과 제 명	접도구역안의 협의매수대상 확대
제 출 자	황인호 전문위원
의 결 일	07. 10. 15.
소관기관	건설교통부장관	분 야	도로
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은「도로법」제50조의8 제1항 및 제2항의 협의매수대상을‘토지’에서‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하여 개정할 것을『국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률』제36조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

○「도로법」제50조의8 제1항은“도로의 관리청은 접도구역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하여 접도구역안의 토지를 매수할 수 있다”라고 규정하고 있어, 도로의 관리청, 즉 국도는 건설교통부장관, 국가지원지방도는 도지사(특별시, 광역시안의 구간은 당해 시장), 기타의 도로는 그 노선을 인정한 행정청이 각 토지소유자와 협의하여 접도구역안의 토지에 대해서 협의매수 할 수 있도록 하고 있고,「고속국도법」제10조에서는“고속국도에 관하여 이 법에서 규정하지 아니한 사항은 도로법을 적용한다.”라고 하여 고속국도의 접도구역 안 토지에 대한 협의매수에 대하여 위「도로법」규정을 적용하고 있다.

○ 「도로법」제50조 제1항에 의하면 접도구역은 관리청이 도로의 구조에 대한 손궤, 미관의 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20미터를 초과하지 아니하는 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 의하여 지정할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제27조에서 관리청은 접도구역을 지정하는 때에는 도로경계선으로부터 5미터를 초과하지 아니하는 범위 안에서 지정하여야 한다고 하고 있다. 한편「고속국도법」제8조에 의하면 건설교통부장관은 고속국도의 구조에 대한 손궤의 예장과 자동차의 고속교통에 대한 위험의 방지 또는 미관의 보존을 위하여 고속국도에 접속하는 구역에 있어서는 도로법 제50조 제1항의 규정에도 불구하고 도로경계선으로부터 50미터를 초과하지 아니하는 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 의하여 접도구역을 지정할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제5조 제2항에서 고속국도의 접도구역에 있어서「도로법」제50조 제4항의 규정이 적용되는 구역은 도로경계선으로부터 30미터를 초과하지 아니하는 범위내에서 건설교통부장관이 지정하여 고시하는 구역으로 하되, 고속국도가 다른 효용을 겸하는 구역에 있어서는 그 접도구역 전역으로 한다고 하고 있다.

○ 그리고「도로법」제50조 제4항은 접도구역 안에서는 토지의 형질을 변경하는 행위, 건축물 기타 공작물을 신축․개축 또는 증축하는 행위는 하지 못하도록 금지하고 있다.

○ 이와같이 접도구역이 지정되면 접도구역안의 토지소유자는 행위제한을 받게 되므로 토지소유자의 재산권 행사의 제한에 따른 손실을 최소화하고 그 손실을 보상하기 위한 보상적 성격의 대체수단으로「도로법」제50조의8 제1항에서 협의매수제도를 채택하고 있는 것이며, 이를「고속국도법」에도 적용하고 있다.

3. 문 제 점

○ 그러나「도로법」제50조의8 제1항에서는 협의매수대상을 ‘토지’로만 한정하고 있어 문제가 되고 있다.

○ 협의매수제도는 지역․구역 등의 지정으로 인하여 행위제한을 규정하고 있는 개별법에서 채택하고 있는 바, 특히「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제19조 제1항의 경우 2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 이전에는 협의매수대상을‘토지’로만 한정하고 있었으나, 현실적으로 토지뿐만 아니라 토지 위에 있는 건축물 내지 공작물 등도 불가피하게 함께 협의를 통해 매수하여야 할 경우가 발생할 수 있음에도 불구하고 협의매수대상을‘토지’로만 한정하는 것은 불합리하다고 하여 국회에서 협의매수대상을‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대 개정되었다.

○ 또한 협의매수제도를 채택하고 있는「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제32조,「수목원조성 및 진흥에 관한 법률」제19조의2,「자연환경보전법」제19조,「자연공원법」제76조,「습지보전법」제20조의2,「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」제12조의2,「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」제7조,「영산강․섬진강 수계물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제8조,「금강 수계물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제8조,「낙동강 수계물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」제8조,「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」제33조 등 대부분의 법률에서는 각 지역 또는 구역안에서의  협의매수대상을‘토지’뿐만 아니라‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하여 규정하고 있다.

○ 그럼에도 불구하고「도로법」제50조의8 제1항에서 접도구역안의 협의매수대상을‘토지’만으로 한정하고 있는 것은 접도구역의 지정으로 인하여 행위제한을 받음으로서 재산권 행사를 제한받는 토지소유자 등의 손실을 가능한 한 최소화하기 위한「도로법」의 입법취지에도 부합하지 아니할 뿐만 아니라 당해 토지를 협의매수 하는 경우 당해 토지의 정착물에 대한 재산권을 포기하게 되는 불합리한 경우가 발생할 수 있으므로 이는 재산권에 대한 과다한 제한으로 비례의 원칙에 반할 소지가 있고, 협의매수제도를 두고 있는 타 법률과의 일관성 및 통일성을 위해서도 개정하는 것이 타당하다 할 것이다.

4. 개선방안

○ 따라서「도로법」제50조의8 제1항에서 접도구역안의 협의매수대상을‘토지’만으로 한정하고 있는 것을‘토지 및 그 토지의 정착물’로 확대하도록 개정하는 것이 상당하다고 판단된다.

5. 기대효과

○ 접도구역안의 토지뿐만 아니라 건물 등 그 토지의 정착물도 협의매수 할 수 있도록 함으로써 접도구역 지정으로 불합리하게 재산권의 행사를 제한받아 발생하는 민원을 근원적으로 해결할 수 있고, 토지정착물의 소유자에 대한 부당한 차별을 시정하여 국민의 재산권을 보다 두텁게 보호할 수 있을 것으로 예상된다.

【신․구 조문 대비표】

1) 접도구역안의 협의매수대상 확대

「도로법」제50조의8 제1항 및 제2항 개정

구 분	현행 법령	개선방안
도로법	제50조의8(협의에 의한 토지의 매수) ① 도로의 관리청은 접도구역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하여 토지를 매수할 수 있다. 이 경우 제50조의6 제4항의 규정은 매수한 토지의 귀속에 관하여 이를 준용한다. ② 제1항의 규정에 의하여 접도구역안의 토지를 협의매수하는 경우의 가격의 산정시기․방법 및 기준 등에 관하여는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제67조 제1항․제70조․제71조․제74조 내지 제77조 및 제78조 제5항 내지 제7항의 규정을 준용한다.	제50조의8(협의에 의한 토지의 매수) ① 도로의 관리청은 접도구역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하여 토지 및 그 토지의 정착물(이하“토지등”이라 한다)을 매수할 수 있다. 이 경우 제50조의6 제4항의 규정은 매수한 토지등의 귀속에 관하여 이를 준용한다. ② 제1항의 규정에 의하여 접도구역안의 토지 등을 협의매수하는 경우의 가격의 산정시기․방법 및 기준 등에 관하여는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제67조 제1항․제70조․제71조․제74조 내지 제77조 및 제78조 제5항 내지 제7항의 규정을 준용한다.