과 제 명	개발제한구역안의 협의매수대상 확대
제 출 자	황인호 전문위원
의 결 일	07. 9. 17.
소관기관	건설교통부장관	분 야	토지
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은 건설교통부 지침인「개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침」(건설교통부 공고 제2007-165호)의 협의매수대상을‘토지’에서‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하여 개정할 것을『국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률』제36조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제19조 제1항에서 건설교통부장관은 개발제한구역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 소유자와 협의하여 개발제한구역안의‘토지 및 그 토지의 정착물’을 매수할 수 있도록 하고 있다.

○ 이와 같이 협의매수제도를 채택하고 있는 이유는 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제11조에 의하여 일정한 행위 이외에 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아 놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업 등을 할 수 없는 행위제한을 받기 때문에 토지 등 소유자의 손실을 최소화하기 위하여 보상적 성격의 대체수단을 마련하고 있는 것이라 할 것이다.

○  같은 법 제19조 제1항에 의거 개발제한구역 토지의 매수 및 매수한 토지의 관리에 필요한 사항을 정하기 위하여 건설교통부는「개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침」(건설교통부 공고 제2007-165호)(도시환경팀-1794, 2007. 5. 1.)을 규정하여, 개발제한구역안의 토지에 대해서만 협의매수하고 있으며, 같은 지침 제2절 1-2-5에서는 개발제한구역 토지매수 및 매수토지 관리업무를 한국토지공사에 위탁하여 수행하도록 하고 있고, 협의매수절차로 협의매수 신청접수 7일전에 일반에게 매수에 관한 사항을 전국 보급 2이상의 일반신문에 공고하고, 한국토지공사 홈페이지 등에 게시하도록 하고 있다.

○ 같은 지침에서 개반제한구역안의 토지에 대해서만 협의매수하도록 함에 따라, 한국토지공사는 협의매수를 위한 공고문에 개반제한구역안의 토지상의 건축물, 공작물, 수목 등을 별도 매입하지 않으며, 매도자가 계약체결전까지 철거하거나 이전하도록 하고 있고, 건물 등 지장물이 있는 토지를 매수하기로 결정한 경우에는 계약체결전까지 매도자가 철거․이전하여야 하고, 등기된 건물은 멸실등기를 하여야 한다고 하고 있다.

○ 한편 개발제한구역 토지의 협의매수와 관련하여 산정된 예산은 2005년 300억원, 2006년 561억원, 2007년 731억원에 이르고 있으며, 올해까지 매년 200억원 정도가 증액되고 있는 실정이다.

2. 문 제 점

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제19조 제1항은 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 이전에는 협의매수대상을‘토지’로만 한정하여 규정하고 있었으나, 개발제한구역으로 지정되면 토지뿐만 아니라 토지의 정착물도 재산권 행사에 상당한 제한을 받으며, 현실적으로 토지뿐만 아니라 토지 위에 있는 건축물 내지 공작물 등도 함께 매수하여야 할 경우가 발생할 수 있음에도 불구하고 협의매수대상을‘토지’로만 한정하는 것을 불합리하다고 판단하여 국회에서 2005. 1. 27. 법률개정을 통해 협의매수대상을‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하도록 개정하였다.

○ 그럼에도 불구하고 건설교통부 지침인「개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침」에서 협의매수대상을‘토지’로만 한정하고, 법률의 개정내용을 반영하지 않는 것은 법률에서 보장하고 있는 국민의 권익을 하위규범이 근거없이 제한하고 있는 것으로 같은 법 제19조 제1항에 위반될 여지가 있을 뿐만 아니라, 개발제한구역의 지정으로 인하여 행위제한을 받음으로서 재산권 행사를 제한받는 토지소유자 등의 손실을 가능한 한 최소화하기 위한「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 입법취지에도 부합하지 않으며, 또한 협의매수를 하면서 개발제한구역안에 있는 토지의 정착물을 철거 또는 이전하도록 하는 것은 토지의 정착물 소유자의 재산권을 대가없이 포기하도록 하는 것으로 재산권에 대한 과다한 제한에 해당하는 것이라 할 것이다.

3. 개선방안

○ 따라서「개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침」(건설교통부 공고 제2007-165호)에서 협의매수대상을‘토지’로만 한정하고 있는 것을‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하도록 전면 개정하는 것이 상당하다고 판단된다.

【신․구 조문 대비표】

1) 개발제한구역안의 협의매수대상 확대

“개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침 전면개정”

구 분	현행 법령	개선방안
개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침	제1장 총 칙 제1절 목적 1-1-1. 이 지침은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 “법”이라 한다)」제16조 내지 제19조의 규정에 의거 개발제한구역 토지의 매수 및 매수한 토지의 관리에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2절 용어의 정의 1-2-1. (생략) 1-2-2. (생략)	제1장 총 칙 제1절 목적 1-1-1. 이 지침은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 “법”이라 한다)」제16조 내지 제19조의 규정에 의거 개발제한구역 토지 및 그 토지의 정착물(이하 “토지등”이라 한다)의 매수 및 매수한 토지등의 관리에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2절 용어의 정의 1-2-1. (생략) 1-2-2. (생략)

구 분	현행 법령	개선방안
개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침	1-2-3. “협의매수”라 함은 법 제19조의 규정에 의하여 개발제한구역 토지소유자와 건설교통부장관이 협의하여 매수하는 것을 말한다. 1-2-4. “위탁관리자”라 함은 개발제한구역 토지매수 및 매수토지 관리업무를 수행하는 건설교통부장관을 말한다. 1-2-5. “수탁관리자”라 함은 위탁관리자로부터 위탁받은 개발제한구역 토지매수 및 매수토지 관리업무를 수행하는 한국토지공사를 말한다. 제3절 법적근거 및 적용범위 1-3-1. (생략) 1-3-2. 적용범위 개발제한구역 토지의 매수 및 매수한 토지의 관리에 관한 업무는 타 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 지침이 정하는 바에 따른다. 제2장 개발제한구역 토지의 매수 제1절 협의매수의 기본원칙 2-1-1 개발제한구역 지정 목적을 달성하기 위하여 필요한 토지를 매수하여 개발압력을 원천적으로 차단한다. 2-1-2 녹지축 유지에 필요한 토지를 국가가 매수하여 훼손을 방지함으로써 도시환경보전에 기여한다.	1-2-3. “협의매수”라 함은 법 제19조의 규정에 의하여 개발제한구역 토지등의 소유자와 건설교통부장관이 협의하여 매수하는 것을 말한다. 1-2-4. “위탁관리자”라 함은 개발제한구역 토지등 매수 및 매수토지 등 관리업무를 수행하는 건설교통부장관을 말한다. 1-2-5. “수탁관리자”라 함은 위탁관리자로부터 위탁받은 개발제한구역 토지 등 매수 및 매수토지 등 관리업무를 수행하는 한국토지공사를 말한다. 제3절 법적근거 및 적용범위 1-3-1. (생략) 1-3-2. 적용범위 개발제한구역 토지등의 매수 및 매수한 토지등의 관리에 관한 업무는 타 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 지침이 정하는 바에 따른다. 제2장 개발제한구역 토지등의 매수 제1절 협의매수의 기본원칙 2-1-1 개발제한구역 지정 목적을 달성하기 위하여 필요한 토지등을 매수하여 개발압력을 원천적으로 차단한다. 2-1-2 녹지축 유지에 필요한 토지등을 국가가 매수하여 훼손을 방지함으로써 도시환경보전에 기여한다.

구 분	현행 법령	개선방안
개발제한구역 토지 매수 및 관리 지침	제2절 협의매수 대상토지의 선정 2-2-1 개발압력을 차단하고 녹지축 유지에 필요한 다음 각 1호에 해당하는 개발제한구역 토지(이하 “우선매수 대상토지”라 한다)를 우선매수한다. 1) 개발제한구역 내측경계선으로부터 2㎞ 이내 토지 2) 해제되었거나 해제될 지역의 경계선으로부터 1㎞ 이내 토지 3) 해제 후 벨트 폭이 2㎞ 미만인 지역에 위치한 토지 4) 집단취락의 경계선으로부터 0.5㎞ 이내 토지 5) 계획적 매수를 통하여 녹지축 유지가 필요한 토지로서 건설교통부장관이 인정한 토지 2-2-2 우선 및 일반매수대상토지(우선매수 대상토지을 제외한 개발제한구역 토지)는 각각 우선순위를 정하여 순차적으로 매수하여야 한다. 2-2-3 (생략) 2-2-4 매수대상 토지로 선정되었으나, 당해 연도 예산 부족으로 인하여 매수하지 못한 토지는 차년도 예산으로 매수한다 <이하 생략>	제2절 협의매수 대상토지등의 선정 2-2-1 개발압력을 차단하고 녹지축 유지에 필요한 다음 각 1호에 해당하는 개발제한구역 토지등(이하 “우선매수 대상토지등”이라 한다)을 우선매수한다. 1) 개발제한구역 내측경계선으로부터 2㎞ 이내 토지등 2) 해제되었거나 해제될 지역의 경계선으로부터 1㎞ 이내 토지등 3) 해제 후 벨트 폭이 2㎞ 미만인 지역에 위치한 토지등 4) 집단취락의 경계선으로부터 0.5㎞ 이내 토지등 5) 계획적 매수를 통하여 녹지축 유지가 필요한 토지등으로서 건설교통부장관이 인정한 토지등 2-2-2 우선 및 일반매수대상토지등(우선매수 대상토지등을 제외한 개발제한구역 토지)은 각각 우선순위를 정하여 순차적으로 매수하여야 한다. 2-2-3 (생략) 2-2-4 매수대상 토지등으로 선정되었으나, 당해 연도 예산 부족으로 인하여 매수하지 못한 토지등은 차년도 예산으로 매수한다. <이하 생략>

4. 기대효과

○ 상위 법률에 위반될 소지가 있는 지침을 적법하게 개정하는 효과가 있을 뿐만 아니라 현재 불합리하게 재산권이 침해되고 있는 개발제한구역안의 토지의 정착물 소유자의 재산권을「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 입법취지에 적합하게 보호할 수 있을 것으로 기대된다.