과 제 명	생활대책대상자선정에 관한 제도개선
제 출 자	허대수 조사관
의 결 일	08. 6. 16.
소관기관	SH공사	분 야	도시
주 문	SH공사는 생활대책 대상자 선정과 관련하여 토지 등이 수용재결된 경우에도 생활대책대상자로 선정될 수 있도록 별지 “4. 개선사항”과 같이 「SH공사이주대책기준」을 개정할 것을『부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률』제47조에 의거하여 제도개선 권고한다.

1. 현  황

가. 택지개발사업시행자는 택지개발사업 등을 시행함에 있어서 생활대책 내지 생계대책의 일환으로 상가입주권 또는 상업용지(18㎡~27㎡)를 공급하고 있다.

나. 이러한 생활대책의 수립․시행은 특별한 법적 근거에 의하여 사업시행자에게 의무로 지워져 있는 것도 아니며, 이러한 생활대책이 반드시 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)상 이주대책의 일환으로 이루어져야 한다는 명문의 규정이 있는 것도 아니다.

다. 따라서 사업시행자는 내부적인 준칙이나 지침 등을 제정하여 생활대책을 수립․시행하고 있다.

라. 특히, SH공사는 택지개발사업 등을 시행하면서 생활대책을 수립․시행하고 있는데, 동일한 택지개발사업을 시행하는 다른 공기업, 즉 한국토지공사나 대한주택공사 등과 달리 토지 등에 대하여 보상협의계약을 체결하지 아니한 자는 생활대책대상에서 제외하고 있다.

마. 즉, SH공사가 제정한「SH공사 이주대책기준」제12조(종교시설 소유자), 제13조(영업손실보상대상자), 제14조(농업손실보상대상자), 제15조(축산업손실보상대상자), 제16조(유치원시설운영자) 등은 시설 등에 대하여 협의계약체결하고 자진이주한 자에게만 생활대책을 수립․시행한다고 규정하고 있다.

바. 특히, 위 기준 제19조 제7항에서는 “생활대책은 협의계약체결을 하지 않거나 자진 이주하지 않을 경우에는 생활대책에서 제외되며, 대상자에게 공급할 각각의 용지는 토지이용계획에 정해진 경우에 한한다.”라고 규정함으로써 토지 등을 협의보상계약에 의하여 양도하지 아니하고 수용재결에 의하여 양도한 경우에는 생활대책대상자에서 제외하고 있다.

사. 한편, 한국토지공사나 대한주택공사에서는 수용재결에 의하여 토지 등을 사업시행자에게 양도한 자라 하더라도 위 공사들이 지정한 시기(행정대집행에 의한 강제철거 이전)까지 토지 등을 인도할 경우에는 생활대책 대상자에 포함하고 있으며, 다만 협의계약을 체결하고 자진이주한 자보다 규모가 작은 면적의 생활대책용지를 공급하고 있는 등 차등을 두고 있다.(별첨 관계법령 참조)

2.  문제점

가. 생활대책은 피수용자의 생활안정을 보상의 대상으로 포함하는 이른바 생활보상 개념의 확립 추세에 따라 사업시행자가 기존의 협의매수 내지 수용가격의 지급, 이주대책 이외에 상업용지 등을 협의매수에 응한 자 또는 피수용자에게 감정가격에 분양하여 줌으로써 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시켜 현실적으로 피침해자들의 생활안정을 도모하기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 사업시행자의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다.

나. 비록 이러한 종류의 생활대책의 수립․시행은 특별한 법적 근거에 의하여 사업시행자에게 의무로 지워져 있는 것도 아니며, 이러한 생활대책이 반드시 토지보상법상 이주대책의 일환으로 이루어져야 한다는 명문의 규정이 있는 것도 아니다.

다. 그러나 택지개발사업을 시행하는 사업시행자, 특히 SH공사가 생활대책을 수립하여 시행하는 경우에는 법령에 의하여 공공목적의 수행을 위한 택지개발사업을 시행하는 사업시행자로서 위임받은 행정권한의 범위 내에서 그 권한을 행사하는 것이고(지방공기업법 제49조에 근거를 두고 제정된「서울특별시 에스에이치(SH)공사 설립 및 운영에 관한 조례」제18조),

- 위 법령 내지 관련 규정들은 생활대책이 사업시행자로서 공익사업을 수행하기 위한 행정권한의 행사이지 대등한 권리주체 사이의 민사상 법률관계에 기초한 것이 아님을 분명히 밝히고 있는 만큼, 위 생활대책은 SH공사가 공법상의 법률관계의 주체인 사업시행자로서 이주자에 대하여 종전의 재산상태가 아닌 생활상태로 원상회복시켜 주기 위한 생활보상의 일환으로 마련한 제도로서 헌법 제23조 제3항이 규정하는 손실보상의 한 형태라고 보아야 하지 이주자에 대한 시혜적인 배려나 계약자유의 원칙 내에서의 사법(私法)적 조치라고 할 수는 없다.

라. 또한, 생활대책은 택지 등 조성사업의 시행자가 조성사업의 원활한 시행을 위하여 그로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자를 위하여 그들에게 상업용지 등을 특별한 조건으로 분양하도록 하는 것이므로 생활대책의 시행 여부, 특별공급되는 용지의 수량, 특별공급 대상자의 선정 등에 있어 상당한 재량을 가진다 할 것이나, 그 재량을 행사함에 있어서는 법령에 의하여 위임받은 행정권한을 행사하는 것이므로 헌법상 평등의 원칙 및 국민의 기본권 보장이나 다른 법률의 규정을 위배하여서는 아니 된다.

마. 생활대책용지 공급대상자를 SH공사로부터 ‘협의보상 받은’ 자로 제한하여 수용재결을 받은 자를 완전히 제외하는 「SH공사 이주대책기준」제19조는,

① 이주자가 SH공사의 협의취득에 응하지 아니하여 수용재결의 절차로 진행되었다 하더라도 SH공사가 지정한 시기까지 보상대상을 자진 인도 내지 철거할 경우 조성사업의 원활한 시행에 별다른 지장을 가져오지 아니하고, 다소간의 지장을 가져온다 하더라도 협조 정도 등을 고려하여 생활대책용지를 차등 공급하는 방법으로 이를 조절할 수 있음에도, 사업시행에 지장을 주었는지 여부, 그 정도를 가리지 아니한 채 단지 협의취득에 응하지 않았다는 이유만으로 생활대책용지를 전혀 공급해 주지 않는 것을 합리적인 근거 있는 차별이라고 보기는 어려운 점,

② 뿐만 아니라 협의취득에 응하였는지 여부만으로 생활대책용지의 공급 여부가 결정된다면 이주자의 입장에서는 정당하지 아니한 손실보상금이 제시되더라도 이를 받아들이도록 사실상 강요받게 되는 불합리한 결과가 되고, 이는 헌법이 보장하고 있는 정당한 보상 및 재산권 보장의 원칙과 재판을 받을 권리를 비롯한 적법절차의 원칙을 침해하게 되는 점,

③ 서울특별시가 전액 출자한 공법인으로서 행정권한을 위임받아 사업을 시행하는 SH공사로서는 헌법이 천명하고 있는 복지국가의 요청에 따라 생활의 근거를 상실하게 된 이주자들로 하여금 조속히 생활의 안정을 도모하도록 최선을 다하여야 할 적극적 의무를 부담한다고 보아야 하는 점,

④ 생활대책은 SH공사의 은혜적이고 임의적인 조치가 아니라 토지 등을 협의매도하거나 수용당하는 피침해자들에게 주어지는 정당보상의 범주 내인 생활보상의 일환이므로 일단 생활대책을 수립․시행하기로 결정한 이상 그 대상자를 선정함에 있어서는 합리적이고 정당한 기준을 마련함으로써 이주자들에게 실질적인 보상이 이루어지도록 할 필요가 있는 점,

⑤ 생활대책과 마찬가지로 생활보상의 일환인 이주대책에 있어서는 공공사업에 필요한 토지 등을 협의에 의하여 제공한 자 이외에도 수용의 절차에 의하여 강제로 제공한 자도 이주대책의 대상자가 되는데(대법원 2004. 10. 27. 선고 2003두858 판결 참조), 성격을 같이 하는 생활대책에 있어 그와 달리 취급하여야 할 특별한 사정을 찾아보기 어려운 점 등 제반 사정을 고려하면 이는 위에서 든 헌법상의 원리에 위배되는 것으로서 재량권의 한계를 벗어나 위법하다고 할 것이다(광주지방법원 2007. 1. 25. 선고 2006구합1159 판결 참조).

바. 또한, 동일한 택지개발사업을 시행함에도 불구하고 한국토지공사나 대한주택공사가 택지개발사업을 시행하는 경우에는 공공사업에 필요한 토지 등을 협의에 의하여 제공한 자 이외에도 수용의 절차에 의하여 강제로 제공한 자도 생활대책 대상자에 포함하고 있음에도 불구하고, SH공사는 수용의 절차에 의하여 강제로 제공한 자를 생활대책 대상자에서 제외하고 있어 이에 대한 민원이 계속하여 제기되고 있는 실정이며, 우리 위원회에서 이를 시정토록 권고한 사례가 있다(2CA-0704-007733, 2CA-0709-004117 등).

3. 개선방안

가. 영업 등 생업을 상실한 자 중 보상대상 전부를 협의에 의하여 보상받고 스스로 인도 또는 철거한 이주자에 대하여는 필수적으로 생활대책을 시행하고, 협의에 의하여 보상을 받지 아니한 자가 토지 등을 SH공사가 지정하는 시기까지 스스로 인도 또는 철거한 경우에는 공급 가능한 생활용지의 규모, 이주자들 사이의 형평이나 사업에 대한 협력 정도 등을 감안하여 생활대책용지를 차등적으로 공급하도록 「SH공사 이주대책기준」제19조 제7항을 다음과 같이 개정하는 것이 바람직하다.

※ 붙임 신ㆍ구조문 대비표 참조

4. 기대효과

가. 정당하지 아니한 손실보상금이 제시되더라도 이를 받아들이도록 사실상 강요받게 되는 불합리한 결과가 없어져 생활대책대상자의 권리의 침해를 방지할 수 있고,

나. 나아가 택지개발사업을 시행하는 공공기관인 한국토지공사와 대한주택공사의 생활대책대상자선정 방법과 같아지므로 SH공사의 신뢰성이 제고될 수 있다.

※ 신․구 조문 대비표

구 분	현행 법령	개선방안
SH공사 이주대책기준	제19조(유의사항) ⑦ 생활대책은 협의계약체결을 하지 않거나 자진 이주하지 않을 경우에는 생활대책에서 제외되며, 대상자에게 공급할 각각의 용지는 토지이용계획에 정해진 경우에 한한다.	제19조(유의사항) ⑦ 생활대책은 협의계약을 체결하고 자진이주한 자를 대상으로 수립·시행하며, 대상자에게 공급할 각각의 용지는 토지이용계획에 정해진 경우에 한한다. 다만, 협의에 의하여 보상을 받지 아니한 자가 토지 등을 사업시행자가 지정하는 시기까지 스스로 인도 또는 철거한 경우에는 그 대상에 포함한다.