청렴한국, 아름다운 미래

■ 서론 : 왜 부패 청산인가?

한국경제의 압축성장과정과 부산물로서의 부패

한국은 1960년대 이후 부존자원과 기술이 빈약한 악조건 속에서 한국전쟁의 폐허위에 급속한 경제개발을 추진하는 과정에서 정부주도방식의 경제개발을 추진하였다.

정부 주도의 국가발전 전략은 각종 규제를 양산하게 되어 행정의 불투명성과 복잡한 절차 등으로 부패유발적 행정환경을 형성하였다. 그 밖에도 수출산업 육성을 위한 기업에 대한 정책 자금의 지원, 세제혜택, 토지수용권 부여 등 각종 특혜성 지원이 시행되었다.

한편 당시의 집권세력은 남북간 군사적 대치상황에서 국가안보와 급속한 경제개발 추진을 위한 정치안정 세력의 확보의 명분으로 막대한 정치자금을 필요로 하였고 이러한 정치자금을 특혜 받은 기업으로부터 충당함으로써 정경유착의 부패구조를 형성하게 되었다.

이에 기업들은 기술개발과 공정한 경쟁보다는 정치자금 제공에 의한 특혜에 안주하게 되고, 전문성을 무시한 문어발식 기업 확장 등은 기업의 생산성 감소 및 재무구조 악화로 인한 부실경영을 낳았고 이는 결국 기업과 국가의 경쟁력 약화를 초래하였다.

국정개혁의 중심에 선 반부패 개혁

1997년 말 불어 닥친 아시아 외환위기는 국내 주요 몇몇 기업의 회계부정으로 인한 기업도산 등으로 국내 위기를 증폭시켜 국가전체적인 외환위기로 연결되었다.

90년대 말 외환 위기 이후 한국은 경쟁력 향상을 위한 국정전반의 개혁을 단행하였으며, 그 중심에는 반부패 개혁이 있었다.

행정규제개혁, 기업의 지배구조 개선 및 회계의 투명성 조치, 부패방지법 제정 및 부패방지위원회 설치, 정치부패 개혁, 검찰 및 사법개혁, 국세청/국정원등 특수기관의 개혁 등 지난 10년간 국정전반에 걸쳐 광범한 개혁조치가 이루어 졌다.

지속적인 반부패개선 노력과 향후 과제

다양한 개혁조치의 결과 한국사회의 청렴도는 지속적으로 상승하고 있으며, 과거 관행적으로 이루어지던 부패문제에 대한 국민의 인식도 점차 개선되고 있다.

아울러 한국의 이러한 반부패노력은 국제사회의 관심을 사고 있다. 현재 UNDP와 함께 아시아․태평양 지역 국가에 대한 반부패기술지원사업을 진행 중에 있다.

그럼에도 불구하고 한국사회의 부패수준은 경제발전 수준과 비교 시 아직도 매우 낮은 수준으로 인식되고 있으며, 특히 한국 사회의 전통문화인 연고 온정으로 인한 부패문제, 의사결정 과정의 불투명성 등이 앞으로 해결되어야 할 과제로 대두되고 있다.

이 글은 전후 극심한 빈곤상황에서 급속한 경제발전을 이룩한 한국이 불가피하게 겪었던 부패의 문제와 이를 극복하기 위한 노력, 그 성과와 한계를 제시한 것이다. 한국의 경험이 한국과 유사한 상황에서 경제개발을 추구하는 나라, 부패문제 해결을 위해서 노력하고 있는 국가들에게 참고가 되도록 하여 부패 없는 국제사회의 구현에 조금이나마 기여하기를 바라는 마음에서 본서를 출간하는 바이다.

■ 1 대한민국, 반부패 개혁에 올인하다

국가청렴엔진의 가동

역대 대통령들의 취임사와 새 정권 출범 후 정부가 추진했던 사회운동에는 으레 부패 척결이 단골메뉴였다. 이름과 내용은 조금씩 달랐지만 목표하는 것은 언제나 같았다. 그러나, 아쉽게도 만족스러운 결과를 얻은 기억은 많지 않다.

부패가 구호로 척결되지는 않는다는 사실은 분명한데, 그럼 어떻게 해결해야 하는가. 부정부패를 전담할 기관이 필요하다는 요구는 이런 고민에서 출발하였다. 부정부패를 척결하기 위한 구체적인 정책을 제시하고 그것을 전담하되 권력으로부터 독립적인 반부패기관이 필요해진 것이다. 물론 이전에도 검찰과 경찰을 비롯하여, 감사원, 국가정보원, 국무조정실 등 여러 기관들이 사정 업무를 통해 부정부패 척결을 위한 기능을 담당해오고는 있었다. 그러나 이들 기관의 부패 방지 업무는 기관의 다양한 업무 중 한 분야로서 다루어졌으며, 대체로 사후적발과 처벌위주로 이루어져 근본적인 처방책으로는 한계가 있었다. 또한 이들 기관 직원이나 고위 공직자가 부패에 연루될 경우 통제가 어렵다는 것도 간과할 수 없는 문제점이었다.

이런 문제점과 적극적인 부패문제 해결을 위해 2002년에 출범한 것이 국가청렴위원회이다. 그러나, 그 필요성에도 불구하고 시작은 쉽지 않았다. 1996년 1월 시민단체인 참여연대가 국회의원 151명과 일반국민 3만여 명의 서명을 받아 부패방지법안을 입법청원 하였으나, 국민적인 염원에도 불구하고 논란만 거듭하다 제대로된 논의조차 하지 못한 채 무산되었다. 그러다가 1997년 극심한 정경유착 등으로 촉발된 외환위기를 시작으로 각종 부패 사건이 터지면서, 더 이상 부패 방지를 외면할 수 없는 상황이 되었다.

이런 국내외의 분위기를 타고 김대중 대통령은 취임 직후인 1998년 6월, 내부고발자 보호와 고위공직자비리조사처 신설 등을 골자로 하는 부패방지법 제정을 지시하였다. 그러나 법제정을 둘러싸고 관련기관 간의 견해차이로 인해 법개정이 순탄치 않았다. 1년이 넘는 논의 끝에 1999년 9월, 대통령 정책자문기구인 반부패특별위원회를 설치하고, 1999년 12월 반부패기본법안을 의원입법형태로 제출했으나 제15대 국회의 임기가 만료될 때까지 통과되지 않은 채 자동폐기 되었다. 계속된 입법실패 상황속에서 제16대 국회가 개원되자 이번엔 참여연대와 경실련 등 시민단체가 나서서 「부패방지제도입법시민연대」를 결성하여 국회에 입법청원을 하였다. 국민들의 반응은 매우 뜨거웠다. 오랜 논란 끝에 관련 기관이나 정치권 사이에 합의되지 못한 ‘고위공직자비리조사처 설치’ 조항을 제외한 부패방지법안이 2001년 6월 28일 마침내 여야 합의로 통과되었고, 이에 따라 부패방지위원회(현 청렴위)가 2002년 1월 25일 탄생하게 되었다.

처벌에서 시스템으로, 부패방지전략을 전환하다

막상 설립이 되긴 했으나 각종 부패사건이 줄어들지 않자 일부에서는 회의적인 반응을 보이기도 했다. 그러나 참여정부가 들어서면서, 출범 초부터 부패청산과 정부혁신을 국정의 최우선 과제로 제시하고 국정 지표에서 이를 구체적으로 반영하여 추진하였다. 참여정부 부패방지정책의 기조는 대통령 주재의 반부패관계기관협의회 운영과 부패통합정보시스템 구축, 공공기관 청렴도측정, 부패취약분야 제도개선과 부패영향평가, 공익신고자 보호・보상시스템, 공직자행동강령 등 부패의 근원을 지속적이고 체계적으로 해소할 수 있는 제도적 장치인 반부패 시스템 구축에 있었다. 이러한 시스템적 접근방법은 종전의 적발·처벌 위주의 시책과는 달리 부패를 유발하는 국가의 제반구조를 개혁하고자 하는 의지에서 비롯된 것이다.

반부패관계기관협의회를 청렴엔진으로 가동

2003년 3월 청와대에서 부방위(현 청렴위)의 ‘부패방지대책보고회’가 개최되었는데 부패방지대책을 협의하고 추진상황을 점검하는 ‘부패방지 민․관협의회’ 를 구성하자는 안이 나왔다. 이에 따라 2004년 1월 ‘반부패관계기관협의회규정’을 대통령훈령으로 제정하였다. 노무현 대통령은 ‘반부패관계기관협의회’가 국가차원의 부패방지대책을 통합․조정하는 구심체로서 국가차원의 부패방지대책의 전체적인 그림을 그리고 핵심 추진과제를 결정하여 기관별로 역할 분담을 통해 부패방지정책을 이행하도록 지시했다.

이렇게 시작된 ‘반부패관계기관협의회’는 대통령이 의장이 되어 직접 회의를 주재하면서 반부패 개혁정책을 강력히 추진하는 장(場)이 되고 있고, 2004년 1월부터 2007년 04월까지 모두 9차례에 걸친 회의를 통해 검찰중립성 보장과 국정원 정치사찰 폐지, 방위사업청 신설, 고위공직자비리조사처 설치 추진, 정치관계법 개혁, 기업의 윤리경영 강화, 투명사회협약, 청렴도 평가, 부패영향평가, 사학비리 제도개선, 부패방지 통합정보시스템 구축, 연고・온정주의 폐해문화 개선 등 다양한 정책개발과 함께 추진상황 점검 등의 역할을 수행하고 있다. 특히 2004년 2월에는 각기 달랐던 징계기준 등을 통일한 ‘공무원의 징계양정 가이드라인’과 불법 자금거래 차단을 위해 5천만원 이상의 현금거래에 대한 금융정보분석원 보고규정을 2004년 11월에는 비리 공무원의 퇴직급여 및 수당을 2분의 1로 제안하는 방안을 마련하였다. 또한 앞서 말한 민․관 협의체 구성은 2005년 3월 공공, 정치, 경제, 시민사회 등 4대 부문의 대표가 참여하는 ‘투명사회협약’을 체결하는 등 반부패관계기관협의회는 청렴 엔진 역할을 톡톡히 하고 있다. 다만, 대통령훈령으로 규정되어 있기에 정치상황의 변화에 따라 변동될 가능성이 없지 않기 때문에 법률화가 시급하다.

우리는 ‘북풍과 태양의 힘겨루기’ 우화를 잘 알고 있다. 부패를 향한 우리의 정책도 적발이나 처벌 등 강제적인 방법보다는 나그네를 향해 조용히 햇볕을 보낸 태양처럼 시스템과 제도로 우리 사회의 곳곳을 비추는 것이 필요하다. 그러다보면 나그네가 스스로 옷을 벗었듯 우리 주변의 부패도 어느새 사라질 것이라 기대한다.

※ 참고「반부패관계기관협의회」의 구성. 운영

반부패관계기관협의회

(대통령주재, 14개 기관장 등)

각 급 기 관

(반부패대책 T/F)

국 회

대 법 원

헌법재판소

중앙선관위

감 사 원

시민단체

경 제 계

언론기관

학 계

법 조 계

반대

부책

패실

현무

안회

의

실

무

협

의

회

부

패추

방진

지점

대검

책회

의

의장 : 대통령

위원 : 국가청렴위원회위원장, 법무부장관, 국방부장관, 행정자치부장관, 중앙인사위원회위원장, 정부혁신지방분권위원회위원장, 국무조정실장, 공정거래위원회위원장, 금융감독위원회위원장, 검찰총장, 국세청장, 관세청장, 경찰청장, 대통령비서실 민정수석 등 20인 이내, 단 상정안건과 관련하여 의장이 지정하는 기관장도 위원이 됨. 감사원장과 국가정보원장 배석, 간사는 국가청렴위원회 사무처장

주요기능 : 국가차원의 부패방지대책 수립 및 추진, 부패관련 현안에 대한 정부대책, 및 부패관련 실태조사․정보공유 등 효율적인 부패방지대책 수립을 위하여   필요한 사항에 대해 협의

반부패관계기관협의회 주요 보고과제

구 분	보고과제	소관기관
1 차 (’04.2)	부패영향평가 제도화 방안	청 렴 위
	징계 적정성 제고방안
	부패방지 통합정보시스템 구축방안
	재산등록 심사기능 강화방안	행 자 부
	주민소송제 도입방안	행 자 부
	공공감사에 관한 법률 제정	혁신위, 행자부
	불법자금거래 차단대책	재경부(FIU)
	금융부실 책임자에 대한 조사 개선방안	재 경 부
	국방획득 운영시스템 개선	국 방 부
2 차 (’04.6)	｢고위공직자비리조사처｣ 설치․운영 계획안	청 렴 위
	사학비리 제도개선 추진방안	교 육 부
3 차 (’04.9)	청탁문화 개선방안	청 렴 위
	국가청렴도지수 분석 및 종합적인 대응계획 수립
	지자체장의 후원금 모집을 허용하는 방향으로 제도개선 검토
	수사․조사가 착수된 공무원의 사표수리 금지제도의 실효성 확보를 위한 제도개선
	금품제공 신고공직자에 대한 포상 제도화 방안
	TI지수 제고를 위한 홍보강화	국조실, 홍보처
	건축행정 정보화 추진계획	건 교 부
	정보화 촉진기금 운용시스템 개선계획	정 통 부
	퇴직공직자 취업제한제도 개선	행 자 부
4 차 (’04.11)	공기업 임원인사 제도개선 관련	청 렴 위
	청렴위의 평가결과를 국무조정실의 기관평가에 반영하는 방안 강구
	사기업간의 하도급 및 납품과정에서 향응․금품수수 등 상납근절방안 연구
	비리공무원 퇴직급여 제한방안	행 자 부
	비리혐의 공무원의 의원면직 금지 법제화 추진	행 자 부
	중소기업 분식회계 근절방안 검토	금감위, 국세청
	특수고용계약직 종사자 보호방안 검토	공 정 위
	사증발급업무 등 재외공관 운영관련 부조리대책	외 교 부
	의약품 유통시장 투명성 제고대책	복 지 부
	금융감독 업무상의 부조리 방지대책	금 감 위
	담합행위 근절 및 하도급 거래질서 확립대책	공 정 위
5 차 (’05.7)	부패관련 평가지표 발굴확대 및 체계적 관리	청 렴 위
	대국민 홍보 및 언론대책 강화
	부패신고 활성화 및 사회분위기 조성
	사회지도층 부패통제방안
	부패사범 단속 실효성 제고방안	법 무 부(대검찰청)
	열린세정 구현을 위한 세무조사 혁신방안	국 세 청
6 차 (’05.11)	온정주의 등 부패친화적 문화 개선	청 렴 위
	부패를 유발하는 공급자적 요인 대책
	공직자윤리위 심사 실효성 개선방안 검토 및 행동강령 판단기준 정립을 위한 사례 축적․보완
	내부신고자 보호제도 강화 방안 검토
	사외이사 및 감사위원회 제도 실질화
	행동강령 교육․상담 강화
	공직자윤리법 규정의 실효성 제고를 위한 방안 검토	행 자 부
	UN반부패협약 비준 관련 추진방침 보고	법 무 부
	민간선거의 공정성 및 투명성 제고방안	선관위
7 차 (’06.3)	온정․연고주의 등 부패친화적 문화 개선대책	청 렴 위
	국민의 청렴체감도 제고를 위한 제도개선
	공공기관 혁신 촉진을 위한 감사방안	감 사 원
	공직윤리제도 실효성 제고방안	행 자 부
	공명한 지방선거 실시를 위한 범정부 대책	국무조정실

구 분	보고과제	소관기관
8 차 (’06.11)	일선집행단계의 청렴성 증진정책	청 렴 위
	각종 위원회 등의 공정성·투명성 제고방안
	반부패 국내규범 개선 종합대책
	지방행정의 투명성 강화방안	행 자 부
	유엔반부패협약비준 및 이행법률안 입법추진방안	법 무 부
9 차 (’07.4)	반부패 청렴정책의 성과 및 향후과제	청 렴 위
	기업회계기준 강화 등 민간영역의 투명성 증진	청렴위, 법무부, 금감위, 공정위, 국세청
	공기업 등 일선기관의 청렴성 강화	감사원

제 식구 챙기기 이제 그만

이처럼 반부패 청렴정책의 엔진을 가동하였다고 해서 하루아침에 당장 부패가 근절되는 것은 아니다.

옛날 인도양 모리시어스 섬에 도도새라는 일명 ‘얼간이’로 통하는 새가 살았는데 1681년 지구상에서 멸종하였다. 그 섬에는 천적도 없고 먹이는 지천으로 널려있었다. 자연히 도도새는 천적을 피할 필요도 없고, 먹이를 구하기 위해 날 필요도 없었다. 눈만 뜨면 뒤뚱 뒤뚱 먹다가 그 자리에서 자면 그만이었다. 원래 도도새는 비둘기류였으나 나중에는 몸무게가 25Kg으로 칠면조의 두 배나 됐다. 다리는 짧아지고 날개는 퇴화되면서 자신의 체중조차 감당할 수가 없었다. 결국 돼지들이 알과 새끼를 먹어치우게 되고 마침내 멸종하게 되었다.

얼마전까지만 해도 우리 사회는 도도새가 살았던 섬을 연상시킨다. 천적이 없는 상태가 너무 오래가면 도도새의 말로처럼 된다는 것을 우리 모두 깨달아야 한다. 그런 점에서 그동안 국민들로부터 소위 권력의 상징처럼 통했던 정치권과 검찰, 국세청, 국방부, 국가정보원 그리고 정경유착에 연루되어온 경제계의 부패청산을 위한 노력상과 과제에 대해 살펴보자.

넘어야할 큰 산 정치부패

부패문제를 떠올릴 때 가장 먼저 연상되는 것은 부정한 정치자금을 주고받은 정치인과 재계 인사들의 검찰 소환 장면일 것이다. 부패가 일어나는 국가의 경우 정치권과 연계되지 않은 부패는 없다는 말이 나올 정도로 정치권의 비리는 일상처럼 느껴진다. 그렇다면 왜 정치권은 마치 부패와 비리의 온상처럼 비쳐지는 것일까.

정치인들에게는 필연적으로 정치자금이 필요하다. 그런데 정치자금을 최대한 확보하려 해도 투명한 방법으로 원하는 만큼의 정치자금을 확보하는 것이 그리 쉬운 일이 아니다. 게다가 정치권에 있는 인사들이 국가의 각종 정책과 정치적 판단의 주체이다보니 이권과 권력에 접근하여 이득을 보려는 수많은 사람들이 정치권 주변으로 몰려들게 마련이다.

부패가 일상화되었던 우리 정치권의 역사

정치권이 부정과 부패의 오랜 역사를 갖게 된 데는 우리나라의 특수한 상황도 작용했다. 우리나라는 좁은 국내시장 규모와 부족한 자원 탓에 경제개발 초기부터 수출 기업의 육성 지원을 통하여 경제를 발전시키는 이른바 정부 주도형 개발정책을 추진해왔다. 따라서 정부와 정치권은 국내 모든 기업의 성장에 크고 작은 영향력을 행사했고 이때부터 정치권과 경제계의 주고받기식 유착관계가 시작되었다고 해도 과언이 아니다. 뿐만 아니라 과거 급속한 경제개발 과정에서는 여러 가지 부작용에도 불구하고 ‘경제발전을 위해서는 정치적 안정이 필요하다’라는 논리로 부정부패를 어느 정도 눈감아주는 일도 적지 않았다. 그런 정경유착의 부패고리가 계속해서 이어지는 동안 부패를 척결해야 할 권력의 주체가 부패의 온상이 되는 모순에 빠지게 되었고 어느 정권, 어느 정치인이나 부패로부터 자유롭지 못한 상황이었다. 부패를 척결하자는 여론에 보이지 않게 저항함으로써 오히려 척결의 의지를 무색하게 만들곤 하였고 정경유착의 관행은 뿌리뽑지 못한채 계속해서 만성적 부패로 이어졌다.

또한 우리의 정치문화는 오랫동안 권위주의적인 사고와 중앙집권적 성향, 그리고 폐쇄적이고 가부장적이었는데, 이 역시 정치 부패가 단절되지 못하는 한 원인으로 작용했다. 정치권 전반이 각종 계보로 움직이기에 어떤 비리를 알게 되더라도 내부적 고발이나 솔선하여 자정운동을 벌이는 것은 자신의 정치생명을 걸어야 할 만큼 위험한 일이었다.

특히, 정치권의 부정부패는 정치인들 각자의 행태적 문제도 있겠지만 보다 근본적인 원인은 잘못된 정치구조에서 찾을 수 있다. 우선 과거 우리의 정치구조는 정책이나 정견보다는 금품살포를 통해 조직과 인력을 동원하는 선거운동방식, 그리고 평상시에는 막대한 유지비가 소요되는 중앙당과 지구당을 조직하고 운영해야 하는 등 비용이

많이 드는 고비용 정치구조를 유지해왔다. 반면 후원회를 결성하거나 투명한 기부금을 받는 등 합법적으로 정치자금을 조달할 수 있는 방법이 제도적으로 제대로 갖추어져 있지 않았기 때문에 불법적이고 음성적인 방법으로 정치자금을 조달해왔다. 정치자금의 운용측면에서는 정치자금의 모금과 지출과정이 투명하지 않고, 위법행위가 일어났을 때 그에 대한 처벌이 정치적인 고려에 의해서 제대로 이루어지지 않았다.

정치개혁, 더 이상 늦출 수 없다

민주화가 빠르게 진전되자 국민들의 관심은 자연히 정치부패 문제에 집중됐다. 16대 총선과정에서 낙천낙선 운동의 성공을 거둔 시민사회를 비롯한 사회 각계각층에서는 대선과정에서 정치부패가 계속 발생하자 선거법 개정에 대한 목소리를 높였다. 이렇게 사회 전반의 요구가 커짐에 따라 이에 대한 구체적인 방안들이 속속 등장했다.

국회에서는 2003년 11월 5일 국회의장 주재로 각계 대표로 구성된 ‘범국민정치개혁협의회’를 출범시켜 정치개혁 개정안을 마련토록 했다. 협의회는 군중동원 등의 폐해이자 고비용 정치의 상징으로 꼽혔던 합동연설회와 정당연설회 폐지, 정경유착의 근원이 되는 기업․법인의 정치자금 후원 금지 등 혁신적인 방안을 국회에 제출했고, ‘중앙선거관리위원회’에서도 선거비용의 투명성 강화를 위한 신용카드사용 의무화, 당내경선 후보자 등의 후원회 허용, 모든 정치자금의 단일 창구에 의한 통합관리 등을 골자로 하는 개혁방안을 국회에 제출했다.

이에 앞서 부방위에서는 2002년 10월과 2003년 9월 두 차례에 걸쳐 투명한 정치자금 조달 및 사용을 위하여 단일 예금계좌 사용, 국고보조금 지출통제 강화, 불법정치자금 수수행위에 대한 공무담임권 제한 등을 골자로 하는 ‘정치자금 제도개선 방안’을 국회에 제출하면서 각계의 관심을 촉구했다.

시민단체도 2004년 새해 벽두부터 ‘정치개혁 촉구 시국선언’을 통해 새해 최대 화두는 정치개혁임을 선언했다.

당시는 60퍼센트에 가까운 국민들이 현역의원을 다시는 찍지 않겠다는 등 정치권 전반에 대한 불신이 어느 때보다 강한 시기이기도 했다. 이런 분위기속에서 2004년 3월, 국회는 정당법, 공직선거법, 정치자금법 등 정치관계 3법 개정안을 극적으로 합의하여 국회 본회의에 상정하였고, 17대 총선을 30여 일 앞둔 시점에서 정치관계 3법 개정안이 전격적으로 통과되었다. 이들 정치관계 3법 개정안은 우리의 정치현실에서는 그동안 관행으로 여겨져 오던 많은 부정부패의 근원을 없앨 수 있는 혁신적인 법안으로서 주요 골자만 살펴보면 다음과 같다.

우선, 정당법은 ‘돈먹는 하마’라는 비판을 받아오던 지구당을 폐지하고, 중앙당과 시도당의 유급사무원 수를 제한하도록 했으며, 인터넷을 통한 당원의 입당을 허용할 수 있도록 개정하였다.

또한, 기존의 청중동원과 같은 조직 동원 방식의 선거운동을 방송과 인터넷 등 미디어 중심의 선거운동 방식으로 개선하고, 합동연설회나 정당 및 후보자 연설회를 폐지하는 대신 후보자가 유권자를 직접 찾아다니며 지지를 호소하는 거리연설을 허용하는 내용으로 공직선거법이 개정되었다. 아울러 정치자금 운용의 투명성을 높이기 위해서 선거비용의 지출은 선관위에 신고된 회계 책임자만 할 수 있도록 하고, 한 번에 20만 원 이상의 지출에 대해서는 계좌에 입금하거나 신용카드 또는 수표를 사용하도록 하였다. 또한 정치인으로부터 금품이나 향응을 제공받거나 주는 경우 최고 50배의 과태료와 함께 신고하면 포상금을 지급하는 신고포상금제도를 도입함으로써 관행화된 정치접대의 종료에 쐐기를 박았다.

특히, 정치관계법 개정의 핵심이라 할 수 있는 정치자금법은 법인이나 단체의 정치후원금 기부를 금지함으로써 오랜 정경유착의 고리를 단절하였다. 개인의 기부한도는 연간 1억 원에서 2천만원을 넘지 못하도록 하였고, 연간 120만 원 이상의 고액 기부자는 그 신상을 의무적으로 공개하도록 했다.

정치개혁 3법, 금권·불법선거를 퇴출시키다

정치관계 3법이 개정된 뒤 치러진 2004년 17대 총선은 이른바 ‘선거혁명’이라는 평가를 받았다. 지금까지 치러진 어느 선거에 비해 깨끗한 선거문화를 만들면서, 우리 국민에게희망을 주는 계기가 되었다.

2004년 4월 21일, 한 설문조사 결과 제16대 총선에서 전체 선거자금의 68.1퍼센트에 달하던 조직관리비가 제17대는 19.9퍼센트로 크게 줄어든 것으로 나타났다. 이 수치는 대단히 상징적인 의미를 지닌 것으로, 거리유세 문화가 TV합동 토론회 등 미디어를 통한 선거문화로 변화되면서 비용을 대폭 줄인 것뿐만 아니라 전반적인 선거 문화를 깨끗하고 투명하게 바꿔놓은 의미있는 결과라 할 수 있다.

<16대, 17대 총선 선거자금의 지출비율>

동아일보 연세대 국제학연구소 설문조사

총선	홍보비	조직관리비	정당비용
16대	19.9%	68.1%	8.6%
17대	59.73%	19.93%	17.62%

한편 선관위에 보고된 자료에 의하면, 제17대 총선에서 후보자 1인당 평균 1억 원 정도의 자금을 조달하였으나 실제 지출은 8,400만 원 정도에 그친것으로 나타났다. 이러한 지출은 선거비용의 법정한도인 1억 7,000만 원의 절반 정도에 그친 것으로, 지출이 줄어드니 자연히 선거법위반 건수도 줄어드는 효과를 낳았다. 실제로 제17대 총선에서 선거법 위반건수는 16대 총선에 비해 4분의 1 수준으로 크게 줄어들었다.

제17대 총선에서는 기존 선거와 달리 중앙당 차원의 조직적 정치부패가 사라졌다.

정치개혁, 아직도 우리에게는 가야할 길이 더 남아있다

정치개혁을 요구하는 목소리가 여전히 높은 현실에서 그동안 정치관계법을 개정하는 등 제도개선 노력으로 이제 ‘돈 안드는 선거’ ‘인물선거’ ‘정책선거’의 방향으로 선거풍토가 어느 정도 구축되었다고 자평할 만하다. 음성적인 정치자금 조달과, 고비용 정치구조 등으로 얼룩졌던 과거의 정치문화가 정치3법 개정을 계기로 상당부분 투명하게 바뀐 것이 사실이다.

그렇지만 그것이 곧 정치개혁의 완수를 의미하는 것은 아니다. 그동안 정치관계법 개정에서 다소 소홀히 다루어져 왔던 점은 무엇이 있고, 개선방향에는 어떤 것들이 있는지 짚어볼 필요가 있다. 특히, 지방정치에 대한 개선은 아직도 많이 부족하다. 일례로, 지방선출직에 대한 정당공천제는 지방 정치부패의 한 요인으로 대두되고 있는데, 지방정치가 중앙정치에 예속되는 일이 생기지 않도록 제도적 보완이 절실하다. 이에 따라 청렴위에서는 지방자치단체의 공직후보자의 정당공천제와 관련하여 정치부패가 재현될 우려가 있다고 보고 기초자치단체에 대한 정당공천을 폐지하는 내용의 ‘지방선거의 정치자금 제도개선 방안’을 2005년 2월 국회에 제안하였다.

뿐만 아니라 지방정치인의 후원회 제도도 재검토가 필요하다. 현행 정치자금법은 광역자치단체장에 한해 후원회제도를 허용하고 있는데 지방선거 출마자들의 합법적인 정치자금 수입원은 개인자금과 정당지원금밖에 없는 실정이다. 그러다보니 당선 후 ‘쓴 만큼 받겠다’는 보상심리가 작용하거나, 재임 기간 동안 다음 선거에 필요한 막대한 선거자금을 준비해두고자 이권청탁 등 각종 비리에 연루될 가능성도 높다. 따라서 자치단체장과 지방의원 후보자 등이 합법적으로 정치자금을 모금할 수 있는 법적․제도적 장치가 필요하다.

정치적 중립 확보, 검찰개혁의 최우선 순위

우리에게 검찰은 어떤 이미지인가. 흔히들 검찰은 ‘권력’과 ‘권위’의 상징이라고 말한다. 그런데, 이 권위가 본래의 의무인 엄정한 법 집행자로써의 그것이 아니라 권력자에게만 관대한 듯한 인상을 준다는데 문제가 있다. 특히 권력형 부패에 대해 단호한 법 집행을 해야 할 순간에 제대로 대처하지 못한 검찰의 모습은 많은 국민들로부터 불신을 받는 원인이 되어 왔다.

검찰독립의 신호탄, 대선자금수사

2000년 16대 총선사범에 대한 ‘편파수사’를 이유로 발의된 검찰총장과 대검차장에 대한 탄핵소추, 2001년 당시 ‘검찰총장 동생의 비리 연루’ 등 검찰과 관련된 권력형 비리사건은 끊이지 않았다. 당연히, 검찰에 대한 국민의 불신은 매우 높았고, 참여정부 출범과 함께 시작한 사회 전반의 개혁 분위기와 맞물려 검찰 역시 변화하기 시작했다. 특히 2003년 대선자금 수사를 신호탄으로 드디어 정치로부터 ‘검찰독립’ 역사가 시작되었다.

2003년 2월 검찰은 A 전 청와대 총무비서관이 모기업으로부터 금품을 전달받았다는 첩보를 입수하고, A씨를 전격 구속하였다. 이를 시작으로 검찰은 대선자금 수사를 확대하여 20여 명의 엘리트 검사와 80여 명의 수사관 등으로 특별수사팀을 꾸려 진용을 갖췄다. 또한 검찰총장과 중수부장의 지휘라인도 외풍을 막아 수사팀이 앞만 보고 수사할 수 있도록 측면지원을 하였다.

2004년 1월 10일, 대선자금과 관련된 8명의 현직 국회의원 중 잠적한 2명을 제외한 6명이 전격 구속되었다. 그동안 감히 손대지 못했던 불법대선 자금 관련 사건을 검찰이 본격적으로 수사하자 국민들은 열렬히 지지했다. 그러나 국민들의 박수에도 불구하고, 막상 수사과정에서는 검찰 수사팀이 살얼음 위를 걷는 듯했다는 후일담이 전해진다.

검찰은 150일 동안 철저․공정․절제라는 원칙아래 성역 없는 수사를 펼친 결과 정치권에 건네진 불법 대선자금이 무려 1,000억원대에 육박한다는 사실을 밝혀내어 나라 전체를 놀라게 하였다. 검찰의 적극적인 수사는 그동안 기업이 정치권에 관행적으로 건네온 정치자금의 고리를 차단하는 성과를 거두었다는 평가와 함께, 여야 거물급 정치인들이 잇따라 수사망에 걸려들면서 정치권에 세대교체의 바람을 몰고 왔다. 이는 정치개혁의 단초가 되었고, 기업의 회계투명성을 높이는 성과도 거두었다.

불법 대선자금 수사와 17대 총선의 불법선거 수사과정을 거치면서 검찰은 수십 년간 별명처럼 따라다녔던 '권력의 시녀'라는 오명에서 벗어나는 계기를 마련하였다.

검찰 개혁은 현재 진행형

2003년 2월 참여정부가 출범할 무렵 검찰은 새 정부 출범을 앞두고 검찰개혁이라는 시대적 요구를 절감하고 다양한 개혁방안을 검토하기 시작했다. 고검을 비롯한 전국 59개 일선청에서도 검사회의를 통해 검찰의 정치적 중립과 객관적 인사시스템 마련, 일선 수사력 강화, 시민 참여 확대 등 총체적인 검찰개혁 방안을 제시하였다. 2003년 5월에는 ‘검찰개혁자문위원회’를 출범시켜 수사의 중립성과 독립성 강화, 엄정한 자체 감찰, 국민에게 다가가는 검찰개혁방안을 마련하였으며, 2003년 7월부터는 3대 검찰개혁방안을 마련하여 시행에 들어갔다. 고등검찰청의 항고사건 결정과정에는 변호사와 법학교수 등 외부위원이 참여해 기록검토 등을 거쳐 의견을 내도록 하는 ‘항고심사회’를 설치․운영하고 있다. 이는 시민 참여를 통해 검찰 기소독점주의에 대한 견제장치를 최초로 도입한 것이다. 또한 지역주민을 ‘시민 옴부즈만’ 으로 위촉하는 등 시민 주도의 검찰 모니터링 제도도 도입하였다. 특히 지역 내 명망가 1～3명을 ‘시민 옴부즈만’으로 위촉하여 수사나 민원 관련 불만을 청취하고 담당자에게 의견제시 및 시정요구 권한을 부여함으로써 민간과 검찰의 가교 역할을 수행하도록 했다. 그밖에, 구속수사기준을 전국적으로 하나로 통합한 ‘구속수사기준에 관한 지침’을 마련하여 2006년 6월 15일부터 시행에 들어가는 등 다각적인 개혁과제를 추진하고 있다.

투명한 국세청을 향하여

국세청이란 국민과 기업들에게 세법을 설명하고 국가가 정한 기준에 따라 세금을 납부할 수 있도록 안내해주는 기관이다. 그런데 언젠가부터 국세청은 봉급생활자들에게는 ‘유리지갑’이라는 자조섞인 푸념이 나오게 할 만큼 빈틈없이 세금을 징수해가는 반면 자영업자나 전문직 고소득자에게는 제대로 세금 징수를 못하는 곳으로 인식이 굳어졌다. 기업인들에게는 세무조사가 권력의 또 다른 도구로 사용되어온 것도 사실이다.

국세청 개혁, 강도를 높이다

세무부패는 크게 두 가지가 있다. 정경유착을 통해 세무조사나 세금감면의 특혜를 기대하는 경우와 불투명한 세무조사기준 때문에 일어나는 경우이다. 특히, 국세청은 전자의 경우에 스스로가 휘말릴 수 없다는 인식하에 조직개편 단행을 포함, 고강도 자체 개혁을 추진하였다.

조직개편의 가장 큰 변화는 수직적 구조를 역할 분담의 개념으로 바꾼 것과 세금의 종류에 따라 조직을 구분하던 세목별 조직을 상담·징수, 세원관리, 조사 등 기능별 조직으로 바꾼 것이다. 또 하나는 특정 세무서 직원이 특정지역을 담당하는 지역담당관제를 폐지함으로써 유착비리의 소지를 없애는 방향으로 추진되었다.

이런 개혁 작업을 통해 국세청은 2000년 부조리 발생 비율이 전년대비 81.6퍼센트나 감소할 만큼 변화가 일어났다. 그렇지만 아직도 세무분야에 대해 불신하는 국민들이 많은데, 2003년부터 국가청렴위원회에서 매년 일반국민을 대상으로 실시하는 부패수준 조사에서도 세무분야는 건설/건축분야 다음으로 높게 나오고 있다.

2003년 4월28일 국세청에서는 전국 세무서장회의를 열어 3대 개혁과제를 발표했다. 주요 내용으로는 인터넷을 활용한 e-세정확대, 자영업자 과세자료 양성화를 위한 직불카드 사용유도, 연고․온정주의 형태의 비리방지를 위한 조사조직 비노출 등을 들 수 있다. 뿐만 아니라 2003년 5월부터는 양도소득세를 자동으로 계산할 수 있게 하였고, 휴대전화를 이용한 모바일 조회서비스도 제공하기 시작했다. 아울러 ‘전자인사시스템’과 ‘청장 핫라인’운영 등을 통해 청탁 없는 공정하고 투명한 인사문화를 정착시켜나가는 한편 민간위원이 참여하는 광역자치단체 단위의 ‘세무조사선정위원회’를 설치․운영하는 등 다각적인 부패방지대책을 추진하였다.

이미 2002년 4월부터 납세자가 세무서를 방문하지 않고도 인터넷으로 세금업무를 처리할 수 있도록 ‘홈택스 서비스(Home Tax Service)’ 제도를 도입했고, 세금신고 인원이 많은 간접세와 원천세 등 총 10개 세목에 대하여 납세자가 직접 인터넷을 통해 신고할 수 있게 하였다. 또한 2002년 11월부터는 국세 환급계좌 개설신고, 징수유예신청 등 신고․신청민원 108종을 인터넷으로 접수․처리할 수 있게 하고, 처리기간이 4일 이상 소요되는 민원 30종 처리진행상황을 인터넷으로 공개하고 있다. 이러한 다각적인 개혁노력으로 그동안 국민에 군림하는 듯한 인상을 주던 국세청의 이미지가 친근한 국세청으로 조금씩 변화하고 있으며, 특히 납세자가 인터넷으로 세무업무를 직접 처리할 수 있는 홈택스 서비스 등 국세청의 전자세정은 단순히 부패방지와 국세청 개혁의 의미를 넘어 세계 최고 수준의 세정 사례로 일본 등 선진국의 벤치마킹 대상이 되고 있다.

한편, 국세청의 개혁에 대한 시민단체의 끊임없는 노력도 국세청 개혁의 큰 축이 되었다. 2005년 도입된 국세청의 불법정치자금 과세제도는 바로 이런 시민단체의 문제제기가 이루어낸 대표적인 사례다. 불법정치자금은 권력형 비리의 온상이자 대표적 불법사례였지만 이 자금에 대해서는 세금조차 징수하지 못했다. 이를 주목한 참여연대는 불법 정치자금에 대한 과세운동을 펼치기 시작했는데, 불법 정치자금 연루자에게 경제적인 불이익을 덧붙임으로써 처벌의 실효성을 높이자는 의도였다. 처음에는 과세당국이 부정적 입장을 보였지만, 계속된 시민단체의 노력은 마침내 결실을 거두어 불법 정치자금에 대해 증여세를 매기도록 하는 내용의 ‘조세특례제한법’ 개정안이 국회를 통과하였다. 불법 정치자금의 수수가 원천적으로 봉쇄될 수 있는 계기가 마련된 것이다.

국세청장 임명절차도 바뀌었는데, 대통령 직권으로 임명하던 종전방식은 2003년부터 국회의 임명동의와 인사청문회도 거치게 되었다.

‘따뜻한 세정’, 국민을 위한 국세청 혁신

강도 높은 개혁과제를 추진해온 결과 국세청은 각종 정부평가에서 우수 평가를 받았고, 다른 부처의 벤치마킹 대상이 될 뿐만 아니라 학계의 연구대상이 될 정도로 ‘개혁모범생’이라는 영예를 누리고 있다.

또한 그동안의 개혁성과를 바탕으로 2006년 9월에는 아시아국가로는 처음으로 우리나라에서 OECD 국세청장회의가 개최되어, 조세행정 개혁을 위한 조직혁신방안과 국제적 조세회피에 대응하기 위한 국제협력체계 구축방안에 대하여 논의하는 등 국제사회에서 우리나라의 위상을 높이는 계기가 되었다.

최근 국세청은 '따뜻한 세정'이라는 새로운 방향을 제시하며 국민을 위한 개혁의 의지를 재차 밝혔다. 국세청이 밝힌 ‘따뜻한 세정’ 이 그럴듯한 구호로 끝나지 않기 위해서는 세금을 내는 국민들은 국세행정에서 온기를 느끼고, 고의로 세금을 회피하는 탈세자에 대해서는 한층 엄정한 조사와 처벌이 반드시 수반됨으로써 세무행정이 투명해지고 성실한 납부자가 억울한 느낌이 들지 않도록 하는 것이 가장 기본적이고도 중요하다.

국방개혁, 앞으로 앞으로

그동안 우리 군대는 치외법권처럼 민간의 법 적용 방식과는 거리가 멀었다. 안보와 밀접한 사안이라는 美名하에 내부문제는 일반인들에게는 거의 알리지 않았다.

참여정부 출범으로 사회 全 분야에 걸쳐 개혁의 바람이 불었고, 이는 국방부에까지 미치게 되었다. 무엇보다 국방 개혁의 방향은 국방부의 문민화, 획득․인력시스템의 구축, 군 사법개혁 등에 초점이 맞추어졌다.

국방부문, 시스템을 개혁한다

2004년 3월 국무총리 산하에 민․관 합동 ‘국방획득제도개선위원회’가 구성되었다. 범정부 차원에서의 국방획득시스템에 대한 총체적인 대책마련을 위함이었다. 점검 결과 우선 획득조직의 분산과 중복성, 복잡한 사업 추진절차가 문제점으로 지목되었다. 또한 관례화된 각 군별 事前 할당식 재원배분은 통합적 시각에서의 군사력 구축에 장애요인으로 작용하고 있었고, 비효율로 인하여 사업기간이 장기화되고 사업비는 증가하고 있었다. 뿐만 아니라 軍 인사의 특성상 자주 교체되는 보직인사로 담당자들의 전문성도 현저하게 떨어져 있었다.

국방획득분야는 국가안보와 직결되는 분야인 관계로 적정한 수준의 정보보호가 필요하다. 그러나, 지나치게 엄격한 보안기준의 적용과 폐쇄적인 의사결정은 오히려 사업추진에 장애가 되었고, 막대한 규모의 예산을 국방부의 내부훈령에만 근거하여 수행됨에 따라 부패발생의 소지가 크다는 문제점을 드러냈다. 특히 군수품의 안정적인 확보와 방위산업 육성을 위해 추진된 특혜적 산업보호정책은 수의계약과 고정이윤율을 적용하는 등 경직된 제도를 운영하여 신규 기업의 시장진입을 차단하고, 업계의 기술개발투자와 원가절감노력을 오히려 가로막았으며, 국내기술 개발이 위축되어 방위산업과 국방 R&D 경쟁력을 약화하는 결과를 초래했다.

우선 효율성과 전문성, 투명성, 경쟁력이라는 국방획득업무의 4대 혁신목표를 설정하고 기존의 획득관련 조직을 통․폐합하여 ‘방위사업청’을 국방부 소속청으로 신설했다. 또한 주요정책은 전문성과 객관성을 확보하기 위해 민간이 결정하고, 사업의 실제 관리는 전문성과 무기체계 운용경험이 있는 軍에서 수행하도록 조정하였다. 또한, ‘방위사업 옴부즈만’ 제도를 법제화하고 옴부즈만 사무소도 개설하여 방위사업 전반에 대한 상시감시체제에 대한 제도적 보완을 추진하였다.

아울러 국방부가 무기체계의 투자 우선순위를 설정하고 방위사업청은 이를 기준으로 재원을 배분하도록 제도화하였으며, 국방부와 합참을 비롯하여 각 軍에 분산된 사업관리체계를 통합사업관리제(Integrated Project Team)로 전환하였다.

일반군수물자와 군 시설공사 전 과정 역시 변화 조치가 내려졌다. 그동안 국방부에서 자체 수행으로 정부공통기준 적용 및 경제성의 확보가 미흡하였지만, 의약품, 일반장비, 피복류 등과 같은 품목은 조달청에 위탁 구매토록 하였다.

또한, 각 군에서는 2005년 2월「뇌물공여금지규정」을 개정하여 국내 업체뿐만 아니라 국외 업체 임원, 이사, 직원이나 대리상 또는 매도인을 대신하는 사람이 뇌물을 준 것이 적발될 경우에는 계약보증금 몰수와 함께 계약을 해제할 수 있도록 하였고, 특히 계약체결 이전에 뇌물을 준 것 역시 계약의 불이행으로 간주하여 계약보증금 몰수 및 계약해제가 가능하도록 하였다.

이외에도 2004년의 진급제도 개선도 주목할 만 하다. 이는 밀실인사 논란을 해결하기 위한 노력으로 각 군에 대한 실태파악과 설문조사, 공청회, 정책회의 등 수차에 걸친 의견수렴과 함께 관계기관과의 협의과정을 거쳐 2005년 9월 진급관련부서의 기능 조정과 진급선발 평가기준을 재설정하고, 인사검증위원회의 독립성을 높이는 한편 진급선발위원회의 투명성 강화 등 인사지침을 마련하여 시행하였다. 또한 진급제청심의위원에 일반직 공무원을 참여시키고, 대통령령을 개정하여 합참의장의 인사참여권을 보장하기도 하였다.

신뢰를 얻는 유일한 길, 중단없는 개혁

국방개혁은 지금도 진행 중이다. 국방부의 중단없는 개혁은 우리 군대의 문민화와 투명성 강화에 큰 역할을 하고 있고 많은 성과를 보이고 있다. 또한 현재는 물론이고, 앞으로 2020년까지의 비전과 마스터플랜을 세워놓고 목표를 향해 나아가고 있다. 특히 조직과 무기체계 등을 미래안보 상황 및 군사여건에 맞게 개혁하고 있다.

국정원의 홀로서기

사실 국가정보원은 1961년 중앙정보부로 창설된 뒤 국가안전기획부를 거쳐 1999년 1월 현재 명칭으로 변경하면서 변화와 개혁을 추진하여 왔다. 하지만 그 명칭이나 설립목적과는 달리 정치에 개입하거나 개인의 인권을 침해하는 등 ‘보이지 않는 권력기관’으로 여겨져 왔다.

국가정보원법 개정의 공론화

2005년 8월 17일 국회에서는 ‘국정원 개혁 긴급토론회’가 열렸다. 다양한 의견들이 쏟아졌다. 국회 정보위원회에서도 2005년 9월과 11월 2차에 걸쳐 ‘국가정보원개혁을 위한 공청회’를 개최하였다. 각계 전문가가 참여한 이날 공청회는 1994년 정보위가 출범한 이래 최초로 공개리에 진행된 것이다. 이러한 국정원 재편에 대한 목소리는 마침내 국가정보원법 개정작업으로 이어졌다. 여러 차레의 공청회와 토론회를 거쳐「국가정보원일부개정법률안」과「국가정보원직원법일부개정법률안」등이 국회법제사법위원회에 현재 계류 중이다.

국정원 내부개혁에 박차를 가하다

참여정부는 국정원에 대하여 탈정치화와 탈권력화를 개혁방향으로 내세우며 법조인 출신의 국정원장 임명, 대통령 상시보고체계 철폐 등을 추진했다. 2003년 5월 국내와 해외분야 경제정보 기능을 통합하였으며, 2003년 10월 ‘산업기밀보호센터’를 창설했다. 2004년 2월 국가안보의 새로운 위협요인인 사이버테러를 방지하기 위하여「국가사이버안전센터」를 설립한데 이어 2004년 11월에는 과거 의혹사건을 규명하기 위해 민・관합동으로「국정원과거사건진실규명을 통한 발전위원회」를 구성하여 ‘역사적 반성과 화해’라는 시대적 과제를 수행할 토대도 마련했다.

불법감청장비는 이미 전면폐기하였고, 2005년 1월에는 감청기능을 해외분야로 이전하고 수집부서와 활용부서를 분리하는 등 개혁작업에 박차를 가하였다.

국정원, 국민을 위한 기관으로 거듭나길

나라마다 국가정보기관의 역할은 예전에 비해 훨씬 더 복잡하며 다양해지고 있다. 특히 마약의 확산과 국제 테러의 증가 그리고 ‘총성 없는 전쟁’이라 불리는 각국의 ‘경제전’은 이런 기관들로 하여금 한시도 긴장을 늦추지 못하게 하고, 가시적 성과 도출 또한 더욱 어렵게 하고 있다. 이러한 새로운 상황과 역할에 효과적으로 대처하기 위해서라도 국정원의 개혁과 선진화 작업은 더욱 가속화되어야 한다.

국정원이 봉사할 대상은 정치권이 아닌 국가와 국민이고, 지켜야 할 것은 정권의 안보가 아닌 국가의 안보이다. 국정원이 국민과 국가에 봉사하는 명실상부한 정보기관으로서 자리잡기를 기대한다.

이제는 윤리경영 시대

과거 급속한 경제개발 시대에는 기업이 ‘성장과 이윤추구’에만 치중하였고, 그 과정에서 기업이 국가경제성장이란 명목으로 불법을 자행하여도 어느 정도 묵인하거나 관용하는 것이 사회적 분위기였다. 그러나 외환위기를 계기로 기업의 비윤리적인 경영행태가 해당 기업의 도산은 물론 국가 경제전반에 걸쳐 부실을 낳는 큰 재앙을 불러올 수 있다는 교훈을 얻게 되었다. 참여정부는 ‘시장개혁 3개년 로드맵’과 ‘투명사회협약’ 등을 통하여 기업의 지배구조 개선과 회계투명성 강화를 위한 강도 높은 개혁을 추진하고 있어, 우리 기업들도 과거의 잘못된 관행에서 벗어나 윤리경영의 새 시대로 나아가고 있다.

회계개혁을 통한 투명성 제고

1997년 외환위기 당시 IMF는 우리나라에 구제금융을 지원하는 조건으로 강도 높은 개혁 프로그램을 요구하였다. 이에 우리 정부는 1998년에서 2001년까지 제1차 회계개혁을 회계제도의 국제화에 중점을 두어 추진하였다. 주요 내용은 기업회계기준에 국제기준 대폭 도입, 은행・증권・보험업의 회계처리 준칙의 국제기준 부합, 자산 2조 원 이상의 기업집단에 결합재무제표 작성 의무화, 독립적인 민간 회계기준제정기구 설립, 외부감사제도와 감리제도 강화 등이다.

참여정부 들어서는 오랜 적폐인 정경유착의 고리를 끊고 경쟁력있는 기업을 만들기 위한 개혁방안으로 2003년 12월, 기업집단의 소유지배구조 개선, 투명경영 강화, 시장경쟁 촉진 등을 위한 ‘시장개혁 3개년 로드맵’을 제시하였다.

주요 내용으로는 기업의 소유지배구조에 관한 정보를 공개하도록 함으로써 투자자와 이해관계자들에 의한 시장규율 기능을 강화하는 한편, 자산규모 6조 원 이상의 기업집단 소속 계열사에 대해 순자산의 25퍼센트를 초과하여 다른 국내회사의 주식취득을 금지하고, 계열사간 복잡한 지분관계로 얽힌 대기업 집단체제를 선진국형 지주회사 체제로 전환하기 위해 지주회사 설립·전환비용 경감대책 등이 제시되었다.

또한 기업의 투명경영 강화 대책의 일환으로 주가조작·분식회계·허위공시 등에 따른 소액주주들의 피해를 구제하고자 증권집단소송법 제정과 기업경영에 대한 시장의 감시기능 강화를 위한 회계법인의 주기적 교체(6년)를 주요 내용으로 하는 증권거래법, 주식회사 외부감사법, 공인회계사법 등 3개 회계 관련법의 개정 등 제2차 회계 개혁이 추진되었다. 여기에는 회계정보 생산과 관련한 기업의 책임성 강화를 위하여 공시서류에 기업대표와 재무담당 임원(CEO, CFO)의 인증 의무화, 회계정보의 정확성과 적시성을 제고하기 위한 계열 기업간 연결제무제표 중심의 공시제도 전환 등이 포함되었다. 아울러 경쟁제한적 제도 정비, 독과점 예방책도 시행되었다.

기업지배구조 얼마나 개선 됐나

앞서 언급했듯이 강력한 지배구조개선 정책으로 인해 우리나라 기업의 지배구조는 외형적으로는 상장기업들을 중심으로 점차 개선되고 있으며, 주식시장 등 금융시장의 투명성과 공정성을 높이는 데에도 기여한다는 평가를 받고 있다.

매년 3월 상장회사협의회의 발표에 따르면 주권상장법인 기업당 사외 이사수는 2003년 2.15명에서 2007년 2.31명으로 증가하고 있다.

	2003	2004	2005	2006	2007
기업당 사외이사수(명)	2.15	2.22	2.23	2.29	2.31

아울러 회계기준을 개혁함으로써 기업의 재무상태와 경영성과가 여실히 드러나면서 이해관계자들의 합리적 의사결정이 가능해짐에 따라 시장기능에 의한 자율적 구조조정이 가능해지고 있다. 특히 우리 기업의 재무정보에 대한 국제적인 신뢰회복으로 원활한 외국인투자유치의 기반을 마련하고 있는 것으로 평가되었다.

하지만 국제 성적표는 아직 좋은 편이 아니다. 2005년 10월 발표된 아시아지배구조협회(ACGA)의 아시아지역 10개 국가(일본 제외)에 대한 기업 지배구조 수준평가보고서에 의하면, 한국은 6위에 랭크되어 더욱 분발이 요구된다.

ACGA의 국별 기업지배구조 평가(2005년 10월)

구 분	제도도입 이행	시행감독	정치규제 환경	국제회계 기준	지배구조 문화	국별 종합점수
						(2005)	(2004)	(2003)
싱가포르	74	56	73	95	57	70	75	77
홍 콩	64	58	78	91	54	69	67	73
인 도	66	56	65	75	43	61	62	66
말레이시아	59	49	60	75	38	56	60	55
대 만	53	49	65	59	33	52	55	58
한 국	51	40	43	82	39	50	58	55
태 국	58	40	50	73	35	50	53	46
필 리 핀	53	22	50	82	31	46	50	37
중 국	43	40	50	68	22	44	48	43
인도네시아	33	29	30	68	28	37	40	32

※ 2006년에는 ACGA에서 국별 기업지배구조 평가를 수행하지 않았으므로 최근 자료인 2005년 결과를 인용함

재벌, 더 이상 치외법권은 없다

외환위기후 추진된 강력한 지배구조 개선정책과 2차에 걸친 회계개혁으로 재벌기업의 투명성을 높이는 제도적 장치는 어느 정도 마련되었다고 평가할 수 있다.

물론 재벌에 대해서는 검찰의 수사착수나 기소조차 어렵고, 설령 법원에 넘어가더라도 집행유예나 가석방 등 유명무실한 처벌이 많아 여론의 비판이 끊이질 않았던 과거에 비해 불과 몇 년 사이에 재벌기업들의 비리를 대하는 우리 사회의 자세는 조금씩 달라지고 있는 것이 사실이다. 수사의 칼날은 점점 예리해지고 있고, 법원 역시 엄격한 재판으로 중형을 선고할 채비를 갖추고 있다.

정부는 기업회계의 투명성을 한층 더 높여 명실상부한 기업회계 투명성 선진국을 지향하기 위해 국가청렴위원회를 주축으로 재정경재부, 금융감독원, 공정거래위원회, 국세청, 금융정보분석원 등 관련기구로 구성된「기업투명성협의회」를 구성하고 종합적인 대책을 마련하고 있다.

이제 우리 사회는 기업의 규모에 걸맞는 투명한 회계처리, 정도경영, 윤리경영을 하지 않으면 누구라도 법망을 피해갈 수 없는 사회 환경의 변화과정으로 진입하고 있음을 사회 전체가 공유하고 있다. 이러한 노력의 결과로 우리 기업은 윤리경영의 새로운 시대를 맞게 될 것이다.

■ 2 대한민국, 부패를 극복하고 청렴리더로 거듭나다

‘제도’의 그물로 부패를 잡다

부패방지를 위한 첫걸음, 제도의 그물을 촘촘하게 엮다

제도적 측면에서 본 우리 사회의 부패발생원인은 크게 두 가지 원인을 들 수 있다. 첫째, 수없이 얽혀있는 행정규제이다. 1960~80년대 정부 주도의 경제발전과정에서 국민생활 전반에 걸쳐 규제 중심의 행정 절차가 이루어졌고, 이는 법과 제도로써 굳어져 불투명한 업무처리 행태로 이어져 왔다. 1990년을 전후하여 정부통제 방식에서 시장경제 중심으로 사회 분위기가 전환되면서, 관행처럼 굳어져 왔던 수많은 규제와 제도들이 원활한 일의 진행을 가로막는 방해물처럼 인식되기 시작했고, 규제를 피하기 위해 각종 편법이 동원되는 과정에서 부패가 유발되었다. 행정의 투명성과 공정성을 확립하지 않고는 부패를 근원적으로 해소하기 어려워졌고, 불필요한 규제를 없애는 방향으로 사회 분위기는 자연스럽게 조정이 되었다.

둘째, 경제 분야에서도 그 원인을 찾을 수 있다. 수많은 재벌기업들이 총수의 독단과 경영의 세습이라는 불건전한 지배구조를 취해왔고, 여기에 문어발식 경영으로 기업 스스로 경쟁력을 약화시킨 것 역시 주요 원인중 하나이다. 기업이 이런 식으로 운영됨에 따라 이해관계자들의 갈등은 심화되고, 正道 경영이 아닌 편법이 동원되었다. 이런 편법에는 으레 정경유착과 검은 자금의 조달을 위한 외형 누락, 손익 조작, 총수 일가의 횡령과 배임 등 각종 비리가 발생했다.

이렇듯 부패의 원인이 분명하다면 이를 해결하기 위한 방법으로는 어떤 것들이 있을까? 우선 부패에 취약한 분야와 제도를 골라내서 개선할 수 있는 방법을 찾는 것이 급선무이다. 실제로 청렴위는 출범 초기부터 우리의 제도나 법령 등에 불합리하게 내재되어 있거나 부패현상이 일어나는 사안에 대해 관련 행정기관이 자발적으로 제도개선을 할 수 있도록 노력하고 있으며, 고질적이고 구조적으로 문제가 심각한 경우에는 위원회가 직접 제도개선에 나서고 있다.

제도개선사례 하나, 말도 많고 탈도 많은 건설․건축 부패 잡기

건설․건축분야는 어느 분야보다 관련법령도 많고 공사과정이 길며 하청이나 하도급 등 절차가 복잡하기 때문에 말도 많고 탈도 많다. 청렴위에서 매년 실시하는 국민인식도조사에서도 건설․건축 분야가 부패하다는 응답이 2003년에는 72.6퍼센트, 2004년에는 71.3퍼센트, 2005년에는 73.9퍼센트, 2006년에는 71.7퍼센트로 집계되었다.

실제로 청렴위가 출범된 뒤 어느 분야보다 건설․건축 분야에서 가장 많은 제도개선안이 나왔다. 2002년 이후 청렴위에서 턴키공사입찰제도와 수의계약제도, 감리제도, 설계변경제도 등 입찰단계에서부터 시공, 감리, 사후관리단계 등 건설·건축 전반에 걸쳐 제도개선권고가 이루어졌다.

* 건설 감리제도 개선

2003년 어느 날, 23년의 토목시공기술사 경력을 가진 대기업 시공사 출신의 서모씨는 토목감리업체에 취업신청을 했다가 취직은 커녕 분노를 느껴야만 했다.

토목공사의 경우, 건설감리제도상에 ‘참여감리원의 경력인정율 기준’이, 발주기관 출신 퇴직공무원들은 100퍼센트를 인정해주지만 민간시공기업 출신들에게는 60~80퍼센트 정도만 인정을 해주었던 것이다. 또한 이와 더불어, 기술자격 보유 여부와는 상관없이, 오직 경력만을 인정하는 ‘참여감리원의 평가기준’도 기술자들로부터 지탄을 받고 있었다. 이런 제도적인 허점뿐만 아니라 공공 공사의 경우 발주청의 책임의식이 부족하고, 기술적이고 전문적인 건설공사의 특성상 세부적인 사안을 확인하기가 어려워 부패의 소지가 많았다. 때문에 발주청의 공무원과 업무를 위임받은 감리원이 주로 부패의 원인을 제공하고 있는 것으로 나타났다.

이런 점에 착안하여 청렴위는 2004년도에 부실공사와 건설부패 방지를 위해 감리제도의 개선작업에 착수했다. 주요 내용을 보면, 감리원의 권한과 책임한계를 명확히 하기 위하여 감리용역의 특성을 반영한 계약조건 마련과 건설기술관리법시행규칙의 ‘부실벌점측정기준’을 구체화하도록 했다. 또한 감리자 선정기준을 투명하게 하기 위해 감리실적 및 감리원 경력관리를 위한 표준분류기준을 마련토록 하고, 건설기술관리법에 감리자 선정을 위한 ‘사업수행능력평가기준’을 구체화하여 명기하는 한편 발주청의 임의조정을 금지토록 했다. 또한 감리원의 윤리의식을 강화하기 위하여 부정부패에 연루되어 파면 또는 해임된 자는 일정기간 공공감리 참여를 제한하는 법적 근거규정을 마련하였으며, 공무원행동강령과 유사한 성격의 감리원 윤리규정을 제정․운영토록 하였다.

* 하도급 관행 개선

2006년 7월 포스코 본사가 포항 지역 건설노조의 점거 사태로 시끄러웠는데 그 이면에는 건설․건축업계의 불합리한 하도급 관행에서 비롯된 부정부패가 도사리고 있었다. 대부분의 건설산업은 하청에 재하청을 주는 전형적인 연쇄 하도급 구조로 이루어져 있기 때문에 공종별 도급 공사를 따기 위해서는 하청업체가 발주처에 뇌물과 금품․향응 등을 제공하는 것이 관행으로 여겨져 왔다. 전문가들은 원청업체에서 하청업체로 내려가는 과정에서 과도한 리베이트 제공과 가격 낮추기로 인해 결국 말단 일용직의 근로조건 악화와 노동력이 착취되고 있다며 이런 문제점들이 개선되지 않고서는 이번 포스코 사태와 유사 사건이 재발될 수 있다고 경고했다.

음성적으로 이루어지는 리베이트는 적발될 경우 받게 되는 거래중단 등의 불이익 조치를 받을 수 있기 때문에 신고나 고발건수가 적어 이는 문제 해결책이 되지 못한다. 이에 따라 청렴위에서는 뇌물수수 업체에 대한 영업정지 관련 세부규정이 재량적으로 적용될 수 있는 소지를 없애고 부정한 청탁으로 재물 또는 재산상 이익을 얻거나 공여금지를 위반했을 경우 해당 업체의 영업정지에 대한 감경기준 적용을 배제하며 영업정지처분 효력발생 즉시 제재가 이루어지도록 관련법령을 개정하도록 권고하였다. 또한 발주자나 공공기관이 건설업자의 리베이트 관련 위반사실을 적발했을 때는 의무적으로 건교부 및 등록기관에 영업정지 등을 요구하도록 하고, 동시에 건설업체의 행정제재 정보를 금융기관 및 신용정보기관 등과 공유할 수 있도록 유관기관 연계시스템을 확대하였다.

* 건설산업기본법 개정, 건설현장의 윤리경영 강화

그동안 부패의 온상처럼 여겨져 왔던 건설업체는 청렴위의 제도개선 권고에 따라 2005년 8월 건설산업기본법(이하 건산법)이 개정되면서 바짝 긴장하고 있다. 그런데 2006년 두 건설사가 도로와 철도공사를 하면서 금품을 제공한 사실이 적발되었다. 이에 따라 건교부와 서울시는 개정된 건산법을 처음으로 적용하기로 하였다. 개정된 건산법을 적용하면 건설공사와 관련하여 임직원이 금품을 수수할 경우 해당 건설업체는 최대 1년까지 영업정지 처분을 받게 되는데 부당한 청탁을 목적으로 금품을 제공할 경우 1천만 원 이하는 1회에 한해 경고, 재발을 할 경우 2개월 동안의 영업 정지 처분을 내릴 수 있다. 또한 뇌물액수가 1천만 원 ~ 5천만 원이면 4개월, 5천만 원~1억 원이면 6개월, 1억 원 이상이면 8개월의 영업정지가 내려지며, 위반 횟수 등에 따라 50퍼센트까지 가감될 수 있도록 규정하고 있다.

서울시는 이 두 건설사에 대해 철도시설공단과 법원에서 비윤리행위 사실을 통보해옴에 따라 청문절차를 진행하였고, 그 결과 두 건설사 모두 법 개정 이후 제공한 금품이 1천만 원 이하이고 첫 사례인 점을 감안하여 경고처분이 내려졌다. 현재 두 사건 모두 재판에 계류 중이지만, 이 사례의 여파로 다른 건설업체도 임직원 교육이나 윤리각서 징구 등 윤리경영을 더욱 강화하고 있다.

* 재개발․재건축 비리 꼼짝마

2006년 8월 서울중앙지검은 홍보용역업체인 모 컨설팅사 소속 아웃소싱 요원들을 이용하여 주민들에게 금품을 뿌린 혐의로 모 건설사 정모 상무를 구속하고, 컨설팅 대표 김모 씨와 아웃소싱 요원 7명은 불구속기소했다. 검찰에 따르면 이 회사는 2005년 11월 돈암 재개발 지역 시공사로 선정되게 한 성과금으로 컨설팅사에는 1억여 원을, 아웃소싱 요원에게는 하루 10여만원의 일당을 지급하는 한편, 이 회사를 시공업체로 선택하겠다는 주민동의서를 가져오는 경우에는 10만원 정도를 추가로 지급했다고 한다.

재건축 조합이나 건설회사가 설계, 감리, 공사 등을 발주하는 과정에서는 소규모의 금품을 제공하는 소위 '떡값' 챙기기가 문제되고 있다. 이러한 떡값은 결국 원가상승과 품질저하, 근로조건 악화 등으로 이어지기 마련이다.

이렇듯 재개발・재건축 개발 사업추진 과정에서 조합과 참여업체, 행정기관간의 구조적인 비리는 여전히 끊이지 않고 있다. 청렴위는 이러한 문제를 해결하기 위해 2006년말 관련분야에 대한 제도개선 방안을 마련하였다. 그 주요 내용은 자치단체의 정비계획 수립기능 강화, 사업 초기비용 확보를 위한 기금 조성, 참여업체의 선정시기․기준․절차 등의 명확화, 전문관리업자의 실질적 컨설팅 기능 확대, 조합 임원 자격요건 명확화 및 교육 강화, 위법 행위자에 대한 제재 강화 등이다.

제도개선 사례 둘, 깨끗한 학교 만들기

최근 몇 년 사이 개봉된 한국영화들에는 학교 내에서 일어나는 부조리에 대한 에피소드를 다양한 형태로 보여준 작품들이 눈길을 끌었다. ‘스승의 그림자도 밟지 마라’는 한국 격언이 비현실적으로 들릴 만큼 교육계에 대한 무너진 신뢰가 이들 영화에서 희화되고 있다.

가장 깨끗해야 할 교육분야가 부패와 부정이 난무하는 곳으로 인식되는 현 상황은 다른 분야와 달리 미래 우리 사회의 주역이 될 학생들의 도덕의식과 가치관 형성에 결정적인 영향을 미친다는 점에서 더욱 심각하다. 비단 이것은 자녀를 둔 가정만이 걱정할 것이 아니라 사회 전체가 함께 고민해야 할 문제라 할 수 있다.

사립학교법 개정 추진

일부 사학의 경우 그동안 인사권이 학교법인에 집중되어 있어 이사장과 총․학장(교장), 학(과)장이 교수․교원 신규임용에 대해 전권을 행사하고 있었다. 특히 대학의 경우 신규임용 등 인사규정을 학교측이 자율적으로 제정할 수 있기 때문에 무자격자, 비전공자, 자격기준 미달자 등을 임용하는 사례가 허다했다. 또한 이사회는 설립자의 가족이나 친분관계를 중심으로 구성되어 있어서 공공성을 위한 의사결정기구로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있었다.

2004년 2월 청렴위에서는 이런 교육현장의 문제점을 포착하고, 교육부를 대상으로 사립학교 운영에 대한 제도개선을 권고하였다. 교수와 교원 임용의 투명성을 확립하기 위해 인사심사기준을 제정하고 그 심사 결과를 공개하도록 하였고, 예․결산의 공개 및 감시제도 강화를 위해 교직원, 학생 등이 참여하는 대학운영위원회의 구성․운영과 위원회에 예․결산 심의권을 부여하도록 하였다. 또한 사학운영의 건전성을 위하여 이사회의 친인척 참여 상한선을 3분의 1에서 4분의 1로 축소하고, 비리이사의 복귀 경과기간을 2년에서 5년으로 연장하며, 이사회의 회의록을 일정기간 홈페이지에 공개하도록 하였다.

교육부에서는 이같은 권고를 받아들여 약 7개월간의 의견수렴 및 관계기관협의 과정 등을 거쳐 사학법 개정안을 마련하였다. 주요 내용으로는 이사 정수의 4분의 1이상은 학교운영위원회 또는 대학평의원회가 2배수 추천하는 인사 중에서 선임하도록 하고, 이사회 회의록 공개와 이사회를 구성할 때는 민법에 규정된 친족관계가 있는 사람이 4분의 1을 넘지 못하도록 하는 것 등이 있다.

사학법 개정안은 여야간의 첨예한 의견대립과 이해집단간의 갈등과 논란으로 1년여 간 국회에서 계류되다가 2005년 12월 우여곡절 끝에 가까스로 국회를 통과하게 되었다. 개정된 후에도 각계에서 재개정을 둘러싼 논란이 아직도 끝나지 않고 있지만 사학운영의 투명성과 공공성 회복을 통해 우리의 학교 문화가 건전한 사학으로 거듭나야 한다는 것은 이제 거스를 수 없는 큰 흐름이 되었다.

* 철퇴 맞은 ‘불법찬조금’

“지금 시대가 어떤 시대인데! 그런 것 없습니다,”

“도대체 선생님들을 어떻게 보고 하는 말입니까?”

교육 분야 제도개선작업이 한창 진행중이던 2005년 5월 어느날 모 교육청 장학사는 불법찬조금에 대한 의심을 받자 불쾌감을 노골적으로 표시했다. 그렇지만 청렴위의 실태조사 결과는 장학사의 항변과는 사뭇 달랐다. 외환위기후 학교재정이 어렵다는 이유로 각종 학부모 자생단체의 음성적인 모금 관행이 실제로 문제가 되는 사례가 빈번하게 접수되었다. 대부분이 학부모의 부담으로 조달되었으나 운영상 투명성을 담보할 장치가 전혀 없었다. 이에 청렴위는 학교발전기금의 용도를 학교운영비와 쉽게 구별될 수 있도록 구체화하고 접수와 사용내역 등을 공개하도록 하는 한편 운영의 투명성과 탄력성을 담보할 수 있도록 학교운영경비에 대해서는 별도의 회계장치를 마련하도록 하였다. 또한 불법찬조금의 모금이나 수수와 관련된 교원에 대해서는 인사상 불이익을 더욱 강화하는 내용 등을 골자로 하는 제도개선안을 마련하여 2006년 1월 교육부에 권고하였다. 청렴위의 권고를 받아들인 교육부에서는 불법 찬조금 문제가 더 이상 제기되지 않도록 다양한 조치를 취하고 있고, 특히 2006년 6월부터는 교사가 학부모나 관련업체로부터 10만원 이하의 촌지를 받은 경우에도 징계조치가 가능하도록 ‘교원금품・향응수수 징계기준’을 마련하여 시행하고 있다.

* 박사학위 매매

2005년 8월 청렴위에 법무부로부터 의학 박사학위 취득관련 수사 결과가 통보되었다. 2005년 1월부터 J대와 W대 등의 의대와 치대, 한의대 대학원을 조사한 결과 개업의 170여명이 학기 초에 학과 대표에게 돈을 거둬주면 그 대표가 실습비와 논문대행비, 논문심사비 명목으로 교수들에게 그 돈을 건네줬다는 것이다.

이들의 논문은 같은 내용에 제목만 다르거나 여러 논문을 짜집기한 것이 대부분이었으며 특히 학위를 취득하려는 개업의들의 전공과는 무관한 경우도 많았다.

직장인의 경우 대리출석을 하거나 금품을 주고 허위출석을 하는 경우가 비일비재하였고, 연구과제나 논문 작성을 직장 내 상하관계를 이용하거나 인터넷상의 대행업체를 이용해 제출하는 사례도 많았으며, 이미 발표된 논문이나 내용이 거의 비슷한 논문을 제출하여 박사학위를 받는 사례도 있었다.

이런 과정에서 대부분의 교수들은 ‘국가에 의한 학원 통제’라거나 박사학위를 부정한 방법으로 수여하는 문제는 부정학위를 수여한 대학 스스로가 공신력 저하 등의 방법으로 책임지면 된다는 논리를 들어 반대 입장을 나타내기도 했다.

그렇지만 청렴위에서는 박사학위의 공신력 확보가 무엇보다 필요하다는 인식 하에 2006년 3월 제도개선(안)을 마련하여 교육부에 권고했다. 개선안은 학업여건을 감안하여 이수과정을 부분제와 전일제로 구분하고, 논문표절․대필 등 부정행위에 대한 심사기준을 구체화하는 한편, 조사기구를 설치하는 등 논문 및 연구관련 부정행위에 대한 제보․조사시스템을 구축하는 것 등을 주요 내용으로 하고 있다.

* 연구비를 둘러싼 도덕적 해이

대학연구비 집행을 둘러싼 부정·비리 문제는 대학연구의 신뢰성은 물론 국가연구개발투자의 효과성을 높이기 위해서도 결코 간과될 수 없는 문제이다.

대학연구비를 부당하게 집행한다는 제보가 여기저기서 들어오면서, 청렴위는 4개 대학에 대한 실태조사를 하게 되는데, 그 상황은 생각보다 심각했다.

연구원의 인건비를 착복하거나 연구재료비를 부당하게 청구하고, 규정을 무시한 채 임의로 간접경비를 지출하는 등 그 수법은 실로 다양했다. 특히 연구비를 통합관리하기 위하여 많은 대학이 산학협력단을 운영하고 있음에도 실제로는 산학협력단, 단과대학, 연구소들이 수주와 관리를 따로하고 있었으며, 또한 대학과 연구발주기관이 유기적으로 연계되지 않아 책임연구원의 참여율이 100퍼센트를 초과하는 경우도 있었고, 참여연구원의 인건비를 부당 집행하는 사례도 빈번했다.

이런 조사결과에 따라 청렴위에서는 2005년 7월 대학별로 연구관리 업무를 통합적으로 수행하는 중앙관리제도를 도입하게 하고, 이를 통해 연구비 관리의 책임성과 투명성을 보장하도록 하였다. 또한 연구비 대학전용 카드사용을 의무화하고, 참여연구원의 인건비를 개별적으로 지급하도록 하였으며, 연구개발사업에 대한 감사강화 와 연구비 부당집행에 대한 처벌을 강화하는 내용의 제도개선안을 마련하여 해당 부처에 권고하였다.

제도개선 사례 셋, 세무조사 집중공략

고액 소득자나 자영업자들의 탈세는 심각한 사회 문제이다. 이러한 세무부패의 주요 원인은 세무조사 면제나 세금 감면 특혜를 기대하는 정경유착과 불투명한 세무조사 기준을 악용한 공무원과 납세자간의 유착 등을 들 수 있다. 그동안의 세무조사는 대상자 선정이나 조사범위 등 절차적 정당성이 결여된 데다 조사과정의 투명성마저 부족해서 비리를 적발하거나 방지하기가 어려웠다.

이에 청렴위는 2005년부터 세무조사에 대한 통제시스템 강화와 범칙조사의 공정성을 높이기 위해 제도개선에 착수하였다.

* 비밀금고 속의 세무조사 규정

세무조사의 목적은 세액을 정확히 계산하여 조세를 명확하게 하기 위한 것이다. 그런데 납세자의 권리의무와 밀접한 관련이 있는 세무조사의 절차가 법령의 위임 없이 훈령이나 지침으로 규정되어 있거나 비공개로 운영되고 있다. 이렇듯 분명하지 않은 세무조사 규정은 세무조사가 이루어지는 동안 협상의 요인이 되고, 협상을 위한 로비가 성행하는 근본 원인이 되었다.

* 세상 밖으로 꺼내기 작전

청렴위에서는 부패의 온상처럼 여겨져온 세무조사를 개선하기 위하여 몇 가지 조치를 취하였다. 우선 세무조사의 기간과 조사범위, 조사권 남용자에 대한 징계 등 세무조사관련 규정을 국세기본법령 등에서 규정하도록 하였고, 규정의 제정 과정에서 국민들이 의견을 제시하는 방법 등으로 참여할 수 있도록 하여 투명성과 예측 가능성을 높였다. 또한 조사팀에 대한 청탁․로비를 차단하고, 조사팀끼리의 상호견제를 위해 조사건별로 조사업종과 특성에 맞는 조사요원을 수시로 변경하는 이른바 ‘조사인력 풀(pool)제’를 제도화하였다. 뿐만 아니라 금품제공이나 알선 행위를 하는 세무대리인에 대한 제재 수단이었으나 이미 사문화되어버린 영업정지처분을 실질적으로 적용할 수 있도록 제재를 강화하였다.

또한 도주나 증거인멸이 우려되는 조세포탈범의 경우에는 형사고발토록되어 있으나, 대부분 법령의 위임근거 없이 국세청의 내부규정으로 운영되고 있어 투명성이 부족하고 자의적으로 운영될 소지가 많았다. 특히 단순 조세질서범에 대한 벌금형 등 조세범칙행위에 대한 지나치게 무거운 처벌규정 때문에 오히려 소극적 범칙조사를 유도하는 측면도 있었다. 이처럼 세무관련 법집행의 공정성을 저해하거나 범칙조사에 대한 형평성 논란을 부추기는 규정들이 곳곳에 산재해 있었다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해 훈령 및 내부지침으로 운영되고 있던 범칙조사 회부기준과 고발기준, 그리고 조사절차를 법제화하고, 행정명령을 위반했거나 하는 등의 단순한 조세질서범은 범칙행위에서 과태료 처분 과 벌금형 등으로 그 형량을 합리적으로 조정하도록 하였다.

지방세 역시 문제가 적지 않았다. 자치단체 관할지역의 협소함, 잦은 인사이동으로 인한 지방세 세무조사 공무원의 전문성 부족 등으로 세무조사가 형식적으로 시행되는 일이 종종 일어났다. 여기에 자치단체장의 방침이나 연고에 따라 조사대상자 선정이 좌지우지되는 점 등 세무조사의 선정기준이나 내용 미비로 부조리 개연성도 높았다. 또한 지방세 세무조사에 대한 법적근거가 미흡하여 세무조사가 자의적이라는 논란도 있었고, 서면조사에 따른 신고의무 규정 등이 미비하여 조사 자체가 형식화 될 우려도 아주 컸다. 따라서 청렴위는 지방세 조사대상의 선정기준과 서면조사 근거규정 등을 법제화하고, 광역자치단체 단위에 민간위원이 참여하는 ‘세무조사선정위원회’와 세무조사 전담부서를 설치․운영하도록 권고하였다.

이 권고에 따라 국세청에서는 2006년 2월 국세청 훈령인 ‘조사사무처리규정’을 개정하여 공개했고, 재경부와 함께 법제화도 추진하고 있다. 또한 납세자의 주요 로비대상이 되었던 특별 세무조사를 폐지하였으며, ‘전자인사시스템’과 ‘청장 핫라인’ 운영 등을 통해 청탁이 없는 공정하고 투명한 인사문화를 정착시켰고, 민간위원이 참여하는 광역자치단체 단위의 ‘세무조사선정위원회’를 설치․운영하는 등 부패방지를 위한 노력을 기울이고 있다.

제도개선 사례 넷, 온라인 정보공개 혁명

‘햇빛은 최고의 살균제’라는 말이 있다. 이 말은 미국의 정치가 벤자민 프랭클린이 한 말로서, 다양한 의미로 해석되겠지만, 행정이 햇빛 아래에서처럼 투명하게 공개되고 민원인과의 불필요한 접촉이 없어지면 살균이 되는 것처럼 부패가 발붙이지 못한다는 뜻으로도 해석할 수 있다.

그런 의미에서, 은밀하고 폐쇄적으로 운영되던 정보관리가 점차 누구나 쉽게 볼 수 있도록 공개되어가는 모습은 우리사회가 투명해지는 반증인 듯 하다. 우리나라의 정보공개 수준은 갈수록 높아지고 있다. 공공기관이 가지고 있는 정보를 공개토록 국민들이 청구할 수 있게 하거나 이에 대한 공개 의무를 규정하는 것을 ‘정보공개제도’라고 하는데 이는 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여를 확대하는 계기가 되고 있다. 정보공개제도에 관한 법률은 1966년 스웨덴에서 처음 제정된 것으로 우리나라는 세계에서 12번째로 1998년에 제정되었다.

* 투명한 ‘대한민국 전자정부’

정보공개가 일반화되고 인터넷 이용이 생활화됨에 따라 온라인화는 그 필요성은 날로 커지고 있고, 정부는 IT 강국으로서 전자정부를 통한 부정부패 근절에 나서고 있다. 최첨단 정보기술을 이용한 우리나라의 행정정보공개시스템은 1999년 서울시에서 민원처리 온라인 공개시스템(OPEN System : Online Procedures Enhancement for Civil Applications System)을 개발하여 적용한 것이 그 출발점이다. 서울시가 이 제도의 도입으로 투명한 시정으로 탈바꿈하게 되자, 각 분야에서 이를 벤치마킹하였다.

세계 최초의 부패척결의 우수모델인 ‘민원처리 온라인 공개시스템’은 부조리의 발생 소지가 높은 민원업무의 처리 과정을 실시간으로 인터넷에 공개하여 민원인 스스로 처리과정을 컴퓨터를 통해 확인할 수 있도록 해주는 시스템이다. 진행 중인 의사결정 과정을 실시간으로 공개하므로 매우 혁신적인 제도로 받아들여진다.

이에 대하여 국제투명성기구(TI)도 부패방지를 위한 획기적인 모델이라고 평가하였고, 1999년 10월 남아프리카공화국 터반에서 개최된 국제반부패회의에서는 반부패 우수사례로 발표되기도 했다. 행정정보공개시스템이 도입됨으로써 신속한 민원처리와 공무원 부조리의 개선효과를 가져왔고, 2005년 한 여론조사에서도 80퍼센트 이상의 응답자가 이 시스템이 행정의 투명성 확보에 기여한다고 응답했다.

행정정보공개시스템이 예상보다 큰 성과를 거두자 서울시와 UN은 2001년부터 영어를 포함한 6개 언어로 매뉴얼을 제작하여 전 세계에 보급하였고, 국내에서도 조달청 G2B, 특허청 KIPONET, 관세청 ONLINE 신고시스템, 기관별 민원행정 자동발급 시스템 등 IT를 활용한 행정의 투명성을 획기적으로 제고하는 기폭제가 되었다. 또한, 2001년 3월 28일에는 ‘전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전산화촉진에 관한 법률’이 제정되고, 민원업무혁신시스템(G4C), 4대 사회보험정보연계시스템, 종합국세서비스(HTS), 시군구행정종합정보화, 교육행정정보시스템(NEIS), 부동산등기전산화, 병무행정정보시스템, 국가종합전자조달시스템(G2B), 특허시스템(KIPONET), 종합법률정보시스템, 국가전자도서관, 국가지식정보통합검색시스템, 서울시민원온라인공개시스템, 국가재정정보시스템, 전자인사시스템(PPSS) 등 15개의 시스템을 가동함으로써 2002년 11월 1일부터 명실상부한 ‘대한민국전자정부’가 공식 출범되었다.

* 원스톱 통관업무

1990년대 들어 우리나라는 수출입 물량이 급증하였다. 관세청에서는 1994년부터 1997년까지 단계별로 수출입통관과 화물관련 업무를 원스톱(One- Stop)으로 처리할 수 있는 전자통관시스템을 개발, 도입하였다. 세관과 무역업체, 관세사, 보세장치장, 금융기관, 요건 확인기관 등과 네트워크를 구축하여 추진하는 전자통관시스템의 도입으로 전체 요건확인업무의 92퍼센트를 실시간으로 처리하게 되어 수출입 환경은 획기적으로 개선되었다. 또한, 별도 서류 없는 통관 업무는 일반인들의 편의 및 부패방지에도 크게 기여하였다. 특히 2003년부터는 인터넷을 통한 통관포털시스템의 개발과 검역소, 식품의약품안전청 등 8개기관과 네트워크를 구축하여 요건확인을 생략하는 Single-Window 개발 등으로 1998년 당시 13.5일이 걸리던 통관업무가 4.5일로 대폭 단축되었으며, 연간 3조 8천억 원에 이르는 물류비용 절감효과를 거두고 있는 것으로 나타났다. 이런 전자통관시스템(UNI-PASS)은 2006년 6월 특허를 취득하였으며, 일본과 대만, 도미니카, 아제르바이잔, 몽고 등에 수출되고 있어 국내뿐 아니라 세계적으로도 그 효과를 입증하고 있다.

* 전자조달 시스템 나라장터

국내외에 널리 알려진 전자조달시스템 나라장터(G2B)는 2005년 한해만 보더라도 3만여 공공기관과 15만여 기업 간에 이루어지는 연간 43조 원에 달하는 거래와 전체 입찰의 92퍼센트 이상을 처리하고 있다. 2002년 9월 국가종합전자조달시스템으로 통합된 이후 이제는 이 시스템에 한 번만 등록하면 모든 공공기관의 입찰에 참가할 수 있게 되었다. 이에 따라 사업자 등록, 인감증명서, 세금완납증명서 등 입찰에 필요한 서류가 훨씬 줄어들었고 모든 정보가 공개됨에 따라 투명성과 공정성이 크게 향상되었다. 또한 조달업체가 물건을 납품할 때 검수와 대금지급을 함께 요청할 수 있도록 되어 있어서 대금지급에 걸리는 기간이 훨씬 단축되었고, 기업의 자금사정도 한결 나아졌다. 나라장터는 2005년 UN이 제정하는 전자입찰절차의 국제표준에 반영되었으며, 영국표준협회로부터 IT서비스 국제표준에 관한 BSI5000 인증을 획득하기도 했다. 또한 2006년 5월, 미국에서 열린 세계정보기술회의(World Congress on IT)에서 전세계 공공기관 중 IT를 활용한 서비스 최우수 기관으로 선정되어 Global IT Excellence Award를 수상하기도 하였다.

* 병무행정 온라인 시스템

병무청에서는 효율적이고 투명한 업무처리를 위해 1999년 6월부터 병무행정 혁신에 착수하여 2001년 2월 징병검사의 전 과정을 전산화한 세계 최초의 ‘징병검사 자동판정시스템’을 개발하였다. 또한 2002년 7월부터는 전국통합 병무민원상담시스템인 ‘병무민원상담소(Call Center)’를 개설하고 그 외에도 인터넷으로 현역병 입영일자와 훈련부대, 징병검사와 장소 등을 본인이 직접 선택하는 제도 등을 시행하였다. 이러한 민원처리온라인시템을 도입한 이후 전체 민원의 83퍼센트에 해당하는 연간 133만 여건을 처리하고 있으며, 42종의 민원 업무 중 37종을 인터넷으로 신청 할 수 있도록 개선함으로써 2003년 이후 병무비리가 거의 사라지는 효과를 보고 있다.

‘열린정부’구호가 아니다

행정자치부에서는 1998년도에 정보공개법을 제정하여 국민들이 공개를 요청하는 정보에 대해서는 개인의 사생활 침해나 법인 또는 단체의 경영상 비밀, 국가안전과 관련된 정보 등 특별히 비밀 보호가 필요한 경우를 제외하고는 정보공개심의위원회를 거쳐 공개토록 하였다.

[연도별 정보공개 청구현황]

(단위: 건/%)

연도	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
청구건수	26,338	42,930	61,586	86,086	108,147	192,295	289,385	309,333
청구증가율		62.3%	43.4%	39.8%	25.6%	77.8%	50.5%	6.9%

※ 정보공개 비율은 81퍼센트 정도가 전부공개, 9퍼센트 정도가 부분공개, 10퍼센트정도는 비공개 추세

자료)행정자치부, 정보공개연차보고서(2005)

또한 2006년 4월에는 정보목록의 검색부터 정보공개청구, 공개자료의 열람에 이르기까지 정보공개 전 과정에 대한 온라인 서비스를 제공하는 ‘열린정부(open.go.kr)' 사이트를 개통함으로써 이제 국민들은 행정기관을 직접 방문할 필요 없이 인터넷을 통해 원하는 정보를 쉽고 정확하게 제공받을 수 있게 되었다.

정보공개를 청구할 때는 기관 홈페이지를 일일이 방문할 필요가 없다. 800여개 기관에 곧바로 신청할 수 있고, 처리단계별 진행상황도 실시간으로 확인할 수 있다. 또한 전자우편이나 SMS(short message service) 등을 통해 결과를 자동으로 통보받을 수도 있고, 온라인 결제도 가능하다.

‘열린정부’ 시스템 개통을 계기로 그동안 오프라인 중심으로 이루어지던 정보공개가 이제는 온라인을 통해 더욱 확대되고 있으며, 이는 국민들의 다양한 의견을 수렴하는 창구역할은 물론이요, 국민들이 활발하게 국정을 감시하고, 참여할 수 있는 통로가 되고 있다.

중점 제도개선 과제 추진상황

(2006.12월 현재)

과제명	권고 또는 제안기관	권고일자	추진상황
1. 지방공무원인사제도 개선	행자부	2002.07.10	법령개정중
2. 교원인사제도 개선	교육부	2002.07.10	일부미이행
3. 공무원행동강령 제정	행자부	2002.07.22	완료
4. 청소대행계약제도 개선	서울 구로구	2002.10.07	완료
5. 정치 및 권력형 부패방지 제도 개선	국회,민주당,한나라당 등	2002.10.08	완료
6. 국민성금제도 개선	복지부,행자부	2002.10.15	완료
7. 턴키공사입찰제도 개선	재경부,건교부	2002.12.06	완료
8. 탈세제보포상금제도 개선	재경부	2002.12.12	완료
9. 요양급여 부정청구방지 공익신고활성화 방안	노동부,복지부	2002.12.12	완료
10.감척어선사업제도 개선	해수부	2003.04.16	완료
11.병역특례제도 개선	병무청	2003.07.14	완료
12.비정상․비인가 외국박사학위취득제도 개선	교육부	2003.07.29	완료
13.단체수의계약제도 개선	중기청	2003.08.20	완료
14.정치자금제도 개선	국회	2003.09.03	완료
15.학교발전기금관련제도 개선	교육부	2003.10.14	법령개정중
16.면세유공급제도 개선	재경부	2003.10.22	완료
17.공사수의계약제도 개선	재경부	2003.10.30	완료
18.하천골재채취제도 개선	건교부	2004.01.28	완료
19.교육분야 제도개선	교육부	2004.02.23	완료
20.건축분야 제도개선	방재청,건교부	2004.02.23	완료
21.위생분야 제도개선	방재청,식약청,경찰청	2004.02.23	완료
22.그린벨트관련제도 개선	건교부	2004.02.23	일부미이행
23.건설공사설계변경제도 개선	재경부,건교부	2004.02.26	법령개정중
24.산지전용 제도개선	산림청	2004.02.27	법령개정중
25.농지전용 제도개선	농림부	2004.02.27	완료
26.관광(단)지 지정․개발 제도개선	문광부	2004.03.17	완료
27.수출입통관제도 운영개선	관세청	2004.06.07	완료
28.부당수의계약 개선	건교부,토지공사	2004.07.02	완료
29.농지조성비 부당환급 제도개선	농림부	2004.07.02	완료
30.근로자 직업훈련사업 제도개선	노동부	2004.07.02	완료
31.국가연구개발사업 제도개선	과기부	2004.07.02	완료
32.건설공사부패방지 감리제도개선	건교부,재경부	2004.09.10	완료
33.지방선거정치자금 제도개선	국회	2005.02.25	완료
34.공사․계약분야 개선	건교,재경,행자,기예처	2005.03.09	일부미이행
35.대외신인도분야 개선	재경,산자,복지,정통부	2005.03.09	일부미이행
36.공기업분야 개선	기예,재경부,14개정부투자기관	2005.03.18	일부미이행
37.단속․점검분야 개선	복지,환경부,식약,경찰청	2005.03.23	기한미도래
38.대학연구비집행 투명성제고	교육,과기,농림,산자,정통,복지,환경,건교부	2005.03.23	일부미이행
39.중소기업신용보증 제도개선	재경부,중기청,신보,기술신보	2005.08.02	일부미이행
40.세무분야 부패방지 제도개선	재경부,국세청	2005.09.14	기한미도래
41.출입국관리분야 제도개선	노동부,법무부,외교부	2005.10.25	일부미이행
42.보험계약과정 리베이트 근절방안	금감원	2005.11.04	기한미도래
43.교육기자재구매 및 수익자부담사업 제도개선	교육부	2005.12.20	일부미이행
44.교육분야불법찬조금근절 제도개선	교육부,시도교육청	2006.01.03	기한미도래
45.중소기업정책자금지원관련 부패방지 제도개선	산자,노동,정통부 등	2006.02.28	기한미도래
46.박사학위과정 비리소지제거 제도개선	교육부	2006.03.06	기한미도래
47지방공무원인사제도 개선	행자부	2006.04.11	기한미도래
48.계약납품관련 부패행위 처벌실효성확보제도 개선	건교,산자,복지부,공정위	2006.04.13	기한미도래
49.초․중등교원인사관련 비리소지제거 제도개선	교육부	2006.05.02	기한미도래
50.예술행정분야 청렴성제고 제도개선	문광부	2006.05.04	기한미도래
51.법원경매분야 투명성 제고 제도개선	대법원	2006.06.30	기한미도래
52.건설신기술관련 비리소지 제거 제도개선	건교부	2006.11.17	기한미도래
53.각종 위원회의 공정성·투명성제고	전 중앙행정기관, 지자체, 교육청	2006.11.30	기한미도래
54.사회복지시설·법인 운영지원의 투명성 제고방안	복지부, 여성부	2006.12.11	기한미도래
55.주택 재개발·재건축분야 투명성 제고방안	건교부	2006.12.29	기한미도래

자료)국가청렴위원회

Korea Integrity Survey System, 국민평가시스템

부패인지도 조사의 한계

국제투명성기구(이하 TI) 등 국제평가기구에서 해마다 발표하는 세계 각국의 국가청렴도지수에서 우리는 계속해서 중하위권 국가로 머물러 있었다. 그런데, 시간이 갈수록 국가청렴도지수가 국제사회에서 우리 사회에 대한 신뢰를 나타내는 지표라는 인식이 확산되면서, 실질적인 반부패 대책을 세워야 한다는 요구가 더욱 증가했다. 이에 따라 ‘어떤 업무에서 어떻게 얼마나 부패하는가’를 실질적으로 파악하여 부패를 효과적으로 제거할 수 있는 평가조사시스템이 필요했다.

청렴도 측정, 새로운 출발

1999년 9월 출범한 대통령자문기구인 반부패특별위원회에서는 공공기관의 청렴도를 국민들이 직접 평가하는 방식의 ‘청렴도 측정모형’을 개발하고 2001년 부패방지법에 그 근거를 마련하였다. 청렴위는 측정모형을 완성하여 2002년 71개 공공기관의 348개 업무를 대상으로 청렴도 측정을 실시하였고, 매년 대상을 늘려 2005년에는 325개 기관의 1,330개 업무를 측정하였다.

※ 청렴도 측정(Korea Integrity Survey System) 평가항목 및 가중치

( )는 가중치

상위영역	하위영역	설문항목
체감청렴도(0.494)	부패경험(0.483)	금품.향응제공빈도(0.544)
		금품.향응제공규모(0.456)
	부패인식(0.517)	금품.향응제공정도 인식(1.000)
잠재 청렴도(0.506)	업무환경(0.241)	금품.향응제공의 관행화(0.667)
		추가면담 필요성(0.333)
	행정제도(0.237)	기준.절차의 현실성(0.569)
		정보공개의 정도(0.431)
	개인태도(0.294)	업무처리의 공정성(0599)
		금품.향응의 수수 기대(0.401)
	부패통재(0.228)	부패방지 노력도(0.585)
		이의제기 용이성(0.415)

※ 10점만점을 기준으로 10점에 가까울수록 청렴도가 높음

청렴도 경쟁시대

그렇다면 청렴도 측정은 구체적으로 어떻게 이루어지는 걸까? 조사대상은 중앙부처와 지방자치단체, 교육청, 공직유관단체 등 공공기관으로 하고, 해당기관에서 민원업무를 처리한 경험이 있는 국민 등을 응답자로 선정하되 여론조사 전문기관에서 해마다 전화설문조사 방식으로 이루어진다. 설문항목의 신뢰도와 상관관계 분석 등 다각적인 검증 과정을 거쳐 최종 결과를 도출하게 된다. 조사결과에 대해서는 기관유형과 업무별로 다양한 시계열 분석을 통해 활용방안을 마련하는 한편 분석결과는 언론에 공개하고, 측정결과는 국무조정실의 정부업무평가 등에 반영하는 등 범정부 차원의 각종 평가와도 연계체제를 구축하고 있다.

자신들의 청렴도가 언론에 공개되고, 주민과 고객들이 이를 알게 됨에 따라 해당 공공기관들은 스스로 청렴도를 높이기 위한 노력을 계속적으로 기울이게 되었고, 이는 기관 내의 전반적인 업무 분위기를 쇄신하는 데 일조하고 있다.

공공기관에 대한 청렴도는 국민들에게 신선한 충격이었을 뿐만 아니라 각급 공공기관에서도 ‘청렴 경쟁’을 일으키는 계기가 되었다.

물론 처음부터 긍정적인 분위기는 아니었다. 2003년 청렴도 측정결과 발표 방식에 대한 치열한 논란 끝에, 부방위(현 청렴위)는 모든 기관의 청렴도 점수를 가감없이 공개하였다. 점수가 공개되자 각 기관들의 반응은 각양각색이었다. 문제점을 확인하고 개선점을 찾기 위해 노력하는 기관도 있었고, 평가기준에 대해 강한 이의를 제기하거나, 해당 관청의 사기를 저하시킨다고 주장하는 기관도 있었다. 첫 발표에서 하위권에 속했던 기관들 중 반성과 노력으로 다음 평가에서는 훨씬 향상된 평가를 받은 데도 있었는데, 2004년 청렴도측정에서 전국 최하위였던 모 지자체는 노력을 계속하여 2005년도에는 개선도 1위의 기관이 되었다.

모 공사에서는 “윤리경영 없이는 고객의 신뢰를 얻을 수 없다”며 2005년부터 사내 윤리경영 전담팀을 조직하고 CZ(Corruption Zero)운동을 펼치고 있다. 특히 간부직원이 솔선해야 조직문화가 혁신된다고 보고 '윗물 맑기'차원에서 상임이사 포함한 간부직원들의 청렴도 평가도 병행하고 있다.

해마다 상승하는 청렴도

2002년부터 도입된 청렴도 측정에 의하면 공공기관들의 청렴도는 2002년 6.43점에서 2006년 8.77점으로 크게 상승되고 있고, 금품․향응 제공율도 2002년 4.1%에서 2006년 0.7%로 현저하게 감소했다. 소위 힘 있는 기관은 아직 청렴도가 상대적으로 낮고, 규제․단속업무도 취약한 것이 현실이지만 전반적으로는 개선되고 있다.

청렴도향상을 위한 노력은 국제사회에서도 큰 관심을 갖고 있는데, 청렴도 측정이 반부패에 효과가 있음을 입증해주는 것이기도 하다. 실제로 2005년 3월 프랑스 파리에서 열린 OECD 공공거버넌스회의에서는 공공기관 청렴도 측정 등 우리 정부의 평가조사제도가 소개되어 호평을 받았다. 특히, 인도네시아 부패방지위원회(KPK)와는 2006년 말 양국 기관간에 부패방지양해각서를 체결한 이후, 그들의 요청에 따라 2007년에 청렴도 측정 시스템을 인도네시아에 전수할 계획이다. 이를 위하여 청렴도 측정에 필요한 상세한 매뉴얼을 제공하고, 인도네시아 공무원을 대상으로한 교욱도 병행하기로 했다.

더 넓고 더 깊게, 업그레이드

청렴위에서는 청렴도 측정결과를 피드백하기 위해서 구조적인 취약분야에 대해 부패위험성 진단(BPR)을 통해 업무 프로세서, 법과 제도, 인력운영, 조직문화 등을 종합적으로 진단하여 근본적인 개선방안을 마련하고 있다. 대상 기관은 물론, 대상 업무도 2002년 대민업무 위주에서 2005년부터는 예산 등 공공기관간의 업무까지 범위를 넓혔고, 2006년부터는 인사와 예산집행 등 기관 내부 업무까지 확대하였다.

청렴도 측정은 민원인을 직접 접촉하는 업무분야의 비리실태를 파악하고 이를 예방하는 장점은 있으나, 그 대상이 일선 공공기관을 중심으로 하다 보니 국정운영과정의 주요정책을 대상으로 한 접근은 사실상 불가능하다는 문제점이 제기되었다. 이에 따라 정책투명성 평가를 위한 평가모형을 2005년도에 개발하여 2006년과 2007년 시험평가를 거쳐 2008년부터 단계적으로 확대 적용해 나갈 계획이다.

공직자행동강령, 깨끗한 공직사회를 만들다

1999년 5월, 대한민국은 때 아닌 ‘옷로비사건’으로 나라 전체가 떠들썩했다. 이 사건은 당시 현직 검찰총장의 부인 A씨가 외화 밀반출 혐의를 받고 있던 모그룹 회장의 부인 B씨로부터 고급 옷을 받았다는 사실이 언론에 보도되면서 시작된 것으로, 여러 명의 상류층 부인들이 연루되어 국회청문회와 특검이 실시되기도 하였다. ‘옷로비사건’은 그것이 누구의 잘못이냐라기보다 관련된 고위층 부인들을 향한 냉담한 여론이 훨씬 큰 파장을 낳았고, 이는 공직사회에 대한 강한 불신으로 이어졌다.

접대는 이제 그만, 공무원행동강령의 태동

이를 계기로 정부는 1999년 6월 국무총리훈령 형태의 ‘공직자 10대 준수사항’을 제정하였지만, 여론에 떠밀려 준비없이 급조되었다는 비판과 함께, 제도의 실효성과 정당성의 근거에 대한 논란만 가중시키면서 사실상 사문화되었다.

한편, OECD에서는 1998년에 이미 회원국에 대해 공무원행동강령의 제정기준을 제시한 바 있고, 시민단체에서도 공무원행동강령의 제정을 강력하게 요구하고 있었다. 이에 정부는 대통령 직속으로 반부패특별위원회를 구성하여 부패방지법안에 공무원행동강령 규정을 반영함으로써 2001년 7월 24일부터 법적근거를 갖게 되었다. 새로 출범한 부방위가 이를 관할하면서 권고안을 마련하였으나, 저항은 곳곳에서 일어났다. 일부 부처의 고위 간부들이 부정적 의견을 언론에 흘리기도 했고, 선물수수 금지대상에 화환 등의 제외 여부에 대한 공개토론회 과정에서는 화훼단체 회원들이 집단 항의하는 사태도 있었다.

이런 지난한 과정을 거친 공무원행동강령안은 2003년 5월 19일 대통령령으로 제정되면서 드디어 시행되었으나 시행 초기의 어려움은 계속되었다.

‘공직자행동강령’ 주요내용

① 공정한 직무수행 : 공정한 직무수행을 저해하는 지시에 대한 처리, 이해관계 직무 의 회피, 학연, 지연, 혈연관련 특혜의 배제, 예산의 목적외 사용금지, 정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리, 인사청탁등의 금지

② 부당이득의 수수금지 등 : 이권개입 등의 금지, 알선, 청탁 등의 금지, 직무관련 정 보를 이용한 거래등의 제한, 공용물의 사적사용․수익금지, 금품 수수 제한

③ 건전한 공직풍토의 조성 : 외부강의등의 신고, 금전의 차용금지 등, 경조사의 통지 와 경조금품의 수수제한 등

④ 위반시의 조치 : 위반여부에 대한 상담, 위반행위의 신고와 확인, 금지된 금품 등의 처리, 행동강령위반시의 징계, 행동강령책임관의 지정

선진국의 엄정한 공직윤리

선진국일수록 공직윤리는 엄정하다. 1993년 미국 FDA에 근무하던 모 박사는 의약품 제조업체로부터 45달러짜리 스웨터를 선물로 받았다가 밝혀지자 즉각 파면되었다. 2002년 네덜란드 모 장관은 기업임원 당시 판공비 400만원을 사적 용도로 사용한 것이 문제가 되어 사임했다. 2003년 홍콩의 모 위원장은 재벌관계자로부터 해외여행 비행기표를 받은 것이 화근이 되어 사임했다. 독일의 한 경제장관은 공무로 얻은 항공 마일리지를 사적으로 사용하여 사임했다. 이들 사례에서 보듯이, 선진국들은 규모에 상관없이 지위를 이용한 부당이익이나 사용에 엄정한 처벌을 적용하여 부패를 근원적으로 제거하고 있다.

※ 각국의 공직윤리 규정 주요내용

미  국 : 금전적인 이해관계 충돌업무 참여 금지, 비공개된 정부정보의 사적사용 금지, 이해관계자로부터 20달러를 초과하는 선물수수 금지, 동일인으로부터 연간 50달러를 초과하는 선물수수 금지 등

핀 란 드 : 정부신뢰에 영향을 미칠 수 있는 금품, 혜택수수 금지, 일과시간외에 부업시 보고의무, 근무시간을 사용할 경우 허가사항 등

뉴질랜드 : 사적이익을 위해 직권남용 금지, 소속기관의 청렴성을 훼손할 수 있는 선물, 보상, 혜택수수 금지 등

싱가포르 : 공무에 영향을 미칠 수 있는 선물수수 금지, 재산형성과정을 설명하지 못할 경우 재산몰수 가능 등

일 본 : 이해관계자로부터 금품, 부동산 증여, 대부, 무상대여 금지, 5천엔 이상의 접대나 선물 상사에 보고의무, 전별금, 축.조의금 수수 금지 등

공직사회, 변화가 시작되다

공무원행동강령이 시행되자 경조사 문화가 바뀌기 시작했다. 과거에는 청첩장이나 알림장으로 경조사를 알렸지만 대부분의 기관에 홈페이지가 구축되면서 인트라넷을 통해 알리는 것이 일상화되었다. 경조금이 3～5만원으로 정착되어 뇌물로 악용되던 모습도 사라졌다. 고위공직자가 취임할 때면 복도에 난립하던 화환도 주거나 받는 것을 자제하는 등 새로운 공직 문화가 정착되고 있다.

공직자행동강령, 법보다 엄격한 도덕적 잣대

공직사회가 대체적으로 변화하고 있음에도 각급 학교에서 관행적으로 이루어지던 촌지문제는 아직도 우리 사회의 스승에 대한 존경심과 맞물려 좀처럼 사라지지 않고 있고, 골프문제는 공직자들 사이에서는 아킬레스건이라고 불릴 만큼 구설수의 대상이 되고 있다. 한국 국민들은 골프를 치는 모습에서 공직자와 일반인의 유착가능성 등을 연상하게 되고 나아가 해당 공직자의 청렴성과 직무수행의 공정성을 의심하게 된다. 실제로 골프장의 많은 유착들이 부패의 출발점이 되는 사례는 적지 않자, 청렴위는 2006년 3월 직무관련자들과의 골프를 원칙적으로 금지하는 내용의 ‘골프 및 사행성 오락 관련 공직자 행위기준에 대한 지침’을 발표하였다.

<골프 및 사행성 오락관련 공직자 행위기준에 관한 지침>

① 모든 공직자는 직무관련자와 골프를 같이 하여서는 아니되며 부득이한 사정으로 골프 를 같이할 경우에는 사전에 소속기관장 또는 감독기관장에게 보고하되 사전보고가 불가능한 경우 종료즉시 사후보고

② 모든 공직자는 직무관련자와 마작, 화투, 카드 등 사행성 오락 금지

과거, 급속한 경제개발 과정에서는 정부의 중요한 기능 중 하나가 수출산업의 육성이었다. 그러나 이제는 다양한 이해관계의 엄격한 조정과 이를 위한 공정성의 확보가 중요하다는 관점에서, 공직자행동강령은 변화하는 정부의 역할을 대변하고 있다. 이 강령은 모든 공직자의 직무관련자와의 관계, 이해관계 직무의 회피, 공정한 직무수행 절차, 이권개입이나 알선청탁의 금지, 건전한 경조문화 정착 등 공정한 직무수행과 공직윤리 제고를 위한 바람직한 행위기준으로서의 역할을 하고 있고, 법보다 엄격한 도덕적 잣대로써 공직자의 신뢰성을 높이는 데 기여하고 있다.

부정부패 신고, 세상을 바꾸는 용기

미국 오클라호마 툴사 교외의 4차선 고속도로는 직선으로 쭉 뻗어나가다가 갑자기 100미터쯤 우회하게 되어 있다. 4차선 길 한쪽에는 한 칸쯤 되어 보이는 넓이에 철책이 둘러져 있고, 그 안에는 고사리처럼 생긴 새싹 몇이 아스팔트를 뚫고 올라와 있다. 고속도로가 우회하게 된 것은 이 새싹을 보호하기 위함이다. 처음에는 다른 곳으로 옮겨 심어야 한다는 교통당국과 보호하자는 환경단체가 첨예하게 대립했다. 이때 교육위원회가 나서서, 나약한 새싹이라도 좌절하지 않고 꾸준히 생명력을 행사하면 단단한 아스팔트도 뚫고 나올 수 있다는 교육적 효과가 있다며 환경단체의 손을 들어주면서 지금의 모습을 갖추었다. 부패의 현장에서 홀로 진실을 외치는 부패신고자의 모습이 아스팔트 위의 새싹의 모습을 연상하는 건 어떨까?

보호받아야 할 신고자

많은 사례에서 신고자들은 열악한 위치에 놓일 수 밖에 없다. 회사로부터의 정신적·신체적 그리고 물질적 압력이나 해고 위협, 동료들의 험담과 멸시, 가족의 불평 등 으로 인하여 보호 받아야 할 신고자들의 상황은 악화될 가능성이 높다. 모 조직의 간부가 신고자에 대하여 “조직을 배신한 자를 그렇게까지 돌보는 악법도 있습니까?” 라며 냉소적인 태도를 보였다 하니, 조직의 직무상 비밀유지가 공공 이익을 위한 개인의 희생보다 중요하다는 조직의 논리도 볼 수 있다.

또한 2006년 모 사립학교의 내부비리를 고발한 세 명의 교사는 파면을 당했지만 사립학교는 부패방지법상 적용대상이 아니기 때문에 이들 교사들은 제대로 보호조차 받지 못했다. 비리를 저지른 당사자나 감사를 제대로 하지 못한 시교육청 대신 비리를 고발한 교사들이 파면을 당하는 것으로 끝났다. 이 들은 모두 ‘우리의 갈 길이 얼마나 먼가’를 보여주는 역설적인 사례들이다.

한층 강화된 신고자 보호보상

신고자 보호에 대한 제도적 허점을 보완하지 않을 경우 대부분의 내부공익신고자들은 유사한 보복을 당할 가능성이 높다. 신고자들의 고통을 지켜본 청렴위는 단체협약 또는 취업규칙 등에 규정된 직무상 비밀준수의무 조항이 조직내부의 신고자를 색출하기 위한 수단으로 악용되는 등 신고자를 옭아맬 소지가 있어 면책이 필요하다는 인식하에 신고자를 완벽하게 보호할 수 있는 부패방지법 개정안을 마련했다. 이 부패방지법안이 2005년 7월 21일 공포․시행된 것은 참으로 의미있는 일이다.

개정된 부패방지법 중 신고자 보호관련 주요내용

① 비밀준수의무 위반에 대한 면책조항 신설

종전에는 신고 내용에 법규상의 비밀이 들어 있을 경우 신고자가 처벌을 받을 수 있고, 해당기관에서 비밀준수의무를 위반했다는 핑계로 신고자 색출수단으로 악용 될 소지 → 신고자의 경우 신고내용이 직무 또는 영업상의 비밀에 해당하는 경우에 도 직무상 비밀준수 의무를 위반하지 않은 것으로 간주

② 보복행위자가 보복행위를 하지 않았다는 입증 책임의무

종전에는 신고로 인해 신분상 불이익처분을 받은 자는 정보의 접근이 곤란(정보비 대칭)하고 신분상 약자일 뿐만아니라 경제적 부담도 크기 때문에 자신의 불이익을 입증하기가 매우 곤란한 상황 → 신고자가 불이익처분을 당하여 위원회나 법원에 원상회복 등을 요구하는 경우에는 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정함으 로써 보복행위를 가한 기관으로 하여금 신고자에 대한 불이익처분에 대한 입증책임 부여

③ 신고후 불이익처분을 당할 것으로 예상되는 경우 보호조치

종전에는 신고자가 불이익처분을 당하였을 경우에만 신분보장조치를 요구→ 신고를 한 이유로 신분상 불이익처분을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 경우에도 신분보 장조치 등을 요구할 수 있도록 요구범위 확대

④ 조사불응자에 대한 과태료 부과

종전에는 보복행위자가 신분보장 조치에 관한 조사에 불응하거나 불성실한 자료제 출을 할 경우 강제할 수단이 없어 실효성 확보 곤란 → 위원회의 자료제출 이나 출 석요구, 진술서 제출요구 또는 조회에 응하지 아니한 자에 대해 1천만원 이하의 과 태료부과

⑤ 보복행위자에 대한 처벌 강화

종전에는 보복행위자에 대한 처벌수준이 징계요구, 과태료 처분으로 미약, 특히 정 무직 공무원의 경우는 징계대상에서 제외 → 신고자에게 보복행위를 가한 기관장이 위원회의 조치요구를 이행하지 않을 경우 에는 형사처벌과 1천만원 이하의 과태료 부과

안심해도 되는 신고장치

우여곡절이 많았지만, 2005년 7월 개정 부패방지법으로 우리도 명실상부한 선진국 수준의 신고자 보호보상 시스템이 구축하였다. 신고자의 신분보장 조치 요구가 2004년에는 4건에서 2005년에는 20건으로 대폭 증가하는 등 신고자의 적극적인 보호요구가 활성되고 있고, 전국경제인연합회가 164개사의 CEO를 대상으로 윤리경영에 대한 설문조사를 실시한 결과에서도 70퍼센트가 내부신고제를 실시하는 등 공공기관 뿐만 아니라 민간부문까지 그 필요성에 대한 공감대가 형성되고 있다. 내부공익신고자들 스스로도 ‘공익제보자 모임’을 결성하여 예비 신고자에겐 조언을 신고 후 고통받는 이들에겐 용기를 주고 있어, 공익신고자들이 떳떳하고 자랑스럽게 활동할 수 있는 계기가 되고 있다.

그러나 만에 하나 신고자에 대한 보복행위가 일단 발생하면 사후에 원상회복 등 구제조치가 이루어지더라도 정신적으로나 물질적으로 신고자는 큰 손실과 고통을 받을 수밖에 없다. 따라서 이미 발생한 보복행위에 대한 사후구제 장치도 중요하지만 사전 예방활동과 구제절차가 더욱 중요하다. 이를 위해 당사자간에 초기단계에서부터 이해와 양보를 이끌어 낼 수 있는 화해․중재․조정제도 등의 도입이 시급하다.

또한 현행 부패방지법상의 부패행위가 공직자 및 공공기관과 관련된 공직부패를 중심으로 규정되어 있기 때문에 부패행위에는 해당되지 않지만 공익성과 사회적 파급효과가 큰 사회적 위해행위, 이른바 공익침해행위를 신고한 경우에는 법적 보호를 받지 못하고 있는 실정이다. 따라서 사립학교 등 공공영역의 비리행위 신고자를 보호대상에 포함시키고, 민간부문에서 일어나는 식품위생, 보건, 환경 등 국민의 건강과 안전 등에 큰 위해가 될 수 있는 부문의 불법행위(공익침해행위)를 신고하는 경우에도 보호조치가 이루어져야 한다.

그 밖에 신고자가 용기 있는 사람으로 존경받는 사회 전반의 의식전환이 필요하다.

신고자 보상제도, 알고계십니까?

C중학교에 태권도부 아들을 둔 A씨는 학교로부터 태권도부 예산부족 사정을 들었다. 학부형과 학교 측은 구두 협의 후, 市 내 대회만 학교에서 부담하고 전국대회나 전지훈련 소요 경비 일체는 개인이 부담하였다. 그런데 아들이 중학교3학년이 되고, 감독교사가 바뀌자, 전국대회 참가에는 왕복교통비와 간식비가 지급됐고, 여름방학에도 중식이 제공되었다. 처음 있는 일이었다. 이에 의구심이 생긴 A씨는 그 간 학교의 지출결의서와 정산서를 확인해 보니 각종 경비 모두 학교 예산으로 집행한 것으로 기재되어 있었다.

학교 측으로부터 별다른 해명을 듣지 못하자, A씨는 도 교육청과 교육인적자원부(이하 교육부)를 오가며 민원을 제기했다. 계속된 민원 신청에도 이들 기관으로부터 받은 회신은 예산감사부분이 빠져 있거나 정상적인 회계처리라는 내용의 되풀이였다. 그러자, A씨는 부방위에 신고했다. A씨는 조사과정에서 자신의 신분이 공개되는것에 동의하며 필요할 경우 대질신문도 응하겠다는 적극적인 자세로 조사에 임했다. 부방위는 신고사건을 경찰청으로 이첩했으나, 경찰청은 조사 결과 허위공문서나, 업무상횡령 등의 혐의 인정이 어려워 ‘내사종결’조치한다는 결과를 통보했다. 여기서 굽히지 않고 A씨는 추가 증거자료로 준비하여 청렴위에 이의신청을 하였고, 청렴위는 경찰청에 재조사를 요구했다. 재조사를 실시한 경찰청이 태권도부 감독교사의 일부 예산횡령사실이 확인돼 검찰에 송치했다고 통보해왔다. 결국 감독교사는 재판결과 벌금 부과 및 횡령금의 국고반납이라는 선고와 함께 감봉3월의 징계처분도 받았다. 사건이 종료된 뒤 A씨는 부방위로부터 보상금 지급기준에 따라 보상대상가액 7,256,000원의 10퍼센트인 725,000원을 지급받았다. 그리고 청렴위의 추천으로 대통령 표창을 수상하였다.

“제36조(포상 및 보상) ② 부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다”.

보상금 지급 절차

보상보다 더 고귀한 신고정신...

위원회 출범 이후 2006년 10월까지 부패행위 신고로 약 160억 원이 국고로 환수(예정)되었고, 보상금 지급액은 약 5억 원에 이른다.

보상금이 가장 많이 지급된 사례는 택지조성공사 과정에서 감리원이 현장소장의 부탁을 받고 허위감리를 통해 공사비를 과다 청구한 사건으로서 공공기관 수입의 회복액 13억5천만원에 대한 보상금으로 76,605천원이 지급되었다.

기존에는 부패신고 금액이 환수되어야만 보상금 지급이 가능했지만 부패내용에 대한 법원의 확정판결이 있으면, 바로 지급할 수 있도록 보상금 지급요건을 완화하고, 상한선도 최고 2억 원에서 20억 원으로 10배 증액하였다. 또한 신고로 인한 재정수입이 없더라도 공익증진에 기여한 경우 최고 5천만원까지 포상금을 줄 수 있게 하는 등 신고자 보상제도를 강화하였다.

그러나 여전히 보상이나 포상 사유가 협소하고, 금전적 포상이나 보상에 치중되어 있는 등 미흡한 실정이다. 감사나 수사 또는 조사에 조력한 사람에게도 포상이나 보상금 지급 가능하도록 대상을 확대하는 방안과, 신고로 인해 피해를 입은 경우 보상할 수 있는 ‘신고 피해 구조금제도’를 도입하는 방안도 검토 중이다.

(번역시 $로 환산)

부패를 예방하고 해결하는 가장 좋은 방법은 국민들 각자가 자신이 속한 곳에서 스스로 부패에 대해 견제하고 감시하는 자세를 갖추는 것이다. 아스팔트를 뚫고 나온 새싹은 환경단체의 도움만이 아니라 그것에 손을 들어준 교육위원회의 도움으로 제자리를 지키고 살 수 있었을 것이다. 신고자 역시 마찬가지다. 어렵게 결심한 그들의 신념을 지키게 하고 나아가 우리 사회를 깨끗하게 만들어 가는 것은 그들을 보호하고 보상하는 제도적 장치만이 아니라 신고자에 대해 지지하고 보살피는 우리사회의 따뜻한 배려이자 응원일 것이다.

2005. 12. 30. 전 신고에 적용되는 지급기준

2005. 12. 30. 이후 신고부터 적용되는 지급기준

보상대상가액	지 급 기 준
1억원 이하	10%
1억원 초과 5억원 이하	1천만원+1억원 초과금액의 7%
5억원 초과 20억원 이하	3천8백만원+5억원 초과금액의 5%
20억원 초과 40억원 이하	1억1천3백만원+20억원 초과금액의 3%
40억원 초과	1억7천3백만원+40억원 초과금액의 2%

보상대상가액	지 급 기 준
1억원 이하	20%
1억원 초과 5억원 이하	2천만원+1억원 초과금액의 14%
5억원 초과 20억원 이하	7천6백만원+5억원 초과금액의 10%
20억원 초과 40억원 이하	2억2천6백만원+20억원 초과금액의 6%
40억원 초과	3억4천6백만원+40억원 초과금액의 4%

보상대상가액 : 몰수 또는 추징금의 부과, 국세 또는 지방세의 부과, 손해배상 또는 부당이득 반환 등에 의한 환수, 계약변경 등에 의한 비용절감, 그 밖의 처분이나 판결(벌금, 과료, 과징금, 과태료의 부과와 통고처분은 제외)로 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 금액

※ 개정된 신고자 보상금 대비표(번역시 $로 환산)

예방, 부패척결의 최고 전략

소 잃고 외양간 고치기

우리 속담에 소 잃고 외양간을 고친다는 말이 있다. 어떤 일이든 미리 준비하지 않았다가 뒤늦게 대책을 마련한다는 의미로 쓰이는 속담이다. 외양간을 사후에라도 고쳐 이런 일이 재발하지 않도록 하는 것도 의미있지만, 어차피 고쳐야 할 외양간이라면 미리 고쳐서 소를 잃지 않도록 예방하는 것이 좋지 않을까?

부패문제가 일어나면 적발·처벌 비용 발생, 부패 유발 요인의 사후 정비 비용 발생, 국민들의 정부 정책 불신과 사회적 갈등, 해외시장에서의 국가 신인도 추락 등 실로 그 피해는 형언하기 어렵다. 따라서, 종래의 문제해결 방법인 ‘피해 후 복구’만으로는 감당키 어려울 때가 많다. 효과적인 복구가 당연히 중요하지만, 한 단계 더 나아가 미리 주의하고 대책을 마련하는 ‘예방’ 차원의 방법이 필요해진 것이다. 이런 필요에 따라 만들어진 것이 바로 부패영향평가제도이다.

<부패유발요인의 유형과 부패방지대책>

유형	부패유발요인(예시)	부패방지시스템
법령․제도	비현실적인 기준, 과도한 규제, 불투명한 처리절차 등	부패영향평가·제도개선
문화․행태	접대․촌지․청탁 관행, 윤리의식부재, 이기주의적 태도 등	교육․혁신 시스템
감시․통제	부패통제수단미비, 처벌의 확실성․엄격성․신속성 부족 등	적발․처벌 시스템

미리 예측하고 미리 예방하는 부패 가능성

2006년 4월부터 국가청렴위원회에서 시행하고 있는 부패영향평가제도는 부패를 저지른 개개인을 사후 적발하고 처벌하는 데 치중해오던 종래의 방식에서 벗어나 정책의 입안단계에서부터 법령이나 제도에 존재하는 부패유발 가능성을 체계적으로 분석․예측하고 이를 사전에 제거해 나가는 새로운 부패방지시스템이다.

행정절차가 복잡하거나 불명확하여 이해당사자들이 행정처리 결과를 쉽게 예측하기 어렵거나 이의제기가 어려운 경우, 규제 및 허가 기준이 현실성이 없어 그 기준대로 다 맞추자면 도저히 정상적 영업이 어려운 경우, 혹은 감독 기관 중복 등으로 과도한 비용과 시간이 드는 경우 등은 오히려 그 법령 때문에 부패가 발생할 위험성이 높아진다. 규정은 구체적인 사안에 따라 명백히 하고, 정보는 충분히 공개하며, 행정절차에 민원인 참여 기회는 확대한다면 부패발생의 가능성은 획기적으로 낮아질 것이다. 명칭은 다르지만 일부 선진국에서도 우리나라의 부패영향평가와 같은 사전 분석․검토 제도를 시행하고 있다.

실제 사례로 보는 부패영향평가제도

그렇다면 부패영향평가는 어떻게 이루어지는가. 우선 법령, 행정규칙과 자치법규 등의 내용 중에서 우리 생활에 영향을 미치는 각종 인․허가, 지도․단속, 보조․지원, 계약 등과 관련된 사항들을 대상으로 하고 있다. 청렴위에서는 이와 같은 법규들을 중앙행정기관에서 제정하거나 개정하기 전에 각 분야 전문가와 일반인들의 의견을 반영하여 법령안의 내용 중 부패발생 여지를 검토하여 가능성을 최소화하는 대책을 사전에 강구토록 하고 있다. 특히 공무원, 민원인, 행정절차 등 3가지 측면에서 부패를 일으킬 요인이 있는지 여부를 철저히 분석․평가하고, 만일 그런 부분이 있다면 이를 없애거나 개선하도록 해당 행정기관에 권고를 하는 방식으로 진행하고 있다. 실제 사례를 보자.

* 기반시설부담금 부과의 투명성 개선

건물의 신·증축, 재건축, 재개발 등이 이루어졌을 때 필요한 도로, 공원, 학교 등 주변의 기반 시설을 만드는 비용을 건축주가 일부 부담하는 제도인 기반시설부담금은 과도한 개발이익을 환수하고 난개발을 막기 위해 도입된 제도이다. 이 제도는 2006년 7월 12일 이후부터 건축허가를 받은 건축물을 대상으로 적용되고 있기에 일부에서는 허가를 그 이전 일자로 받거나 아예 늦추는 사례가 있었다. 한편 기반시설부담금은 모든 건축물에 적용되는 것이 아니고, 특별히 지정된 지구․지역 내의 모든 건축물에 대해서는 면제받을 수 있는 예외규정을 두고 있는데, 악용 가능성이 아주 컸다. 예를 들어 어떤 읍면이 농촌마을 정비구역으로 지정되고 나면 향후 골프장, 러브호텔 등을 건축하는 경우에도 개발행위에 따른 기반시설부담금이 면제되므로 사업자는 개발에 앞서 먼저 지구지정을 받기 위해 불법로비를 할 가능성이 있는 것이다.

이에 청렴위에서는 각 지구와 지역에 대해 지정 목적에 맞는 기반시설부담금의 면제 대상이 되는 건축물을 구체적으로 규정하도록 권고하여, 기반시설부담금 부과가 공정하고 투명하게 집행되도록 개선함으로써 부패발생 소지를 사전에 제거하였다.

* 영업자의 위법행위를 적정한 제재수준으로 개선

K씨는 2006년 3월 소방시설공사업법 위반으로 6개월의 소방시설업 영업정지처분을 받았다. 많은 사업자들이 영업정지 등 영업상 불리한 처분을 받으면 이를 피하고자 폐업을 하고 재등록한다는 말을 듣고, 그런 절차를 따르려 했으나, 받아들여지지 않았다. 바로 소방시설공사업법이 폐업신고를 한 뒤에는 2년 동안 다시 등록할 수 없도록 개정되었기 때문이다. 한편 O씨는 위법행위의 정도가 심해 등록취소 처분을 받았다. K씨와 마찬가지로 처분을 면하기 위한 폐업신고 후 재등록하려 했으나 역시 2년간의 등록이 제한됐다. 그런데 서로 다른 행정제재처분을 받은 상기 두 사람에게 같은 기간 동안 재등록하지 못하도록 한 것이 합리적인 것일까? 청렴위는 이렇게 행정제재 처분의 정도와 성격 등을 고려하지 않고 일률적으로 같은 기간 동안 등록을 제한하는 것은 오히려 탈법의 소지가 있다고 판단하였다. 따라서 등록취소 처분을 받은 사람이 폐업신고를 한 경우에는 개정안대로 2년간 재등록을 못하게 하되, 영업정지처분 등 상대적으로 위반 정도가 낮은 사람에게는 재등록 금지 기간을 6개월로 조정하여 위법행위의 경중에 따라 제재수준이 형평을 이루도록 소방시설공사업법 개정을 소방방재청에 권고하였다.

* 사립학교 법인에 대한 부패통제장치 신설

학교법인의 정상적인 운영이 어렵거나 분규가 발생할 경우 관계자의 청구 또는 교육부 장관 직권으로 임시이사를 선임할 수 있다. 2006년 3월까지 임시이사제도를 통해 19개의 대학에 184명의 임시이사가 선임되었다. 그런데, 별도의 선임 기준이 없다는 점이 문제였다. 이에 착안하여 청렴위는 ‘임시이사 후보자 심의위원회’의 심의를 거쳐 임시이사를 선임하도록 권고하였고, 이에 교육부는 규정을 정비하여 청렴위에 부패영향평가를 의뢰하였다. 청렴위는 먼저 심의위원회 운영의 투명성과 책임성 확보를 위해 의무적으로 회의록을 작성․유지하고 이를 공개하도록 하였다. 또한 심의위원회 위원이 하는 일은 공공성이 있으므로 공직자에 준하는 청렴성을 가져야 한다고 판단하여 벌칙에는 공무원을 기준으로 적용하였다. 그리고 해당하는 학교법인과 이해 관계가 있는 심의위원은 심의 과정에 참여하지 못하도록 제척․기피․회피 제도를 도입하여 투명하게 운영되도록 정비하였다.

부패 예방, 소 잃기 전에 외양간을 고치는 일

부패영향평가가 처음의 의도대로 제 역할을 하기 위해서는 청렴위는 물론이요, 행정기관도 스스로 투명한 업무처리체계를 확립할 필요가 있고, 아울러 업무처리과정에서 부패를 일으킬 만한 요소가 없는지도 꾸준히 고쳐나가야 한다. 행정기관에는 업무부담이 늘어나고 처음과 다른 수정책을 내야 하는 어려움이 있지만, 이를 이유로 반부패 노력을 게을리 한다면 투명한 행정은 물론, 국민들의 신뢰도 얻기 어려울 것이다.

소를 잃기 전, 멀쩡해 보이는 외양간을 고치는 것은 노력과 비용이 들고, 귀찮을 수도 있지만, 뜻하지 않은 상황에서 소는 소대로 잃고 외양간도 부서져 더 많은 수고와 비용을 들일지도 모른다. 부패영향평가제도의 시행은 눈앞에 당장 큰 효과를 보기 위한 것이 아니라, 미래를 위해, 일어나지 않은 일을 예방하는 제도이다. 부패영향평가제도가 부패예방 및 국민생활의 편의증대의 효과는 적지 않을 것이기에 관심과 지지가 지속적으로 필요하다. 부패 예방책은 소를 잃기 전에 외양간을 튼튼히 고쳐두는 일이다.

투명사회로 가는 길

뉴거버넌스의 대표적 사례, 투명사회협약

2005년 3월 9일 서울 백범기념관에는 우리나라를 대표할만한 각계 인사들이 한자리에 모였다. 노무현 대통령을 비롯해서 한국사회의 지도층을 총망라한 자리였다. 자리를 함께한 사람들은 서로 손에 손을 잡았고, 서명부에 이름을 적어 넣었다. 이것이 바로 역사적인 약속이 담긴 투명사회협약(K-PACT)이다. 정부주도로 부패를 척결하겠다는 선언은 자주 했지만, 시민단체주도로 우리사회의 투명성을 높이기 위해 사회 각 부문이 함께 참여하는 협약을 체결한 것은 역사상 처음 있는 일이었다.

투명사회협약은 시민사회를 비롯한 공공, 정치, 경제 등 각계가 대등한 입장에서 반부패 문제에 공동으로 참여하고 대응하는 새로운 방식의 시도라는 점에서 이른바 ‘뉴 거버넌스(New Governance)’의 대표적인 사례로 평가되고 있다. 효과적인 부패통제를 위해서는 각계가 협력해야 한다는 ‘시너지 효과론’을 넘어서 국가의 정책 목표가 다원화된 사회 환경에서 공통의 어젠다에 대해 사회 구성원 모두가 함께 책임과 권한을 가지고 참여해야 한다는 인식이 바탕을 이루고 있다.

협약 탄생까지의 진통과 산고(産苦)

사회협약의 경험이 거의 없는 우리 사회에서 반부패와 투명성을 주제로 사회협약을 체결한다는 발상은 아주 낯설었기에 많은 어려움이 있었다. 그러던 중, 2005년 1월 3일, ‘투명사회협약체결을 촉구하는 시민사회 1백인 선언’이 발표되자 투명사회협약의 진행은 급물살을 타기 시작, 공공, 정치, 경제 주체도 적극 참여하기 시작했다. 한국이 투명사회를 향할 준비가 되었음을 만천하에 알리는 의미 있는 시점이다.

이렇게 시작된 투명사회협약은 공공, 정치, 경제, 시민사회 4대 부문이 투명성 향상을 위해 스스로 실천할 수 있는 과제를 중심으로 의제 작성에 들어갔다.

공공부문은 투명한 정부와 지속가능한 반부패시스템의 구축, 정치부문은 깨끗한 정치․ 투명한 정치․ 책임 있는 정치의 구현, 경제부문은 윤리경영의 정착과 투명경영의 제고, 시민사회는 협력과 참여의 부패감시망 구축 등을 위한 구체적인 과제들을 선정하기로 합의했다. 그리고 마지막으로 합의를 이행할 수 있도록 실행과 모니터링을 담당할 조직으로서 투명사회협약실천협의회를 설치하기로 했다.

협약의 의제를 정하고 합의하는 과정에서도 많은 진통을 거쳐 약 4개월의 논의끝에 2005년 3월 9일 투명사회협약이 공식 체결되었다.

<투명사회협약의 주요 내용>

공공부문 : 지속가능한 반부패 시스템 구축

- 부패관련법의 재개정 추진, 공직자윤리 강화를 위한 제도적 기반마련, UN반부패협약 비준 노력, 투명사회협약 실현지원

정치부문 : 투명한 선진정치 구현을 위한 다양한 실천

- 불체포 특권의 악용빙지를 위한 제도개선, 국회윤리특별위원회 강화, 정치자금의 투명성제고를 위한 법과 제도 정비, 불법청탁과 불법로비 근절

경제부문 : 기업과 시장의 건전성 제고를 위한 다짐

- 윤리경영 제정과 체계적인 교육, 감사위원회의 전문성과 독립성제고로 회계 투명성 강화, 사외이사회 중립성 보장, 부당내부거래 차단을 위한 제도개선

시민사회 : 시민의 참여와 감시를 위한 제반활동 강화

- 반부패 실천원칙으로서의 시민헌장 제정 추진, 주민참여제도 도입을 위한 입법촉구 활동 전개

<투명사회 협약의 구성>

※ 투명사회협약의 확산

2005. 3. 9	4대 부문 투명사회협약 체결

2005. 4. 7	투명사회협약실천협의회 발족

2005. 4. 26	경제부문 실천협의회 구성

2005. 4. 29	건설분야 투명사회협약 체결

2005. 5. 4	국회 투명사회협약실천특별위원회 구성

2005. 6. 10	18개 공기업 투명사회협약 체결

2005. 7. 21	부산광역시 투명사회협약 체결

2005. 8. 12	경상남도 투명사회협약 체결

2005. 9. 13	보건의료분야 투명사회협약 체결

2005. 9. 27	대구광역시 투명사회협약 체결

2005. 10.12	충청남도 투명사회협약 체결

2005. 11. 9	금융분야 투명사회협약 체결

2006. 3. 21	투명사회협약 대국민보고대회

2006. 4. 11	투명사회협약 국제포럼 2006

2006. 4. 15	대한변호사협회 투명사회협약 체결

2006. 5. 3	교육분야 투명사회협약 체결식 및 실천협의회 발족

2006. 05. 17 투명서울만들기 서울시장후보자 협약

2006. 10. 17 사회복지분야 투명사회협약 체결식

2006. 11 .10 안산투명사회협약 체결식

2006. 12. 08 UN국제반부패의 날 기념 전국 동시 캠페인

2007. 1. 31 인천광역시 투명사회협약 체결

2007. 2. 27 울산광역시 투명사회협약 체결

2007. 6. 4 경기도 투명사회협약 체결

더 높이 더 멀리, 협약의 성과

2005년 3월 9일, 4대 부문 등 공식적인 투명사회협약이 체결된 이후, 각 부문별 협약이행을 위한 실천적 조치들이 추진됨과 동시에 각 지역과 개별 분야로 협약체결이 확산되어 갔다.

각 분야별로 실천적인 조치들을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선 공공부문에서는 공공기관의 감사에 관한 법률안을 마련하고, 부패방지법상의 공익신고자 보호제도를 강화했다. 또한 부패영향평가제를 도입하고, 국방획득사업의 부패를 개선해나가는 한편, 공직자 행동강령의 시행이 확산되도록 하는 등 협약 과제를 잘 이행하기 위한 다양한 조치들을 추진하고 있다.

정치권에서는 불법정치자금 몰수를 위한 특례법이 제정되었으며, 국회의원의 겸직 금지를 위한 국회법이 개정되었다. 그리고 2005년에는 국회내에 「투명사회협약실천특별위원회」를 구성하였으며, 2006년 9월에는 「투명사회협약 과제 입법화 공청회」를 개최하는 등 다양한 입법노력을 계속하고 있다.

경제부문에서는 전경련 등 경제단체를 중심으로 기업지배구조개선과 기업윤리강령 의 제정을 확산하고, 대기업과 협력업체간의 투명경영협약을 체결하는 등 윤리경영을 위한 여러 가지 이행조치들을 추진하고 있다.

시민사회 부문에서도 지역별로 투명사회협약의 체결과 건설, 금융, 교육 등 분야별 협약체결에 주도적인 역할을 수행하면서「투명한 지방선거를 위한 시민사회 100인 선언」등을 통해서 협약의 이행을 위한 노력을 계속하고 있다.

이와 함께 그동안 고질적인 부패취약분야로 인식되었던 건설, 보건의료분야에서도 투명성을 강화하기 위한 협약이 체결되었다. 건설 분야에서는 뇌물의 수요자뿐만 아니라 공급자도 처벌할 수 있는 ‘건설산업기본법’이 제정되었고, 보건의료분야에서는 수요자와 공급자 사이의 자발적인 공정거래규약이 마련되고 있으며, 국방 분야에서는 방위사업청이 신설됨으로써 기존의 불투명했던 국방획득과정의 투명성을 개선할 수 있게 되었다.

투명사회협약은 사회 각 부문간에 수평적 연대를 한국 사회의 새로운 발전 모델로 제시하는 계기를 마련하였다. 실제로 우리 사회의 심각한 문제로 대두되고 있는 고령화와 저출산, 환경분쟁, 고용창출 등의 이슈들의 해결을 위해 관련 주체들은 사회협약을 통해 적극적인 노력을 기울이고 있다.

뿐만 아니라, 한국의 투명사회협약은 아태지역을 비롯한 국제사회에서 민관 협력에 의한 반부패․청렴모델로서 주목을 받고 있고, 2007년 1월 개최된 호주 APEC 워크숍에서 투명사회협약이「반부패 민관협력 모델」로서 독립적 의제로 선정되었다.

갈 길은 멀지만, 발걸음은 가볍다

투명사회협약이 체결된 후 어느덧 2년여의 시간이 흘렀다. 어디까지나 자발적인 참여를 전제로 하고 있기 때문에 그 이행이 강제적인 것은 아니다. 자발성에 의한 새로운 거버넌스의 시금석이 되고 있다는 면에서 긍정적인 의미가 훨씬 크다.

한국의 국제 브랜드 KICAC

반부패 노력, 국제사회에 알리다

1990년대 이후 동서독이 통합되고, 소련이 붕괴되는 등 냉전체제가 끝이 나면서 국제사회는 이념문제보다는 경제문제에 치중하게 되었고 마침내 글로벌 경제가 확산되기 시작했다. 자연히 국제상거래에 있어서의 뇌물방지 등 반부패 문제가 국제사회의 핵심 이슈로 등장했고, 이에 국제사회는 국제기구를 주축으로 부패라운드를 추진하기 시작했다. 특히 해마다 국가청렴도 지수와 순위를 발표하는 국제투명성 기구(TI) 등 각종 민간 기구의 반부패 노력은 효과적인 자극제가 되기에 충분했다.

우리의 경우 1997년 외환위기를 계기로 부패가 몰고온 국가적 재앙을 경험하면서 반부패에 대한 사회적 공감대가 형성되었다. 강도 높은 부패척결 노력의 투입으로 극복해낸 외환위기는 청렴 선진국으로 나아가는 하나의 전환점이 되었다. 하지만 국제사회의 평가는 좀처럼 개선되지 않아 경제규모에 비해 국가청렴도는 여전히 낮게 나타나고 있다.

글로벌 경제가 대세가 된 상황에서 자원이 적은 우리나라의 경제는 대부분 대외무역에 의존하고 있기 때문에 대외신인도는 우리의 경제발전에 매우 중요한 의미를 가진다. 이러한 대외신인도에 영향을 미치는 것이 바로 국가 청렴성이기에 더 이상 낮은 국가청렴도로는 국제사회에서 우월한 경쟁력을 확보할 수 없다. 따라서 도덕적이고 올바른 사회문화 정착은 물론이요 국제사회에서 도태되지 않기 위해서라도 국가청렴도는 더 이상 미룰 수 없는 과제이다.

부패방지위원회(현 국가청렴위원회)는 부패전담기구로서 국내활동은 물론 해외 반부패 당국과의 협력과 더불어 우리의 반부패 노력을 각국에 알리기 위해 애를 쓰고 있다. 주요 반부패 전담기관 및 관계 기관을 대상으로 정책협의회와 설명회를 개최해 오고 있다. 2002년 11월에는 호주, 홍콩, 말레이시아, 싱가포르 등 아태 4개국의 반부패 당국자들을 서울로 초청하여 제1차 반부패기구포럼 (ACA : Anti-Corruption Agency Forum)을 개최하였다. 이 회의에서 상호 정책협의 및 우리의 반부패 노력을 설명하는 한편 향후 반부패 정책협의회를 정례적으로 개최하는 등 국제사회에서 공동의 역할을 해나가기로 합의했다. 나라 안에서도 2002년 7월 미 상공회의소와 주한 유럽상공회의소 등 국내 거주 5개 외국 경제단체임원들을 초청하여 간담회를 개최하였고, 외국 기업 및 투자기업체를 방문하여 우리의 활동을 설명하였다.

2003년 9월에는 전통적인 청렴선진국인 프랑스와 벨기에, 독일, 스위스 등 4개국을 방문한데 이어 OECD사무처를 찾아 사무총장과 협력강화방안에 대해 논의하였다. 특히 이 자리에서 존스톤 사무총장은 부방위가 지난 1년 반 동안 많은 성과를 도출했고, 참여정부의 미래지향적 의지가 돋보인다며 각별한 관심을 표명하였다.

APEC 반부패회의체 창설 제안

아태지역 경제협력체인 APEC은 그동안 무역자유화 등 경제 관련 이슈들을 주로 다루어 왔으나, 정작 국내 경제와 국제 비즈니스 거래상의 효율성을 저하하는 요인인 부패 문제에 대해서 본격적 논의를 하지는 못해왔다. 이에 한국정부는 줄기차게 반부패회의체 창설을 주장했고, 마침내 회원국들도 동의하였다. 2004년 9월, APEC 반부패회의 창설을 준비하기 위한 ‘반부패 전문가 회의’가 칠레에서 개최되었고, 청렴위는 칠레와 공동으로 의장직을 수행했다. 또한, 2004년 11월 칠레 산티아고 정상회의 선언문에서 2005년에 APEC회의 최초로 ‘APEC 반부패 투명성 T/F회의’를 설치하는 것과 ‘APEC 반부패 투명성 심포지엄’ 을 개최할 것을 합의하였다.

APEC내 반부패 이슈 본격논의

2005년에 청렴위는 ‘APEC 반부패 투명성 T/F회의’와 ‘2005 APEC 반부패 투명성 심포지엄’ 등 두 행사를 치렀다.

'반부패 투명성 심포지엄'은 2005년 9월 1일과 2일 양일간에 걸쳐 서울에서 개최되었다. 주요 참석자는 APEC 회원국 포함 28개국의 반부패 정부기관 대표와 UN․OECD․ADB․TI 등 국제기구․연구기관 전문가 약 100여명, 그리고 국내 반부패 정책담당자 및 전문가 등 총 400여 명이었다. UN과 OECD 등 주요 국제기구들을 통해 진행된 내용을 토대로 더욱 진전된 반부패 국제협력 방안이 논의되었다는 점, 범죄인 인도, 부패자산 환수 등을 위한 국제협력 방안의 하나로 국가별 관련절차의 소개, 그리고 공직자의 부패 뿐만 아니라 민간부패척결이 중요하다는 인식을 공유했다는 점, 부패문제 해결을 위한 민관협력사업과 IT를 활용한 부패방지 등 다양한 의견교환이 있었다는 점 등이 큰 성과라 하겠다.

9월 5일부터 이틀간 경주에서는 제1차 '반부패 투명성 T/F회의'가 개최되었다. 1차 회의에서는 2005 APEC 반부패 투명성 심포지엄의 결과를 보고한 뒤 민관협력의 촉진과 UN 반부패협약 비준 촉구, 회원국들의 반부패 능력배양 등의 의제가 다루어졌다. 특히 우리나라가 의장국이 된 ‘반부패 투명성 T/F’에서는 회원국간 복잡한 이해관계 및 의견을 조정한 끝에 ‘APEC 정상선언문’에 21개 전회원국이 만족하는 반부패 선언문을 포함시키는 성과를 거두었다. 반부패 T/F 건의문은 21개 회원국 모두의 의견수렴 과정을 거쳐 완성하였고, 만장일치로 통과됐다. 그러자 회원국들은 문안의 합의․조정을 성공적으로 도출한 의장국인 한국에 박수갈채를 보냈다. 특히, 2005년 11월 부산에서 개최된 APEC 정상회의에서 21개 국가의 정상들이 참석한 가운데 발표된 정상선언문에 반부패건의문의 주요 내용을 포함하게 된 것은 매우 의미있는 성과라 할 수 있다.

<APEC 고위관리회의, 각료회의, 정상회의 건의문 주요내용>

- 회원국별 반부패 사업에 대한 연례 보고서를 제출하도록 하여 APEC 반부패행동계획의 집행력 확보

- UN, ADB, OECD, 세계은행 등 여타 반부패 이니셔티브와의 반부패협력 명시

- UN 반부패협약 이행을 위한 회원국의 자발적인 노력과 협력 촉구

<2005 APEC 정상선언 반부패관련 주요내용>

우리는 부패행위로 유죄판결을 받은 관료 및 개인, 이들을 부패시킨 자 및 이들이 불법으로 취득한 자산에 대한 도피처를 거부하고, 국제거래를 포함하여 뇌물에 연관된 자를 기소하기 위한 역내 협력을 강화하기로 합의하였다. 아울러 우리는 해당 회원국의 ‘UN 반부패협약' 원칙에 대한 이행이 깨끗하고 정직하며 투명한 아시아 태평양 공동체를 달성하려는 우리의 의지를 강화시키는데 긍정적인 영향을 미칠 수 있음을 공감하였다. 우리는 ‘APEC 2005 최고경영자회의'에 참석한 최고경영자들이 서명하여 제출한 ABAC 반부패 서약을 환영하였고, 반부패운동에 있어서 민․관협력을 권장하였다.

한국의 국제적 반부패 노력은 이에 그치지 않았다. 2006년 2월 베트남에서 개최된 ‘제2차 반부패 투명성 T/F 회의’에서도 우리나라는 전임 개최국으로써 미국, 칠레 등과 함께 의장국을 적극 지원하였다. 2006년 4월에는 중국·미국 공동 주최로 중국 상해에서 개최된 ‘APEC 반부패 투명성 T/F 의장지원단 회의’에 우리나라가 공동의장 자격으로 참석했다.

더 넓은 세계를 향하여

2005 APEC 반부패 투명성 심포지엄과 T/F의 성공적 개최 및 다양한 반부패 노력으로 한국의 청렴성에 대한 국제적 관심은 높아지고 있다. 여기에는 반부패 국제기구와 아시아 태평양지역에서 우리나라가 보다 적극적인 반부패 국제 활동을 해달라는 요청이 담겨있다. 그 기대에 부응하고자, 정부는 우리의 반부패 시책과 경험을 국제사회에 제공하는 노력을 기울이고 있다.

몇 가지만 사례로 들면 2006년 12월에는 한-인도네시아간 반부패 기술 지원 MOU를 체결하였고, 2007년 1월에는 한-UNDP협력 개도국 반부패 기술 지원 협약을 체결하여 구체적인 사업을 준비하고 있다. 그 밖에도 우리 정부는 OECD뇌물방지협약의 이행 및 UN반부패협약의 비준과 이행준비를 위해 정부차원의 T/F를 구성하는 등 조직적 노력을 기울여 나가고 있다.

■ Clean Wave, 청렴선진국을 꿈꾸며

우리 사회의 부패 문제는 지속적으로 개선되고 있다

국제투명성기구(TI)는 1995년부터 해마다 국가별 부패인식지수(CPI : Corruption Perceptions Index) 순위발표를 통해 창피주기(naming & shaming)전략으로 세계 각국의 반부패활동을 촉진하는 데 큰 성과를 거두고 있다. TI가 발표한 우리나라의 부패인식지수는 2006년 기준으로 5.1점을 기록하고 있다.

한편, 국제경영개발원(IMD)에서 해마다 발표하는 세계 경쟁력 보고서에 의하면 2006년 우리의 뇌물․부패 항목은 평가대상 61개 국가 중 33위로 2004년에 비해 9단계 상승했다.

이러한 결과에 대하여 프랑스의 국영 라디오 엥포는 2006년 3월, ‘한국 특별주간’을 통해 “한국이 5년 전에 반부패전담기구를 설치하여 부패청산 정책을 강력하게 전개하고 있다”고 소개하였고, 2006년 4월 우리나라에서 개최된 ‘투명사회협약 국제포럼’에 참석한 위겟 라벨르(Dr. Huguette Labelle) TI 회장은 “한국이 반부패 정책기구를 설치하고, 부패청산을 위한 투명사회협약을 체결하는 등 짧은 기간 동안 부패와의 전쟁에서 놀랄만한 성과를 거두고 있다”고 평가했다.

<부패인식지수(CPI) 연도별 변동추이>

구 분	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
점 수	4.0	4.2	4.5	4.3	4.5	5.0	5.1
순 위	48/90	42/91	40/102	50/133	47/146	40/159	42/163
백분율	53.3	46.1	39.2	37.6	32.2	25.1	25.7

국내 조사에서도 공직사회의 청렴도는 꾸준히 높아지고 있다. 청렴위에서 매년 실시하는 공공기관의 청렴도 측정결과 2002년 6.43점 이었던 것이 매년 상승하여 2006년에는 8.77점을 기록하였으며, 금품․향응 제공율도 2002년 4.1퍼센트에서 2006년에는 0.7퍼센트로 감소하였다.

2006년 2월 행정개혁시민연합이 실시한 전문가 여론조사 결과에서도 부정부패 척결이 사회적 차별해소, 지방분권과 함께 ‘잘하고 있는 정책 분야’로 꼽히기도 했다.

<공공기관의 종합청렴도 및 금품 향응 제공률>

청렴선진국, 먼 길 앞에 우리는 또 한 걸음을 내딛는다

우리사회의 청렴도는 과거와 비교할 수 없을 정도로 많이 개선되고 있다는 평가를 받고는 있지만, 국제사회의 기준으로는 아직 미흡한 실정이다. 청렴도가 개선되었다고는 하지만, 지금의 상황에 만족하여 발걸음을 멈출 수는 없는 것이다. 아직 가야 할 길이 멀기에 주위를 둘러보며 다시 한번 문제점들을 짚어볼 필요가 있다.

우선, 부패문제를 두고 국민과 공무원간의 인식차가 큰 것은 문제점이다. 2006년 11월 청렴위에서 실시한 여론조사 결과를 보면 공무원들은 불과 2.6%만이 공직사회가 부패했다고 답변한 반면, 일반 국민들은 공직사회의 부패정도를 보다 심각하게 인식하고 있다. 이러한 차이는 공무원들은 뇌물을 주고받는 것만이 부패라고 생각하고 있는 반면, 일반 국민들은 뇌물은 물론이요, 공정성을 훼손하는 모든 행위, 더 나아가 민간부패까지도 폭넓게 부패라고 생각하기 때문인 것으로 분석된다.

연고․온정주의도 우리사회에서 부패를 생산하는 근원적인 연결고리로 작용하였다. 퇴직 공직자의 유관기관 재취업이나 산하기관 낙하산 인사 등 종전에는 관행이었던 것들을 국민들은 더 이상 용납하지 않는다. 이런 상황에서의 불공정하고 불합리한 의사결정은 곧바로 부패로 연결될 것이기 때문이다. 즉, 장래 퇴직 후 재취업할 기업에 대해 현직자의 공정한 행정조치를 기대하기는 사실상 어렵다. 퇴직 공직자가 현직 후배들을 찾는 것만으로도 온정을 기대하는 무언의 압력일 수 있다.

또한, 지도층의 노블리스 오블리제의 부재도 문제점이다. 종래 관행으로 여겨졌던 접대, 전관예우 등이 혹독한 여론 재판을 많이 받았던 이유도 한결같이 국민들의 높아진 윤리적 잣대를 사회지도층이 제대로 인지하지 못한데서 나온 결과다. 과거 우리 조선왕조시대에도 한 부유한 가문의 가훈에 주변 100리 안에 굶어죽는 사람이 없게 하라는 덕목이 있었다고 한다. 지금의 사회지도층에겐 시사하는 바가 크다.

최근 우리나라는 무역 최대규모를 자랑하는 미국과 FTA를 체결하였다. 이제 글로벌 경쟁 체제에 더 깊이 발을 들여 놓게 되었다. 앞으로 더 많은 국가들과 FTA 체결이 예견되는 현실에서 글로벌 스탠더드에 걸맞는 청렴도를 유지하는 것이 국가경쟁력을 키우는 초석임은 자명하다. 모두의 힘이 필요한 때이다. 공·사간에는 정부와 민간영역이 공동 협력하는 네트워크를 구성하여 사회 전반의 부패 친화적 요인들을 제거하고 한차원 높은 청렴도를 확보해야 한다. 사회적 계층간에도 대립을 지양하고 상호 이해와 배려가 필요하다. 연고·온정주의에 내재된 부패 요인들도 사회문화 총체적 개선운동인 ‘클린웨이브’에 사회 구성원 전체가 동참하여 극복해야 한다. 피하지 못할 일이기에 극복해야 한다. 戰後의 폐허를 극복하고, 우리가 이룩해 낸 경제기적의 부산물 내지 부작용으로 발생했던 구조적이고 고질적인 관행적 부패의 척결을 위해 전력을 쏟아야 하는 것이다. 쉬운 일은 아니지만, 해내지 못할 정도도 아니다. 경제 기적을 이루었던 그 열정과 노력만 다시 집결시킨다면, 단기간의 부패 극복도 충분히 해 낼 수 있을 것이다. 아직도 먼 길이지만, 우리의 발걸음은 계속될 것이다. 청렴선진국의 자랑스러운 국민으로 살아갈 청렴한국, 아름다운 미래, 그 날을 위해 우리는 오늘도 또 한걸음을 내딛는다.