사설 독서실 남녀좌석 구분 규정 개선방안

2016. 10.

			순 서

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 현황 및 실태조사	2

Ⅲ. 문제점	6

관련 규정의 과도한 확대 해석 및 적용 운영	6

현행 규정이 규제적 요인으로 작용	6

Ⅳ. 개선 방안	8

합리적 해석 및 적용으로 독서실 운영자 및 이용자의 선택권 확대	8

Ⅳ. 조치 사항 및 기한	9

붙임 1. 남녀좌석 구분에 대한 온라인 국민의견 조사 결과

2. 남녀좌석 구분에 대한 오프라인 의견 조사 결과

3. 제도개선 방안 협의를 위한 간담회 개최 결과

Ⅰ. 추진 배경

□ 추진 근거: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제47조    국정과제 137 부적절한 규제의 사전적 예방 및 규제 합리화

□ 독서실은 우리사회에서 청소년 등의 학업을 위해 이용되는 공간으로 학교, 학원 등과 함께 일반화된 교육 공간으로 자리매김

○ 최근에는 기존의 어둡고 획일화된 구조보다 다양한 형태의 공간 중 학습유형에 따라 선택․이용할 수 있는 구조를 선호하는 경향

□ 그러나, 새로운 유형의 독서실을 창업하려 해도 관련 규정이 창업을 방해하는 장애요인으로 작용하고 있다는 민원 발생

※ 현행 규정상 독서실(열람실) 시설 기준이 남녀별 좌석을 공간구분하도록 되어 있으나, 열람실이 구분되지 않으면 독서실 등록이 안 됨. 이는 변화된 현실 상황에 맞지 않는 규제이니 개선 필요(2016. 1월 국민신문고 민원)

□ 이에 독서실 이용자의 학습권(사고 예방과 면학분위기 조성)과 선택권을 보장하고, 현행 법령의 불합리한 규제적 요인을 개선하여 새로운 형태의 독서실 비즈니스 출현을 뒷받침할 수 있는 개선을 추진

	【 규제 개선 관련 대통령 말씀(2016. 4월) 】
도전정신으로 세계에 진출하는 벤처와 창업, 중소기업과 이를 적극 지원하려는 정부의 의지가 합해졌을 때 창업대국을 이룰 수 있음. 창업에 걸림돌이 되는 규제와 법은 철저히 고쳐 나가도록 힘쓰겠음

○「국민생각함」과 NAVER ‘지식iN의 선택’을 활용한 온라인 국민의견 수렴과 오프라인 학생 의견조사 및 관계자 면담, 실태조사 등의 과정을 거쳐 개선 방안을 마련

※ 민원(1월) → 실태 및 설문조사(3～9월) → 기관협의(6～7월) → 개선방안 마련(6～9월)  → 소위원회 상정(10월)

Ⅱ. 현황 및 실태조사

1		독서실 현황 및 독서실 좌석 관련 규정

○ 전국 독서실 현황

- 전국 17개 시도에 총 4,436개의 독서실이 영업중이며, 26,215개 열람실에 총 641,524개의 좌석을 보유

○ 독서실의 좌석 설치 관련 법령

- ｢학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 법률｣의 위임을 받아 시도별 ｢학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 조례｣에서 규정

※ 구) 학원법 시행령의 시설기준이 2007.3.23. 폐지되고, 시․도별 조례에 위임

학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률

제8조(시설기준) 학원에는 교습과정별로 시·도의 조례로 정하는 단위시설별 기준에 따라 교습과 학습에 필요한 시설과 설비를 갖추고 유지하여야 한다.

서울특별시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례

제4조(단위시설의 기준) ① 법 제8조에 따른 단위시설별 기준은 각각 다음 각 호와 같다.

2. 열람실: 열람실의 단위면적은 45제곱미터 이상으로 하되, 1제곱미터당 수용인원이 0.8명 이하가 되도록 하고, 남녀별로 좌석이 구분되도록 배열하여야 한다.

- 구) 학원법 제정 당시(1996년) 마련된 시설기준인 “남녀별로 좌석이 구분되도록 배열할 것”이 현재까지 동일 또는 유사하게 규정

- 또한, 독서실 남녀 혼석 운영에 대해서는 위반횟수에 따른 벌점 등을 통해 경고, 영업정지, 등록말소 등의 행정처분 부과

【 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례 시행규칙 [별표4] 】

행 정 처 분  기 준(제16조제4항, 제21조제1항 관련)

벌점	31～35	36～40	41～45	46～50	51～55	56～60	61～65	66이상
행정 처분	정지 7일	정지 14일	정지 30일	정지 45일	정지 60일	정지 75일	정지 90일	등록 말소

○ 교육청별 시설기준 규정 및 실제 운영 현황

- 17개 시도교육청 중 14개 교육청이 ‘남녀별 좌석 구분’ 배열로 규정, 3개 교육청은 ‘남·여별 별도의 공간으로 구분’ 하도록 규정

- 독서실 영업 등록 시는 대부분 ‘열람실(공간) 구분’ 시설을 요구

【 교육청별 조례 및 운영 현황 】

교육청	조례 상 시설기준 규정	독서실 등록 시 요구시설
서울	남녀별로 좌석이 구분	규모 따라 열람실 또는 좌석 구분
부산	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
대구	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
인천	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
광주	남·여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분
대전	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
울산	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
경기	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
강원	남·여별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
충북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
충남	좌석은 남․여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분
전북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
전남	남녀별로 좌석이 구분	규모 따라 열람실 또는 좌석 구분
경북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
경남	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 좌석 배열 구분
제주	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
세종	좌석은 남·여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분

2		국민 의견수렴 결과

□ 온라인 국민의견 수렴

○ “국민생각함”과 “네이버 지식iN의 선택"을 활용한 의견 수렴

- 독서실 “남녀 좌석 구분 필요성” 설문에 대해 총 20,484명이 참가하여 59.2%인 12,133명이 불필요하다고 응답

【 독서실 좌석구분 국민 의견 조사 결과 】

◇ 조사기간 : 1차(3.28~4.9), 2차(5.25~6.14)

◇ 조사방법 : ‘국민생각함’과 ‘NAVER’를 이용

◇ 조사내용 : 독서실의 남녀좌석 구분 필요 대 불필요

◇ 조사결과 : 불필요 의견 59.2%, 필요 의견 40.8%

설 문	계	남녀좌석 구분 불필요	남녀좌석 구분 필요
인원(비율)	20,484명(100%)	12,133명(59.2%)	8,351명(40.8%)

(출처 : 2016. 3～6월, 국민권익위 조사)

- (불필요) 독서실 운영자가 자율적으로 정하고 고객이 선택할 문제이며, 근거 없는 과도한 규제라는 등의 이유로 불필요

- (필  요) 여성 관련 범죄로부터 안전문제, 남녀 일탈 우려, 학습분위기 저해 등의 이유로 필요

※ 붙임 1. 독서실 남녀좌석 구분에 대한 국민의견 조사결과 참조

□ 오프라인 의견 수렴

○ 독서실 운영자 의견

- 열람실을 남녀로 구분하여 운영함으로써 2개의 공간을 별도로 마련․운영해야 하는 부담

※ 독서실을 운영하는 입장에서는 남녀좌석 구분에 따른 열람실의 별도 운영으로 이용자가 적은 기간에도 모든 열람실에 냉․난방을 해야하므로 운영비용이 많이 지출됨(독서실협회 관계자 의견)

○ 일선학교 교사 의견

- 현재 많은 학교가 남녀공학이며, 학교 독서실도 남녀 학생이 같이 이용하고 있고, 학습에 더 효과적인 부분도 있다고 판단됨

○ 학부모 단체 활동가 의견

- 새로운 형태(오픈형)는 주로 개방적인 공간으로 되어 있어 남녀 혼석 운영도 가능하다고 생각되나, 기존의 전형적인 형태에서는 취침도 가능하여 혼석 운영을 할 경우 성범죄 등이 우려됨

○ 고등학생 대상 설문조사 결과

- 독서실 “남녀 좌석 구분 필요성” 설문에 대해 응답자 총 193명 중 53.4%인 103명이 불필요하다고 응답

【 독서실 좌석구분 학생 설문조사 결과 】

◇ 조사기간 : 8. 29. ~ 9. 2.

◇ 조사방법 : 일선 학교에 설문지 배포·회수 후 응답자 분석

◇ 조사대상 : 대전시․충북도·충남도 소재 3개 고등학교 재학생

◇ 조사내용 : 독서실 이용경험, 남녀좌석 구분 필요여부 및 이유 등

◇ 조사결과 : 불필요 의견 53.4%, 필요 의견 46.6%

설 문	계	남녀좌석 구분 불필요	남녀좌석 구분 필요
인원(비율)	193명(100%)	103명(53.4%)	90명(46.6%)

설 문	계	형태(구분, 혼석) 중 선택 가능	좌석구분 규정 폐지	좌석만 일정부분 구분 등
응답자 (비율)	192명 (100%)	107명 (55.7%)	43명 (22.4%)	42명 (21.9%)

(출처 : 국민권익위 설문조사)

Ⅲ. 문제점

□ 관련 규정의 과도한 확대 해석 및 적용 운영

○ 11개 교육청의 조례는 남녀별 좌석 구분 배열로 규정하고 있으나, 실제 독서실 관련 업무에서는 공간 구분으로 해석하여 적용

- 1999년 구) 학원법의 기준을 현재까지 동일 또는 유사하게 적용

【교육청별 조례 및 운영 현황】

교육청	조례 규정	실제 운영
부산	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
대구	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
인천	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
대전	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
울산	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
경기	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
강원	남·여별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
충북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
전북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
경북	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
제주	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 열람실 구분
서울	남녀별로 좌석이 구분	규모 따라 열람실 또는 좌석 구분
전남	남녀별로 좌석이 구분	규모 따라 열람실 또는 좌석 구분
경남	남녀별로 좌석이 구분	남녀별로 좌석 배열 구분
광주	남․여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분
충남	좌석은 남․여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분
세종	좌석은 남․여별로 별도의 공간으로 구분	남녀별로 열람실 구분

□ 현행 규정이 규제적 요인으로 작용

○ 현행 조례에 따른 일률적 시설기준을 강제하는 것은 새로운 형태의 독서실 창업을 저해하는 과도한 규제로 작용할 소지

- 대부분 교육청이 시설기준을 남녀 열람실 구분형으로만 해석하고 있어 동일 공간에서 좌석 구분 등을 통한 새로운 유형의 창업 불가

※ 현행 규정상 독서실(열람실) 시설 기준이 남녀별 좌석을 구분하도록 되어 있으나, 열람실이 구분되지 않으면 독서실 등록이 안됨. 이는 변화된 현실 상황에 맞지 않는 규제이니 개선 필요(2016. 1월 국민신문고 민원)

【기존 유형 독서실】                  【새로운 유형 독서실】

	⇒

○ 변화된 독서실 환경을 반영하지 못하는 불합리한 규제

- 다수의 교육청이 업무 편람 등에 “열람실 공간 구분”을 독서실 등록요건으로 규정하여 적용하고 있으나

- 현장의 독서실에서는 등록 후 필요에 따라 남녀 이용자를 동일한 공간에서 학습할 수 있도록 탄력적으로 운영 중

◆ 남녀 열람실 중 좌석이 부족한 경우에는 이용자의 동의를 구해 동일 열람실에 남녀를 함께 공부하도록 하는 경우도 있음(서울시 소재 독서실)

◆ 1인실은 별도의 문이 모두 설치되어 있으므로, 남자․여자로 열람실을 구분하는 것은 의미가 없다고 생각함(세종시 소재 독서실)

◆ 남녀 열람실을 독서대와 커튼으로 형식적으로 구분하고 동일 출입문을 사용하여 실제는 좌석구분 형태로 운영(경기도 소재 독서실)

(출처 : 국민권익위 실태조사)

Ⅳ. 개선방안 : 제도개선 의견표명

◆ 남녀 좌석구분 필요 의견도 다수 존재(온라인 40.8%, 오프라인 46.6%)

◆ 학습 분위기 훼손과 각종 범죄 발생 우려가 있는 점을 이유로 좌석구분 폐지에 대한 대다수 시도교육청의 반대 의견

독서실 남녀좌석 구분 규정 개선을 위한 2차 간담회 개최 결과, 다양한 독서실 형태를 위한 권익위 제도개선 취지에는 공감하나, 혼석을 허용하는 것은 각종 범죄 발생 위험성 등으로 반대(붙임 3. 참조)

◆ 현 조례의 남녀 좌석구분 배열이 과도하게 남녀 열람실 공간구분으로 적용되는 상황이 문제임 고려하여 개선방안 마련(의견표명)

□ 독서실 운영자 및 이용자의 학습권과 선택권이 확대되도록 규정 적용

○ 독서실(열람실) 시설 기준에 대한 규정이 과도하게 확대 해석․적용되는 것을 지양

- “남녀별 좌석 구분”을 “남녀 열람실 공간 구분”으로 해석․적용하는 11개 시도교육청*은 공간 구분, 좌석 구분 등으로 적정하게 해석 및 적용

※ 예시) 독서실 창업자 및 운영자가 독서실에 대한 상담 시 동일 열람실에 좌석구분 배열이 가능함을 알리고, 신청 시 등록 처리 등

* 부산시․대구시․인천시․대전시․울산시․경기도․강원도․충북도․전북도․경북도․제주도교육청

○ 또한, 조례에 “남·여별로 별도의 공간 구분”을 규정한 3개 시도교육청*은 열람실 구분 설치에 대한 민원 발생 등 현실적 여건을 고려하여 기존 시설기준의 합리적인 개정을 검토

* 광주시․충남도․세종시교육청

Ⅴ. 조치 사항 및 기한

□ 대상 기관 : 시․도교육청

□ 조치 사항 및 기한

조 치 사 항	관련 규정	대상 기관	조치 기한
○ 독서실(열람실) 시설 기준에 대한 규정이 과도하게 확대 해석․적용되는 것을 지양	학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 조례	11개 교육청	2017.4.
○ “남·여별로 별도의 공간 구분”의 합리적인 개정을 검토		3개 교육청	2017.12.

붙임 1.		남녀좌석 구분에 대한 온라인 국민의견 조사 결과

□ 독서실 좌석구분 규정에 대한 1차 의견 조사 결과

○ 기  간 : 3. 28. ~ 4. 9.(13일간)

○ 방  법 : 국민생각함 설문조사

○ 참  여 : 111명

○ 결  과 : 남녀좌석 구분 규정을 개선해야 한다는 의견이 다수

설 문	계	구분 규정 개선 필요	현행 구분 유지
인원(비율)	111명(100%)	91명(82.0%)	20명(18.0%)

○ 참여자 주요의견

- 다양해진 소비자 수요에 적합한 다양한 기준 필요, 시설기준을 없앤 법령과 조례 간 괴리 발생 등

□ 독서실 좌석구분 규정에 대한 2차 의견 조사 결과

○ 기  간 : 5. 25. ~ 6. 17.(24일간)

○ 방  법 : 국민생각함과 NAVER ‘지식iN의 선택’ 설문조사

○ 참  여 : 20,373명(국민생각함 349명, NAVER 20,024명)

○ 결  과

설 문	계	남녀좌석 구분 불필요	남녀좌석 구분 필요
인원(비율)	20,373명(100%)	12,042명(59.1%)	8,331명(40.9%)

○ 참여자 주요의견

- (구분 불필요) 업주가 자율적으로 정하고 고객이 선택할 문제, 근거없는 과도한 규제, 학습분위기․공부에 좌석 구분 의미 없음 등

- (구분 필요) 여성 관련 범죄로부터 안전문제, 조용하고 공부에 더 집중, 남녀 이탈 우려, 이성에 대한 관심 방지 등

붙임 2.		남녀좌석 구분에 대한 오프라인 의견 조사 결과

□ 일선 교사 대상 면담

○ 일 시 : 2016. 8. 11(목)

○ 대 상 : 청렴교육 DREAM 교원 직무연수 참석자

○ 의 견

- 현재 많은 학교가 남녀공학이며, 학교 독서실도 남녀 학생이 같이 이용하고 있고, 학습에 더 효과적인 부분도 있다고 판단됨

- 조례를 통해 열람실의 남녀 공간을 구분하는 것은 불필요하다 생각되며, 다양한 형태를 인정하고, 이용자에게 선택권을 부여 필요

□ 고등학생 대상 설문조사 결과

○ 기  간 : 8. 29(월) ~ 9. 2(금)

○ 방  법 : 남녀좌석 구분에 대한 설문지 조사

- 사설 독서실 경험, 이용한 독서실의 시설 유형

- 독서실 남녀 구분 필요성 찬반, 구분 필요 또는 불필요 이유

- 독서실 시설 관련 규정의 적절한 개선 방향

○ 참  여 : 대전시․충북도․충남도 소재 3개 고등학교 재학생

- 배포한 설문지에 응답한 학생 205명(여 107, 남 98)

○ 결  과

- 독서실 이용 경험

설 문	계	경험 있음	경험 없음
응답자(비율)	205명(100%)	124명(60.5%)	81명(39.5%)

- 남녀 열람실 구분 필요성

설 문	계	남녀좌석 구분 불필요	남녀좌석 구분 필요
응답자(비율)	193명(100%)	103명(53.4%)	90명(46.6%)

- 구분 불필요 이유

설 문	계	공부에 좌석구분 중요하지 않음	성별 관계없이 친한 친구 공부	개방적 밝은 분위기 선호 등
응답자 (비율)	104명 (100%)	61명 (58.7%)	24명 (23.1%)	19명 (18.2%)

- 구분 필요 이유

설 문	계	학습 분위기 조성	이성에 신경 쓰임	안전 등
응답자 (비율)	93명 (100%)	47명 (50.5%)	33명 (35.5%)	13명 (14.0%)

- 독서실 시설 관련 규정 개선방향

설 문	계	형태(구분, 혼석) 중 선택 가능	좌석구분 규정 폐지	좌석만 일정부분 구분 등
응답자 (비율)	192명 (100%)	107명 (55.7%)	43명 (22.4%)	42명 (21.9%)

□ 학부모 단체 활동가 대상 면담

○ 일 시 : 2016. 8. 12(금)

○ 대 상 : (전)좋은학교바른부모학부모회 관계자

○ 의 견

- 독서실 형태를 기준으로 볼 때 새로운 형태(오픈형)은 남녀 혼석이 가능하다고 생각하나, 기존의 전형적인 형태에서는 취침하는 경우도 있어 성범죄가 우려되는 부분이 있음

- 지금은 기존 형태와 새로운 형태의 독서실이 도입되어 혼합되는 단계로 단일한 형태의 독서실을 규정하는 것은 맞지 않다고 생각

붙임 3.		제도개선 방안 협의를 위한 간담회 개최 결과

【당초 위원회의 개선방안】

열람실 형태의 획일적 규정보다는 독서실 운영자와 이용자가 다양한 유형을 선택할 수 있도록 열람실의 단위시설 기준을 완화

【 조례 현행 및 개정(안) 조문 비교표 】

현 행	개 정(안)
【 0000시도 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례 】 제0조(단위시설의 기준) ① 법 제8조에 따른 단위시설별 기준은 각각 다음 각 호와 같다. 2. 열람실: 열람실의 단위면적은 45제곱미터 이상으로 하되, 1제곱미터당 수용인원이 0.8명 이하가 되도록 하고, 남녀별로 좌석이 구분되도록 배열하여야 한다.이하 생략	제0조(단위시설의 기준) ① 법 제8조에 따른 단위시설별 기준은 각각 다음 각 호와 같다. 2. 열람실: 열람실의 단위면적은 45제곱미터 이상으로 하되, 1제곱미터당 수용인원이 0.8명 이하가 되도록 한다. 좌석은 남녀별 별도 공간 설치, 동일 공간 구분설치, 동일 공간 혼합설치 등으로 배열할 수 있다. 이하 생략

□ 1차 간담회 개최 결과

○ 일시 : 2015. 7. 21(목) 15:30~17:00

○ 참     석

- (교육청) 서울․인천․경기교육청 독서실 업무 담당자 3명

- (위원회) 권익국 관련 제도개선 담당자, 국민생각함 담당자 등

○ 내     용

- 성인이 이용하는 평생직업교육학원의 독서실(성인고시 등)은 위원회 제도개선 방안에 따라 개선할 여지가 있음

- 그러나 고등학생 이하가 이용하는 독서실의 남녀 혼석은 곤란하고, 좌석 구분 배열로 조례를 해석 운영할 수는 있음

□ 2차 간담회 개최 결과

○ 일시/장소 : 2015. 7. 27(수) 14:00~, 위원회 분과회의실

○ 참     석

- (교육청) 충청․전라․경상권교육청 독서실 업무 담당자 10명

- (위원회) 권익국 관련 제도개선 담당자, 국민생각함 담당자 등

○ 내     용

- 대부분의 교육청은 면학분위기 저하, 위원회 개선방안과 같을 경우 3가지 유형의 독서실을 운영해야 하는 운영자의 부담, 독서실의 현실적인 운영 시간 문제, 새로운 시설기준 마련 등의 부작용 등을 이유로 반대

- 특히 고등학생이나 성인 모두 독서실에서 혼석을 허용할 경우 성범죄 사고의 위험성이 높아짐을 이유로 반대

- 다만, 위원회가 “조례를 과도하게 해석 및 적용하지 않을 것”을 권고할 경우, 교육청은 조례의 개정 없이 실제 현장에서 “남녀 좌석구분”으로 운영함으로써 문제점을 개선할 수 있다는 의견