과 제 명	도로법상 과적금지 위반에 따른 책임소재 및 처벌 규정 등 개선
제 출 자	김성훈 조사관
의 결 일	07. 10. 15.
소관기관	건설교통부장관	분 야	도로
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은 운전자(또는 지입차주)가 도로법상 과적금지 위반에 따른 책임을 과실여부와 관계없이 사실상 지게 되는 불합리한 관행을 개선하기 위해, 별지에서 제시한 개선방안과 같이『도로법』제83조와 제86조, 제86조의2를 개정․보완하고, 화주․화물자동차운송주선업자의 화물운송위수탁증 교부 의무화 규정을 신설하며, 도로법 제54조 제3항의 “임차인” 개념을 운송상황별로 구체화하는 세부지침을 마련하여 시달할 것을『국민고충처리위원회 설치 및 운영에 관한 법률』제36조에 의거하여 제도개선 권고한다.

1. 현 황

○ 현행 도로법 제54조 제1항은 도로의 구조를 보전하고 운행의 위험을 방지하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 관리청이 차량의 운행을 제한할 수 있도록 하고 있고, 제2항은 차량의 운전자에게 이를 준수하도록 의무화하고 있으며, 제3항은 차량 임대차 계약의 임차인으로서 차량의 화물적재를 사실상 관리하는 자는 임차한 화물적재차량이 제1항에서 규정한 운행제한을 위반하지 않도록 관리하여야 할 의무를 부여하고 있다.

○ 같은 법 제81조는 정당한 사유없이 도로를 손괴하여 도로의 효용을 해하게 하거나 교통의 위험을 발생하게 한 자는 10년 이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있고, 같은 법 제83조 제1항은 “제54조 제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반한 자”, “제54조 제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반하도록 지시 또는 요구한 자”, “임차한 화물적재차량이 제54조 제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반하여 운행된 경우에는 제54조 제3항의 규정에 의한 관리를 하지 아니한 자”중 어느 하나에 해당하는 자에 대해 1년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다.

- 다만, 같은 조 제2항 및 제3항은 화주․화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선사업자등의 지시 또는 요구에 의하여 행위자(운전자)가 도로법 제54조 및 동법 시행령 제28조의 3에서 규정한 운행제한(과적관련) 규정을 위반한 경우 당해 운전자의 신고에 의해 위반을 지시 및 요구한 자를 처벌할 수 있도록 규정하고 있다.

○ 한편, 같은 법 제86조(양벌규정)는 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인․사용인 기타의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제81조 내지 제85조의 규정 의한 위반행위를 한 때에는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다” 라고 하여 화물운송사업자도 벌하는 양벌규정을 명문화하고 있다.

2. 문제점

○ IMF 경제위기 이전인 화물운송사업 면허제 하에서는 운송회사와 지입차주가 화주에 비해 상대적으로 우월한 지위에 있었기 때문에(갑이 운송회사와 지입차주이고 을이 화주) 화주 등의 지시 또는 요구에 의한 과적문제는 그다지 많이 발생하지는 않았으나, IMF 경제위기하에서 화물운송사업이 등록제로 전환(1999.7)되면서 화물차량의 공급과잉(2007년 현재 화물차량대수는 약 35만대, 화물연대․화물연합회)이 발생하였고, 2004년 1월 허가제로 전환한 이후에도 여전히 공급과잉이 계속되어 “갑이 화주, 을이 운송사와 지입차주”로 뒤바뀌면서 화주 등의 지시 또는 요구에 의한 과적이 빈발하게 되었다.

- 정부는 화주 등의 지시 또는 요구에 의해 과적이 발생하였을 경우에까지 지입차주나 운전자가 처벌받는 문제점을 해소하기 위해 “화주, 화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선사업자의 지시 또는 요구에 의해 지입차주 또는 운전자가 제54조 제1항에서 규정한 운행제한(과적)을 위반한 경우” 운전자가 이를 신고(운송제한차량단속요령 별표 8 자인서)하면 과적에 대한 책임을 면할 수 있도록 하는 내용을 법에 명문화(도로법 제83조 제2항 및 제3항)하였으나, 지입차주 또는 운전자는 화물운송계약상 우월적 지위에 있는 화주 등으로부터 받을 경제적 불이익을 우려한 나머지 실제 신고하는 사례가 미미해(신고율 10%) 관련 법 규정이 사실상 사문화되고 있는 실정이다.

○ 신고에 의해 지입차주 또는 운전자가 과적에 대한 책임을 면할 수 있도록 제도화하였음에도 불구하고 신고율이 미미하고 과적운행도 줄어들지 않고 있는 상황에서, 정부는 경제적 약자인 지입차주와 운전자를 보호하고 과적행위를 근절하고자 차량의 임차인이 법 제54조 제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반하지 않도록 지시내지 감독하지 않았을 경우에는 1차적으로 임차인의 책임을 묻고 임차인이 과적방지를 위한 관리의무를 이행하였음을 입증하는 경우에 한하여 2차적으로 운전자의 책임을 묻는 방식으로 2005.12.30 관련법을 개정 보완(법 제54조 제3항, 제83조 제1항 2의3)하였다.

- 하지만 도로법 제54조 제3항에 규정된 ‘차량 임대차 계약의 임차인으로서 차량의 화물적재를 사실상 관리하는 자’가 실제 운송관계 및 단속현장에서 누구를 지칭하는지(운송의뢰인(화주), 운송주선사업자, 화물운송사업자, 지입차주 중 누구인지)가 모호해, 과적단속업무를 수행하는 단속책임자(운송제한차량단속요령 제5조의3에 규정된 도로관리청장, 국도유지관리사무소장, 반장, 도로관리원)들이 임차인의 개념을 명확히 이해하지 못해 현장에서 구체적으로 적용하지 못함으로써 적발된 운전자가 1차적으로 조사를 받고 처벌받는 기존의 행위자(운전자) 처벌관행이 여전히 유지되고 있는 실정이다.

* 임차인이 문제시되는 구체적 운송관계 상황의 예시

봉인된 수출입컨테이너의 경우 도로법상 임차인은 누구인가?

3개월, 6개월, 1년 등 일정기간 고정운송계약을 체결하고 동 계약기간동안 타사 물량을 운송   하지 않는 경우 도로법상 임차인은 누구인가?

주선업체를 통하는 경우와 같이 부정기적으로 물량을 받는 경우 위수탁증에 운송료가 화물   의 무게나 부피에 비례하여 책정되었음이 명시되어 있지 않는 경우 누구를 임차인으로 보아   야 하는가?

화물의 내용을 확인할 수 있는 서면을 허위로 기재한 경우와 화물자동차운수사업법상 위수   탁장을 교부하지 않은 경우 누구를 임차인으로 보아야 하는가?

- 이러한 상황에서 건교부(도로환경팀)는 개정법률의 시행에 따른 혼선을 방지하기 위해 전국 16개 시도지사 및 주요 고속도로 주식회사, 각 지방 국토관리청장에게 2006.3.21. “도로법 개정법률 현장적용 관련 중요사항 알림”이라는 제목으로 공문을 시행한 바 있으나 이는 현장에서 적용대상을 ‘건설공사 차량의 임차인’으로만 오해하여 한정 적용되는 것의 문제점을 해소하기 위한 것으로, 임차인의 개념은 여전히현장 적용과정에서 모호한 상태로 남아있다.

* 건교부의 도로법 현장적용관련 공문시달 내용(2006.3.21)

일부 도로관리청에서 도로법 개정내용이 임대차방식으로 운행되는 건설공사 차량의 임차인에게만 적용되는 것으로 잘못 알고 있는 경우가 있다하여, 개정된 법률의 적용대상의 임차인이 아래와 같음을 알려드리니,

가. 덤프트럭 등 건설기계의 임차인

나. 트랙터․트레일러 등 일반화물차량 중 임대차 계약에 의해 임대되어 운영되는 차량의 임차인

다. 컨테이너 수송차량인 경우 화물을 적재하는 컨테이너가 임대차 계약에 의해 임대된 경우 컨테이너의 임차인

귀 시(도, 청, 사)에서는 과적차량 단속시에 차량의 운전자로 하여금 “자인서”에 임대차 운송여부를 기재하도록 하고, 관련 임차인에 대한 조사가 철저하게 이루어질 수 있도록 만전을 기하시기 바랍니다.

○ 또한 화물자동차운송사업은 회사가 직접 물량을 확보하여 지입차주에게 배차하는 경우와 화물자동차운수사업법 제26조(경영의 위탁)에 의거 지입차주가 물량을 직접 확보하여 운송하는 두 가지 형태로 구분할 수 있는 바, 이 중 후자의 경우에는 지입차주가 직접 물량을 확보하여 운송행위를 하였다는 이유로 그 과정상에서 발생한 법적인 책임은 회사와 차주간의 위수탁관리계약에 의해 회사가 지입차주에게 구상권을 행사하고 있는 것이 현실 관행이다. 이로 인해 지입차주 또는 운전자가 차량이 속해있는 운송회사가 아닌 다른 운송회사나 화주, 화물운송주선업자 등으로부터 물량을 확보하여 운송하던 도중에 과적에 적발될 경우 지입차주 또는 운전자는 도로법 제86조에 의한 과적양벌규정과 운송회사와 지입차주간에 체결한 위수탁관리계약에 의한 구상권 행사에 의해 과적벌금을 운송회사가 부담해야 할 몫까지 2배로 부담해야 하는 등 매우 불합리한 입장에 처해 있어 많은 민원 발생의 원인이 되고 있다.

* 과적단속에 적발될 경우 관할 지방검찰청에서 대부분 약식 기소(99%)되어 벌금이 부과되지만(1년에 3회이상  과적 적발시 정식기소) 약식기소에서 부과되는 벌금(1회 적발시 30～40만원, 2회 적발시 70만원 이상)이 적지 않은데다 2중부담을 떠안고 있어 열악한 운전자에게는 경제적으로 큰 타격이 되고 있음.

○ 주무부처인 건설교통부는 과적과 관련하여 행위자를 벌하는 것 외에 그 업무의 주체인 법인이나 개인을 함께 처벌하는 것은 행정처분(과적행위 근절)의 실효성을 확보하기 위한 것이며, 나아가 위수탁계약에 의한 화물운송회사의 구상권 행사로 화물차주 또는 운전자가 회사의 벌금까지 부담하는 것도 과적방지의무 불이행에 따른 사인간의 계약위반에 의한 사항으로, 이것 자체가 양벌규정 적용의 타당성(행정처분의 실효성)을 입증하는 것이라고 주장하고 있으나, 이는 과적방지라는 행정목적만 달성하면 된다는 행정편의적 발상으로, 상대적으로 경제적 약자인 지입차주 또는 운전자에게 과적에 따른 모든 책임을 전가시키는 결과를 초래하는 문제점을 안고 있다.

* 건설교통부 반대사유(화물운송사업연합회 제안에 대한 건교부 답변내용)

￭ 행위자를 벌하는 것 외에 그 업무의 주체인 법인이나 개인을 함께 처벌하는 것은 행정처분(과적행위 근절)의 실효성을 확보하기 위함임(2007.6.25).

￭ 위․수탁회사의 구상권 행사로 위․수탁자가 회사의 벌금까지 부담하는 것은 과적방지 의무 불이행에 따른 사인간의 계약위반에 의한 사항으로 행정처분의 실효성이 있는 양벌규정의 적용은 타당(2007.6.25)

￭ 과적양벌제도에 대한 단서조항을 두어 양벌을 면할 수 있게 할 경우 위수탁계약자(차주/운전자)는 과적위반에 따른 벌금보다 과적에 따른 추가운임의 유혹에 치중하게 되어 과적운행을 2배로 양산시키는 결과로 이어질 것임. 양벌을 단벌로 전환할 경우 운전자에게만 부과되는 30～70만원 정도의 벌금형은 과적운행으로 인한 추가운임으로도 상쇄시킬 수 있는 정도임(2007.7.25, 2007.8.29 장관과의 대화방).

○ 과적양벌제도는 그 취지가 범법행위로 인한 경제적 불법이득을 회수하고 관리자인 운송회사도 함께 처벌함으로써 과적방지라는 행정목적의 달성을 극대화한다는 논리에 근거하고 있으나, 화물차주에게 물량을 제공하지 않으면서 매월 일정관리료만을 받고 있고, 차주의 과적행위로 인한 어떠한 경제적 이득도 취하지 않으며, 화물운송에 대해 차주와 지시․감독관계에 있지 않는 운송회사에게 회사가 단지 차주의 수입 가운데 일부를 관리료 명목으로 받아 운영하고 있다는 이유로 과적행위에 대한 아무런 소명기회 없이 화물차주의 과적행위 적발시 화물운송사업자도 함께 처벌하는 것은 다소 부당한 측면이 있다. 게다가 화물차주의 과적행위에 직접 관련이 있는 직영회사와 차주의 과적행위에 선임감독권이 없는 회사를 동일한 것으로 보아 선임감독관계에 있지 않은 회사에게까지 동일하게 86조의 양벌규정을 적용하여 일률적으로 처벌하는 데도 불합리한 점이 있다. 이러한 관행은 농어촌도로정비법(제33조), 선박법(제148조), 공중위생법(제45조), 구 건축법(제57조), 산업안전보건법(제71조), 근로기준법(제116조), 등의 양벌규정과는 달리 소명기회를 주는 단서규정이 없는데서 비롯되는 것으로 판단된다.

* 단서규정 신설이 과적양산을 초래할 것이라는 우려에 대한 화물연합회 의견(2007.7)

￭ 과적벌금을 단벌로 하더라도 부산-수도권 컨테이너차량의 왕복운임이 73만원수준(한국교통연구원,「화물운송시장동향」, 2007년 1/4분기)인 점을 감안하면, 과적벌금이 200만원 이하로 되어있는 상황에서 추가운임을 목적으로 과적운행을 한다는 주장은 설득력이 없음. 단서규정 신설로 과적운행이 양산될 것이라는 우려가 있다면, 적재화물을 제공하지 않은 법인에 대해서만이라도 양벌 규정에서 제외하여 그 우려를 최소화해야 할 것임.

○ 또한 현행 도로법 제86조 양벌규정에 화물운송회사의 과적양벌을 면할 수 있는 단서규정이 없음으로 인해, 사법부는 화물운송회사가 물량을 확보하지 않았고, 화물차주에 대한 과적금지 지도를 충분히 다한 경우와 같이 과적양벌을 면할 수 있는 정당한 사유가 존재하는 경우에도 예외없이 화물운송사업자를 86조의 양벌규정을 적용하여 처벌함으로써 선의의 화물운송사업자가 과적양벌을 면할 수 있는 제도적 장치가 부재한 상황이다.

○ 마지막으로, 도로법 제54조 제1항에서 규정한 과적(운행제한 위반)은 같은법 제83조 제3항에서 규정한 화주, 화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선업자 등의 지시 또는 요구에 의해서 뿐만 아니라 현실적으로 이들이 화물운송위수탁증에 적재중량을 허위기재함에 의해서도 발생하게 되는 바, 관련 법률 규정의 미비로 허위기재시에 처벌할 수 있는 법적 근거 역시 부재한 상황이다.

3. 개선방안

○ 2005년 12월 국회에서 의결한 개정도로법은 과적에 대한 1차적 입증책임을 종래의 지입차주 또는 운전자에서 임차인으로 전환했다는 점에서 과적의 직접적인 원인 제공자를 적발하여 처벌하는데 있어 획기적인 변화로 볼 수 있으나, 현장에서 과적단속업무를 수행하는 단속반원 및 공익요원들이 임차인의 개념을 제대로 이해하지 못해 과적적발시 여전히 운전자를 과적 원인자로 검찰에 사건 송치함으로써 개정된 도로법(2005.12.30, 임차인이 1차 수사대상)의 취지가 퇴색되는 문제점을 해소하기 위해,

- 건설교통부는 개정도로법 제54조 제3항에 명시된 “차량 임대차 계약의 임차인으로서 차량의 화물적재를 사실상 관리하는 자”가 운송상황별로 누구를 의미하는지에 대한 구체적인 해석지침을 마련하여 일선 집행기관에 시달(*장기적으로는 임차인의 개념을 운송상황별로 구체화하여 시행령에 반영 필요)하여 집행과정에서 개정된 법의 취지가 제대로 실현될 수 있도록 노력할 필요가 있다.

○ 게다가 현행 도로법 제86조를 개정 보완하지 않는 한, 사법기관은 지입차주 또는 운전자의 과적행위에 대해 획일적으로 회사도 처벌할 수밖에 없는 것이 현실이고, 화물운송회사는 위수탁관리계약에 의해 지입차주 또는 운전자에게 관련 벌과금에 대한 구상권을 행사하고 있어, 결과적으로는 상대적으로 화물 운송관계에서 열악한 위치에 있다고 볼 수 있는 지입차주 또는 운전자가 과적으로 인한 부담을 모두 떠안게 되는 불합리한 문제점이 발생하고 있으므로, 이러한 문제점을 해소하기 위해,

- 도로법 제86조 단서에, “다만, 제54조의 행위에 대한 계획을 알지 못하고 방지에 필요한 조치를 취할 수 없었음을 증명하는 때에는 당해 법인 또는 개인을 벌하지 아니한다”라는 내용의 규정을 신설하여 과실이 없는 운송회사를 보호함은 물론 화물차주가 이중으로 벌금을 부담하는 일이 없도록 제도화 할 필요가 있다.

○ 또한, 화물자동차운수사업법상 화물운송위수탁증 발급의무를 도로법에도 명시하여 활용함으로써 과적원인을 규명하는데 적극적으로 활용할 필요성도 제기된다. 화물운송 위수탁증 기재사항을 중심으로 과적을 판단한다면, 허위기재로 인하여 과적단속에 적발된 경우에는 허위기재의 책임과 과적의 책임을 동시에 물을 수 있고, 중량초과로 기재되어 있다면 과적 강요가 추정될 수 있으며, 아예 작성하지 않았다면 과적의 은폐기도를 추정할 수 있어 과적의 원인제공자를 확인하여 처벌하는데 획기적인 방안이 될 수 있을 것이다.

○ 마지막으로, 과적은 도로법 제83조 제3항에서 규정한 화주, 화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선업자 등의 지시 또는 요구에 의해서 뿐만 아니라 현실적으로 이들이 화물운송위수탁증에 적재중량을 허위기재함에 의해서도 발생할 수 있는 점을 감안, 제83조 제3항에 허위기재 및 통보시에 처벌할 수 있는 법적 근거 규정을 마련할 필요가 있다. 즉 적재중량 허위기재 관련 사항도 신고사항으로 법에 명문화할 필요가 있다.

【과적단속시 도로법상 임차인 관련 해석지침(예시) 및 신․구조문 대비표】

가. 과적단속시 도로법 제54조 제3항의 임차인 관련 해석지침(예시)

○ 봉인된 수출입 컨테이너의 경우에는 동 컨테이너의 운송의뢰인을 도로법상의 임차인으로 본다.

○ 3개월, 6개월, 1년 등 일정기간의 고정적인 운송계약을 체결하고 동 계약에 의해 같은 기간에는 임의로 타사의 물량을 운송하는 것이 불가능한 경우에는 동 운송계약상의 운송의뢰인을 도로법상의 임차인으로 본다.

○ 주선업체를 통하는 경우와 같이 부정기적으로 물량을 받는 경우에도 위수탁증 등에 운송료가 화물의 무게나 부피에 비례하여 책정되었음이 명시되지 않는다면 동 주선업자 또는 화주를 도로법상의 임차인으로 본다.

○ 화물의 내용을 확인할 수 있는 서면을 허위로 기재한 경우에는 동 서면의 교부자(주선사업자)를 도로법상의 임차인으로 본다. 특히 도로법상 위수탁증을 교부하지 않은 경우에는 고의 또는 중대한 과실로 추정하여 교부의무자인 주선사업자를 도로법상의 임차인으로 본다.

나. 과적금지 위반에 따른 책임 및 처벌 규정 개선 신·구조문 대비표

구 분	현행 규정	개선방안
도로법	<신설> 제83조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다. 1.～2의3 생략 ② 화주․화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선업자등의 지시 또는 요 구에 의하여 제54조제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반한 운전자가 위반사실을 신고하는 경우 당해 운전자에 대하여는 제1항제2호 규정을 적용하지 아니한다. 다만, 단속을 목적으로 신고하는 경우에는 그러하지 아니하다.	54조의8(화주․화물자동차운송주선업자 준수사항)화주․화물자동차운송주선업자는 운송을 의뢰하거나 운송을 의뢰받은 화물에 대하여 화물운송사업자 및 운송가맹사업자, 화물차주 등에게 다음 각호의 사항을 기재한 화물위․수탁증을 교부하여야 한다. 다만, 전화 등을 통한 화물운송계약 등 부득이한 사유로 화물위․수탁증을 교부하지 못한 경우에는 화물운송계약을 체결한 날부터 10일 이내에 이를 교부하여야 한다. 1. 위․수탁자의 성명 및 연락처 2. 화물의 종류 및 중량․부피 또는 수량 3. 화물의 출발지 및 도착지 4. 화물의 도착일시 5. 운임 및 운임의 지급방법 제83조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다. 1.～2의3 생략 ② 화주․화물자동차운송사업자․화물자동차운송주선업자등의 지시 또는 요 구, 화물운송위수탁증에 적재중량의 허위기재에 의하여 제54조제1항의 규정에 의한 운행제한을 위반한 운전자가 위반사실을 신고하는 경우 당해 운전자에 대하여는 제1항제2호 규정을 적용하지 아니한다. 다만, 단속을 목적으로 신고하는 경우에는 그러하지 아니하다.

구 분	현행 규정	개선방안
도로법	제86조(양벌규정)법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인․사용인 기타의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제81조 내지 제85조의 규정에 의한 위반행위를 한때에는 그 행위자를 벌하는 것 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다. <신설> 제86조의2(과태료) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료에 처한다. 1.～4. 생략 5.<신설>	제86조(양벌규정)법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인․사용인 기타의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제81조 내지 제85조의 규정에 의한 위반행위를 한때에는 그 행위자를 벌하는 것 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다. 다만, 법인의 대표자나 법인 또는 개인이 제54조의 행위에 대한 계획을 알지 못하고 방지에 필요한 조치를 취할 수 없었음을 증명하는 때에는 그러하지 아니하다. 제86조의2(과태료) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료에 처한다. 1.～4. 생략 5. 제54조의8 규정에 의한 화주․화물자동차운송주선업자 준수사항을 위반한 자