과 제 명	자동차 진입억제용 말뚝의 설치 및 정비근거 신설
제 출 자	정무도 조사관
의 결 일	07. 11. 19
소관기관	건설교통부장관	분 야	도로
수용여부	미회신	통보유형	제도개선권고
주 문	건설교통부장관은 법규성을 인정할 수 없는「보도설치 및 관리지침(2007. 5.)」제2장 2-8 도로ㆍ교통안전시설 설치 “다”를 삭제하고, 보도에 자동차 진입억제용 말뚝의 설치 및 설치된 말뚝을 정비(개량)할 수 있도록「교통약자의 이동 편의증진법」제21조 및 부칙을 별지 개선방안과 같이 신설할 것을「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」제36조에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현    황

○「도로법」제39조에 근거하여 건설교통부장관이 2004. 12. 정하여 2007. 5. 개정한 「보도설치 및 관리지침」제2장 2-8 “도로ㆍ교통안전시설 설치” 다. 자동차 진입 억제용 단주의 설치기준은 “횡단보도 부근의 턱 낮추기 구간에 자동차의 진입 및 우회전 자동차가 보도로 진입하는 것을 예방하기 위해 말뚝(bollard)을 설치할 수 있다. 말뚝은 보행자의 통행 관점에서는 일종의 장애물로 간주될 수 있으므로, 반드시 필요한 장소에 선택적으로 설치한다. 말뚝을 설치하는 경우에는 밝은 색 반사 도료 등을 사용하여 시설의 시인성을 높인다. 말뚝의 높이는 보행자 신체상의 안전을 고려하여 80～100㎝ 정도를 확보하여 설치하는 것을 원칙으로 하고 말뚝의 외곽 직경은 10～20㎝ 정도를 원칙으로 한다. 말뚝 간격은 자동차 진입 억제 및 휄체어 사용자 등을 감안하여 1.5ｍ정도로 한다. 말뚝의 재질은 보행자, 자전거 이용자 등과 충돌 시 피해를 최소화하기 위해 층격 흡수 가능한 재료를 사용하는 것이 바람직하며, 속도가 낮은 자동차의 충격에도 견딜 수 있는 구조로 한다. 교통약자와 말뚝의 충돌을 예방하기 위해 말뚝주변에 점자블록 등을 설치하는 경우에는 건설교통부 제정「교통약자의 이동 편의증진법」, 보건복지부 제정「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 및 건설교통부 제정「도로안전시설 설치 및 관리지침-장애인안전시설편」을 참조한다“라고 규정하고 있다.

○ 건설교통부장관이 볼라드의 설치 지침을 정한 목적은 보도에 진입하는 차량 및 무단주차를 방지하여 보행자의 교통사고 예방 및 안전한 보행권과 편리한 이동권의 제공에 그 목적이 있으나, 서울시 강남구 및 경기도 성남시 등 18개 지방자치단체를 대상으로 514구역에 대한 볼라드의 설치현황 및 관리실태 등을 표본 조사를 실시한 결과, 설치된 볼라드의 대부분이 위 지침에서 정한 기준을 준수하지 아니하였다.

○ 위 표본 조사를 실시한 구역에 설치된 볼라드의 평균 높이(지름)는 약 45.4㎝(40.3㎝)로 보행자가 충돌 시 정강이 부분을 심하게 다치거나 넘어질 수밖에 없는 구조로 되어 있고, 재료는 충돌 시 충격을 흡수하는 고무성 등이 아닌 충격을 가중하는 화강석의 재료를 사용하였으며, 일부의 볼라드는 하부를 사다리꼴 및 삼각형  또는 보도의 세로방향으로 설치하여 위 지침을 정한 목적과 달리 보행자들의 보행권 및 이동권을 제한하는 요소로 작용하여 시각장애인 및 자전거를 이용한 자가 충돌할 경우 심한 부상이 발생하여 이로 인한 손해배상 청구의 소 또는 집단민원이 예상된다.

2.  문 제 점

○「도로법」제39조의 규정에 의하여 1999. 8. 9. 건설교통부령 제206호로 제정(2002. 12. 3. 건설교통부령 제345호로 개정)한「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」제16조 제1항의 규정에 의하면, “보도는 연석 등의 시설물을 이용하여 차도와 분리하여야 하고, 필요하다고 인정되는 지역에는「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률(이하 “장애인 등의 편의증진법”이라 한다)」에 의한 편의시설을 설치하여야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 제3호에는 “횡단보도에 접한 구간으로서 필요하다고 인정하는 지역에는「장애인 등의 편의증진법」에 의한 편의시설을 설치하여야 하며, 자전거도로에 접한 구간은 자전거의 통행에 불편이 없도록 할 것”이라고 규정되어 있으며, 위 같은 규칙 제16조에 의하여 정한「보도설치 및 관리지침」2-8 도로ㆍ교통안전시설 설치 “다”에  볼라드의 설치 기준 등 구체적인 사항을 정하고 있다.

○ 그러나, 위 같은 규칙 제16조 제1항 및 제2항의 규정은 보도 또는 횡단보도에 접한 구간으로서 필요하다고 인정되는 지역에는「장애인 등의 편의증진법」에 의한 편의시설의 설치하도록 정하고 있으나, 위 규칙의 제정 및 개정 시 도로에 설치하여야 할 편의시설의 종류(같은 법 시행령 별표 2 참조)에는 볼라드에 관한 규정이 없으며 또한, 2005. 1. 27「장애인 등의 편의증진법」을 개정할 당시에도 이에 관한 규정이 없으므로, 위 지침에서 볼라드의 설치에 관한 사항을 정할 수 없을 뿐만 아니라 2005. 1. 27. 법률 제7382호에 의한「교통약자의 이동 편의증진법」의 제정 시「장애인 등의 편의증진법」제2조 제5호 및 같은 법 제7조 제1호에 규정된 도로가 삭제되어 건설교통부장관이 부령으로 정한 위 규칙 및 위 규칙에 근거하여 정한 지침(볼라드 관련)은 당초부터 효력이 없거나 효력이 상실되어 지방자치단체에서 위 지침을 전혀 준수하지 않고 있으며, 위 지침을 준수하지 아니할 경우에도 건설교통부장관이 이에 대한 시정을 명하거나 조치할 수 있는 법적근거가 없다.

○ 한편, 2005. 1. 27. 법률 제7382호에 의하여 제정된「교통약자의 이동편의증진법」제21조(보행시설물의 설치)에 의하면, 볼라드는 같은 법 제18조에 의하여 지정ㆍ고시된 ‘보행자우선구역안’에서만 설치가 가능하도록 규정하고 있으므로, 보행자우선구역으로 지정ㆍ고시된 도로가 없는 현시점에서 기존에 설치된 볼라드를 모두 철거하여야 하는 등 위 법률의 제정 취지에 반하는 결과를 초래하여 결과적으로 국민의 귀중한 세금으로 설치한 보행시설물이 오히려 국민들의 보행권 등을 제한하고 있다.

○ 위임입법의 한계 및 위임범위의 판단 기준에 관한 대법원의 판시(대법원 2006. 2. 24. 선고, 2005두2322 판결)에 의하면, “위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다”는 등의 내용으로 판시한 바 있으므로,「도로법」또는 상위명령에서 볼라드의 설치 기준에 관한 개별적인 위임이 있어야 이를 부령으로 정할 수 있는 것이며, 위 법률 등에서 위임되지 아니한 사항을 포괄위임 또는 백지위임으로 해석하여 행정규칙의 하부 규정에 정할 수 없을 것이다.

○ 아울러 행정규칙은 원칙적으로 행정부 내부의 조직규칙 또는 업무지도규칙으로 형식상 법령의 범위에서 배제되므로 법규성을 인정할 수 없으나 다만, 법규명령으로의 효력을 가지려면 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하여야 함에도 건설교통부장관이 정한 위 규칙 및 지침은 위임한계를 벗어나 법규성을 인정할 수 없는 것이며, 국민권익과 관련된 사항은 행정규칙으로 정할 것이 아니라 법률에서 위임된 시행령 또는 시행규칙 등 법규의 형식으로 이를 정하여야 하며, 분량이 많거나 세부적인 사항은 별표의 형식으로 작성하여야 할 것으로 판단된다.

○ 따라서, 건설교통부장관은 위 지침에 규정된 볼라드의 설치 기준에 관한 사항을 삭제하고,「교통약자의 이동 편의증진법」에 볼라드의 설치 및 정비(개량)근거를 신설한 후 장애인협회 및 교통약자 복지에 관한 전문가의 자문을 받아 향후 인체공학이 반영된 볼라드의 설치 기준(예 : 설치위치, 볼라드의 높이, 지름, 구조 등)을 마련하여야 할 것이다.

3. 개선방안

○ 볼라드의 설치와 관련한 시각장애인, 지체장애인 및 비장애인의 주장이 서로 다른 양면성은 존재하고 있으나, 우리나라에 비하여 장애인의 선진정책을 추구한 유럽의 경우에도 볼라드가 설치되어 있으므로, 볼라드의 설치근거 등을 마련하여 이를 준수하도록 함이 바람직하므로, 건설교통부장관은 법규성을 인정할 수 없는「보도설치 및 관리지침(2007. 5.)」제2장 2-8 도로ㆍ교통안전시설 설치 “다”를 삭제하고, 보도에 자동차 진입억제용 말뚝의 설치 및 설치된 말뚝을 정비(개량)할 수 있도록「교통약자의 이동 편의증진법」제21조 및 부칙을 붙임과 같이 신설하고,

○ 이와 관련한「도로의 구조ㆍ시설에 관한 규칙」 및「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」을 개정하여 위 신설한 규정을 적용할 수 있는 연결고리를 각각 마련하여 볼라드의 설치 기준을 통일하는 것이 필요하다.

4. 기대효과

○ 볼라드의 설치 및 정비 기준을 신설할 경우 시각장애인을 포함한 모든 국민들의 안전한 보행권 및 이동권의 제공은 물론 보행자의 안전사고를 예방할 수 있고, 나아가 국민들과의 불필요한 분쟁을 방지하여 행정의 신뢰성이 제고될 수 있다.

※ 신ㆍ구 조문 대비표

구 분	현행 법령	개선방안
보도설치 및 관리지침 (2007. 5.)	제2장 2-8 도로ㆍ교통안전시설 설치 다. 자동차 진입 억제용 단주 횡단보도 부근의 턱 낮추기 구간에 자동차의 진입 및 우회전 자동차가 보도로 진입하는 것을 예방하기 위해 말뚝(bollard)을 설치할 수 있다. 말뚝은 보행자의 통행 관점에서는 일종의 장애물로 간주될 수 있으므로, 반드시 필요한 장소에 선택적으로 설치한다. 말뚝을 설치하는 경우에는 밝은 색 반사 도료 등을 사용하여 시설의 시인성을 높인다. 말뚝의 높이는 보행자 신체상의 안전을 고려하여 80～100㎝ 정도를 확보하여 설치하는 것을 원칙으로 하고 말뚝의 외곽 직경은 10～20㎝ 정도를 원칙으로 한다. 말뚝 간격은 자동차 진입 억제 및 휄체어 사용자 등을 감안하여 1.5ｍ정도로 한다. 말뚝의 재질은 보행자, 자전거 이용자 등과 충돌 시 피해를 최소화하기 위해 층격 흡수 가능한 재료를 사용하는 것이 바람직하며, 속도가 낮은 자동차의 충격에도 견딜 수 있는 구조로 한다. 교통약자와 말뚝의 충돌을 예방하기 위해 말뚝주변에 점자블록 등을 설치하는 경우에는 건설교통부 제정「교통약자의 이동 편의증진법」, 보건복지부 제정「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 및 건설교통부 제정「도로안전시설 설치 및 관리지침-장애인안전시설편」을 참조한다.	<삭 제>
교통약자의 이동편 의증진법	제21조 (보행시설물의 설치) ① 시장 또는 군수는 보행우선구역안에서 보행자가 안전하고 편리하게 보행할 수 있도록 다음 각호의 보행시설물을 설치할 수 있다. 1.～5. (생 략) <신 설>	제21조 (보행시설물의 설치) ① -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 있으며, 보행자 우선구역의 지정에서 제외된 도로의 횡단보도 부근의 턱 낮추기 구간의 보도에 자동차 진입억제용 말뚝을 설치할 수 있다. 1.～5. (현행과 같음) 부 칙 제2조(자동차 진입 억제용 말뚝에 관한 경과조치) ① 이 법 시행전에 도로에 설치된 자동차 진입억제용 말뚝중 이법에 적법하게 설치되지 아니한 시설에 관하여는 이 법 시행일부터 2년 이상 5년내의 범위안에서 이법이 정하는 바에 따라 개량하여야 한다. ② 건설교통부장관은 제1항의 규정 및 이 법을 위반한 시장ㆍ군수 ㆍ구청장에 대하여 제29조·제31조 및 제34조의 규정을 준용할 수 있다.