의     결

국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제2017 - 822호

의  안  명  ｢폭염 방지 그늘막 설치‧관리 기준 마련｣

대상기관 전 지방자치단체

의결연월일  2017. 9. 25.

주    문

｢폭염 방지 그늘막 설치‧관리 기준 마련｣ 권고안을 별지와 같이 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제47조 규정에 따라 전 지방자치단체의 장에게 권고한다.

이    유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2017년  9월  25일

위원장   박 은 정

위  원   김 인 수

위  원   박 경 호

위  원   이 상 민

위  원   신 근 호

위  원   박 계 옥

위  원   김 현 철

위  원   허 용 석

위  원   전 준 경

위  원   이 호 용

위  원   이 재 경

위  원   황 성 주

위  원   윤 영 훈

위  원   홍 인 옥

위  원   김 수 정

정본입니다.

2017.  9.  25.

국민권익위원회

<별 지>

폭염 방지 그늘막 설치‧관리 기준 마련

2017. 9.

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 일반 현황	2

Ⅲ. 문제점	4

1. 부적합한 그늘막 설치 빈발

2. 사후 유지‧관리 미흡

Ⅳ. 개선방안	6

□ 폭염 방지 그늘막 설치‧관리 기준 마련

Ⅴ. 조치사항	6

【붙임】관련 규정	7

순    서

Ⅰ		추진 배경

▪ 근거 : ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제47조

▪ 국정과제 55 : 안전사고 예방 및 재난 안전관리의 국가책임체제 구축

□ 최근 지자체에서 여름철 주민들의 편의를 위하여 횡단보도 주변 등에 폭염 방지 그늘막(이하 ‘그늘막’)을 설치하는 사례 급증

○ ‘생활밀착형 행정’이라는 호응을 받으며 전국에 빠르게 확산되고 있음

※ 2013년 여름 서울 동작구에서 처음 설치한 이후 전국의 지자체로 확산되어 현재 124개 지자체에서 2천여 개의 그늘막 설치‧운영 중(’17.8월, 국민권익위 실태조사)

□ 그러나 행사용 천막을 재사용하여 임시적으로 설치하는 등 도로 위 시설물임에도 체계적인 운영에서 벗어나 있는 실정

○ 부적합하게 설치된 그늘막은 보행자의 통행에 불편을 주거나 운전자의 시야를 방해함으로써 안전사고 유발 가능성 상존

○ 또한, 제각각인 디자인으로 인해 도시 미관 저해

￭ “최근 내린 큰 비로 망가진 천막에 교통지도에 나선 노인분이 다치는 모습을 본 적이 있다. 시민편의를 위해 만들어놓은 시설물이 시민의 안전을 위협해선 안될 것”

(2017. 7월, 언론보도 ‘호평받은 신호대기 그늘막… 안전 대책은 혹평’)

￭ △△시에 설치된 그늘막은 모래주머니를 잔뜩 달아놔서 도시 미관을 해치는 것 같다

(2017. 7월, 국민신문고 민원)

□ 이에 따라, 도로 상 새로운 형태의 시설물인 그늘막의 운영을 체계화하여 국민이 안전하고 편리하게 그늘막을 이용할 수 있도록 하고자 함

☞ 추진경과 : 실태조사(8월), 관계기관 협의(9월)

Ⅱ		일반 현황

□ 그늘막 운영 현황

○ (개념) 지자체가 폭염 대응책의 일환으로 횡단보도 등에서 대기하는 보행자에게 그늘을 제공하기 위해 설치한 도로 위 구조물

○ (연혁) 2013년 여름 서울 동작구에서 최초 설치한 것으로 알려지고 있으며, 이후 시민들의 호응을 받으며 전국에 확산

○ (유형) 접이식 파라솔 형, 몽골 천막 형, 차광막 형 등 다양한 형태

구 분	접이식 파라솔 형	몽골 천막 형	차광막 형
모 양
특 성	▪접이식이며 기둥이 토지에 고정 ▪기상 변화에 따른 신속한 개폐 가능 ▪기둥이 1개이므로 도로점용 면적 좁음 ▪고비용	▪모래주머니 등으로 지면에 임시 지지 ▪강풍, 강우 등 기상 악화시 파손 우려 ▪도시 미관 저해 ▪기둥이 여러 개이므로 도로점용 면적 넓음 ▪저비용	▪주변 시설물이나 가로수에 끈으로 묶어둔 형태 ▪도시 미관 저해

○ 전국 설치 현황

연번	지역(시군구)	설치구	유형별 수량(개)				소요 비용 (천원)
			계	파라솔형	천막형	기타
	합 계	124	2,099	826	1,143	130	2,000,856
1	서울(25)	24	770	354	376	40	678,252
2	부산(16)	4	20	19	-	1	39,580
3	대구(8)	8	70	33	36	1	88,500
4	인천(10)	5	69	32	34	3	85,556
5	광주(5)	5	110	-	110	-	39,891
6	대전(5)	5	94	15	40	39	38,541
7	울산(5)	2	32	32	-	-	61,402
8	세종(-)	1	16	16	-	-	18,040
9	경기(31)	17	252	94	158	-	238,986
10	강원(18)	4	38	21	15	2	74,680
11	충북(11)	11	225	24	201	-	131,689
12	충남(15)	6	43	40	3	-	74,269
13	전북(14)	5	100	40	24	36	144,898
14	전남(22)	4	44	15	29	-	40,370
15	경북(23)	9	115	49	58	8	131,226
16	경남(18)	14	101	42	59	-	114,976
17	제주(-)	-	-	-	-	-	-
<’17. 8월, 국민권익위 실태조사>

□ 그늘막 설치 근거

○ ｢도로법｣

- 지자체는 도로 이용자의 편의‧안전 등을 위해 도로구역 내 도로의 부속물 설치 가능(｢도로법｣ 제30조)

※ 도로 부속물은 토지에 정착한 시설이어야 하므로 지면에 임시 지지한 천막 형태의 그늘막은 부적합

《 ‘도로의 부속물’의 요건(｢도로법｣ 제2조제2호) 》

① 설치주체가 도로관리청(지자체)

② 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위한 것일 것

③ (토지에 정착한) 시설 또는 공작물인 것

○ 그늘막의 설치 기준이나 관리 방법 등에 관련된 세부 규정은 없음

Ⅲ		문제점

1		부적합한 그늘막 설치 빈발

□ 설치 형태 부적합

○ 천막형 그늘막 등은 비교적 적은 비용이 들고 설치가 간편하므로 전국에 가장 많이(59.3%) 설치된 형태임

- 그러나, 토지에 고정되지 않은 그늘막은 ｢도로법｣ 상 ‘도로의 부속물’로 보기 어려워 도로구역에 설치하기 부적합하며

- 내구성이 낮아 강풍, 강우 등 기상상황 악화 시 파손되기 쉬워 안전사고 가능성 상존

○ 또한, 주변 경관과 어울리지 않는 외형으로 인해 도시 미관을 저해

▶ “최근 내린 큰 비로 망가진 천막에 교통지도에 나선 노인분이 다치는 모습을 본 적이 있다. 시민편의를 위해 만들어놓은 시설물이 시민의 안전을 위협해선 안될 것”

(2017. 7월, 언론보도 ‘호평받은 신호대기 그늘막… 안전 대책은 혹평’)

▶ 횡단보도 근처에 인삼밭 차광에 쓰이는 검정색 천으로 된 그늘막이 설치되어 있는데 거리 분위기와 어울리지 않아 미관을 해치고 있음

(2017. 8월, 국민신문고 민원)

모래주머니로 임시 지지하여 안정성 부족		약한 구조로 인해 쉽게 파손		주변 가로수에 끈으로 매어두어 미관 저해

□ 설치 장소 부적합

○ 그늘막이 보행자나 운전자의 통행에 방해(경찰관서 협의 소홀)

※ 시각장애인용 점자블록 위 설치, 차도 위 설치 등

○ 주변에 건물이나 가로수가 있어 그늘막이 불필요한 장소에 설치

횡단보도 위 설치		그늘 지역에 설치		점자블록 위 설치

2		사후 유지‧관리 미흡

□ 안전사고 발생 시 대비책 미비

○ 안전사고 대비 영조물 배상 공제보험* 미가입

- 그늘막으로 인한 사고 발생시 배상 처리에 차질 우려

* 영조물 배상 공제보험 : 지자체가 소유‧사용하는 시설물의 관리하자로 인하여 발생한 대인‧대물 사고에 대한 배상처리

※ 그늘막을 운영하는 지자체 124곳 중 30곳(24.2%)만 보험 가입

□ 주기적인 순찰 등 관리 소홀

○ 그늘막이 방치되어 제 기능을 못하는 사례 발생

- 그늘막 밑에 물건 등이 적치되거나 그늘막이 훼손된 채 방치

노점상이 점거		차량 주차		너무 낮은 높이로 방치돼 보행 방해

Ⅳ		개선방안

□ 폭염 방지 그늘막 설치‧관리 기준 마련

○ 그늘막 운영 시, 설치‧관리 지침 등에 의거하여 운영

- 법령 상 적합한 형태의 그늘막 설치

- 지자체의 공공시설물 관리 규정의 적용범위에 포함하거나 별도의 그늘막 관련 규정을 마련하여 그에 따라 운영

※ 시설물 표준디자인 규정, 가로시설물 관리 규정 등

※ (참 고) 서울시는 ‘서울특별시 그늘막 가이드라인’(2017.8)을 마련하여 25개 자치구에 시달하고 자치구별 실정에 맞게 운영하도록 함

○ 그늘막 규정에 포함되어야 할 사항(예시)

- 그늘막 형태 및 규격 제시(토지에 고정, 안전성 고려)

▪ 토지에 고정, 안전성 고려

▪ 도시 미관을 해치지 않는 디자인

- 운영 기간 및 장소

▪ 경찰관서와의 협의 의무화

▪ 보행상 장애가 없는 곳에 설치(특히, 점자블록 등 교통약자의 편의시설 고려)

- 관리 방법

▪ 영조물 배상 공제보험 가입 의무화

▪ 담당자 배정, 주기적 순찰, 운영기간 종료 후 보관 방법 등

Ⅴ		조치 사항

□ 대상기관 : 243개 지방자치단체(광역 17, 기초 226)

□ 조치사항 및 조치기한

세부 개선과제	소관 기관	관계 규정	조치 기한
○ 폭염 그늘막 설치‧관리 관련 규정 마련	각 지자체	자치단체 내부 지침 등	’18.3월

【붙 임】 관련 규정

￭ ｢도로법｣

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “도로의 부속물”이란 도로관리청이 도로의 편리한 이용과 안전 및 원활한 도로교통의 확보, 그 밖에 도로의 관리를 위하여 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 공작물을 말한다.

가. 주차장, 버스정류시설, 휴게시설 등 도로이용 지원시설

나. 시선유도표지, 중앙분리대, 과속방지시설 등 도로안전시설

다. 통행료 징수시설, 도로관제시설, 도로관리사업소 등 도로관리시설

라. 도로표지 및 교통량 측정시설 등 교통관리시설

마. 낙석방지시설, 제설시설, 식수대 등 도로에서의 재해 예방 및 구조 활동, 도로환경의 개선·유지 등을 위한 도로부대시설

바. 그 밖에 도로의 기능 유지 등을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설

제30조(도로구역 내 시설의 설치) 도로관리청은 도로의 효용을 훼손하지 않는 범위에서 도로 이용자의 편의를 증진하기 위해 도로구역에 도로의 부속물과 공공목적의 다음 각 호의 시설을 설치·운영할 수 있다.

1.「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공원시설

2.「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 재활용시설

3.「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제6조에 따른 생활체육시설

4. 그 밖에 도로의 효용 증진과 공공목적을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설