과 제 명	지방자치단체 수도급수 표준조례 및 업무 지침 마련
제 출 자	김00 조사관
의 결 일	2006. 10. 23.
소관기관	환경부장관	분 야	환경
수용여부	수용	통보유형	제도개선권고
주 문	환경부장관은 별지 개선방안을 반영하여 수도급수 표준조례 및 해당 업무지침를 마련하여 지방자치단체에 시달할 것을 ｢국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률｣ 제36조에 의거하여 제도개선권고한다.

1. 취 지

○ 상수도분야와 관련하여 국민고충처리위원회에 유사.반복적으로 제기되는 민원의 유형을 살펴보면, 소유권 등기이전 소유자의 체납요금의 승계의 부당성 문제, 누수로 인한 수도요금 감면요청, 수도요금 이의신청기간, 수도요금 분할적용 형평성 문제 등인 것으로 나타나고 있다. 이와 같이 반복적으로 제기되는 쟁점들은 수도법에 의하여 해당 지방자치단체 조례에 위임한 사항들과 관련된 것이어서 전국 7개 광역시 조례 및 160개 지방자치단체 조례, 총 167개의 수도급수조례에 대한 분석을 토대로 제도적 개선과제를 모색해 보고자 한다.

2. 현황 및 문제점

가. 구 소유자의 체납 수도요금 승계 문제

가) 전체 167개 조례중 45개 조례에서는 전소유자의 체납요금을 승계한다는 조항을 명시하고 있고, 39개 조례에서는 승계하지 않는다는 것을 명시하고 있다. 체납요금 승계에 관한 별도의 조항이 없는 경우에도 해당 수도급수조례에서는 ‘수도사용자등’은 ‘급수장치의 사용자․소유자 및 관리인’으로 규정되어 있고, ‘요금은 수도사용자등으로부터 징수’하며, ‘수도사용자등은 요금납부에 있어 연대책임을 진다’라고 규정되어 있는 조항을 자의적으로 해석하여 현 소유자에게 구 소유자의 체납요금을 부과하고 있는 실정이다. 또한 수도급수조례에 체납요금 승계에 관한 조항이 없음에도 불구하고 현 소유자에 대하여 수도급수를 조건으로 하여 구 소유자의 체납요금 납부를 요구하거나 그렇지 않을 경우 새로이 수도시설을 설치하도록 하고 있는 실정이다.

나) 수도법 제17조제1항에는 “일반수도의 수도시설관리권은 일반수도사업자가 이를 가진다. 다만, 급수장치의 수도시설관리권은 대통령령이 정하는 자가 이를 가진다”라고, 같은 법 시행령 제21조제1항에는 “법 제17조제1항 단서에 따라 급수설비는 그 설비의 위치 및 종류에 따라 다음 각 호에 해당하는 자가 이를 관리한다. 1. 수돗물을 공급받는 자의 대지경계선 밖에 설치된 급수설비는 수도사업자, 2. 수돗물을 공급받는 자의 대지경계선 안에 설치된 급수설비는 다음 각 목에 따른 자, 가. 대지경계선에서 계량기까지의 급수설비는 지방자치단체의 조례로 정하는 자, 나. 가목의 급수장치외의 급수설비는 수돗물을 공급받는 자”라고 각 규정되어 있고, 수도법 제24조제1항에는 “일반수도사업자는 정당한 이유없이 수돗물의 공급을 원하는 자에 대하여 그 공급을 거절하여서는 아니된다”라고 규정되어 있다.

다) 대법원 판례(대법원 1992. 12. 24. 선고 92다16669판결)에 의하면 “수도법 제17조의 규정에 의하여 제정된 시의 수도급수조례에 급수장치에 관한 권리의무는 당해 급수장치가 설치된 건물 또는 토지의 처분에 부수하며, 급수장치에 관한 소유 또는 관리권을 취득한 자는 이 조례에 의하여 그 취득 전에 발생한 의무에 대하여도 이를 승계한다고 규정되어 있어도 위 규정은 급수장치에 관한 권리의무의 승계에 관한 것으로서 건물의 구소유자의 체납수도요금납부의무가 건물에 대한 소유권을 취득하였다는 것만으로 신소유자에게 승계된다고 할 수 없다”라고 판시하고 있다.

라) 특히 경매를 통해 낙찰 받은 경우 구 소유자에 대한 체납요금은 해당 지방자치단체와 구 소유자 당사자간의 계약관계에서 비롯된 것으로서 수도요금 체납으로 인한 정수처분은 계속적 계약관계에 있어서 계약해지에 해당할 뿐 이로써 해당 부동산이 하자있는 물권이 될 수는 없으므로 정수처분 되었음이 고시된 부동산을 경매를 통하여 낙찰받았다 하더라도 낙찰자 또는 그 승계인에 해당하는 신 소유자는 구 소유자의 채무를 인수하였다는 특별한 사정이 없는 이상 구 소유자의 체납요금을 납부할 의무가 없기 때문에 구 소유자에 대한 체납요금은 신 소유자에게 당연 승계된다고 할 수 없다.

마) 따라서 해당 지방자치단체들의 수도급수조례의 체납요금에 대한 당연 승계조항은 대법원 판례 및 민사 계약법리에 위반되는 것으로서 삭제되어야 한다고 판단된다.

나. 수도요금 이의신청기간의 적절성에 대한 문제

가) 수도요금 등과 관련한 이의신청기간을 살펴보면, 167개 지방자치단체조례 중 9개 조례는 이의신청기간을 90일로 적용하고 있고, 32개 조례는 10일, 7개 조례가 30일, 2개 조례가 20일, 나머지 116개 조례가 60일로 규정하고 있고, 1개 조례는 7일을 적용하고 있는 바, 수도요금 등과 관련한 이의신청 제도는 지역별로 달리 적용할 합리적인 이유가 없음에도 불구하고 짧게는 7일에서 길게는 90일까지 이의신청 기간을 달리 정하고 있어 지역적 차별 등으로 인한 민원이 다수 제기되고 있는 실정이다.

나) 수도법 제23조 제1항에는 “일반수도업자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담 기타 수돗물의 공급조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 개시하기 전까지 인가관청(광역상수도의 경우에는 건설교통부장관을 말한다. 이하 제48조에서 같다)의 승인을 얻어야 한다. 승인얻은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체인 경우에는 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”라고 규정되어 있을 뿐 수도요금에 대한 이의신청에 관한 별도의 규정을 마련하고 있지 아니하다.

다) 지방자치법 법 제127조에는 “지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다”라고, 같은 법 제130조제1항에는 ‘사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체 또는 그 기관에 위임한 사무 및 자치사무의 수수료 중 전국적 통일이 필요한 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 기준에 따라 조례로 정한다“라고, 같은 법 제131조제3항에는 ”사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 90일이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다“라고 규정되어 있다.

라) 수도요금 등에 대한 이의신청기간이 지역적으로 극심한 차이를 두고 있는 문제를 해결하기 위해서는 수도급수조례의 상위법인 수도법에서 원칙적으로 적절한 이의신청기간을 규정하거나 아니면 지방자치법 제127조 및 같은 법 제131조제3항을 준용하여 정하도록 표준조례를 마련하는 것이 필요하다.

다. 누수 등 수도요금 감면 문제

가) 167개 지방자치단체조례 중 109개 조례에서는 누수로 인한 수도요금 감면 규정이 조례에 규정되어 있고, 54개 조례에서는 누수감면조항이 없으며, 4개 지역은 조례 개정중이다. 누수감면 조항이 있는 조례중에서 서울시 등 10개 지역의 조례에서는 가정용만 감면해주고 있어 영업용 등으로 확대적용을 요구하는 민원이 제기되고 있다.

나) 「수도법」제17조 및 같은법 시행령 제21조에 따라 대지경계선밖의 급수설비 관리책임은 수도사업자가, 대지경계선에서 계량기까지는 지방자치단체의 조례로 정하는 자가 그 외는 사용자가 관리하도록 규정되어 있다. 이에 근거하여 대부분의 지방자치단체 조례에서는 대지경계선을 기준으로 대지경계선밖의 급수장치는 지방자치단체가, 대지경계선 안의 급수장치 관리는 급수사용자등의 책임으로 규정하고 있다. 따라서 수도사용자의 고의 및 과실이 없어도 관리책임이 수용자에게 있다는 이유로 누수로 인한 요금 감면을 해주지 않고 있는 실정이고, 특히 옥내누수의 경우 수도 배관이 지하에 묻혀 있어 수도사용자가 관리책임의 의무가 있다고 하더라도 관리가 불가능하기 때문에 수용가에게 일방적으로 관리책임의 의무를 지우는 등 불합리한 측면이 있으며, 이에 따라 감면을 요구하는 민원이 지속적으로 제기되고 있다.

다) 또한 수도요금 감면 횟수를 1회에 한하여 감면하고 있는 등 누수로 인한 수도요금 감면을 1회 또는 2개월 등으로 제한하고 있어 수도요금감면 횟수 제한의 부당성을 지적하는 민원이 제기되고 있다.

라. 계량기 이상여부를 위한 실험비용 부담 주체의 문제

가) 수도요금이 과다 부과되는 경우 “수도계량기의 이상이 있을 때, 사용수량이 불명확할 때, 기타 인정계량이 불가피할 때” 해당 수도급수조례에 의해 사용수량을 인정하여 조정받을 수 있도록 되어 있다. 수도계량기 이상여부를 확인을 위한 실험결과 이상이 있으면 지방자치단체에 따라 어느 정도 감면을 받게 되는데 과다부과된 요금에 비해 턱없이 낮게 감면해주고 있는 실정이다. 반면 인천시의 경우는 평소 수도사용량으로 산정하여 부과하고 있는데, 인천시와 같이 수도계량기 이상으로 판명되는 경우(기아마모, 이물질유입 등으로 인한 이상) 평균사용량에 근거하여 부과하는 것이 필요하다고 판단된다.

나) 현재의 계량기 시험비용은 서울시와 대구시를 제외하고는 계량기 이상 책임 유무와 상관없이 사용가에게 부과하거나 청구인에게 부과하고 있다. 인천시, 울산시, 속초시, 경기도 광주시, 군포시, 경남 거제시 등은 계량기 이상 실험 결과 이상이 있으면 청구인이 부담하지 않고 수도사업소(지방자치단체)가 부담하도록 되어 있으나, 계량기 이상으로 판명되는 경우는 많지 않다. 따라서 수도계량기 이상의 책임유무에 따라 합리적으로 부담하는 방안이 필요하며, 장기적으로 수도사용가의 계량기 시험비용은 수도사업소가 부담하는 것이 바람직하다고 판단된다.

마. 수도요금 및 가산금 징수, 소멸시효에 대한 규정 문제

가)  수도요금에 대하여 지방공기업법 제2조제1항제1호 및 제22조제1항에서는 “지방자치단체는 지방직영기업의 급부에 대하여 조례가 정하는 바에 의하여 요금을 징수할 수 있다”라고, 수도법 제23조제1항에서는 ‘수돗물의 요금에 관하여는 당해 지방자치단체의 조례로 정한다’라고 각 규정되어 있고, 또한 수도요금의 징수에 대하여 지방공기업법 제22조제4항에서는 “요금의 징수에 관하여는 지방세징수의 예에 의한다”라고, 수도법 제51조제1항에서는 ‘수돗물의 공급을 받은 자가 수돗물의 요금을 납부하지 아니한 경우 지방자치단체인 수도사업자는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다’라고 각 규정되어 있다.

나) 그러나 수도요금 및 가산금의 소멸시효 적용에 관한 명백한 규정이 없고, 현재 관련 법규 해석상 각기 다른 소멸시효가 적용되고 있다. 따라서 징수업무의 효율성을 위해서 통일적으로 규정 및 적용해야 할 필요성이 있다. 이에 요금 및 가산금 징수에 관한 규정, 소멸시효 적용에 대한 규정을 마련할 필요가 있다.

- 수도요금의 소멸시효과 관련하여 지방재정법 제82조제1항에는 “금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 것은 5년간 이를 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다”라고 규정되어 있고, 대법원은 “민법 제163조 각 호에 규정된 채권은 지방재정법 제53조 소정의 5년보다 더 짧은 3년의 단기 소멸시효에 걸리는 것이고 이는 동조 소정의 다른 법률에 특별한 규정이 있으므로 금전채권이 지방재정법 제53조 소정의 채권이라 할지라도 이에는 민법 제163조의 단기 소멸시효에 관한 규정이 적용된다”라고 판시하고 있으며(대법원 1980. 6. 24. 선고 80다943판결 참조), 민법 제163조제1호에서는 사용료 채권은 3년의 단기소멸시효에 해당한다고 규정되어 있는바, 수도요금에 대해서는 민법 제163조제1호에 의하여 3년의 단기 소멸시효가 적용된다.

- 가산금의 소멸시효와 관련하여 지방자치단체는 수도법 제51조제1항, 지방세법 제1조제1항제13호 및 제27조를 근거로 하여 수도요금에 관한 가산금을 부과하고 있고, 가산금에 대한 소멸시효는 지방재정법 제32조제1항에 의하여 5년의 소멸시효가 적용된다.

3. 개선방안

환경부는 아래와 같은 내용을 반영하여 수도급수 표준조례 및 관련 업무지침을 마련하여 지방자치단체에 시달할 것을 제도개선 권고한다.

가. 승계조항에 관련하여

가) 전소유자의 체납요금을 신소유자에게 승계하지 않도록 하여야 함.

나) 구 소유자의 체납요금을 납부할 의무가 없는 신소유자에 대해 체납요금 납부를 조건으로 수돗물을 공급하지 않도록 하여야 함.

나. 이의신청기간 규정과 관련하여

가) 수도법에 수도요금 등과 관련한 이의신청기간을 규정하거나

나) 지방자치법 제127조 및 같은 법 제130조제3항을 준용하도록 하거나 수도요금 별도의 이의신청 기간을 정하도록 하여야 함.

다. 누수 등 수도요금 감면 조항과 관련하여

가) 수도사용가 등이 누수발견이 어려워 누수여부를 알지 못한 상태에서 누수된 경우, 수도계량기 이후에서 발생한 누수로 인하여 수도사용량이 과다함이 명백한 경우, 사용가의 고의 또는 과실이 아닌 지하급수관의 노후로 인한 누수가 발생한 경우, 사용가의 책임이 없는 지하의 누수로 인하여 수도사용량이 과다함이 명백한 경우 등 사용가의 고의 및 과실여부, 지하매설로 인한 관리가능성 여부 등을 고려하여 감면기준을 마련하여야 함.

나) 가정용만으로 제한하지 않고 영업용 등 업종간의 형평성을 고려하여야 함.

다) 감면횟수를 제한하지 않도록 하여야 함.

라. 계량기 이상여부를 위한 실험비용 부담 및 감면과 관련하여

가) 계량기 이상의 책임이 사용가에게 없을 경우 계량기 시험비용을 사용가가 부담하지 않도록 함.

나) 수도계량기 이상이 있을 경우 평균사용량에 근거하여 수도요금을 부과하는 등 감면기준 마련.

마. 수도요금, 가산금 징수, 소멸시효에 관한 규정과 관련하여

가) 수도요금 및 가산금 징수에 관한 규정을 표준조례에 마련.

나) 수도요금 및 가산금에 대한 소멸시효에 있어서 수도요금은 민법이 적용되어 3년, 가산금은 지방재정법 또는 지방세법을 적용하면 5년으로 적용하고 있는 바,  이를 3년으로 통일하여 적용하도록 소멸시효 적용 근거 표준조례에 마련.

4. 기대효과

가. 표준조례를 통해 지방자치단체마다 서로 규정이 상이하고, 수도법이나 수도급수조례에서 명확하게 규정되어 있지 않아 자의적인 해석의 논란으로 인해 발생하는 법적용의 혼란 및 이로 인한 민원의 소지를 줄일 수 있다.

나. 수도사용자들에게 부가하는 불합리하고 부당한 책임의무를 합리적으로 조정할 수 있다.