과 제 명	도로점용허가관련 자치법규 제정
제 출 자	강00 조사관
민원번호	2003고충0000(2BA-0306-000000)	의결일	2003. 8.18
소관기관	부산광역시 서구청장	분 야	도로
주 문	1. 피신청인은 신청인에 대하여 부산광역시 도시계획도로 대로2류 14호선 중 서구청사앞 육교 밑이나 버스정류소 부근의 적정한 위치에 교통카드판매대설치 목적의 도로점용허가를 하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다. 2. 피신청인은 서울특별시 및 서울특별시도봉구 도로점용허가및점용료징수등에관한조례를 참조하여 피신청인의 실정에 맞는 자치법규를 제정·운용할 것을 제도개선권고한다.

이    유

1. 사실관계

가. 신청인이 도로점용허가를 구하는 도로는 1972. 12. 30. 건설부고시 제555호로 도시계획시설(도로)결정되고, 1974. 4. 29. 부산광역시고시 제494호로 지형도면승인고시되어 개설된 대로2류 14호선으로서 차로와 보도가 분리 설치되어 있고, 위 도시계획도로변인 부산광역시 서구청사 앞에는 육교가 설치되어 있으며, 위 육교주변에는 일반 시내버스 및 마을버스 정류소가 분산되어 위치하고 있으나, 교통카드 등을 판매하는 시설물은 설치되어 있지 아니하다.

나. 피신청인은 부산 서구 토성동 소재 구 충무초등학교가 폐교됨에 따라 서구청사를 이전할 목적으로 2002. 5.경 부산광역시 교육감으로부터 구 충무초등학교 대지와 그 지상의 시설물들을 매수하고 시설물 등을 개·보수 또는 진입로 설치를 한 후 현재와 같이 청사를 이전하였다.

다. 신청인은 6·25 전쟁 당시 경찰관이던 아버지의 순직에 의한 국가유공자 유족으로서, 1975년경부터 신청인의 어머니(1994. 4. 4.경 사망)와 함께 구 충무초등학교 후문 옆에서 도로점용허가를 받지 아니한 채 시설물(이하 "교통카드판매대"라 한다)을 설치하여 버스 토큰, 교통카드 등(이하 "교통카드 등"이라 한다)을 판매하였고, 신청인 어머니의 사망으로 신청인이 그의 처와 함께 계속하여 교통카드 등을 판매하여 오던 중, 피신청인이 도로점용허가를 받지 아니하고 교통카드판매대, 구두수선대 등을 설치·운영하던 신청인 및 신청외 윤○○ 등에게 2차례에 걸쳐 행정대집행 계고를 한 후 2002. 12. 5. 행정대집행을 실행하여 신청인의 위 교통카드판매대를 철거함에 따라 더 이상 영업을 할 수 없게 되었다.

라. 피신청인은 관내의 기존에 도로점용허가된 교통카드판매대 7개소에 대하여 계속해서 도로점용허가를 하고 있고, 현재 피신청인의 관내는 아니나, 부산광역시 중구청 관내로서 서구청 청사 주변[부산극장 앞 8차로 도로 건너편 자갈치시장 입구(1개소), 지하철 자갈치시장 역 출입구(2개소), 자갈치시장안 이면도로(3개소) 등]에도 교통카드판매대와 구두수선대가 설치되어 운영되고 있다.

2. 피신청인 의견

가. 신청인이 도로점용허가를 구하고 있는 위치는 서구청사 앞 육교 아래 부분으로서 육교와 버스정류소가 위치하고 있어 버스를 기다리는 시민들이 대기하는 장소로 이용되는 곳이므로, 다른 시설물의 설치는 불가하다.

나. 교통카드판매대는 도로법 제40조 제1항 및 같은 법 시행령 제24조 제5항의 규정에서 규정하고 있는 공작물·물건 기타의 시설에 해당되지 아니하여 도로점용허가는 불가능하다.

3. 판  단

가. 교통카드판매대 설치를 목적으로 한 도로점용허가에 관하여

1) 도로법 제40조 제1항에는 "도로의 구역안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다"라고, 같은 조 제2항에는 "제1항의 규정에 의하여 허가를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류와 도로의 점용허가에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"라고, 같은 법 제43조 제1항에는 "관리청은 제40조의 규정에 의하여 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 진수할 수 있다"라고, 같은 조 제2항에는 "제1항의 규정에 의한 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도(제22조 제2항의 규정이 적용되는 국도를 제외한다)인 경우에는 대통령령으로, 기타의 도로인 경우에는 대통령령이 정하는 범위안에서 당해 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다"라고 각 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제24조 제5항에는 "법 제40조 제2항의 규정에 의하여 도로의점용허가(법 제8조의 규정에 의하여 다른 국가사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류는 다음과 같다. …… 11. 제1호 내지 제10호 외에 관리청이 도로구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인정한 공작물·물건(식물을 포함한다) 및 시설로서 건설교통부령 또는 당해 관리청의 조례로 정한 것"이라고, 같은 법 시행령 제26조의2 제1항에는 "법 제43조 제2항의 규정에 의한 점용료는 별표2에 정하는 기준에 따라 정한다"라고, 같은 조 제2항에는 "법 제43조 제2항의 규정에 의한 지방자치단체의 점용료 산정기준은 별표2의 점용료 산정기준의 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정한다"라고 각 규정되어 있다.

2) 살피건대, 신청인과 피신청인이 제출한 서면 및 우리 위원회가 조사한 바를 종합하여 보면, 피신청인은 교통카드판매대는 도로법 시행령 제24조 제5항에서 규정된 바 없으므로 도로점용허가를 받을 수 없는 시설물이라고 주장하면서, 도로상에는 모든 시설물의 신규 도로점용허가를 금지하고 있어 절대 허가할 수 없다는 취지로 주장하나, 도로점용허가 및 점용료 징수에 관하여는 위에서 살펴 본 바와 같이 위 도로법 시행령 제24조 제5항 제1호 내지 제10호에는 교통카드판매대(버스승차표판매대) 등이 규정되어 있지 아니한 것은 사실이나, 같은 항 제11호에서 "제1호 내지 제10호외에 관리청이 도로구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인정한 공작물·물건(식물을 포함한다) 및 시설로서 건설교통부령 또는 당해 관리청의 조례로 정한 것"이라고 규정되어 있고, 같은 법 제43조 제2항 및 같은 시행령 제26조의2 제2항에서 "법 제43조 제2항의 규정에 의한 지방자치단체의 점용료 산정기준은 별표2의 점용료 산정기준의 범위안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하다"라고 각 규정되어 있는데, 이는 각 지역의 특성에 맞는 도로점용허가 및 점용료에 관한 자치법규를 제정·운용하도록 위임한 것이라고 할 것이고, 이에 따라 서울특별시의 경우에는 서울특별시 및 그 산하 자치구의 각 자치법규인 도로점용허가및점용료등의징수에관한조례(조례시행규칙 포함)를 제정·운용하고 있는 한편, 도로의 미관과 보행자의 통행확보 등을 고려하여 교통카드판매대, 구두수선대 및 가로판매대 등에 대한 색채와 규격 등을 자치구의 실정에 맞도록 한 세부규정을 마련하여 운용하고 있는 것으로 보인다.

3) 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가는 점용허가기간이 만료되면 관리청으로부터 원상회복 확인을 받도록 규정되어 있으므로(도로법 제45조, 같은 법시행규칙 제18조) 최초 신규점용허가를 받았다가 허가기간만료로 인하여 다시 허가를 받는 경우인 이른바 갱신인 경우에도 신규허가에 속한다고 할 것인데, 피신청인은 기존에 도로점용허가를 받은 버스표판매대의 점용허가기간이 만료된 경우에도 이른바 갱신허가 신청을 받아 신규허가를 하여 주고 있고, 허가번호 2001-43호로 학교법인 고려학원에게 한 식물재배 및 차량진출입 목적의 도로점용허가, 허가번호 2001-67호로 부산공동어시장에게 한 위판장 목적의 도로점용허가, 허가번호 2002-43호로 부산지방해양수산청장에게 한 화물적치장 목적의 도로점용허가, 2003-1호로 부산생활정보신문협회에게 한 공동배부대설치 목적의 도로점용허가, 허가번호 2003-41호로 학교법인 동아학숙에게 한 기숙사부지 목적의 도로점용허가, 허가번호 2003-51호로 서대신동 3가 384-1 서광수에게 한 대지 목적의 도로점용허가, 허가번호 2003-53호로 서부경찰서장에게 한 교통안내초소 목적의 도로점용허가, 허가번호 2003-04호로 부산지방해양수산청장에게 한 수출입화물 적치장 목적의 도로점용허가 등은 피신청인의 주장과는 달리 도로법시행령 제24조 제5항의 규정에서 규정된 바 없는 공작물·물건 및 시설물로 보임에도 도로점용허가를 한 점 등에 비추어 보면, 이 민원 교통카드판매대 역시 도로점용허가를 못할 바도 아닌 것으로 보이며, 이 민원 교통카드판매대는 위 도시계획도로 구조의 안전과 교통에 지장이 없는 것이라고 보여짐에도 도로법시행령 제24조 제5항에서 규정된 바가 없으므로 신규허가는 절대 불가능하다는 피신청인의 주장은 설득력이 없다고 할 것이다.

4) 반면, 오히려 이 민원 교통카드판매대와 같은 시설물은 대중교통수단을 이용하는 불특정다수인 부산시민과 부산시를 방문하는 방문자들의 이용편익제공을 위하여 행정관청에서 이러한 시설물을 지역실정에 맞게 적재적소에 설치하여 그 편익을 제공함이 타당하다고 보여진다. 따라서, 피신청인은 행정대집행을 실행하기 전까지 도로점용허가를 받지 아니하기는 하였으나, 교통카드판매대를 운영하여 대중교통수단을 이용하는 불특정다수의 부산시민과 부산시를 방문하는 방문자 등에게 이용편익제공의 일부를 담당하여 왔고, 행정대집행 실행으로 인한 충격으로 지체장애자가 되어 노동력을 상실한 신청인에 대하여 피신청인 청사 앞 위 도시계획도로의 적정한 위치에 이 민원 교통카드판매대 설치를 목적으로 한 도로점용허가를 함이 바람직하다고 판단된다.

나. 도로점용허가 등에 대한 자치법규 제정·운용에 관하여

위에서 살펴본 바와 같이 도로법령에서 도로 구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인정하는 시설물 등에 대한 도로점용허가 및 점용료 징수 등에 관하여는 도로관리청이 속한 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임되어 있을 뿐만 아니라, 도시의 건전한 발전과 도로의 미관 및 보행자의 보행권 확보 등 제반사정을 고려하여, 지역실정에 맞는 도로점용허가 및 점용료 징수등에 관한 자치법규(이에 따르는 세부지침 등을 포함)를 제정하여 운영하는 것이 도로법령의 입법취지에 부합함은 물론, 불특정다수인 부산시민에 대한 대중교통이용편익제공이라는 공익의 실현과 합리적이고 합목적적인 도로의 정비·관리가 될 수 있을 것이므로, 서울특별시 및 서울특별시도봉구의 도로점용허가및점용료등의징수에관한조례(조례시행규칙 포함) 등을 참조하여 피신청인의 실정에 맞는 자치법규를 제정·운용하여야 할 것으로 판단된다.

4. 결  론

그렇다면, 교통카드판매대 설치를 목적으로 한 도로점용허가를 구하는 신청인의 신청은 합리적인 이유가 있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조 제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 의견표명을 하기로 하고, 도로점용허가 및 점용료 징수 등에 관한 자치법규를 제정·운영하도록 피신청인에게 제도개선권고를 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.