과 제 명	공익사업편입 미불용지 평가규정 제도개선
제 출 자	방혜신 전문위원
의 결 일	07. 8. 20.
소관기관	건설교통부장관	분 야	토지
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」시행규칙 제25조의 미불용지 평가 규정을 별지 예시와 같이 개선할 것을「국민고충처리위원회 설치 및 운영에 관한 법률」제36조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

가. 공공사업 편입토지의 매수보상을 요구하는 민원인들은 편입 당시부터 토지소유자이거나 그들의 상속인 같은 포괄승계인들로서 그 동안 재산권의 행사에 상당한 제약을 받아 온 당사자라 볼 수 있는 경우에는 그 보호해야 할 권익의 가치가 매우 크므로, 이러한 민원에 대하여는 미불용지 평가규정을 들어 편입당시의 현황대로 평가하여 구제하는 것이 타당하다 할 것이고, 이에 많은 민원이 구제되거나 해결되고 있다.

나. 즉, 현행「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 "토지보상법"이라 함) 시행규칙 제25조(미불용지의 평가) 제1항에 미불용지의 경우 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 규정되어 있다.

다. 미불용지 또는 미보상용지를 현황대로 평가하지 아니하고 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하는 이유는, 미불용지가 공공사업 부지로 제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되는 것이 보통이어서, 사업시행자가 미불용지를 뒤늦게 취득하면서 손실보상액을 산정한다면 적정가격으로 보상이 이루어질 수 없게 되는 부당한 결과가 발생되는바 이를 없애기 위한 것으로 토지소유자를 위하여 특별히 마련된 것이다. 이에 공익사업 부지가 미불용지일 경우 위 규정이 적용되어 일반적으로 편입될 당시의 지목 등이 참작되어 평가되므로, 도로보다 평가액이 높은 전 또는 답, 잡종지 등으로 평가된다.

라. 그러나, 근래에 들어 소유권행사가 제한되어 있는 ‘미불용지’만을 전문적으로 매수 또는 경락의 방법으로 현황대로 헐값에 취득하여, 공익사업부지 관리청 또는 사업시행자에게 그 미불용지를 종전 편입당시의 이용 상황대로 평가한 보상금 지급을 요구하는 투기자 및 브로커들이 많이 활동하고 있다.

2. 문제점

가. 토지보상법상의 ‘미불용지의 평가’ 제도가 공익사업의 부지로 편입․제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되어 당초 토지소유자에게 적정한 보상을 하기 위해 마련된 것이기는 하나, 실질적으로 재산권 행사의 제약에 의하여 손실을 입은 토지소유자에 대하여 정당한 보상이 이루어지도록 명확히 규정되어 있지 않고, 미불용지에 대한 평가방법만이 규정되어 있어, 제도의 취지와는 다르게 악용되고 있다.

나. 즉, 공익사업부지로 개인소유의 토지가 편입되어 오랫동안 재산권 행사가 제약되고 그로 인해 손실을 입은 토지소유자는 현황대로 헐값에 처분하여 그에 대한 정당한 보상을 받지 못하게 되는 반면, 공익사업에 편입되어 재산권행사에 상당한 제약이 있는 미불용지임을 잘 알고 취득한 자는 취득가액의 몇 배에 달하는 수익을 챙기게 되는 그러한 현상이 발생되는바, 이러한 문제와 현상을 묵인하는 것은 사회 정의와 질서에 반하는 일이며, 공공예산의 올바른 집행에 반한다고 할 것이다.

3. 사안에 대한 검토

○ 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니하는데(토지보상법 제70조 제2항), 이를 현황평가주의라 한다. 현황평가주의의 예외는, 토지의 물리적인 이용상황을 중심으로 일시적인 이용상황, 미불용지, 무허가건물 등의 부지, 불법으로 형질변경된 토지, 도로 및 구거부지, 건축물 등의 부지가 있고, 법률적인 규제사항을 포함하여 보면 공법상 제한을 받는 토지, 당해 공익사업의 시행을 목적으로 하여 용도지역이 변경된 토지 등이 있다. 이 민원 제도개선 사안인 미불용지의 경우 현황평가주의의 예외인 것이다.

○ 미불용지라 함은 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지를 말하는 것으로, 공공사업에 편입된 토지는 사업시행 이전에 보상을 하거나 토지수용 등의 절차를 취하여 취득하여야 하나 아직도 보상이 완료되지 않은 미불용지가 많이 있다.

○ 이에, 토지보상법 시행규칙은 제25조에서 미불용지의 평가에 대하여 규정하고 있고, 대법원은 미불용지는 용도가 공공사업의 부지로 제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되는 것이 보통이어서, 사업시행자가 이와 같은 미보상용지를 뒤늦게 취득하면서 가격시점에 있어서의 이용상황이 공공사업의 부지로만 평가하여 손실보상액을 산정한다면, 적정가격으로 보상이 이루어질 수 없게 되므로, 이와 같은 부당한 결과를 구제하기 위하여 종전에 시행된 공공사업의 부지로 편입됨으로써, 거래가격을 평가하기 어렵게 된 미불용지에 대하여는 특별히 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가함으로써, 그 적정가격으로 손실보상을 하여 주려는 것이라고 판시하였으며(1992. 11. 10. 선고 92누4833 판결 참조), 따라서, 종전에 시행된 공공사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지라 하더라도 토지의 현실적인 이용상황이 변경됨으로써, 편입될 당시보다 토지가격이 올라가서 현황평가하는 것이 토지소유자에게 유리하게 된 경우에는 미불용지에 포함되지 아니한다고 판시하였다(1991. 11. 10. 선고 92누4833 판결 참조).

○ 살피건대, 미불용지 평가제도는 공공사업의 부지로 제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가됨에 따라 입게 되는 토지소유자의 손실에 적정한 보상을 하기 위하여 마련된 것으로, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 토지소유자를 대상으로 하여야 하나, 이에 대한 명문의 규정이 없어 사후에 미불용지를 매입한 투기자에게도 같은 기준을 적용하는 부당한 결과를 초래하고 있는바 이는 부당하다고 판단되고, 토지보상법의 입법취지는 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는데 있으며(토지보상법 제1조), 국가는 정의와 사회질서 반하는 행위를 금지하고 예방하는 노력을 게을리 하여서는 안 될 것이며, 토지보상법상에는 보상제도의 취지를 살려 보상청구권 등을 제한하고 있는 경우가 많은바, 잔여지매수청구권의 제도는 그 당해 토지소유자에게만 인정되는 것으로 규정되어 있는 점, 환매제도의 경우에는 토지보상법에서 당시 손실을 입은 자인 토지소유자와 그 포괄승계인만을 환매권자로 정하여 실질적인 보호를 하고 있는 점 등 다른 보상제도와의 균형적 측면 등을 종합적으로 고려할 때, 현행 토지보상법 시행규칙 제25조 (미불용지의 평가) 규정을 개정․보완할 필요성이 있는 것으로 판단된다.

○ 한편, 일부에서 미불용지 평가규정 개선시, 미불용지의 융통을 더욱 어렵게 하여 미불용지 소유자에게 불리하게 작용할 수 있는 부작용이 발생할 수도 있을 것이라는 우려를 주장하나,

지방자치단체 및 도로관리청들은 새로이 공익사업을 시행하지 아니하더라도, 미불용지 보상신청이 들어오면 이를 조사한 후 미불용지로 확인되면 예산 범위내에서 가능한한 당해 연도에 보상금을 지급하고, 예산이 확보되지 않았을 경우 다음해에는 보상금을 지급하여 1~2년내에 보상금을 지급하고 있는바, 당초 토지소유자들이 미불용지임을 알면서 매매하는 경우는 극히 드물다고 할 수 있으며, 미불용지를 취득한 자가 그 미불용지의 현황대로 도로로 보상을 받더라도 일반적으로 취득가보다 훨씬 많은 보상금을 받는 실정이므로 미불용지의 융통이 어렵게 되지 않을 것으로 판단된다.

○ 반면, 현재 전국적인 현상으로, 미불용지를 취득한 자들이 미불용지라는 것이 판명되면 많은 수익을 얻을 수 있음을 잘 알고, 상당수가 소송을 제기하여 미불용지 보상 및 사용료를 받아 내고 있는 실정인바, 공익사업을 시행하였음에도 보상을 하지 않은 미불용지를 누가 소유 하든간에 보상을 하는 것은 당연하다 하겠으나, 그 보상금을 평가할 때 조차 당초 공익사업에 편입될 당시의 상황을 고려하여 감정평가하는 것은, 정부를 상대로 투기하는 것을 조장하는 것과 다를 바 없다고 판단된다.

참고로, 주무부처인 건설교통부의 입장도 미불용지의 융통을 더욱 어렵게 할 우려는 검증된 바가 없어 명확히 말하기는 어려우나 이 사안에 대하여는 그런 부분까지 고려하여야 할 필요성은 없을 것이라고 한다.

4. 개선방안

○ 다음 개선(안)과 같이, 현행 토지보상법 시행규칙 제25조의 미불용지의 평가 규정에 제3항을 신설․보완 한다.

※ 신․구 조문 대비표

구분	현행 법령	개선방안
토지보상법 시행규칙	제25조 (미불용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 “미불용지”라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. ②사업시행자는 제1항의 규정에 의한 미불용지의 평가를 의뢰하는 때에는 제16조제1항의 규정에 의한 보상평가의뢰서에 미불용지임을 표시하여야 한다. ③ 신설	제25조 (미불용지의 평가) ① 종전과 동일 ② 종전과 동일 ③ 제1항 및 제2항의 규정은 종전의 공익사업에 편입될 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인에게 보상할 경우에 한한다.