과 제 명	이장(통․반장 포함) 수고비 등의 모금관행에 관한 제도개선
제 출 자	이영민 조사관
의 결 일	08. 5. 19.
소관기관	행정안전부장관(전국 지방자치단체장)	분 야	행정안전
주 문	행정안전부장관은 각 지방자치단체가 이장수고비 등의 모금관행 폐지를 위하여「지방자치단체 통․리․반 설치조례 및 규칙」을 별지의 개선방안과 같이 개정하도록 조치할 것을『부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률』제47조의 규정에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 민원요지

가. 이장은 각종 수당을 받고 있음에도 불구하고 수고비(또는 모곡, 募穀)라는 명목으로 매월 이장명의 고지서를 발부하여 불법적으로 동 회비를 징수하고 있음을 신고하였으나, 피신청인은 주민대표회의에서 자율적으로 결정하여 징수하는 것으로 행정기관에서 간여할 사항이 아니라고 회피하므로 이를 폐지하여 달라.(2007. 8. 28. 칠곡군)

나. 모곡징수와 관련된 사건 사고 및 신고사례 (빈발민원)

- 이세라는 명목으로 가족을 시켜 마을주민들로부터 강제징수하고 있다. (2007.2.7 경기 여주)

- 인근 농촌으로 이사한 도시민들에게 5만원 정도의 이세를 납부토록 종용하므로 농사와는 아무런 관련이 없음에도 주변 관계를 의식하여 어쩔 수 없이 부담하고 있다.(2007. 전화상담, 전남 담양군 등)

- 반장이 2007. 2월 이사 온 김모씨에게 “마을 일을 맡아 하는 이장 수고비로 줄 모곡을 달라”하자 “이사온 지 얼마안된 만큼 줄 수 없다“고 말다툼하다 흉기를 갖고 서로 상처를 입혀 경찰서로 연행(2007. 9. 12 영덕군)

- 마을 주민대표가 이세라고 하여 작년 추석에 2만원을 요구하여 주었고 2008. 2. 18. 다시 와서 3만원을 주라 하여 어쩔 수 없이 주었는데 이렇게 받아가도 되는 것인가.(2008. 2. 19. 마산시 주민 전화민원, 신원을 밝힐 수 없다고 하며 향후 이런 일이 없도록 요구)

〈모곡(募穀)이란?〉

과거 농촌마을 이장이 수당도 없이 민원 심부름은 물론 마을 대소사를 처리하는 것에 대한 보답의 뜻으로 마을주민들이 봄․가을에 곡식을 거둬주었던 것으로, 일명 동회비, 수곡(收穀), 통리장 경비, 이장수고비 등으로 불리고 있다.

2. 관련법령

가. 읍·면·동의 이장 및 통장은 이·통의 발전을 위한 자율적 업무체계와 지역주민봉사 등 최일선 행정기관의 보조자로서의 역할을 수행하고 있으며, 지방자치법 시행령 제44조와 시·군․구 조례 및 규칙에 의하여 읍·면․동장이 임명하고 있다.

나. 이․통장 위․해촉은 지방자치단체 조례나 규칙으로 정하도록 되어 있으며, 전국 231개 지방자치단체의 관련 조례를 전수 조사한 결과 부산 중구 등 83개 기초자치단체가 “금품수수의 금지”를 규정하고 있으나 나머지 자치단체는 이러한 규정이 전혀 없다.

다. 또한 조사내용을 분석한 결과 광역시 대부분과 경기도의 시지역에서 통․반설치조례에  “금품수수 금지” 규정을 두고 있고, 그 내용을 보면 “통․반 경비에 충당하기 위하여 반원으로부터 금품을 징수할 수 없다”라고 되어 있거나 통․반장 해촉사유에 “금품수수 금지” 규정을 두고 있다. 특히 모곡과 관련되어 민원이 많이 발생하고 있는 군지역은 전북 장수군을 제외한 어떤 자치단체도 조례로 규정하고 있지 않다.

3. 현황과 문제점

가. 일제의 대표적 잔재인 모곡제는 이장에 대한 정부지원이 없을 때 주민들이 수고비 명목으로 자율 징수하였으며, 당시 봄․가을 2차례씩 보리와 쌀로 징수하다가 근래에는 지역에 따라 차이는 있지만 모곡 대신 가구당 연 2~6만원 정도의 현금으로 징수하고 있다.

나. 과거에는 문맹자가 많고 교통이 불편하여 이장이 주민 심부름꾼으로서 다양한 역할을 하였으나 지금은 정보통신의 발달과 행정서류 간소화 등으로 이장 고유 업무는 상대적으로 줄어들고 있는 실정이다.

다. 그리고 정부에서는 이장수당을 현실화시키고자 2004. 1월부터 기본수당을 월 10만원에서 20만원, 회의수당을 2만원에서 4만원으로 100% 증액시켰으며, 상여금 200%․자녀 장학금․기타 관급봉투 지급 등 다양한 지원을 하고 있으며, 이외에 단위농협에서 영농회장이라 하여 월정 수당 약 8만원 정도를 지급하고 있다.

라. 따라서 이전에는 대부분 부수입이 없는 농촌 이장은 지원자가 없어 행정기관이나 주민들이 전임 이장들에게 연임을 사정해 왔으나, 이장수당이 100% 인상되고 각종 혜택이 늘어나자 일부 지역에서는 선거까지 치르는 현상이 일어 인기 직종으로 부상하고 있다.

마. 이러한 관계로 상당수 농촌마을에서 모곡제를 스스로 폐지하고 있으나 아직도 일부 지역에서 시행하고 있는 실정으로, 현재 농촌은 1가구에 1~2인으로 대부분 소득이 없는 노인층으로 형성되어 있는 어려운 상태에서 일부에서는 소득 격차도 적용하지 않고 일방적으로 모곡을 징수하고 있으며, 도시에서 농촌으로 이주하면서 모곡제의 존재를 처음으로 접한 귀농인이나 전원주택에 거주하는 주민들에게도 징수하여 반발이 가세하면서 이제 농촌지역의 민폐가 되어버린 실정이다.

바. 또한 도시지역 통장은 농촌지역 이장과 비슷한 역할을 수행하면서 정부 수당만 받고 있으나, 농촌지역에서는 관행처럼 내려오는 모곡제가 일부 지역에서 아직도 성행하고 있기 때문에 형평성에 문제가 있다.

사. 지난 2007. 10. 15일 행정안전부에서 우리 위원회의 의견을 수렴하여 지방자치단체에 협조공문을 시달하였으나, 그 이후에도 군위군의 경우 “일부 농촌 각리에서 관행적으로 이장수고비 명목으로 상․하반기에 1만~1.2만원 상당의 현금이나 보리를 거둬 전달하고 있어 이를 폐지하라는 민원이 발생하였으나, 이장은 예부터 전해오는 미풍양속이라는 이유로 주민여론을 무시하고 있다(2007. 11. 23.자 경북매일신문 “이장수곡제 폐지 논란” 기사 발췌).“라는 보도가 있었으며, 우리 위원회에도 익명으로 모곡 관련 민원이 여러 차례 제기되고 있어 근본적인 해법 없이는 이러한 빈발 민원을 근본적으로 해소하기는 어려울 것으로 보인다.

4. 개선방안

가. 일부 농촌에서 아직도 관습적으로 행하여지고 있는 모곡제는 준조세적 성격으로 주민들의 부담이 되고 있어 즉시 폐지되어야 하나, 행정기관에서는 관련 규정이 없다하여 도외시하고 주민들의 자율의사에 맡김으로서 민원이 빈발하는 등 많은 문제를 야기하고 있으므로, 지방자치단체의 관련 조례에 이를 규정함으로서 사전예방 효과는 물론 민원 발생방지에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

나. 따라서 지방자치단체의 조례나 규칙 중 별도로 “금품수수의 금지”조항을 신설하고, 통․리장 해촉사유에 포함시키도록 다음의 신․구조문 대비표와 같이 개선하는 것이  타당하다고 판단된다.

※ 신․구 조문 대비표

구분	현행 법령	개선방안
통․반설치조례	제0조 < 신 설 >	제0조(금품수수의 금지) 통․리장은 수고비등의 명목으로 주민들로부터 금품등을 모금하거나 수수할 수 없다.

예시1)  “금품수수의 금지”조항 신설시

구분	현행 법령	개선방안
통․반설치조례	제3조 (이장 해촉) ②이장은 다음 각 호의 1에 해당될 때 직권으로 해촉할 수 있다 1. 신체정신상의 이상으로 이장업무를 담당할 수 없을 때 2. 형사사건으로 기소된 때 3. 이장업무를 현저히 태만히 한 때 4. < 신 설 >	제3조 (이장 해촉) ②------------ ---------------------- 1. ～ 3.(현행과 같음) 4. 주민들로부터 수고비등의 명목으로 금품등을 모금하거나 수수한 때

예시2) “통․리장 해촉사유” 조항에 신설시