과 제 명	미사용승인 건축물소유자 이주대책 관련 개선
제 출 자	방00 전문위원
의 결 일	2006. 10. 23.
소관기관	건설교통부장관	분 야	토지
수용여부	불수용	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」시행령 제40조제3항제1호 규정을 별지에서 제시한 개선방안과 같이 개정할 것을 「국민고충처리위원회 설치 및 운영에 관한 법률」제36조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제78조제1항에는 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다”고 규정되어 있으며, 같은 조 제5항에는 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다”고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제40조제3항에는 “다음 각호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자, 2. 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다, 3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자”를 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 부칙 제6조에는 “1989년 1월 24일 현재 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자에 대하여는 제40조제3항제1호의 규정에 불구하고 이주대책대상자에 포함한다”고 규정되어 있다.

즉, ‘제공’에 따른 생활근거 상실자이므로 소유자가 아닌 세입자, 관계법령에 위반한 무허가․무신고 건축물은 제외된다.(그러나 ‘89. 1. 24. 이전 무허가건축물은 이주대책대상자에 포함됨)

나. 건설교통부는 토지보상법시행령 제40조제3항제1호의 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물’은 건축법에 위반한 건축물로, 건축허가를 받았거나 신고를 하였더라도 허가․신고의 내용과 다르게 건축행위를 하였거나 사용승인을 받지 아니하고 당해 건축물에 거주한 경우에는 이주대책대상자에 해당되지 아니한다고 유권해석하고 있으며,(토지정책팀-1990, 2006. 5. 17.) 「특정건축물정리에 관한 특별조치법」에 위반건축물이 일정한 기준에 적합할 때 사용승인서를 교부하도록 규정하고 있고 위원회의 2006. 6. 19. 제도개선권고시 불법 주거용건축물에 대하여는 보상에서 배제하는 방안을 결정한 바 있어 향후 법령 개정시 사용승인을 받지 못한 건축물 소유자는 이주대책을 받을 수 없음을 명확히 규정하겠다고 한다.

2. 문제점

○ 건설교통부의 유권해석에 의하여, 사업시행자는 사용승인을 받지 못한 건물에 대해 일괄적으로 무허가건물로 취급하여 이주대책대상자에서 제외하고 있는 실정이며, 이에 우리 위원회에 민원이 제기되고 있다.

3.  사안의 검토

가. 손실보상은 공공사업의 시행 등에 따라 사유재산의 현존상태가 흐트러지게 되기 때문에 시장원리에 의하여 그 경제적 가치를 회복시켜 주기 위한 대물보상의 철저한 시행뿐만 아니라, 그 재산권자의 총체적인 삶의 생활재건에 대한 별도의 계획이 요구되는바, 이에 의하여 생활보상이 이루어져야 함. 이에 우리나라에서도 생활보상의 일환으로 이주대책의 수립실시, 간접보상 등의 제도가 마련되어 시행하고 있는 것이다. 그러나 아직 제도가 미흡하여 실질적이고 효과적인 보완대책이 필요한 실정이다.

나. 대법원은 토지보상법상 이주택지공급의 본래취지가 공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거지를 상실하게 되는 이주자에 대하여, 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바, 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련한 제도(1994. 5. 24. 선고 92다35783 판결 참조)이고, 「건물에 대한 사용승인의 처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가사항대로 건축행정목적에 적합한가의 여부를 확인하고 사용승인서를 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것에 불과하다」고 판시하고 있으며(2001. 9. 18. 선고 99두11752 판결), 이영동 사법연수원 교수는 “사용승인을 받지 아니한 건물의 경우에는 당초 적법한 허가 등을 받고 건축한 이상 이를 무허가건물과 같이 볼 수 없다”고 한다.

다. 실제 사용승인을 받지 못하였더라도 이를 계속 묵인하여 사용할 수 밖에 없는 실정이며, 사용승인을 받지 못한 위법건축물에 대하여 건축법 규정에 의하여 건축물대장에 위법건축물로 기재되고, 이행강제금이 부과되는 등의 조치가 이루어져 재산권 행사에 상당한 불이익이 주어지고 있는바, 건축법상 사용승인 여부 및 위법건축물에 대한 제재 여부는 토지보상법상의 이주대책과는 별개의 사안이다.

라. 따라서, 위 토지보상법 제78조제1항에 이주대책대상자는 “주거용건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자”라고 폭넓게 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제40조제3항제1호에 “허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자의 경우” 이주대책대상자에서 제외된다고 명시적으로 규정되어 있음에도, 처음부터 건축자격이 주어지지 않은 자의 무허가․무신고건축물의 경우와 허가받은 자의 위법건축물을 전적으로 동일하게 취급하는 것은 균형적이지 못하다고 판단될 뿐만 아니라, 헌법이 규정하고 있는 정당보상 및 비례의 원칙, 과잉조치금지의 원칙에 어긋나는 것으로 미사용승인건축물 소유자에게 너무 가혹하다 할 것이다.(이주대책대상자에서 제외되면 이주정착금, 주거이전비 모두 받을 수 없게 됨)

마. 한편, 건설교통부가 들고 있는 우리 위원회의 “주거용 건축물 관련 제도개선”권고 사안은 공장․영업시설․종교시설․비닐하우스 등에 사는 자에 의한 이주대책 요구 민원을 해결하기 위하여 대책을 세워달라는 민원 발생에 따라 주거용 건축물의 범위에 대한 업무지침을 마련하여 관련 분쟁을 해소해 달라는 취지의 제도개선으로, 주택(주거용 건축물)이지만 사용승인받지 못한 건축물의 이주대책 문제인 이 사안과는 다른 것이다.

4.  개선방안

○ 건설교통부는 미사용승인 주거용건축물 소유자가 공익사업에 건축물을 제공하였을 때, 그 건축물소유자가 이주대책대상자에 포함되도록 토지보상법시행령 제40조제3항제1호에 대한 유권해석을 변경하고, 토지보상법시행령 제40조제3항제1호의 규정 “허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자”에 미사용승인 건축물은 포함되지 아니한다는 취지를 보다 명확히 규정하는 내용으로 제도개선함이 타당하다고 판단된다.

5. 기대효과

○ 미사용승인 건축물소유자들은 공익사업의 시행으로 주거용건축물을 제공하여 생활의 근거를 상실하였음에도 불구하고 이주대책대상자에서 제외됨에 따라, 아파트(또는 이주택지) 공급 또는 이주정착금 및 주거이전비를 지급받지 못하게 되어, 결과적으로 소유건축물을 제공하지 않은 세입자들보다도 더욱 열악한 상황에 놓이게 되었는데, 이 제도개선으로 공익사업으로 피해를 입은 주거용건축물 소유자들에 대한 실질적 생활보상이 이루어질 것이다.