국 민 권 익 위 원 회

의    결

의안번호   제2017 - 449호

의 안 명   고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 관리 개선방안

대상기관   환경부

의결연월일  2017. 3. 27.

주     문

｢고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 관리 개선방안｣을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제47조 규정에 따라 환경부장관에게 권고한다.

이     유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2017년 3월 27일

위원장   성 영 훈

위  원   김 인 수

위  원   박 경 호

위  원   이 상 민

위  원   박 계 옥

위  원   신 근 호

위  원   김 현 철

위  원   정 갑 생

위  원   양 재 영

위  원   이 현 수

위  원   김 종 보

위  원   허 용 석

위  원   전 준 경

위  원   이 호 용

위  원   이 재 경

〔별지〕

고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 관리 개선방안

2017. 3.

				목 차

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 제도 일반현황	2

Ⅲ. 실태 및 문제점	5

1. 고형연료제품 사용시설 관리 부문

가. 대기오염물질 배출허용기준 불합리

나. 오염물질 배출허용기준 초과 사용시설의 행정처분 부재

다. 고형연료제품 사업장 지도점검 소홀

2. 유해물질(다이옥신) 측정 부문

가. 사용시설의 다이옥신 측정결과 관리 부실

나. 다이옥신 측정대상 고형연료제품 불명확

다. 다이옥신 측정기관 불명확

Ⅳ. 제도개선 방안	11

1. 고형연료제품 사용시설 관리 강화

가. 대기오염물질 배출허용기준 적정화

나. 오염물질 배출초과 사용시설 행정처분 신설

다. 사업장에 대한 주기적 지도·점검 규정 마련

2. 다이옥신 측정 실효성 제고

가. 측정기관에 측정결과 제출의무 부과

나. 측정대상 고형연료제품 선정방법 개선

다. 사용시설에 대한 다이옥신 측정주체 명확화

Ⅴ. 조치사항	14

Ⅰ		추진 배경

□ 법적근거: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제47조

□ 국정과제 98번: 자원 · 에너지가 선순환하는 자원순환사회 실현

□ 포천, 울산, 원주 등 전국에서 고형연료제품 사용에 따른 환경피해 집단민원 발생

□ 소각과정에서 수은 · 납  등 중금속과 1급 발암물질인 다이옥신이 발생하는 고형연료제품(Solid Refuse Fuel) 사용 확대 및 사업장 관리 소홀, 다이옥신 측정방법의 미비 등으로 인해 주민 환경권 침해 발생

｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣(이하 ‘자원재활용법’ 이라 함.) 제25조4는 재활용제품 중 폐기물을 이용하여 만든 연료를 ｢고형연료제품｣으로 정의

※ ’15년 고형연료제품 사용(시설 150개)은 약 203만톤, 전년대비 약 76% 증가(115만톤→ 203만톤)

○ 품질기준에 부적합한 고형연료제품 제조·유통 등으로 인해 환경오염 가중

※ 대부분의 지자체가 고형연료제품 사업장에 대한 지도·점검 실적 전무(’17.2월, 권익위 조사)

○ 다이옥신 배출허용기준 위반 사용시설에 대한 사용중지, 개선조치 등 행정처분 규정 미비로, 위반 사용시설이 계속 운영되는 문제 발생

※ A 지자체는 다이옥신 배출허용기준이 초과된 사용시설에 대해 사용중지나 개선명령을 하지 못하고 있는 실정(’17.2월, 권익위 조사)

○ 다수 고형연료제품을 사용하는 업체가 다이옥신 측정(연 1회) 시, 과거 합격이력이 있는 양질의 제품으로만 측정하는 편법 발생

※ ◇◇사용업체의 경우, 측정 당일 가급적 양질의 제품을 들여오거나, 과거 다이옥신 측정 시 문제가 없었던 제품으로 측정 실시(’17.2월, 권익위 조사)

□ 따라서, 고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출 저감 및 불합리한 측정방법을 개선하고, 사후관리 강화를 통해 환경권 침해 방지

☞ 추진경과 : 실태조사(1∼2월), 개선방안 마련(2월), 기관협의(3월)

Ⅱ		제도 일반현황

1. 고형연료제품(SRF) 개념

ㅇ 단순 소각 매립되던 생활폐기물, 사업장폐기물 중 가연성 폐기물을 파쇄, 선별, 건조(필요시) 등의 공정을 거쳐 품질기준※에 적합하게 제조한 후 전용보일러, 열병합발전소 및 산업시설의 연료로 판매

※ 품질기준(｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣ 시행규칙 별표7)

2. 고형연료제품(SRF) 종류

ㅇ 자원재활용법 시행규칙 개정(’13.1.31)에 따라 생활폐기물 중심에서 사업장 일반폐기물, 바이오매스까지 확대(별표1)

※ (가연성)폐기물을 이용하여 만든 폐기물 연료

3. 고형연료제품(SRF) 사용신고

ㅇ 고형연료제품을 사용하려는 자는 시설검사를 받은 후 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 구청장에게 신고(자원재활용법 제25조의7)

※ 고형연료제품(SRF) 사용이 가능한 시설

- 시멘트 소성로, 화력발전시설, 열병합발전시설, 지역난방시설, 산업용보일러, 제철소 로(爐), 고형연료 사용량이 시간당 200kg이상인 보일러시설

4. 사용업체 준수사항(다이옥신 관련)

ㅇ 고형연료제품을 사용할 경우, 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하고, 배출허용기준 초과 시 해당 고형연료제품 사용을 즉시 중지한 후 10일 이내 지자체 통보(자원재활용법 시행규칙 제20조의10)

5. 사용시설 종류 및 현황

ㅇ ‘15년 12월 기준, 고형연료제품 사용시설은 150개소(97개업체)이고, 그 중 지역난방이 40개소, 발전시설이 36개소임.

(단위 : 개소)

합계	사용시설 종류
	발전	시멘트	열병합	제지	지역난방	섬유	기타
150	36	11	16	18	40	0	65

※ 기타 : 사용량이 시간당 200킬로그램 이상인 전용 보일러시설

6. 사용시설별 사용량

ㅇ ‘15년 12월말 기준 고형연료제품 사용실적은 약 203만 톤으로 전년대비 약 76% 증가(115만 톤→203만 톤)

시 설	사 용 량
합 계	203만톤
발전	65만톤
시멘트	2만톤
열병합	46만톤
제지	45만톤
지역난방	7만톤
섬유	1만톤
기타	37만톤

Ⅲ		실태 및 문제점

1. 고형연료제품 사용시설 관리 부문

가. 대기오염물질 배출허용기준 불합리

ㅇ 고형연료제품 사용시설의 ‘대기오염물질 방지시설’은 폐기물 소각시설의 방지시설과 동일하고, ‘배출허용기준’도 소각시설과 거의 같은 수준

- 또한 고형연료제품 사용상 발생하는 대기오염물질도 소각시설과 거의 차이가 없음.

※ 고형연료제품 사용시설은 ‘폐기물재활용시설’로 소각시설과 달리 도시·군관리계획 결정이 필요 없는 시설임.

※ 대기오염물질별 최적방지시설 종류 및 기준(수도권대기법 시행규칙 제2조의2)

▶ 황산화물(SO2)

배출시설	최적방지시설
	기준농도(ppm)		종 류
	2017년까지	2018년부터
ㅇ 소각시설	10 이하	5 이하	배연탈황시설 등
ㅇ 고형연료제품 사용시설	5 이하	5 이하

▶ 질소산화물(NO2)

ㅇ 소각시설			저녹스(NOx) 버너, 선택적 촉매환원장치, 선택적 비촉매 환원장치 등
- 소각용량이 2톤 이상인 시설	25 이하	10 이하
- 소각용량이 2톤 미만인 시설	50 이하	20 이하
ㅇ 고형연료제품 사용시설
- 사용량이 2톤 이상인 시설	25 이하	10 이하
- 사용량이 2톤 미만인 시설	50 이하	20 이하

ㅇ 그럼에도 불구하고, 연료사용량 중 고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 미만인 시설에 대해서는, 사용량과 관계없이 ‘고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출허용기준’ 적용을 제외하고 있어,

- 사용비율이 30퍼센트 미만이지만 사용량이 많은 경우, 중금속 및 발암물질 배출 증가로 환경에 악영향 우려

※ 대기오염물질 배출허용기준(대기환경보전법 시행규칙 제15조 별표8)

대기오염물질	배출시설	배출허용기준
황산화물 (ppm)	13) 고형연료제품 제조 사용시설 및 관련시설
	가) 고형연료제품 사용량이 시간당 2톤 이상인 시설	30 이하
	나) 고형연료제품 사용량이 시간당 200킬로그램 이상 2톤 미만인 시설	40 이하
	□	□
	15) 그 밖의 배출시설	400 이하
질소산화물 (ppm)	10) 고형연료제품 제조·사용시설 및 관련시설
	가) 고형연료제품 사용량이 시간당 2톤 이상인 시설	70 이하
	나) 고형연료제품 사용량이 시간당 200킬로그램 이상 2톤 미만인 시설	80 이하
	□	□
	12) 그 밖의 배출시설	200 이하
비고 : "고형연료제품 사용시설"이란 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제25조의2에 따른 해당 시설로서 연료사용량 중 고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 이상인 시설을 말한다

ㅇ 더욱이, 일부 사업장에서 품질기준에 적합하지 않은 고형연료제품의 제조 · 유통 등으로 인해 환경오염 가중

[사례1] ㅇㅇ시는 ’17. 2. B제조업체의 고형연료제품 품질검사 결과, 금속성분 기준 초과(2차 적발)로 3개월 제조금지 처분을 부과(’17.2. 권익위 조사)

[사례2] △△시는 ’16. 10. A사용업체에 품질기준 부적합을 이유로 해당 제조회사 고형연료제품의 1개월 사용중지 처분을 부과(’17.2. 권익위 조사)

나. 오염물질 배출초과 시설 행정처분 부재

ㅇ 소각과정에서 생성·배출되는 ‘다이옥신’은 고형연료제품의 품질, 사용시설(소각조건, 방지시설 운영방법) 등에 따라 배출량이 결정되기 때문에,

- 환경오염 방지를 위해서는 고형연료제품 뿐만 아니라 사용시설에 대해서도 동시 규제 필요

다이옥신 배출허용기준(규칙 제20조의10 제2항)

•고형연료제품 사용시설의 처리능력이 시간당 2톤 이상 : 0.1ng-TEQ/S㎥ 이하

2톤 미만 : 5ng-TEQ/S㎥ 이하

ㅇ 그러나, 다이옥신 배출허용기준 초과 시 해당 고형연료제품 사용을 중지해야 한다는 사용업체의 준수사항만 규정하고 있을 뿐,

- 해당 위반 사용시설에 대한 개선명령, 사용중지 등의 행정처분 규정이 없어, 환경오염을 발생시키는 시설이 계속 운영되는 사례 발생

[사례1] ㅇㅇ시 관계자에 따르면, A업체는 ’16. 8. 다이옥신 배출량 초과가 적발되었음에도 해당 시설에 대한 개선조치 없이 계속 운영(’17.2. 권익위 조사)

[사례2] △△시는 B업체의 다이옥신 배출량 초과 사실을 뒤늦게 알고서도  위반시설에 대한 행정처분 규정이 없다는 이유로 방치(’17.2. 권익위 조사)

다. 고형연료제품 사업장 지도점검 소홀

ㅇ  ｢환경오염물질 배출시설 등에 관한 통합지도 · 점검규정(환경부훈령, 이하 ‘통합점검규정’이라 함)｣은 오염물질배출시설에 대해서 정기 · 수시 지도점검을 실시하도록 규정하고 있고,

-  ｢대기환경보전법 시행규칙｣의 ‘오염물질배출시설’로 규정된 고형연료제품 사용시설의 경우, 위 통합점검규정에 따라 ‘정기·수시 지도점검’이 가능(유권해석)

ㅇ  그러나 통합점검규정의 ‘적용범위’에 고형연료제품 사용시설이 명문으로 규정되어 있지 않다는 이유로 관할 지자체가 지도점검을 등한시

	〈환경오염물질 배출시설 등에 관한 통합지도 점검규정(환경부훈령)〉
제3조(적용범위) 이 규정의 적용범위는 다음과 같다. 1.「대기환경보전법 시행규칙」 별표 3에 따른 대기오염물질배출시설 2.~10. (생 략) 제6조(지도‧점검의 종류 및 기준) ① 지도‧점검은 정기지도‧점검과 수시지도‧점검으로 구분하여 실시하되 정기지도․점검은 특별한 사유가 없을 때에는 별표 2의 기준에 따라 실시한다.

ㅇ 한편, ｢대기환경보전법 시행규칙｣상 오염물질배출시설로 규정되어 있지 않는 고형연료제품 수입시설의 경우, ‘통합점검규정’ 대상에서 조차 제외되고 있고,

- 통합점검규정(‘오염물질배출시설 지도점검표’)은 배출시설, 방지시설 위주로 점검항목이 구성되어 있어, 고형연료제품 사업장의 제반규정 준수 여부 등에 대한 확인·점검 소홀

[사례1] ㅇㅇ시, △△시, ◇◇시 등은 고형연료제품 사용신고 담당부서에서는 최근 3년간 고형연료제품 제조·사용 사업장에 대해 관련법령 준수사항 이행 여부 등에 대해 정기 지도점검을 실시한 바가 없음(’17.2. 권익위 조사)

2. 유해물질(다이옥신) 측정 부문

가. 사용시설의 다이옥신 측정결과 관리 부실

ㅇ ‘다이옥신 측정기관’은 그 측정결과를 지자체에 제출할 의무가 없고, 다이옥신 배출허용기준 초과 시에만 고형연료제품 사용업체가 관할 지자체에 통보하도록 규정되어 있어,

- 지자체는 다이옥신 배출허용기준 초과 위반사실을 고형연료제품 사용업체의 통보에만 의존하여 관리하고 있는 실정

○ 따라서 업체가 측정실시 의무를 이행하지 않더라도 이를 알기 어렵고, 다이옥신 측정결과를 업체로부터 통보받은 사실이 없다고 하여 해당업체가 배출허용기준 이내라고 단정하기 어려운 상황

[사례1] △△기업이 다이옥신 측정 결과, 배출기준이 초과되었음에도 관할 지자체가 알지 못해 1년여 동안 다이옥신 무단배출(’16.8. 경상일보)

※ 10개 사용시설, ’16년도 측정결과('17.2월, 권익위 표본조사)

- 2개의 고형연료제품 사용시설이 다이옥신 배출허용기준을 초과하였지만,  해당 업체에서 관할 지자체에 관련사실 미통보

구분	측정완료일	분석결과 (ng-TEQ/Sm3)	배출허용기준 (ng-TEQ/Sm3)	초과여부
A 고형연료제품 사용시설	2016-05-10	0.143	5.0	기준이내
B 고형연료제품 사용시설	2016-06-30	0.007	0.1	기준이내
C 고형연료제품 사용시설	2016-06-30	0.000	0.1	기준이내
D 고형연료제품 사용시설	2016-10-14	0.087	0.1	기준이내
E 고형연료제품 사용시설	2016-12-22	0.015	5.0	기준이내
F 고형연료제품 사용시설	2017-01-20	1.549	5.0	기준이내
G 고형연료제품 사용시설	2017-01-20	8.549	5.0	기준초과
H 고형연료제품 사용시설	2017-02-03	17.858	5.0	기준초과
I 고형연료제품 사용시설	2017-01-23	0.231	5.0	기준이내
J 고형연료제품 사용시설	2017-01-25	4.281	5.0	기준이내

나. 다이옥신 측정대상 고형연료제품 불명확

○ 고형연료제품 사용시설은 연 1회 이상 다이옥신을 측정하도록 규정하고 있으나, 측정대상 등에 대한 세부기준은 부재

- 특히, 사용업체가 신규 추가하거나 과거 측정대상에서 제외된 고형연료제품에 대해서는 측정을 기피하고, 이전에 합격했던 제품으로만 측정을 받으려는 편법 발생

[사례1] D업체는 사용 중인 9개 제조회사 고형연료제품 중 1개에 대해 다이옥신을 측정하고, 나머지 연료8개는 다이옥신 배출규제 1년간 미적용(’17.2월, 권익위 조사)

[사례2] F업체는 사용 중인 11개 제조회사 고형연료제품 중 1개에 대해 다이옥신을 측정하고, 나머지 연료10개는 다이옥신 배출규제 1년간 미적용(’17.2월, 권익위 조사)

(모범사례) ㅇㅇ구는 고형연료제품 사용신고 수리 시, 고형연료제품 사용 전에 다이옥신을 측정한 후 사용하도록 ‘업체 권고사항’ 운영(’17.2월, 권익위 조사)

다. 다이옥신 측정기관 불명확

○ 고형연료제품 사용업체는 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하도록 의무를 부과하고 있지만, 측정주체 미지정(불명확)으로 측정기관 선정에 혼란 초래

- 대부분의 사용업체가 동종업체에 문의하거나, 타 법(｢잔류성오염물질 관리법｣)에서 고시한 ‘잔류성유기오염물질 측정기관’에 다이옥신 측정을 의뢰하고 있는 실정

[사례1] ㅇㅇ업체는 측정기관에 대한 정보가 없어 동종 업체에 문의하여 다이옥신 측정을 의뢰(’17.2월, 권익위 조사)

[사례2] △△업체는 ｢잔류성오염물질 관리법 시행규칙｣ 제14조제1항제4호에 따라 고시된 잔류성유기오염물질 측정기관에 의뢰(’17.2월, 권익위 조사)

Ⅳ		개선 방안

1. 고형연료제품 사용시설 관리 강화

가. 대기오염물질 배출허용기준 적정화

ㅇ 고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 미만인 시설에 대해서도 사용 총량에 따라 대기오염물질 배출이 통제될 수 있도록

- 고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 미만이면서, 사용량이 일정기준 이상인 경우에는 ‘고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출허용기준’이 적용되도록 개선

나. 오염물질 배출허용기준 초과 사용시설 행정처분 신설

ㅇ 다이옥신 배출기준이 초과된 사용시설이 개선조치 없이 운영되는 사례가 발생하지 않도록

- 관할 지자체가 다이옥신 배출기준이 초과된 사용시설에 대해 개선명령, 사용중지 등 적절한 조치를 할 수 있도록 행정처분 규정 마련

※ 유사 입법례

｢잔류성유기오염물질 관리법｣

제16조(개선명령·사용중지명령 및 폐쇄명령) 환경부장관은 잔류성오염물질 배출허용기준 초과 시 배출허용기준 이하로 내려가는데 필요한 조치를 명령

｢잔류성유기오염물질 관리법 시행규칙｣

제8조(개선계획서의 제출 등) 개선계획서를 작성하여 지방환경관서에 제출

제9조(개선계획서의 내용) 방지시설 개선명세서, 운영대책 등을 개선계획에 포함

다. 사업장에 대한 주기적 지도·점검 규정 마련

ㅇ 고형연료제품 제조 · 사용 · 수입 사업장에 대해 관련법령 제반 준수사항 이행 여부 확인이 주기적으로 이루어 질 수 있도록

- ｢환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정｣에 고형연료제품 사업장에 대한 지도·점검 규정 마련

※ (예시) ｢환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정｣ 적용범위에 ｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣ 제25조의4 및 제25조의7에 따른 ‘고형연료제품 수입·제조·사용 사업장’을 포함.

2. 다이옥신 측정 실효성 제고

가. 측정기관에 측정결과 제출의무 부과

ㅇ 다이옥신 배출허용기준이 초과되었음에도 불구하고, 사용업체가 지자체에 통보하지 않아 행정조치가 누락되는 것을 방지하기 위해

- 측정기관이 측정결과를 사용업체에 통보할 때, 고형연료제품 사용신고 관할 지자체에도 측정결과를 제출하도록 규정 마련

※ 유사 입법례

｢환경측정분석 전문기관의 지정 등에 관한 규정｣

제19조(준수사항)

④ 환경측정분석전문기관이 법적서류 제출용으로 사용하는 측정분석결과는 의뢰자를 포함하여 관할 시·도지사(또는 시장·군수·구청장) 및 유역(지방)환경청장에 동시에 제출하여야 한다.

나. 측정대상 고형연료제품 선정방법 개선

ㅇ 사용업체가 신규 추가한 고형연료제품에 대해 다이옥신 측정을 기피하고, 이전에 합격했던 제품으로만 측정하는 편법 방지 필요

- 연 1회 다이옥신 측정 시, 사용신고를 추가하거나 변경신고한 고형연료제품을 우선 측정대상으로 하는 방안 마련

※ 국립환경과학원은 다이옥신 측정기관에 대한 사전교육 강화

다. 사용시설에 대한 다이옥신 측정주체 명확화

○ 다이옥신 측정결과의 신뢰성 제고 및 사용업체의 측정기관 선정 혼란을 방지하기 위해,

- ‘자원재활용법 시행규칙’에 고형연료제품 사용시설에 대한 다이옥신 측정기관을 ｢잔류성유기오염물질 관리법｣ 제19조제1항에 따른 환경부령으로 정하는 측정기관이 측정하도록 규정

※ 자원재활용법 시행규칙 제20조의10 제1항 별표10(개정 예시)

현 행	개 정 안(예시)
2. 고형연료제품 사용시설 준수사항 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하고, 그 결과가 제20조의10제2항에 따른 다이옥신 배출허용기준을 초과하면 해당 고형연료제품의 사용을 즉시 중지한 후 10일 이내에 고형연료제품 사용시설 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알릴 것	2. 고형연료 사용시설 준수사항 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 ｢잔류성유기오염물질 관리법｣ 제19조제1항에 따른 환경부령으로 정하는 측정기관으로 하여금 측정하게 하고, -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

※ 유사 입법례

｢잔류성유기오염물질 관리법｣

제19조(잔류성유기오염물질의 측정) ①배출사업자는 해당 배출시설에서 배출되는 잔류성유기오염물질을「스스로 측정하거나 환경부령으로 정하는 측정기관으로 하여금 측정하게 하고, 측정결과를 기록하여 환경부령으로 정하는 기간 동안 보존하여야 한다.

Ⅴ		조치 사항

□ 대상기관 : 환경부

□ 조치사항

구 분	세부 개선과제	관계법령	조치기한
1. 고형연료제품 사용시설 관리 강화	가. 대기오염물질 배출허용기준 적정화	대기환경보전법 시행규칙	’18.3월
	나. 오염물질 배출허용기준 초과 사용시설 행정처분 신설	자원재활용법 시행규칙	’18.3월
	다. 고형연료제품 사업장에 대한 주기적 지도·점검 규정 마련	환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정	’18.3월
2. 다이옥신 측정 실효성 제고
	가. 측정기관에 측정결과 제출의무 부과	자원재활용법 시행규칙	’18.3월
	나. 측정대상 고형연료제품 선정방법 개선	자원재활용법 시행규칙	’18.3월
	다. 사용시설에 대한 다이옥신 측정주체 명확화	자원재활용법 시행규칙	’18.3월