부패취약업무 종합개선(BPR) 매뉴얼

2009. 3.

국민권익위원회

목    차

제1장. BPR이란 무엇인가?	1

1. BPR 실시의 배경	1

2. BPR 실시내용	2

제2장. BPR 자율실시란?	4

1. BPR 추진주체 변경	4

2. BPR 매뉴얼의 필요성	5

3. 부패방지시책평가 반영	6

제3장. BPR은 어떻게 진행하는가?	8

1. BPR 과제선정 기준	8

2. 추진체계	9

3. 진단모형	10

4. 진단절차	12

제4장. 시책평가에서 BPR을 어떻게 평가할 것인가?	28

1. 결과보고서 작성	28

2. 평가방법	30

〈붙 임〉 참조사례	31

제1장 BPR이란 무엇인가?

부패취약업무 종합개선(BPR, Business Process Reengineering) 매뉴얼

1. BPR 실시의 배경

청렴도 측정의 의의

국민권익위원회(부패방지위원회→국가청렴위원회→국민권익위원회)가 2002년부터 실시하고 있는 공공기관 청렴도 측정은 각 기관의 주요 대민·대기관업무의 민원인이 고객의 입장에서 경험·인식한 공공기관의 청렴도를 진단하는 것이다. 이를 통하여 기관별로 가장 부패수준이 심각한 분야가 어디인지 알 수 있도록 하여 부패취약분야에 대해서는 제도개선 등 자체적인 부패척결 노력의 유도를 목적으로 한다.

그러나 일부 업무의 경우 기관의 자체적인 개선노력에도 불구하고 청렴도가 지속적으로 낮게 나타나고 있고, 이러한 구조적인 부패취약분야에 대해서 기관의 지속적인 개선노력과 함께 보다 과학적인 부패진단 및 종합적인 처방이 요구되었다.

부패위험성진단(BPR) 추진의 배경

이에 따라 청렴도 취약업무 수행과 관련된 모든 요인을 종합적으로 분석하여 부패방지 개선전략을 마련하기 위한 부패위험성진단(BPR, Business Process Reengineering) 사업이 2005년부터 추진되었다. BPR은 업무 프로세스를 근본적으로 재설계하는 경영혁신기법 중 하나로, 청렴도 제고를 위한 종합적인 혁신방안 마련을 위한 부패위험성진단과 기법이 유사하여 본 사업명으로 사용되었다. 부패위험성진단은 부패취약분야를 Core-Process로 선택하여 그것을 중점적으로 개혁해 나가는 것으로 법·제도, 인력운영, 조직문화 등 해당 업무수행과 관련된 모든 요인을 종합적으로 분석하여 청렴도 제고방안을 마련하는 것이다.

<참 고>  BPR의 원래 의미는?

BPR은 ‘Business Process Reengineering’의 약어로 1990년에 미국에서 처음으로 개념화된 경영혁신기법이다. 제안자인 마이클 해머(Michael Hammer)는 “BPR이란 비용, 품질, 서비스, 속도와 같은 핵심적인 성과에서 극적인 향상을 이루기 위하여 기업 업무 프로세스를 근본적으로 다시 생각하고 혁신적으로 재설계하는 것”이라고 하였다.

2. BPR 실시내용

위원회 주관의 BPR 추진 방법

BPR은 기관의 자체적인 개선노력의 한계를 극복하고, 민간의 경영혁신기법을 활용하는 것으로 위원회 예산으로 진단을 수행할 외부 전문기관을 선정하여 연구용역방식으로 추진되었다.

위원회는 공공기관 청렴도 측정결과와 대상업무의 중요성, 국민에게 미치는 영향, 해당기관의 개선노력 등을 종합적으로 고려하여 대상과제를 선정하였다. 대상과제별로 공개경쟁입찰을 실시하여 진단수행기관을 선정하였고, 외부 전문기관은 법령·제도, 조직구조, 인력운영, 조직문화 및 행태 등 업무수행과 관련된 모든 요인을 종합적으로 분석하여 개선안을 마련하였다. 진단결과는 해당기관에 제공되고 그 결과를 토대로 해당기관에서는 자체적인 개선계획을 수립·시행하도록 권고하였다.

〈그림 1-1〉BPR 연구용역 추진체계

청렴조사평가과

□청렴도 취약분야 발굴

□기관간 협조사항 조정

□진단결과 후속조치

□BPR에 따른 개선도 분석

청렴업무 담당부서

□분석·면담·토론 추진

□조직차원 개선추진

해당 부서

□BPR 진단 협조

□자체 업무개선 추진

□전문인력 구성

□인력운영, 조직문화·행태 분석

□부패방지개선방안 제시

□관련 전문가 중심, 자문그룹 구성·활용

방문,관찰,면담,

자료수집

진행사항 협조

결과제출

자료협조

토론참여

진단결과 통보

개선계획 시행 권고

용역수행

관리

〈국민권익위원회〉

〈해당 기관〉

〈전문연구기관〉

제2장 BPR 자율실시란?

1. BPR 추진주체 변경

BPR의 성과와 한계

지난 4년 동안 19개 기관의 12개 과제에 대한 BPR을 추진하면서 BPR은 청렴도 측정결과의 환류체계로서 그 기반을 마련하게 되었다. 청렴도가 지속적으로 낮은 구조적 취약분야에 대해 기관별로 맞춤형 청렴도 제고방안을 도출하였고, 업무전반의 프로세스를 재설계하여 기관의 업무 효율 제고에도 기여하였다.

그러나 위원회 주도로 사업을 추진하는 과정에서 몇 가지 문제점이 제기되었다. 당초 위원회, 해당기관, 외부전문기관 간 상호 역할을 분담하여 BPR을 추진할 의도였으나, 실제 추진하는 과정에서 각 주체의 참여가 형식화되었고, 해당기관의 협조가 저조하였다. 해당기관 참여의 저조는 연구결과에 대한 기관의 수용도도 떨어뜨리게 되었다.

기관 자율적인 BPR 실시

BPR의 실효성을 높이기 위해서는 해당기관의 자발적인 참여가 관건으로 위원회 주도의 추진체계의 개선이 검토되었다. 이에 2009년부터 해당기관에서 BPR 과제를 자율적으로 발굴하여 수행하는 방식으로 추진주체가 변경되었고, 해당기관의 자율적인 BPR 실시에 대하여 부패방지시책평가의 자율시책평가에 반영하도록 하였다. 이러한 자율적인 BPR 실시를 통해 각 기관별로 부패취약업무의 청렴도 개선방안을 마련함과 동시에 기관의 반부패 역량을 제고하고 조직전반에 청렴문화가 확산될 것으로 기대되고 있다.

<참 고>  2009년「반부패·청렴정책」추진지침 (p.18)

《부패방지시책평가》

○ 평가결과와 부패취약업무 개선의 연계 등 환류 강화

- 정책결정과정 투명성 평가, 청렴도 취약업무 부패위험성진단(BPR)을 기관 자율추진으로 전환, 진단·개선노력을 시책평가에 반영

2. BPR 매뉴얼의 필요성

기존 BPR 추진 방법

위원회에서는 외부전문기관에 연구용역을 의뢰하여 BPR을 추진해왔다. 이는 기관의 청렴도 제고 노력을 내부자 시각에 한정되는 것을 극복하고 외부 전문가에 의한 종합적 혁신방안을 제시하기 위함이었다. 또한 청렴도 측정결과의 환류와 관련하여 청렴도가 취약한 업무를 “청렴도 중점개선과제”로 선정하여 각 기관이 자율적으로 개선계획을 수립하도록 하고 추진실적을 중점 관리하는 것과 별도로 외부전문기관에 의해 청렴도 개선방안을 마련하는 BPR을 추진한 것이다.

그러나 2007년까지 추진한 청렴도 중점개선과제 대신 2009년부터는 BPR 자율실시가 기관의 청렴도 제고노력의 일환으로 시책평가에 반영된 것으로 반드시 외부전문기관에 의뢰하여 추진할 필요는 없다.

자율실시에 따라 BPR 매뉴얼 제작 필요

각 기관에 연구용역을 위한 별도 예산이 마련되어 있지 않는 등의 사유로 기관에서 직접 BPR을 추진하고자 하는 경우를 위하여 위원회는 그동안 추진해온 BPR 방법론을 매뉴얼로 정리하여 각 기관에 보급하게 되었다. BPR은 경영혁신기법을 활용하여 과학적 부패진단 및 부패방지 종합처방을 마련하는 것으로 기존 제도개선 기법과 차이가 있어 각 기관에서는 아직 낯선 접근방식인 것이 사실이다. 본 매뉴얼은 기관이 자체적으로 BPR을 추진하는데 가이드가 될 수 있도록 대상과제 선정부터 연구내용, 연구방법 등을 자세히 수록하였다.

3. 부패방지시책평가 반영

부패방지시책평가에서 자율과제로 평가

BPR은 2009년도 부패방지시책평가 추진계획에 자율시책 권장과제로 반영된다. “부패위험성진단(BPR)”을 “부패취약업무 종합개선(BPR)”으로 명칭을 바꾸고, 이를 실시한 기관에 대하여 가점을 부여하도록 하였다. 평가는 외부 전문가에 의한 정성평가로 진행된다.

시책평가결과 발표와 함께 BPR 우수사례에 대해서는 결과발표회를 개최하여 유관기관과 성과를 공유할 계획이다.

<참 고>  2009년「부패방지시책평가」추진계획 (p.25)

□ 자율시책 권장과제

1. 부패취약업무 종합개선(BPR)

□ 평가방법

○ 부패취약업무 종합개선 실시 기관은 가점 부여(2점)

○ 하반기 실적제출시 종합대책 및 개선활동 실적 제출(10. 30)

○ 부패취약업무 종합개선 매뉴얼은 별도 공문 시행(3월 중)

□ 평가기준

평가기준	평점부여방식	평 점
BPR 참여도	○ BPR 실시여부 - 실시(50) 미실시(0)	50
진단 및 시행의 충실성	○ 부패유발요인 도출의 적절성 - 환경분석, 업무 단계별 부패유발요인 도출 여부 ○ 계획 대비 개선활동의 충실성	50

제3장 BPR은 어떻게 진행하는가?

1. BPR 과제선정 기준

기존 과제선정 기준

2005년부터 2007년까지 위원회에서 BPR 과제를 선정할 때는 ①최근 2∼3년간 청렴도 측정결과 금품·향응 제공률이 평균 이상 또는 잠재청렴도가 평균 이하인 업무, ②다수 기관이 공통되거나 여러 기관이 연계되어 있어 BPR 실시에 따른 기대효과가 큰 업무를 기준으로 고려하였다. 이는 청렴도를 측정하는 전체기관을 대상으로 3개의 소과제를 선정하기 위하여 일반적인 기준을 마련한 것이다. 위원회 주관의 BPR을 마지막으로 실시한 2008년도에는 기관의 신청을 받아서 대상과제를 선정하였다.

이제 각 기관에서 자율적으로 BPR을 실시하게 되면서 과제선정 또한 기관의 자율에 맡겨진다. 청렴도 측정업무를 대상으로 실시할 수도 있고, 청렴도 측정대상이 아니더라도 자체적으로 취약업무를 선정하여 실시할 수도 있다.

금년도 과제선정 기준

다만, 부패방지시책평가에 반영됨에 따라 과제선정이 적절하게 이루어졌는지에 대한 선정기준을 제시할 필요가 있다. 각 기관에서는 대상과제 선정 시 다음의 기준을 참고로 할 수 있을 것이다.

〈표 3-1〉과제선정 기준(’09년 기준)

	내 용	비 고
기준 1	금품제공률, 향응제공률 평균보다 3배 이상인 업무	’08년도 청렴도 측정결과 금품제공률 평균 : 0.5%, 향응제공률 평균 : 0.6%, 투명성 지수 평균 : 7.74점
기준 2	투명성지수가 기관유형 평균이하인 업무
기준 3	관련부서, 이해관계자가 다수인 업무
기준 4	최근 3년 이내 부패사건이 발생한 업무

청렴도 측정모형이 2008년도에 전면 개선되어 전년과 비교가 곤란하여 2009년도에는 개선된 모형에 따라 단년도 청렴도 측정결과를 기준으로 BPR 대상과제를 선정한다. 그리고 2010년부터는 2∼3년의 다년도 결과를 기준으로 지속적으로 청렴도가 저조한 구조적 취약업무를 선정하도록 한다.

2. 추진체계

주관부서 : 감사담당부서

BPR 주관부서는 청렴업무를 담당하는 각 기관의 감사담당부서이다. 주관부서에서는 청렴도 취약업무를 진단대상 업무로 발굴하고 추진계획 수립부터 사후관리까지 진단 전 과정을 관리하게 된다. 특히 과제담당부서 뿐 아니라 전 직원에게 BPR 추진의 필요성을 설명하고 청렴도 제고를 위한 공감대를 형성시키는 것이 주관부서의 중요한 역할이다.

담당부서 : 과제수행부서

주관부서에 협조하여 취약업무에 대한 분석을 직접 담당할 부서는 과제를 수행하는 부서이다. 여러 부서가 연관되어 있는 경우 T/F를 구성하여 업무 프로세스 분석을 담당할 수도 있다. 이와 함께 외부 전문가를 활용하는 것도 중요하다. 업무 관련한 전문가는 해당기관에서 관리하는 전문가 풀을 활용하고, 부패문제 또는 BPR과 관련된 전문가는 위원회에서 관리하는 전문가 풀을 활용할 수 있다.

〈그림 3-1〉BPR 추진체계

감사담당부서

과제수행부서

외부전문가

3. 진단모형

부패유발요인 분석 모델

BPR은 기관의 반부패 전략에 기반을 두고 당해 업무와 업무수행 환경 등 업무와 관련된 모든 요인을 종합적으로 분석하는 것으로 부패유발요인을 분석하는 모델은 〈표 3-2〉와 같다.

연구 방법에는 사례 수집·분석, 문헌 연구·조사, 관찰·면담, 토론회 등을 통한 관련분야 전문가 의견수렴 등이 있으며, 기초자료 문헌조사에서는 업무매뉴얼, 백서, 청렴도 측정결과 보고서, 고객 만족도 조사 결과 등을 참고한다.

〈표 3-2〉부패유발요인 분석 모델

	분 야	하위요소
환경분석	조직구조·인력운영 분야	□해당기관의 조직구조, 주요기능, 예산현황 □당해 업무수행 인력의 구성 특징
	문화 및 행태 분야	□업무 수행에 영향을 미치는 조직문화, 업무관행 및 특징 □당해 업무를 수행하는 공무원의 일반적인 가치관·행태 및 경력·전문성
	고객 및 이해관계자 분야	□당해 업무의 고객 및 관련있는 이해관계자 파악 및 특성 분석 □공무원·고객·이해관계인 상호간의 관계내용 및 수요사항 파악
	부패통제 분야	□적발·징계 활동, 행동강령, 윤리경영 실태
업무분석	법·제도 분야	□당해 업무의 근거법령 및 관련된 규정·고시·훈령 등 제도현황 □유사기관의 우수사례 분석
	업무 프로세스 분야	□당해업무의 전반적인 처리 프로세스 분석 □단계별로 상세한 업무내용, 참여자, 소요기간, 처리방법 등에 대해 분석 ※ Red Point Analysis 실시
부패유발요인 도출 및 종합적인 개선방안 제시		□환경분석에 의해 진단방향을 설정하고 업무를 분석하여 부패에 영향을 미치는 부패유발요인을 도출 □부패유발요인을 해결할 수 있는 추진과제를 도출하여 추진 로드맵 및 사후관리방안 마련

4. 진단절차

추진절차는 크게 계획수립 이후 환경분석, 업무프로세스 진단, 개선방안 제시 순으로 진행된다.

〈표 3-3〉BPR 추진단계

계획수립 및 환경분석	업무프로세스(BPR) 진단	개선방안 제시
□계획수립 - 추진목표 설정 - 기본계획 수립 □환경분석 및 시사점 도출 - 외부 및 내부환경 분석 - 이해관계자 분석 - 문화행태 조사 - 시사점 및 진단이슈 도출	□업무분석 및 부패유발요인 도출 - 업무현황 분석 - 업무프로세스 분석 ※ 업무개요서, 업무절차기술서 및 프로세스 구조도 작성 - 문제점 및 부패유발요인 도출	□개선방안 - 개선 프로세스 설계 - 추진계획 수립

4-1. 계획수립 및 환경분석

기관의 반부패 청렴정책 추진과 연계하여 BPR 추진 기본 계획을 수립하고 내·외부 환경을 분석하여 BPR 추진 방향을 설정하는 단계이다.

추진방향 설정

추진방향 설정에서는 주관부서에서 BPR을 추진하기 위한 제반 준비 작업으로 계획 수립을 위해 필요한 정보를 수집하고 기본 계획을 확정한다. 이를 위해 해당기관 및 대상업무의 청렴도 현황과 부패실태를 분석하여 BPR 실시의 필요성을 과제 담당부서 뿐 아니라 전 직원에게 설명하여 공감대를 형성하는 것이 필요하다. 주관부서는 청렴도 측정 결과와 구성원들의 의견을 반영하여 BPR의 목표와 범위를 명확하게 설정하고, 목표를 달성하기 위한 구체적인 추진계획을 수립해야한다. BPR이 정해진 기간 내에 완료될 수 있도록 참여인력, 일정계획, 의견수렴 방법 등이 포함되어 있어야 한다. 기본계획은 해당기관의 반부패 청렴정책 추진계획과 연계되어 있어야 한다. 구체적인 기본계획서는 다음과 같다.

〈표 3-4〉기본계획서 작성양식

〈기본계획 수립〉

구 분	주요 내용
추진배경	□해당기관 및 청렴도 측정업무의 청렴도 수준과 문제점 분석
추진대상	□BPR 대상과제로 부패취약업무(금품·향응제공률 등 기준) 선정
추진주체	□연구주체(내부 T/F, 외부전문가 등) 결정 □주요 참여자(과제담당자, 감사담당자 등) 선정 및 역할 규정
추진내용	□주요 분석분야 및 연구 범위 설정 □의견수렴방법(심층인터뷰 또는 설문조사) 등 연구방법 설계
일정 및 행정사항	□추진 기간 및 일정계획 수립, 예산확보 등 조치

환경분석

환경분석은 기관의 청렴도에 영향을 주는 외부환경, 내부환경 분석 후 SWOT 분석을 실시하고, 내부 직원 및 외부 고객을 대상으로 문화행태 조사를 실시하여 BPR 수행과 관련된 주요 이슈를 도출하는 과정이다.

SWOT 분석

외부환경 분석은 해당업무와 관련된 정치, 경제, 사회문화환경, 정책, 사업, 고객환경 등을 망라하는 것으로 이를 통해 기회(Opportunities)와 위협(Threats)요인을 도출하게 된다. 내부환경 분석은 법·제도, 조직, 기능, 인력, 예산, 인사제도, 부패통제 시스템 등을 분석하는 것으로 이를 통해 강점(Strength)과 약점(Weakness)을 도출하게 된다. 이러한 환경분석은 관련부서 담당자 또는 T/F가 참여하는 워크숍 등을 통하여 작성하고, 워크숍 등의 결과물을 추진부서에서 재정리하는 과정으로 진행한다. 외부환경과 내부환경을 교차하여 부패전략을 분석하는 SWOT 분석은 다음의 양식으로 작성한다.

〈표 3-5〉SWOT 분석 작성양식

〈환경분석 : SWOT〉

〈기회/위협요인 분석〉

〈강점/약점요인 분석〉

〈SWOT 분석〉

분석항목	기회	위협

분석항목	강점	약점

	강점(S)	약점(W)
기회(O)	SO	WO
위협(T)	ST	WT

〈환경분석 예〉

<참 고>  SWOT 분석

스탠퍼드 대학에서 1960∼70년대에 포춘지 선정 500대 기업들을 연구하면서 얻게 된 결과를 바탕으로 알버트 험프리가 고안해 낸 분석방법이다.

SWOT은 강점(Strength), 약점(Weakness), 기회(Opportunity), 위협(Threat)의 머리글자를 모아 만든 단어로 경영 전략을 수립하기 위한 분석 도구이다. 내적인 면을 분석하는 강점/약점 분석과 외적 환경을 분석하는 기회/위협 분석으로 나누기도 하며, 긍정적인 면을 보는 강점/기회와 반대로 위험을 불러오는 약점/위협을 저울질 하는 도구이다. 보통 X, Y축으로 2차원의 사분면을 그리고 각각 하나의 사분면에 하나씩 배치하여 연관된 사항들을 우선순위로 배치한다.

이러한 분석을 통해 경영자는 회사가 처한 시장 상황에 대한 인식을 할 수 있으며 앞으로의 전략을 수립하기 위한 중요한 자료로 삼을 수 있다.

문화행태분석

내부 직원을 대상으로 한 문화행태 분석은 조직 내부의 부패친화적인 문화요소를 조사하는 것으로 설문조사, 면접조사, 포커스 그룹 인터뷰 등 적절한 조사방법을 선정하여 문화행태 관련 내·외부 자료를 참고하여 설문지를 작성한다. 이때, 외부기관이 아닌 기관의 감사부서에서 설문을 실시하는 것이므로 직원들의 솔직한 응답을 유도하는 것이 중요하다. 설문조사를 실시하는 경우에는 본청과 소속기관 직원 중 부패실태 파악과 관련된 부서를 중심으로 적정한 양의 표본을 선정하여 일괄 배포 후 회수하여 통계프로그램(엑셀 또는 SPSS)으로 데이터 처리 후 표와 그래프 형태로 작성한다.

구조화된 설문은 자료유형결정, 자료수집방법 결정, 내용결정, 질문형태결정, 개별항목 완성 후 질문 수와 순서결정, 사전 테스트, 최종 완성의 8단계 프로세스를 통하여 작성된다. 참여자간 브레인스토밍을 통해 설문구상과 작성, 최종 확정을 하도록 하고 내·외부 관련자료(청렴도 측정 설문지, 고객만족도 조사 설문지 등)를 참고하여 작성한다.

〈표 3-6〉설문조사 설계 방법

〈설문조사 설계방법〉

단 계	설계 세부내용
자료유형	□조사에서 얻어내고자 하는 정보의 자료유형 결정(만족도, 인식도, 의견 등)
자료수집 방법결정	□시간과 비용, 파악하고자 하는 질문의 양 등을 고려하여 자료수집방법 결정 - 전화조사, 우편조사, 대인면접, 심층집단면접(Focus Group Interview), 인터넷조사
내용 결정	□질문의 개별 항목 결정 시 꼭 필요한 내용인가, 한 문항으로 충분한가, 응답자가 자료제공이 가능한가, 응답자가 필요한 자료를 알고 있는가를 고려하여 어떻게 물을 것인가를 고민해야 함
질문형태 결정	□형태에 따라 자료의 내용과 통계방법에 영향을 미침 - 자유응답식 : 응답자의 자유로운 의견을 구할 때 - 양자택일식 : 응답자의 협조가 쉽고, 자료분석이 용이 - 다지선다형 : 집계·분석이 편리하나 질문제작에 시간·비용이 많이 소요
개별설문 항목 완성	□설문의 개별항목 작성시 명확한 의미의 단어 선택, 항목 간 중복 배제 등 주의사항을 고려하여 완성 - 대상업무의 청렴도가 낮은 세부항목을 중심으로 설문항목 구성
질문수·순서 결정	□질문 항목수와 순서는 응답자의 협조를 쉽게 구할 수 있도록 배열
사전 테스트	□설문의 오류를 예방할 수 있도록 사전 테스트를 실시
최종 완성	□참여자간 브레인스토밍을 통해 설문 최종 확정

〈표 3-7〉설문조사 예시

〈설문조사 예시〉

〈문화행태 설문지 : 5지선다형〉

	설문항목
1	직원들은 업무처리과정 중 민원인에게 친절하게 응대하고 있다고 생각하십니까?
2	직원들은 업무처리에 있어서 전문능력을 보유하고 있다고 생각하십니까?
3	업무특성에 적합한 가치관과 규범이 조직 내에 정립되어 있다고 생각하십니까?
4	업무와 관련되는 법규나 제도적 개선노력을 지속적으로 하고 있다고 생각하십니까?
5	기관이 구성원들의 부패를 방지하고, 청렴성을 확보하기 위하여 제정한 윤리규정, 행동강령 등을 실효성 있게 운영하고 있다고 생각하십니까?
6	기관이 공정한 직무수행을 저해하는 각종 지시나 알선, 청탁 등이 발생했을 때, 이를 상담, 해결할 수 있는 제도를 실효성 있게 운영하고 있다고 생각하십니까?
7	자신 또는 4촌 이내의 친족 등이 직무관계자에 해당되어 공정한 직무수행이 어렵다고 판단하는 경우 공익과 사익간의 이해관계 충돌을 방지할 수 있는 제도가 실효성 있게 운영되고 있다고 생각하십니까?
8	직원 또는 부서 평가시 업무처리과정의 청렴성이 반영되고 있다고 생각하십니까?
9	기관이 민원인의 업무처리결과에 대한 이의제기가 공정한 처리절차와 충분한 검토를 거쳐 성실하게 처리하고 있다고 생각하십니까?
10	업무처리 초기에 전반적인 정보제공·안내가 충분히 제공되고 있다고 생각하십니까?
11	청렴도 향상과 윤리경영 실천력 제고를 위해 가장 우선적으로 추진하여야 할 사항은 무엇이라고 생각하십니까?

〈청렴도 설문지 : 자유응답식〉

	설문항목
1	해당업무에 대한 민원인의 인식(이해도, 요구사항, 결과수용도 등)은 어떠하다고 생각하십니까?
2	귀하는 이해관계자로부터 업무처리과정에서 어떠한 영향(긍정적/부정적)을 받고 있다고 생각하십니까?
3	본부/지역본부/지사에서 청렴도 향상을 위해서 하고 있는 주요한 일은 무엇입니까?
4	전반적으로 기관의 청렴도 향상을 위해 법규와 제도 측면에서 개선해야할 사항은 무엇이라고 생각하십니까?
5	전반적으로 기관의 청렴도 향상을 위해 조직과 인력운영 측면에서 개선해야할 사항은 무엇이라고 생각하십니까?
6	전반적으로 기관의 청렴도 향상을 위해 문화행태 측면에서 개선해야할 사항은 무엇이라고 생각하십니까?
7	업무절차 중 청렴도 결과에 영향을 많이 주는 하위 업무는 무엇이고 그 이유는 무엇이라고 생각하십니까?
8	해당업무와 관련하여 민원인이 부패방지 노력도가 낮다고 지적하는 이유가 무엇이라고 생각하십니까?(청렴도 취약항목과 관련해서 질문)
9	해당 업무와 관련하여 청렴도를 높이기 위한 개선사항이 있으면 제안해 주십시오.

이해관계자 분석

외부고객 및 이해관계자 분석은 업무와 관련된 이해관계자 맵을 작성, 이해관계자의 특징과 니즈(수요)를 파악하고 해당기관·업무 및 담당자 등에 대한 의견을 청취하는 것이다. 해당기관의 업무와 직·간접적으로 관련된 기관, 사회단체, 기업 등을 방문설문 또는 전화조사를 하면서 기존 연구자료 등을 병행하여 조사한다. 이해관계자별로 니즈와 특성을 정리하고 연관성을 분석하여 이해관계자 맵(Map)을 작성하는 예는 〈그림 3-2〉와 같다.

〈그림 3-2〉이해관계자 맵

〈업무 이해관계자 분석〉

내부 관계자	외부 관계자
□담당부서 □관련부서	□공공부문 관계기관 □민간 관련자 등

〈이해관계자 맵(Map) 예시〉

내·외부 고객을 대상으로 하는 설문조사는 위원회가 실시하는 외부·내부청렴도 측정과 중복될 가능성이 있어 사전에 위원회와 조사시기 등에 대해 사전 조율이 필요하다.

환경·문화행태·이해관계자 분석결과는 분야별 부패유발요인 등 시사점과 진단 이슈를 도출과 개선과제 마련을 위한 기초자료로 활용된다. 진단이슈 도출 절차는 〈그림 3-3〉과 같다.

〈그림 3-3〉진단이슈 도출 절차

〈진단이슈 도출 절차〉

4-2. 업무프로세스 진단

부패취약업무의 프로세스 분석을 통해 업무 단계별 주요 문제점과 부패유발요인을 도출하는 단계로 업무현황 분석, 업무프로세스 분석 두 단계로 진행된다.

업무현황 분석

업무현황 분석에서는 시사점 및 진단이슈와 관련된 업무를 좀 더 세부적으로 분석하는 단계로 업무와 관련된 조직, 인력, 의사소통, 책임과 권한, 민원, 현장업무, 관련법규 등을 분석하고 분석된 내용을 구체화하여 진단과제의 형태로 정리한다.

업무프로세스 분석

업무프로세스 분석에서는 우선 진단과제에 영향을 미치는 부패유발요인을 도출하기 위하여 진단과제에 대한 기초적인 자료와 내용을 프로세스 개요서와 업무절차 기술서의 형태로 작성한다. 〈프로세스 개요서〉는 대상업무의 목적, 고객, 선행업무, 후행업무, 관련부서 등이 포함하고, 업무수행 절차 및 과정을 파악하기 위해 〈업무절차기술서〉를 상세하게 작성한다.

〈표 3-7〉프로세스 개요서 및 업무절차 기술서

〈프로세스 개요서〉

구 분	주요 내용
업무명
업무목적
고 객
선행프로세스
후행프로세스
관련부서
BPR 분석목적

〈업무절차 기술서〉

NO	하위업무명	업무내용 설명	수행부서/관련조직	관련규정
1
2
3

이를 바탕으로 업무 흐름에 따라 〈프로세스 구조도〉를 작성한다. 작성방법은 우선 과제별로 업무프로세스를 1장씩 작성하게 되는데, 관련 업무 담당자가 참석해야 한다. 좌측에는 관련되는 조직을 표시하고, 상단에는 업무흐름에 따른 절차를 기재한다. 선임자가 토의를 주재하여 기능과 조직의 매트릭스에 관련되는 업무활동을 기입한다. 하단과 우측 끝에는 기능별 순 소요처리시간을 기재하고, 하단의 산출물은 업무절차별로 발생되는 생산물, 서식, 양식 등을 기재한다. 이때, 각각의 단계에서 생산, 참조하는 산출물을 처리과정의 흐름선에 따라 표시하는데, 규정상이 아닌 실제 처리과정을 업무활동 단위에 따라 상세하게 기재한다.

이상의 모든 내용이 작성되면 고객과 업무와의 관계를 전반적으로 분석·검토하여 단계별로 이슈사항이 도출된다. 이러한 〈프로세스 구조도〉는 복잡한 프로세스를 가시화하여, 개선안 창출의 기회를 제공하고 현재 업무의 법·제도, 문화행태 등의 부패유발요인을 분석하고 이를 해결할 수 있는 개선방향을 파악하기 위해 활용된다.

〈그림 3-4〉프로세스 구조도

〈업무 프로세스 작성〉

〈업무 프로세스 작성 예시〉

업무프로세스 진단의 마지막 단계는 프로세스 단계별 문제점 및 부패유발요인을 도출하는 것이다.

문제점 및 부패유발요인 도출

업무프로세스에 나타난 이슈사항을 토대로 부패에 영향을 미치는 주요 문제점을 업무단계별로 도출한다. 업무수행 단계별 문제점을 법·제도, 조직·인력운영, 문화·행태, 고객·이해관계자 등으로 유형화하여 부패유발요인을 도출한다. 이때 청렴도 측정에서 낮게 평가된 항목(또는 대기시간이 지나치게 길거나, 부패사건이 빈번하게 발생하는 분야)을 집중적으로 분석(Red-point analysis)하고, 고객 관점에서 바람직한 수준과 현 수준을 비교하여 문제점을 도출하는데, 바람직한 수준과 현 수준의 Gap 분석은 3Why, 6하 원칙, Fish bone 기법 등의 기법 중에서 각 기관 특성에 적합한 기법을 병행하여 활용한다. 문제점이 도출되면 개선방안과 연결되어야 하므로 부패유발요인을 1차 요인, 2차 요인까지 도출하도록 한다.

〈그림 3-5〉문제점 및 부패유발요인 도출

〈문제점 도출〉

〈부패유발요인 도출〉

업무단계	주요내용	문제점		부패유발요인
상담접수				〈법제도〉
				〈조직인력〉
검토/보완
				〈문화행태〉
급여산정
				〈고객·이해관계자〉
심사/판정
				〈프로세스〉

<참 고>

□ GAP 분석

Gap 분석은 분석대상 조직 또는 산업의 현황과 미래에 도달하려는 이상적 모습 사이의 차이를 분석하는 것이다. SWOT 분석 등을 통해 조직 또는 산업의 현황 및 환경을 분석하여 이를 바탕으로 향후 미래에 도달해야만 할 가치인 비전, 미션, 전략을 수립하고 분야별 세부 목표를 설정하게 된다.

이를 달성하기 위해 현재의 위치와 미래의 이상적인 모습 사이의 차이는 무엇인가를 분석, 현재 부족한 부분은 무엇이고 이를 해결하기 위한 과제가 무엇인지 도출한 후 각 과제별로 주요 사업을 정의한다. 주요 사업을 정의하면 우선순위를 평가하여 과제를 선택, 연도별 마스터플랜을 수립하여 세부 실행계획을 수립한다.

□ 3Why 기법

3Why 기법은 잘못된 문제나 원인을 3차례 이상 스스로 묻고 개선방안을 찾는 방법으로, 기업의 ‘고객감동 정신’처럼 잘못을 미리 찾아내 불편을 덜어주고 근본적인 해결책을 제시해 행정의 신뢰성을 높이는 방안으로 활용할 수 있다.

□ 6하 원칙

6하 원칙에 의한 질문방법(who, what, when, where, why, how)을 활용하여 문제나 원인을 찾는 방법이다. 예를 들어 이슈에 대하여 누가 하고 있는가? 라고 질문하여 적합한 담당자가 일을 처리하고 있는지를 판단할 수 있다.

□ Fish bone 기법

Fish bone 기법은 특성요인도 기법으로 물고기 가시에 잘못된 문제나 원인을 특성별로 구분하여 기입한 후 그 특성별로 문제나 원인을 세분화시키면서 근본적인 문제나 원인을 도출하는 방법이다.

작성순서 : ①고객의 니즈(수요) 관련 문제파악 및 명확화, ②문제발생 원인들을 대분류별 범주로 구분, ③잠재적인 문제점의 원인들을 브레인스토밍 방식으로 파악, ④각각의 원인에 대해 근본적 원인을 파악

4-3. 개선방안 제시

BPR의 마지막 과정은 부패취약업무에 대한 청렴도 제고를 위한 프로세스 재설계를 하고 구체적인 추진계획을 수립하는 단계이다.

개선방안 도출

업무프로세스 분석의 결과를 바탕으로 프로세스 재설계를 작성하는데, 추진부서가 업무프로세스 내용을 잘 알고 있으면 재설계된 1차 자료를 작성하여 해당부서에 확인·완성하는 방법을 취할 수도 있으나, 대개의 경우 과제담당부서를 중심으로 한 T/F에서 작성한다. 가능하면 개선방안을 업무프로세스 형태로 정리하되, 업무프로세스로 정리되기 어려운 부분은 조직, 의사소통, 고객 등의 형태로 개선방안을 정리한다.

세부 개선과제 도출

개선프로세스가 정리되면 T/F 워크숍 등을 통하여 해당 기관에서 추진할 수 있는 세부 개선과제를 조직, 제도, 교육, 문화 등으로 도출한다. 개선과제는 BPR 주관부서와 과제담당부서의 의견을 종합하여 조정하고 확정한다. 개선과제에 대해서는 추진주체와 추진시기를 결정한다.

〈표 3-8〉개선방안 도출

〈개선방안 도출〉

〈표 3-9〉세부개선과제 도출

〈개선과제 도출〉

〈그림 3-6〉프로세스 재설계

〈프로세스 재설계〉

추진 로드맵 작성

추진부서에서는 도출한 세부개선과제인 BPR 결과를 기관의 반부패 전략과 연계하여 3년∼5년 정도의 중장기 추진 로드맵과 향후 발전방안을 작성한다. 공직유관단체의 경우에는 윤리경영부서와 협조하여 중장기적으로 추진하는 것이 필요하다. 중장기 추진 로드맵에 필요한 추진조직과 예산을 반영하여 진행상황이 모니터링 되도록 성과를 관리한다.

〈그림 3-7〉로드맵

〈로드맵 수립〉

제4장 시책평가에서 BPR을 어떻게 평가할 것인가?

1. 결과보고서 작성

보고서 작성

부패방지시책평가 실적을 제출할 때 BPR 진단에 따른 종합대책 및 개선활동 실적 등을 제출해야 한다. 진단결과 보고서에는 ①BPR 추진계획, ②BPR 진단내용(환경분석, 업무프로세스 진단, 개선방안), ③향후 추진계획이 수록되어 있어야 한다. 원칙적으로 보고서 양식은 기관 자율적으로 작성 가능하나, 기본적인 사항이 수록된 양식을 소개하면 다음과 같다.

〈부패취약분야 종합개선 결과보고서 목차(예)〉

제1장. 기본계획

1. 추진배경(해당기관, 청렴도 측정업무의 청렴도 수준 분석 포함)

2. 추진대상

∘BPR 대상과제 선정기준 및 선정결과

3. 추진주체

∘연구주체 결정(내부 T/F, 외부전문가 등)

* 주요 참여자 선정 및 역할 규정

4. 추진내용

∘주요 분석분야 및 연구범위

∘연구방법 설계

5. 추진일정

제2장. 환경 분석

1. 내·외부 환경 분석

∘외부환경 분석(기회, 위협요인 도출)

∘내부환경 분석(강점, 약점 도출)

∘종합분석(SWOT 분석 등 실시)

2. 문화행태 분석

∘심층인터뷰, 설문조사 등 실시결과

3. 이해관계자 분석

∘업무관련 이해관계자 맵 작성, 이해관계자의 특징, 수요 파악

∘심층인터뷰, 설문조사 등 의견청취 결과

4. 진단이슈 도출

※ 환경·문화행태·이해관계자 분석결과 활용, 중점 진단방향 도출

제3장. 업무프로세스 진단

1. 업무현황 분석

∘업무와 관련된 법·제도, 조직·인력운영 등 분석

2. 업무프로세스 분석

∘업무 프로세스 개요서 및 업무절차 기술서

∘프로세스 구조도

3. 문제점 및 부패유발요인 도출

∘업무단계별로 주요 문제점 도출

∘법·제도, 조직·인력운영, 문화·행태, 고객·이해관계자 등으로 부패유발요인 유형화

제4장. 개선방안 제시 및 추진계획

1. 개선방안 제시

∘개선방안 도출

∘세부 개선과제 도출

2. 추진계획 수립

∘과제별 추진주체, 추진시기, 관리방안 마련

∘추진 로드맵 작성

2. 평가방법

평가지표

진단결과보고서를 대상으로 외부 전문평가단에서 정성평가를 하게 되는데, 이에 대한 구체적인 평가지표는 다음과 같다.

〈표4-1〉세부평가지표

평가기준	평점부여방식	평 점
BPR 참여도	○ BPR 실시여부 - 실시(50) 미실시(0)	50
진단 및 시행의 충실성	○ 부패유발요인 도출의 적절성 - 환경분석, 업무 단계별 부패유발요인 도출 여부 ○ 계획 대비 개선활동의 충실성	50

참 조 사 례 1

참 조 사 례 2

『여객·화물자동차 운송업 부패위험성진단 연구』('05)

전 체  목 차

제1장. 사업개요

1. 사업필요성 및 목적

2. 연구대상 및 범위

3. 연구절차 및 연구방법

제2장. 현황분석

1. 업무프로세스 현황 분석

2. 법·제도 현황 분석

3. 관련기관 및 이해관계자 현황 분석

4. 부패 발생 사례

제3장. 부패유발요인 분석

1. ‘부패유발요인 분석 모델’ 정의

2. 부패유발요인 분석

제4장. 개선방안 설계

1. 시외버스 운송업 개선방안

2. 화물자동차운송업 개선방안

제5장. 결론 및 향후추진과제

1. 결론

2. 향후 추진 과제

※ 본 사례는 연구결과 보고서 요약본으로 해당 과제의 연구방법, 연구절차 등에 대한 구체적 내용은 수록되지 않음

제1장 사업개요

본 연구의 목적은 국가청렴위원회에서 수행한 민원업무청렴도 분석 결과 취약한 것으로 조사된 여객·화물 자동차 운송업 인허가 민원업무와 관련된 부패유발요인을 업무프로세스, 법·제도, 업무환경 및 이해관계자, 업무수행 조치 등의 측면에서 구분하여 분석하고 이에 대한 개선방안을 제시하는 것이다.

지방자치단체에서 수행하는 여객, 화물 자동차 운송업 관련 민원업무를 연구 대상으로 하였고, 시외버스운송업에 대해서는 3개 광역자치단체를, 화물자동차운송업에 대해서는 1개 기초자치단체를 연구 대상 조직으로 하였으며, 업무프로세스, 법·제도, 관련 기관 및 이해관계자, 조직구조 등을 연구대상 분야로 하였다.

연구절차는 크게 프로젝트 착수, 현황 분석, 부패유발요인 분석, 개선방안 설계, 향후 추진과제 정의 순으로 진행하였으며, 연구방법은 문헌연구, 자료조사, 면담, 설문조사 등을 병행하여 수행하였다.

제2장 현황분석

1. 업무프로세스 현황 분석

업무에 대한 전체적인 이해도를 높이기 위해서 여객 및 화물자동차 운수업 관련 전체 업무를 대상으로 업무기능 분석을 실시하였다. 본 연구과제의 대상 업무인 ‘시외버스운송업관리’와 ‘개별화물자동차운송업관리’에 대해서는 프로세스 흐름도를 통해서 상세 업무분석을 수행하였다.

화물유통촉진법에 따라서 관리되는 ‘복합운송주선업’도 자동차 운송사업과 혼동의 소지가 있기 때문에 업무에 대한 이해 차원에서 간략히 기술하였다.

2. 법·제도 현황 분석

여객자동차 관련 법·제도로는 ‘여객자동차운수사업법’, ‘여객자동차운수사업법 시행령’, ‘여객자동차운수사업법 시행규칙’, ‘여객자동차운수사업법 관련 훈령 및 지침’, ‘여객자동차운수사업 관련 지자체 조례’ 등이 있는데, 각 법·제도 조항 중에서 시외버스운송업 인허가업무와 관련된 조항을 구체적으로 분석하였다.

화물자동차운송사업과 관련한 법·제도로는 화물자동차운수사업법, 화물자동차운수사업법 시행령, 화물자동차운수사업법 시행규칙, 화물자동차운수사업 허가업무 처리지침, 운송사업 변경(구조변경) 허가 처리 지침 등이 있는데, 법·제도 조항 중에서 화물자동차 운송업 인허가업무와 관련된 조항을 구체적으로 분석하였다.

3. 관련 기관 및 이해관계자 현황 분석

가. 관련기관 및 이해관계자 유형

관련 기관 및 이해관계자로는 건설교통부, 시·도 담당부서, 시·군 담당부서 등의 행정기관, 버스운송사업자조합 및 연합회, 화물자동차 운송사업 협회 및 연합회, 화물자동차운송주선사업협회 및 연합회 등의 사업자 단체, 전국자동차노동조합연맹, 화물연대 등의 근로자 단체가 있다.

나. 운송업체 현황

마을버스운송사업, 전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업은 등록제이며 시내버스, 농어촌버스, 시외버스 운송사업은 면허제로 관리하고 있다.

화물자동차 운송사업은 면허제에서 등록제(1999년 7월)로 다시 허가제(2004년)로 전환되었다. 규제완화로 단기간에 과잉 공급된 화물차량 등의 심각한 수급불균형을 해소하고, 화물운송시장을 조기 안정화하기 위하여 신규허가 및 증차를 2005년 말까지 제한하고 있으며 그 기간을 2007년 말까지 다시 연장하고 있는 현실이다.

제3장 부패유발 요인 분석

1. ‘부패유발요인 분석 모델’ 정의

시외버스 운송업과 화물자동차운송업에 대한 부패유발요인을 분석하기 위해서 먼저 기존 연구 등을 토대로 분야별로 분석요소를 정의함으로써 ‘부패유발요인 분석 모델’을 설정하였다.

2. 부패유발요인 분석

시외버스 운송업과 화물자동차운송업에 대해서 각기 부패유발요인 분석을 수행하였다. 먼저 부패에 취약한 분석 대상 업무를 선정하고, 앞에서 설정한 ‘부패유발요인 분석 모델’에 따라 분야별 하위요소별로 부패취약요인을 도출하였다.

가. 시외버스 운송업

시외버스 운송업은 비교적 규모가 큰 소수의 업체들에 의해서 영위되고 있으며, 신규진입과 퇴출이 거의 발생하지 않고 있다. 따라서 인허가 관련 업무 중에서 ‘신규 면허 취득’이나 ‘사업 휴·폐지’민원은 거의 발생하지 않고 있으며, 노선이나 운행횟수 등에 대한 ‘사업계획변경인가’ 민원이 대부분을 차지한다. 그 외의 민원업무는 대부분이 단순한 신고사항 민원이다. 따라서 ‘사업계획변경 인가관리’ 업무를 중심으로 상세한 업무를 분석하고 잠재된 부패유발요인을 도출하였다.

1) 법·제도 및 업무프로세스 분야

∘ 사업계획변경 인허가 판단기준이 불명확하여 재량권 남용 및 전문성 부족에 의한 오판 가능성이 있음

∘ 노선신설, 노선변경 등 사업계획 변경에 대해 기존 업체를 보호하고 신규 진입을 제한하는 행정규제에 따라 규제를 회피하기 위한 부패가능성 상존

∘ 사업계획 변경 인허가 과정과 결과가 전체 운송업체와 민원업무담당자에게 공개가 되지 않음에 따라 이해관계자들 간에 상호 감시체계가 취약함

∘ 사업계획 변경 인허가 과정에서 관련 업체 및 타도와의 협의에 과다한 시간이 소요됨

2) 조직구조 및 인력운영 분야

∘ 시외버스 인허가업무 담당인력이 해당업무에 장기적으로 보직함에 따라 업체와의 유착관계 등에 의한 부패유발 가능성이 있음

∘ 시·도의 담당자가 법규, 노선, 교통수요 등에 대한 폭넓은 지식을 확보하고 유지하기에는 어려움이 있으므로 일관되고 합리적인 판단을 내리지 못할 수 있고, 운송업체가 이를 악용할 소지가 있음

∘ 자체 감사 등 지자체 내부의 부패통제 기능이 취약함

3) 업무환경 및 이해관계자 분야

∘ 버스운송업의 경영여건 악화로 거액의 뇌물공여 등은 사라졌으나, 인허가권자와 원활한 업무관계를 유지하려는 필요성과 이에 따른 뇌물이나 향응 제공 등의 가능성은 상존

∘ 버스운송업체의 수익성 저하에 따라 적자노선, 벽지노선 등에 대한 재정지원을 하고 있으나, 서비스개선과 재정지원의 연계가 미흡, 지원기준 및 절차가 미비, 사후관리도 취약

나. 화물자동차 운송업

화물자동차 운송업의 경우 시외버스 운송업과 달리 청렴도 조사에 대한 근거를 가지고 출발한 것이 아니나, 조사대상 기관도 한정되었기 때문에 화물자동차 운송업에 대한 이해의 폭을 넓히기 위해 관련 업무담당자 및 이해관계자들에 대해 면담과 자료조사 등을 수행함과 병행하여 화물자동차 운송업체를 대상으로 설문조사를 실시하고 그 결과를 바탕으로 부패유발요인을 도출하였다.

1) 법·제도 및 업무프로세스 분야

∘ 화물자동차운송사업자협회에서 대·폐차 업무 수행 시 확인하는 폐차의 차량등록원부 사본이 위조가 가능함, 폐차의 차량등록증에 구조변경 내력을 기재하도록 되어 있는데, 정보가 누락되는 경우가 있음

∘ 영업용 화물자동차에 부과하는 차고지 확보의무와 차고지 보급 현실 여건이 괴리가 있으므로 이에 따라 차고지 신고 및 사후관리와 관련한 부패가 유발되고 있음

∘ 일률적으로 차량 허가 및 증차를 제한함에 따라 우회적인 불법을 유발할 가능성이 있음

∘ 민원업무 처리절차와 후속 업무처리에 대해 민원인 입장을 고려한 세부적인 안내가 부족

∘ 화물자동차운송업자가 민원업무처리 과정이나 결과에 대해 이의를 제기할 수 있는 방법이 부족함

2) 업무환경 및 이해관계자 분야

∘ 등록제에서 허가제로 변경됨에 따라 인허가권자와 원활한 업무관계를 유지하고 신속하게 업무를 처리하기 위해 금품이나 향응 제공 등의 가능성이 있음

∘ 대·폐차 신고의 제도적 취약점이 신고를 수리하는 화물자동차운송협회와 유착하여 문제를 증폭시킬 가능성이 있음

∘ 운전자가 유류사용량을 과다 계상하여 유류 보조금 지급을 청구하는 문제점이 발생할 수 있음

제4장 개선방안 설계

1. 시외버스 운송업 개선 방안

시외버스 운송업 관련 부패에 대한 개선방안은 인허가 업무를 어떤 조직에서 담당하느냐에 따라 다음의 3가지 안으로 나눌 수 있다.

∘ 현재와 같이 시·도 지자체에서 수행

∘ 시·도 지자체 수행 인허가업무를 버스사업자조합으로 위탁

∘ 시외일반은 시·도 지자체, 시외직행은 건설교통부에서 인허가

진입규제제도를 현행 인허가제도로 유지할 것인지 등록제도로 변경하고 노선입찰제 등을 통해서 경쟁체제로 갈 것인지에 따라서 위의 대안은 다시 아래와 같이 5개 대안으로 구분될 수 있는데, 단기적으로 1안을 중심으로 개선을 하고 장기적으로는 5안으로 이행하는 것이 바람직하다.

대 안	업무 수행 조직	진입 규제 제도
1안	시·도 지자체	인허가제
2안	시·도 지자체	등록제
3안	버스사업자조합	인허가제
4안	시·도 지자체/건설교통부	인허가제
5안	시·도 지자체/건설교통부	등록제

가. 1안과 같은 현행 제도하에서의 개선방안

현행 제도와 동일하게 시·도 지자체에서 시외버스운송업에 대한 인허가업무를 수행하는 체제를 유지하면서 부패유발요인에 대한 개선을 수행하는 방안으로 현행 인허가 체제하에서 발생할 수 있는 부패유발요인을 상당부문 개선할 수 있으나, 인허가 제도 자체가 가지는 근본적인 문제점에서 파생되는 ‘기존 업체를 보호하고 신규 진입을 제한하는 행정 규제에 따라 규제를 회피하기 위한 부패 유발요인이 상존하는 문제점’에 대한 개선방안 수립에는 한계가 있다.

1) 법·제도 및 업무프로세스 개선방안

부패유발요인	개선방안
사업계획변경 인허가 판단기준이 불명확하여 재량권 남용 및 전문성 부족에 의한 오판 가능성이 있음	‘이용주민의 불편’, ‘주민의 교통편의 증진’ 등 불명확한 사업계획변경 인허가 판단기준과 용어에 대한 정의를 법규에 객관적·구체적으로 규정
노선신설, 노선변경 등 사업계획 변경에 대해 기존 업체를 보호하고 신규 진입을 제한하는 행정 규제에 따라 규제를 회피하기 위한 부패가능성 상존	현행 인허가에 의한 규제제도 하에서는 개선방안이 없음
사업계획 변경 인허가 과정과 결과가 전체 운송업체와 민원업무담당자에게 공개가 되지 않음에 따라 이해관계자들 간에 상호 감시체계가 취약함	인허가 과정과 결과 중 공유가 필요한 최소한의 정보를 공개하도록 함 - 관련법에 공개 강제하는 규정 마련 - 공개된 정보를 전체 이해관계자들이 용이하게 접근할 수 있는 가칭 ‘인허가정보 공유시스템’ 구축
사업계획 변경 인허가 과정에서 관련업체 및 타도와의 협의에 과다한 시간이 소요됨	사업계획변경 인허가를 신청하기 전에 반드시 자도 및 타도의 관련되는 사업자와 협의를 거친 후에 신청하도록 함

2) 수행조직 개선방안

부패유발요인	개선방안
시회버스 인허가업무 담당인력이 해당업무에 장기적으로 보직, 업체와의 유착관계 등에 의한 부패유발 가능성이 있음	인허가처리절차 매뉴얼, 노선정보시스템, 인허가 사례집 등을 통해 신규자가 전문성을 신속히 확보할 수 있도록 하여 보직순환이 원활하게 이루어지도록 함
시·도의 담당자가 법규, 노선, 교통수요 등에 대한 폭넓은 지식을 확보하고 유지하기에는 어려움이 있으므로 일관되고 합리적인 판단을 내리지 못할 수 있고, 운송업체가 이를 악용할 소지가 있음	- 시·도 담당자 대상으로 인허가 사례 교육과 인허가 문제점에 대한 정보공유를 하는 정례 모임 개최 - 인허가처리절차 업무편람 작성, 인허가 사례를 유형별 취합, 담당자들이 업무수행시 참조할 수 있도록 함 - 신규 담당자 부임시에 기존 담당자를 통해 일정기간 OJT를 통해 업무지식을 전수할 수 있도록 함 - 시내버스 중심의 노선정보시스템을 보완하여 시외버스 노선정보시스템을 구축, 담당자들이 업무수행시에 참조할 수 있도록 함
자체감사 등 지자체 내부의 부패통제 기능이 취약함	자체감사 역량을 강화, 현실성 있는 내부고발자제도 등을 운영함으로써 조직 내부의 비리 통제기능 강화

3) 업무환경 및 이해관계자 개선방안

부패유발요인	개선방안
버스운송업의 경영여건 악화로 거액의 뇌물공여 등은 사라졌으나, 인허가권자와 원활한 업무관계를 유지하려는 필요성과 이에 따른 뇌물이나 향응 제공 등의 가능성은 상존하고 있음	- 운송업체의 자율규제를 위한 투명사회협약 체결, 청렴준수서약제 도입 등 추진 - 뇌물제공 운송업체에 대한 적극적인 처벌제도 도입(인허가 신청자격 제한, 영업제한, 재정보조금 삭감 등) - 반부패 교육과 홍보 강화
버스운송업체의 수익성 저하에 따라 적자노선, 벽지노선 등에 대한 재정지원을 하고 있으나, 서비스개선과 재정지원의 연계가 미흡하고 지원기준 및 절차가 미비하여 사후관리도 취약함	- 재정지원을 위한 합리적이고 표준화된 조사방법을 지속적으로 도입하고, 우수방법을 지자체간에 공유함 - 지원금 사용에 대한 사후관리 강화

나. 2안 5안과 같이 규제제도를 등록제로 변경할 시의 개선방안

등록제로 변경함에 따라 현행 인허가 체제하에서 발생할 수 있는 부패유발요인을 근본적으로 해결할 수 있다. 그리고 자율경쟁체제에 따라 운송업체의 체질향상을 도모함으로써 버스운송업체의 부실화에 따라 버스운송서비스 품질 저하, 버스운송업의 침체와 이에 따른 재정지원금 증가 등의 악순환을 예방할 수 있다.

등록제로의 변경을 위해서는 시외버스운송업에 대한 구조조정 등과 연계한 규제제도의 개편안을 마련하고 제도변경에 따른 변경업무 및 이를 수행할 조직을 설계하는 등 장기적인 준비 작업을 전제되어야 한다.

1) 법·제도 및 업무프로세스 개선방안

부패유발요인	개선방안
사업계획변경 인허가 판단기준이 불명확하여 재량권 남용 및 전문성 부족에 의한 오판 가능성이 있음	등록제로 변경되면 이에 따라 ‘여객자동차운수사업법’에 대한 전면적인 개편이 이루어질 것이며, 이 문제는 자연스럽게 해결이 됨
노선신설, 노선변경 등 사업계획 변경에 대해 기존 업체를 보호하고 신규 진입을 제한하는 행정 규제에 따라 규제를 회피하기 위한 부패 가능성 상존	등록제로 변경되면 이에 따라 ‘여객자동차운수사업법’에 대한 전면적인 개편이 이루어질 것이며, 이 문제는 자연스럽게 해결이 됨
사업계획 변경 인허가 과정과 결과가 전체 운송업체와 민원업무담당자에게 공개가 되지 않음에 따라 이해관계자들 간에 상호 감시체계가 취약함	등록제로 전환되고 노선입찰제를 시행하게 되면 입찰과정과 결과에 대해 투명한 공개를 할 수 있는 체제를 구현해야 함
사업계획 변경 인허가 과정에서 관련 업체 및 타도와의 협의에 과다한 시간이 소요됨	타도와의 협의는 필요하지 않으며, 노선이 운행되는 지역에 따라 입찰참가업체 자격을 규정하는 등의 규정이 필요함

2) 수행조직 개선방안

부패유발요인	개선방안
시외버스 인허가업무 담당인력이 해당업무에 장기적으로 보직함에 따라 업체와의 유착관계 등에 의한 부패유발가능성이 있음	흑자 및 적자노선에 대한 조사, 분석을 하고 입찰업체의 자격을 심사하며 입찰과정 및 사후 관리 등의 업무를 수행하는 조직이 필요하며, 이런 업무를 공정하게 수행할 수 있도록 조직을 구성할 필요가 있음
시·도의 담당자가 법규, 노선, 교통수요 등에 대한 폭넓은 지식을 확보하고 유지하기에는 어려움이 있으므로 일관되고 합리적인 판단을 내리지 못할 수 있고, 운송업체가 이를 악용할 소지가 있음	- 흑자 및 적자노선에 대한 조사, 분석을 위해서도 노선이나 교통수요에 대한 지식은 필요하며 시·도 담당조직 간에 정보공유는 필요함 - 시내버스 중심의 노선정보시스템을 보완하여 시외버스 노선정보시스템을 구축하여 담당자들이 업무 수행시에 참조할 수 있도록 하는 것은 필요함 - 신규 담당자 부임 시에 기존 담당자를 통해 일정기간 OJT를 통해 업무지식을 전수할 수 있도록 하는 것도 필요함
자체감사 등 지자체 내부의 부패통제 기능이 취약함	자체감사 역량을 강화하고, 입찰자격 심사 및 입찰업체 선정 등과 관련한 통제기능이 필요함

3) 업무환경 및 이해관계자 개선방안

부패유발요인	개선방안
버스운송업의 경영여건 악화로 거액의 뇌물공여 등은 사라졌으나, 인허가권자와 원활한 업무관계를 유지하려는 필요성과 이에 따른 뇌물이나 향응제공 등의 가능성은 상존하고 있음	노선입찰과 관련해서 새로운 부패유발요인이 생길 수 있으며, 이런 문제점을 방지하기 위한 방안은 필요함 - 운송업체의 자율규제를 위한 투명사회협약 체결, 청렴준수서약제 도입 등 추진 - 뇌물제공 운송업체에 대한 적극적인 처벌제도 도입 - 반부패 교육과 홍보 강화
버스운송업체의 수익성 저하에 따라 적자노선, 벽지노선 등에 대한 재정지원을 하고 있으나, 서비스개선과 재정지원의 연계기 미흡하고 지원기준 및 절차가 미비하며 사후관리도 취약함	- 재정지원을 위한 합리적이고 표준화된 조사방법을 지속적으로 도입하고, 우수방법을 지자체간에 공유함 - 지원금 사용에 대한 사후관리 강화

다. 실행전략

시외버스운송업 개선방안에 대한 추진조직과 실행기간에 따른 전략을 기술하면 아래와 같다.

개선방안	추진 조직	실행 기간	비 고
여객자동차운수사업법에 공개를 강제하는 규정 마련	건교부	단기	여객자동차운수사업법 개정
가칭 ‘인허가정보 공유시스템’ 구축	시·도 건교부	단기	- 우선적으로 시·도 민원처리공개시스템에 공개내용 추가 - 인허가정보 공유시스템 구축
사업계획변경 인허가를 신청하기 전에 반드시 자도 및 타도의 관련 사업자와 협의를 거친 후에 신청하도록 함	건교부	단기	여객자동차운수사업 인·면허 업무 처리요령 개정
재정지원을 위한 합리적이고 표준화된 조사방법을 지속적으로 도입하고, 우수방법을 지자체간에 공유, 지원금 사용에 대한 사후 관리 강화	시·도	장기	건교부에서 지침을 제시하고, 시·도에서 실시
이하 생략

2. 화물자동차 운송업 개선 방안(생략)

제5장 결 론

시외버스운송업은 단기적으로는 현재와 같이 지방자치단체에서 인허가제로 규제하면서 부패유발요인에 대한 개선방안을 시행하고, 시외버스 업종조정, 등록제 및 노선입찰제 도입 등에 대한 검토를 거쳐서 장기적으로는 건교부에서 등록제로 규제하는 방안으로 이행하는 것이 바람직하다.

현행제도 하에서 불명확한 인허가 판단기준 및 용어에 대한 법규 보완, 인허가 정보 공유시스템 구축, 인허가 사례집 발간 및 공유, 시외버스 노선정보 시스템 구축 등과 부패행위 운송업체에 대한 처벌제도 도입 등으로 부패유발요인을 상당부분 개선할 수 있으나, 현재 시외버스운송업이 안고 있는 구조적인 문제와 인허가제도하에서 발생하는 내생적인 부패유발요인은 시외버스 업종조정 및 대형업체 중심의 구조조정, 등록제 및 노선입찰제 도입 등의 제도적인 개선을 통해서 근본적으로 해결할 수 있기 때문이다.

화물자동차 운송업은 대·폐차 관련된 문제에 대해서는 ‘차량등록관리 시스템’을 화물자동차 운송사업자협회에서도 공유하도록 하고, 차고지 관련 문제는 대형화물자동차를 위한 공영 및 공동차고지 확대, 소형화물자동차를 위한 다양한 차고지 지원을 통해서 개선을 할 수 있다. 그리고 고객의 눈높이에 맞춘 민원업무처리시스템을 구축하고, 운송업체의 자율규제를 위한 투명사회협약 체결, 청렴준수서약제 도입 등을 통해서 부패유발요인을 개선해 나갈 수 있다. 아울러서 장기적으로는 현행과 같은 허가제가 아닌 시장원리에 따른 등록제 중심으로 화물자동차 운송업 관련 부패유발요인을 해결해 나가야 할 것이다.