과 제 명	일시적 휴업에 대한 영업손실 보상 규정 명확화
제 출 자	방00 전문위원
의 결 일	2006. 10. 23.
소관기관	건설교통부장관	분 야	토지
수용여부	수용	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」시행규칙 제64조 규정을 별지 예시와 같이 개선할 것을 「국민고충처리위원회 설치 및 운영에 관한 법률」제36조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제77조 제1항은 “영업을 폐지하거나 휴업에 따른 영업손실에 대하여 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 “제1항 내지 제3항의 규정에 의한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 건설교통부령으로 정한다”고 규정하고 있고, 토지보상법 시행규칙 제47조제1항은 “공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익에 다음 각호의 비용을 합한 금액으로 평가한다”고 규정하고, 같은 조 제3항은 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설에 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 당해 영업을 계속할 수 없는 경우의 영업손실은 그 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익에 그 시설의 설치 등에 통상 소요되는 비용을 더한 금액으로 평가한다.…”고 규정하고 있으며, 같은 시행규칙 제64조는 “공익사업시행지구밖에서 제45조의 규정에 의한 영업손실의 보상대상이 되는 영업을 하고 있는 자가 공익사업의 시행으로 인하여 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 당해 영업장소에서 영업을 계속할 수 없는 경우에는 그 영업자의 청구에 의하여 당해 영업을 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다”고 규정하고 있다.

나. 공공사업시행으로 인하여 영업장이 전혀 편입되지는 아니하나 진출입로의 폐쇄(사업시행자의 공사에 의해) 등 진출입할 수 없게 되는 불가피한 사유로 짧게는 며칠, 길게는 몇 달 동안 휴업을 할 수 밖에 없는 상황이 발생되는 등 공공사업의 시행으로 인한 영업의 휴업 형태는 매우 다양하나, 사업시행자들은 토지보상법 제77조는 직접 편입되는 영업장에 대한 보상규정이며, 토지보상법시행규칙 제64조의 영업손실보상 또한 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 보상규정으로, 영업장의 진출입로의 일시적 폐쇄는 토지보상법상 영업보상대상이 아니므로 민사소송으로 보상을 청구하여야 할 것이라 하여 토지보상법상의 영업손실보상을 거부함에 따라 민원이 다수 발생되고 있는 실정이다.

2. 문제점

가. 위 토지보상법상의 영업보상 관련 규정이 영업장의 일부 편입(시설편입 포함)의 경우에만 위 토지보상법 규정이 적용되는 것인지, 휴업이 불가피한 모든 영업장의 경우 토지보상법이 적용되는 것인지 사실상 명확하지 아니하여 해석상 논란의 여지가 있다.

나. 진출입로 폐쇄 등 일시적인 사유로 실제 영업을 하지 못함에도 토지보상법을 적용할 수 없으므로, 민사상 손해배상으로 다투라고 한다면 영업시설의 소유자들의 권익보호 측면에서 매우 가혹하며, 다른 손실보상 대상자들과 비교하여서도 형평에 어긋나고, 헌법 제23조제3항이 보장하는 정당한 보상의 취지에 맞지 아니한다.

3. 개선방안

가. 손실보상은 공공사업의 시행 등에 따라 사유재산의 현존상태가 흐트러지게 되기 때문에 시장원리에 의하여 그 경제적 가치를 회복시켜 주기 위한 대물보상의 철저한 시행뿐만 아니라, 그 재산권자의 총체적인 삶의 생활재건에 대한 별도의 계획이 요구되는바, 이에 의하여 생활보상이 이루어져야 한다. 이에 우리나라에서도 생활보상의 일환으로 이주대책의 수립실시, 영업에 대한 보상, 간접보상 등의 제도가 마련되어 시행하고 있는 것이다. 그러나 아직 제도가 미흡하여 실질적이고 효과적인 보완대책이 필요한 실정이다.

나. 공공사업시행으로 인한 토지 등 소유자의 재산권 피해(손실)는 손해배상 대상이 아니라 손실보상 대상이며, 실제 영업의 일시적 휴업에 따른 피해는 대부분 소액으로서 이를 민사상 손해배상 소송으로 다투라는 것은 손실을 보전해주지 않겠다는 것이므로, 토지보상법 제61조의 사업시행자 보상 취지에 반할 뿐만 아니라 헌법이 보장하는 정당한 보상의 취지에 어긋난다.(또한 위와 같은 원인으로 소송절차를 밟는 것은 국가적․행정적․개인적으로 낭비임)

다. 따라서, 공공사업시행지구 밖의 영업장의 휴업에 따른 명확한 보상 근거 규정이 필요하므로, 공공사업시행지구 밖의 영업손실보상 규정인 토지보상법시행규칙 제64조의 “공익사업시행지구밖에서 제45조의 규정에 의한 영업손실의 보상대상이 되는 영업을 하고 있는 자가 공익사업의 시행으로 인하여 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 당해 영업장소에서 영업을 계속할 수 없는 경우에는 그 영업자의 청구에 의하여 당해 영업을 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다”는 규정에 항목을 추가하는 방법 등에 의하여 “공공사업지구밖에서 공공사업의 시행으로 인하여 진출입로의 단절 또는 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 영업을 일시적으로 휴업하는 것이 불가피하게 된 때에는 그 휴업기간 동안의 영업손실을 보상하여야 한다”는 취지의 규정을 추가․보완하는 내용으로 개선함이 좋을 것으로 판단된다.

4. 기대효과

○ 공공사업시행으로 인하여 불가피하게 영업을 휴업하는 경우 등 공공사업에 따른 영업손실 유형은 매우 다양한바, 토지보상법상의 영업손실 보상 규정을 보완․개선하게 되면 재산권피해자들에게 한층 더 정당한 보상이 되어 권익이 보호될 것이다.