과 제 명	공익사업 시행시 농업손실보상 기준 개선
제 출 자	김경태 조사관
의 결 일	08. 5. 19.
소관기관	국토해양부장관	분 야	도시
주 문	국토해양부장관은「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제48조 제3항을 별지 개선방안과 같이 개정할 것을「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조의 규정에 의하여 제도개선을 권고한다.

1. 제안요지

○ 현행「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙」제48조 제3항 제3호는 농업 손실에 대한 보상 대상에서 ‘타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하는 경우“를 제외하도록 규정하고 있는데, 이 규정의 ’불법 점유 경작‘의 판단시기를 언제로 볼 것인지 특히 국유재산을 임차하여 경작해온 경우 공익사업인정고시일 적용기준이 모호하여 실경작자가 영농보상에서 제외되는 사례가 발생하는 등으로 해석상 다툼이 있으니 규정을 명확화하여 국민의 권익보호에 기여코자 함.

2. 현 황

○ 신청인은 1995년경부터 2006. 12. 31.까지 국유지인 경기 연천군 연천읍 부곡리 237 잡 6,600㎡(이하 ‘민원토지’라 한다)를 대부계약을 체결하고 적법하게 경작하여 왔는데, 민원토지가 2006. 12. 20. 사업인정고시되어 피신청인인 한국수자원공사에서 시행하는 한탄강홍수조절댐건설사업(이하 ‘이 민원사업’이라 한다)구역에 편입 되었다.

○ 피신청인은 신청인이 민원토지를 이 민원사업의 사업인정고시일 이후인 2007년에 사용허가 없이 경작하였다는 이유로 농업손실보상을 거부하였다.

3.  문제점

가. 토지보상법 시행규칙 제48조 제3항 제3호는 “타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지”를 영농손실액 보상대상에서 제외하고 있는데, 여기서 어느 시점을 기준으로 ‘불법으로 점유하여 경작하는지’를 판단할 것인지에 대하여 해석상 다툼이 있다.

- 위 사례의 피신청기관이나 일부 사업시행자는 사업인정고시 이후의 어느 시점에라도 점유 권원을 상실하면 위 조항에 해당하여 보상대상에서 제외된다고 판단하고 있어 사업시행이 있기 훨씬 이전부터 사업인정고시 당시까지 장기간 적법하게 농업에 종사하였지만 공익사업 인정고시로 인해 적법한 점용허가를 받을 수 없어 불가피하게 본격적인 사업추진시기까지의 일정기간을 불법으로 영농행위를 하였다 하여 실경작자에 대한 영농보상을 거부하는 등 불합리한 결과를 야기하고 있다.

나. 사인소유의 토지를 토지소유자 아닌 자가 경작한 경우의 법률관계는 같은 규칙 제48조 제4항에서 자세히 규율하고 있으며, 그 사인들 사이에 다양한 협의가 가능하여 보상주체인 사업시행자와의 사이에 분쟁가능성이 적으나 국가소유의 토지를 사용허가 또는 대부받아 경작한 경우에는 사업시행자의 일방적인 해석에 의해 보상여부가 결정될 수 있어 명확한 기준의 제시가 필요하다.

- 토지보상법 시행규칙 제48조 제4항 제1호 가목에서는 농지의 소유자와 실제의 경작자가 다른 경우 ‘실제의 경작자’의 의미에 대하여 “사업인정고시일등 당시 타인소유의 농지를 임대차 등 적법한 원인에 의하여 점유하고 자기소유의 농작물을 경작하는 자”라고 정의하고 있어 사업인정고시일 당시에 점유권원이 있은 이상 이후 사업진행 과정에서 그 권원을 잃는다고 하여도 ‘실제의 경작자’로서 영농손실 보상을 받을 수 있는 것으로 해석된다.

다. 따라서 보상대상 농지에서 제외되는 토지보상법 시행규칙 제48조 제3항 제3호의 “타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지”인지의 판단시점은 ‘사업인정고시일 당시’라고 해석해야 조문의 체계상 논리적이라고 할 수 있는데, 이 조항이 이러한 판단시점에 대해 분명히 규정하고 있지 않아 동일 법규내에서 영농손실 보상대상 토지의 기준이 상호 상충되게 해석되는 실정이다.

4. 개선방안

○ 농업손실보상은 농지의 수용으로 인하여 장래에 영농을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하는데 그 취지가 있다 할 것이므로 사업인정고시일 이전부터 적법하게 지속적으로 영농행위를 행한 실경작자를 보호하고  국민의 권익향상에 기여할 수 있도록 현행 토지보상법 시행규칙을 아래와 같이 개정․보완하는 것이 타당할 것이다.

※ 신․구 조문 대비표

구분	현행 법령	개선방안
토지보상법 시행규칙	제48조 (농업의 손실에 대한 보상) ③ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다. 1～ 2. 중략 3. 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지 4.～5. 중략	제48조 (농업의 손실에 대한 보상) ③ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다. 1.～2. 중략 3. 사업인정고시일 당시 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지 4.～5. 중략