국가경쟁력 제고를 위한

「반부패·청렴 정책 방향」심포지엄

2008.  11. 19

	국민권익위원회
	Anti-Corruption & Civil Rights Commission

				목 차

Ⅰ. 목적 및 추진계획	1

Ⅱ. 제1세션	5

부패인식과 국가청렴도 향상을 위한 반부패 정책 방향

◆ 발제자 : 한국은 부패통제에 성공하고 있는가?	7

- 미국 캘리포니아대학교 샌디에이고캠퍼스

환태평양연구국제관계대학원 교수 유종성

1. 한국은 부패통제에 성공하고 있는가(토론문)	57

- 박순애 교수(서울대)

2. 투명사회 건설과 시민사회와의 거버넌스	65

- 김영래 교수(아주대)

3. 토론문	71

- 오필환 교수(백석대)

4. 정치부패의 통제가 성공한 원인: 경쟁의 확대인가, 법치의 강화인가	75

- 모종린 교수(연세대)

5. 한국은 부패통제에 성공하고있는가?	79

- 차문중 연구2부장(KDI)

Ⅲ. 제2세션	95

구조적 부패취약분야의 투명성 제고 전략

- 지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등 -

◆ 발제자 : 구조적 부패취약 분야의 투명성 제고방안	97

지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등

- 최병대 교수(한양대학교)

1. 지방행정 분야	137

- 김익식 교수(경기대)

2. 공공기관 투명성제고 방안	143

- 장지인 교수(중앙대)

3. 구조적 부패취약분야의 투명성 제고 전략	151

- 법조분야 -

- 하태훈 교수(고려대)

4. 정치분야 토론요지	165

- 유재일 교수(대전대)

5. 기업분야 토론자료	171

- 김기찬 교수(카톨릭대)

메   모	175

Ⅰ. 목적 및 추진계획

반부패·청렴 정책 심포지엄

1. 목 적

○ 사회 각층의 폭넓은 의견 수렴을 통하여 정부 투명성 및 국가청렴도의 향상을 위한 효과적 정책방향과 전략 모색

○ 국민, CEO 등 대상 인식도 조사에서 나타난 부패원인, 취약분야 등 이슈를 논의하여 국민적 청렴 공감대 확산

2. 추진 계획

□ 주제․토론내용

“ 국가 경쟁력 제고를 위한 정부의 반부패․청렴 정책 방향 ”

	≪ 토 론 내 용≫
○ 국내외 부패인식 진단과 향후 반부패 정책의 시사점 ○ 구조적 부패취약분야의 투명성 제고 전략 - 지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등 -

□ 일 시 : ‘08.11.19(수), 14:00 ～ 18:00

□ 장 소 : 대한상공회의소(그랜드홀)

□ 초청대상 : 정부, 학계, 시민사회 등 각계 관련 인사(약 300여명)

□ 진행순서

○ 제1세션 및 제2세션으로 주제를 나누어 진행

시 간	주 요 내 용
14:00~14:10(10‘)	▪ 국민의례, 인사말씀(위원장)
◇ 제1세션 : 부패인식과 국가청렴도 향상을 위한 반부패 정책 방향
14:10~15:50(100‘)	▪ 사회자 : 김병섭 교수(서울대) ▪ 발제자 : 유종성 교수(캘리포니아대) ▪ 토론자 - 박순애 교수(서울대) - 김영래 교수(아주대) - 오필환 교수(백석대) - 모종린 교수(연세대) - 차문중 연구2부장(KDI)
15:50~16:10(20‘)	▪ 종합 및 휴식
◇ 제2세션 : 구조적 부패취약분야의 투명성 제고 전략 - 지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등 -
16:10~17:50(100‘)	▪ 사회자 : 김병섭 교수(서울대) ▪ 발제자 : 최병대 교수(한양대) ▪ 토론자 - 지방행정분야 : 김익식 교수(경기대) - 공기업분야 : 장지인 교수(중앙대) - 법조분야 : 하태훈 교수(고려대) - 정치분야 : 유재일 교수(대전대) - 기업분야 : 김기찬 교수(카톨릭대)
17:50~18:00(10‘)	▪ 종합 및 마무리

Ⅱ. 제1세션

부패인식과 국가청렴도

향상을 위한 반부패 정책 방향

한국은 부패통제에 성공하고 있는가?

미국 캘리포니아대학교 샌디에이고캠퍼스

환태평양연구국제관계대학원

유 종 성 교수

한국은 부패통제에 성공하고 있는가?

유종성 (You, Jong-Sung)

미국 캘리포니아대학교 샌디에이고캠퍼스

환태평양연구국제관계대학원 조교수

서문

부패는 전 세계적으로 발전국가의 긴급사였다. 학자들과 국제기구 사이에서는 거버넌스가 발전을 위해 중요하며 광범위한 부패는 정부의 실패를 드러내는 증거라는 것에 대한 합의가 설득력을 얻어가고 있다. 부패가 초래하는 결과에 대한 경험적인 연구는 부패가 경제와 사회발전에 해롭다는 것을 밝혀왔다. 1990년대 중반 이래로 세계은행, IMF, UNDP와 같은 많은 국제기구들은 개도국에서 부패척결의 중요성을 강조해왔으며 개도국에 많은 조언과 도움을 주기도 하였다. OECD와 UN은 반부패협약을 체결하였다. 그러나 국제사회의 반부패 노력의 효과성을 평가하는 것은 어려운 일이다. 많은 개도국들이 부패척결 의지를 표명하고 다양한 반부패 장치들을 소개하였음에도 불구하고 우리는 좀처럼 그들 국가가 개선되었다는 이야기를 듣지 못하고 있다.

부패를 통제하는 것은 특히 신흥 민주국가에서 긴급한 사안이다. 왜냐하면 만연한 부패는 민주주의의 합법성과 민주제도의 자부심을 침식하기 때문이다. 많은 신흥 민주국가들에서 광범위한 부패가 민주주의의 정착을 위협하고 있는 것으로 보인다. 통계적인 연구들은 민주주의 정부가 권위주의 정부보다 평균적으로 덜 부패했다고 결론짓는다. 그러나 좀 더 주의 깊게 살펴보면 단지 40년 이상의 연속적인 민주정부를 경험한 나라들만이 권위주의 체제에 비해 덜 부패했음을 알 수 있다.(Treisman 2000) 반면에 신흥 민주국가들은 권위주의에 비해 덜 부패했다고 볼 수 없다. 지난 십년간 부패에 관한 수많은 보고서와 논문이 발표되었음에도 불구하고 신흥 민주국가 사이에서 성공적인 반부패정책의 연구 케이스를 찾기는 힘들다.

홍콩과 싱가포르의 성공 스토리가 잘 알려져 있지만, 사실 그들 국가에서 중요한 반부패정책의 성공은 1960년대와 1970년대 권위주의 정권하에서 이루어진 것이었다. 홍콩과 싱가포르의 독립적인 반부패기구는 성공적인 접근법으로 환영받았으며 많은 나라들이 그러한 기구를 설치하였다. 그러나 민주국가들에게 홍콩과 싱가포르의 접근방식으로부터 비민주적인 요소들을 받아들이라고 권하는 것은 문제가 있다. 예를 들면, 홍콩의 반부패독립위원회는 영장 없이 조사 및 압류의 권한을 갖고 있었으며 무죄가 입증될 때까지는 유죄로 간주하는 법적인 선례를 남기기도 하였다.(Klitgaard 1988) 싱가포르의 전 총리인 리관유는 그의 권위주의적인 방식이 경제성장에 박차를 가하였을 뿐 아니라 부패를 방지하는데도 필수불가결한 것이었다고 주장한다.

칠레와 보츠와나처럼 상대적으로 부패 수준이 낮은 민주적인 개발도상국이 몇몇 존재한다. 라틴 아메리카와 아프리카의 다른 나라들과는 달리 칠레와 보츠와나는 국제투명성기구 TI의 CPI 지수에서 상대적으로 높은 순위를 유지해왔다. 그러나 이들 두 나라가 어떻게 성공적으로 부패를 통제해왔는지를 연구한 사례는 거의 없다. 또한 두 나라의 성공은 TI가 1995년에 CPI를 발표하기 전에 이루어진 것이었고 국제사회가 부패라는 이슈에 관심을 갖기 이전이었던 것으로 보인다. 두 나라는 CPI가 널리 알려져 쉽게 접할 수 있게 된 시기 이래로 CPI 점수에서 어떠한 실질적인 개선도 보여주지 않고 있다. 오히려 보츠와나에서는 최근 부패지수가 나빠지는 듯한 징조가 보인다.(Good 2005)

국제사회는 부패통제에 있어 제대로 문서화된 성공사례를 필요로 하며 특히 가능하다면 최근에 새로운 민주국가들 사이에서 그러한 사례를 찾기를 원한다. 본 보고서는 동아시아의 신흥 민주국가인 한국을 부패통제의 성공적인 최근 사례로 제시하고자 한다. 한국은 종종 놀라운 경제성장과 함께 높은 부패수준으로 유명했다. 부패와 연고적 자본주의는 1997년 외환위기의 근본적인 원인으로 널리 비난받았다. 그러나 나는 외환위기 이후 지난 10년 동안 한국에서 부패가 눈에 띄게 줄어들고 있다는 강력한 증거를 발견했다. 또한 CPI와 같은 잘 알려진 국가간 부패인식도 측정법이 한 나라 안에서의 변화를 평가하는 목적에는 부합하지 않으며 오히려 부패경험의 조사가 더 유용하고 신뢰할만하다는 것을 발견했다. TI가 매년 더 많은 국가들의 CPI를 발표하면서(1995년 41개국에서 2007년 173개국으로 증가) 많은 나라들이 부패개선도를 평가하고 목표를 설정하기 위해 CPI 점수와 순위를 사용하였다. 몇몇 분석가들은 CPI와 구성 데이터를 사용하여 그 나라의 경향을 평가하려고 한다. 또 다른 잘 알려진 부패측정법은 CC(Control of Corruption)인데, 1996년부터 세계은행의 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi가 만들어낸 여섯 가지 거버넌스 지표 중의 하나이다. CPI와 CC 모두 조사 데이터의 다양한 근원에 기반한 부패인식도 측정법이고 국가분석에 의한 평가자료이다. 국가간 비교가능한 객관적인 자료를 찾는 것이 어렵기 때문에, CPI나 CC같은 인식에 근거한 측정법이 연구가들과 정책형성자 사이에서 널리 사용되어 왔다. 그러나 CPI와 CC는 한 국가 안의 변화를 측정하는데 바람직한 지수가 아니며 한 국가가 변화하는 흔적을 알아볼 목적으로는 사용하기에 문제가 있다는 것이 밝혀졌다. 최근에 부패경험에 대한 조사 자료가 몇몇 연구가들에 의해 부패를 연구하는데 사용되었다. 부패의 경험 또는 부패 피해자에 대한 연구는 부패를 진단하고 측정하는데 유용하다고 밝혀졌다. 다행스럽게도 지난 10년간 한국에서의 부패 경험에 대한 다양한 연구가 있었으며 그것은 한국에서의 부패 경향을 측정하는데 유용할 것이다. 인상적인 것은 이러한 자료들과 또 다른 이용 가능한 증거들은 부패의 빈도가 한국에서 현저히 줄어들고 있다는 것을 지속적으로 보여준다는 것이다.

본 보고서는 지난 10년간 한국에서 부패통제에 있어 개선이 있었다는 것을 말하고자하며 외환위기 이후 한국에서 발생한 고위층의 부패영역뿐 아니라 사소한 부패의 수준까지도 변화하고 있다는 것을 밝히고자 한다. 다음 절에서는 인식에 기반한 부패측정의 한계에 대해 논하고 경험에 근거한 조사 자료의 유용성을 논하고자 한다. 이어지는 절에서는 이용 가능한 다양한 자료에 근거해서 한국에서 지난 10년간 부패의 경험에 변화가 있었다는 것을 논하겠다. 또한 한국에서 부패수준이 변화하고 있다는 다른 증거들도 보충할 것이다. 그리고 한국에서의 부패개선에 대해 몇 가지 그럴듯한 설명을 제공하고자 할 것인데 나의 설명은 잠정적인 것이다. 마지막으로 나는 연구가들과 정책결정자를 위해 몇 가지 교훈을 제시할 것이다.

부패인식 측정법과 부패경험 측정법

일반적으로 국가간의 비교를 위해서는 부패에 관한 객관적인 방법론보다 부패인식을 조사하는 것이 더 믿을만하다고 한다. 공무원 1,000명당 부패사범의 수와 같은 객관적인 수치들은 부패의 범위보다는 사법부의 효과성을 보다 잘 나타낼 것이다. 부패의 원인과 결과에 대한 수많은 경험적인 연구들은 CPI와 같은 국가간 부패인식도를 조사하는 방법론의 유용성에 의해 더욱 촉진되었다. CPI는 또한 정책결정자가 널리 사용하고 있으며 몇몇 국가에서 그 점수와 순위는 정치적인 이슈가 되기도 한다. 종종 국가들은 특정 시점까지 CPI 점수를 올리겠다는 목표를 설정한다.

한 국가 안에서 인지되는 부패의 수준이 어떻게 변화하는지 평가하려는 몇 가지 시도가 있어왔다. CPI 방법론 분야에서 주도적 경제학자인 Johann Graf Lambsdorff는 CPI와 그 구성요소를 사용하여 1995년부터 2004년까지 부패 수준을 평가했다. 그는 EIU, IMD, WEF, PERC 등으로부터 정보를 얻었다. 그의 분석은 에스토니아, 스페인, 이탈리아, 불가리아, 멕시코, 홍콩, 콜럼비아, 코스타리카, 타이완, 호주, 아이슬란드 그리고 러시아에서 1995년과 2004년 사이에 주목할 만한 개선이 있었음을 지적하고 있다. 반면에 아르헨티나, 아일랜드, 폴란드, 체코, 짐바브웨, 영국, 에콰도르, 인도네시아, 터키, 캐나다 그리고 필리핀에서는 상당히 악화되었다고 지적한다.

Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi는 그들의 거버넌스 지표를 사용하여 거버넌스 측면에서의 변화를 평가하고자 했다. 그들은 1998년과 2007년 사이에 라이베리아, 카보베르데, 아이슬란드, 세르비아, 탄자니아, 에스토니아 그리고 우크라이나에서 부패통제에 있어 주목할 만한 개선이 있었다고 말한다. 반면에 에리트리아, 짐바브웨, 코트디부아르, 쿠웨이트 그리고 폴란드는 악화되었다고 한다. 표1은 Lambsdorff와 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi의 목록이 얼마나 다른지를 보여준다. Lambsdorff는 12개 국가가 개선되었다고 하였으며 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi는 7개 국가가 개선되었다고 하였는데 둘 사이에 공통되는 국가는 에스토니아와 아이슬란드, 단 2개에 불과하다. Lambsdorff와 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi는 각각 11개와 5개의 상황이 악화된 국가를 제시하였는데 폴란드와 짐바브웨만이 공통되는 국가이다.

표1. Lambsdorff와 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi의

부패상황에 주목할만한 변화가 있는 국가들의 목록

	Lambsdorff (1995-2004)	KKM (1998-2007)
Significant improvement	Estonia, Spain, Italy, Bulgaria, Mexico, Hong Kong, Colombia, Costa Rica, Taiwan, Australia, Iceland, Russia	Liberia, Cape Verde, Iceland, Serbia, Tanzania, Estonia, Ukraine
Significant deterioration	Argentina, Ireland, Poland, Czech Republic, Zimbabwe, United Kingdom, Ecuador, Indonesia, Turkey, Canada, the Philippines	Eritrea, Zimbabwe, Cote d'Ivoire, Kuwait, Poland

출처 : Lambsdorff(2006), Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi(2008)

※ Lambsdorff와 Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi가 공통적으로 지적한 국가들은 진하게 표시되어 있음

두 경향 분석의 불일치는 그들이 기본적으로 동일한 자료를 사용했다는 것을 고려하면 눈에 띄는 것이다. Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi의 CC가 CPI의 구성에 사용된 것과 같은 원천자료에 조금 더 혹은 조금 덜 관련 있다는 점을 기억하라. 불일치의 일부분은 아마 그들의 분석 기간이 달랐기 때문일 것이다. Kaufmann, Kraay 그리고 Mastruzzi은 1998년부터 2007년까지의 기간동안 국가의 부패 경향을 평가했다 그러나 부패통제에 관한 자료는 1996년부터 사용가능했다. 만약 우리가 1996년과 2007년의 부패통제를 비교한다면, 그 기간 동안의 주목할 만한 변화는 1998년과 2007년을 비교한 것과 많이 다를 것이다. 표2는 1996년과 2007년 사이에 주목할 만한 변화를 겪은 15개국 중에서 단지 5개 국가만이 1998년과 2007년 사이를 분석했을 때도 역시 주목할 만한 변화를 보여주었음을 나타내고 있다. 또한 1998년과 2007년 사이에 주목할 만한 변화를 보여준 10개국 중에서 5개 국가만이 1996년과 2007년 사이에도 역시 주목할 만한 변화를 보여주었다. 이러한 설명은 한 국가내의 경향을 분석하는데 있어 CPI와 CC의 유용성에 대한 의문을 제시한다.

표2. 1996, 1998 그리고 2007년의 CC와

1996년과 2007년 사이 및 1998년과 2007년 사이의 변화

출처 : Kaufmann(2008)

한 국가 안에서의 변화를 측정하는 CPI와 CC에 대한 의구심은 아래의 간단한 분석을 보면 명백해진다.(표3) 1996년 CPI와 2007년 CPI 사이의 상호 격차는 0.96이다. 그리고 1998년 CPI와 2007년 CPI 사이의 상호 격차는 0.95이다. 또한 1998년 CC와 2007년 CC사이의 상호 격차는 0.94이다. 이것은 부패에 관한 인식을 조사하는 방법론들은 국가들 간의 차이를 비교하는 것에 비해 한 국가 안에서 시간에 따른 변화를 알아보는데 상대적으로 거의 차이를 보이지 않는다는 것을 말해준다.

표3. CPI와 CC의 연도간 상호 격차

표4는 1996년과 2007년 사이의 CPI의 변화와 1998년과 2007년 사이의 CPI의 변화 간에는 단지 0.46의 차이만이 있음을 보여준다. 만약 1996년과 2007년 사이, 그리고 1998년과 2007년 사이 CPI의 변화가 보이지 않는 동일한 경향을 반영한다면, 양자 사이의 상호 격차는 더 커졌을 것이다. 1996년과 2007년 사이의 CPI와 같은 기간 CC의 격차는 겨우 0.43에 불과하다. CPI와 CC의 연도별 극히 높은 격차와 CPI와 CC의 변화에 있어서의 상대적으로 미세한 차이는 한 국가 안에서의 시간에 따른 작은 변동이 실제의 변화보다는 많은 간섭요인을 포함할지도 모른다는 것을 의미한다.

표4. 1996년과 2007년 및 1998년과 2007년 사이의

CPI와 CC의 변화의 상호 격차

매년의 변동에서의 간섭요인은 적어도 두 가지 면에서 발생할 수 있다. CPI는 전문가에 의한 국가 평가와 다양한 조사에 기초한 복합지수이며 세 가지 이상의 측정 가능한 원천자료가 확보되면 평가대상에 포함된다. 매년 서로 다른 원천자료가 동일한 국가의 평가에 사용될 수 있으며 특정 국가에 원래 사용되었던 원천자료가 제외되거나 새로운 자료를 추가하게 되면 그 국가에 대한 원천자료가 변하지 않는 경우에도 CPI 점수는 변할 수 있다. 또한 TI는 매년 방법론적인 측면에서 개선을 이루기 위해 노력하였다. 그러므로 Lambsdorff가 말하였다시피, 매년의 국가점수의 변화는 그 국가에 대한 인식의 변화에서만 초래되는 것이 아니라 샘플과 방법론의 변화에서도 초래된다는 것이다. 둘째로, 사람들의 인식은 매우 변덕스럽다. 한 국가의 실제 부패수준이 같은 수준에 머물러 있는 경우에도 부패스캔들이 미디어에 노출되는 정도가 변하면 대중의 인식도 그에 따라 영향을 받을 수 있다. 따라서 매년의 변화는 부패수준의 실제 변화를 반영한다기보다는 인식에서의 변화를 반영한다고 볼 수 있다.

또 다른 문제는 CPI가 경제성과에 의해 영향 받을 수도 있다는 것이다. 예를 들면, 아르헨티나의 CPI는 1995년 5.2였는데 그때는 경제성과가 좋았다. 그러나 2002년까지 아르헨티나의 경제는 완전히 무너졌고 CPI점수는 2.8까지 떨어졌다. Selihson은 2006년 아르헨티나의 CPI가 증가한 것은 부패 때문이 아니라 빈약한 경제성과 때문이며, 사람들이 그 때문에 아르헨티나의 부패수준을 더 높다고 인식했을 가능성이 있다고 주장했다.

표5. 한국의 CPI, BPI 및 CC (1995-2007)

만약 우리가 표5에서 한국의 CPI를 본다면, 다른 분석을 내놓을 수 있다. 1996년부터 2007년까지 CPI는 거의 변하지 않았다. 그러나 만약 비교의 시작연도를 다르게 선택한다면, CPI는 실질적으로 개선되었다. 한국의 CPI는 1995년 4.3에서 2007년 5.1로 개선되었다. 1999년과 2007년 사이의 개선 정도는 3.8에서 5.1로 더욱 높다. TI의 뇌물공여지수(BPI) 또한 1999년과 2007년 사이에 실질적으로 개선되었다.

문제는 1995년과 1996년 사이 CPI의 큰 폭의 개선과 그 다음해에 일어난 큰 폭의 하락에 있다. 1995년과 1996년 사이의 큰 변화는 주로 원천자료의 변화 때문으로 보인다. 반면 1997년과 그 후의 하락은 1997년 외환위기의 영향으로 보인다. 많은 사람들이 한국의 연고적 자본주의를 경제위기의 주요 원인으로 지적했기 때문에 경제위기가 한국의 부패에 대한 인식에 광범위한 영향을 미친 것은 틀림없다. 1996년과 1998년 사이의 CC의 감소 역시 실제 변화를 반영한다기보다는 인식의 변화를 반영하는 것으로 보인다. 한국의 CPI 점수가 부패 때문에 한국이 경제위기를 겪게 되었다는 이론을 뒷받침하지 않는다는 점에 주목하라. 한국의 CPI점수는 외환위기 직전인 1996년에 개선되었다. 반면에 필리핀은 1995년 2.8에서 1996년 2.7로 매우 낮은 수준의 CPI점수를 보였음에도 불구하고 외환위기에 큰 영향을 받지 않았다.

한국의 CPI와 CC 점수는 ‘90년대 후반 이래로 개선되어 왔다. 그러나 여전히 다른 해석이 가능할 것이다. 한편에서는, 2007년의 CPI와 CC 점수 모두 1996년의 그것과 비슷하다는 것을 고려했을 때 한국이 겨우 외환위기 이전 수준의 부패인식도를 회복했을 따름이라고 해석하는 사람도 있다. 다른 한편에서는, 1999년까지 한국경제의 빠른 회복 덕택에 외환위기가 부패인식에 미친 부정적인 영향은 1999년과 2000년에 즈음하여 사라졌다고 주장하는 사람들도 있다. 그러므로 2000년 이후로 4.0에서 5.1까지 상승한 CPI 점수와 0.19에서 0.36까지 상승한 CC 점수는 부패의 정도에 있어 몇몇 실제적인 변화가 있었다는 인식의 변화 때문인 것으로 보인다.

그래서, CPI와 CC 지수는 한국 내에서의 변화를 평가하는데 충분히 신뢰할만한 정보를 주는 것은 아니다. 즉, 시간에 따른 변화와 국가 간의 차이를 비교할 수 있는 보다 신뢰할만한 자료가 필요하다. 이러한 관점에서 장래에 유용하다고 생각되는 경험에 근거한 방법론이 최근에 개발된 것이다. 부패는 인식보다는 직접적인 개인의 경험에 의해 측정된다. 예를 들면, TI의 연례 세계부패척도조사는 응답자들에게 2004년 이후 그들의 부패관련 경험을 물었다. 한국에서 부패방지위원회나 한국행정연구원 그리고 서울시와 같은 몇몇 기관들은 몇 년 동안 부패 인식도뿐 아니라 부패의 경험에 관해서도 매년 조사해왔다.

그러한 새로운 접근법은 부분적으로 부패관련 피의자를 조사함으로써 보다 촉진되었다. 범죄학자들은 공식적인 범죄율과 보다 정확한 범죄율을 알려준다고 널리 알려진 발전된 범죄 피의자 조사의 불완전성을 오랫동안 인식해왔다.(Seligson 2006) 부패경험에 대한 미시적 연구는 또한 기업의 뇌물공여 행위로부터 성공적으로 정보를 이끌어냈다.(Reinikka and Svensson 2006) 경험조사에 대한 한 가지 걱정은 부패경험을 축소해서 보고 또는 진술하는 문제이다. 조사 대상자들은 법적인 문제에 대한 두려움 때문에 부패의 경험을 솔직하게 진술하지 않을 가능성이 있다.

그러나, Seligson에 따르면 포커스그룹에 대한 연구는 자신의 부패경험을 축소해서 보고하는 문제가 있지만 놀랍게도 그것은 한정적이라고 한다. 이러한 조사 접근법에 대한 또 다른 비판은 그러한 연구가 단지 낮은 수준의 부패만을 측정할 뿐 높은 수준의 부패는 간과하고 있다는 것이다. 그러나 일반적으로 사소한 부패와 고위층에서의 부패 사이에는 강력한 상호관계가 존재한다. Seligson이 주장하는 바와 같이, 일상적인 업무수준에서 매우 부패한 정치시스템이 상위 수준에서는 깨끗하다거나, 반대로 상위 수준에서 매우 부패한 정치시스템이 하위 수준에서 깨끗하다고 생각하는 것은 비합리적이다.

부패의 경험에 대한 조사로부터 얻는 자료는 그 조사가 동일한 방법론과 질문으로 반복적으로 수행되었다면 시간에 걸친 변화양상을 평가하는 목적에 유용하게 쓰일 수 있다. 그러나 조사방법과 질문의 정확한 용어사용에 대해서는 특별한 주의가 요구된다. 왜냐하면 조사방법(예컨대, 면대면 조사와 전화 조사가 다른 것처럼)이나 질문 용어의 사용에서 나타나는 차이점은 축소보고의 문제에 있어 서로 다른 결과를 가져올 수 있기 때문이다.

또한 공식적인 통계는 국가간의 비교보다는 한 국가 안에서 시간에 따른 비교를 위해 더 유용하게 쓰일 수 있다. 부패의 공식적인 통계를 비교하는데 있어 부패의 정의뿐 아니라 부패를 처벌하는 노력과 효과성에 이르기까지 국가들 사이에는 매우 많은 차이점이 존재한다. 이러한 문제들의 많은 부분은 부패에 맞서 싸우려는 정치적 의지뿐 아니라 반부패기구와 사법부의 노력과 효과성이 시간에 따라 변한다고 하더라도 한 국가 안에서의 분석을 통해 해결될 것이다. 몇몇 연구가들은 미국에서 부패의 연구를 위해 부패와 관련된 죄수의 통계를 사용하기도 하였다. (Alt와 Lassen 2003년).

감소하는 경향을 보이고 있는 한국의 작은 부패

한국의 부패에 관해서는 대조적인 관점이 있다. 발전국가에 대한 보고서는 급속한 경제성장에서 자치와 유능한 관료제의 역할을 강조했다. 그러한 보고서는 한국의 성공적인 발전이 부패를 용인하였거나 혹은 낮은 수준에서는 부패가 계속되었다고 추정하였다. Alice와 Amsden 그리고 Peter Evans 같은 학자들은 한국의 발전국가는 강력한 경제적 유인에 의해 좌우된 것이 아니라 경제적인 성과로 국민들에게 보답함으로써 국민들을 훈련시킬 수 있었다고 주장한다. 그러나 1997년 외환위기 이후, 많은 학자들은 한국의 고위층에서의 부패를 목격하기 시작하였다.

흥미롭게도, 한국의 부패수준과 또 다른 개발도상국의 부패수준을 진정으로 비교하려는 연구시도는 별로 없었다. 몇몇 학자들은 한국이 정말 심각하게 부패했다는 것에 대한 충분한 증거도 제시하지 않은 채, 한국이 어떻게 높은 부패 수준에도 불구하고 놀라운 경제성장을 이룩할 수 있었는지를 설명하려고 했다. 흔히 그런 학자들의 1차적인 증거는 한국이 TI의 CPI지수가 상대적으로 낮다는 것이었고, 거기에 몇몇 일화적 성격의 증거가 더해졌을 뿐이었다. 주목할 만한 예외는 David Kang의 한국과 필리핀의 비교연구였는데, 그것은 부패에 대한 보다 체계적인 평가를 시도한 것이었다. 그는 한국이 필리핀보다 덜 부패한 것은 아니지만 두 국가의 서로 다른 조건 때문에 경제에 부패가 서로 다른 영향을 미치게 되었다고 주장하였다. 그러나 한국과 필리핀에 대한 그의 비교는 비교하기 어렵거나 양적으로 증거가 결여되어 있는 일화들에 너무 의존한 것이었다.

민주화가 한국 부패에 끼친 영향에 대한 많은 관심에도 불구하고 한국부패의 최근 경향에 대한 엄격한 연구를 찾는 것은 더욱 어렵다. 몇몇 학자들은 1987년 민주화 이후 발전국가 경향이 약해진 것이 증가하는 부패의 원인이라고 주장하였다. 주목할 만한 예외는 James Schopf의 2001년과 2004년 연구인데, 그는 민주화 이후 부패가 줄어들었다는 강력한 증거를 제시하였다. 그는 권위주의 정권인 전두환 정부와 민주정권인 노태우, 김영삼, 김대중 정부의 산업정책을 비교하였다. 그는 산업정책을 통해 발생하는 경제적 지대의 양이 줄어들었으며 지대의 배분에 있어서도 민주화 이후 임의적이고 독단적인 분배가 줄어들었음을 발견하였고, 부패를 위한 공간도 실질적으로 줄어들었다고 결론지었다.

Schopf의 연구는 고위층의 거대한 부패에 초점을 맞추었으며 그의 체계적이고 통계적인 분석은 창의적인 것이었다. 그러나 그의 연구는 뇌물의 양적인 측면에서 전두환 정권과 견줄만했을 뿐만 아니라 1997년 외환위기에 책임이 있는 재벌의 실패와 직접적인 관련이 있는 노태우․김영삼 정권의 부패스캔들의 중요성을 무시하였다. 또한 그는 그가 발견한 연구결과와 다른 대조적인 증거들, 예컨대 그의 연구결과와 CPI점수와의 차이를 설명하지는 못했다.

이 보고서는 기본적으로 겉으로 드러난 일부 고위층의 부패에 초점을 맞추기보다는 일반적인 사소한 부패에 대한 경험에 초점을 맞출 것이다. 높은 수준의 부패는 측정하기 힘들고 몇몇 조사접근법은 고위 정치인과 사업가들 사이에 발생하는 부패의 빈도와 규모를 측정하는데 유용하지 않다. 반면에, 사소한 부패의 경험은 측정하기 쉽고 사소한 부패가 거대한 부패와 강하게 상호 연관되어 있다는 강력한 예시가 있다. 이 보고서의 목적을 위해 다행스럽게도 최근에 일년에 한 번 혹은 주기적으로 수행된 성인인구가 겪은 부패경험에 대한 대표적인 샘플 연구가 있다.

부패방지위원회의 연례 "공공기관 청렴조사“ 2002-07년

한국의 독립적인 부패방지위원회는 2002년 1월에 설립되었으며 공공서비스를 경험한 시민들을 매년 조사함으로써 공공부문의 청렴도 수준을 평가하여왔다. 부패방지위원회는 포괄적인 청렴도 지수를 개발하였는데 그것은 부패의 개념과 고객의 경험에 기초한 체감청렴도와 통제 매커니즘의 효과성뿐 아니라 부패유발요인 및 인센티브를 측정하는 잠재청렴도로 구성된 것이었다. 잠재청렴도는 4가지 하위지수로 구성되어 있다 : ‘행정절차’는 행정의 표준과 절차가 현실적이고 적합한 것인지, 그리고 투명하고 대중에게 열려있는 것인지를 측정한다. ‘작업환경’은 고객으로부터 돈, 선물 또는 향응을 받는 일상적인 현상이 있는지, 그리고 고객이 공식적인 접촉 이외에 비공식적으로 공무원들과 접촉할 필요가 있는지 등을 측정한다. ‘행동과 태도’는 공무원들이 고객을 공정하고 평등하게 대하는지, 그리고 공무원들이 고객에게 그들이 추가적인 금품을 원한다는 신호를 보내는지 등을 측정한다. ‘부패통제’는 얼마나 많은 기관들이 부패를 예방하기 위한 노력을 하고 있는지, 그리고 고객이 불만을 느낄 때 얼마나 손쉽게 이의를 제기할 수 있다고 느끼는지 등을 측정한다.

매년 중앙정부기관과 산하 및 독립기관, 그리고 지방정부 수백 곳은 갤럽코리아와 코리아리서치가 수행하는 청렴도 평가를 받아야만 한다. 각 기관은 지난 1년 동안의 모든 고객 명부를 제출하고 샘플은 무작위로 선정된다. 2006년 청렴도 조사에서는 304개 공공기관의 89,941명의 고객을 인터뷰하였다. 종합청렴도 지수와 하위지수들은 각각의 지수범위를 0에서 10사이에 분포시키기 위해 부패방지위원회가 개발한 공식에 따라 각 기관별로 산정된다. 지수가 높을수록 청렴도가 높다는 것을 의미한다.

그림1은 2002년 이후 공공부문의 종합청렴도 지수가 향상되고 있음을 보여준다. 특히, 고객으로부터 돈이나 선물, 그리고 향응을 제공받은 공무원의 비율이 급격히 줄어들고 있음을 확인할 수 있다. 표6은 전체 공공부문의 종합청렴도 지수와 하위지수들의 경향을 보다 자세히 보여주고 있다.

그림1. 부패방지위원회가 실시한 종합청렴도 지수와 뇌물의 빈도 (2002-07)

출처 : 국민권익위원회, 청렴백서(2007)

혹자는 또 다른 보충적 증거가 없다면 매년 개선되는 경향이 너무 좋아서 믿을 수 없다며 청렴도 조사의 결과에 의혹을 제기할 수 있다. 부패방지위원회는 개선된 모습을 보여주고자 하기 때문에 조사를 조작하고픈 유혹에 빠질지도 모른다. 그러나 조사를 위임받은 갤럽코리아와 코리아리서치의 조사 경험과 샘플을 얻는 절차를 고려해보았을 때 조작의 가능성은 매우 낮은 것으로 보인다. 또 다른 걱정은 뇌물을 받은 경험의 축소가능성이다. 이것은 피조사자가 특정한 공공기관과 접촉을 했고 그들의 경험에 관해 질문받기 때문에 부패방지위원회의 청렴도 조사에서 특히 관심이 가는 부분이다. 상당한 축소보고가 있을 것으로 보이지만 매년 그 영향은 줄어들 것으로 보이며 따라서 뇌물을 제공한 고객의 비율이 하락하는 것은 실제 경향을 반영하는 것임에 틀림없다. 또한 뇌물공여의 경험에 대한 조사는 부패인식, 부패에 관한 문화적 관습, 뇌물공여에 대한 암시 등에 대한 다른 질문들에 의해 보충된다. 표6이 설명하는 바와 같이 이러한 모든 보충적인 하위지수들은 유사한 개선의 경향을 보여준다.

표6. 부패방지위원회의 종합청렴도 지수와 하위지수들 (2002-07)

출처 : 국민권익위원회, 청렴백서(2007)

※ 마지막 열(△02-07)은 2002년과 2007년 사이의 개선도를 나타낸다.

부패방지위원회의 청렴도평가는 단지 한국의 전반적인 부패수준을 측정하기 위해서가 아니라 각 기관의 잠재적인 취약성과 부패의 정도 및 위치를 진단하기 위한 것이다. 특히, 각 기관의 부패방지 수단을 위한 부패방지위원회의 평가에 유용한 정보를 제공한다. 예를 들면, 2006년 청렴도조사에 따라 민원인 2.7% 이상이 해당기관의 51개 서비스와 관리업무를 위해 돈이나 향응을 제공한 31개 기관의 경우 청렴도 개선을 위한 자체 대책을 수립․추진한 바 있다.

흥미롭게도, 2007년 조사는 이러한 기관들에서 실질적인 개선이 있었음을 보여준다. 51개 업무에서 뇌물을 제공한 고객의 평균비율이 2006년 4.8%에서 2007년 1.5%로 하락했다. 그리고 평균 청렴도지수는 7.45에서 8.51로 향상되었다. 그들 기관의 평균적인 뇌물경험도(1.5%)가 여전히 모든 공공부문 기관의 평균인 0.5%보다 높고 평균 청렴도지수 역시 모든 공공부문 기관의 평균인 9.89보다 낮은 8.51에 머물고 있지만, 한 해만에 실질적인 개선을 이룬 것은 분명하다. 부패방지위원회의 청렴도조사는 이들 기관이 부패를 줄이기 위해 특별한 노력을 기울일 강력한 인센티브를 제공한 것으로 보인다.

서울특별시 청렴도조사, 1999-2008

서울시는 1999년부터 청렴도조사를 실시해왔다. 서울의 청렴도 지수와 방법론은 부패방지위원회의 그것과 매우 유사하다. 사실 부패방지위원회가 서울시로부터 그러한 기법을 배운듯하다. 서울시의 조사 역시 갤럽코리아가 수행했다.

그림2는 지난 10년간 청렴도 지수(1999년 6.4에서 2008년 9.27로)와 뇌물의 빈도(1999년 7.9%에서 2008년 0.3%로)에서 놀랄만한 개선을 보여주고 있다. 흥미롭게도, 전반적인 경향은 부패방지위원회의 조사와 유사하다. 서울시는 또한 서울의 25개 자치구뿐 아니라 서울시 각 사무국의 서비스와 업무를 몇몇 부문으로 나누어 청렴도 지수와 하위 지수를 발표해왔다. 서울시는 가장 높은 청렴도 지수를 얻은 자치구나 전년에 비해 가장 높은 개선도를 보인 자치구에 상을 수여하고 있다. 또한 낮은 청렴도 지수를 받은 서비스와 업무 부문에 대해서는 특별감사를 실시하고 있다.

그림2. 서울시 청렴도 지수와 뇌물의 빈도, 1999-2008

한국행정연구소(KIPA)의 국민 인식과 부패경험의 조사, 1999-2007

한국행정연구소(The Korea Institute of Public Administration, 이하 KIPA)는 공공정책과 행정에 관해 독립적인 연구를 수행하는 정부산하기관이다. KIPA는 2000년부터 공공부문에서의 부패경험과 인식에 관해 조사를 실시해왔다. KIPA의 조사관들은 이 조사를 바탕으로 많은 기고문을 발표해왔다. 이 조사는 서울을 포함한 5개 도시의 300명의 기업가들과 200명의 자영업자들을 매년 샘플로 하여 인터뷰한 결과이다. 질문은 지난 한 해 동안 공무원에게 뇌물을 주는 관행을 얼마나 자주 인식하는지, 그들이 공무원이나 사업 파트너에게 어떤 형식으로든 돈을 준 적이 있는지 등을 포함한다. 표7은 조사에서 중요한 부분을 요약하고 있다.

표7. KIPA에 의한 뇌물인식과 경험에 대한 조사, 2000-07 (단위 : %)

출처 : 서성아(2007)

※ ‘Extra payment is common' 은 선택지 1에서 6까지 중 1,2,3을 선택한 응답자의 비율을 의미한다.(1은 매우 자주, 6은 매우 드물게를 의미함)

KIPA의 조사는 또한 부패의 경험뿐 아니라 감지되는 정도도 일반적으로 줄어들고 있음을 보여준다. 뇌물이 일반적이라고 인식한 응답자들은 2000년 69%에서 2007년 59%로 감소하였으며 지난 한 해 동안 공무원에게 뇌물을 준 적이 있다고 응답한 사람들 역시 2000년 25%에서 2007년 7%로 급감했다. 부패경험에서의 한계증가와 2006년부터 2007년 사이 뇌물공여에 대한 인식이 다소 증가했지만 전반적인 경향은 부패방지위원회 및 서울시의 청렴도 조사 결과와 일치한다. 그러나 민간 부문에서 뇌물을 주는 관행은 줄어드는 것으로 보이지 않는다. 민간 사업파트너에게 뇌물을 주었다는 응답자의 비율은 지난 4년간 6~7%대에 머물러있다. 흥미롭게도, 공공부문에서의 뇌물의 빈도는 민간 부문에서의 수준에 수렴하였다.

KIPA의 조사에서 나타난 뇌물을 주는 사람들의 비율은 부패방지위원회나 서울시의 조사보다 훨씬 더 높다는 것을 발견할 수 있을 것이다. 2007년에 KIPA 조사에서 응답자의 7.4%가 공무원에게 뇌물을 준 경험이 있다고 응답하였는데 부패방지위원회의 조사에서는 단지 0.5%에 불과했고 서울시의 조사에서도 0.7%일 뿐이었다. 이러한 커다란 차이는 조사 샘플의 차이에서 기인한 것으로 보인다. KIPA 조사의 샘플이 5개 도시의 자영업자와 최고경영자였음에 반해 부패방지위원회와 서울시의 조사 샘플은 중앙정부와 지방정부, 산하기관 및 서울시 자치구의 고객 중에 무작위로 선택된 것이었다. KIPA 조사 샘플의 두 부문이 부패 경험에서 큰 차이를 보이는 것은 주목할 만하다. 2007년 KIPA 조사에서 11%의 최고경영자가 뇌물을 준 경험을 밝혔는데 자영업자는 단지 2%만이 그런 사실을 밝혔다. 거의 틀림없이, 최고경영자들은 자영업자나 개인보다 공무원에게 뇌물을 줄 가능성이 더 높은 것처럼 보인다. KIPA 조사 샘플에서 최고경영자들이 부각되는 것은 KIPA 조사가 더 높은 부패발생률을 보이는 현상을 부분적으로 설명하고 있다.

조사 방법에 있어 또 다른 차이점은 KIPA의 조사가 면대면 인터뷰를 행한데 반해, 부패방지위원회와 서울시는 자동응답 인터뷰를 행하여 응답자들이 그들의 답변이 유출될 가능성이 더 낮을 것이라 확신했을 것이라는 점에 있다. 서울시와 부패방지위원회 등 공공 기관들이 보다 정직한 답변을 이끌어내기 위해 노력한 것과 다른 방법으로 KIPA는 응답자들에게 질문을 하였던 것이다.

KIPA는 또한 행정에 대한 인식을 조사하였다. 1992년과 2001년, 그리고 2007년 공무원들의 청렴도에 대한 의견을 조사하였는데 그 기간동안 공직의 청렴도를 높게 평가한 비율은 1992년 7%, 2001년 8%, 2007년 11%로 다소 증가하였다. 보다 두드러지게, 공직 청렴도를 낮게 평가한 비율은 1992년 58%, 2001년 39%, 2007년 24%로 크게 감소했다.

표8. KIPA에 의한 공무원 청렴도 인식조사

선거관리위원회의 투표자 의식 조사

지금까지 나는 주로 뇌물경험에 대한 연구결과를 통해 사소한 공직 부패의 경향을 설명하였다. 이제 정치적 부패의 형태로서 투표거래의 경향에 대해 설명하고자 한다.

선거관리위원회(이하 선관위)는 공정한 선거를 관리할 목적으로 설립된 독립적인 헌법 기관이다. 선관위는 여러 선거에서 투표 전․후에 투표자 의식조사를 수행해왔다. 선관위의 1992년, 1997년, 2002년, 2007년의 4차례의 대선과 1992년, 1996년, 2000년, 2004년, 2008년의 5차례의 국회의원 선거에 관한 투표 후에 이루어진 조사는 투표거래 관행에 대해 가치있는 정보를 제공한다. 선관위는 월드 리서치, 인사이트 리서치, 한국선거연구를 위한 연합, 정책발전을 위한 21세기 위원회 등에 조사를 위임하였다. 각각의 투표 후 조사는 1,200명에서 1,500명의 전국을 대표하는 샘플들에 대한 면대면 인터뷰로 이루어졌다. 명백한 투표거래 행위는 드물지만 음식물이나 돈, 선물 그리고 단체여행을 제공하는 등의 형태로 그러한 관행은 여전히 이루어지고 있는 것으로 보인다. 선관위의 조사는 사람들에게 선거 캠페인 기간동안 정당이나 후보자로부터 돈이나 선물, 식사 또는 여행을 제공받은 경험이 있는지를 물었다. 국회의원 선거에서 이러한 질문에 ‘그렇다’고 대답한 비율은 1992년 18.0%, 1996년 14.7%, 2000년 12.4%, 2004년 2.9%, 2008년 1.4%로 감소했다. 대선에서는 그 비율이 1992년 11.75, 1997년 2.9%, 2002년 7.0%, 2007년 2.1%로 오르내리기를 반복했다. 전반적인 경향은 그림3이 보여주는 것처럼 명백하다. 뇌물을 받은 투표자는 1990년대에는 매우 흔했다. 대부분의 선거에서 10% 이상의 투표자가 뇌물을 받았다. 그러나 최근에 그 비율이 급격히 감소했다. 2004년에서 2008년 사이에 있었던 3차례의 선거에서 3%미만의 투표자들만이 뇌물을 받았다고 응답했다.

선관위의 조사는 또한 투표자들에게 선거가 이전의 선거보다 깨끗해졌는지 아닌지를 물었다. 모든 선거에서 이전보다 깨끗해졌다고 응답한 비율이 그렇지 않다고 응답한 비율보다 훨씬 높았다. 특히, 절대적 다수의 사람들이 1997년과 2002년의 대선과 2004년의 국회의원 선거가 이전보다 훨씬 깨끗해졌다고 응답했다. 흥미롭게도 뇌물을 받은 투표자들의 비율 역시 이들 선거에서 급격히 감소했다.

그림3. 투표매수의 경험과 보다 깨끗한 선거에 대한 평가 (단위 : %)

출처 : 선거관리위원회, 투표자 인식조사, 대선 및 총선

* 표 매수(vote-buying)란 후보나 정당으로부터 금전, 물품, 식사, 또는 접대를 제공받는 것을 가리킨다. 2007 대통령선거, 2008 국회의원선거의 수치는 캠페인이벤트 참가 댓가로 금전을 받은 응답자들을 포함한다.

* ‘Net Cleaner'란 이번 선거가 과거의 선거보다 깨끗하다고 생각하는 사람의 백분율에서 이번 선거가 과거 선거보다 부패하다고 생각하는 사람의 백분율을 뺀 것을 의미한다.

글로벌부패척도(GCB, 2004-07)와 기타 국제적 조사

필자가 위에서 인용한 다양한 조사들의 신뢰성에 관해 의문을 갖는 이도 있을 것이다. 한국의 부패방지위원회, 서울시 그리고 선거관리위원회 모두 향상된 결과를 보여주고 싶어 조사를 조작하고 싶은 유혹도 있었을 것이다. 심지어 과거 행정자치부조차 긍정적 증거를 찾아야한다는 정부의 압박으로부터 자유롭지 못했을 것이다. 필자가 앞서 지적했듯이, 앞서 언급한 조사의 신뢰성은 그리 중요한 문제가 아니다. 그 조사들은 신뢰할만한 단체에 의해 실시되었다. 경험에 관한 질문들은 인식을 묻는 질문들에 의해 보충되었다. 또한, 그 조사들이 정부를 결코 기쁘게 하지 않았다는 증거도 있다. 예를 들어, 2007년 KIPA의 조사에 따르면 현 정부에 대한 만족도가 매우 낮다는 것을 알 수 있다(만족 35.4%, 불만족 64.6%). 그러나, 만약 한국의 부패경험에 관한 국제적 조사가 있다면 이것은 여전히 유용할 것이다.

이러한 관점에 따르면, 국제투명성기구(TI)의 글로벌부패척도(GCB)는 보충적 정보를 제공한다. GCB는 부패경험뿐 아니라 부패인식을 측정하기 위해 많은 나라에서 수행된 여론조사이다. TI는 GCB를 갤럽 인터내셔널에 의뢰했고, 2003년에 처음으로 조사되었다. 그러나 뇌물경험에 관한 질문은 2004년 조사에서 처음으로 설문되었다. 표8은 몇몇 아시아 국가들에서 최근 12개월 동안 그 가족구성원이 어떤 형태로든 뇌물을 공여한 적이 있는 사람들의 백분율을 보여준다. GCB가 조사한 모든 국가의 기록은 <부록 표A1>을 참고하라.

흥미롭게도, 두 그룹의 국가들이 확연히 구분된다. 한 그룹은 항상 국제 평균보다 낮은 뇌물공여자의 백분율을 보이는 반면, 다른 그룹의 국가들의 경우는 언제나 국제 평균을 상회한다. 한국은 일본, 싱가폴, 대만, 홍콩, 말레이시아와 함께 전자의 그룹에 속한다. 한국의 4년간 평균(3.25%)은 4년간의 국제 평균(8%)보다 훨씬 낮다. 또한 부패방지위원회, 서울시, KIPA의 조사에 따르면 한국은 뇌물경험에 있어 2004년 6%에서 2007년에는 1%로 감소 추세를 보인다. 특히 한국이 2007년 조사에서 최근 1년간의 뇌물경험을 인정한 응답자가 단 1%에 불과한 여덟 국가 중 하나라는 사실은 눈에 띈다. 다른 7개 국가는 스웨덴, 일본, 스위스, 캐나다, 프랑스, 오스트리아 그리고 아이슬란드였다. 2007년 조사에서는 그 뒤를 미국, 아일랜드, 영국, 네덜란드, 덴마크, 포르투갈, 그리고 핀란드가 뇌물경험 2%로 뒤따르고 있다. 뇌물 경험에 관하여, 한국은 선진국의 위상에 들어섰음을 보여주고 있다. 그러나 한국은 2007년 CPI가 173개국 중 41위였고, 2007년 부패통제지수는 207국 중 64위였음에 주의해야 한다.

<표8> 한국의 뇌물공여자 비율, (2004-07)

(평균)

국가	2004	2005	2006	2007	04-07평균	CPI평균	CC평균
일본	1	0	3	1	1.25	7.33	1.26
싱가폴	1	4	1		2.00	9.35	2.23
대만	1	3	2		2.00	5.78	0.61
홍콩	1	0	6	3	2.50	8.23	1.69
한국	6	4	2	1	3.25	4.93	0.41
말레이시아	3	6	3	6	4.50	5.05	0.25
평균	7.5	6.5	7	10	8.50	3.35	-0.30
중간값	11.65	11.12	13.59	18.58	14.70	4.13	0.00
인도	16	12	12	25	16.25	3.13	-0.32
인도네시아	13	11	18	31	18.25	2.23	-0.82
필리핀	21	9	16	32	19.50	2.53	-0.70
파키스탄	19	13	15	44	22.75	2.20	-0.92
캄보디아		36		72	54.00	2.13	-1.10
국가수	62	68	61	50	80	193	208
한국 순위	26-31	20-24	5-18	1-8	24	54	66

출처 : TI 글로벌부패척도, 2004-07.

TI 부패인식지수, 2004-07.

Kaufman, Kraay, and Mastruzzi, "거버넌스 문제 VII"(2008)

* 4년(2004-07) 평균 CPI와 부패통제지수는 지난 두 칼럼에서 제시되었다.

부패경험에 관한 질문을 포함하는 또 다른 두 개의 국제 조사가 존재한다. 1999년 한 해 동안 자국 공무원이 서비스를 제공하는 대가로 어떠한 뇌물공여를 기대하거나 요구했는가를 묻는 UN 국제범죄피해자조사(ICVS)가 2000년 32개 개도국에서 수행되었다. 질문에 대해 ‘그렇다’고 응답한 한국인은 3.4%로 평균인 15.6%보다 크게 낮아서, 한국은 32개 조사국 중 4위에 랭크되었다. 보츠와나(0.8%), 슬로베니아(2.1%) 그리고 남아프리카(2.9%)가 한국을 앞섰고, 한국의 뒤로는 필리핀, 에스토니아, 아르헨티나, 나미비아, 체코, 헝가리, 크로아티아, 잠비아, 파나마, 라트비아, 우크라이나, 폴란드, 불가리아, 러시아, 그루지야 콜롬비아, 스와질란드, 루마니아, 레소토, 벨로루시, 몽골, 아제르바이잔, 캄보디아, 리투아니아, 나이지리아, 모잠비크, 우간다 그리고 알바니아(59.1%) 순이었다. 한국이 4.0이라는 2000년도 CPI 점수로 CPI 점수가 높은 에스토니아(5.7), 나미비아(5.4), 헝가리(5.2) 등 몇몇 국가들보다 나은 성과를 냈다는 점에 주목하자.

2006년 국제사회조사기구인 ISSP(International Social Survey Program) 또한 뇌물경험에 관한 질문을 포함한다. 질문은 다음과 같다. “지난 5년 동안, 당신 또는 당신의 직계가족이 얼마나 자주 서비스 대가로 뇌물이나 향응을 요구하는 공무원을 경험했는가?” 한국인 응답자의 79.8%는 “전혀 없었다”(1), 11.6%는 “거의 없었다”(2), 7.4%는 “가끔 있었다”(3), 1.1%는 “자주 있었다”(4), 그리고 0.2%는 “매우 자주 있었다”(5)고 응답했다. 한국인 응답의 중간값은 1.30으로, 한국은 33개 조사국 중 19위를 차지했다. 부패경험에서 낮은 수준을 보인 대부분의 국가는 서방 선진국이었다는 점에 주목하자. 그 국가들은 덴마크(1.06), 스위스, 핀란드, 아일랜드, 노르웨이, 영국, 뉴질랜드, 스페인, 네덜란드, 스웨덴, 호주, 독일, 포르투갈, 미국, 일본, 캐나다, 프랑스, 슬로베니아였다. 한국의 뒤로는 폴란드, 도미니카공화국, 대만, 우루과이, 헝가리, 칠레, 이스라엘, 체코, 필리핀, 남아프리카, 크로아티아, 라트비아, 러시아 그리고 베네수엘라(3.55)가 뒤를 이었다. 한국이(2006년 CPI 점수 5.1) 2006년 CPI 점수가 높은 슬로베니아(6.4), 칠레(7.3), 포르투갈(6.6) 그리고 이스라엘(5.9)과 같은 몇몇 국가들보다 좋은 성과를 냈다는 점에 주목하자.

GCB(2004-07년) 뿐만 아니라 ICVS(2000년)와 ISSP(2006년) 조사 역시도 한국의 부패경험이 CPI와 부패통제지수(CC)가 가리키는 것보다 낮은 수준이며, 또한 점차 계속적으로 낮아질 것임을 보여주고 있다.

공식적 부패통계

공식적 부패통계가 언제나 부패와 범죄피해자를 측정하는 최선의 수단은 아니며, 부패경험 조사가 부패의 빈도를 보다 잘 포착할 수도 있다. 그러나 공식적 부패통계는 가치 있는 보충적 정보를 제공한다.

그래프4는 1976년부터 2007년까지 뇌물수수로 행정상 징계를 받거나 검찰에 의해 기소된 연간 공직자의 수를 나타낸다. 행정상 징계는 견책에서 파면의 범위에서 이루어진다. 첫째로, 새 정부의 집권 첫 해에는 자주 뇌물수수를 이유로 한 행정상 징계나 검찰기소의 수가 크게 나타난다. 1981년, 1993년 그리고 1998년은 각각 전두환, 김영삼, 김대중 대통령의 임기 초년이었다. 이러한 현상은 종종 각 행정부가 초기에는 부패공부원을 척결 위한 특별한 노력을 기울이다가, 시간이 지남에 따라 반부패 노력이 열기를 잃는 경향을 갖는다고 해석되곤 한다. 그러나 전두환과 김영삼 정권의 후반기에 부패 공무원 처벌이 큰 증가세를 보이는 것은 주목할 만하다. 만약 우리가 어떤 이유로든 징계 또는 기소된 전체 공무원의 수 대비 뇌물로 징계 또는 기소된 공무원의 수의 비율을 주목한다면, 전두환대통령의 임기 초년인 1981년을 포함하여 새 정부의 임기 초년의 비율에 있어 특별한 급등세는 발견할 수 없다(그래프5를 보라). 징계에 있어 비율의 급증은 1981, 1986, 1992 그리고 1997년에 발생했으며, 기소에 있어서는 1977, 1981, 그리고 1991년에 발생했다. 이 기간들은, 대부분은 행정부의 후반기였다(1977, 1986, 1991, 1992 그리고 1997년). 따라서 데이터는 각 대통령이 그들의 집권 초기보다는 집권 말기에, 아마도 “레임덕” 현상을 최소화하는 방책으로서, 보다 자주 공무원에 대한 감시와 징계를 증가시키는 경향이 있음을 제시하고 있다.

<그래프4> 뇌물수수로 징계 또는 기소된 공무원의 수 (1976-2007)

출처 : 검찰연례보고 및 정부연례보고

<그래프5> 징계 또는 기소된 전체 공무원의 수 대비

뇌물로 징계 또는 기소된 공무원의 수의 비율 (1980-2007)

출처 : 검찰연례보고 및 정부연례보고

둘째로, 뇌물수수에 대한 행정상 징계와 검찰 기소 모두 1993년 이후 대체로 증가하다가 2000년 이후 감소하기 시작했다. 표9에 따르면, 뇌물로 인해 징계 받은 연간 공무원 수의 평균은 1988-1992년 기간 481명에서 1993-2000년 기간에는 795명으로 증가했다가, 2001-2007년 기간 동안 220명으로 크게 감소했다. 뇌물로 인해 기소된 연간 공무원 수의 평균 역시 1988-1992 기간 82명에서 1993-2000기간 351명으로 증가했다가, 2001-2006년 기간 동안 168명으로 떨어졌다. 1993-2000년의 기간은 김영삼 정부의 전 기간과(1993-97년) 김대중 정부의 집권초기(1998-2002)를 포함하는 기간임을  주목하자. 이 기간동안 비위 공무원 징계와 기소가 모두 크게 증가하는 현상은 우리는 어떻게 해석해야 할까? 또한 2000년 이후 징계와 기소가 모두 크게 감소하는 현상은 어떻게 해석해야 할까? 그래프5와 표9는 징계 또는 기소된 전체 공무원의 수 대비 뇌물로 징계 또는 기소된 공무원의 수의 비율 또한 2000년 이후 크게 감소하고 있음을 보여준다.

종합적으로, 1993-2000년의 기간 동안 뇌물 및 다른 혐의로 가해진 공무원에 대한 행정상 징계와 검찰기소의 주목할 만한 증가는 최초의 문민정권인 김영삼 정부와 최초의 정권교체를 이룬 김대중 정부가 부패와 부정행위 척결을 위해 진실로 강한 노력을 기울였음을 보여준다. 2000년 이후 기타 혐의 및 뇌물수수에 대한 공무원 징계와 검찰기소의 상당한 감소는 공무원사회에 부패나 부정의 빈도가 실제로 감소하고 있음을 의미하고 있는 것으로 보인다. 노무현 정부(2003-2007)가 반부패운동에 있어 이전 정부에 비해 결코 적지 않은 중요도를 부여한 것을 생각할 때, 이러한 해석은 그럴듯하다. 이는 또한 지난 10년간 뇌물수수 빈도가 눈에 띄게 감소했음을 보여주는 부패경험에 대한 다양한 조사 결과와도 일치한다.

<표 9> 징계 또는 기소된 전체 공무원의 수 대비

뇌물로 징계 또는 기소된 공무원의 수의 비율, 다른 기간

기간	1980-87	1988-92	1993-2000	2001-07*
A. 뇌물로 인한 징계	538	481	795	220
B. 전체 징계	5085	4057	5739	2579
A/B	10.6%	11.9%	13.9%	8.5%
C. 뇌물로 인한 기소	116	82	351	168
D. 전체 기소	1228	1977	8580	6222
C/D	9.4%	4.1%	4.1%	2.7%

출처 : 검찰연례보고 및 정부연례보고

* A, B, C, 그리고 D는 “뇌물로 인한 징계”(A), "모든 혐의로 인한 징계“(B), "뇌물로 인한 기소”(C), "모든 혐의로 인한 기소“(D)의 연간 공무원 수의 평균을 나타낸다.

* 기소에 있어 “2001-07” 기간은 실제로는 “2001-06” 기간이다.

부패에 대한 관용

부패의 정도는 부패 교환에 따른 비용-이득 계산뿐 아니라 사회적 규범에 의해서도 영향을 받기 쉽다. 부패가 삶의 방식인 사회에서, 사람들은 부패에 대해 높은 관용을 보여주기 쉽다. 반면, 규범이나 부패에 대한 관용의 변화가 부패 빈도의 변화를 유도하기도 한다.

표10이 가리키듯 1996년과 2003년에 시행된 여론조사에 따르면 한국 사람들은 점차적으로 부패에 대하여 비관용적이 되고 있다. 예를 들어, 1996년에는 한국인의 13%가 교통경찰에 대한 뇌물공여를 수용할 수 있다고 하였으나, 2003년에는 동일한 의견을 가진 사람이 겨우 3%에 불과했다. 이는 사람들이 무심코 이야기하는 내용과도 일치한다. 많은 한국인들과의 대화는 1990년대 말까지만 해도 과속딱지를 피하기 위해 교통경찰에게 10,000원을 주는 일이 매우 보편적이었으나, 이제는 그러한 시도가 사라졌음을 보여준다.

<표 10> 뇌물 수용도에 관한 여론조사

	교통경찰에게		교사에게		공무원에게
<조사년도>	1996	2003	1996	2003	1996	2003
강하게 반대	36.2	61.9	55.9	66.8	44.6	71.0
어느정도 반대	23.8	17.3	19.7	14.8	27.3	15.4
불분명	26.1	17.6	15.4	14.8	20.5	9.9
어느정도 수용	11.9	3.0	7.9	3.1	6.1	3.3
매우 수용	1.8	0.3	0.8	0.6	0.8	0.3

출처 : 임(1996)과 박(2003).

높은 수준의 정치적 부패에 관해서는 어떠한가?

부패경험에 관한 증거, 부패에 관한 공식적 통계, 그리고 부패에 대한 국민들의 관용도는 사소한 관료제적 부패의 발생빈도가 실제로 줄어들었음을 보여준다. 또한 유권자경험 조사에 따르면 다양한 형태의 표 매수(vote-buying)에서 발생하는 사소한 정치적 부패 역시 감소하고 있음을 보여준다. 그러나 높은 수준의 정치적 부패의 추세는 다른 양상을 보인다. 왜냐하면 앞서 언급된 증거들은 최상층의 부패 거래에 관해서는 거의 얘기하지 않기 때문이다. 고위층 정치가와 사업가가 관련된 부패 스캔들은 지속적으로 폭로되어 왔는데, 정치적 부패에 있어 감소의 기미는 전혀 보이지 않는다. 최근의 삼성 비자금 스캔들은 금융위기와 2002년 대선 당시 재벌 비자금에 대한 포괄적 조사 이후의 다양한 개혁에도 불구하고, 재벌의 부패시도가 여전히 사라지지 않았음을 보여준다. 내부공익신고자는 많은 정치가, 최고 검사를 포함한 고위관료, 기자들에 대한 정기적 뇌물 공여 혐의로 삼성을 고발하였다.

실로, 한국인들은 여전히 그들의 정치체제가 부패에 매우 물들어 있으며, 대부분의 정치가들이 부패하다고 생각한다. TI 글로벌부패척도(GCB) 조사는 부패경험 뿐만 아니라 부패에 관한 사람들의 인식에 관해서도 조사한다. 표11은 한국인들의 정당, 의회, 사법부, 경찰 그리고 조세기관에 대한 평균 부패인식정도를 1에서 5까지의 척도로(1은 전혀 부패하지 않음을, 5는 극도로 부패함을 의미) 보여주고 있다. 이는 2004년에서 2007년까지 4년간의 평균이다. 각 년도의 GCB 조사에는 조사국의 수, 한국의 순위(괄호 안) 또한 표시되어 있다. 한국인의 정당과 의회에 대한 부패인식정도는 매우 높다. 정당에 대한 부패인식(4.4에서 4.2로)과 의회에 대한 부패인식(4.5에서 4.1로)은 2004년부터 2007년까지 다소 감소하였다. 그러나 변화의 정도는 매우 작다. 의회에 대한 부패인식정도의 4년간 평균은 4.3으로, 이 점수는 69개국보다 높고 겨우 6개의 나라보다만 낮은 수준이다(페루, 니카라과, 아르헨티나, 파나마, 파라과이, 에콰도르). 정당에 관한 부패인식정도의 4년간 평균의 측면에서 한국은 79개국 가운데 65위이다.

정당과 의회에 대한 한국인의 극단적으로 높은 부패인식은 그들의 낮은 수준의 부패경험 뿐만 아니라 사법부, 경찰, 조세기관 등 다른 공적 체제에 대한 극단적으로 낮은 부패인식과도 대조적이다. 사법부, 경찰, 조세기관에 대한 부패인식정도의 4년간 평균은 세계 평균보다 약간 낮아서, 한국은 79개국 가운데 각각 35위, 32위, 39위를 기록했다. 흥미롭게도, 한국인의 사적영역에 관한 부패인식정도는 정치(정당과 의회)와 공적영역(사법부, 경찰, 조세기관)의 사이에 존재한다. 경제영역에 대한 부패인식정도의 4년간 평균(3.525)은 세계 평균(3.375)을 약간 상회하여, 한국은 다른 5개국과 함께 79개국 중 49위를 차지하였다.

한국이 뇌물경험의 4년간 평균의 측면에서 80개국 중 24위를 차지했던 사실과 2007년의 뇌물경험에서는 다른 세 국가들과 함께 1위를 차지했던 사실을 상기해보라. 게다가, TI의 GCB는 정치에 관한 극단적으로 높은 수준의 부패인식과, 사적 영역에 관한 매우 높은 수준의 부패인식, 공공부문에 대한 다소 높은 수준의 부패인식, 그리고 상대적으로 낮은 수준의 사소한 부패경험 사이의 인상적인 대조를 보여준다.

<표11> 한국인의 부패인식정도, 글로벌부패척도(GCB) 2004-07

(한국의 순위는 괄호안에)

	2004	2005	2006	2007	04-07년 평균	중간값
정당	4.4(52-53)	4.4	4.3	4.2	4.325(65)	3.95
의회	4.5(59-60)	4.4	4.2	4.1	4.3(70-73)	3.725
사법부	3.6(31-32)	3.7	3.5	3.5	3.575(35)	3.7
경찰	3.8(28-34)	3.7	3.3	3.5	3.575(32)	3.8
조세기관	3.4(28-32)	3.5	3.3	3.3	3.575(29)	3.4
경제	3.4(30-34)	3.5	3.7	3.5	3.525(49-54)	3.375
국가수	62	69	62	59	79	79

출처 : TI 글로벌부패척도(2004-07)

선거기간 동안의 눈에 띄는 부패경험의 감소추세를 생각할 때 한국인이 정치에 대해 갖는 극단적으로 높은 수준의 부패인식은 수수께끼이다. 금전, 물품 또는 향응을 받은 유권자의 비율이 2007년 대선 때는 단지 2.1%였으며, 2008년 총선 때에는 1.4%였음을 상기해보라. 이 수수께끼를 어떻게 설명할 수 있는가?

한국인의 정치와 경제에 대한 매우 높은 수준의 부패인식은 지속적으로 발생하는 정치가와 사업가가 관련된 부패 스캔들을 반영하고 있는 것으로 보인다. 중앙선거관리위원회의 유권자 조사는 유권자의 다수가 여전히 몇몇 사업가들이 국가적 선거에 앞서 불법적 정치자금을 제공하고 있다는 것을 믿고 있음을 보여준다. 2007년 대선에서 유권자들의 59.9%가 불법적 정치자금의 존재를 믿고 있다고 대답했으며, 2008년 총선에서는 69.9%가 그렇게 믿는다고 답했다.

그러나 흥미롭게도, 한국인들이 부패가 점점 줄어들고 있는 것으로 생각한다는 증거가 있다. 선관위 조사에서 56.7%의 유권자가 2007년 대선이 이전의 대선보다 더 깨끗했다고 평가했다. 이전의 대선보다 더 부패했다고 답한 응답자는 0.1%, 비슷하다는 응답은 33.2%였다. 또한 2008 총선에서는 42.7%가 더 깨끗해졌다고 응답했으며 더 부패했다는 응답은 11.0%, 비슷하다는 응답은 46.3%였다. 이러한 최근의 선거에 대한 다소 긍정적인 평가는 2004년부터 2007년 사이의 GCB조사에서 정당에 대한 인식부패도가 4.4에서 4.2로 조금 하락한 것과 의회에 대한 인식부패도가 4.5에서 4.1로 다소 하락한 것에 부합하는 듯하다.

한국에서 정치부패의 경향을 평가하는 다른 방법이 있을까? 한 가지 방법은 최고위층의 뇌물수수나 불법적인 정치자금의 경향을 보는 것이다. 이 보고서의 입장에서는 다행스럽게도, 전두환 권위주의 정권부터 2002년 대선까지 불법정치자금에 대한 꽤 많은 정보가 있다. 전직 대통령인 전두환과 광주민주화운동 이후 야당의 분열로 1987년 대선에서 승리했던 노태우는 후에 부패로 유죄를 선고받았다. 전직 민주정부의 대통령인 노무현과 2002년 주된 보수정당의 후보였던 이회창은 정치자금 때문에 검찰에 의해 조사를 받았으며 그들의 많은 조력자들이 유죄를 선고받았다. 최초의 민주정부 대통령 김영삼과 최초의 정권 교체를 이루어낸 김대중은 직접적으로 조사를 받지는 않았지만 두 대통령의 아들과 조력자들은 뇌물과 불법 정치자금 문제로 유죄를 선고받았다. 이러한 많은 조사를 통해, 그들의 정치자금에 대해 많은 것들이 밝혀졌다. 뇌물과 불법 정치자금은 법적인 측면에서 서로 구별되는 것이지만 이 보고서의 목적에 비추어 보았을 때 유의미하지 않으므로 무시하도록 하겠다.

전직 대통령인 전두환과 노태우는 재벌로부터 뇌물수수와 불법정치자금 조성을 통해 거대한 자금을 축적했다. 전두환은 약 1조원을 불법자금으로 모았고 노태우는 1조 7천억원을 모았다. 삼성, 현대, 동아 그리고 대우는 전두환 대통령의 재임기간인 7년 동안 150억에서 220억원을 불법자금으로 제공했다. 삼성, 현대, 대우 그리고 엘지는 노태우 대통령의 재임기간인 5년 동안 210억에서 250억을 제공했다.

전두환과 노태우는 개인적으로 수 천 억원의 비자금을 형성하기는 하였지만 그들이 만든 여당을 위해 많은 돈을 썼다. 전두환은 여당을 만들기 위해 300억원을 썼으며 당의 유지를 위해 매년 200억원 씩 총 7년간 1400억원을 썼다고 말했다. 그는 또한 1987년 대선에서 노태우를 당선시키기 위해 2,000억원을 썼다고 알려져 있으며 1981년과 1984년 총선의 승리를 위해 각각 1,000억원을 쓴 것으로 알려져 있다. 노태우 역시 여당의 유지를 위해 매년 300억원을 쓰고 1992년 대선에서 2,000억원, 1992년과 1996년 총선 및 1991년 지방선거에서 3,000억원을 쓴 것으로 알려져 있다.

두 전직 대통령은 단지 그들 스스로만을 위해 착복한 것이 아니라, 정치인들을 부패하게 만들었다. 전두환 정권하에서의 권위주의 선거는 비용이 많이 들었다. 비평가들은 1981년 3월 총선에서 여당이 3,000억원을 썼다고 비난했다. 여당 후보들은 돈, 선물, 음식대접 그리고 여행을 보내주는 방법 등으로 유권자들을 매수하고 지지를 확보했다.(Schopf 2004) 많은 여당 후보들은 유권자들에게 돈이 든 흰 봉투를 비밀리에 나누어주었으며 새로운 회원에게 10만원을 주는 방법으로 여당의 당원들을 모집했다. 1987년 민주화 이후, 1987년과 1992년의 대선과 1988년과 1992년의 총선은 전두환 정권의 선거보다는 깨끗했다고 일반적으로 평가된다. 그러나 다양한 표 매수 관습은 계속되었다.

전두환이나 노태우와 달리, 김영삼, 김대중 그리고 노무현 대통령은 재임기간 동안 개인적으로 비자금을 모았다고 알려지지는 않았다. 그러나 그들 역시 불법정치자금의 문제에서 자유롭지는 않다. 1992년 대선에서 김영삼은 한보그룹의 회장인 정태수로부터 600억의 불법 정치자금을 받은 것이 밝혀졌다. 또한 그의 선거운동본부에서 재벌로부터 수백억의 비자금을 모았다는 소문이 있다. 김영삼 역시 노태우로부터 막대한 자금을 받았다고 알려져 있으며 김대중은 노태우로부터 20억원을 받았다고 시인했다.

선관위의 조사에 의하면 1997년과 2002년 대선은 이전의 대선보다 훨씬 깨끗했다고 평가된다. 그러나 검찰은 몇 달간의 조사를 통해 2002년 대선에서 보수정당 후보인 이회창의 선거캠프가 820억원의 불법정치자금을 받았으며 노무현 선거캠프는 120억원을 받았다는 것을 밝혀냈다. 4대 재벌이 100억 이상씩을 이회창 캠프에 보냈다.(삼성 340억, 엘지 150억, 현대자동차 100억, SK 100억) 또한 삼성은 노무현 캠프에도 30억을 보냈다.

1997년 대선에 관해서는 포괄적인 자료가 없지만, 삼성은 1997년 대선에서도 이회창 캠프에 100억원을 보냈음이 밝혀졌다. 또한 삼성은 1997년 김대중 후보에게도 이회창 후보에게 보낸 것 보다는 적겠지만 역시 밝혀지지 않은 금액을 보냈다.

표12는 전두환과 노태우의 비자금 출처와 사용처를 요약하고 있으며 표13은 1992년과 1997년 그리고 2002년 대선에서의 기업들의 불법적인 후원을 요약하고 있다. 이 표들은 불완전한 것이기는 하지만, 고위층에서의 정치부패의 경향을 평가하는데 도움을 준다. 첫째, 1987년의 민주화가 즉각적으로 부패를 줄이지는 못하였다. 민주적으로 당선된 노태우의 비자금은 그의 권위주의적인 전임자의 비자금보다 결코 적지 않았다. 또한 후에 논하겠지만 전두환 정권보다 노태우 정권하에서 부패가 더욱 만연하게 되었다는 증거도 있다.

둘째, 재벌의 선거캠프에의 관습적인 불법정치자금 공급은 2002년 대선까지 계속되었다. 그러나 불법정치자금의 규모는 2002년에 다소의 증가가 있었지만 1997년부터 점진적으로 줄어든 것으로 보인다. 이명박 대통령은 그의 민간에서의 경력에서부터 2007년 대선까지 어떠한 불법적인 자금도 받지 않았다고 선언했으며, 그것은 주요정당의 대선 후보가 재벌로부터 불법정치자금을 받지 않은 최초의 케이스다. 반면에, 불법정치자금의 총액은 점진적으로 증가해왔다. 그러나 특정 재벌그룹의 후원은 법적인 제한 때문에 일정 수준에서 정체되고 있다.

민간 영역에서의 강화된 청렴도뿐 아니라 부패스캔들과 정치자금모금에 대한 반복적이고 강도 높은 조사는 재벌이 대규모의 정치자금을 공급하거나 정치인에게 불법적인 자금을 주는 것을 더욱 어렵게 만들었음이 틀림없다. 이러한 측면에서 삼성이 최근까지, 그것도 2002년 대선 때까지 불법정치자금을 공급하고 있었다는 사실은 놀랍다.(이회창에게 340억, 노무현에게 30억원을 공급) 그러나 한국인들 대부분이 의심하고 있기는 하지만 2007년 대선에서 삼성을 비롯한 어떤 재벌도 불법정치자금을 제공했다는 증거가 없다는 것에 주목할 필요가 있다. 만약 그러한 관행이 여전히 계속될 것이라고 하더라도 지금껏 감소해온 것만은 사실인 것으로 보인다.

표12. 전두환과 노태우의 정치자금의 출처와 사용처

(단위 : 10억원)

	출처	사용처
전두환	재벌의 불법정치자금 (현대22, 삼성22, 동아18, 대우15) 총액 : 950	DJP 연합의 구성 30 DJP 연합의 유지 140 1981년과 1984년 총선 200 1987년 대선 194 개인 비자금 160 (?)

노태우	재벌의 불법정치자금 284 (현대26, 엘지26, 삼성25 대우24, 동아23, 한보15 등) 조달(군 120, 한전260, 철도청600), 골프회원권 등 총액 : 1,550	여당 유지 255 1988년과 1992년 총선 200 1991년 지방선거 100 1992년 대선 200 개인 비자금 795(?)

※ 출처 : Schopf(2001), 구본홍(1999)

표13. 최근 대선에서의 불법정치자금

(단위 : 10억원)

연도	주요 후보자	조사에 의해 밝혀진 불법정치자금
1992	김영삼 김대중	한보 60, 노태우(140?) 5대기업 3.9, 노태우 2
1997	김대중 이회창	삼성 (10미만) 삼성 10
2002	노무현 이회창	삼성 3 등 총액 11.99 삼성 34, 엘지 15, 현대 10 등 총액 82.32
2007	이명박 정동영	-

※ 출처 : 선거관리위원회

한국에서 부패의 경향에 대한 요약보고

표14는 한국의 여러 인식에 근거한 부패도와 경험에 근거한 부패도, 그리고 종합적인 청렴지수의 경향을 요약한 것이다. 사소한 부패의 경험에 관한 여러 연구는 일관되게 1990년대 이후 한국에서 사소한 부패의 수준은 눈에 띄게 낮아지고 있으며 거의 서구 선진국 수준에 이르렀다고 본다. 그러나 한국인들의 정치부패에 대한 인식은 매우 높고 특히 관료들의 부패에 대한 인식은 더욱 높다.

CPI, BPI, CC 등과 같이 일반적으로 사용되는 인식에 근거한 지수들은 1996년을 제외한다면 1990년대 후반 이래로 상황이 다소 개선되고 있다는 것을 보여준다. 부패방지위원회와 서울시가 발표한 종합청렴도지수는 1999년 이래로 상당한 개선의 경향이 있다는 결론에 이르고 있다. 이러한 지수들 중에서 어느 것이 현실을 가장 잘 반영하고 있는지 말하기는 어렵다. 그러나 CPI와 CC가 한국의 실제 개선도를 과소평가하는데는 여러 가지 이유가 있다. TI가 GCB 조사를 수행하였음에도 불구하고 GCB는 CPI를 반영하지 않고 있는 반면에 CC지수는 GCB의 결과를 반영하고 있다. 그러나 GCB의 결과들은 부패의 경험만이 아니라 공공부문에서의 평균적인 부패인식도까지 반영하고 있다. GCB에서 한국은 매우 높은 수준의 부패인식도를 보이고 있기 때문에 그것이 한국의 CC지수에 심각한 역효과로 작용하고 있는 것이다. CPI, BPI 그리고 GCB 등과 같은 서로 구분되는 부패측정법을 발표하는 TI의 정책은 연구가들과 정책 형성자들이 여러 지수들을 보충적으로 사용하도록 권고하기 위한 것으로 보인다. 왜냐하면 어떠한 독립적인 지수도 국가간의 진정한 부패수준을 정확히 반영할 수는 없기 때문이다.

표14. 한국의 인식 및 경험에 근거한 부패도와 종합청렴지수 (1992~2008)

※ CPI, BPI, CC, SMG 청렴도지수 그리고 부패방지위원회의 청렴도지수는 지수가 클수록 부패수준이 낮음을 의미한다. 기타 나머지 지수들은 지수가 클수록 부패수준이 높음을 의미한다.

상관분석과 회귀분석은 CPI와 CC가 부패에 관한 경험보다는 국내 공공부문의 부패에 관한 인식을 보다 잘 반영하고 있음을 보여준다. 표15는 2007년 CPI가 의회, 사법부, 경찰 그리고 국세청에서의 부패경험의 절대적 크기보다는 인식된 부패의 범위와 더 높은 상관관계를 가지고 있음을 보여준다. 그리고 그것은 2007년의 CC에서도 마찬가지로 적용된다. 그래서 위에 나열한 정치적 혹은 공공기관 중 어느 한곳에 대한 인식된 부패도는 CPI와 CC 지수를 도출하는데 있어 부패의 경험이 예측하는 것보다 더 높은 예측력을 갖고 있다. 그것은 CPI와 CC 모두 국내외 기업인들의 인식과 전문가들의 주관적인 판단에 기반하고 있다는 것을 고려하면 이해될 것이다.

표16은 인식부패도와 경험부패도에 대한 CPI와 CC의 회귀분석 결과를 보여준다. 적어도 CPI와 CC 지수 변동의 72%는 두 가지 변수에 의해 설명된다.(정당, 의회, 사법부, 경찰 그리고 국세청의 평균 인식에 근거한 부패도와 경험에 근거한 부패도) 0.62와 0.72사이의 베타계수에 근거한 인식의 설명력이 0.25와 .045사이의 베타계수에 근거한 경험의 설명력보다 훨씬 더 높다. 예를 들면, 인식부패도에서 증가하는 표준편차는 CPI에서 감소하는 0.72라는 표준편차와 관련이 있다. 반면에, 2006년 부패의 경험에서 증가하는 표준편차는 CPI에서 감소하는 0.27이라는 표준편차와 관련이 있다. 또한 t-통계는 경험보다는 인식에서 훨씬 더 높다.

표15. CPI, CC, 부패인식 그리고 부패경험 사이의 상관분석

표16. 부패인식과 경험에 근거한 CPI와 CC의 회귀분석

CPI와 CC가 부패경험을 측정하는데 좋지 않은 수단이라는 것을 고려했을 때, 국가간 또는 시간의 변화에 따른 비교를 목적으로 한다면 부패경험에 관한 GCB를 사용하는 것이 더 좋을 것이다. 적어도 CPI와 CC에 추가하여 BPI와 GCB중 하나는 볼 필요가 있다. 사실 부패의 경험에 관한 BPI와 GCB 지수는 한국에서의 경험부패도와 종합청렴지수의 다양한 측정법과 보다 더 일치하는 결과를 나타내고 있다. 모든 것을 검토해보았을 때 우리는 낮은 수준의 관료부패는 1990년대 중반 이후 급격히 감소했다는 것을 말할 수 있다. 우리는 또한 되풀이되는 부패 스캔들 때문에 대중들이 잘 인식하지 못하고 있지만 투표자 매수행위 뿐 아니라 고위 정치인들의 부패 역시 1997년 이후 감소하고 있다고 조심스럽게 말할 수 있을 듯 하다.

한국의 성공이 의미하는 것은 무엇인가?

낮은 수준에서의 관료부패를 통제하는 것과 대형 정치부패를 감소시키는 등 한국의 주목할 만한 성공은 동아시아의 다른 신흥 민주국가들이 여전히 만연한(혹은 더욱 증가하고 있는) 부패와 싸우고 있는 상황과는 대조적이다. 예를 들면, 1986년 ‘피플파워’를 통해 민주화로 진입하고 1987년 한국의 민주화에도 영향을 주었던 필리핀은 부패통제에 있어 더 이상의 진전을 보여주지 못하고 있다. GCB의 경험부패도는 필리핀에서 일상적 부패가 계속되고 확산되고 있음을 보여준다. 2004년부터 2007년까지의 GCB조사에서 필리핀의 응답자들은 부패경험에 대해 21%, 9%, 16% 32%라고 응답했다. (표8 참고) 고위 정치인들의 부패는 더욱 심해진 듯하다. 필리핀 사람들의 대부분은 부패 때문에 물러난 전직 대통령인 에스트라다보다 현직 대통령인 아로요가 더 부패했다고 생각한다.

또한 뇌물과 리베이트의 규모가 점점 더 커지는 부패 스캔들이 계속적으로 발생하는 것은 정치부패의 증가경향을 나타내는 것이다. 필리핀의 CPI와 CC는 그림6에서 보는 것처럼 1990년대 후반 이래로 떨어지고 있다.

대만과 다른 개도국들 역시 1990년대 이래로 민주주의로 전환하였다. 대만은 종래부터 한국보다 덜 부패한 국가로 인식되었다. GCB는 2004년부터 2006년까지 각각 단지 1%, 3%, 2%라는 최소한의 사소한 부패만이 대만에 존재한다고 분석했다.(표8 참고) 대만의 CPI는 1990년대 중반부터 2000년대 초반까지 다소 상승하기는 하였지만 대만의 CC가 점점 악화되기 시작한 후부터 나빠지고 있다.(그림6) 대만에서 정치부패가 단지 인식의 측면에서만이 아니라 실제에서도 점점 증가하고 있다는 증거가 있다.

그림6. 한국, 대만 그리고 필리핀의 CPI와 CC의 경향

그렇다면 한국의 성공은 무엇을 의미하는가? 다른 나라들은 그렇지 못했는데 한국은 어떻게 부패통제에 성공했는지를 상세히 설명하기는 힘들다. 한 국가에 대한 연구로부터 세세한 답변을 줄 수는 없지만, 나는 몇 가지 예비적 측면에서의 답변을 제시하고자 한다. 정치적인 측면이 가장 중요하며 시민사회의 강력한 역할이 부패에 맞서 싸우는데 필수적이다. 광범위한 조사, 부패엘리트에 대한 처벌, 법적인 개선과 반부패기구의 설립을 포함한 종합적인 반부패 노력이 김영삼, 김대중 그리고 노무현 등 3명의 대통령에 의해 추진되었다. 시민사회는 개혁을 압박하고, 정부를 감시하며 공공정보의 공개를 위해 중요한 역할을 하였다. 전자정부의 발전은 청렴도를 향상시키는데 기여하였다. 결과적으로 보면, 1997년의 외환위기 역시 중요한 역할을 하였다.

전두환의 군부를 계승한 노태우는 1987년 최초로 민주적인 선거를 통해 당선된 대통령임에도 불구하고 부패를 척결하겠다는 강력한 정치적 의지를 보이지 않았다. 그는 금융실명제를 도입하겠다는 자신의 약속을 지키지 않았으며 나중에 그가 차명계좌 또는 가명계좌로 엄청난 돈을 착복했다는 것이 밝혀졌다.

군부하에서 민주화 투쟁에 참여했던 김영삼은 놀랍게도 1992년 선거뿐 아니라 대선후보자로 지명되기 위해 노태우의 정당과 합당을 하였다. 그의 선거캠프가 한보의 600억을 포함해 재벌로부터 많은 불법후원금을 받았음에도 불구하고 김영삼은 재임기간동안 어떠한 불법자금도 받지 않을 것이라고 선언했다. 그의 주요한 선거 슬로건은 ‘한국병의 치료와 신한국 창조’였으며 민관유착과 부패가 한국병의 핵심이라고 주장했다. 대통령 취임식 이후로, 최초의 시민대통령은 강력한 반부패정책을 시행했다. 여당의 많은 정치인들이 조사받았으며 부패혐의로 기소되었다. 그는 고위공직자들의 재산공개를 도입하였고 오랫동안 고대해왔던 금융실명제를 실시하였다. 정보의 자유에 관한 법률과 행정절차법뿐 아니라 새로운 선거법도 그의 재임기간동안 제정되었다.

그러나 전두환, 노태우 두 전직대통령의 비자금 스캔들이 일어났을 때, 김영삼 행정부는 처음에 조사를 거부했다. 시민사회단체들은 거대 연합을 만들고 전직 대통령의 고발을 요구하는 대규모 평화시위를 개최하였다. 결국 두 전직 대통령은 체포되었고 1995년 말 기소되어 1996년 법정에서 유죄를 선고받았다. 김영삼은 반부패개혁을 강력하게 실행하였음에도 불구하고, 그의 아들과 측근들은 여러 대규모 부패에 연관되었다는 것이 밝혀지며 유죄를 선고받았다. 또한 임기 말에 일어난 일련의 재벌 도산과 외환위기의 초래는 그의 개혁성과를 가리고 말았다.

1997년 대선에서 야당 후보로 외환위기의 혼란 가운데 당선된 김대중은 선거를 통해 처음으로 정권교체를 이루어냈다. 그는 재벌과 정부의 청렴도를 향상시키기 위해 부패를 일소하는 개혁을 추진하였다. 시민사회단체가 오랫동안 요구해왔던 포괄적인 부패방지법을 제정하고 2002년 1월 그 법에 의해 부패방지위원회를 설립하였다.

비평가들이 조사권한의 결여를 이유로 부패방지위원회의 효과성에 대해 의문을 제기하였지만 부패방지위원회는 많은 반부패 정책을 수행하였다. 부패방지위원회는 2003년 2월 공무원 행동강령을 제정하였으며 그에 따라 공공영역에서의 공무원과 종사자들의 위반행위를 조사하였다. 부패방지위원회는 2008년 2월 국민고충처리위원회 및 국무총리행정심판위원회와 합쳐져 국민권익위원회로 출범하였다. 국민권익위원회는 국가 전반적인 반부패 정책을 만들고 공공기관의 청렴도를 평가하며 제출된 법률안과 현행 법률의 부패영향평가를 실시한다. 또한 정부기관이 애매모호하고 부패를 유발할 여지가 큰 법률을 수정하는데 도움을 준다. 그리고 시민사회 및 민간경제 영역과 함께 반부패정책에 대한 이해를 제고시키기 위한 파트너쉽을 구축하였다.

김대중 정부하에서 시작된 또 다른 의미 있는 발전은 고위 정치인 및 재벌, 대통령 측근과 검사 등이 연루된 정치적으로 민감한 사안을 다루기 위해 특별검사제도를 도입한 것이다. 특별검사의 임무에 관한 6개의 법률이 1999년 이후 제정되었다. 김대중 정부 하에서 장관과 고등검사의 배우자들이 뇌물로 비싼 모피 옷을 받았다는 혐의로 기소된 소위 ‘옷 로비’ 스캔들을 시작으로 특별검사들은 2007년 12월 이명박 대통령 당선자의 사기혐의와 삼성 비자금 특검 등을 조사하기 위해 임명되었다. 독립적인 전담 법조인의 잦은 임명은 차기 대통령이나 대통령의 측근을 비롯한 어느 누구도 검찰의 기소를 피할 수 없고 고위층의 부패가 가지는 위험이 증가하고 있다는 것을 뜻한다. 또한 그것은 고위 공무원에 대한 철저한 조사가 공공의 요구를 만족시키지 못하는 경우 특별검사의 임명을 야기할 수 있기 때문에 검찰과 민간의 잠재적인 특별검사들 사이에 경쟁을 촉진시켰다. 결과적으로 대검찰청은 대통령으로부터 점점 독립적이 되었다.

김대중의 개혁 정책은 부분적으로 전직 대통령들에 비해 재벌의 불법정치자금으로부터 상대적으로 자유로웠다는 점에서 유리한 점이 있었다. 그의 개혁 정책들, 특히 재벌의 투명성을 개선시키려는 정책들은 외환위기의 여파 속에서 대중들의 열광적인 지지를 얻었다.

2002년 대선에서 개혁 지향적인 노무현의 당선은 반부패 정책에 더 큰 추진력을 부여하였다. 특히 2002년 선거 기간동안의 불법정치자금에 대한 강도 높은 조사는 삼성, 현대자동차, SK 등과 같은 재벌과 노무현 및 이회창 선거캠프 사이의 부정적 거래를 밝혀냈다.(표13 참고) 놀랍게도, 그 조사는 강화된 독립성을 시위나하듯 대검찰청에 의해 이루어졌다.

김영삼으로부터 김대중, 노무현에 이르는 세 명의 대통령이 보인 부패방지에 대한 강력한 정치적 의지는 책임성과 투명성을 강조하기 위한 다양한 제도적 개혁을 추진하는데 있어서만이 아니라 고위층의 부패에 대한 강력한 수사를 뒷받침하기 위해서도 필수적인 것이었다. 세 전직 대통령의 반부패 개혁조치들은 그들의 측근과 아들의 유죄판결로 어느 정도 빛이 바래기는 하였지만 그들은 진정으로 개혁을 위해 일했다. 그들의 정치적인 의지는 부분적으로는 그들 각자가 전임자들에 비해 도덕적으로 우월하다는 개인적인 신념에 근거한 것이었다. 첫 번째 민주정부를 구현했던 김영삼은 자신이 부패한 군부 지도자와는 달리 부패 정치인들을 일소할 수 있는 도덕적 기반이 있다고 믿었다. 처음 정권교체를 이루어낸 김대중은 자신이 부패한 재벌과 덜 연계되어 있고 중산층과 빈민들을 대표하는 인물이라고 믿었다. 노무현은 김영삼이나 김대중 조차도 ‘구 정치세력’에 불과하고 자신이 부패로부터 상대적으로 자유로운 ‘새로운 정치인’이라고 믿었다. 그는 자신의 선거캠프가 받은 불법자금의 총액이 경쟁자였던 이회창의 선거캠프가 받은 불법자금의 10분의 1보다도 적을 것이라 확신했다. 그러나 검찰 조사 결과 자신의 선거캠프가 받은 불법자금이 경쟁자의 10분의 1을 넘음으로써 다소 당황하기는 하였다. 비록 노무현이 그의 임기 기간 내내 매우 인기가 없었지만 부패통제 분야에서의 성과는 대중으로부터 좋은 평가를 얻었다.

그러나 시민사회의 강한 압력과 밤낮 없는 감시가 없었다면 그들의 정치력은 중요한 개혁에서 힘이 약해지거나 혹은 전혀 힘을 쓰지 못했을지도 모른다. 앞서 언급한바와 같이 김영삼 대통령은 처음에 전두환, 노태우 두 전직대통령에 대한 조사를 거부했다. 김영삼의 여당은 그 자신의 정당과 노태우의 정당을 합당한 것이었기 때문에 노태우로부터 자유롭지 못했다. 시민사회의 압력이 없었다면, 두 부패한 군인 출신 지도자에 대한 기소와 유죄판결은 물론이고 조사조차도 이루어지지 않았을 것이다. 또한 특별검사의 대부분의 임무는 대통령이나 여당의 자발적인 동의에 의해 이루어지는 것이 아니다. 야당으로부터의 특별검사 임명 요구는 시민사회의 강력한 요구가 없다면 여당에 의해 거부될 것이다. 1993년의 금융실명제와 2001년의 부패방지법과 같은 많은 제도적인 개혁조치들은 경실련과 참여연대와 같은 시민사회단체에 의해 수년간 강조된 후에야 실현될 수 있다.

시민사회단체들은 또한 부패에 대한 대중 의식을 제고시키는데도 중요한 역할을 한다. 종종 미디어와 함께 이루어지는 시민단체의 캠페인은 표10에서 보는바와 같이 투표 매수의 관행뿐 아니라 부패를 용인하는 시민들에게도 눈에 띄는 변화가 일어나야 한다는 것을 강조하는 것이어야 한다. 공정하고 깨끗한 선거를 위한 시민단체의 광범위한 연대는 1990년대 이래로 단지 후보자의 활동을 감시하는데 그치지 않고 투표자들이 어떠한 금품이나 향응도 받아서는 안된다는 시민교육 캠페인을 수행하였다. 시민사회 운동은 후에 부패한 정치인을 투표에서 처벌하기 위한 효과적인 캠페인을 진행하기도 하였다. 2000년 총선 이전에 시민사회단체는 부패하고 자격미달인 정치인들의 명단을 발표하였고 처음에는 정당이 그들을 공천하지 못하도록 압력을 행사하였다. 그리고 선거에서 공천을 받았거나 무소속으로 출마한 사람들에 대한 강력한 낙선운동을 전개하였다. 그 캠페인은 시민사회의 정치성이 몇 가지 부정적인 결과를 가져오고 시민사회의 역할이 그 다음 선거에서부터 줄어들게 만들었지만 낙천 목록에 오른 후보자들의 70%를 재선되지 않게 하는 큰 성공을 거두었다.

최고위층의 강력한 정치적 의지와 아래로부터의 시민사회의 호응은 부패에서의 주목할 만한 개선에 결정적 요소였다. 또한 선거를 통한 여당의 변화는 정치적 의지를 강화시키는데 도움을 주었다는 것을 주목해야 한다. 김영삼 대통령이 부패에 맞설 강력한 정치적 의지를 가졌다는 것은 의심할 여지가 없지만 그의 부패한 군부 출신 지도자 및 여당과의 연계는 그의 개혁의 신뢰성에 흠집을 냈다. 그런 점에서 김대중 대통령은 김영삼보다 더 좋은 조건에 있었다. 또한 보수정권으로의 정권 교체를 이룬 이명박 대통령의 최근 선거에서의 승리는 한국의 반부패 정책에 또 다른 추진력이 될 것이다. 여당의 주기적 변화는 정부와 민간영역 사이의 오랜 부패 관행을 깨뜨릴 강력한 수단이 될 것이다.

또 다른 중요한 요소는 e-거버넌스의 발전이다. 한국은 강력한 IT산업과 광대역 인터넷 가입률로 유명하다. 한국의 중앙정부와 지방정부는 또한 e-거버넌스를 발전시키고 있는데, 그것은 행정의 투명성 향상에 기여하였다.

흥미롭게도 1997년의 외환위기 역시 부패척결에 기여한 듯 하다. 대중은 정치부패와 편향된 자본주의를 위기의 원인으로 비난했으며 그것은 투명성과 책임성을 강화하기 위해 경제개혁 및 정치개혁이 필요하다는 강력한 합의를 창출해냈다. 이러한 개혁에 대한 지지는 김대중 행정부가 부패방지법과 공무원 행동강령의 제정과 같은 정치적이고 행정적인 개혁조치뿐 아니라 거버넌스와 회계 영역에서까지 경제적 개혁의 수행이 가능하게 만들었다.

게다가 외환위기 이후의 새로운 경제환경은 부패의 비용을 증가시켰으며 공직을 보다 매력적으로 만들었다. 노동시장이 보다 유연하게 변하면서 공직의 고용안정성이 더 가치있는 것으로 평가받게 되었다. 현재 공공부문의 고용자들은 그림 4가 보여주는 바와 같이 더욱 강화된 공직부패에 대한 처벌뿐 아니라 부정에 대한 대가로 그들의 직업과 연금을 담보잡힐 유인이 줄어들었다. 처벌의 강도와 적발가능성의 증가, 고용안정성과 연금제도의 측면에서 공직에 대한 매력의 증가 등은 부패의 비용을 높이는데 기여하였다.

결론

부패의 경험에 대한 조사로부터 행정영역과 선거에서의 부패발생률은 지난 10년간 눈에 띄게 줄어들었음을 알 수 있다. 사소한 관료부패와 사소한 투표매수행위의 수준은 1990년대 중반 이후로 급격히 줄어들었다고 자신 있게 말할 수 있다. 또한 반복되는 부패스캔들이 대중의 인식을 많이 바꾸지는 못하였지만 외환위기와 첫 번째 정권교체가 일어났던 1997년 이후로 고위층의 정치부패 및 투표매수행위의 수준은 줄어들었다고 조심스럽게 말할 수 있을 것이다.

필자가 여기에 제시했던 그림은 CPI와 CC의 경향과는 다소 다르다. 시작연도를 어떻게 정하느냐에 따라 CPI와 CC 중 하나는 기껏해야 어느 정도의 개선이나 1990년대 중반 수준의 회복을 보여줄 수 있을 것이다. CPI나 CC의 시간에 따른 변화는 국가간의 큰 변화를 비교하기에는 너무 미미해서 한 나라 안의 변화를 추적하기에는 신뢰할만한 것이 아니다. 이러한 연구는 실용적이고 세부적인 진단을 목적으로 하는 경우뿐 아니라 추세 분석을 목적으로 하는 경우에도 부패경험 연구가 유용하다는 것을 설명하는 것이다. 이러한 측면에서 TI의 GCB에 대한 경험적인 연구는 연구가들과 정책 결정자들로부터 더 많은 관심을 받을 것이다.

부패통제에서 한국의 분명한 성공이 의미하는 바는 무엇인가? 단지 한 국가의 연구로부터 구체적인 답변을 얻는 것은 어렵다. 그러나 몇몇 예비적인 설명은 가능할 것이다. 최고위층의 정치적 의지와 강력한 시민사회의 역할은 부패척결에 필수적이다. 김영삼부터 김대중, 노무현까지 연속되는 대통령들은 부패 엘리트에 대한 조사 및 처벌 강화, 투명성과 책임성을 강화하는 제도적이고 법적인 개혁을 포함하는 포괄적인 반부패 노력을 경주하였다. 시민사회단체는 정치인과 재벌을 감시하고 공공의 관심을 제고시키는 등 고위층의 부패에 대한 조사와 제도적 개혁을 압박하는데 중요한 역할을 수행하였다. 중앙 및 지방정부에서 e-거버넌스의 발달은 투명성을 강화하는데 도움을 주었다. 1997년의 외환위기는 부패를 더 위험하게 만들고 공직을 더욱 가치있게 만든 외환위기 이후의 변화된 경제환경에서 증가된 노동시장 유연성과 함께 개혁에 대한 전국가적 합의를 모으는데 기여하였다.

중요한 점은 선거를 통한 정권교체의 의미이다. 필리핀의 예가 설명하는바와 같이, 정권의 교체는 부패의 개선을 필연적으로 보장하지는 않는다. 부패한 에스트라다에서 비슷하게 부패한 아로요로의 교체는 필리핀에서 어떠한 실질적인 발전도 의미하지 않는다. 대만에서의 최근의 정권교체가 정치부패의 측면에서 긍정적인 변화인지는 아직 분명치 않다. 그러나 Ma 총통의 선거승리는 부분적으로 투표자들이 그들의 경제적 불만뿐 아니라 부패 때문에 Chen 전 총통에 대한 자신감을 상실한 것에 기인한다는 것은 주목할 만하다. 한국의 경우에서 김대중의 당선은 재벌과 밀접하게 연관되어 있었던 18년 집권 여당의 정치 엘리트들이 권력을 상실한 것을 의미하기 때문에 정부와 재계의 정치적 역동성의 측면에서 급격한 변화를 나타낸다. 심지어 김영삼과 노태우의 당선 역시 여당 내에서의 권력의 이동을 의미한다. 민주세력을 대표했던 김영삼은 전두환과 노태우의 다수정당에서 대선 후보로 선출되었다. 그래서 김영삼은 그의 승리가 군부지배의 종말을 의미한다고 주장했다. 노무현의 대선 후보 선출 역시 부패한 구세대 정치인에서 깨끗한 정치를 추구하는 새로운 세대의 정치인으로 권력이 이동한 것을 의미한다.

그래서 한국에 대한 연구는 특히 새로운 대통령이나 새로운 여당이 전직 대통령이나 이전의 집권당보다 부패 네트워크와 연관성이 적을 때 정권 교체가 부패통제에 도움이 될 수 있다는 것을 보여준다. 이러한 측면에서 보츠나와에서 정권 교체의 부재는 보츠와나의 미래를 전망하는데 어두운 그림자를 드리우는 것이다.(Good 2005)

한국은 부패통제에 성공하고 있는가

서 울 대 학 교

박 순 애  교수

“한국은 부패통제에 성공하고 있는가” 토론문

박 순 애

(서울대학교 행정대학원)

1. 총평

본 보고서는 지난 10년간의 국민권익위, 서울시, 한국행정연구원, 선거관리위원회의 조사 등 공식적 부패통계조사 결과를 활용하여 한국을 부패통제의 성공적인 사례로 제시하고 있다. 비록 2차 자료를 사용하고 있지만 공신력 있는 다양한 자료를 시계열적으로 분석함으로서 한국의 부패수준이 어느 정도 개선되었는지를 객관적으로 보여주고 있다는 점에서 본 연구에 의의가 있다고 하겠다. 그러나 저자가 활용한 부패통계 자료들은 대부분 민원인을 대상으로 금품․향응과 관련한 부패경험과 인식을 측정한 것으로 그 이외의 다양한 부패유형과 수준을 설명하기에는 한계가 있다. 즉, 부패에 대한 범위를 명확히 하고 유형별로 진단하는 것이 오히려 논지의 타당성을 높일 수 있다고 본다. 저자가 지적하였듯이 부패는 여러 지수를 종합하여 상호보완적으로 사용되어야 하며 각각의 지수 결과를 측정항목과 목적에 한정하여 해석할 필요가 있다. 한국은 10년 전보다 민원인의 금품․향응 수수, 뇌물관행 등이 점차 개선되어 전체적으로 청렴성이 높아졌지만 정치적인 부분, 국민인식 그리고 전반적인 문화면에서도 동시에 개선이 이루어졌다고 할 수 있는지는 의문이다.

2. 부패인식과 부패경험

저자는 본 절에서 CPI, CC 등 국제적인 부패인식조사의 신뢰성에 의문을 제기하고 이러한 자료를 통해 동일 국가 내 부패수준의 시계열 변화를 설명하는 것은 무리가 있다고 주장한다. 구체적으로 <표 2>하단에서 CPI 연도별 격차가 0.96, 0.95이므로 국가들 간의 차이를 비교하는 것은 유용할 수 있으나 동일 국가내 시계열 변화를 설명하기에는 적절하지 않다고 한다. 0.96과 0.95라는 수치는 10점 만점에 작은 변화가 아닐 수도 있으며 설령 저자의 주장처럼 연도별 차이가 미미하다고 하더라도 이것이 한 국가내 측정지표로 활용될 수 없다는 근거로 보기는 어렵다. TI의 CPI지수는 측정방법상 한계가 있지만 세계적으로 널리 인용되는 지수이며, 기본적으로 최근 2개 년도의 자료를 활용하여 부패인식을 측정하는 것으로 단기간에 점수상승이 가능한 지표가 아니다. 14개의 설문조사를 근거로 하므로(2007년 기준) 각 조사의 신뢰수준에 따라 나라마다 결과의 신뢰성에 차이가 있을 수 있으며, 저자도 직시하고 있듯이 원천자료, 표본, 국민인식변화(경제성장, IMF 등)에 영향을 받을 수는 있다.

자료: 한국투명성기구. 투명지수 개관. http://ti.or.kr/_2007/T322.php. 08. 11. 05.

이는 인식을 측정하는 다른 조사도 마찬가지이며 국내 부패조사도 부패경험과 인식을 함께 측정하고 있다. 저자는 국제부패지수의 한계를 지적하며 국내 경험지수를 통해 부패수준을 파악하여야 한다고 주장하지만, 분석과정에서는 부패경험과 부패인식의 상관성이 높음을 근거로(표 6) 양자를 같이 사용하고 있어 논리적 모순이 노정되고 있다. 부패인식측정은 보이지 않은 잠재적 부패수준까지도 포함하고 있으며, 이러한 인식은 주로 언론, 인터넷 등 관련보도를 통한 학습효과의 결과지만(50% 내외) 주변의 부패사건이나 동료의 간접적인 경험에 의하여 형성되는 부분도 상당한(40% 내외) 것으로 나타나고 있다.

자료: 국민권익위원회(2008). 「’08년 10월 일반국민․공무원․기업인․외국인 부패관련 인식도 조사결과 비교분석」. p.16.

3. 소규모 부패와 정치적 부패

소액, 소규모 부패의 경우 경험과 인식(금품․향응 제공여부, 관행화, 수수기대 등)에서 정도의 차이는 있지만 개선되고 있는 것으로 볼 수 있다. 다만 조사범위가 협의의 부패유형(금품․향응 제공여부)만을 측정한 것이므로 제한적인 해석이 필요하다고 하겠다. 이 부분에서 CPI와 국내지수가 일치하지 않는 것은 양자의 조사대상자와 부패범위 등이 상이하기 때문일 것이다. CPI는 전문가에 의한 공공분야 및 정치부문에 대한 부패인식조사로서 국민권익위, 서울시 등의 민원인에 대한 업무처리과정에서 발생하는 부패와는 다르다. 민원인을 대상으로 한 권익위와 서울시 조사의 경우도 상이한 결과로 인해 해석상의 문제가 발생한 경우가 있다. 2008년 1월 서울시 청렴도 자체조사 결과 서울시 청렴지수는 9.27점으로 최고의 성적을 기록했다’고 발표했으나, 비슷한 시기에 국민권익위원회에서 평가한 결과는 전국 16개 광역시.도 중 서울시가 13위를 기록하였다. 즉, 각각의 조사들은 부패라는 보이지 않는 실체를 측정하기 위해 독자적인 방식을 취하고 있으므로 결과의 해석 및 활용에 있어서도 조심스럽게 접근하여야 할 것이다.

시민일보, http://www.siminilbo.co.kr/news/news.php?id=news&mode=view&no=51288. ’08. 10. 08.

저자는 Seligson(2006)의 연구를 근거로 사소한 부패와 고위층의 부패에는 강력한 상호관계가 존재한다고 주장하지만(8쪽 하단) 고위 정치가와 사업가가 관련된 부패는 감소의 기미가 보이지 않는다고 한다(23쪽 중간). 한편, 저자는 불법정치자금의 규모를 근거로 정치 부패가 줄어들었다고 주장하고(25쪽 중간 이하) 있다. 그러나 고위층의 부패는 측정이 어려우며 간헐적인 적발(뇌물수수사건, 불법정치자금 등)을 통해 알 수 있으므로 소규모 부패보다 그 수준을 파악하기가 어렵다. 대선 불법정치자금의 규모와 선거 시 금품․향응 수수 빈도가 감소되었지만 이것으로 정치적 부패수준을 단언하기는 쉽지 않다. 법, 제도의 사각지대를 통한 각종 특혜, 이권개입, 알선․청탁 등의 부패유형은 여전하다고 생각되며 부문별 부패인식 측정결과나 GCB의 결과가 이를 뒷받침하는 것으로 볼 수 있다.

4. 부패통제의 성공요인

본 연구는 한국의 부패통제 성공요인으로 정치적 선진화, 시민사회의 역할, 부패에 대한 처벌강화, 제도개선, 전자정부 발전, 반부패기구의 역할 등을 제시하고 있다. 그러나 저자는 이러한 요인들과 부패감소와의 인과관계를 입증하기 보다는 사례를 기술하는 방식으로 접근하고 있어 상대적 효과성을 비교하기 어렵다. 제도적인 측면에서 금융실명제, 부패방지법 제정, 반부패 정책, 부패에 대한 처벌의 강화가 전반적인 공직자의 인식을 개선하고 부패를 감소시키는데 기여한 것은 부정할 수 없을 것이다. 특히 전자정부라는 IT기술의 발전으로 투명성이 확보됨으로서 부패발생의 개연성도 감소하였다. 그러나 부패통제의 효과성을 높이기 위해서는 부패취약분야, 부패유형, 부패수준을 명확히 파악하여 개별 상황에 따라 적절한 부패통제수단이 선택되어야 한다. 본 연구의 범위를 벗어나는 과제일 수 있지만 부패유형별로 이러한 성공요인을 검토하였다면 보다 실효성 있는 정책적 함의를 도출할 수 있을 것이다.

5. 향후 과제

부패는 대개 현실 이면에 존재하며 이해당사자간 부패에 대한 인식의 차이로 부패의 개념정의는 여전히 모호한 측면이 있다. 공직자들 중 약 3.3%가 ‘쌀소득보전직불금’을 받았거나 올해 신청하였다고 한다. 부당수령 여부는 추가 조사 중이나 관련 규정의 미비와 공무원의 비윤리적인 관습으로 농업인을 위한 제도가 그 목적을 달성하지 못한 것은 분명하다. 이는 대다수 국민의 부패인식에 부정적인 영향을 미치고 있다. 부패 개념, 부패인식 등은 사회 구성원들의 합의에 의거한 가변적인 개념이다. 부패경험조사만으로 한계가 있으며 부패인식조사의 필요성이 여기에 있다. 부패영역에 금품․향응만 포함되는 것은 아니다. 사적 이익을 위한 공적 권위의 남용에는 지연, 혈연, 학연 등을 통한 부당한 특혜제공, 공적 정보를 활용한 개인적인 부당이득 수수 등 다양한 유형의 부패가 존재하고 있다. 관련 규정의 미비와 공무원의 비윤리적 태도로 변형되어가는 부패를 적발하고 엄격해져가는 국민의 기대수준에 부합할 수 있도록 부패측정모형의 타당성과 정확성을 제고해가야 할 것이다.

자료: 경향신문. ‘쌀 직불금 신고 공무원 4만9767명…지자체 소속 3만7689명으로 최다’(2008. 10. 28). http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=200810281753285&code=950100

또한 해마다 반복되는 조사로 인해 피평정기관이 순위에 집착하여 표본(민원인 샘플)을 관리하는 등 부도덕한 행태가 나타날 수 있다는 점도 주목하여야 한다. 최근 국민권익위원회는 설문조사의 변별력을 제고하기 위해 기존 부패측정모형을 수정하였지만 표본추출 등 조사방법에 있어서도 지속적인 개선을 통해 평가의 타당성을 높여야 할 것이다. 고인 물은 썩을 수밖에 없으며, 아무리 좋은 부패방지제도라고 하더라고 시간이 지나면 효과가 퇴색하기 마련이다. 부패에 대한 지속적인 모니터링과 제도개선, 부패통제 노력 등 권익위의 존재 이유가 여기에 있다고 할 수 있다.

투명사회 건설과

시민사회와의 거버넌스

아 주 대 학 교

김 영 래  교수

“투명사회 건설과 시민사회와의 거버넌스”

김 영 래

(아주대학교 교수, 정치학)

유종성 교수가 ‘한국은 부패통제에 성공하고 있는가?’라는 주제발표에서 부패통제는 국가발전을 위하여 가장 시급하게 해결할 과제이지만, 한국을 비롯한 많은 국가들이 이를 효과적으로 수행하고 있지 못하다는 지적에 동감한다. 특히 부패 통제를 위한 최고위층의 강력한 정치적 의지와 아래로부터의 호응을 위한 시민사회의 역할을 강조한 것은 적절한 지적이라고 본다. 특히 한국과 같은 사회에서 부패통제를 위한 정치지도자와 시민사회의 역할은 무엇보다도 중요하다.

한국을 비롯한 세계 각국은 변화와 개혁의 시대인 21세기를 맞이하여 세계질서 형성의 주도적인 역할을 하기 위하여 새로운 패러다임(new paradigm)에 의한 발전전략의 수립을 추구하고 있다.

정보혁명에 따른 제3의 물결을 주장한 미래학자 앨빈 토플러(Alvin Toffler)는 정보화가 인간의 의식구조와 생활양식을 변화를 통하여 과거 사회와는 다른 새로운  패러다임의 전이가 요구되고 있으며, 이는 시대적 흐름이기 때문에 새로운 패러다임 전이에 부응하지 못하면 결국 낙후된 사회가 될 수 밖에 없다고 경고하고 있다.

특히 한국사회는 극심한 부정부패로 인하여 사회발전에 큰 어려움을 겪고 있다. 선진사회가 되기 위하여 부정부패의 척결은 시급한 과제이다. 지구촌에서 가장 역동적으로 변하는 '다이내믹 코리아' (Dynamic Korea)가 더욱 발전하기 위하여 부정부패의 척결을 통한 국가청렴도의 향상이 무엇보다도 중요하다.

지난 수십 년간 이뤄낸 눈부신 경제성장에도 불구하고 한국은 부정부패 로 인하여 OECD 국가 중 가장 부패한 국가로 낙인 되고 있다. 아직도 총체적 부패 공화국, 일명 ROTC (Republic of Total Corruption) 공화국의 오명을 벗어나지 못하고 있으니, 이는 최근 발표된 국제투명성 기구의 자료에서도 나타나고 있다.

즉 국제반부패 NGO인 국제투명성기구(Transparency International)가 발표한 2007년 부패인식지수(Corruption Perceptions Index: CPI)에 의하면 한국은 10점 만점에 5.1점, 조사대상 180개국 가운데 43위를 기록하였다. 이런 CPI 지수는 OECD 30개국 평균 7.18에 훨씬 못 미치고 순위도 25위로 2계단 하락하였다. 아시아에서는 싱가포르(9.3, 4위), 홍콩(8.3, 14위), 일본(7.5, 17위), 마카오와 대만(5.7, 34위)에 이어 말레이시아와 함께 6위를 기록하였다. 이는 우리나라의 경제규모에 비해 너무나 낮은 점수이다.

한국은 그 동안 2001년 부패방지법의 제정, 2002년 부패방지위원회(국가청렴위원회를 거쳐 현재 국가권익위원회로 흡수)의 설립 등의 반부패 기본 구조를 마련하였고, 이의 사회적 합의와 확산을 위해 2005년 투명사회협약 체결을 통해 반부패 투명성 개선을 위한 사회적 합의의 틀을 구축하는 등 많은 노력을 하였으나, 2005년 5점대에 진입한 이후 2006년 5.1점, 2007년 5.1점으로 2년 연속 답보 상태이다.

따라서 국가청렴도 제고를 위하여 이런 원인에 대한 면밀한 분석과 대책이 어느 때보다 필요한 시점이다. 부패인식지수의 답보상태는 반부패 투명성을 위한 제도는 마련되었으나, 제도 마련 이후 제도를 통한 투명성 개선을 위한 노력과 관심의 부족이 드러난 것이며, 특히 질적인 변화가 부족한 것으로 볼 수 있다.

이는 반부패 투명성을 위한 제도를 통해 새로운 규칙이 생겨나고 새로운 규칙을 통해 그동안의 관행과 부패유발요인들이 점차 사라지고 새로운 상식이 생겨나야만 사회전반의 투명성이 개선될 수 있음에도 불구하고 아직도 우리는 제도 개선을 위한 규칙은 만들었으나 이를 제대로 지키지 않기 때문이다.

반부패 투명성 개선을 위한 국가의 반부패시스템 구축과 법적 기반 마련과 더불어 사회적 합의와 국민인식 개선이 필수적이며 이를 위하여 시민사회와의 거버넌스 (Gvoernance)체제를 마련하는 것이 특히 중요하다.

1987년 이후 한국사회에서 시민사회로 지칭되고 있는 비정부기구(Non-Governmental Organization: NGO)의 기능이 그 어느 때보다도 중요하게 인식되고 있으며, 특히 반부패 투명사회 제고를 위한 정책 추진에 있어 무엇보다도 중요한 역할을 하고 있다.

서구의 발전된 선진민주주의 국가가 오늘과 같은 반부패 투명사회를 건설하는 데 있어 NGO의 역할은 필수적이었다.  그동안 반부패 투명사회를 위한 NGO의 활동은 네 가지 형태로 구분될 수 있다.  첫 번째는 지난 2000년 4․13 국회의원선거에서 전개한 낙천․낙선운동과 같은 선거참여를 통한 운동이다. 두 번째는 공직자의 정책수행에 대한 감시활동이다. 셋째는 반부패 투명성을 위한 정책 제안이며, 넷째는 반부패운동 기구의 조직을 통한 반부패투명사회 활동이다.

그동안 반부패 투명사회를 위한 NGO의 관심이 고조되면서 괄목할만한 성과들을 보였다. 대표적인 예로 NGO들이 부패방지를 위하여 ‘부패방지입법시민연대’를 결성하여 부패방지법의 제정을 이끌어 내었으며, 또한 시민고발 및 감시센터를 운영하여 세무부정, 예산낭비, 입찰비리의혹, 사법감시와 의정감시 등에 대한 제보와 고발 및 수백억대의 예산절감 효과를 거두었다.  이는 건전한 시민들의 조직화된 형태인 시NGO가 반부패 투명사회 실현 운동에 참여하면, NGO는 민주적이고 가치중립적으로 시민들로부터 신뢰성이 높기 때문이다.

그러나 최근 정부가 반부패 투명사회 건설을 위한 정책 수행에 있어 NGO와의 거버넌스가 점차 약화되고 있는 것으로 지적되고 있다. 반부패 투명사회 정책수행에 있어 NGO의 참여 및 감시의 활성화가 절대적으로 필요하다.  기관별 직장협의회, 시민참여, 내부고발, 인터넷 등 대내외의 다양한 부패감시수단을 적극 발굴, 활용하여야 함은 물론 반부패 투명운동을 위한 NGO들을 주요 정책결정과정에 참여시켜 시민의 참여의 폭을 확대하여야 한다.

한국사회의 선진화를 위한 투명사회실천은 이제 우리가 지향해야 될 선택의 과제가 아니라 시대적 요청에 따른 필수요건이다. 물론 사회전체가 투명사회가 되려면 공직사회뿐만 아니라 사기업은 물론 언론계, 교육계, 문화계 등등 사회 각 부분이 투명사회실천에 적극적으로 동참하여야 한다.

그러나 한국은 아직도 서구 선진사회에 비하면 개선점이 너무 많다. 특히 가장 중요한 공직사회의 투명성 제고와 비리의 근절은 무엇보다도 시급한 과제이다. 공직자는 국가의 기간이다. 공직자들이 청렴하고 정직하게 공무를 수행하면 정치권이나 사기업이 아무리 무능하고 부패해도 국가의 기강이 확립되어 발전의 동력을 가질 수 있다. 때문에 다산 정약용은 목민관의 청렴성이 가장 중요한 덕목이며, 이것은 국가발전의 근본이라고 역설하여 공직자의 청렴을 무엇보다도 강조하였는데 이런 청렴정신이 공직사회에 조속히 확산되어야 한다.

아직도 우리나라는 부정부패로 인하여 정치발전은 물론 경제적, 사회적 발전에 걸림돌이 되고 있다. 변화와 개혁으로 상징되는 21세기에 있어 선진화된 일류사회를 이룩하기 위하여 국가의 반부패 청렴도 수준 향상이 어느 때보다 중요하다.

토  론  문

백 석 대 학 교

오 필 환  교수

“토  론  문”

오 필 환

(백석대학교)

1. TI가 발표하는 한국의 CPI와 CC 지수는 개선되지 않고 있지만, 한국의 부패는 확연히 축소되고 있음을 체감하고 있다. 그러나, 아직도 한국사회의 부패 현상과 친부패적 사회 문화는 아직 개선 될 여지가 많이 있다.

2. CPI지수와 CC지수가 왜 이렇게 체감 부패현상의 축소를 반영하지 못하고 있나?

* 일반 시민의 체감부패: 급행료, 공공연한 공적 서비스에 대한 부당한 대가 요구

* CPI나 CC지수측정: 변수와 sample

* CPI와 CC지수의 유용성 문제

3. 부패의 정의

* 뇌물경험

* 도덕적 해이와 제도의 비합리성을 포함

4. 한 국가내의 부패정도 측정

* 변수의 문제: 부패정의와 연관

* sample의 문제: 일반시민 - 기업

공공서비스 소비자 - 공급자

* 설문 방법론

* 부패관련 통계 사용의 문제: 부패의 존재 유무 보다는 사정의 정도 문제

* 부패의 경험 횟수와 규모의 혼합 측정 반영 필요

5. 부패의 원인: 문화적 접근

* 상대적 박탈감

* 과소비형의 사회문화

* 연고주의

* 부패한 정치문화와 지도층

* 권력 만능주의 문화

* 부패관용적 문화

* 부패고리 문화: 세무사/ 전관예우/ 법률사무소/ 전직고위직/ 교육공무원 등

* 지역부패: 투명화 속도에 비해 개인의 변화속도 저조

- 지방의회: 토호세력과 결탁

- 지방자치단체장: 이권개입

- 지방공무원 비리

- 감시체계의 미흡

☞ 총체적 부패

6. 부패방지의 대안

* 거버넌스적 부패방지: 투명사회협약의 실천

- 총체적 부패의 대응방안

- 참여적 반부패 활동

- 자발적 효과와 개혁의지

* 옴부즈만 등 시민 감시체계의 구축

- 사회 각 공공조직에 옴부즈만 설치

- 민원해결과 반부패활동

- 선진국형 정책

- 전문가와 은퇴자의 활동 확대

정치부패의 통제가 성공한 원인 :

경쟁의 확대인가, 법치의 강화인가

연 세 대 학 교

모 종 린  교수

정치부패의 통제가 성공한 원인 :

경쟁의 확대인가, 법치의 강화인가

모 종 린

연세대학교

□ 한국의 정치부패 상황에 대한 유종성 교수의 진단과 분석에 동의

—민주화 초기에 비해 현재 정치자금시장은 현전하게 투명하고 그 규모도 크게       축소되었음

—부패형태도 거대부패(grand corruption)는 사라지고 현재는 주로 소규모부패       형태로 남아있음

—정치부패 통제가 개선된 가장 큰 이유는 논문이 지적한대로 정권교체가 반복       되었기 때문임

□ 오늘 토론은 부패 통제 개선의 대한 이론적 쟁점을 개념화하는데

초점을 둠 (모종린, 2008)

—한국 선거에서 가장 중요한 부패제공자는 여당과 대기업이며 따라서 정치         부패의 변화도 이들 두 행위자의 관계 변화에서 그 원인을 찾아야 함

—대기업이 제공하는 불법정치자금의 규모는 정부여당의 대기업에 대한 상대적인       협상력에 결정되며, 이 협상력은 정부여당의 재집권 가능성과 기업의 정부의       존도에 따라 크게 차이가 남

그림 1. 정부여당•대기업 거래관계의 유형과 불법정치자금 규모.

	여권 단결/높은 재집권 확률	여권 분열/낮은 재집권 확률
시장중심 경제구조	협상관계 중간수준	간접관계(Arms-Length) 낮은 수준
정부주도 경제구조	정부 약탈 높은 수준	대기업 포획 중간수준

— 따라서 정부부패 문제가 개선된 이유는 민주화 이후 정부여당이 재집권할         확률이 상대적으로 높지 않았고, 단임제 하에서 현직 대통령과 여권 대선

후보자의 분열이 여권을 분열시켰고, 지속적인 경제개혁으로 경제구조가 시

장중심으로 전환되었기 때문에 민주화 초기에 정부여당의 대기업에 대한 압       도적인 협상력이 크게 약화되었기 때문임

— 민주화 이후 정부여당•대기업관계는 정부약탈, 대기업 포획, 간접관계 순으로        이동해오고 있음

□ 정치와 경제 분야에서 경쟁의 확대가 정치자금시장의 투명성

확대에 가장 중요한 요인으로 작용했지만, 법제도와 법집행의

역할을 간과하는 것은 아님

— 정치자금규제의 모델은 크게 국고보조금, 기부 및 선거자금 제한, 투명성 규제        모델로 나눌 수 있으며, 우리나라는 이 세 모델을 균형있게 채택해서 정치자금        규제를 강화해왔음

— 특히, 2004년 기업의 직접기부를 금지하고 정당후원금 제도를 폐지한 정치자금        법 개혁안 (소위 ‘오세훈’법)의 역할이 중요했다고 봄

— 법집행차원에서는 전직대통령의 처벌과 대선후보들의 선거자금 조사가 법치        정착에 크게 기여했음

<참고문헌>

Mo, Jongryn. 2008. “How Does Democracy Reduce Money Politics? Competition or the Rule of Law.” In The Rule of Law in South Korea, eds. Jongryn Mo and David Brady. Stanford, CA: Hoover Institution Press.

한국은 부패통제에 성공하고

있는가?

K  D  I

차 문 중  연구2부장

Ⅲ. 제2세션

구조적 부패취약분야의

투명성 제고 전략

- 지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등 -

구조적 부패취약 분야의 투명성 제고방안

지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등

한 양 대 학 교

최 병 대  교수

구조적 부패취약 분야의 투명성 제고방안

지방행정, 공기업, 법조, 정치, 기업분야 등

최 병 대 (한양대학교)

Ⅰ. 부패문제와 관련한 최근 동향

□ 국제투명성기구(TI)의 CPI 지수

• 부패인식지수(CPI)는 한 나라의 부패 수준을 가늠하는 기준으로서 세계적으로 가장 널리 인용되는 지수이며, 1995년 첫 발표 이후 올해가 14년째임

• CPI 지수는 가장 부패한 '0'점으로부터 가장 깨끗한 '10'점까지 10점 만점 기준으로 조사대상국가 차지하는 순위가 발표됨.

• 덴마크, 뉴질랜드, 스웨덴 9.3으로 가장 깨끗한 나라로 평가 받음
• OECD 평균은 7.11임

• CPI 1점 상승은 GDP 0.5% 상당의 자본유입과 소득 4% 향상 효과

□ 한국 2008년 부패인식지수(CPI)결과

• 한국은 국제투명성기구의 2008년 부패인식지수(CPI)에서 10점 만점에 5.6점으로 180개국 가운데 40위(2008년 09월 24일)

• 작년 180개 국가중에서 5.1점으로 43위 기록, 따라서 작년(2007) 대비 CPI 지수 0.5점 상승, 순위 3단계 상승

• 국제투명성기구 : 공공부문의 윤리와 반부패 실천의 진전에 대한 국제적 인식을 반영한 것으로 해석

• 전문가 : 부패방지법과 국가청렴위원회에 이어 2005년 투명사회협약과 2006년 방위사업청 개청 등 지난 시기의 반부패 성과 반영으로 해석

□ 한국의 부패인식지수 변화추이 및 전담기구

• IMF 직후인 1999년 'CPI 3.8, 조사대상 99개국 가운데 50위'로 최저점을 기록한 이후 지난 해 'CPI 5.1, 조사대상 180개국 가운데 43위'까지 지속적인 개선을 보여 왔음.

• 그러나 최근 3년간 추이를 보면 2005년 5.0, 2006년 5.1, 2007년 5.1로 개선 속도의 둔화와 정체 현상을 뚜렷이 보여주고 있으며, 국가별 순위에서도 2005년 40위(159개국), 2006년 42위(163개국), 2007년 43위(180개국)으로 오히려 하락을 보이고 있음

• 최근 정부는 부패방지위원회와 국민고충처리위원회를 통합하여 국민권익위원회로 개편

• TI는 최근 한국의 정부조직개편에 대하여 지대한 관심표명

연도	점수	순위	조사대상국
1995	4.29	27위	41개국
1996	5.02	27위	54개국
1997	4.29	34위	52개국
1998	4.2	43위	85개국
1999	3.8	50위	99개국
2000	4.0	48위	101개국
2001	4.2	42위	91개국
2002	4.5	40위	102개국
2003	4.3	50위	133개국
2004	4.5	47위	146개국
2005	5.0	40위	159개국
2006	5.1	42위	163개국
2007	5.1	43위	180개국
2008	5.6	40위	180개국

(자료 : 한국투명성기구 2008)

(자료 : 한국투명성기구 2008)

□ 투명사회협약실천협의회 국민부패인식도 조사결과

• 2007년 10월～11월 전국 성인남녀 500명과 정치권, 언론계, 학계, 시민단체, 공무원등 관련분야 전문가 200명을 대상으로 한국사회 부패수준에 대한 인식도 조사 실시

• 그 결과 한국사회의 부패수준에 대해 일반국민들의 87.6%가 심각하다고 인식하고 있으며, 전문가들은 76.5%가 심각하다고 인식하고 있어 일반국민과 전문가 모두 한국사회의 부패수준에 대한 우려가 큰 것으로 나타났음.

• 부패정도를 5년 전과 비교할 때 전문가들의 경우는 59.5%가 부패수준이 개선되었다고 응답함으로써 심각해졌다는 28.5%에 비해 긍정적인 인식이 많았지만, 일반국민의 경우 32.0%가 개선되었다, 43.4%는 그대로, 24.2%는 심각해졌다고 응답하였음

□ 국민권익위원회의 부패관련 인식도 조사결과

• 2008년 10월 일반국민 1,400명, 공무원 700명, 기업인 700명을 대상으로 부패관련 인식도 조사를 하였음

• 공무원들의 전반적인 부패수준에 대해 ‘부패하다’의 응답비율은 일반국민은 57.1%, 기업인은 40.9%인 반면, 공무원은 3.1%에 불과하였음

• 그 결과 전년도와 비교하면 ‘부패하다’는 응답비율은 ‘일반국민’(0.1%), ‘공무원’(1.2%) 모두 줄어든 반면, 기업인은 7.6% 증가하였음. 또한 부패인식지수(응답결과를 10점 만점으로 환산 한 것)는 일반국민(0.03점), 기업인(0.47점), 공무원(0.71점) 모두 더 악화되었음

		‘03.12	‘04.4	‘04.7	‘05.9	‘06.7	‘06.11	‘07.11	‘08.10	전년대비
부패하다 응답비율	일반국민	64.6	60.9	59.0	60.8	57.1	55.9	57.2	57.1	△0.1%
	공무원	7.7	7.1	3.9	2.4	3.0	2.6	4.3	3.1	△1.2%
	기업인	-	-	(26.0)	-	-	32.8	33.3	40.9	7.6%
부패 인식지수 (10점 평균)	일반국민	2.85	3.21	3.14	2.97	3.24	3.29	3.28	3.25	△0.03점
	공무원	6.66	7.03	7.37	7.72	7.56	7.65	7.64	6.93	△0.71점
	기업인	-	-	(5.18)	-	-	4.51	4.65	4.18	0.47점

• ‘우리사회가 부패하다’고 응답한 이유는 ‘언론이나 인터넷상의 부패관련 보도’에 가장 크게 영향을 받는 것으로 나타남(일반국민 47.9%, 공무원 56.3%). 그 다음으로는, ‘주변에서 발생한 부패사건이나 실태를 보거나 들어서’, ‘동료나 가까운 사람들의 경험한 것을 보거나 들어서’ 순임

• 우리사회의 가장 큰 부패발생원인으로 일반국민은 ‘부정부패에 대한 관대한 처벌’(24.1%), 공무원은 ‘각종 선거 등 정치과정에서의 부패구조’(35.6%)라고 응답

• 우리사회 부패발생의 원인이 ‘부정부패에 대한 관대처벌’이라는 응답자를 대상으로 가장 큰 문제점을 조사한 결과 일반국민 43.3%, 공무원 42.2%가 ‘비리공직자에 대한 사면, 복권’을 가장 큰 문제점이라 하였고, 기업인 38.9%는 ‘비리공직자 대 일반인 처벌 수준 비교시 객관성 결여’라고 응답

• 우리사회 부패발생의 원인이 ‘부패에 관용적인 사회문화’라는 응답자는 가장 큰 문제점으로 ‘사회전반의 부조리 풍토’(일반국민 38.5%, 공무원 50.4%, 기업인 42.9%)라는 응답비율이 가장 높았고,

- 그 다음으로 일반국민은 ‘공직사회 내부의 상납 등의 관행’(26.7%), 공무원은 '지연, 학연 등 사적인 관계의 적용‘(28.5%)을, 기업인은 ‘떡값, 촌지 등 업무처리상의 관행’(30.3%)이 문제라고 인식

• 부패문제 해결을 위한 최우선 해결과제에 대해 일반국민들은 ‘부패행위에 대한 적발/처벌의 강화’(38.7%), ‘부패를 유발하는 법/제도와 행정규제 개선’(17.4%)순으로 응답비율이 높은 반면, 공무원은 ‘연고주의, 온정주의 사회문화 척결’(19.1%), ‘부패를 유발하는 법/제도와 행정규제 개선’(19.0%) 순으로 응답하였음

□ 한국행정연구원의 국민부정부패인식도 조사결과

• 2008년 8월 6일～ 9월 2일까지 전국 15개 광역자치단체 기업체 600명과 자영업자 400명을  대상으로 부정부패인식도 조사 실시

• 그 결과 공무원들이 직무수행과 관련하여 금품 등을 수수하는 부정부패가 사회문제로서 어떤 상태인지에 대한 조사결과 평균점수는 100.0점 만점에 55.8점이고, 비율별로는 ‘심각함’이 60.9%, ‘심각하지 않음’이 39.1%로 나타났음

• 업종별로 살펴보면 건설업이 72.1%로 가장 높고, 그 다음으로 제조업 67.7%, 도소매업 63.9%, 숙박위생업 59.3% 사회복지업 54.3%, 서비스업 52.7%로 나타남.

• 지역별로는 인천이 76.1%로 가장 높고, 충남 70.7%, 서울 69.0%순으로 나타났으며, 반면에 전남 43.8%, 울산 46.2%등 비교적 낮게 나타남

• 공직자들이 직무수행과 관련하여 부정부패를 자행하는 정도나 수준이 1년 전과 비교하여 어떻게 달라졌는지 설문조사를 한 결과, 감소했다는 응답이 61.9%로 나타남.

• 각 직업 유형별로 부정부패가 어느 정도로 행해지고 있다고 생각하는지에 대한 조사결과, 공직분야가 100점 만점에 63.9점으로 가장 높게 나타났음. 그 다음으로는 대기업, 법률, 언론, 교육, 의료, 체육, 중소기업, 예술문화, 사회단체, 자영업 순으로 나타났으며, 기타로는 노조, 군대, 종교 순으로 나타났음

(단위 : 점)

• 현 정부를 어느 정도 신뢰하는지에 대한 조사결과 평균 100점 만점에 40.1점임. 비율별로는 불신이 64.7%로 신뢰(35.3%)보다 높게 나타남.

(단위 : %)

• 정부기관과 민간기관에 대한 신뢰의 정도를 조사한 결과 ‘시민운동단체’가 100점 만점에 53.2점으로 가장 높게 나타남. 그 다음으로는 군대, 종교단체, TV방송국, 교육계, 노동조합, 신문사, 대기업, 공무원, 지방자치단체, 대법원과 검찰, 중앙정부부처, 청와대, 국회 등으로 나타나 정부에 대한 불신이 큰 것으로 분석됨

(단위 : 점)

• 부정부패로 인한 사회문제의 심각성정도에 대해서 정권별로 살펴보면, 김대중 정부에서 ‘심각함’이 72.9%로 나타나고 노무현정부에서는 70.7%, 이명박 정부에서는 60.9%로 나타나 점차 심각성이 감소되는 추세를 보임

(단위 : %)

• 행정기능 분야별 부정부패의 만연정도에 대해서는 건축/건설/공사가 100점 만점에 64.4점으로 가장 크게 나타났으며, 그 다음으로 세무, 법조, 조달발주, 경찰, 교육, 삭퓸/위생, 병무, 환경, 보건/의료, 보조/금융지원, 소방순으로 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : 점)

□ 2008 여론선도층 부패인식도 조사 결과

• 2008년 9월 8일부터 30일까지 7개 분야 여론선도층 510명을 대상으로 부패인식도에 대한 조사 실시(대학교수, 국회의원 보좌관, 변호사, 언론인, 시민단체, 종교인, 문화예술인)

- 행정분야별 부패 수준 조사결과 건축이 가장 부패한 것으로 나타났으며, 그 다음으로는 세무, 경찰, 교육, 조달, 법무, 보건의료, 병무, 환경, 소방순으로 나타났음

행정분야 (10점만점, 낮을수록 부패)	여론 선도층		일반국민
건축,건설, 주택,토지	2.72	>	2.48
세무	3.50	<	3.51
경찰	3.53	<	3.86
교육	4.23	>	4.20
조달	4.39	>	4.23
법무	4.26	>	3.49
보건,위생,의료	4.62	>	4.52
병무,국방	4.82	>	3.94
환경	5.07	>	4.82
소방	5.93	<	6.64

□ 국가청렴위원회 2007년도 청렴도 분석결과

• 국가청렴위원회가 공공분야의 부패척결과 투명성 향상을 위해 공공기관의 대민․대기관 업무에 대한 부패수준과 부패유발요인에 대한 설문조사를 실시하였음

• 07.6.30일 조사대상 기관(중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체)에 근무하는 직원 13,160을 대상으로 청렴지수 측정

• (‘07) 333개 기관 청렴도 10점 만점에 8.89점(+0.12)

- (‘06) 304개 기관 청렴도 10점 만점에 8.77

- ‘02년도 이래 대민․대기관 청렴도 점수 상승추세는 지속되고 있으며 업무처리과정에서 금품․향응 제공률도 감소

(단위 : 점)

	‘02년	‘03년	‘04년	‘05년	‘06년	‘07년
종합청렴도	6.43	7.71	8.38	8.68	8.77	8.89
금품향응제공률	4.1	3.5	1.5	0.9	0.7	0.5

• 체감청렴도와 잠재청렴도가 모두 동일한 수준으로 개선

- 잠재청렴도의 개선도가 상대적으로 높았던 ‘06년과 달리 체감청렴도와 잠재청렴도의 개선정도는 동일

- 체감청렴도 (2006) 9.14점 → (2007) 9.25점

- 잠재청렴도 (2006) 8.42점 → (2007) 8.53점

- 금품향응 수수 등과 같은 가시적인 부패에 대한 민원인의 경험 및 인식수준은 상당히 개선

- 그러나 아직 국민은 업무환경과 시스템상 부패유발 요인의 개선은 상대적으로 취약하다고 느끼고 있음

• 업무처리 시스템적 측면의 부패유발 요인에 대한 진단과 개선 전략의 보강과 지속적인 추진이 요망됨

- 그간 반부패 정책으로 인해 ‘부패경험과 인식’ 및 ‘금품향응의 제공관행’등은 부분적으로 개선되었음

- 하지만 제도․시스템 차원의 부패유발요인에 대한 개선효과는 기대수준에 미치고 있지 못함.

<연도별 체감 및 잠재청렴도 우수기관 수 변화추이>

구분		체감청렴도						잠재청렴도
		‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07
중앙 행정 기관	부처, 위원회	0	6	9	18	19	19	0	0	0	0	0	1
	청	0	2	4	9	9	12	0	0	0	0	0	0
	총합	0	8	13	27	28	31	0	0	0	0	0	1
자치 단체	광역자치단체	0	0	1	4	10	14	0	0	0	0	0	0
	기초자치단체	0	0	84	159	148	148	0	0	0	0	0	0
	총합	0	0	85	163	158	162	0	0	0	0	0	0
지방교육청		0	1	1	9	7	5	0	0	0	0	0	0
공직유관단체		0	0	7	26	34	69	0	0	0	1	7	15
총합		0	9	106	225	227	267	0	0	0	1	7	16

(자료 : 국가청렴위원회(2007)), 우수기관기준: 체감청렴도 9.0이상, 잠재청렴도 9.0이상기관>

• 따라서 향후 각 기관의 반부패 정책은 제도․시스템상의 부패유발요인에 대한 정확한 진단과 개선 중심으로 추진하는 것이 필요함

Ⅱ. 분야별 구조적 부패실태

▣ 구조적 부패의 개념

□ 일탈형 비리(부패)는 개인수준에서 발생하는 부패라면, 조직차원에서 발생하는 부패는 구조적 원인에 의해 발생한다고 하여 조직비리 구조적 부패로 일컬음

□ 일반적으로 ‘구조적 비리’, '구조적 부패‘라 함은 일시적으로 발생하는 일종의 일탈로서의 비리를 의미하기 보다는 지속적, 반복적으로 발생하고, 그 비리가 특정 개인의 윤리 등에 의해 발생하기 보다는 제도적 허점이나 부적절한 문화나 관행에 의해 발생하며 이에 대한 제거나 감소가 용이하지 않은 비리를 뜻함

□ 구조적 부패의 특징

• 조직적, 문화적 수준에서 발생

• 폐쇄성과 적발의 어려움

• 단기적 처방의 어려움

• 구조 자체를 개선하는 개혁이 필요

▣ 분야별 구조적 부패특성에 대한 인식

□ 지방행정분야

- 공정성과 조장에 입각한 관리보다는 규제와 권위주의에 의거하여 행정 각 부문을 통제함으로써 권력을 집중시키고, 견제와 균형의 부조화를 가져와 불균형적인 정부형태를 만들고 부패를 야기 시킴.

□ 공기업 분야

- 공기업은 국민들의 인식이 국민의 세금으로 운영된다는 의식이 강하여 부패에 대한 인식이 매우 부정적임. 또한 관련기관과 유착되어 있다는 인식이 강함.

□ 법조 분야

- 막강한 국가권력에 휘둘려 엄정한 법 집행을 하지 못하여 국가질서의 확립이라는 제 역할을 수행하지 못하고 있다는 비난을 면치 못하고 있음.

□ 정치 분야

- 국가와 민족을 위한 법안의 마련보다는 개인과 특정 정당의 이권과 권력장악에 몰두하여 국민들로부터 가장 부패한 집단이라는 비난을 받고 있음.

□ 기업 분야

- 기업부문은 시장경제원리에 입각하지 않고, 정치와 권력에 유착되어 기업의 논리보다 정치의 논리에 좌우됨으로써 부패가 발생한다는 인식이 가장 큰 문제임. 이제까지 기업들은 정치와 권력을 등에 업고, 제품과 서비스의 개선보다는 기업가 개인의 착복을 위한 수단으로 이용되어 왔고, 이것은 한국 기업의 경쟁력을 상실하게 되는 결과를 나타낸다고 인식

▣ (지방)행정 분야

□ 부패에 대한 인식

•공무원들의 부패인식지수 변화 추이(10점 만점, 낮을수록 부패, 국민권익위원회, 2008)

(단위 : 점)

• 공직사회에 가장 많이 발생하는 부패유형으로 일반국민(33.0%), 공무원(29.7%)모두 ‘직위를 이용한 알선/청탁’이라는 응답이 가장 많았음. 그 다음으로 일반국민은 ‘금품수수’(18.0%), ‘공금횡령/예산유용’(15.2%)순인 반면, 공무원은 ‘접대, 향응, 편의제공’(29.0%), ‘금품수수’(9.7%)순으로 차이를 보임(국민권익위원회, 2008)

(단위 : %)

• 공무원에 대한 금품 제공이 보편화되어 있는지에 대하여 설문조사를 한 결과 보편적이다가 56.5%를 차지하였음(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

• 일반국민이 업무관련 공무원에게 금품이나 접대 등을 제공한 동기로는 ‘관행상 필요하다는 주위 권유에 의해서’(34.3%)가 가장 많았음

- 2007년과 비교하면, ’업무처리에 대한 단순한 감사표시‘(6.6%→14.3%)는 크게 증가하고 ’신속한 업무처리를 위해‘(20.8%→11.4%,)는 크게 감소하였음, 또한 ‘공무원이 직접 요구’(10.0%→8.6%)한 경우도 여전히 높았음(국민권익위원회, 2008).

• 지난 1년간 공무원에게 제공한 금품 등의 규모가 어느 정도인지에 대한 조사결과 ‘10만원 미만’이 전체 응답중 20.8%로 가장 높게 나타남. 그 다음으로는 30만원내외, 50만원내외, 100만원내외, 200만원내외, 300만원이상 등으로 나타남(한국행정연구원, 2008).

- 금품 제공종류는 현금 수표가 47.9%로 가장 높고 그 다음 선물(22.9%), 식사/술접대(22.9%), 상품권(4.2%)순으로 나타남.

(단위 : 만원)

• 또한 업무처리 담당공무원에게 금품 제공시 업무처리시간이 단축되는지에 대한 조사결과 ‘그렇다’라는 응답이 93.8%로 그렇지않다(6.3%)보다 높게 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

• 공공부문(행정기관에서의 업무처리)의 부정부패 만연정도에 대해 일반기업체근무자 600명과 자영업자 40명을 대상으로 설문조사를 한 결과, ‘만연’이라는 응답이 64.8%로 높게 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

• 공직부패 발생요인

- 일반기업체와 자영업자를 대상으로 공직부패 발생요인에 대한 조사결과 ‘사적인 관계의 작용이 많음’이 100점 만점에 68.8점으로 가장 높게 나타남. 그 다음으로 윤리의식부족, 업무처리상관행, 사회전반의 부조리풍토, 선처와 특혜를 바라는시민, 대응수단미흡, 각종행정규제와 비현실적인 기준, 행정기준과 절차가 모호불명확, 정보제공미흡, 낮은 보수수준순으로 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : 점)

• 공무원이 부패유발 주체라는 응답자중 일반국민은 ‘기업인과의 관계’(29.3%), ‘정치인과의 관계’(27.3%)순으로, 공무원도 ‘기업인과의 관계’(34.8%), ‘정치인과의 관계’(26.1%)순으로 부패가 심각하다고 인식(국민권익위원회, 2008)

□ (지방)행정부패 특성

• 정 ․ 관 ․ 경 유착구조의 형성

- 경제성장을 위해 자본을 집중화하는 과정에서 권력과 기업이 유착되어 관료들은 권력적 비호 형태의 각종 특혜와 이권을 기업들에게 제공하고 그 대가로 기업들로부터 정치자금을 조성하였음.

- 이에 따르는 정․관․경 유착은 금융기관에 대한 대출의 압력과 알선, 사업자 선정 및 허가, 국책공사의 발주, 각종 사업의 구매와 입찰 등의 형태로 나타남.

- 특히 지방에서는 지역토호세력과 지역 정치인들간의 유착구조 점증 우려

• 관료의 폭넓은 재량권과 과도한 규제권 행사

- 관료들은 각종 정책의 집행 관련 인․허가, 검사, 정책자금의 배분 절차 등을 통해서 광범위하게 재량권을 행사하고 그에 상응하는 경제적 지대가 발생하게 되는데, 이 과정에서 비현실적이거나 과도한 규제가 이루어지고, 행정처분의 기준 역시 명확하게 구비되지 못함.

• 복잡한 행정처리절차와 의사결정과정의 비공개

- 행정처리절차가 일반국민들이 접했을 경우 매우 어렵고 복잡하게 이루어져 있음. 특히 많은 국민들이 행정기관을 상대로 업무를 처리하는 경우, 전문용어를 이해하거나 특정 양식에 맞추어 서류를 구비하거나 작성하기 어려운 실정임.

- 이런 경우 행정처리가 지연되거나 접수가 거절되면 급행료나 뇌물 등을 제공하여서라도 일을 처리하려고 하게 되는데, 이를 해결하기 위한 행정업무처리 매뉴얼이 거의 만들어져 있지 않고, 있는 경우라 할지라도 일반국민들이 쉽게 접하기 어렵고, 있는지도 알기가 어려움.

• 공직사회 내부의 관행

- 공직사회 내부에는 상납관행, 떡값․접대 등 업무관계를 둘러싼 관행 등이 존재하며, 이러한 관행들이 부패를 유발함.

- 이 외에도 행정조직 내의 엄격한 계층제적 위계질서와 집단주의, 가부장적 조직관리자의 존재와 후원자로서의 역할 수행, 전인격적인 관리자와 구성원간의 관계 역시 부패유발요인임

• 공직에 대한 통제장치 미흡

- 공직내부에 만연해 있는 가족주의․온정주의․파벌주의 의식으로 자체통제 기능이 미약함. 이것은 내부고발자 보호제도의 부재와 내부고발자에 대한 부정적 인식과도 연관됨. 부패한 행위를 저지르는 동료를 고발하는 것이 용기 있는 일이며, 오히려 동료를 보호하고 도와주는 일이라는 의식보다는 배신자라고 낙인찍히는 분위기가 팽배함.

- 이 외에도 비리공직자에 대한 관대한 처벌로 사정기관의 활동이 유명무실하며, 시민단체의 공적감시 장치가 부재한 것도 문제

• 비리공직자에 대한 관대한 처벌

- (사례) 경기도 공무원 가운데 음주운전·성매수 등의 비리로 징계를 받은 공무원은 지난 3년간 총 1,050명으로 2년 사이 60% 증가.

- 2008년 국감자료에 의하면 '2006~2008년도 경기도 공무원 징계현황' 자료를 분석한 결과, 음주운전·성매수 등을 통해 적발된 품위손상이 473명으로 전체의 45%를 차지했으며, 직무유기 및 태만 287건(27%), 복무규정위배 97건(9.2%), 뇌물수뢰 67건(6.3%), 감독불충분 30건(2.8%), 공금횡령 12건(1.1%)으로 나타났음.

- 그러나 이들에 대한 징계는 솜방망이에 불과한 것으로 드러남. 경기도는 이들 비리 공무원 가운데 감봉·견책 등 비교적 가벼운 경징계 처분을 한 경우가 전체 86.8%(912건)에 달했으며, 파면·해임 등 중징계는 49건(4.6%)에 불과한 것으로 나타남.

- 우리나라의 부패공직자에 대한 처벌 수준이 현재 어느 정도인지 대한 조사결과 ‘낮음’이라는 응답이 90.9%로 높음(9.1%)보다 높게 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

• 광역자치단체보다 기초자치단체, 특히 시․군에서의 부패발생 정도 심각

- 일반국민은 가장 부패가 많이 발생하는 행정계층은 ‘중앙행정기관 본청’(37.8%)이라고 인식하고 있으며, 그 다음은 ‘중앙행정기관의 일선지방관청’(20.1%), ‘기초자치단체’(15.9%), ‘광역자치단체’(14.1%), ‘교육자치단체’(8.1%) 순이었음(국민권익위원회, 2008).

▣ 공기업 분야

□ 공기업 부패실태

• 공기업으로 불리는 다양한 정부투자기관 및 정부산하기관들은 공공성이라는 가치와 더불어 기업성이라는 가치를 동시에 추구하는 이중적인 위치에 놓여있음.

- 이로 인해 기업가적 자율성을 일정부분 누리고 있지만, 공공성 혹은 공적인 책임성의 확보를 위하여 다양한 기관들에 의해 관리, 감독을 받고 있음

• 공기업들과 이들의 공공성을 확보하기 위한 감독기관 간에는 부정적인 유착 혹은 비리가 발생하고 있어 많은 국민들의 불신을 받고 있음

- 낙하산 인사라는 용어가 상징하듯이 공공부문 중에서도 비효율성의 정도가 가장 심하고, 비리도 심각한 것으로 국민들에게 인식됨.

- 공기업 임직원들이 판공비로 단란주점에서 술을 마시고, 대외 업무 추진을 내세워 타낸 공금을 사적 용도로 쓰는가하면, 정부 관료에게 승용차와 기름을 공짜로 제공하고, 퇴직한 임직원의 뒤를 봐주기 위해 이들이 재취업한 기업에 하도급을 몰아주기를 하는 등의 보도가 되어 국민의 불신이 증가

• 감독기관-산하기관간 구조적 비리는 이와 같은 공공부문에서 발생하는 비리의 한 유형으로서, 감독기관과 산하기관 간에 일시적으로 발생하는 일탈로서의 비리가 아니라, 상당히 구조화, 제도화, 체질화 되어있는 비리를 의미함.

• 이와 같은 구조적 비리는 감독기관과 산하기관간에 적절하고 균형 있는 상호관계가 제대로 형성되어 있지 않기 때문에 발생하는 것으로 분석됨. 특히 산하기관에 대한 감독기관의 과도하고 포괄적이고 부적절한 감독권한이 구조적 비리를 야기하는 것으로 분석됨

• 구조적 비리의 유형이나 양태는 매우 다양한데, 공기업의 업무영역과 비리의 발생원인 등을 기준으로 유형화 할 수 있음

① 업무영역을 기준으로한 문제점

- 인사부문 : 승진 및 인사관리업무, 임직원의 임용 등과 관련하여 승진심사나 전보배치 등에 있어 산하기관과 감독기관간에 금품이 수수되거나 부당한 청탁이 이뤄지는 경우, 낙하산 인사가 대표적.

- 조직부분 : 산하기관의 조직개편, 자회사의 설립등과 관련하여 감독기관과 산하기관 간에 상호편익을 추구하는 경우 발생

- 예산부문 : 부적절한 예산편성에 대한 묵인, 예산의 과다집행이나 부당한 집행에 대한 묵인, 공금횡령의 발생 등 예산과 관련한 다양한 영역에서 비리 발생

- 사업부문 : 공사발주 및 조달과 관련하여 감독기관의 부당한 압력이 발생할 수 있으며, 신규 사업의 개발에 있어 무리한 사업의 확장이나 설립취지에 맞지 않는 사업의 추진 묵인함에 있어서 비리 발생

② 원인을 기준으로한 문제점

- 외부의 부당한 압력

- 모호한 법규와 규정

- 합리적 감독시스템의 미비

- 내부통제시스템의 미비

- 법적, 제도적 독점 보호

- 불합리한 정부규제

- 경영의 투명성 확보노력 미진

- 고객집단과 지나친 유착

▣ 법조 분야

□ 법조부패에 대한 인식

• 법조분야의 부정부패 만연정도에 대해 설문조사를 한 결과 ‘만연’이라는 응답이 67.9%로 높게 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

□ 법조 부패의 실태

• 사법부패의 근본적인 발생원인은 정보와 접근의 문제임. 분쟁당사자 및 일반 대중에 비해 법률가집단은 현저한 우위를 가질 수 있을 뿐만 아니라, 분쟁해결 절차인 사법과정에 관한 접근성에 있어서도 거의 독점적인 지위를 누림

- 사법과정에 대한 법률가 집단의 독점력이 강해지면 강해질수록, 소위 ‘내부자들의 담합’이나 ‘제 식구 봐주기’와 같은 현상이 발생할 가능성이 높아짐

- 또한 법률가 집단 내부의 동질성, 그리고 국가적 차원의 통치체제 내부의 각 엘리트 집단이 사법과정에 대해 가지는 접근성 등 권력구조의 집권성이 강화되면 될수록 더욱 높아지는 경향을 보이며 이는 사법부패에 연결될 가능성도 높음

• 법조비리의 공고

- 관료주의 문화위에 형성된 법률가집단 내부의 폐쇄적 정보유통 및 영향력 행사에 의해 발생하는 비리유형을 의미, 주로 소위 법조삼륜(판사, 검사, 변호사), 구성체간의 혈연, 지연, 학연, 기타 정치경제적 또는 인간적 이해관계에 기반을 둠

• 사법비리 유형은 재판을 중심으로 하는 사법절차에 영향을 미칠 수 있는 절차적 권한 범위와 소송당사자들의 상대적 정보부족 등의 원인에 의해 복합적으로 파생되며, 크게 권력형 사법비리(전관예우, 각종접대 및 뇌물수수, 제 식구 봐주기, 사법 살인 등)와 정보 독점형 사법비리(급행료, 변호사 소개비, 경매비리 등)로 구분할 수 있음

① 권력형 사법비리

- 전관예우 : 전․현직 판 검사간 유착

- 각종 접대 및 뇌물수수 :  변호사와 재판부/ 검찰간 유착

- 엘리트집단에 대한 편파적 사법행정 운영 (폭압적 권력에 의한 사건 조작 및 정치적 목적을 위한 사법기능 악용, 비리 법률가에 대한 미약한 징계수준 및 차별)

- 법원, 검찰, 경찰 등 사법절차 관련 공무원에 대한 사법비리(급행료 및 기타 금품 수수행위)

② 전문주의 폐해에 따른 사법비리

- 불법소송알선

- 불법명의대여 (경매브로커에 변호사 자격증대여)

③ 정보독점형 사법비리

- 사건브로커, 변호사 또는 변호사 사무실 직원에게 민사, 형사 등 소송사건을 소개해주고 수수료 받는 행위

- 변호사가 사건을 소개한 변호사 사무실 직원이나 사건을 소개해 준 사람에게 소개료를 지급하는 행위

- 법원이나 수사관련 공무원이 자신이 맡은 사건을 변호사에게 소개하거나 소개하고 소개료를 받는 행위

- 사건브로커나 변호사 사무실 직원이 고객에게 접근하여 손해배상사건 등을 특정 변호사에게 소개하고 변호사나 당사자로부터 소개료를 받는 행위

- 변호사가 타인에게 변호사, 사무장등 이름을 빌려주는 행위

▣ 정치 분야

□ 정치 부패에 대한 인식

• 일반국민을 대상으로 한 설문조사에 의하면 정치부문의 부패는 여타 부문에 비하여 가장 심각한 것으로 나타남.

- 정치인들은 권력을 소유한 집단으로서 그들이 담당하고 있는 기능의 다양함과 국민생활과의 직결성을 감안하면 부패가 가장 심각한 분야로 인식되고 있는 것은 문제가 아닐 수 없음

- 정치권의 부패는 국민들이 자신의 손으로 뽑은 사람들을 믿지 못하게 되어 국민 개인간의 불신을 야기시키고, 이는 부패를 막지 못하는 정부에 대한 불신으로 이어짐. 궁극적으로 사회 전체의 공공신뢰가 저하되고, 냉소주의가 만연하게 됨. 이는 국정운영의 혼란을 야기하고 국가의 위기상황을 초래하게 됨

• 정치인(국회의원 등)에 의해 부정부패가 어느 정도 자행되고 있는지에 대한 조사결과, 평균점수는 100.0점 만점에 80.6점으로 나타났음. 비율별로는 만연이 92.1%로 없음(7.9%)보다 압도적으로 높게 나타남(한국행정연구원, 2008).

(단위 : %)

• 우리사회의 부정부패를 유발하는 주도적인 역할을 하는 주체는 일반국민(58.1%), 공무원(75.6%) 모두 ‘정치인’이라는 응답비율이 가장 높았음. 그 다음으로 일반국민은 ‘고위공직자’(26.4%), 공무원은 ‘기업인’(9.6%)이라고 응답(국민권익위원회, 2008)

• 정치인이 부패유발 주체라는 응답자중 일반국민은 정치인은 ‘기업인과의 관계’(53.8%)  ‘공무원과의 관계’(25.4%)순으로, 공무원은 ‘기업인과의 관계’(81.5%), ‘공기업종사자와의 관계’(7.4%)순으로 부패가 심각하다고 인식(국민권익위원회, 2008).

(단위 : %)

• 우리사회의 부패발생 원인이 ‘각종 선거 등  정치과정에서의 부패구조’라는 응답자(일반국민 244명, 공무원 249명)는 가장 큰 문제점으로 ‘정경유착’(일반국민 31.1%, 공무원 43.4%)이라는 응답비율이 가장 높았고, 그 다음은 ‘공천과정에서의 불합리성’(일반국민 27.0%, 공무원 23.7%), ‘정치자금법의 비현실성’(일반국민 24.6%, 공무원 17.7%)순으로 문제점이라고 인식하고 있었음(국민권익위원회, 2008).

(단위 : %)

□ 정치분야 부패 실태

• 정치인의 부정부패는 지방자치단체자원의 왜곡분배로 인한 비효율성과 경쟁력 약화 등 경제적인 문제뿐만 아니라 공무원의 사기를 저하시키고 주민의 불신을 초래하여 행정기능 약화와 법질서의 파괴, 지방자치단체의 불신에 따른 정책효과의 둔화 등 폐해가 심함.

• 정치부문의 부패 원인

- 고비용 정치 (과다한 선거비용, 공천비 사용등)

- 정 ․ 관 ․ 경 유착

- 정당의 사당화(私黨化)

- 불합리한 선거제도

- 국민의 소극적 정치참여

- 지역별 특정정당의 할거주의 공고화

• 정치인으로 가는 첫걸음인 공천 및 선거과정에서부터 비리와 부패가 발생하는 것은 정당구조 및 운영의 고질적인 과제와 고비용 선거구조에 기인하고 있음

- 단체장이나 지방의원의 입후보자가 지역구 국회의원과 지구당 대의원을 대상으로 거액의 공천헌금을 제공하는 것뿐만 아니라 지역토호세력이나 업체로부터 선거지원금 명목의 음성적인 정치자금을 받게 됨으로써 야기되는 부정과 비리는 향후 공직수행에 자유로울 수 없는 한계와 제약을 안고 시작하는것임

- 또한 선거과정에 있어서도 선거법 위반사례에서 가장 많은 것은 금전선거사범이란점은 현행의 선거운동방식이 얼마나 많은 돈이 소요되는 선거인지를 시사해줌.

- 그 결과 단체장이나 지방의원은 선거때 졌던 빚을 청산하고 재선 출마할 비용을 마련하기 위하여 공직의 지위와 권한을 남용하여 인허가와 관련한 청탁이나 각종 이권사업에 개입되는 경우가 발생

• 공직의 직위와 권한과 관련해서 인허가와 관급공사의 입찰이나 계약, 공유재산의 처리 등에 부정과 부패사례가 많음.

- 사업허가나 승인, 건설공사의 설계변경이나 준공허가, 토지나 건물의 용도변경, 도시계획안 변경 등에 따른 뇌물수수가 지방정치인의 부패의 대부분을 차지하고 있음

- 관급 건설공사의 입찰비리나 재개발사업과 관련해서는 뇌물수수뿐 아니라 단체장이나 지방의원의 직접적인 이해관계가 얽혀있는 사업체가 그 대상이 되는 등 제척사유를 무시하고 이권에 개입되는 사례도 있음

• 특히 지방의원의 경우 가장 전통적인 검은 돈 조달방법은 상임위활동을 이용해 관련기관이나 기업 등으로부터 받는 것임

- 특정기업과 관련된 의원이 상임위원장 자리를 차지하여 이권에 개입하고 예산책정과 요금인상안 등 각종 안건을 특정업체에게 유리하도록 처리한다던가 아파트재건축조합장인 지방의원이 지역의 재개발사업을 계획하고 추진하면서 이권을 챙기는 것은 지방의회 의사결정의 공정성에 가장 큰 장애요인이 무엇인지 시사해줌.

• 지방정치인의 부패사례는 언론보도 사례와는 달리 실제 사법처리까지 이뤄진 경우는 그리 많지 않음

- 지방정치부패의 판례, 사례들 가운데 지방의원이 자신의 직무와 직접 관련이 없더라도 뇌물알선 또는 청탁의 죄를 지었음을 인정했음에도 불구하고, 재판부가 이에 대해 직무관련성을 엄격하게 해석하지 않고 이에 상응하는 법적 책임을 묻지 않는 등의 사법처리가 이뤄지지 않음

▣ 기업 분야

□ 기업분야 부패 실태

• 기업인이 부패유발 주체라는 응답자중 일반국민은 ‘정치인과의 관계’(47.7%), ‘기업인과의 관계’(27.7%)순으로, 공무원은 ‘정치인과의 관계’(50.7%), ‘기업인과의 관계’(35.8%)순으로 부패가 심각하다고 인식(국민권익위원회, 2008).

• 민간기업의 경우 금융, 기업/상거래, 의료/제약, 문화/예술, 체육, 교육, 언론 등 사회 전 분야에 걸쳐 부패가 발생하고 있어 문제의 심각성이 큼

- 뇌물을 매개로한 불법적이고 불공정한 거래는 개인 및 소속 기업에게 엄청난 재산상의 손해를 야기할 뿐만 아니라 공정한 시장에서의 경쟁을 저해하고 생산비용을 상승시켜 국가경쟁력의 저하로 이어짐

• 투명한 거래문화 정착을 통하여 공직부패 뿐만 아니라 민간기업 부패에 대해서도 법적인 대응이 필요함. 그러나 현행 민간부패에 대한 기존 대응법규는 형법을 비롯한 여러 법률에 다양한 형태로 규정되어 있어 민간부패에 대한 통일적이고 효율적인 대처를 어렵게 하고 있음.

• 처벌규정도 부분적으로는 흠결되어 있어 민간부패의 척결의 한계를 노정하고 있음. 기존의 대응체계는 민간부패현상을 염두에 두고 체계적으로 입법된 것이 아닐 뿐만 아니라 각 규정내용의 무작위성, 요건의 느슨함, 법집행의 엄격성 완화 등으로 인하여 민간부패를 척결함에 있어 실효성이 많이 떨어짐

• 기업활동이 국제화, 대규모화, 조직화되고 있는 현대산업사회에 있어서 민간조직(기업)이 전체 경제활동에서 차지하고 있는 비중이 커지면서 다양한 이익 추구활동 가능성이 상존하게 되고, 많은 사람들이 민간기업에서 활동하게 되면서 부패 발생 가능성이 보다 커지고 있음

• 한국사회에 만연된 민간부패를 효과적으로 척결하기 위해서는 사회구성원의 적극적인 동참을 독려하고 규범의식을 불러일으키며, 또한 현행 관련 법률들의 한계를 극복해야한다는 관점에서 민간부패에 대한 새로운 입법이 요구됨

• 민간부패 폐해 핵심은 기업의 관리자 또는 피고용인이 자신이나 타인(지연, 혈연)의 이익을 얻기 위해, 그의 지위나 책임을 이용하여 기업에 대한 자신의 의무를 져버리고 부정하고 불성실하게 활동한다는데에 있음

- 부패한 행위를 하는 관리자 또는 피고용인은 상대방에 대하여(예를 들어 뇌물지불을 거절한다면), 부당한 손해의 유발이나 그에 대한 협박을 함으로써 부정유발

- 기업자체에 대해서는 (예를 들면 가격, 질, 서비스 등에 관하여 가장 좋은 조건으로 팔거나 사지 않음으로써) 회사의 평판에 금이 가게 함으로써, 다른 이들에게도 이와 같이 행동하도록 조장함으로써, 회사의 어떤 권리나 수익 등을 박탈함으로써, 투명성의 부재와 정보의 은폐나 기업문서 등의 위조 등과 같은 부패가 성행하고 눈에 띄지 않도록 환경을 조성함으로써 부정유발

- 제3자에 대해서는 경쟁자인 자신의 회사 입찰조건이 당해 회사의 것보다 좋음에도 불과하고 입찰이 받아들여지지 않게 함으로써 부정유발

- 일반적으로 사회에 대해서는 부패와 불신의 분위기를 조장하는 행동을 함으로써 부정유발

Ⅲ. 부패척결을 위한 투명성 제고방안

▣ (지방)행정 분야

○ 외부 감시기능의 강화

- 민․관 공동의 감시체계 구축

- 옴부즈만 제도의 도입(부패 예방에 치중)

- 공직외부인사 중심으로 구성된 감사위원회의 설치(사후 통제에 중점)

- 외부참여인사에 대한 주기적인 평가 및 활동내역 공개

○ 행정부문에서 부패를 척결하기 위해서는 행정기관을 투명하게 하는 것, 다시 말하면 국민들 앞에 모든 행정결정의 내용과 절차를 적극적으로 공개하는 것이 가장 중요하며, 이것을 제도화하는 것이 부패를 방지하는 방안 중의 하나임.

- 행정의 투명성증대를 위하여 전자정부의 활용 및 전자거래 확대

- 행정구조, 제도, 업무처리 방법의 재설계가 필요하며, 이는 행정수요에 대한 대응성 향상, 책임성, 비용효과성, 능률성 개선에 초점을 둠

- 또한 각종 공사 및 조달 관련 계약분야는 비경쟁적이고 복잡한 발주제도, 수의계약, 계약절차의 불투명성, 자의적이고 부당한 조달 절차 등으로 부패의 소지가 가장 많은 부분으로 지적되므로 전자거래의 도입을 통해 계약의 전 과정을 인터넷상에 공개해 업무를 처리함으로써 투명성을 증대

○ 부패만연 행정분야의 ‘업무처리매뉴얼’ 개발과 공개

- 인․허가 업무처럼 공무원이 상당한 재량권을 행사하는 경우에는 해당 업무의 처리와 관련하여 구체적인 처리절차나 규정이 마련되어 있지 않으면 부패의 발생소지가 있음.

- 따라서 부패 발생가능성이 높은 특정 직무에 대해서는 체계적인 업무처리절차와 관련된 매뉴얼을 개발하여 시민들이 알기 쉽게 공개할 필요가 있음

- OPEN 시스템의 확산

○ 투명행정을 위한 의사결정과정의 공시

- 최종적인 결정사항은 외부로 공개되고 있지만, 대개 문제가 되는 것은 최종 결정사항보다는 중간단계의 의사결정과정과 관련된 부분이 많으므로, 의사결정과정을 투명하게 공개하기 위해서는 그 과정과 내용에 대한 기록 및 의사결정목록의 작성과 공개를 법적으로 의무화해야 함

- 의사결정의 내용, 참여자, 의사결정과정, 참여자의 발언내용, 이해당사자의 의견청취 여부 등을 포함하고 세부적인 내용에 대해서는 절차를 통하여 공개여부가 결정될 수 있도록 함.

- 또한 기록된 모든 의사결정내용에 대해서는 일정한 보전기간을 설정한 후, 일정한 기간이 경과한 후에는 의무적으로 공개될 수 있도록 법제화

○ 공직자를 부패통제의 대상에서 부패통제의 주체로 인식 전환

- 공직자들 스스로가 적극적으로 부패통제에 앞장서는 분위기로 유도

- 부작용을 제어한 내부고발제도의 활용강화 : 내부신고제도 개선 등

○ 부패행위를 저지른 공무원에 대한 적발․처벌, 부패를 유발하는 행정구조의 개선 등이 병행되어야 함.

- 비리공직자는 지위고하를 막론하고 반드시 처벌된다는 처벌의 확실성이 확립되어야 함. 또한 이것은 비리행위로 처벌된 공직자에 대한 사면 등이 제한될 때 실효성이 보장될 수 있음

○ 장기적이고 지속적이며 종합적인 반부패 활동의 전개로 반부패 활동에 대한 국민의 신뢰를 확보해야함

▣ 공기업 분야

○ 이사회 중심의 공기업 지배구조 구축

- OECD의 공기업 지배구조 가이드라인에서는 이사회 중심의 공기업 지배구조 구축을 강조하고 있음. 그러나 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에서는 이사회 구성과 관련하여 기관장을 포함한 상임이사의 정수를 이사 정수의 2분의 1미만으로 하도록 규정하고 있어 이사회 중심의 기업지배구조를 구축하는데 제약요인으로 작용할 가능성이 많음. 따라서 이사회 구성에 있어서 상임이사의 정수를 현재보다 축소(1/3 또는 1/4 등)

○ 포괄적인 지도, 감독 권한의 폐지 및 사전 규제 정비를 통한 자율경영성 보장 확대

- 공공기관 지배구조 개혁의 효과를 실질적으로 담보하기 위해서는 주무부처의 포괄적인 지도, 감독 권한을 부여하고 있는 관련 법령의 규정을 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’과 병행하여 일제히 정비하는 것이 필요함.

- 만일 공공기관에 대한 주무부처의 포괄적인 지도, 감독권한이 폐지되지 않을 경우에는 공공기관 지배구조 개혁의 실질적인 효과가 무력화될 수 있음

- 또한 관련 사업법이나 설립법, 공공기관의 정관 및 내부규정 등을 통해 이루어지고 있는 공공기관의 조직, 인사, 예산, 사업운영 등 일상적인 내부 경영관리 활동에 대한 주무부처 또는 감독기관의 사전규제를 합리적으로 정리하는 노력을 주기적으로 전개할 필요가 있음

- 공기업 경영평가, 산하기관 평가 등에서 자율성 확보를 평가항목으로 설정하여 부당한 간섭에 대한 자율성 확보를 평가하도록함

○ 감사기능의 보완

- 청렴계약 옴부즈만 도입 : 공사, 용역, 구매의 과정에서 부정한 요소가 발생하지 않도록 사전에 개입하는 제도로서, 서울시가 도입하여 운영하고 있음. 이로써 내부결정과정에 참여하여 의사결정의 정당성을 부여하는 역할 수행

- 준법감시인의 도입 : 사후적 감시가 아닌 임직원이 직무수행시 스스로 법규를 준수하도록 사전적 감시활동을 강화하는 방법

- 감사위원회제도 : 이사회에 설치되는 소위원회의 한 형태로서 감사위원회를 두는 경우 강력한 독립성이 부여되는 장점이 있으며, 실무적인 기능을 수행하는 행정감사팀을 설치하여 업무보조를 가능하게함.

○ 인사부분 개선방안

- 주무부처-공공기관간 인적 네트워크는 공공기관에서 발생되는 비리의 한 유형이자 여타 비리 발생의 주요원인으로서, 이를 완화하기 위해서는 공공기관의 주요 자리들을 주무부처의 출신 공직자들에게 나누어 주기 식의 인사와 그로 인한 주무부처-공공기관간 인적 연결고리 형성을 차단할 수 있는 제도적 방안을 마련하는 것이 시급함

- 공공기관 임원공모제의 의무화 및 체계화

- 공공기관 운영위원회 민간위원 구성 등의 구체화

- 감독부처 공직자의 공기업에의 취업제한

- 기타 주무부처 공직자의 간여제한

○ 예산부문 개선방안

- 주무부처의 포괄적인 감독권한과 불합리한 제도

- 제도개선과 문화 등 관행 개선의 지속적 병행 추진

- 예산관련 이사회의 권한 강화와 자율성 제고

- 주무부처에 의한 과도한 경영간섭의 차단 및 규제의 공식화

- 계약관련 규정의 투명화와 내부통제제도의 강화

○ 사업부문 개선방안

- 공기업이나 정부산하기관에 있어서 지속적인 사업확장 추구, 비관련 다각화를 통한 수익사업 개발 노력, 방만한 자회사 설립, 운영 및 내부거래 등이 노정되고 있음.

- 그 결과 기관본위의 사업다각화, 기능정비 및 재구축 노력 미흡, 주무부처와 공공기관 이사회의 사업관리에 대한 효과적인 통제기능 수행 미흡 등의 문제점이 발생하고 있음

- 이러한 사업부문의 개선방안으로는 신규사업 개발 등에 대한 제3자 심사제도 도입

- 공공기관에 대한 주기적인 기능평가 및 환류제도 도입

- 경쟁적 서비스 공급 환경 조성

○ 고객집단과의 유착관계 근절방안 강구

- 甲과 乙, 조직내부 중심의 감시체제에서 제3의 기관에 의한 감시기능 강화

- 내부고발제도의 도입 등 내부 감시활동의 적극적인 전개

- 民․公 공동의 감시체계 구축

▣ 법조 분야

○ 사법부패에 대한 ‘사법적 통제’에서 ‘국민의 통제’로 전환

- 사법부패 감시활동에 가능한 한 국민의 참여 확대

- 각종 위원회 및 협의회에 반드시 일반시민 대표를 의무적으로 일정 비율 참여

- 외부 참여자에 대한 주기적인 평가

○ 기존의 사법부패에 대한 대응책

- 소송전 절차에서 법조비리에 대한 법관 및 검사윤리강령, 법조윤리협의회 설치, 중앙법조윤리위원회 설치, 법관 및 검사징계제도 개선, 변호사 징계제도 개선, 공직부패수사처의 설립

- 소송절차에서의 법조비리에 대한 대응책으로는 개업지 제한, 형사사건 수임제한, 대법관의 변호사 등록제한, 수임관련 자료제출의무부과, 전관예우특별재판부의 운영, 법관면담절차 개선

- 소송 후 절차의 법조비리에 대한 대응책으로는 경매공고절차의 개선, 접견권남용에 대한 대응책, 변호사 징계절차의 강화 등의 제도 활용

- 이외 참여연대 사법감시 센터, 법률소비자 연맹 등 시민단체 차원에서 자료조사 및 여론형성

○ 법조비리에 대한 패러다임 전환

- 정보와 접근의 문제, 법앞의 평등이라는 원칙에 대한 재확인을 바탕으로 사법부패에 관한 통제구조를 확보해야함

○ 변론과오소송과 법조일원화 및 사법서비스 시장의 질서교란자에 대한 시민적 감시네트워크 구축을 통한 부패방지에 대한 시민사회 참여 확보

○ 법률가 집단의 자율적 통제와 이에 대한 시민의 참여방안 마련

- 법률가 길드에 대한 공익성 강화 및 변호사징계과정에 대한 시민단체 참여 보장

○ 관료주의적 폐해에 대해서는 문민통제원칙의 확보, 법관 및 검사의 징계절차에 대한 시민단체의 참여를 보장하는 제도 도입

○ 법조비리의 방지를 위해 시민참여를 활성화

- 사법의 투명성에 관심을 갖고 활동할 수 있는 적극적인 시민을 발굴, 양성

- 치안판사법원의 설치, 시민의 사법참여(배심제 또는 참심제) 기능강화 및 문제점 보완, 변호사선발권한의 분권화, 풀뿌리 부패근절 네트워크 설치 및 운영

- 사법부패 시민감시단 구성 및 활용, 시민의 사법부패 방지를 위한 교육, 검찰시민옴부즈만제, 시민검찰 모니터 위원제 도입 등

○ 재판결과에 대한 통계자료 구축 및 공개

- 동종․유사사건에 대한 처리결과를 Data화하고 이를 공개하여 지나치게 불평등한 결과를 초래하는 것을 억제 유도.

▣ 정치 분야

○ 국민소환제의 도입검토

- 여론조사에서 국민소환제 도입에 대해 찬성의견 68.1%, 반대는 16.0%에 불과

- 당선후 1년부터 임기종료 1년전까지 소환 가능

- 발의요건을 엄격하게 하여 예방적 효과기대(유권자의 10% 서명, 2/3 찬성 등)

○ 정당의 책임정치 강화 : 재선거시 원인행위를 제공한 정당은 공천배제

- 정치부패를 척결하기 위해서 비리정치인에 대해 정당이 책임을 지는 제도를 마련해야함.

- 예를 들면 비리정치인으로 유죄판결을 받은 경우, 해당정당은 해당선거구의 재선거에 공천을 할 수 없도록 하여 책임성 있는 정치를 구현

- 이는 지역별 정당의 특정 할거구조 개선에 기여

○ 정당공천제도 개선

- 지방선거시 정당공천에 대한 주민선택권 부여(주민투표를 통하여)

- 기본적으로 기초자치단체의 의원 또는 단체장 선거에 정당공천제 배제

○ 고비용 선거제도를 개선

- 투명하고 공정하며 돈이 들지 않는 선거풍토를 조성

- 우선 정당 내에서 민주화가 이루어져야 함. 공천과정에서 공천헌금으로 소요되는 비용이 엄청나고, 이것이 개인적인 치부나 선거 시에 음성적인 자금원이 되는 것을 감안하면, 공천과정이 공개되어야 함.

- 당원총의를 반영할 수 있는 대의기관을 구성하여 후보자를 선거하고, 이 경우에는 당비 납부자와 자원봉사당원에 한해 선거권을 부여하는 방안고려

- 대규모 옥외집회를 금지하고 미디어 중심의 선거운동(TV나 라디오, 신문 등) 대중매체를 통한 선거운동으로 전환

- 또한 법정선거비용의 현실화 및 선거공영제의 강화

○ 정치자금의 투명성 확보.

- 정치자금의 불법적 조달은 모든 부패의 진원지가 되고 있는 만큼 투명한 정치자금의 조달과 지출을 위한 제도 마련이 추진되어야 함.

- 국민의 공감대를 반영하여 정치자금의 범위를 보다 명확히 할 필요가 있으며, 이와 더불어 정치자금 실명제를 강화해야함

- 정치자금 회계보고서의 열람기간 및 복사 등과 관련된 감시제도의 개선과 정치자금에 대한 감사를 강화

○ 정당제도의 개혁을 통해 정당정치의 민주화를 이룩

- 민주화의 핵심은 공직 후보 결정과정의 민주화를 통해 달성될 수 있으므로, 정당 공천헌금의 근원적 차단 및 상향식 공천으로 방향 전환이 이루어져야함

○ 공직자 재산등록제도의 개선

- 단순히 재산목록만 등록하게 하지 말고, 취득방법과 시기, 자금원 등도 제시토록 할 것,

- 독립생계가 가능하여 본인의 부양을 받지 않는 직계 존·비속은 고지거부 가능한 규정 폐지해야함. 왜냐하면 공직자가 부모나 자녀 명의로 변칙상속과 위장증여 등을 통해 재산을 축소ㆍ은닉하는 도구로 이용될 수 있기 때문에 프라이버시 보호위한 고지 거부규정을 폐지할 필요.

- 공직자재산등록시스템(Peti)과 재산심사시스템(Prics)을 '공직윤리종합정보시스템(Peti)'으로 통합해 2009년부터 운영한다는 계획이 발표되었는데, 이에 대한 보안문제나 투명성 제고를 위한 노력이 계속되어야함.

○ 정치부패 척결의지와 법제화

- 만연된 정치부패를 해결하기 위해서는 확고한 정치적 의지의 표현

- 정․관․경 유착으로 인한 부패발생에 엄격한 처벌요구와 사면자제,

- 선거관리위원회에 대한 위상과 역할 강화

- 부패척결과 관련된 정책발굴과 제안자에 대한 포상 등의 노력이 필요함.

○ 시민의 성숙한 정치의식

- 시민이 정치의 주체라는 참여의식과 주인의식이 필요

- 내가 뽑은 대표자가 국정을 이끌어 나가고 국민생활에 직접적으로 영향을 미치는 정책을 결정하게 되므로, 이것은 결국 정치인을 선택한 국민개개인의 책임이기도 하다는 성숙한 시민의 정치의식이 제고되어야 함

- 따라서 국민들은 더욱 냉철한 지성과 적극적인 참여로 정치에 관심과 비판을 보내고, 국민생활에 도움이 되는 정책을 발굴하여 제시하는 정당과 정치인들에게 지지와 호응으로 힘을 실어주는 것이 필요

▣ 기업 분야

○ 현행 법체계에 있어서는 민간부패의 처벌 규정이 여러 법률에 다양한 형태로 규정되어 있어 민간부패 통제가 효율적으로 이루어지기가 어려울 뿐만 아니라 각종 현행 형벌규정도 자체적으로 한계가 많음.

- 따라서 민간부패 방지를 위한 새로운 입법방안을 모색할 필요가 있음

○ 세무행정제도 개선

- 기업은 우선 비자금 조성에 있어서, 가지급금 계정으로 현금을 인출하여 집행한 후, 사후적으로 비자금을 조성하여 연말까지 일정 금리와 함께 가지급금을 상환함으로써 종료하는 방법을 취함. 따라서 가지급금 인출을 억제하는 방안이 유효한 부패방지 전략의 하나가 될 수 있음

- 즉, 가지급금 인출 시 인출 목적을 가불 당사자가 세무당국에 소명하도록 하고, 가지급금 상환 시에도 상환자금의 원천에 대한 소명을 하도록 국세행정상 요구한다면 비자금 조성에 상당한 어려움으로 작용하여 기업부패 현상도 감소

- 세무행정을 활용한 투명경영 유인전략을 통하여 모범적인 기업에게는 일정기간 세무조사 면제조치 등을 해주며, 면제기간 중에 잘못이 드러나면 가중 처벌하는 조치 등, 이와 같은 수단을 통해 투명한 경영을 수행하는 기업은 세무행정상 여러 가지 혜택을 받는다는 인식을 제고시키고 이를 유도하는 방향의 전략들이 필요함

○ 외부감사제도의 강화

- 현행 ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’ 에 의하면 회계법인인 감사인은 그 소속공인회계사를 주권상장법인인 회사에 대한 감사업무의 보조자로 함에 있어서 동일한 보조자로 하여금 당해 회사의 연속하는 3개 사업연도에 대한 감사업무를 행하게 한 경우 그 다음 사업연도에는 그 보조자의 3분의 2 이상을 교체하여야 한다고 되어있음.

- 하지만 기업과 회계감사인과의 유착고리를 단절하는 등 철저한 외부감사가 이루어질 수 있도록 동일한 공인회계사의 회계감사를 3년 이상 받을 수 없게 하여 3분의 2이상이 아닌 전면 교체로 바꿀 필요가 있음.

- 외부감사 자료요구 시 장표 등을 고의로 위조․변조․허위기재 한 경우에 대해 처벌을 강화

○ 기업내부 통제장치 강화

- 기업내부고발제도 같은 수단들의 도입을 통한 내부통제강화가 중요.

- 부패행위가 적발되었을 경우, 기업이미지에 미치는 부정적인 영향 역시 부각시킬 필요가 있으며, 기업내부고발제도와 같은 수단으로 빠른 효과를 기대하는것에는 의구심을 가질수 있으나, 장기적으로는 예방적인 효과가 있을 것으로 기대

- 직원윤리규범의 강화하여 선물의 상한가를 명시하고, 일정가격 이상의 선물을 공무원이나 이해관계인에게 주거나 받았을 경우 회사에 신고하도록 하는 등의 제도 마련

- 직원윤리에 대한 지속적 교육 등이 필요하고 부패한 행위를 통해 기업이미지에 손상을 입혔을 경우에는 벌칙을 강화하는 방안 등도 마련되어야 함.

○ 기업내부의 의사결정이 합리적으로 이루어질 수 있도록 기업지배구조를 보완

- 사외이사제도 활성화를 위한 인센티브를 확대

- 집중투표제의 활성화 유도(기업지배구조 모범기업 선정시)

- 지배구조와 관련된 제도의 운영사항이 개선되어야 하며, 이를 위해 사외이사, 감사(감사위원회), 준법감시인의 권리․의무 명확화, 독립성․전문성 강화, 업무분장 및 기능정립 등의 운영사항 개선이 필요.

○ 투자자와 거래자가 기업의 경영상황을 쉽게 파악할 수 있도록 공시 및 회계 관련 제도와 관행을 개선

○ 금융거래 과정에서 공정성과 투명성이 확보되도록 각종 불공정거래행위를 근절하고 금융상품정보 제공을 강화

○ 직원 사주제도의 육성과 기금조성에 의한 공동주식 보유

- 현재 우리사주조합제도가 도입되어 있지만, 기업이 상장 시에나 증자 시에 법에 의하여 강제 배정되는 주식이기 때문에 파트너십의 혼이 들어 있지 않고, 단순한 유가증권 투자자로 전락하고 있기 때문에 주인의식 형성은 이루어지지 못하고 있음

- 적극적인 직원 사주제도를 도입하여 직원이 주주의 신분이 됨으로써 기업의 주체적 위치로 의식 변화를 갖도록 하여, 부패된 직원이 발을 붙일 수 없는 분위기가 자연스럽게 형성

○ 사회의 감시체계 강화

- 소비자 및 소액주주에게 기업윤리 인식을 강화

- 감사인의 역할․책임 및 전문성 강화

- 시민단체․언론 등 기업외부의 감시체제를 강화

- 기업부패수준을 측정하여 1차적으로 해당기업에 통보하고 점차 이를 대외적으로 공표

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지방행정 분야

경 기 대 학 교

김 익 식  교수

“지방행정 분야”

김 익 식

(경기대학교)

1. 공직부패에 대한 인식수준

지난 달 실시된 「부패인식조사」에 의하면, 우리나라 공무원들의 현 부패수준에 대해 일반 국민들 가운데 무려 57.1%가 부패하다고 응답한 반면, 당사자인 공무원들은 불과 3.1%만이 부태하다고 인식하고 있어 국민과 공무원 사이에 부패수준에 대한 인식차가 무려 54.0%p에 달하고 있다. 이는 공무원들 나름의 사유가 있다 할지라도 공직부패 문제에 대한 공무원들의 문제의식이 얼마나 안이한지를 극명하게 보여주는 것이다.

일반국민· 공무원․기업인․외국인 부패관련 인식도 조사, 2008년 10월, (주)리서치 플러스.

2. 행정계층별 부패수준

일반 국민은 부패가 가장 많이 발생하는 행정계층은 중앙행정기관 본청(37.8%)이라고 인식하고 있으며 그 다음은 중앙행정기관의 일선지방관청(20.1%), 기초자치단체(15.9%), 광역자치단체(14.1%), 교육자치단체(8.1%) 순으로 부패가 많이 발생하고 있다고 보고 있다. 이는 통상적 여론과는 달리 국민들은 지방자치단체 보다는 중앙정부의 부패가 더 심하다고 생각하고 있음을 보여준다.

또한 (작년도 조사결과이긴 하나) 일반국민들은 장·차관급 등 정무직공무원(37.9%)이 부패가 가장 심각한 계층이라고 인식하고 있는 반면, 공무원들은 부패가 가장 심각한 계층은 지방자치단체장 등 선출직공무원(40.7%)이라고 생각하고 있으며, 그 다음으로 장·차관급 등 정무직공무원(38.3%), 계장이하 일반직원(6.3%) 순으로 부패하다고 인식하고 있다. 이 또한 조사대상인 일반직 공무원(700명)들과 일반 국민(20세 이상 성인남녀 1400명)들 간의 견해차가 들어나는 부분인 바, 조사결과의 올바른 해석을 위해서는 장, 차관과 도지사, 시장, 군수의 부패사례에 대한 실증적 비교조사가 뒤따라야 할 것이다.

3. 지방행정의 부패실태와 대책

1) 지방의회 부패

서울시의회 뇌물스캔들을 비롯한 지방의회의 부패가 계속 발생하는 원인은 무엇인가? 이는 개인적 차원과 구조적 차원으로 구분해서 볼 필요가 있다. 먼저 개인적으로 지방의원들은 이해관계에 종속되어 있다. 예컨대 서울시의원들이 뉴타운이나 용적률 인상 등의 조례를 자신들의 이해관계에 따라 발의하는 점에서도 이를 확인할 수 있다. 결국 지방의원들은 공공성보다는 사적 이익에 따라 의정활동을 하고 있는 것이다. 문제는 이 같은 지방의원의 행동배경에는 정당이 공천을 독점하고 있는 구조가 있다는 것이다. 개인이 어떻게 활동하더라도 주요 정당으로부터 공천만 받으면 지방의원 당선이 보장되는 구조 속에서 개인이익보다 공공성을 고려할 필요가 생기지 않는 것이다. 아울러 지역별로 지방의회를 특정 정당이 독점하고 있는 상황에서는 지방의회의 사유화가 발생할 수밖에 없다.

최근의 지방의회 부패상황이 좀 더 심각한 것은 현 지방자치제가 '일당독재' 상황에 처해있기 때문이다. 동일 정당의 같은 식구라는 의식을 공유하는 지방의회를 각종 정보에서 소외된 1~2명의 타당 의원이나 주민들이 감시하고 견제하는 것은 거의 불가능하다. 이처럼 특정한 정당세력이 절대 권력을 누리다 보니 지방의회가 절대로 부패할 수밖에 없는 상황이 되어 버린 것이다. 즉 제어받지 않는 권력이 지방의회를 장악하고 있는 상황이 가장 큰 원인이다. 예를 들어 서울시의장이 구속되었음에도 시의회 내에서 불신임안이 제안조차 되지 않았다. 또한 기존 정당들은 지방의원의 부패에 대해 개별의원의 문제로 축소해버릴 뿐 정당의 책임으로 생각하고 있지 않다.

2) 자치단체장 비리

1995년 민선단체장 선출 이후 선거부정, 공무원 인사비리, 인․허가나 입찰 등과 관련한 뇌물수수 등 각종 비리가 지속적으로 발생하여 사법처리되는 자치단체장들이 줄어들지 않고 있다. 선거법 위반 외에 각종 비리혐의로 기소된 민선 단체장은 ‘98년 19명을 비롯해 ’99년 15명, 2000년 9명, ‘01년 7명, ’02년 9명 등 모두 59명으로서 민선자치 초기 전국 자치단체장들이 4명 중 1명꼴로 수뢰혐의로 기소된 것으로 나타났다.

특히 수뢰 혐의로 구속 수감됐던 안상영 전(前) 부산시장의 자살을 계기로 자치단체장의 비리근절을 위한 대책마련이 시급하다는 지적이 제기되어 왔다. 민선단체장 등장 이후 풀뿌리 민주주의의 구현이라는 긍정적 평가에도 불구하고 자치단체장들이 구속되는 경우 해당 자치단체는 행정공백으로 인해 지역현안 추진에 어려움을 겪고 있으며 단체장들의 비리연루는 하위 공직자들의 기강해이로 이어지면서 공직사회 전반의 도덕적 해이 현상까지 나타나고 있다.

민선단체장 비리연루는 결국 '돈선거'를 치를 수밖에 없는 현행 지방선거의 구조적 문제에서부터 근본원인을 찾아야 한다. 고비용 선거를 치른 자치단체장들은 언제든 본전을 뽑아야 한다는 유혹에 빠져들 수밖에 없고 이로 인해 공사수주나 인사를 대가로 한 금품수수가 근절되지 않고 있다. 따라서 자치단체장들이 검은 돈의 유혹에 빠져들지 않도록 하는 제도적 장치의 마련이 시급한 바, 국회의원처럼 단체장선거 입후보자도 후원회를 통해 합법적으로 투명하게 선거자금을 모금할 수 있도록 허용하는 것도 한 방법일 것이다.

아울러 관(官)과 재계 유착 가능성이 큰 분야에 대한 주민감시 체제의 제도화 역시 필요하다. 단체장관련 비리는 공사수주나 자재납품 등의 과정에서 발생하므로 계약체결 과정에서부터 설계변경, 완공단계까지 주민들이 참여․감시할 수 있는 '시민 옴부즈맨제'를 보다 적극적으로 도입하여 지방행정의 투명성을 높여야 한다. 아울러 주민소송제나 주민소환제 등의 외부통제 방안도 강화할 필요가 있다.

공공기관 투명성제고 방안

중 앙 대 학 교

장 지 인  교수

“공공기관 투명성제고 방안”

장 지 인

(중앙대학교 경영대학)

I. 공공기관 투명성 무엇이 문제인가?

- 공공기관 운영법상의 공공기관: 305개, 인력 105천명, 예산 85.2조(2007기준)

- 공공기관의 문제점은 “방만경영․도덕적 해이”로 요약되며, 그 원인은 크게 세가지 차원으로 구분

1. 공공기관의 내재적 한계: 공공성 추구, 개별적인 설립법의 존재, 정부재정지원, 독점적 지위, 소유권 다기화 등 특수성으로 민간기업과 달리 책임성 확보에 한계

2. 공공기관 관리감독시스템의 문제점(제도상의 문제점): 정부가 공공기관을 관리 감독하는 제도상의 문제점

(예, 성과관리․경영평가․공시․설립통제․임원임면․ 내부견제장치 등)

3. 공공기관 임직원․정부 등 당사자의 행태상 문제점: 제도의 한계와 무관하게 공공 기관내 조직문화와 직원들의 사고방식 등에 기인하여 발생하는 행태적인 문제점

II. 최근 정부의 제도개선 노력과 성과

- 공공기관 지배구조 개혁방안을 공공기관운영법(2007.4)에 반영하여 시행해오고 있음

1. 공공기관 지정 및 분류제도의 합리화

- 공공기관지정 요건의 구체화, 공공기관을 공기업/준정부기관/기타공공기관의 세가지로 분류, 다시 공기업은 시장형과 준시장형, 준정부기관은 위탁집행형과 기금관리형으로 세분류

- 유형구분 지정결과에 따라 공공기관법의 적용 정도, 정부내 감독관계 등이 각각 다르게 작용

2. 이사회제도의 개선

- 이사회의 구성에서 운영방식, 이사의 임면 등에 이르기까지 전반적인 사항을 개편(공기업․준정부기관에 적용)

- 비상임이사의 비율, 선임비상임이사제 도입, 이사회의 기관장 해임건의권, 기관장의 이사회 보고의무 신설, 감사요청권, 자료요청권 신설, 직무실적평가제도 도입

3. 감사제도의 개선

- 기관내 견제․균형원리(Check&Balance) 작동을 위해서는 내부감사시스템의 실효성 제고가 관건. ｢공공기관운영법｣에서는 감사의 책임을 명문화하는 등 감사의 전문성․독립성 제고를 위한 제도개선 추진

- 시장형공기업의 경우 이사회내에 감사위원회를 설치토록 함으로써 감사기구의 전문성 제고 및 경영진 견제 기능을 강화

- 감사의 직무평가제도 도입

4. 임원인사제도 개선

- 임원선임의 투명성․공정성을 높일 수 있는 제도적 장치 강화(임원추천위원회)

- 임명권한을 재배분하고 견제임원에 대한 지원시스템 구축

- 경영진(기관장․상임이사)은 경영평가 결과와 연임․해임을 연계. 견제진(비상임이사․감사)에 대한 직무수행실적 평가를 실시, 연임․해임과 연계토록 하여 견제임원의 책임성 확보

5. 공공기관 감독체계 개편

- 경영감독은 공공기관운영위(경영지침을 통한 기준 및 원칙제시), 사업감독은 주무부처가 전담토록 이원화

- 주무부처의 포괄적 사업감독 체계를 열거식 사업감독 체계로 전환

6. 경영평가제도의 강화

- 평가제도의 근본적인 개혁(2009년 평가부터 적용)

- 기관의 장기 비전과 이에 따른 전략경영계획, 정부정책, 외부환경 등을 감안하여 주요 사업부문별 목표를 설정

- 경영실적이 부진한 기관의 기관장(사장), 상임이사에게 책임을 물어 그 임면권자에게 해임을 요구/건의. 경영평가 결과에 따라 기관별 인센티브 성과급이 결정되고 인사 또는 예산상의 조치가 가능

- CEO경영계약제도 도입

7. 경영공시제도 강화

- 경영공시는 공공기관의 투명․책임경영을 위한 핵심 제도

- 경영공시 대상기관 : 공공기관으로 지정된 모든 기관

- 공시정보의 범위: 원칙적으로 열거된 모든 사항을 의무적으로 공시. 원칙적으로 공시대상 정보 확정 또는 공시사유 발생일로부터 14일 이내, 단 결산서는 사업연도 종료 후 90일 이내

- 허위․불성실 공시행위에 대한 제재 근거 신설(법 13조 5항)

III. 공공기관 투명성 제고를 위한 제도보완 및 개선방안

1. 공공기관의 방만경영과 부패 행태가 지속되고 있는 원인은?

(1) 제도 시행의 초기(미정착 단계)

(2) 제도 보다 운용(사람)이 문제다

(3) 제도적 보완이 필요하다

2. 제도의 보완

(1) 내부지배구조 취약성 보완

- 비상임이사의 전문성과 독립성: 임명과정

- 비상임이사의 실질적인 견제기능의 한계와 전문성의 제약

- 대규모 공기업의 이사회의장제도

(2) 감사제도의 강화

- 공인회계사의 외부감사: 감사위험의 부재로 형식적인 감사 수준에 머물고 있음(감사인 선임과정은 상대적으로 투명한 절차를 따르고 있으나 경쟁으로 인한 외부감사수임료 수준은 민간기업의 1/10수준임)

- 상임감사의 경우 전문성 및 독립성 부족: 임명프로세스상의 문제

- 시장형공기업(6개)의 감사위원회제도: 현재 도입과정에 있음. 만약 이 제도가 성공한다면 확산할 필요가 있음

(3) 경영공시제도의 강화

- 기획재정부는 주기적으로 기관별 경영공시의 적정성을 점검하고 엄격한 운영을 통해 조속히 정착되도록 해야 함.

- 통합공시제도가 성공하기 위해서는 공공기관을 감독하는데 공시된 정보가 적극적으로 활용되어야 함. 이를 위해 일반국민들이 보다 손쉽게 공공기관의 주요 경영사항을 이해하고 파악할 수 있도록 공시내용을 표준화하여 제공하고 점진적인 공시범위의 확대가 필요함

- 허위․불성실 공시행위 관련 조항이 대폭 강화(공시책임자 권한과 책임을 구체화, 특히 상임감사 혹은 감사위원회에 책임을 물을 수 있도록 함)

(4) 회계관련 시스템적 개선

- 내부회계관리제도 도입 및 내부통제 강화: 공공기관은 민간기업에 비해 내부통제제도가 더 강력해야하나 현실은 상대적으로 더 취약한 형편임.

- 회계 및 예산과목 구조의 선진화: 재무제표작성을 위한 계정과목체계와 예산과목구조가 불일치하여 결산서와 예산서가 연계되지 못하고 회계투명성이 낮음.

- 회계시스템의 개선: 일부 준정부기관 및 기타공공기관의 경우 발생주의/복식부기 제도를 도입하지 않고 있음. 기업회계기준을 준용한다고 하나 일부 회계기준의 경우 일반적으로 수용가능하지 못한 사례도 다수 있음(예, 고속도로관리권의 감가상각방법 등)

- 시장형공기업: 국제회계기준의 조기도입을 검토할 필요

(5) 경영평가제도의 강화

- 부패, 윤리 및 투명성 문제의 경영평가 가중치를 상향조정. 특히 기관장, 상임이사, 감사의 직무평가제도에 대폭 반영. 또한 독립지표적 성격으로 이해하기 보다 모든 지표에 영향을 미치도록 강화할 필요

- 이를 위해서 모든 공공기관의 부패 및 청렴도평가를 적정하게 평가할 수 있는 지수를 개발하여 주기적으로 측정하고 이를 평가에 반영(예; 고객만족도)

- 평가결과의 인센티브 차등폭을 확대하여 기관간의 선의의 경쟁을 유도

- 전략적인 성과관리제도의 정착을 위하여 내부평가제도의 강화유도

- 기관장, 상임이사, 감사의 직무평가제도를 강화

(6) 기타 제도도입 및 개선

- 내부공익 신고자 보호 및 보상제도

- 청렴계약제

- 내부 윤리강령의 보완 발전 방안, 부패예방교육 강화 방안

구조적 부패취약분야의

투명성 제고 전략

- 법조분야 -

고 려 대 학 교

하 태 훈  교수

“구조적 부패취약분야의 투명성 제고 전략”

- 법조분야 -

하 태 훈

(고려대학교 법과대학)

I. 들어가며

2008년 10월 국민권익위원회의 부패관련 인식도 조사결과에 의하면 사법부와 검찰에 대한 국민의 신뢰도가 아주 낮음을 알 수 있다. 국민의 법위반에 대하여 최종적으로 옳고 그름을 판단하는 사법기관이 부정부패로 인하여 불신을 받는 것이므로 다른 국가기관에 대한 불신보다 문제의 심각성은 훨씬 더하다. 부정부패의 발생건수로 치면 상대적으로 적을 지도 모른다. 극히 일부로 전체를 재단한다며 억울하다고 말하고 싶을 것이다. 그러나 법조의 윤리의식에 대한 국민의 기대수준이 높기 때문에 잊을만하면 터지는 법조비리가 매우 충격적이고 실망스러워 국민의 뇌리에 오래 남게 되고 그 기억이 불신으로 이어지는 것이다.

국민이 사법을 신뢰하지 않는 원인으로 권위적 태도, 불성실한 재판진행, 불공정한 재판진행과 금품․향응 등 법조비리로 조사된 바 있다(월간중앙 2007.5).

참여연대 사법감시센터와 국회 법제사법위원회 이춘석 민주당 의원이 2008년 11월 14일 개최한 ‘퇴직 판검사 전관예우, 어떻게 해결할 것인가’라는 주제의 토론회에서 법원행정처 사법정책심의관 문유석 판사는 “주변에 전관예우와 관련해 억울해 하는 판사들이 많다.”고 말했고, 홍일표 한나라당 의원은 “전관예우라는 표현은 잘못된 것 같고 전관예우 의혹, 전관예우 선호현상이라고 표현해야 옳다.”고 주장하면서 사법 불신의 원인을 전관예우로 인식하는 사회적 풍토를 부정적으로 평가하였다.

지난 10년 동안 굵직한 법조비리가 대여섯 차례나 터졌다. 1998년 의정부 법조비리와 1999년 대전 법조비리 사건, 그 이후 2005년 법조브로커 윤상림 게이트, 2006년 김홍수 사건 등. 특히 김홍수 사건은 현직 고등법원 부장판사의 금품수수가 사실로 드러난 사건이어서 국민적 충격을 준 바 있다. 이 사건으로 이용훈 대법원장은 12명의 대법관과 전국 법원장 26명 등 사법부의 고위 법관을 배석시킨 자리에서 법조비리에 대해 대국민사과를 하면서, 스스로 “국민이 느끼는 사법 불신의 정도가 재판 본래의 기능에 장애를 초래할 정도로 심각하다.”고 자인한 바 있다.

그러나 의정부 사건 이후로 촉발된 사법개혁이 새로운 정부가 들어설 때마다 개혁과제로 등장했지만 10여년이 지난 지금도 그 때와 크게 달라 보이지 않는다. 그 이후에도 2007년 김용철 변호사가 폭로한 삼성 ‘떡값’ 검사명단 의혹, 지방법원 판사들이 사건당사자인 지역유지로부터 접대를 받고 아파트입주 혜택을 받고 문제가 되자 사표를 낸 사건 등 크고 작은 법조비리가 끊이지 않는다. 법조계는 의정부 법조비리 사건과 대전 법조비리 사건 등 법조계 내부의 비리가 터질 때마다 자정을 약속했지만 아무 것도 달라진 것이 없다.

국회 법제사법위원회 우윤근 의원이 대검찰청 국정감사에서 공개한 자료에 의하면 200w년부터 2008년 6월까지 법조비리로 모두 3,500여 명이 적발됐고 이 가운데 1,620여 명이 구속되었다. 유형별로는 민형사사건의 브로커가 가장 많았고 금품수수를 한 법원, 검찰, 경찰공무원 등이 2,880여 명이 적발돼 160여 명이 구속되었다.

한인섭, 법조비리 - 문제와 대안, 법학 제39권 1호(1998년), 164면 이하의 법조비리 유형과 제시된 대안은 10년이 지난 지금과 거의 유사하다.

변호사직역도 마찬가지다. 전직을 과시하고 전관예우를 암시하면서 사건수임을 유혹하는 변호사나 그 사무장, 사무장에게 고용된 사법연수원 수료 신참 변호사, 법조브로커에게 명의를 빌려 주거나 사건알선 브로커를 고용한 변호사, 수임료를 편취하거나 판․검사 교제비명목으로 금품을 갈취한 변호사, 심지어는 재소자에게 휴대전화나 담배를 제공하고 범죄수익을 관리하는 등 변론은 뒷전이고 감옥수발로 돈을 챙긴 집사형 변호사도 있었다. 전직 검찰총장이나 고검장, 대법원장이나 대법관이 퇴임 후 줄줄이 변호사로 개업하거나 대형 로펌의 변호사로 취직하며 전관의 예우를 누리는 것이다.

II. 법조비리의 실태와 원인

한인섭, 법조비리 - 문제와 대안, 법학 제39권 1호(1998년), 166면 이하

1. 여전한 전관예우의 관행

국민들은 판사나 검사로 근무하다가 - 특히 자신이 근무했던 지역 법원이나 검찰청 앞에서 - 변호사로 개업하는 소위 전관출신 변호사에 대하여 법원이나 검찰에서 일정한 예우를 해주고 있다고 믿고 있다. 전 현직 판검사 간의 유착과 각종 접대 및 뇌물수수 등으로 전관예우는 더욱 공고화되고 전관의 위력으로 형사사건을 싹쓸이하고 높은 수임료를 요구한다. 전관예우가 존재할 것이라는 국민의 인식은 형사사법에 대한 공정성에 대한 국민의 불신을 초래한다.

2. 소개료의 지급

일부 변호사의 사건 브로커 고용과 소개료 지급은 변호사업계의 공정경쟁의 질서를 문란하게 하고, 브로커 공용비용은 변호사 수임료를 부당하게 상승시키며, 소개료를 받기 위한 미끼로서 전관예우를 표방하여 사법에 대한 신뢰를 손상시키게 된다.

3. 법조브로커의 존재

형사사건을 변호사에게 연결하는 소개인들은 주로 전 현직 경찰, 검찰, 법원, 교도소 직원 등 형사재판과 연관이 있는 기관에 근무하는 공무원이다.

4. 사법절차 관련 공무원의 사법비리

법원, 검찰, 경찰 등 사법관련 공무원의 사법비리로는 급행료 및 사건처리를 미끼로 한 금품수수 등이다. 공무원이 자신이 맡은 사건을 변호사에게 소개하고 소개료를 받는 행위도 있다.

5. 법조의 독점구조

법조인들이 사법작용을 독점함으로써 내부의 정보독점, 부당한 영향력 행사, 법조삼륜 간의 각종 인연의 개입 등으로 사법의 공정성은 해쳐지게 된다.

6. 비리 법조인에 대한 징계와 처벌 미흡

판사, 검사, 변호사 등 비리를 저지른 법조인에 대한 징계와 처벌이 아주 미흡하다. 부패의 발생원인으로 국민들은 부정부패에 대한 관대한 처벌과 부패에 관용적인 사회문화를 들고 있다. 대법원 공직자윤리위원회가 사법사상 초유의 사태라 불리는 법조브로커 김홍수씨로부터 수뢰의혹을 받은 현직 부장판사 4명에 대해 구두경고 및 인사 조치를 하도록 대법원에 권고하는 온정적 태도와 제 식구 감싸기의 관행을 보면 국민의 원인진단이 결코 틀리지 않음을 알 수 있다.

III. 역대 정부의 단골 개혁과제-사법개혁

이에 관해서는 사법선진화를 위한 개혁, 사법제도개혁추진위원회 백서(상), 사법제도개혁추진위원회 2006, 275면 이하 참조

1. 사법개혁추진위원회

의정부 법조비리와 대전 법조비리는 ‘국민의 정부’에서 사법개혁을 취우선 개혁과제로 선정하게 하였고, 1999년 대통령 자문위원회로 사법개혁추진위원회가 설치되었다. 사법개혁추진위원회는 전관예우 근절을 위해 판검사의 변호사 개업시 최종 근무기관의 형사사건을 합리적인 기간 동안 수임할 수 없도록 하는 방안, 비리법조인에 대한 징계강화를 위해 변호사 징계위원회 위원에 변호사와 비법조인을 동수로 하거나 비법조인이 다수가 되도록 하고, 변호사 윤리규정을 좀 더 구체화하도록 변호사단체에 권고하는 방안, 법조브로커 근절을 위해 변호사 안내 제도 도입 및 변호사 광고 허용, 비위전력자의 변호사 사무직원 채용 제한, 내부비리 고발자 보호를 통한 비리제보 유도 등의 내용이 포함된 법무부의 변호사법 개정안을 채택하였다.

그러나 전관예우 근절을 위한 방안은 위헌 논란을 불러 일으켰고, 비리법조인에 대한 징계강화 방안과 변호사 윤리규정의 구체화 방안, 법조브로커 근절 방안 등은 이를 실행할 추진기구의 부재로 관련 부처에서 미적거리는 사이 개혁방안의 제도화․입법화는 실패하고 말았다.

2. 사법개혁위원회

참여정부는 2003년 대법원과 공동으로 대법원 산하에 사법개혁위원회를 구성하여 개혁방안을 마련하였고 이를 건의문으로 정리하여 노무현 대통령에게 보고하였다. 건의문 내용을 구체적인 법률안으로 만들기 위한 후속추진기구로 사법제도개혁추진위원회가 설치되었다.

다음은 사법개혁위원회의 건의문이다.

(1) 법조윤리 확립을 위한 상설기구의 설치(가칭 중앙법조윤리협의회)

◦ 법조윤리의 확립을 위하여 변호사법에 규정되어 있는 법조윤리협의회의 활동이 강화되어야 하고, 전국적인 법조윤리 실태에 대한 상시적 감시와 분석 및 대책수립을 위하여 전국 단위의 법조윤리협의기구(가칭 중앙법조윤리협의회)의 설립이 필요합니다.

◦ 중앙법조윤리협의회는 대법원장, 법무부장관, 대한변호사협회장이 지명한 9인의 위원으로 구성하되, 각 직역에서 지명하는 3인 중 1인 이상은 비법조인이어야 할 것입니다.

◦ 그리고 중앙법조윤리협의회는 법조윤리의 확립을 위한 주요 정책의 결정과 건의, 법조윤리의 현황에 대한 지속적인 감시, 법조윤리위반행위에 대한 대책 강구(단, 징계청원, 고소, 고발은 접수하지 아니하며, 개별적인 사건에 대한 조사권한은 갖지 아니함), 관계기관에 필요한 자료 요청 등을 할 수 있어야 합니다.

◦ 중앙법조윤리협의회의 간사는 대법원장, 법무부장관, 대한변호사협회장이 각자 지명한 판사, 검사, 변호사 3인이 함께 맡도록 하고, 3인의 간사들이 상호 협의하여 자료의 정리, 회의 안건 등의 업무를 처리하도록 함이 바람직합니다.

◦ 중앙법조윤리협의회는 분기별로 회의를 소집함을 원칙으로 하되, 그 외 필요시에도 회의를 소집할 수 있도록 하는 것이 바람직합니다.

(2) 전관예우의 의혹 불식 및 법조브로커 근절을 위한 방안

◦ 이른바, 전관예우의 의혹을 불식하고 법조브로커를 근절하기 위하여 가칭 중앙법조윤리협의회를 통한 감시체제 방안을 도입할 필요가 있습니다.

◦ 이를 위하여, 법관(대법관 포함)․검사․군법무관 출신 변호사는 퇴직 후 2년간 형사사건 및 교통사고․산재로 인한 손해배상사건의 수임경위 및 처리결과에 관한 자료를 변호사회에 제출하고, 변호사회는 이를 취합, 정리하여 중앙법조윤리협의회에 제출하며, 법원 및 검찰은 수임사건에 관한 처리 결과 등을 중앙법조윤리협의회에 제출하는 방안을 도입하는 것이 바람직합니다. 중앙법조윤리협의회는 제출된 자료를 분석하여 위법의 혐의가 있으면 수사 또는 징계를 의뢰하도록 하는 방안이 마련되어야 합니다.

◦ 아울러 중앙법조윤리협의회의 감시 업무의 실효성을 높이기 위하여 중앙법조윤리협의회 내에 사무기구를 설치할 필요가 있습니다.

(3) 불구속재판의 확대

◦ 형사사건 브로커의 개입은 피의자 또는 피고인의 신병과 관련이 있으므로 불구속 수사 및 재판을 확대하고, 재판 대기 기간을 단축함으로써 브로커의 개입을 차단할 필요가 있습니다.

(4) 법관 및 검사의 윤리의식의 강화

◦ 법조윤리의 확립을 위해서는 무엇보다 법관 및 검사의 윤리의식을 고양할 수 있는 방안이 마련되어야 합니다.

◦ 이를 위하여 법관윤리규정 및 검사윤리규정을 보다 구체화하여 실천적인 규범이 되도록 할 필요가 있습니다.

◦ 아울러 법관 및 검사에 대한 징계 및 감찰기능이 활성화되어야 하며, 법관징계위원회와 검사징계위원회에 외부인사가 참여할 수 있도록 하여야 합니다.

◦ 또한, 법관의 연임 여부에 대한 결정 시 실질적인 적격심사가 이루어져야 하고, 징계사유가 발생한 법관 및 검사에 대하여 반드시 징계절차가 이행되어야 하며, 사직서 제출로 사안이 종결되는 관행은 폐지되는 것이 바람직합니다.

(5) 기피․회피제도의 적극 활용

◦ 변호사와 법관 사이에 최근 일정기간 동일한 합의부에서 근무하였다는 등의 사정으로 공정한 재판에 의심을 받을 수 있는 관계가 있는 경우 기피․회피 제도를 적극적으로 활용하여 해당 재판에서 배제되도록 하는 것이 바람직합니다.

◦ 이를 위하여 각 법원별로 지역적 특성 등을 고려하여 기피․회피 사유를 구체화, 유형화할 필요가 있습니다.

(6) 법관 및 검사의 면담 절차 강화

◦ 변호사가 재판절차와 관련하여 법관을 면담할 필요가 있는 경우에는 법관의 허가를 받아 면담할 수 있도록 하되, 사전에 면담신청서를 제출하고 이를 그 상대방에게 고지하여 상대방도 면담에 참여할 수 있도록 규정을 정비할 필요가 있습니다.

◦ 그 외에 변호사의 검사 면담절차 등에 관하여도 연구․검토가 필요합니다.

(7) 변호사 징계절차 정비

◦ 의뢰인 기타 이해관계인이 직접 변호사에 대한 징계를 대한변호사협회에 청원할 권리가 부여되어야 하고, 청원한 후에 당해 변호사가 징계절차에 회부되지 않거나 징계절차가 지연되는 경우에는 징계 청원자가 대한변호사협회에 이의신청을 할 수 있도록 하는 것이 바람직합니다.

◦ 또한, 징계조사기관을 상근화․전문화하여야 하고, 징계조사가 실질화될 수 있도록 징계조사기관의 권한이 강화되어야 합니다.

◦ 아울러 영구제명의 요건 사유를 현행 보다 다소 완화하는 방향으로 변호사에 대한 징계절차를 정비할 필요가 있습니다.

(8) 선임계 미제출 변호 금지

◦ 내사, 수사 중이거나 재판 계속 중인 사건에서 변호인 선임계를 제출하지 아니하고 변호 내지 변론 활동의 대가로 금품을 수수하는 경우가 있으며, 특히 내사사건의 경우 무마를 조건으로 고액의 선임료를 받는 경우도 있습니다.

◦ 이와 같이 내사, 수사 중이거나 재판 계속 중인 형사사건을 수임할 경우 예외 없이 변호인 선임계를 제출하여야 하고, 그 밖의 사건을 수임할 경우에도 소송이 제기되어 재판 계속 중이면 반드시 선임계를 제출하도록 하며, 일ㄹ 위반할 경우 처벌하는 규정을 신설할 필요가 있습니다.

(9) 소개금지 규정의 홍보

◦ 수사기관 또는 재판기관에서 근무하는 공무원이 변호사를 소개하는 경우 금품을 수수하지 않아도 처벌받도록 되어 있는 변호사법 규정을 적절한 방법으로 홍보하여 브로커의 활동을 위축시키는 방안을 마련할 필요가 있습니다.

(10) 변호사 계속 교육 방안

◦ 아울러 변호사의 전문화와 윤리의식을 제고하기 위하여 변호사에 대한 계속 교육을 보다 강화할 수 있는 제도의 정비가 필요합니다.

3. 사법제도개혁추진위원회

사법제도개혁추진위원회의 전관예우 개선방안과 법조비리예방을 위한 개혁 법률안에 관해서는 김선수, 사법개혁리포트, 박영사(2008년), 382면 이하 참조

2003년 사법개혁위원회의 건의내용을 추진할 추진기구로서 사법제도개혁추진위원회(2005.1.1.-2006.12.31.)가 설치되었다. 사법제도개혁추진위원회는 법조윤리협의회의 설치, 공직퇴임변호사와 특정변호사의 수임자료 제출 의무 신설, 변호사 징계절차의 개선, 변호사 영구제명 사유의 확대, 변호사 계속 교육의무 신설 등을 주요 내용으로 하는 법조윤리 확립 방안을 의결하였다.

주요 의결 내용은 다음과 같다.

(1) 변호사법

1) 징계혐의자에 대한 자료제출 등(제11조의2)

등록심사위원회는 변호사등록을 신청한 자가 법관, 검사 등 공무원으로 재직하다가 징계혐의 사실의 발생으로 인하여 퇴직하였다고 인정되는 경우에 법원행정처장, 법무부장관 등에게 징계혐의에 대한 조사자료 및 사실의 확인 등을 요청할 수 있도록 하였다.

2) 변호인선임서 등 미제출 변호 금지(제29조의2)

변호사는 재판계속 중인 사건이나 수사 중인 형사사건에 대하여 변호인선임서 또는 위임장을 제출하지 아니하고는 변호 또는 대리할 수 없다.

3) 변호사의 연수(제85조)

변호사는 2년마다 20시간 이상 대한변호사협회가 실시하는 법조윤리 과목 등 변호사 연수교육을 받아야 하며, 구체적인 사항은 대한변호사협회가 정하도록 하였다.

4) 중앙법조윤리협의회(제88조 내지 제89조의3)

중앙법조윤리협의회를 설치하여 법조윤리 실태 분석 및 위반행위에 대한 대책 수립, 법조윤리 관련 법령 위반자에 대한 징계 의뢰 또는 수사 의뢰 등의 업무를 수행하도록 하였다.

5) 퇴직변호사 및 특정변호사의 수임자료 제출(제89조의4 내지 6)

법관, 검사, 군법무관, 그 밖에 공무원의 직에 있다가 퇴직하여 변호사가 된 자는 퇴직일로부터 2년간 수임사건 중 형사사건(내사사건 포함), 교통사고�H�H산업재해로 인한 손해배상사건(피해자를 위하여 수임한 경우에 한함), 행정소송 및 행정심판사건에 대하여 수임자료 및 처리결과를 소속지방변호사회에 제출하도록 하고, 지방변호사회는 퇴직변호사로부터 제출받은 수임자료 등을 중앙법조윤리협의회에 제출하도록 하였다. 중앙법조윤리협의회는 퇴직변호사나 특정변호사에게 징계사유나 위법의 혐의가 있는 것을 발견한 때에는 대한변호사협회의 장 또는 지방검찰청 검사장에게 징계개시를 신청하거나 수사를 의뢰할 수 있도록 하였다.

6) 변호사 징계규정 정비(제91조, 제92조의2, 제97조의2,3,4, 제98조, 제100조)

변호사 영구제명사유 중 2회 이상 금고 이상의 실형을 선고받은 경우를 2회 이상 집행유예를 포함한 금고 이상의 형을 선고받은 경우로 확대하였다. 대한변호사협회에 변호사의 징계혐의사실에 대한 조사를 위하여 조사위원회를 두었으며, 의뢰인과 이해관계인(법정대리인, 배우자 등)은 수임 변호사에게 징계사유가 있는 경우 대한변호사협회의 장에게 해당 변호사에 대한 징계개시의 신청을 할 수 있다. 대한변호사협회의 장은 징계개시의 신청이 있는 경우 지체 없이 징계개시의 청구 여부를 결정하고 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 대한변호사협회의 장이 징계개시의 신청을 기각하거나 신청일로부터 3월이 경과하여도 징계개시를 청구하지 아니하는 경우 징계개시 신청인은 변협징계위원회에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청이 이유 있다고 인정될 경우 징계절차를 개시한다. 변협징계위원회의 징계결정에 대하여 불복이 있는 경우 징계혐의자와 징계개시 신청을 한 지방검찰청 검사장, 중앙협의회의 위원장은 법무부징계위원회에 이의신청을 할 수 있도록 하였다.

(2) 법관징계법

법관징계위원회에 법관 외에 변호사, 법학교수 또는 학식과 경험이 풍부하고 덕망이 있는 사람도 위원으로 임명할 수 있도록 하였다(제5조 제1항).

(3) 검사징계법

검사징계위원회에 법무부차관과 검사 외에 변호사, 법학교수 및 학식과 덕망을 갖춘 자를 위원으로 임명하고, 검사징계위원회의 위원장을 법무부장관으로 하고, 위원을 1. 법무부 차관, 2. 법무부장관이 지명하는 검사 2인, 3. 법무부장관이 위촉하는 변호사, 법학교수, 학식과 덕망을 갖춘 자 각 1인으로 하였다(제5조 제1항 내지 제4항).

(4) 의결 이후 입법 추진 경과

변호사법 개정안은 2006. 3.21. 국무회의에서 의결되었고, 법관징계법․검사징계법 개정은 2005.12.13. 국무회의에서 의결되었다.

법관징계법은 국회 법률안 제안 정부제안 법률(의안번호 173658)로, 검사징계법은 국회 법률안 제안 정부제안 법률(의안번호 173657)로 2006. 9.29. 국회본회의 의결을 거쳐 2006.10.27. 공포되었다. 이 법률안은 현직 부장판사와 검사 등이 법조브로커로부터 금품을 숫한 혐의로 검찰수사를 받는 대형 법조비리사건으로 국민의 여론과 법원 및 검찰의 자체 법조비리대책에 힘입어 국회에서 의결될 수 있었다.

변호사법은 국회 법률안 제안 정부제안 법률(의안번호 174127)로 2006.11.22. 국회본회의 의결을 거쳐 2006.1.26.에 공포되었다.

IV. 맺으며

법조비리를 예방하려면 무엇보다도 각 법조직역의 자체 징계절차나 형사처벌이 강화되어야 한다. 법조비리사건의 수사와 재판결과를 보면 법조비리가 끊이지 않는 이유를 금세 알아차릴 수 있다. 법원․검찰․대한변협의 처벌과 징계가 물러터진 것이다. 구속영장청구율이나 발부율도 상대적으로 낮고 구속적부심으로 석방되거나 보석, 집행유예로 풀려나는 경우도 허다하다. 다른 범죄자와의 형평성이 문제되는 부분이다. 적발된 변호사의 대부분이 연수원을 수료하고 갓 개업한 변호사이며 판․검사출신은 거의 없다고 한다. 이는 검찰수사의 공정성이 의심을 받고 여전한 전관예우의 실체를 짐작할 수 있는 사실이다. 사건이 중대함에도 각종의 연(緣)과 법조선후배의식, 그리고 잠재적 동업자의식 등이 버무려진 솜방망이처벌이 검찰과 법원에 대한 신뢰를 무너뜨린다. 최근에 검찰이 비리를 적발하여 대한변협에 징계를 신청한 변호사 중 제명은 단 한 명도 없었으며 대부분 가벼운 정직, 과태료처분, 견책 등이라고 하니 변협의 제 식구 감싸기식 무딘 징계가 법조비리를 부추기는 원인임을 알 수 있다.

대량 변호사개업과 경쟁시대에는 변호사업계의 자체 정화가 필수적이다. 나쁜 변호사를 감싸주다가 좋은 변호사, 인권수호에 앞장서는 변호사까지 불신의 대상이 되어 공멸하는 사태는 미리 미리 막아야 한다. 자신들만으로 구성된 징계위원회는 침묵의 공모로 인해 제대로 기능하지 못한다. 구성의 개방화뿐만 아니라 의결기구화 하여야 한다. 단지 자문기구나 심의기구에 그친다면 제대로 된 징계권을 행사할 수 없을 것이다. 투명하고 엄정한 징계권행사로 돈과 명예는 결코 자존심과 양심을 버리면서까지 함께 쥘 수 있는 것이 아님을 보여주어야 한다. 부정부패가 있음을 알고도 쉬쉬하거나 축소하면 그러한 결정이나 소문은 삽시간에 내부에 전파되어 법조윤리의식을 무뎌지게 하는 효과를 갖게 된다. 자체 감사와 징계의 예방적 효과가 있으려면 비리 있는 곳에 제재 있다는 인식을 심어주어야 한다. 그러나 법조삼륜인 법원, 검찰, 대한변협이 각각 3명의 위원을 추천하여 출범한 법조윤리협의회는 법조윤리에 대한 감시와 대책을 위한 독립기구로서 제 역할을 하지 못하고 있다.

전관예우에 대한 해결방안으로 퇴직한 판검사들이 자신의 최종 근무지에서 일정기간 변호사로 개업하지 못하도록 하거나 일정기간 형사사건을 수임하지 못하도록 하는 변호사법 개정안이 국회에서 통과되어야 한다. 퇴직 1-2년 내 전관 변호사의 형사사건 수임 제한을 내용으로 하는 변호사법 개정안은 수차례 국회에 발의되었지만 위헌소지로 상정되지 못하고 자동 폐기된 바 있다.

사법개혁의 일환으로 새로 도입된 제도가 법조비리의 예방에 기여할 것으로 본다. 법학전문대학원 도입으로 사법시험과 사법연수원의 기수 및 성적으로 만들어진 서열위주의 관료적 위계질서의 폐해가 어느 정도 해소될 것이다. 법조일원화, 불구속수사와 재판의 원칙, 형사사법절차의 투명화 등을 통하여 법조비리가 차단될 수 있을 것이다. 또한 국민의 사법참여나 공판중심주의적 법정절차의 강화를 통하여 외부의 영향력 및 비리 개입 가능성이 차단될 수 있을 것이다. 지금 대법원 양형위원회에서 논의되고 있는 양형기준제를 도입하면 법관의 양형재량여지가 줄어들어 양형의 공평성과 투명성이 보장될 수 있을 것이다.

법조비리의 악순환의 고리를 끊으려면 법조삼륜의 구성원들은 정의의 여신이 왜 안대로 눈을 가리고 한 손에는 천칭을 들고 다른 한 손에는 칼을 쥐고 있는지를 바로 보아야 할 것이다. 눈에 보이는 사사로운 인연과 정에 얽매이지 말고 저울 같은 평평함을 유지하면서 추상같은 칼로 정의를 실현하라는 의미의 상징임을 되새겨야 할 것이다

정치분야 토론요지

대 전 대 학 교

유 재 일  교수

“정치분야 토론요지”

유 재 일

(대전대학교)

□ 정치부패에 대한 국민의 인식

○ 가장 심각하게 인식함

○ 부패의 양이나 규모보다는 그 결과가 심각하기 때문

○ 대표체제 기능의 왜곡, 정치체제의 정당성 손상, 국정운영의 추진력 약화 등의 문제점 발생

○ 원인 : 정경유착(일반국민 31.1%), 공천과정에서의 불합리성(27.0%), 정치자금법    의 비 현실성(24.6%)

□ 정치부패 개선 시도

○ 2004년 정치자금법의 개정(오세훈 법)

○ 합동연설회, 정당, 후보연설회 폐지

○ 선거방송토론위원회 설치, 후보 대담, 토론회 주관

○ 선거비용 규제 강화: 선거비용 일정 수표, 신용카드 사용 의무화, 회계보고의 조사 및 불법행위 처벌 강화

○ 지구당 폐지

□ 정치부패 사각지대 온존

○ 각종 공천 관련 부패 심각, 특히 비례대표 공천시

○ 지방정치부문의 고질적 부패 만연

○ 정경유착 온존

□ 투명성 제고 방향

○ 정경유착 문제

○ 의회 및 정당정치의 대표체제 기능 강화

○ 로비제도의 도입

○ 사법적 처벌의 강화

○ 공천과정상의 비리 문제

- 지역정당체제에 따른 무경쟁적 선거구조

- 정당민주주의의 미비로 정당 지도부의 담합구조

- 선거제도의 개선(중대선거구제 검토)

- 경선제도의 활성화

- 총선과 지방선거 병행 실시

○ 정치자금법의 비현실성 문제

(1) 정당의 후원회 및 지구당 부활

- 정당의 중앙당후원회를 부활시켜 필요한 정치자금을 모금할 수 있도록 하고, 투명성을높여 수입과 지출을 감시, 통제하는 것이 바람직

- 지구당 폐지는 정당정치, 민주정치와 역행하는 것으로 지구당을 부활시키고, 지구당 유지를 위한 정치자금의 수요를 충당할 수 있도록 해야 함

(2) 기부 주체의 완화

- 기본적으로 기업과 단체로부터의 후원금을 허용하는 것은 정치권이 국민적 신뢰를 얻은 후 공감대를 형성한 후에 가능할 것으로 예상

- 현실적으로 개인의 후원금 연간 한도액을 높여주는 방안이 단기적으로 차선책

(3) 자금조달 방식의 다양화

- 현행 은 후원금 모금 고지 및 광고방식을 매우 제한적으로 규제하고 있음. 예를 들면, 인쇄물 및 시설물로 분기별 4회 이내로 후원금 모금

- 우편이나 이메일과 같은 다양한 모금공지나 광고방식 허용

(4) 특별당비 관리 강화

- 현재 당원의 특별당비는 상한액이 정해지지 않았고, 이에 대한 투명성을      확보할 제도적 장치도 없음

- 최근 비례대표 후보들로부터 공천대가로 거액을 특별당비로 받는 사례도    발생하고 있어, 이에 대한 적절한 제도적 규제가 필요

- 일반당비와 달리 특별당비의 경우 일정 액수 이상일 경우(예를 들면 1,000만원 이상), 특별당비의 용도를 지정하도록 하여 다른 용도로 사용하지 못하도록 규정

- 공천 대가성 특별당비를 막기 위해 특별당비를 제공한 사람은 공천, 경선 등에 일정 기간 동안은 배제하는 규정을 만드는 것도 필요

(5) 국회의원에 대한 공직자윤리법 강화

- 공직자윤리법에서 정치자금을 직접 다루지는 않지만, 정치자금의 불법성을 규제하는 데 역할을 하고 있음

- 이 제도의 강화는 의원들의 불법 정치자금에 대한 동기를 줄이고, 차후 정치자금의 불법성을 판단하는 근거로 사용할 수 있음

- 정치자금의 투명성과 불법성 파악을 위해 공직자윤리법에서 현행 보다 강화해야 하는 부분은 재산공개 의무기간임

기업분야 토론자료

카 톨 릭 대 학 교

김 기 찬  교수

“기업분야 토론자료”

김 기 찬

(가톨릭대학교 경영대학원장)

어떤 기업도 어떤 사람도 이제 철저한 윤리의식과 실천 없이 지속가능한 삶은   불가능하다.

1. 윤리강령(code of ethics), 행동강령(code of conduct)에 대한 상대적 중요도를 고려하여 핵심중요강령에 대해 철저히 zero tolerance를 유지해야 한다.

- 모두가 중요한 것이 아니라 절대로 지켜야 할 강령을 기업별, 연도별로 설정하여 이 항목만큼은 철저히 지켜내는 윤리경영이 필요하다.

- 특히 악질적이고 구조적인 비리를 찾아내야(단란주점 자체가 아니라 그 과정에서 일어나는 비리의 출발이 많다--인사비리, 계약비리, 사업비리,세무비리 등)

- 10진법이 아니라 2진법의 효율성을 벤치마킹해야

2. Consensus by education and discussion을 통해 행동강령에 대해 합의하고 토론하는 과정이 강화되어야

- 정기적이고 주기적인 교육만큼 효율적인 것은 없다.

- 교육의 과정에서 이제 짧고 굵게 사는 인생이 아니라 장수하는 삶에서 윤리의 중요성을 일깨워야 한다.

3. 측정없이는 개선이 없다.-

MUCI(measurement- understanding-control-improvement)

- 상시적 고발/진단 시스템을 작동해야( 고객만족도조사에서 현저히 낮은 항목에 대해 추적조사 필요,VOC

4. 사회 감시체제의 강화

- 준법감시인 제도의 활성화--사전 감시체제 강화

- 청렴계약 옴부즈만 활성화

MEMO ……

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