과 제 명	두부제조기준 시정
제 출 자	전00 조사관
의 결 일	06. 1. 17.
소관기관	식품의약품안전청	분 야	보건복지
수용여부	수용	통보유형	제도개선권고
주 문	1. 피신청인은 신청인이 경남 남해군 고현면 갈화리 1-1 해안 지하 870m에서 채취한 염수에 대하여 환경정책기본법시행령상 해수 등급Ⅰ 수질기준의 적합성을 심사하여 두부 제조에 대한 사용가능성을 검토하는 것이 바람직하다는 의견을 표명한다. 2. 피신청인은 해안에서 채취한 지하염수에 대해 환경정책기본법시행령상 등급1 수질기준에 적합한 경우에는 식품공전 제3.에서 정하고 있는 두부제조 기준에 포함시키도록 제도개선을 권고한다.

1. 신청원인

제2장 제도개선 세부내용 / 보건복지 ․ 노동

○ 신청인은 해안으로부터 10m 떨어진 경남 남해군 고현면 00리 1-1 870m 지하에서 채취한 지하염수가 환경정책기본법시행령 등급1 수질기준에 적합하다고 판단하여 두부제조에 사용하고자 하였으나 피신청인이 두부류 제조의 경우 식품공전상 환경정책기본법시행령 등급Ⅰ 수질기준에 적합한 해수가 아니면 두부제조를 할 수 없다고 하므로 위 지하염수가 환경정책기본법시행령 등급1 수질기준에 적합한지를 심사하여 적합할 경우 두부제조를 할 수 있게 하여 달라.

2. 피신청인등 의견

가. 현재 두부제조시 사용가능한 물은 현행 식품공전 제3. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 3. 제조가공기준 1)일반공통기준 (2)항에 따른 먹는물관리법에 적합하고, 동 공전 중 2)개별기준 (8) ⑤항에 따른 환경정책기본법시행령 별표 1중 3. 라, (1) 및 (2)의 등급Ⅰ의 해수만을 사용할 수 있다.

나. 따라서 신청인이 해안부근 지하 870m에서 얻은 지하염수는 지하수(이하 “지하염수”라 한다)의 일종으로 분류되고, 수산생물의 서식, 양식 및 해수욕에 적합한 수질에 대한 기준이 설정되어 있는 환경정책기본법시행령 중 등급Ⅰ로 분류하는 해수와는 동일하다고 볼 수 없다. 또한 지하염수는 깊은 단층에서 얻어진 물이므로 바륨, 방사능, 철, 망간 함유량이 일반 해수와 크게 달라질 수 있어 일반 바닷물과 동일한 잣대로 볼 수 없다.

3. 사실관계

가. 신청인이 2004. 6. 23. 지하염수를 이용한 두부 제조가 가능한지를 피신청인에게 질의하였는바 피신청인은 2004. 7. 2. 신청인에게 지하염수는 일반적인 해수로 볼 수 없어 식품제조시 사용할 수 없음을 회신하였다.

나. 두부는 염분이 있어야 제조될 수 있는바, 신청인이 발견한 지하염수는 염분이 있어 두부를 제조할 수 있고 환경정책기본법시행령 등급Ⅰ수질기준에 적합하나 해수가 아니며, 염분이 있어 먹는물관리법을 충족시키지 못한다.

4. 판단

가. 먹는물관리법 제3조 제1호에 의하면 “먹는물이라 함은 먹는데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는데 적합하게 처리한 수돗물, 먹는샘물 등을 말한다“라고 규정되어 있고, 식품위생법 제7조 제1항에 의하면 “식품의약품안전청장은 국민보건상 필요하다고 인정하는 때에는 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 제조․가공․사용․조리 및 보존의 방법에 관한 기준과 그 식품 또는 식품첨가물의 성분에 관한 규격을 정하여 고시한다”라고 규정되어 있으며, 식품공전 제3. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 3. 제조․가공기준 1) 일반공통기준 (2)에는 “식품제조․가공 및 조리에 사용하는 물은 먹는물 관리법에 적합한 것이어야 한다”라고 규정되어 있고, 식품공전 제3. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 3. 제조․가공기준 2)개별기준 (8) 두부류 ⑤에는 “두부류 제조시에는 환경정책기본법시행령 별표1중 3, 라, (1) 및 (2)에서 정하고 있는 등급Ⅰ의 수질기준에 적합한 해수에 한하여 사용할 수 있다”라고 규정되어 있다.

나. 피신청인은 신청인이 발견한 지하염수를 일반적인 해수로 볼 수 없으므로 식품제조시 사용할 수 없다고 주장하나, 위 식품공전에서 해수는 객관적 해석상 바닷물로 해석되고 현행 법규상 신청인이 주장하는 물은 해수로 볼 근거가 명백히 존재하지 않지만, 위 지하염수는 해수가 아니라 하더라도 두부 제조에 사용 가능한지 여부는 해당 법령의 규정 취지를 살펴 판단해야 할 별개의 문제라고 보여지는 바, “식품위생법 제7조 및 제12조에서 보건사회부장관이 식품의 성분에 관한 규격을 정하여 고시할 수 있도록 규정하고 있는 취지는 국민보건상 특히 필요하다고 인정되는 판매용식품의 성분 규격을 미리 정하여 규격에 맞지 아니한 식품의 제조, 판매 등을 금지시키기 위한 것에 불과하므로 식품의 각 품목마다 반드시 그 고시를 하여야 하는 것은 아니고 또 이러한 고시를 아니 하였다 하여 유독․유해한 성분을 용인하는 것이라고는 볼 수 없다”는 것이 대법원의 입장(대법원 1989. 7. 25. 선고 88도1575 판결 참조)이라는 점, 현행 식품공전은 “식품으로 인한 위생상의 위해를 방지하고 식품영업의 질적 향상을 도모함으로써 국민 보건의 증진에 이바지함”을 목적으로 하는 식품위생법에 의거하여 정하여 진 것이므로 해당 규정은 법규의 취지에 비추어 합목적적으로 해석되어야 한다는 점, 일반적으로 식품 제조․가공 및 조리에 사용되는 물은 먹는물관리법에 적합한 것이어야 하지만, 두부류 제조의 경우에는 간수를 사용해야 하는 특성상 해수의 사용이 가능할 수 있으므로 무분별한 해수의 사용을 규제하기 위하여 해수에 대한 최소한의 기준을 제시할 필요성이 대두된다는 점, 따라서 이에 근거하여 환경정책기본법시행령이 정하고 있는 등급Ⅰ 수질기준을 갖춘 해수에 한하여 그 사용을 허용하고 있는 것이라는 점 등을 고려할 때, 피신청인은 법규를 문리적으로만 해석하여 위 지하염수를 해수에 해당하지 아니하므로 두부 제조에 사용할 수 없다고 단순하게 판단할 것이 아니라 법규의 취지에 비추어 위 지하염수는 해수에 해당하지 아니하지만 염분 성분을 띠고 있어 두부 제조에 필요한 간수로 사용될 수 있다고 한다면 국민의 건강을 위한 최소한의 요건을 정하고 있는 환경정책기본법 시행령 상 해수 등급Ⅰ 수질기준에 적합한 것인지를 심사하여 두부제조에 사용할 수 있는지 여부를 판단해야 할 것이다.

5. 결 론

○ 그렇다면, 지하염수가 환경정책기본법 시행령에 규정된 등급Ⅰ 수질기준에 적합한 것이라면 국민 보건상 유독․유해여부를 심사하여 두부 제조 가능여부를 판단해야 한다는 신청인의 신청은 합리적인 이유가 있으므로 국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제35조 제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 지하염수가 위 수질기준에 적합할 경우 식품공전에 규정된 두부제조 기준에 포함하는 것이 타당하므로 같은 법 제36조의 규정에 의하여 피신청인에게 제도개선을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.