과 제 명	백두대간보호지역내 저당권 등이 설정된 토지 매수관련 처리지침시달
제 출 자	이상각 조사관
의 결 일	08. 7. 21.
소관기관	산림청장	분 야	농림
주 문	산림청장은 백두대간보호지역내 토지를 매수하는 경우 저당권 등이 설정된 토지에 대한 저당권 처리지침을 시달 하도록「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 의거하여 제도개선 권고한다.

1. 제안요지

○ 「백두대간보호에 관한 법률」제6조 제2항의 규정에 의하여 지정된 백두대간보호지역내 토지소유자들은 대부분이 영세한 농민으로서 소유 토지가 농협 등에 저당권 등이 설정되어 있는 경우가 많은바, 융자 상환을 하기 위하여 토지소유자가 산림청 산하 국유림관리소에 협의매수 또는 매수청구를 하는 경우 저당권등 사권이 설정되어 있다는 이유로 매수 대상에서 제외하는 것은 부당하니 구제하여 달라.

2. 현    황

가. 「백두대간보호에 관한 법률」에서는 무분별한 개발행위로 인한 훼손을 방지함으로써 국토를 건전하게 보전하고 쾌적한 자연환경을 조성함을 목적으로, 같은 법 제6조 제2항에 의해ꡒ산림청장은 백두대간 중 생태계·자연경관 또는 산림 등에 대하여 특별한 보호가 필요하다고 인정되는 지역을 환경부장관과 협의하여 백두대간보호지역(핵심구역, 완충구역)으로 지정하고 있다.

1. 핵심구역 : 백두대간의 능선을 중심으로 일정한 구역을 특별히 보호하고자 하는 지역

2. 완충구역 : 핵심구역의 연접지역으로서 핵심구역의 보호상 필요한 지역

나. 「백두대간보호에 관한 법률」제7조 (보호지역안에서의 행위제한) 제1항에는ꡒ누구든지 보호지역 중 핵심구역안에서는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축이나 공작물 그 밖의 시설물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니된다. 1. 국방·군사시설의 설치 2. 도로·철도·하천 등 반드시 필요한 공용·공공용시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치 3. 생태통로, 자연환경보전·이용시설, 생태복원시설 등 자연환경보전을 위한 시설의 설치 ․․․․(생략)․․․․ 8. 농가주택, 농림축산시설 등 지역주민의 생활과 관계되는 시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치 9. 제1호 내지 제8호의 규정에 의한 시설을 설치하기 위한 진입로, 현장사무소 등 부대시설의 설치.ꡓ라고 규정되어 있다. 또한  같은 법 제2항에는ꡒ누구든지 보호지역 중 완충구역안에서는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축이나 공작물 그 밖의 시설물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제1항 제1호 내지 제8호의 규정에 의한 시설의 설치 등 2. 수목원, 자연휴양림 그 밖에 대통령령이 정하는 산림공익시설의 설치 3. 임도·산림경영관리사(산림경영관리사) 등 산림경영과 관련된 시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치 ․․․․(생략)․․․․ 10. 제1호 내지 제9호의 규정에 의한 시설을 설치하기 위한 진입로, 현장사무소 등 부대시설의 설치ꡓ라고 규정되어 있다. 이와 같이 2005. 9. 9. 백두대간보호지역이 지정된 이후 백두대간보호지역내 토지소유자들은 재산권행사에 제한을 받고 있고, 백두대간보호지역내 대부분이 영세한 농민으로서 소유 산지를 농협 등에 담보로 제공하여 저당권 등이 설정되어 있는 실정이다.

다. 한편「백두대간보호에 관한 법률」제10조 (토지매수) 제1항에서는ꡒ국가 또는 지방자치단체는 보호지역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 토지소유자와 협의하여 보호지역안의 토지를 매수할 수 있다. 다만, 장차 보호지역으로 지정할 필요가 있거나 보호지역의 효율적인 보호·관리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 보호지역 밖의 토지를 매수할 수 있다.ꡓ라고 규정하여 협의매수 제도를 운용하고, 같은 법 제10조의2 (토지의 매수청구) 제1항에서는ꡒ제6조의 규정에 의하여 보호지역의 지정·고시가 있는 때에는 동 지역 안의 토지소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산림청장에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 보호지역 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자 2. 제1호의 자로부터 해당 토지를 상속받아 계속 소유한 자ꡓ라고 규정하여 토지소유자의 매수청구권을 인정 하고 있다.

라. 한편「국유재산법」제10조에서는ꡒ사권이 설정된 재산은 그 사권이 소멸된 후가 아니면 이를 국유재산으로 취득하지 못하다.ꡓ라고 규정하고 있고,「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청 훈령 제920호, 2007. 12. 3. 이하 같다) 제15조 제2항에서도ꡒ다음 각호의 어느 하나에 해당하는 산림은 매수대상지로 선정할 수 없다. 다만, 매매계약 체결 전까지 사권을 말소하거나 제한사유를 해소할 수 있는 경우에는 그러하지 아니한다. 1. 저당권 등 사권이 설정된 산림ꡓ이라고 규정되어 있어, 백두대간보호지역 안에 토지라 하더라도 저당권 등 사권이 설정된 산림은 매수대상지로 선정할 수 없도록 하고 있으며, 다만 매매계약 체결 전까지 사권을 말소하거나 제한사유를 해소할 수 있는 경우에는 매수대상지로 선정할 수 있도록 하고 있다.

마. 백두대간보호지역내 사유지 현황(지목별)

합 계	임 야	전	답	과 수 원	목장용지	기 타
46,222	45,673	192	9	3	302	43

(단위 : ㏊)

바.  백두대간보호지역내 사유림 매수실적(2007년도 기준)

○ 면  적 : 1,643,779㎡ (31 필지)

○ 금  액 : 1,438,893천원

3. 문제점

가. 현재 산촌의 실정으로 볼 때 백두대간보호지역내에 거주하는 토지소유자의 대부분이 농협 융자 등을 이유로 소유 토지에 근저당권 등 사권이 설정되어 있어 산지소유자가 융자금 상환을 하기 위하여 산림청 산하 국유림관리소에「백두대간보호에 관한 법률」제10조 제1항에 의한 협의매수 요청 또는 같은 법 제10조의2 제1항에 의하여 매수청구를 하는 경우, 대부분의 산림청 산하 국유림관리소에서는 저당권 등 사권이 설정된 토지를 국유재산으로 취득할 수 없도록 한「국유재산법」제10조 및「산림청 소관 국유재산관리규정」(산림청 훈령 제920호, 2007. 12. 3. 이하 같다) 제15조 제2항의 규정에 따라 ꡐ저당권 등 사권이 설정된 산림ꡑ이라는 이유로 매수대상에서 관행적으로 제외하고 있어 토지소유자는 소유토지에 대한 재산권 제한을 받고 있으면서 융자금의 상환도 할 수 없는 악순환이 되풀이 되고 있는 실정이다.

나. 한편, 산림청 산하 일부 국유림관리소에서는 협의매수 하는 경우 감정평가 후 감정평가 금액이 저당권 설정금액보다 높으면「산림청 소관 국유재산관리규정」제15조 제2항 단서에 따라 저당권 설정 은행과 협의하여 저당권 해제 후 계약하고 있는데, 이는 당해 국유림관리소장의 의지에 따라 운영되고 있는 실정이어서 모든 국유림관리소에서 통일적으로 저당권 등 사권이 설정된 산림을 처리할 필요가 있다 할 것이다.

다. 따라서「국유재산법」제10조에서ꡐ사권이 소멸된 후ꡑ에는 취득이 가능하도록 하고 있고,「산림청 소관 국유재산관리규정」제15조 제2항의 단서에 의하여ꡐ매매계약 체결 전까지 사권을 말소하거나 제한사유를 해소할 수 있는 경우ꡑ에는 매수대상지로 선정할 수 있음에도 불구하고 대부분의 산림청 산하 국유림관리소에서 저당권 등 사권이 설정된 산림에 대하여 취득 전에 사권을 해소시킬 수 있는 경우에도「국유재산법」제10조 및「산림청 소관 국유재산관리규정」제15조 제2항을 이유로 관행적으로 매수대상지로 선정하지 아니하는 것은 당해 법령에 정하고 있는 재량을 소극적으로 행사하거나 행사하지 아니하고 방치하는 것으로 이러한 관행은 개선할 필요가 있다 할 것이다.

4. 개선방안

○ 따라서 백두대간보호지역내 토지소유자가 토지의 협의매수를 요청하거나 매수청구를 요구하는 경우 산림청 산하 국유림관리소는 당해 토지를 감정평가하여 감정평가금액이 저당설정금액을 상회하는 경우에는, 국유림관리소장이 저당권자 등 사권 보유자와 협의를 통해 저당권 등 사권을 말소하도록 한 후 토지매매 대금을 지급하여, 토지소유자가 저당권 등 사권의 피담보채무를 변제하고 잔여금액을 지급할 수 있도록 관련지침을 시달하는 것이 바람직하다고 판단된다.

※ 지침 제정안

제 목 백두대간보호지역내 토지 협의 매수 및 매수청구시 근저당설정금액 처리 지침(안)

○ 「산림청 소관 국유재산관리규정」제15조 제2항의 단서규정을 적용함에 있어 현실적으로 불합리한 경우가 발생할 수 있으므로, 백두대간보호지역내 토지소유자가 협의매수 또는 매수청구를 요구하는 경우 국유림관리소장은 당해 토지를 감정평가 하여 감정평가금액이 저당설정금액을 상회하는 경우에는 국유림관리소장이 저당권자 등 사권 보유자와 협의를 통해 저당권 등 사권을 말소하도록 한 후 토지매매 대금을 지급하여, 토지소유자가 저당권 등 사권의 피담보채무를 변제하고 잔여금액을 지급받을 수 있도록 지침 시달하오니 백두대간보호지역내 토지를 매수하는 경우 적극 활용하여 주시기 바랍니다.

5. 기대효과

○ 백두대간보호지역내 산림소유자의 부채 경감으로 농가의 실질소득 증가 및 정부정책의 신뢰성이 제고될 수 있다.