과 제 명	산업재해보험급여 재심사청구 재결사안의 위원회 직무관할범위 인정
제 출 자	유00 전문위원
민원번호	2AA-0507-000000	의 결 일	05. 9. 26.
소관기관	국민고충처리위원회 (복지노동팀)	분 야	노동
수용여부	이행완료	통보유형	과제통보

1. 문제의 제기

가. 신청인은 피신청인(근로복지공단)의 “제4-5요추간추간판팽윤 및 제6-7경추간추간판탈출증” 추가상병요양불승인에 대하여 산업재해보상보험법의 불복절차인 심사, 재심사청구를 제기하여 모두 기각됨에 따라 우리 위원회에 고충민원(2AA-0507-935 추가상병요양불승인처분취소)을 신청하였는바, 우리 위원회에서는 당해 내용에 대해서 행정소송절차를 안내하는 이해설득 회신으로 처리하였다.(별첨 민원조사결과보고서 참조)

나. 그런데 신청인이 산업재해보상보험법에 의한 재심사청구의 기각재결을 받은 사안을 고충민원으로 신청하는 경우에 대해서 우리 위원회에서 그 실체적인 내용을 조사하지 않고 신청인에게 상급심 불복절차(행정소송)를 안내하는 처리방식은, 일반적으로 행정심판의 재결사항이 기각될 경우에는 당해 내용을 회신하면서 행정소송에 관한 사항도 안내하고 있는 점을 고려해 볼 때 사실상 우리 위원회가 신청인에게 전혀 도움을 주지 못하는 결과가 될 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 우리 위원회에 대한 신청인들의 기대를 저버리는 결과를 초래하게 되고, 한편 그것은 우리 위원회에서 처리해 왔던 유사사례들의 처리결과에 비추어 볼지라도 바람직한 것으로 보기는 어려운바, 그렇다면 위 사례를 보건대, 산업재해보상보험법에 의한 재심사청구에서 기각 또는 각하된 재결사안에 관한 내용을 고충민원내용으로 조사하는 것이 타당한 것인지의 여부를 법리적으로 검토함으로써 우리 위원회의 처리방침을 정립하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

2. 행정심판과 재결

가. 행정쟁송제도로서의 행정심판

(1) 우리 나라에서는 행정작용으로 인하여 국민들의 권익에 침해가 발생하게 된 경우에 대한 행정구제제도로서 행정심판과 행정소송이라는 행정쟁송제도를 채택하고 있는바, 행정심판은 위법 또는 부당한 행정처분 기타 공권력의 행사․불행사로 인하여 권리 또는 이익을 침해당한 자가 원칙적으로 처분청의 직근상급행정청에 대하여 당해 행정처분 등의 취소․변경이나 무효 등 확인 또는 일정한 처분을 구하는 쟁송절차를 말한다. 권리구제방법의 하나로서 제도화된 행정심판은 위법 또는 부당한 행정처분 등으로 인하여 권익을 침해당한 자의 청구에 의하여 원칙적으로 직근상급행정청이 당해 행정처분 등을 재심사하는 것이므로 일반적인 행정심판사항에 대해서는 일반법인 행정심판법이 적용된다. 그런데 현행 행정심판법은 행정심판에 관하여 개괄주의를 채택하여 원칙적으로 위법 또는 부당한 모든 처분 등에 대하여 행정심판의 청구를 인정하고 있는바, 한편 적지 않은 개별법률에서 행정심판사항에 관하여 행정심판법에 대한 특례를 두고 있으며, 그 내용이 모두 동일하지 않을 뿐만 아니라 명칭도 다양하게 사용(이의신청․재심사청구․심판청구․소청 등)되고 있다.

(2) 행정심판은 행정소송과 달리 위법한 처분이나 부작위뿐만 아니라 부당한 처분이나 부작위도 그 심판대상으로 함으로써 행정소송보다 폭이 넓은 권리구제제도로서 손쉽게 이용될 수 있다는 장점이 있고, 국민의 입장에서는 행정소송절차와 달리 직근상급행정청의 전문적 소양을 활용하여 경비․시간․노력을 절약하여 간이․신속하게 관계처분청에 대하여 기속력있는 재결을 받아냄으로써 권익침해에 대한 구제를 받을 수 있다는 점에서 행정심판은 일반국민들로부터 널리 활용되고 있다. 다만, 일반국민들의 입장에서는 행정심판이 일반국민들로부터 널리 활용되고 있음에도 불구하고 행정쟁송제도로서의 행정심판은 형식적인 법치주의에 입각하여 청구인․심판청구기간 등을 엄격하게 적용함으로써 일반국민들에게 행정심판 청구사안에 관한 실체적인 판단을 구할 수 있는 기회를 제한하고 있을 뿐만 아니라 처분청의 행정처분 등에 대하여 원칙적으로 직근상급행정청에서 행정심판을 담당하도록 하고 있기 때문에 특히 심판청구사안이 기각되거나 각하되었을 경우에는 행정청에서 행정심판을 “행정편의적 자기정당화의 수단으로 이용”하고 있는 것이 아닌가 하는 의구심을 갖게 하는 점은 있다고 할 것이다.

나. 재결의 기속력

(1) 행정심판법에 의하면, 행정심판사건의 심리․의결기관인 행정심판위원회와 행정심판을 수리하여 재결할 권한을 가진 재결청은 분리되고, 행정심판위원회는 심리를 거쳐 재결할 내용을 의결하고 그 의결내용을 재결청에 통고하여야 하며, 재결청은 이에 기속되어 의결내용과 같이 재결하도록 되어 있다. 재결청이 행하는 재결이란 행정법상의 법률관계의 존부 또는 정부(正否)에 관한 분쟁에 대하여 재결청이 일정한 절차를 거쳐서 판단․확정하는 행위로서 준법률적 행정행위의 일종인 확인행위(Feststellung)를 의미하는바, 행정심판법은 재결을 “행정심판의 청구에 대하여 재결청이 행정심판위원회의 심리․의결 내용에 따라 행하는 판단“으로 규정(제2조 제1항 제3호)하고 있다.

(2) 행정심판법에 의하면, 재결은 그 내용에 따라 각하․기각․인용으로 나누어진다. 각하재결은 행정심판제기요건이 결여되어 부적법한 것인 경우에 본안심리를 거부하는 재결(행정심판법 제32조 제1항)을 말하고, 기각재결은 본안심리의 결과 행정심판청구가 이유없다고 인정하여 원처분을 시인하는 것(제2항)을 말하며, 인용재결은 본안심리의 결과 심판청구가 이유있어서 원처분을 위법 또는 부당하다고 인정하여 원처분의 취소 또는 변경을 구하는 청구인의 청구취지를 받아들이는 것(제3항 참조)을 말한다.

(3) 행정심판법은 재결의 효력에 대하여 “재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다”(제37조 제1항)라고 규정하여 처분청과 관계행정청에 대하여 재결의 취지를 존중하고 그 취지를 실현하기 위한 적절한 조치를 취하도록 실체법상의 의무를 부과함으로써 권리구제의 실효성을 확보하고 있다. 하지만 행정심판법 제37조 제1항에서 처분청인 행정청과 상급감독청인 재결청의 관계를 규정한 재결의 기속력은 인용재결의 효력이라고 할 것이며, 기각재결이나 각하재결의 경우에는 인정되지 않는다고 할 것이다. 따라서 기각재결이나 각하재결에 의하여 원처분이 유지된 경우라고 할지라도 처분청은 직권으로 원처분을 취소․변경할 수 있게 된다고 보아야 할 것이다.

(4) 한편 대법원도 행정심판재결의 확정력과 관련하여 “일반적으로 행정처분이나 행정심판재결이 불복기간의 경과로 인하여 확정될 경우, 그 확정력은 그 처분으로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자가 당해 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐, 더 나아가 판결에 있어서와 같은 기판력이 인정되는 것은 아니어서 그 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되고 당사자들이나 법원이 이에 기속되어 모순되는 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아니다”라는 취지의 판결(대법원 1993. 4. 13. 선고 92누17181 판결 ; 1993. 8. 27. 선고 93누5437 판결 ; 1994. 11. 8. 선고 93누21927 판결 ; 2000. 4. 25. 선고 2000다2023 판결 등 참조)을 계속해 왔다.

다. 재결사안에 대한 고충민원처리

(1) 행정심판을 통하여 각하․기각재결을 받게 되거나 인용되더라도 그 내용이 극히 불만족스러울 경우에 다시 심판청구인에게 행정소송을 통해서 권익침해에 대하여 구제받을 수 있는 기회가 주어진다는 것은 주지의 사실이다. 하지만 일반국민으로서는 소송을 제기한다는 그 자체가 힘들고 극히 번거로운 일이 아닐 수 없기 때문에 행정소송을 거치지 않은 채 간이․신속한 행정구제절차를 찾아보지 않을 수 없게 되는바, 바로 그러한 경우에 옴부즈만제도로서의 우리 위원회는 국민들에게 매우 유용한 제도로서 특별한 의미가 있다고 할 것이다.

(2) 행정심판재결을 거친 사안으로서 고충민원으로 신청된 사건에 대하여 우리 위원회에서 처리한 사례들을 살펴 보건대, 우리 위원회에서는 위에서 인용한 대법원의 판결(대법원 1993. 4. 13. 선고 92누17181 판결)취지를 직접 원용하여 고충민원사건(95고충55, 95고충1431, 1995. 7. 11.)을 처리하고 있을 뿐만 아니라, 대법원과 같은 입장을 취하여 “행정심판이 종결되었다 하여 권리관계가 확정되었다고 할 수는 없고, 우리 위원회의 역할은 행정기관의 위법․부당하거나 소극적인 행정행위에 대하여 감시하고 그 시정을 권고하는데 있으므로 이 건과 같이 행정심판이 종결된 사안이라 하더라도 행정기관 스스로 그 잘못을 시정토록 하게 할 수 있는 것”(94고충2056, 1994. 12. 6. 고지)이라고 하거나, “민원사무의 처리집행이 쟁송기간의 도과로 인하여 불가쟁력이 생긴 이후에도 당해 민원기관의 재량에 의한 직권시정이 가능한 것이고, …… 국민고충처리위원회의 기능은 직권으로 시정이 가능함에도 불구하고 그 조치를 취하지 아니하는 형태의 민원사무처리상황을 감시함으로써 국민의 권익을 보호하는데 있는 것이므로 …… 시정조치를 권고할 수 있다”(94고충1285, 1994. 11. 22. 고지)라는 방식으로 판단함으로써 행정심판의 기각재결 또는 각하재결을 받은 이후 당해 사안을 고충민원으로 신청한 사건에 대하여 그 내용을 조사․검토한 후에 실체적인 판단을 통하여 피신청인에 대해 시정조치를 권고하거나, 또는 신청인에 대하여 부정안내 혹은 단순안내를 하였다.

(3) 결국 우리 위원회에서는 그동안 행정심판의 기각재결 혹은 각하재결을 받은 사안을 민원인이 고충민원사건으로 신청하는 경우에 있어서 일단 그 내용에 관하여 실체적으로 조사․검토한 후에 행정기관 등의 위법․부당함이 인정될 때에는 해당 행정기관 등에 대하여 직권 시정조치를 권고하고, 당초의 행정처분 등이 적법․타당한 것으로 인정될 때에는 신청인에 대하여 부정안내 혹은 단순안내를 하는 방식으로 고충민원을 처리해 온 것이다. 그런데 그러한 고충민원의 처리방식은, 행정쟁송절차로서의 행정심판이 사안의 실체적인 판단에 앞서서 법적인 안정성을 유지하기 위하여 절차법적인 규정을 엄격하게 적용하기 때문에 부득이하게 국민의 권익보호라는 실체적인 내용을 소홀히 할 수밖에 없게 되는 점을 보완함으로써 국민의 침해된 권익을 구제하고자 하는 것이라는 점에서, 다시 말해서 고충민원처리제도(옴부즈만제도)로서 설치된 우리 위원회에서 기각재결․각하재결 사안을 고충민원사건으로 처리함으로써 내용상 실질적 법치주의의 원리를 구현하는 것이라는 점에서 매우 정당한 것으로 보아야 할 것이다.

3. 산업재해보상보험 재심사청구 기각재결의 기속력

가. 근로복지공단의 업무와 관련된 산업재해보상보험법의 불복절차인 재심사청구에 관한 규정(별첨 참고규정 참조)에 의하면, 재심사청구는 그 내용상 필요적 행정심판에 해당되고, 재심사청구에 따른 “재결은 근로복지공단을 기속한다”고 규정(동법 제92조 제2항)되어 있는바, 앞에서 재결의 기속력과 관련하여 살펴보았듯이, 재심사청구에 관한 재결의 기속력도 당해 재결의 내용에 따라서 그 존부가 인정된다고 할 것이다.

나. 즉, 산업재해보상보험심사위원회에서 근로복지공단에 대해 청구인의 주장을 받아들이도록 결정하는 인용재결은 근로복지공단이 그 내용에 따라야 할 기속력이 있는 것이므로 “재결에 따라 확정된 권리관계”가 발생되었다고 보아야 할 것이나, 기각재결이나 각하재결 사안의 경우에는 산업재해보상보험심사위원회에서 청구인의 주장을 받아들이지 않음으로써 근로복지공단이 적극적으로 그 내용에 따라야 할 부분이 존재하지 않으므로 기속력이 없다고 보아야 할 것이고, 따라서 “재결에 따라 확정된 권리관계”가 발생된 것으로 볼 수 없다고 보아야 할 것이다.

다. 그동안 우리 위원회에서는 기각재결이나 각하재결 사안에 대해서 우리 위원회의 소관사항으로 보아 국민들의 고충민원을 적극적으로 처리하여 왔으며, 그것은 위에서 살펴 본 바와 같이 법리적으로 타당하고, 옴부즈만제도로서의 고충민원처리제도를 통한 국민의 실질적인 권익구제 및 보호라는 측면에서도 정당하다고 할 것인바, 그렇다면 산재보험 재심사청구 기각재결 사안도 고충민원으로 조사․처리해야 할 것이다.

4. 개선방안 및 기대효과

가. 우리 위원회에서는 최근에 소위원회의 업무가 새롭게 분장되거나 조사관들이 바뀌는 과정에서 민원사무처리에관한법률의 재결관련 규정 적용에 논란이 없지 않았고, 그로 인해 기각재결사안 등의 고충민원처리에 있어서는 우리 위원회에서 직접 처리하지 않고 단순안내회신으로 종결하는 경우가 있었는바, 그러한 것은 오늘날 우리 위원회 자체가 내부적으로 상당한 변화과정을 겪고 있기 때문이라고 보아야 할 것이다.

나. 그러나 우리 위원회에서는 앞에서 살펴 본 재결관련 법리와 고충민원처리사례들을 고려하여, 산업재해보상보험 재심사청구 기각재결 또는 각하재결 사안들에 대해서 우리 위원회의 소관사항으로 인정함으로써 고충민원으로 조사․처리하도록 노력해야 할 것인바, 제1소위원회에서는 그와 같은 고충민원사안에 대해 우리 위원회의 소관사항으로 확인하여 우리 위원회에서 조사․처리하도록 의결함이 타당하다고 할 것이다.

다. 생각하건대, 제1소위원회에서 산업재해보상보험 재심사청구 기각재결 또는 각하재결 사안들이 우리 위원회의 소관사항이라는 점을 명확하게 확인함으로써, 우리 위원회에서 당해 고충민원사안에 대해 적극적인 조사를 통해서 직접 처리하게 된다면, 당해 사안들에 관한 국민들의 고충민원처리 만족도가 현저히 높아질 것으로 보인다.