과 제 명	주민의견청취제도 개선 방안 마련
제 출 자	김종재 전문위원
의 결 일	07. 8. 20.
소관기관	행정자치부장관, 건설교통부장관	분 야	행정자치
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	행정자치부장관은 건설교통부장관 등 관계기관의 장과 협의하여 행정청이 행정의사결정에 앞서 행정예고, 공람, 공청회 등을 실시하여 주민의견을 청취하고자 할 때에는 정보통신망에 그 기초정보를 등록하고, 그 내용에 대하여 수취를 희망하여 사전 등록한 주민들에게 정보통신망을 통해 제공할 수 있도록 하는 주민의견청취제도 효율성 증진방안을 마련하여 시행할 것을 제도개선 권고한다.

1. 현 황

1) 주민의견 청취제도 관련 법제 현황

○현재 시행되고 있는 공람․공청관련 법률은, 공청회 관련이 33건, 공람관련이 18건, 고시, 공고 관련이 758건으로 파악됨.

* 현행 공람․공청 관련 법령

계	공청회 관련	공람 관련	기타(고시, 공고)
	33건	18건	758건

* 내용에 따라서는 토지이용규제 등 국토개발관련법이 33건, 기타 주민의견 수렴 관련법이 28건으로 파악됨.

구 분	토지이용 등 국토 개발 관련	기타 의견 수렴
계	33건	28건
공 청 회	국토기본법 등 11건	국회법 등 22건
공 람	도시개발법 등 12건	국민투표법 6건

○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(건설교통부), 도시개발법(건설교통부), 토지이용규제기본법(건설교통부), 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(행정자치부, 환경부, 건설교통부) 등에는 행정청이 토지이용에 영향을 주는 규제로써 지역․지구 등을 지정․변경하거나 사업시행 등으로 인하여 영향을 받는 지역주민의 의견을 듣도록 하는 공람 등의 절차(이하 “공람 등”이라 함)를 규정함.

○ 공람 등의 절차는 ▴공람사실에 대한 공고(공람공고), ▴주민들의 열람, ▴의견 제출(의견 청취), ▴각종 심의회 등 의사결정 과정에서 주민의견 반영 여부 결정, ▴주민의견 반영 여부에 대한 통보(결과통보) 등의 절차로 이루어짐.

○ 따라서 공람 사실에 대한 주민 등 이해관계자의 인지도가 공람 등의 의견수렴 절차의 첫 단계가 되고, 공람 사실에 대한 인지도의 제고가 공람의 실효성을 제고하는 중요한 요건이 됨.

2) 공람제도의 연혁

가. 주민의견 청취제도의 도입

○ 지역 일간지 등에 공람 공고를 하고 의견청취를 하는 규정은 1981. 3. 31. 법률 제3410호로 개정 공포된 구 도시계획법에 의해 도입

○ 행정청이 지역 주민의 의견을 청취할 목적으로 공람 또는 공청회를 실시하는 경우 일반적인 절차는 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 2이상의 일간신문에 공고하고, 14일이상 공람(영향평가법 : 20일 ~ 60일)을 실시하여 의견을 청취하도록 규정됨.

나. 인터넷을 활용한 공람공고

○ 2002. 12. 30. 행정절차법 제38조 개정 (...공청회...관보·공보·인터넷 또는 일간신문등에 공고하는 등의 방법으로 널리 알려야 한다) 및 2005. 9. 8. 국토의계획및이용에관한법률시행령 제22조의 개정(...특별시·광역시·시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고...)에 따라 인터넷을 이용하는 공고를 통해 주민의 의견을 청취하는 길이 열림.

다. 토지이용규제 사항에 대한 주민의견청취제도 확대

○ 2005. 12. 7. 토지이용규제기본법의 제정(2006. 6. 8. 시행)으로 토지이용을 규제하는 지역지구의 신설은 일괄하여 관리되며 개별법에 의견청취절차가 없더라도 토지이용규제기본법에 의한 공람절차를 이행하여야 함.

3) 행정 환경의 변화

가. 정보통신망을 통한 의견수렴 절차 의무화

○ 전자정부법 (2001. 3. 28. 제정 공포된 구 전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률이 2007. 1. 3.  <제8171호>로 명칭개정) 제28조에는 “행정기관은 소관법령의 제·개정, 행정절차법 제46조제1항의 규정에 의하여 행정예고를 하여야 하는 사항, 그 밖에 법령에서 공청회·여론조사 등을 실시하도록 한 사항에 관하여는 정보통신망을 통한 의견수렴절차를 병행하여야 한다.”라고 규정하여 정보 통신망을 통한 의견 수렴절차를 의무화 하고 있음.

○ 행정자치부는 행정절차법 개정을 통해 입법과정 등에서의 의견수렴 제도의  물리적 한계를 극복하기 위해 참여마당신문고 시스템을 통해 전자공청회 제도를 도입 실시 중임. (※공청회에 한하여 적용)

나. 토지이용규제사항에 대한 실시간 확인가능

○ 최근 토지이용규제기본법 제정 및 토지이용규제정보시스템(건교부) 정비로 확정된 토지이용규제정보는 온라인 상에서 확인 가능한 시스템이 정비되었으나, 확정된 정보(결정고시된 사항)만을 제공하므로 미확정 정보인 공람정보는 제공되지 않음.

다. 인터넷 사용 환경의 변화

○ 2006년 6월말 기준 우리나라의 6세이상 인터넷 이용율은 73.5%, 이용자수는 33,580천명으로 전년 동기대비 인터넷 이용율은 71.9%, 이용인구는 1.6%증가하는 등 인터넷 이용인구는 지속적으로 증가하고 있으며, 30대이상 이용자수는 30대가 91.6%, 40대가 71.0%, 50대가 37.5%로 고 연령층의 이용율의 증가로 전국민 인터넷 이용시대를 앞두고 있음.

2. 문제점

1) 실효성 측면에서의 전통적 공고 수단의 개선방안 검토

○ 현행 공람 공고의 주 전달 매체는 지역신문 등 일간지이며, 기타 방송매체, 관보, 홈페이지 공고 등을 보조전달매체로 이용하고 있으나, 매체의 다양성 증가, 일회성 공람의 한계, 주민의 이동성 증가 등으로 그 효용성에 있어서는 지속적으로 의문이 제기되어 왔으며, 불특정 다수를 대상으로 하고 있어 이해관계인에게 직접 통보해 줄 것을 바라는 민원이 증대되고 있음.

○ 통상 14일의 공람 기간 동안 공람사실 자체를 알지 못하는 주민들은 의견을 제출할 기회도 갖지 못하여 계획결정고시 이후 사업시행 단계에서 민원을 제기하며, 공익적 행정계획의 당위성에 불구하고 공람사실을 알려주지 않았다는 민원이 빈발.

○ 현행제도의 틀 내에서 공람 공고 제도의 실효성 제고 방안은 표에서 보는 바와 같이 효과가 제한적이고, 개별통보 등도 비용 효과측면에서 실질적인 개선효과를 기대하기 힘들 것으로 보이나 개별통보를 원하는 민원은 지속적으로 증가하고 있음.

공고의 실효성 제고 방안		특 성 및 의 의
개별 통보	토지소유자	가장 이상적인 공람공고효과, 예산․행정력 등의 측면에서 문제점이 많아 전면 도입은 가능성 희박
	지역주민
매체활용 광고강화	TV광고,인터넷, 핸드폰문자 등	홍보 효과의 제고 여지는 있으나 부분적이고, 구체적 법제화에는 한계, 현행제도로 가능(임의)
주민설명회 제도 의무화		법제화가 쉬운 장점, 효과는 제한적 현행 유사제도로 기본계획만 공청회실시
설문조사, 인터넷확인제 등 간접홍보 의무화		법제화가능, 효과는 제한적
시민조직 참여 의무화		법제화가능, 시민조직참여미약, 효과는 제한적

2) 개별통보(직접서면통보제도)의 도입 시 예상되는 문제점

가. 토지 관련 개인 정보 획득의 문제

▪ 공간정보의 근간이 되는 도시계획결정(축척 5000분의 1 도면)과 지적승인고시 (1200분의 1 이상)가 이원화되어 있어 선통합 작업을 필요로 함

: 수치지도 등으로 기술적으로는 가능한 사항이나 예산확보 등의 문제

▪ 도시계획결정은 토지소유자의 현황을 고려하지 않고 공익상 필요여부를 우선 고려하는 사항임으로 필요성에 의문이 제기됨.

▪ 용도지역변경 등의 토지이용계획변경의 경우는 일정지의 토지소유자 전체 주민이 대상이 됨

나. 토지소유자에 대한 개인정보 관리상의 문제 (계획목적을 위해 제한적 정보조회가 가능하도록 법제화 할 수 있으나, 계획의 미확정 상태에서 정보조회나 관리는 사실상 개인정보의 유출가능성이 매우 높음.)

다. 도달주의 문제의 해결 필요성 (토지 소유자 등 직접이해 관계인을 특정하기 어려우며, 직접통보의 의무규정은 도달주의 문제로 행정효력에 대한 논란의 소지가 있음

3. 제도개선 방안

1) 정보통신환경을 이용한 제도 개선의 필요성

○ 현행 공람제도는 1981년 구 도시계획법상 주민의견의 청취 제도가 시행된 이후 25년여가 지난 현재, 상기와 같은 행정환경의 변화 속에서도 신문지상에 공고하는 일방적인 방식만으로는 주민들의 인지도 측면에서 볼 때 상당한 한계가 노정

○ 인터넷을 이용한 공람 공고 및 홈페이지의 활용도는 증가하고 있으나 인터넷의 가장 큰 장점인 양방향 통신과 수요자 중심의 선택적 서비스 제공은 미흡한 상태.

○ 행정서비스에 대한 주민들의 욕구 수준은 나날이 증가하고 있으나 기존의 공람 공고 방식은 공람사실에 대한 인지도가 매우 저조하여, 사실상 계획수립단계에서 공람사실을 알지 못하고, 공람기간동안 의견 제출의 기회를 갖지 못함에 따라, 사업시행 단계에서 민원을 제기하고, 주민 불만은 해소되지 않는 실정 임.

○ 따라서 공람기간동안의 공람사실에 대한 인지수준을 제고하고, 의견을 제출할 수 있는 양방형 형태로의 행정서비스의 전환이 필요함.

2) 공람정보등록제(가칭)의 개념

○ 정보희망자는 공람정보관련 시스템에 접속하여 개인정보를 등록해 두면 공람정보(※ 단계적 실시 방안으로 일차 법령에 의해 지역주민의 의견을 듣는 절차가 규정된 경우에 한하고, 점차적으로 공청회, 설명회, 고시, 일반행정규제 사항 등도 포함 하는 방안도 검토 가능)를 통지해 주는 제도

○ 행정청은 공람정보의 제공 지역적 범위 및 분야(분류체계)를 입력하고, 정보 수취 희망자는 서비스 받을 정보의 범위를 입력, 맞춤형 행정정보를 상시적으로 서비스

○ 이메일과 모바일 통지(SMS :핸드폰문자서비스) 및 상시 검색 기능

(☞ 현행 공람제도의 가장 근본적인 문제인 공람사실 인지 제약의 해소가 가능)

○ 공람 등의 정보는

1. 공람 등의 장소(정보통신망에 의할 경우 그 주소를 포함한다.)

2. 공람 등의 기간 및 의견청취 기간

3. 공람 등의 정보 제공 대상 지역의 범위

4. 공람 등의 주요 내용

5. 의견 청취방법

등으로 구성하여 구체적인 내용은 자체단체 등 해당 기관의 홈페이지(※HTML 방식에 의한 링크) 등에서 열람하거나 직접내방하여 열람하되 공람의 주요내용과 의견청취 기간 등에 대한 정보를 인지할 수 있도록 하는 것임.

3) 공람등록제의 효과와 의의

○ 공람정보등록제는 행정 정보 중 토지이용관련정보에 대한 정보욕구를 바탕으로 행정정보와 개인정보를 쌍방형으로 결합하여 이해관계인은 스스로 개인정보를 등록하게 하고, 행정청에 의해 등록된 행정정보를 등록과 동시에 서비스 함

☞ 맞춤형 정보서비스로 공람 사실에 대한 인지제약을 근원적으로 해소

☞ 지역별, 기간별, 분야별 공람정보를 상시 검색 가능 (※행정서비스의 개념 전환)

☞ 국민 누구나 공람(고시)정보 손쉽게 획득, 정보의 불균형을 해소

○ 공람정보등록제가 정착단계에 이르면,

☞ 정부는 유력한 정책홍보사이트를 갖게 되어 국정홍보의 장으로 활용 가능

☞ 실시간 공청회 및 의견 제출 등도 활성화하여 참여민주주의 실현의 발판이 될 것으로 기대 됨.

4. 관련 법제의 정비 방안

○ 공람정보등록제의 일괄 시행을 위해서는 행정절차 이행의 기본법인 행정절차법을 개정하여 중앙행정기관 및 지방자치단체로 하여금 공람 등의 정보 등록을 의무화하는 제도의 정비가 필요함.

○ 아울러, 개별법을 모두 정비할 필요는 없으나 주민의견청취 절차가 규정되어 있는  토지이용규제기본법, 국토의계획및이용에관한법률, 도시개발법 등 각종 개발 관련 법령, 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 등도 행정절차법과 같이 일원화 하는 방안이 필요함.

※ 제도정비 방안으로서 행정절차법 개정안을 우선 시행하고, 토지이용규제기본법 등의 개선안은 법령일치를 위해 필요한 경우 각 개별법 별로 개정절차를 진행하는 방안이 가능한 바, 법령개정에 따른 효과의 이해를 돕기 위해 예시안을 참고로 작성한 것임.

1) 행정절차법(행정자치부)에 대하여

구분	현행 법령	개선방안
행정절차법	제46조 (행정예고) 제47조 (준용)	〔현행과 같음〕
	제47조의2(공람 등의 정보 등록) (신설)	제47조의2(공람 등의 정보 등록) ① 행정청이 제38조에 따른 공청회(조례와 규칙 이외의 제45조에 의한 입법예고 공청회는 제외한다), 제46조에 따른 행정예고 또는 다른 법령이 정하는 바에 따른 공람, 열람, 설명회, 토론회, 공청회 등(이하 “공람 등”이하 한다)을 실시하여 지역주민의 의견을 청취 하고자 할 때에는 해당지역의 공람 등의 정보에 대한 수취를 희망하여 등록한 정보 수취 희망자에게 공람 등의 정보를 제공하기 위하여 정보통신망에 대통령령이 정하는 사항을 공람 등의 정보로서 등록하는 절차를 병행하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요하는 사항(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 것에 한한다)인 경우 2. 이해관계인에게 직접 통지한 경우 3. 법령에 의하여 정보 공개가 제한된 경우 4. 법령에 의하여 경미한 사항 등으로 지정하여 주민의견 청취절차의 생략이 가능한 경우 ② 공람 등의 정보 등록을 위한 절차, 정보의 분류 및 입력방법, 정보 수취 희망자의 등록방법 등 정보제공을 위해 필요한 사항은 행정자치부장관이 정한다.
행정절차법 시행령	제24조의6 (신설)	제24조의6 법제47조의2에 의한 공람 등의 정보라 함은 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 공람 등의 장소(정보통신망에 의할 경우 그 주소를 포함한다.) 2. 공람 등의 기간 및 의견청취 기간 3. 공람 등의 정보 제공 대상 지역의 범위 4. 공람 등의 주요 내용 5. 의견 청취방법

2) 토지이용규제기본법 (건설교통부)에 대하여

토지이용규제기본법 개정안 (예시)
현행 법령	개선방안
제8조 (지역·지구등의 지정 등) ① ~ ⑨ 생략 ⑩ (신설)	⑩ 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하기 위해 주민의견을 듣고자 할 때에는 행정절차법 제47조의2 규정에 의한 공람 등의 정보 등록을 병행하여야 한다.

※ 주민의견의 청취 절차가 규정되지 아니한 건설교통부 소관 법령은 토지이용규제기본법에 의하므로 참고로 작성한 것이며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 별도의 주민의견 청취 절차가 규정된 경우도 행정절차법의 병행규정에 의하여 적용가능하나, 법령의 일치를 위해 가능한 개정하는 것이 바람직함.

3) 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 시행령 (행정자치부, 환경부, 건설교통부)에 대하여

환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 시행령 개정안 (예시)
현행 법령	개선방안
제6조 (평가서초안의 제출 및 공고·공람 등) ①~④ 생략 ⑤주관 시장·군수·구청장은 제3항의 규정에 따라 공고 및 공람을 실시하는 때에는 해당 시·군·구의 정보통신망에 공고 및 공람의 사실과 전자문서 양식으로 제출된 평가서초안의 요약서를 게시하여야 한다. <신설 2003.12.3, 2004.6.29>	⑤ 주관 시장·군수·구청장은 제3항의 규정에 따라 공고 및 공람을 실시하는 때에는 행정절차법 제47조의2 규정에 의한 공람 등의 정보를 등록 하고, 해당 시·군·구의 정보통신망에 공고 및 공람의 사실과 전자문서 양식으로 제출된 평가서초안의 요약서를 게시하여야 한다. (개정)

별첨 1) 공람 공고 사례 예시