고위공직자 청렴성 개선방안

15:40~17:00

주제발표

사    회

토    론

김거성 한국투명성기구 회장

송준호 교수(안양대)

김기찬 교수(카톨릭대)

주철기 사무총장(UNGC Korea)

김창학 기업윤리실천사무국장(POSCO)

양세영 원장(기업사회연구원)

COFFEE BREAK

15:30~15:40

14:10~15:30

주제발표

사    회

토    론

김  택 교수(중원대)

송준호 교수(안양대)

정옥임 의원(한나라당)

윤태범 교수(한국방송통신대)

김  진 논설위원(중앙일보)

신종익 사무처장(바른사회시민회의)

김의환 부패방지국장(권익위)

14:00~14:10

개회 및 국민의례

인사말씀

청렴총괄과장(권익위)

김영란 권익위 위원장

SESSION 2  민간부문 청렴도 제고방안

SESSION 1  고위공직자의 청렴성 개선방안

개회사

PROGRAM	공정사회 실현을 위한 국가청렴도 제고방안

Contents

공정사회 실현을 위한 국가청렴도 제고방안

• 주제발표

Session 1. 고위공직자의 청렴성 개선방안

주제발표    김  택 교수(중원대) / 1

사    회    송준호 교수(안양대)

토    론    정옥임 의원(한나라당) / 23

윤태범 교수(한국방송통신대) / 25

김  진 논설위원(중앙일보) / 33

신종익 사무처장(바른사회시민회의) / 35

김의환 부패방지국장(권익위) / 41

Session 2. 민간부문 청렴도 제고방안

주제발표    김거성 한국투명성기구 회장 /  49

사    회    송준호 교수(안양대)

토    론    김기찬 교수(카톨릭대) / 67

주철기 사무총장(UNGC Korea) / 69

김창학 기업윤리실천사무국장(POSCO) / 71

양세영 원장(기업사회연구원) / 73

고위공직자 청렴성 개선방안

Session 1

고위공직자의 청렴성 개선방안

주제발표 _ 김  택 교수(중원대)

사    회 _ 송준호 교수(안양대)

토    론 _ 정옥임 의원(한나라당)

윤태범 교수(한국방송통신대)

김  진 논설위원(중앙일보)

신종익 사무처장(바른사회시민회의)

김의환 부패방지국장(권익위)

김 택 (중원대학교)

고위공직자 청렴성 개선방안

고위공직자 청렴성 개선방안

Ⅰ. 머리말

공정사회 실현을 위한 국가청렴도 제고방안

이명박 대통령은 ‘11년 2월 ‘공정사회 추진회의’에서 투명하고 공정한 사회의 실현을 위해 고위 공직자의 강력한 실천의지와 함께, 공공기관 전 구성원들이 확신을 갖고 반부패ㆍ청렴 문화 정착에 동참할 것을 역설함

공정한 법ㆍ제도 운영과 부패 없는 사회, 균등한 기회가 보장되는 사회, 권리가 보장되고 특권이 없는 사회, 강한 시장경제로 활력 있는 사회 그리고 약자를 배려하고 재기를 지원하는 사회를 강조

공정사회는 우리 사회를 선진일류국가로 만드는 필수적인 일... 사회 취약계층에 대한 공정한 사회 분위기를 만드는 것이 중요함을 강조

우리나라의 산업화와 민주화 이후 선진 일류국가 실현에 대한 우리 국민의 열망에도 불구하고 선진화가 지체되고 있는 것은 우리 사회가 온갖 ‘편법’이 판치는, 공정한 게임의 룰이 없는 사회이기 때문임

‘기회의 균등’이 보장되고 ‘결과에 대해 책임’지는 공정사회를 만들기 위해서는 법의 지배(rule of law)를 비롯한 ‘공정한 게임의 룰’이 지켜지는 것이 가장 중요

그러나 이러한 공정한 게임의 룰을 누구보다 솔선수범하여 더 잘 지켜야 하는 고위공직자들의 비위행태는 공정사회 실현에 오히려 커다란 장애물로 인식됨

최근의 저축은행 사태에서 보듯, 관료집단의 전관예우문제, 소위 스폰서라고 통칭되는 관행화된 유착관계 등의 고위공직자의 비리문제는 일반국민들에게 상대적 박탈감과 정부에 대한 불신을 야기하여 사회통합과 정부정책집행에 커다란 장애로 작용함

따라서 고위공직자의 수준 높은 청렴성 확보는 공정사회를 만들기 위한 선결과제임

고위공직자의 청렴수준은 그가 속한 사회 전체의 청렴도 및 시민의식과 큰 상관관계를 지니지만 고위공직자가 우리 사회에 미치는 영향력은 매우 크고 선도적 역할을 담당

이하에서는 권력형 비리 등 고위공직자 비리에 대한 실태를 살펴보고, 이에 대한 국민들의 인식 등 조사결과를 토대로 하여, 고위공직자 비리에 대한 법적, 제도적 근절방안을 모색하기로 한다.

Ⅱ. 고위공직자의 개념 및 비리실태

1. 고위공직자의 개념

고위공직자는 범위를 어떻게 볼 것인가에 대해서는 특별히 정해진 것은 아니지만 일반적으로 통용되는 아래와 같은 범주의 공직자 집단을 고위공직자라고 하기로 함

(고위공무원단 이상) 정부의 주요 정책 결정 및 관리에 있어서 핵심적 역할을 담당하는 장‧차관, 실ㆍ국장급 이상

(선출직) 국회의원, 지방자치단체장, 교육감, 지방의원 등 선출직 공직자

(특정직 등) 경무관급 이상의 경찰공무원, 법관 및 검사, 장관급 장교 등

(공공기관) 공기업, 준정부기관 등 공공기관의 임원급 이상

2. 고위공직자 비리의 개념 및 유형

(1) 고위공직자 비리의 개념

‘고위공직자 비리’라고 함은, 고위공직자가 법령과 공무원윤리강령 등에 저촉되는 불법행위를 포함한 법적‧윤리적 일탈행위를 하는 것을 뜻함

광의로는 고위공직자에 의하여 행해지는 일체의 불법 부당행위로서, 공직자로서의 의무위반행위 뿐만 아니라 개인적인 불법행위 또는 비윤리적인 행위까지도 포함

협의로는 고위공직자의 직무위반 행위를 말하는 것으로서, 고위공직자가 직무상 의무에 반하여 사익을 추구하거나 공익을 침해하는 일체의 행위를 뜻하고, 이에는 형벌법규 위반행위 이외에도 행정법규 또는 공공기관 내부규정에 의하여 징계를 가할 수 있는 행위를 포함

(2) 부패의 원인

개인적 요인

부패의 원인을 부패 행위에 참여한 개인들의 자질(qualities)ㆍ본성(nature) 등 개인의 성격이라든가 독특한 습성이 부패행태와 밀접한 관계가 있음

- 공직자 비리는 공무원 자신의 행태(behavior)적 요인이나 권위주의적 가치관 등의 차원에서 권력을 남용함으로써 발생하는 범죄현상으로 볼 수 있음

제도적 요인

지방자치제의 실시 이후 자치단체장의 인사 전횡으로 지방공무원이 승진 관련하여 뇌물공여 등의 원인으로 작용

반부패기구 및 감사기관의 비효율적 시스템으로 감사․수사체계가 불비로 인하여 공직사회의 고질적인 상납구조와 기업체와의 유착이 계속 이어지고 있음

감사원 감사의 경우 공직자가 세금ㆍ공금을 횡령한 사실이 드러났을 때만 당사자를 검찰 등 수사기관에 고발할 뿐 나머지 사항에 대해서는 대부분 행정처분에 그치고 있고 고발을 받은 수사기관도 감사원이 통보한 비위사실을 재확인할 뿐 추가범죄나 상급자 관련 여부 등을 더 이상 조사하지 않는 실정

현행 지방정치체제에서는 중앙정치의 연장선으로 공천을 위하여 공천헌금 수수 등의 문제 구조적으로 발생함

사회ㆍ문화적 요인

한국의 관료문화의 역기능적인 면은 △파벌의식, △관료의 과다 권한 소유, △법규만능주의와 불신풍조 등을 지적할 수 있음

온정주의, 연고주의, 접대문화, 공ㆍ사 미 구분, 청탁관행 등 한국의 문화적 요소에 기인하는 사회적 관행이 부패를 유발

정실에 의한 외부인사 채용, 지방자치단체의 인사 관련 명절과 휴가철 때 금품 제공, 인사권자 주변의 결혼축의금, 관혼상제 챙기기 등 다양한 형태로 나타남

부패유발적 사회 구조

- 한국적 발전경로를 통해서 고착화된 정치, 경제, 행정적 구조가 사회적 부패확산의 근원

- 정․관․경 유착구조, 행정규제의 만연, 행정절차의 복잡성,업무 처리과정 및 절차의 미공개, 불투명한 상거래, 기업경영의 투명성 결여

부패 친화적 사회문화 환경

- 부정부패가 사회 문화적 소산이라고 본다면 특정한 지배적 관습이나 경험적 습성 같은 것이 바로 부패를 조장한다고 볼 수 있음.

- 한국의 관료문화, 관료행태의 역기능적인 면은 가)충원에서의 인맥의식, 나)파벌의식, 다)관료의 과다 권력 소유, 다)관료들의 부패, 라)법규만능주의와 불신풍조 등을 지적할 수 있음

- 온정주의, 연고주의, 접대문화, 공사 미구분, 청탁관행 등 한국의 문화적 요소에 기인하는 사회적 관행이 부패를 증폭

(3) 現 정부의 반부패 정책 평가

한국의 부패수준 현주소

체계적인 반부패대책 추진을 위한 기반을 조성하고, 행정 제도개혁의 지속적인 추진으로 부패의 소지가 줄어들고 행정의 투명성이 증진되고 있으나,

- 아직 부패의 근원이 상존하고 부패 친화적 국민의식도 근본적으로 바뀌지 않은 상황에서 일부 고위 공직자의 부패로 인해 부패방지대책이 국민의 전폭적인 지지를 얻는 데는 한계

이명박 정부 이후 공장사회, 반부패 청렴 대책, 국민권익향상을 위한 노력 등으로 일상적 행정부패(Petty Corruption)는 감소하고 있으나, 아직도 전관예우를 빙자한 은밀한 부패, 고위 정치권과 연계된 이권 개입형, 정경․관업 유착형 비리는 크게 개선되지 않고 있음

- 정치인, 고위 공직자, 사회지도층 인사 부패 관련 적발․처벌의 중립성 문제가 지속적으로 제기되면서 정부의 부패척결 의지에 대한 확고한 국민적 신뢰를 얻지는 못함

국내외 여건 전망

고위 공직자가 연루된 전관부패, 금융부패 등으로 부패척결 문제가 국정의 최우선 과제중 하나로 등장함으로써 부패문제 해결에 대한 정부 및 국민적 관심이 높음

- 내년의 ‘양대 선거’, 2012년의 ‘신정부 탄생’ 등 부패문제에 대한 국내외적 관심이 고조될 것으로 예상되어 시대적 여건 양호

- 청렴과 투명성이 국가경쟁력의 지표로 평가되고, 아프리카 국가에서 보듯 부패한 국가는 국제사회에서 더 이상 살아남을 수 없는 국제환경의 변화

(4) 고위공직자 비리의 유형

‘08년 대검찰청 범죄통계에 의하면 전체 공무원 범죄자 10,147명 중 공무원 직무범죄자는 1,100명이고, 이중 4급 이상은 98명, 2급 이상은 17명임

(원인에 의한 분류)고위공직자의 비리 유형을 획일화하는 것은 어려운 일이지만, 그 원인을 살필 수 있는 기준으로 생계형, 치부형, 권력형으로 분류할 수 있음

생계형 비리는 공직자의 보수만으로는 기본적 생활을 영위하는 데 곤란함이 있어 부정한 소득으로 가계를 이어나가는 형태

치부형 비리는 공직을 치부와 축재의 수단으로 삼아 상대방을 협박한다거나 뇌물을 거부하지 아니하고 수수하는 형태

권력형 비리는 권력핵심층에 속하는 고위공무원이 직ㆍ간접적으로 그 직무와 관련하여 자신의 공직을 이용하여 치부와 축재를 하거나, 자기와 관련된 타인의 이익을 위해 자신의 공직을 이용하는 것

- 최고통치자인 대통령의 친인척이나 측근이라는 신분을 악용하여 부정과 이권에 개입하는 것도 이 유형에 속함

(수단에 따른 분류) 수단에 따라 고위공직자의 비리유형을 구분하면 아래와 같이 분류할 수 있음

친한 사람에게 우선하거나 유리한 결정이나 조치를 행하는 정실형,

불리한 결정이나 조치를 구실로 금품 등을 강요하는 위협형,

공직자가 지위를 이용하여 사기나 횡령 등을 행하는 사기형,

어떤 행정적 조치나 묵인의 대가로 받는 거래형

3. 공직자 비리에 대한 일반적 인식

(1) 국제투명성기구(TI)의 발표

국제투명성기구(Transparency International)가 ‘10년 부패인식지수(CPI; Corruption Perception Index)에서 우리나라는 10점 만점에 5.4점으로 '09년에 비해 0.1점 하락

국제투명성기구의 부패인식지수는 공무원과 정치인 사이에 부패가 어느 정도로 존재하는 지에 대한 국민의 인식 정도를 말하는 것으로서, 조사대상 국가에 거주하는 전문가를 포함하여 전 세계의 기업인과 애널리스트 등의 견해를 반영

10점에 가까울수록 청렴도가 높다는 것을 의미하고 선진국들이 보통 7점 이상인 반면, 우리나라는 2005년에 5점대에서 정체상태에 있음

우리나라 부패인식지수(CPI) 추이

연 도

CPI 점수

국가순위

출처: 국제투명성기구(TI) 발표자료 정리

부패인식지수(CPI) 연도별 변동 추이

구분	'95	'96	'97	'98	'99	'00	'01	'02
점수	4.29	5.02	4.29	4.2	3.8	4.0	4.2	4.5
순위	27/41	27/54	34/52	43/85	50/99	48/90	42/91	40/102
백분율	65.9	50.0	65.4	50.6	50.5	53.3	46.1	39.2
OECD 순위	20/25	21/27	26/28	27/30	27/30	27/30	24/30	24/30
구분	'03	'04	'05	'06	'07	'08	'09	'10
점수	4.3	4.5	5.0	5.1	5.1	5.6	5.5	5.4
순위	50/133	47/146	40/159	42/163	43/180	40/180	39/180	39/178
백분율	37.6	32.2	25.2	25.8	23.9	22.2	21.6	21.9
OECD 순위	24/30	24/30	22/30	23/30	25/30	22/30	22/30	22/30

출처: 국제투명성기구(TI) 발표자료 정리

현 정부 초기에 반부패를 일종의 규제로 인식하고 정책적으로 강조하지 않았으며, 권력 상층부와 고위공직자의 끊임없는 추문이 불거져 나오고 있는 것 등이 그 원인이라는 지적이 제기됨

(2) 세계경제포럼(WEF)의 발표

’10년 9월에 발표된 WEF(World Economic Forum)의 국가경쟁력지수(GCI, Global competitiveness Index)에서 우리나라는 4.93점(7점 만점)으로 139개국 중 22위 기록, 전년(133개국 중 19위)보다 3단계 하락

세부항목을 살펴보면 공공자금의 유용(56위), 비정상적인 비용 및 뇌물(51위), 정부정책수립의 투명성(111위), 정부규제 부담(108위), 정치인에 대한 공공의 신뢰(105위) 항목의 평가가 낮게 나옴

'10년 WEF 국가경쟁력지수(GCI) 제도요인 세부항목

항목	순위		항목	순위
	10년	09년		10년	09년
재산권 보호	54	48	정책결정의 투명성	111	100
지적재산권 보호	44	41	테러에 따른 기업비용	91	64
공공자금의 유용	56	46	범죄 및 폭력에 따른 기업비용	80	51
정치인에 대한 공공의 신뢰	105	67	조직범죄	85	48
비정상적인 비용 및 뇌물	51	―	경찰 서비스 신뢰성	46	43
사법부 독립성	60	58	기업경영윤리	57	48
정책결정의 정실주의	84	65	회계감사 및 공시기준의 강도	95	58
정부지출 낭비성	71	70	기업 이사회의 유효성	98	57
정부규제 부담	108	98	소수주주의 이익 보호	102	73
법체계의효율성(분쟁해결측면)	75	62	투자자 보호의 강도(통계)	59	―
법체계의효율성(규제개선측면)	87	69

출처: 세계경제포럼(WEF) GCI 발표자료 정리

(3) 국민권익위원회 조사자료

공직자 부패수준에 대한 설문조사(‘10년)

‘10년 조사에서 일반국민(20세 이상 성인남녀)은 부패유발주체로서 정치인을  과반수가 넘게(52.4%), 고위공직자를 26.3%로 인식함

-  ‘09년 조사에 비해 다소 낮아지긴 했으나 정치인과 고위공직자를 합하면 무려 78.7%가 이름

부정부패 유발주체에 대한 일반국민의 인식

출처: 부패인식도조사, 국민권익위원회(‘10년)

공직사회 향응 및 접대문화 관행 정도에 대해서는 여론선도층의 대다수가 ‘관행화되어 있다’(77.6%)고 응답

※ 공직사회 관행화된 부패유발요인 인식조사(‘10.6월)에서는 일반국민의 79.9%, 공직자의 33.7%가 ‘관행화 되어 있다’고 응답

여론선도층은 공직자와 기업인 등의 스폰서 등 관행적인 유착관계가 많이 존재하는 정부기관으로는 검찰청(30.6%), 국토해양부(27.0%), 경찰청(8.7%), 법무부(8.4%) 등의 순으로 인식

※ 일반국민의 경우 검찰청(16.3%)> 국토해양부(6.0%)> 경찰청(3.4%) 등의 순이고, 공직자의 경우 검찰청(45.2%)> 국토해양부(7.2%)> 법무부(6.3%) 등의 순

관행적 유착관계가 많은 행정기관 (상위 5개)

여론선도층			⁍ 일반국민			⁍ 공직자
순 위	기관명	비율(%)	순 위	기관명	비율(%)	순 위	기관명	비율(%)
1	검찰청	30.6	1	검찰청	16.3	1	검찰청	45.2
2	국토해양부	27.0	2	국토해양부	6.0	2	국토해양부	7.2
3	경찰청	8.7	3	경찰청	3.4	3	법무부	6.3
4	법무부	7.8	4	교육과학기술부	2.7	4	경찰청	3.8
5	국세청	6.8	5	법무부	2.0	5	기획재정부	2.2

출처: 공직사회 관행화된 부패유발요인 인식조사, 국민권익위원회(‘10년)

향응․접대 문화가 없어지지 않는데 주도적인 역할을 하는 주체로 일반국민(20세 이상 성인남녀)은 ‘중앙부처 국장급 이상 고위공직자’(27.9%), ‘민원인 또는 기업인’(27.3%)에 대한 의견이 높게 나타남

향응 ․ 접대문화 주체

(단위: %)

구 분	일반국민	공직자
민원인 또는 기업인	27.3	37.9
중앙부처 국장급 이상 고위 공직자	27.9	15.8
지방자치단체장/지방의원	12.3	22.8

출처: 부패인식도조사, 국민권익위원회(‘10년)

4. 고위공직자 비리실태

(1) 일반적 실태

최근 건설현장 식당운영권 문제와 관련한 소위 ‘함바비리’로 전 치안책임자가 특정범죄가중처벌법상 뇌물 혐의로 구속기소 되는가 하면 급기야 외교관이 국익을 위한 외교는 등한시한 채 주재국의 여성과 부적절한 외도관계를 맺고 중요한 국가기밀까지 유출시켜 공직자에 대한 국민의 신뢰가 급격히 추락

또한 검찰고위인사도 소위 스폰서 검사의혹으로 면직되고 지방법원 수석부장판사가 부적절한 법정관리인 선임문제로 인사 조치를 당하는 사건 발생

(2) 고위공직자의 알선ㆍ청탁 및 이해충돌(conflict of interest)비리 실태

⁍ 고위공직자들은 금품수수와 같은 명백한 위법행위 외에 스폰서 등 관행적 유착관계와 알선‧청탁 등 음성적인 이해충돌행위를 통해서 공직사회 전반에 악영향을 끼침

공직사회의 비리는 명백한 부패행위보다 의사결정과정에서의 특정집단으로의 편향이나 알선, 청탁 등의 사익추구행위(private - interest seeking behavior)과정에서 발생하는 이익충돌(conflict of interest) 관련 위법행위가 많음

이런 비위행위의 배후에는 이해관계자들로부터의 금품수수, 향응‧접대 등이 있고 이러한 고위 공직자의 부패행위는 공직사회 전반의 비리를 묵인하게 하는 주된 요인으로 작용

기업인 등의 민간인이 검찰, 경찰, 국세청 등 소위 권력기관에 종사하는 고위공직자에게 평소 ‘보험’ 성격의 향응과 금품 등을 제공하여 인적 네트워크를 만든 후 각종 알선‧청탁을 하는 창구역할을 하게 됨

스폰서검사, 함바비리 등은 모두 소위 권력기관 고위공직자와 기업인 등의 유착관계가 만들어낸 부패행위로 우리 사회의 강한 연고주의 문화에 기반하고 있음

주로 지방자치단체장, 교육감 등 지방자치단체와 교육청 공무원들이 자신들의 승진관련하여 인사권자인 자치단체장과 교육감 등에게 금품 등의 뇌물공여를 하는 것

인허가, 인가, 승인 등의 공직자의 직무상의 재량권한과 단속, 조사, 검사, 감독 등의 규제행정당국은 행정의 상대방인 민간업자 등으로부터 항상 향응과 접대 등의 유혹이 상존하고 이러한 향응과 접대의 반대급부로 공직자들은 업무상의 편의를 제공하는 비리를 저지름

‘그랜저 검사’ 사건 등에서 보듯 사건청탁의 대가로 금품수수하거나 공사수주 청탁대가로 뇌물수수한 혐의로 중앙부처 실장급인사가 형사처벌되는 사례 등

⇒ 고위공직자들의 비리 사례 속에서 보듯 소위 ‘힘 있는 사람’에게 청탁하는 잘못된 관행이 자리 잡고 있어 이를 뿌리 뽑기 위한 제도개선이 필요함

우리 사회에서 전관예우 관행은 비단 법조계만의 문제가 아니라 금융감독, 공정거래, 국세행정 등 광범위한 분야에서 폐해유발하여 사회통합과 국가경쟁력에 심각한 부작용 초래함

최근의 저축은행사태에서 보듯 금감원 전‧현직 간부와 저축은행 임원진의 유착으로 인한 금융감독시스템의 왜곡된 작동은 금융신뢰 붕괴하는 막대한 부정적 파급효과를 야기

일부 공공기관에서 우월적인 지위를 이용하여 계약업체 등으로부터 부적절한 기부금품을 모집하는 이해충돌 사례가 지속적으로 발생

기 관 명	이해충돌 사례
국립병원	제약회사, 메디컬, 병원거래처, 병원내 입주시설 등 이해관계 업체로부터 리베이트 성격의 기부금품 모집
OO국립대	교수회관 리모델링 공사 수의계약한 업체로부터 230억 상당의 현물기부를 받았으며, 일반경쟁입찰에 비해 학교는 1억5천만원 이득을 얻음
OO군	공사계약업체로부터 공사대금의 1% 정도를 기부금으로 납부하도록 강요하고, 계약업체로부터 기부금 모금, 승진자에게 장학금 모금
OO청	000시험 조작사건에 연루된 시험기관 직원을 채용한 후에 공단과의 소송대책회의에 참석시킴
OO법원	파산부 부장판사가 법정관리인과 감사를 본인의 지인으로 선임
OO공사	지자체 발주공사를 수주하고 복지시설 후원과 축제행사 지원 등의 명목으로 파주시, 오산시 등에 후원금을 납부

출처 : 언론보도사례

일부 공공기관과 선진국에서 업무추진 단계별로 이해충돌을 방지하는 사례가 확산되는 추세

업무분야별로 은밀화·고도화되는 이해충돌 사례들을 분석하여 부패를 사전예방할 수 있는 대책 강구 필요

(3) 선출직 공직자 비리실태

과거와 같은 권력형 비리는 많이 감소하였고 2004년 정치관계법 개정에 따라 국회의원 등 중앙정치 수준에서는 상당한 개선이 있었으나 지방자치제 실시이후 지방정치수준에서의 각종 인허가, 사업관련 로비와 정치부패가 대폭 증가

또한 최근 정치부패의 수준이 상대적으로 개선되었으나 청목회 로비사건에서 보듯, 로비의 형태가 변화되었을 뿐 이익집단과 기업의 정치권에 대한 로비는 여전히 존재

주요 알선 ‧ 청탁의 대상 분야

분 야	알선 ‧ 청탁 대상 분야
토지/주택/건설	• 토지용도 변경 • 관급 공사의 발주와 수주 • 개발 또는 재개발 사업 관련 정보 유출과 인허가 • 가격 조정을 통한 사업 발주와 수의 계약 체결 • 하도급업체 선정
금융/투자	• 신규 대출의 승인과 연장 • 불법 대출 • 해외 차관 등의 특혜 대부
매수/인수/합병	• 기업과 증권사 등의 매수/인수/합병의 추진 • 매수/인수/합병의 조건과 이를 둘러싼 특혜
세무	• 세무조사 철회 • 탈세 무마 • 세금 감면
국방/안보	• 대형 국책사업의 평가와 선정 • 군수품 선정
정책/법안	• 특정 집단의 이익과 손해가 분명한 정책과 법안 • 사회적으로 부적절한 사안에 대한 정책화와 법제화
의정활동	• 국정감사 무마 • 증인 채택 철회
기타	• 인사 청탁

출처: 입법분야 청렴성제고를 위한 실태조사(2010)

(국회의원) 제15대에서 제18대까지 국회의원에게 가장 많은 부패유형은 ‘불법 정치자금 모금’이고 과거 전형적인 정치인 관련 부패인 ‘수뢰 및 알선수뢰’와 ‘정치자금법 위반’은 감소 추세

‘이권 개입’형 비리는 일종의 ‘권력 남용형 비리’로서 뇌물을 받고 기업 인수, 인허가, 도시계획 변경, 건설공사 수주, 납품기업 선정 등에 개입하여 특정 기업이나 특정인에게 특혜 부여

‘공천헌금’ 관련 비리도 지속적으로 발생하는데, 자치단체장과 지방의원으로부터 공천을 대가로 돈을 받거나, 본인의 공천을 위하여 중앙당 관계자에게 돈을 건넨 경우

그 밖에 ‘국정감사’에서 증인 채택 및 세무조사 무마 관련 비리, 인사청탁 및 청목회 사건에서 보듯 특정 이익집단에 의한 입법로비 등가 지속적으로 발생

(지방정치부문) 지방정치가 차지하는 중요성과 의미는 점차 증가하고 있으나 지방정치의 부패로 인한 왜곡된 의사결정과 그에 따른 비효율적인 자원의 분배, 그리고 이것이 지방정부 선출직 대표들에 대한 불신으로 이어짐

지방정치에서 부패가능성이 가장 높은 부분은 후보 공천과정이어서 자치단체장, 지방의원 출마를 위하여 정당 공천을 받으려면 지역구 국회의원에게 공천헌금을 지불하여야 하는 구조 존재

자치단체장은 건축, 토지, 위생, 유흥업소 등의 각종 사업의 인․허가권을 보유하고 있어 사업자들의 활발한 로비의 대상

- 건설공사의 입찰 부정, 부당한 편의제공, 건설공사 대금의 리베이트 수수, 납품업체 선정과정에서의 비리, 공유지의 매각 과정에서 특혜 제공 등 각종 ‘인허가, 지역개발’과 ‘공사업체 선정’ 관련 부패사건이 대다수임

자치단체장, 교육감이 인사권을 가지므로 공무원들이 자치단체장, 교육감에게 인사이동을 둘러싼 금품을 제공하는 경우가 다수

Ⅲ. 고위공직자 청렴성 개선방안

1. 반부패ㆍ청렴정책 중ㆍ장기 전략 수립

고위공직자 비리척결 의지와 지속적인 노력

․ 미래지향적, 종합적, 실천 가능한 부패방지계획 수립		․ 최고 정책결정자의 확고한 의지와 적극적 후원		․ 정부, 기업, 시민사회의 전체적인 공조		․ 부패에 대한 동조적인 분위기 쇄신

미래지향적ㆍ종합적ㆍ실천 가능한 반부패 청렴 중장기 계획 수립

반부패 청렴 중ㆍ장기 계획은 부패척결을 위한 노력의 명확한 평가 근거로 사용될 수 있으므로, 미래지향적이고 종합적이며 실천 가능한 부패방지 계획의 수립이 요구됨

최고 정책결정자의 의지 필요

최고지도자의 확고한 반부패 의지와 추진력은 부패척결에 가장 강력한 성공요건의 하나로 작용한다는 것은 싱가포르의 사례에서도 볼 수 있음

반부패를 위한 공조

정부ㆍ기업ㆍ시민사회가 부패척결을 위해 협력하고 아이디어를 공유함으로써 반부패 노력의 시너지 효과 창출

반부패 문화 정착

부패친화적인 사회분위기를 반부패 문화로 전환시키기 위한 프로그램 개발ㆍ교육ㆍ홍보 등으로 부패에 대한 동조적이고 온정적인 사회 분위기 쇄신 유도

2. 내년('12년) 양대 선거(총선ㆍ대선)에서 '청렴' 을 핵심 이슈화

‘12년은 총선과 대선이 있고 ’新정부 탄생‘ 등 청렴선진국으로 발돋움 할 수 있는 중요한 전환점이 될 것임

- 따라서 유권자들이 선거후보자의 청렴성을 제1의 선택기준으로 삼아 투표할 수 있도록 시민사회, 학계 등에서 청렴운동을 전개할 필요

- 정당 역시 민주적인 절차를 통하여 ‘청렴성이 보다 앞선 후보자’를 공천하고 선거과정의 청렴성도 확보될 수 있도록 ‘정당 간 청렴선거운동’을 서약하여 선거자체가 정정당당한 정책대결의 장으로 기능할 수 있도록 하여 새로운 선거민주주의로 승화시켜야 함

대선‧총선 후보자 청렴도 평가 및 청렴공약 의무화 추진

- 매니페스토와 함께 시민사회단체에서 선거후보자의 청렴도 평가결과 및 청렴공약을 통하여 해당 공직에 적합한 인물인지를 검증

- ‘청렴성’이 공직선거에서 가장 큰 이슈가 될 수 있도록 선거후보자 대상 TV토론회 등에서 청렴성을 최우선 주제로 선정할 필요 있음

국회의원 등 선출직 공직자의 청렴도 평가를 신중하게 고려할 필요 있음

- 현재 국회의원 등 선출직 공직자를 평가할 수 있는 유일한 방법은 4년 주기의 선거이므로 선출직 공직자에 대한 청렴도 평가를 통하여 선출직 공직자에게 청렴성 확보라는 과제를 부여하고 유권자들에게는 올바른 선택기준을 제공

‘청렴한 국회의원 Best 10’ ‘청렴한 자치단체장 Best 10’ 등 선정

- 공공부문 전체의 청렴성 제고를 위한 가장 효율적인 방법은 고위공직자의 청렴성 제고를 통한 아래로의 청렴성 확산이므로 시민단체와 학계에서 청렴한 국회의원 Best 10, 청렴한 자치단체장 Best 10 선정‧발표할 필요 있음

- 시민사회에서 권익위 청렴도 평가모델을 참고하여 ‘11년 말 평가결과 발표 추진

- 향후 기초단체장 및 지방의원 등으로 확산 기대

공직선거후보자의 청렴서약 의무화

- 민선 5기 자치단체장의 1/4이 공직선거법 위반으로 기소되는 혼탁한 선거 현실에서 사전예방차원의 공직선거(대선, 총선, 지방선거) 후보자들의 청렴서약을 의무화

3. 고위공직자의 청렴도 평가 확대 실시

장‧차관급의 정무직 공무원에 대한 청렴도 평가와 고위공무원단 청렴도 평가를 통한 중앙부처 고위공무원들의 청렴성 제고

공기업 사장‧감사에 대한 청렴도 평가 등 공공기관 임원진에 대한 청렴도 평가를 실시하여 이를 기획재정부의 공기업 경영평가 등에 반영하여 공기업, 준정부기관 등 공공기관 전체의 청렴수준을 획기적으로 높이는 계기를 모색해야 함

최근의 ‘상하이 스캔들’과 ‘상아밀수사건’에 보듯 해외 주재 고위공직자들의 비리방지를 위해 재외공관장을 비롯한 재외 주재관들에 대한 청렴도 평가를 실시

4. 국민권익위원회의 부패방지기능 확대 개편

반부패총괄기구였던 국가청렴위원회를 옴부즈만 기구인 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회와 통합하여 부패방지기능의 상대적 약화

독립적인 부패방지기구의 설치를 규정하고 있는 유엔 반부패협약 제6조를 지키지 않았다고 봄

국민권익위가 정부의 반부패총괄기구로서의 역할을 충실히 수행할 수 있도록 현재의 부패방지 담당부서를 확대개편하고 조사권을 부여하여 공직자 부패조사기능을 강화시켜야 함

-  부패방지기능 강화 및 대국민 홍보를 위한 예산, 인력 등의 대폭 확대 필요

5. 고위공직자 비리에 대한 무관용(zero tolerance)의 엄격한 제재

고위공직자 비리에 대한 무관용의 엄격한 제재로 비리행위의 근원적인 요인을 차단하여야 함

- 고위공직자의 비리범죄에 대하여 실형률을 높이고 집행유예의 선고를 제한해야 함

부패사범으로 유죄선고된 공직자에 대한 사면권 행사 제한

- 부패사범으로 유죄선고된 공직자에 대하여 피선거권 제한기간에 준하는 기간으로 사면권 행사제한을 제도적으로 도입해야 함

6. 고위공직자의 공정한 의사결정을 왜곡하는 알선 ‧ 청탁행위 근절대책 필요

우리 사회의 강한 연고주의(학연, 지연 등) 문화에서 알선‧청탁으로 인한 고위공직자의 의사결정이 왜곡되는 사례가 빈번

- 따라서 고위공직자와 연결된 알선‧청탁의 고리를 끊어 공정한 의사결정이 가능하도록 알선‧청탁행위에 대한 효율적인 관리방안을 모색해야 함

- 장기적으로는 알선‧청탁과 부패원인으로 작용하는 이해충돌 방지장치 마련을 위한 ‘(가칭) 알선‧청탁 및 이해충돌 방지법’의 제정을 검토할 필요

7. 청렴 교육의 강화

고위공직자 대상 청렴교육을 강화하고, 고위공무원단 사전역량 과정 등 각종 교육훈련에 청렴교육을 필수적으로 반영하여야 함

고위공직자들의 품위손상 및 불건전한 사생활은 공직의 민주성, 공공성을 저하시키는 것이므로 국민들로부터 신뢰를 받도록 제반 법규나 윤리강령에 의무 내지 처벌규정을 강화하여야 함

Ⅳ. 결 론

⁍  고위공직자를 포함한 공직사회 전반의 청렴성 강화를 위해서는 우선 불합리한 정책을 개선하고 우리 사회 전반의 윤리환경과 청렴문화를 보다 업그레이드시키는 것이 선행과제임

1. 시민단체의 청렴윤리 의식제고를 위한 파트너쉽 필요

투철한 주인의식을 가지고 법과 질서를 존중하는 사회가 필요하며 사회활동에 적극 참여하여 합리적으로 비판하고 창조할 수 있는 시민사회의 의식개혁운동이 필요

권익위ㆍ시민단체와 연계하여 가칭 ‘부패방지를 위한 청렴운동 개발지원원센터’를 만드는 것도 한 방법이라고 봄

시민윤리의식제고 프로그램 개발

언론의 시민 윤리프로그램 참여

시민단체의 반부패 반청탁운동 전개

시민단체와 연계하여 정치인 청렴BEST 10선발

2. 무엇보다 중요한 것은 공직자의 윤리의식 제고

공직자윤리법이나 윤리강령도 중요하지만 투명한 정책과정을 위한 윤리강화시스템을 갖춰야 할 것임

고위공무원 청렴지수 개발 시행 발표

고위공무원 청렴윤리교육 강화

공무원행동강령 적용의 적실성 내실화

3. 행정의 투명성은 국가경쟁력 강화의 필수조건임

반부패 청렴기구 독립성 강화

정보공개강화

알선 · 청탁 금지 및 이익충돌예방

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Session 1

토론자 : 정 옥 임 (한나라당 의원)

Session 1

고위 공직자의 공공성과 도덕적 해이

토론자 : 윤 태 범 (한국방송통신대)

윤태범 (한국방송통신대)

고위 공직자의 공공성과 도덕적 해이

1. 서론

고위 공직자의 공공성과 도덕적 해이

다양한 직업군의 존재에도 불구하고, 한국 사회에서 고위 공직자가 차지하는 위상은 매우 특별하다. 이것은 오랜 역사를 통해 형성된 것이면서, 동시에 1945년 해방 이후 굴곡 많고 불안정했던 현대사의 특성을 상당 부분 반영한 것이기도 하다. 즉 해방 이후 단기간의 압축적 국가형성(state-building)과정에서 결속력 있는, 전문화된 집단으로서의 역량을 유감없이 발휘할 수 있는 정치적, 사회적, 경제적 여건으로 인하여 고위 공직자의 위상은 더욱 더 공고해질 수 있었다. 그런데 최근의 금감원 사태나 고위 퇴직 공직자의 무차별적인 로펌 행에서 보듯이, 이 같이 중요한 의미를 갖고 있는 공직자들을 둘러싸고 여전히 비윤리적 행위나 부패문제가 줄어들지 않고 있다.

많은 고위 공직자들이 퇴직한 다음날 어제까지 자신이 규제하고 감독하였던 기관으로 거리낌없이 이직하고 있다. 그리고 그 기관들을 위하여 자신이 재직하였던 공공기관을 대상으로 이해충돌을 야기하는 행동을 한다. 어제까지 공직자였던 사람이 퇴직후 완벽하게 사기업의 이익을 위하여 공공기관을 대상으로 영향력을 발휘하는 것이다. 물론 퇴직후 이해충돌있는 취업을 제한하는 공직자윤리법이 있지만, 이들 앞에서는 무력할 뿐이다.

2. 공직자와 공공성

우리는 정부와 공기업 등 공공부문에 근무하는 사람들을 ‘公職者(Public Servant)’라고 부른다. 그런데 공직자에게 있어서 가장 핵심적인 것은 바로 ‘公共性(public)’이다. 이것이 있기 때문에 이것들이 비로소 의미있는 자리가 되는 것이다. 영어단어인 ‘public’의 어원은 ‘pubes’이다. ‘pubes’는 ‘성숙’의 의미를 갖고 있어서, 신체적, 정서적 성숙만이 아니라 ‘지적 성숙’을 포함하며, 또한 자신의 이익을 넘어서 타인의 입장을 배려하는 의미에서의 성장을 뜻한다. 따라서 어원의 의미에 충실하게 ‘공공성’을 해석하면, ‘다수에 대한 것’ 혹은 ‘자신을 넘어 타인의 배려에 관한 것’ 이 된다. 이렇게 보면 ‘공직자’는 ‘다수를 위한 일(公職)을 수행하는 사람(者)”이다. 자신을 위해 일을 하는 사람이 아니다. ’public'과 반대의 위치에 있는 ‘private(私的)’의 어원상 뜻은 ‘가족을 돌보다’ 혹은 ‘인간됨이 모자르다’의 의미를 갖고 있다. ‘공공성’이 얼마나 고귀한 가치를 갖고 있는지, ‘공직자’의 역할이 얼마나 중요한지를 알 수 있다.

이와 같은 고귀한 의미를 갖고 있기 때문에, 우리는 국민을 대리하여 일을 하는 공공부문의 구성원들에게 다른 사적 부문에 종사하는 사람에게는 부여하지 않는 ‘공직자’라는 특별한 명칭을 부여하는 것이다. 이 같은 어원의 의미에 충실하게 ‘공직자’를 정의하면, ‘다른 사람을 돌보는 것을 업으로 하는 사람‘이 된다. 따라서 공직에는 애초부터 봉사성, 이타성, 배려, 사랑과 같은 의미가 반영되어 있다. 물론 이와 같은 가치들은 주권자인 국민을 대상으로 하는 것이라는 점에서, 공직자의 의미(혹은 가치)는 공직자 스스로에게서가 아닌 국민과의 관계속에서 찾을 수 있다. 대한민국 헌법 제1조 2항은 ’주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다‘고 규정하고 있다. 즉 공직자의 권한은 국민으로부터 도출되며, 따라서 공직자는 국민을 위하여 직무에 전념해야 하며, 국민의 신탁을 저버리는 상황에 직면하거나, 혹은 직면할 경우 국민의 신탁을 배반하는 행위를 할 수 없다.

3. 공공성과 공직자 윤리

공공성은 사회를 구성하는 다양한 주체들이 추구해야 할 보편적 가치이지만, 공직자에게는 이것의 추구가 법률상 의무로서 명확하게 부과되어 있다. 즉 공직자가 아닌 경우, 공공성을 자의적, 편의적으로 해석하여 추구하는 경향도 있고, 이것의 추구가 반드시 강제적인 것만은 아니다. 그렇지만 공직자에게는 공공성의 추구가 기본적인 의무로서 법률로서 부과되어 있다는 점에서, 공직자와 공직자가 아닌 사람 간에는 본질적인 차이가 존재한다.

공직자에 의한 정책결정이나 각종 권한의 행사는 ‘공공’ 혹은 ‘공익’이라는 명분에 의하여 정당화된다. 정부에 의하여 추진되는 정책들이 일부 국민 입장에서는 수용하기 어렵거나 의구심이 있음에도 불구하고, 공직자에 의하여, 정부에 의하여 추진되는 것이니까 당연히 ‘공공성’을 띠고 있다고 인식될 정도로 ‘공직자 = 공공성’이라는 등식이 무의식적으로 받아들여질 정도이다.

이 같은 공직자들이 추구하거나 준수하여야 할 가치로서 우리는 ‘공직윤리(public servant ethics)’를 말한다. ‘Ethics’의 어원인 ‘Ethos’ 는 ‘특정한 시기에 사람들이 바람직한 것으로 받아들이는 보편적인 정서와 문화’를 의미한다. 윤리 자체가 늘 상대성과 절대성의 측면에서 논쟁거리이기는 하지만, 적어도 당대의 대부분의 사람들이 기대하고 동의하는 윤리적 기준이나 내용은 존재한다. 그리고 이것은 공직자들에게 그대로 적용되는 것이다.

공직자에게 윤리적 책임을 묻기 위해서는 두 가지 조건이 적절하게 결합되어야 한다. 그것은 곧 결과주의와 의무론으로서, 통상 공직자의 행위에 대한 평가는 결과주의적이며, 동기에 대한 평가는 의무론적인 것인데, 문제는 하나로서는 불완전한 것이기 때문에 양자의 적절한 균형적 활용이 필요하다. 결과주의적 접근은 통상 형법이나 국가공무원법 등을 통하여 확보되지만, 의무론의 경우 다소 모호하며, 통상 윤리강령 등을 통하여 반영되고 있다.

이 같은 공직자의 윤리는 ‘타인을 배려하는 것을 업으로 하는 공직자가 준수하여야 할 바람직한 가치’이다. 따라서 공직자의 윤리에는 중요한 속성들이 자리하고 있다. 에를 들어서 타인(즉 다수 국민)에 대한 배려이다. 공직자의 사적 이익을 배제하고, 타인의 이익, 즉 공익을 우선적으로 추구하는 타인에 대한 배려의 가치이다. 그리고 바람직한 가치의 추구라는 속성도 발견된다. 바람직한 가치는 다수에 의하여 추구되는 보편적 가치로서, 당시에 사회적으로 수용되는 가치나 혹은 법에 규정된 가치들을 의미한다. 따라서 공직자의 윤리는 늘 이타성과 보편성을 기본적인 특성으로 지니고 있다.

4. 공직자의 도덕적 해이와 부정부패

공직자의 윤리성이 제대로 확보되지 못할 때 도덕적 해이나 부정부패가 발생한다. 도덕적 해이는 특정 주체의 행위와 관련한 정보가 외부적으로 알려지지 못할 때 발생한다. 대리인 이론 측면에서 보면, 주인(국민)이 대리인(공직자)의 행동이나 혹은 그 결과를 제대로 알 수 없는 경우에, 대리인은 계약(국민과의 신탁)의 위반임을 알면서도 주인의 기대감에 벗어나는 행동을 하거나 혹은 주인의 이익이 아닌 자신의 이익을 추구하는 경향이 있다. 혹은 주인이 대리인인 자신의 행동이 잘못된 것임을 알고도 적절한 조치를 취하는 것이 어려울 때, 대리인은 부적절한 행동을 하기도 한다. 도덕적 해이는 적극적인 부패행위만이 아니라 주의 의미를 다하지 않는 경우나 직무유기에 이르기까지 다양하며, 공직자로서의 본분을 망각한 결과라고 할 수 있다.

공직자의 도덕성이 낮고 도덕적 해이가 증가할 경우, 그것은 공직자에 대한 국민들의 불신으로 나타난다. 한국 교육개발원의 2008년도 조사에 따르면, 정부기관에 대한 신뢰도는 12.6%로, 공직자에 대한 신뢰도는 더 낮은 7.7%로 나타났다. 이 같은 수준은 2006년 조사와 비교하여 더 낮아진 것이다. 2006년 기준으로(KDI 조사, 10점 기준), 우리나라의 국정운영과 관련한 주요 주체들의 신뢰도를 보면(10점 기준), 교육기관(5.4), 시민단체(5.4), 군대(4.9), 대기업(4.7), 경찰 (4.5),법원(4.3), 검찰(4.2), 지자체(3.9), 정부(3.3), 정당(3.3), 국회(3.0) 등으로 조사되었다. 반대로 미국 정부의 신뢰도는 우리와 비교하여 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 즉 US News & World Report가 2005년에 조사한 자료에 따르면(4점 만점), 군지도부(3.21), 의학계(3.11), 교육계(2.98), 종교계(2.94), 비영리자선 단체(2.94), 경제계(2.78), 주(州) 미만단위 지방정부(2.78), 주정부(2.71), 의회(2.66), 연방정부(2.64), 언론(2.39) 등의 순서로 국민들의 신뢰도가 나타났다. 우리와 비교할 수 없을 정도로 높은 신뢰도를 보이고 있음을 알 수 있다.

5. 공직자의 도덕적 해이와 부정부패를 허용하는 다양한 구조들

공직자의 도덕적 해이나 부패는 여러 이유로 발생하는데, 가장 기본적인 것은 행정과정의 불투명성과 공직자의 재량권의 남용이다. 예를 들어서 복잡한 처리절차(법규의 복잡성을 포함하여)는 행정처리과정을 외부에서는 잘 알지 못하게 하는 작용을 하여 행정처리과정을 투명성을 떨어트린다. 이 과정에서 공직자가 절차를 무시하여 우회하고, 새로운 추가적 절차를 만들 수 있는 기회가 만들어진다. 즉 자의적으로 재량권을 행사할 수 있는 여지가 늘어난다.

일반적으로 재량권은 적절한 법규나 절차, 제도가 부족해서 발생한다. 즉 행정처리에 대한 구체적 절차나 기준이 없는 경우, 행정처리를 위해서 결국 공직자가 재량을 발휘하여 법외의 기준과 절차를 마련한다. 물론 이 같은 재량행위가 법의 테두리 내에서 이루어지면 문제가 없을 것이다. 재량권은 반대로 법규, 절차, 기준 등이 과다할 경우에도 발생할 수 있다. 즉 법규나 기준, 절차가 너무 많고 복잡할 경우, 행정조직 내부의 공직자만이 아니라 외부에 있는 민원인들은 이들에 대해서 제대로 알지 못하며, 문제해결을 위하여 제대로 대응하지 못한다. 즉 복잡한 규정과 절차는 민원인들 입장에서는 절차나 제도가 없는 것과 마찬가지일 수 있다. 기준이나 절차가 없는 경우에도 불투명성이 증대되지만, 복잡한 절차도 그 자체로서 불투명성을 야기하기 때문에, 양자는 모두 공직자의 재량권을 증대시키는 결과를 초래한다. 이 때문에 적정 수준의 절차와 기준이 요구되며, 또한 절차나 기준이 어떻게 구성되더라도 그 자체로서 투명성이 확보되어야 할 것이다.

결국 재량권이 과도하게 자의적으로 행사될 수 있고, 행정업무 수행절차가 외부에 노출되지 않고 익명성을 띠고, 관련법규가 많고 절차가 복잡할수록 행정과정의 투명성은 떨어지게 된다. 여기에다 이 같은 행정과정에 대한 공정하고 객관적인 감시기제가 작동하지 않을 경우, 권력 즉 재량권의 남용 가능성은 증대되며, 이것은 부패에의 유인 가능성을  증대시킨다.

6. 공직자의 도덕적 해이를 방지하기 위한 방안들

최근 많은 공직자들이 퇴직후 이해충돌의 여지가 있는 자리로 대거 이동하는 사례들이 사회적 이슈로 부각되었다. 물론 새삼스러운 것은 아니다. 그 동안 여러차례 이와 같은 문제들에 대해서 시민단체들이 문제를 지적하고 대안을 제시하였지만, 정부와 정치권은 별로 대응하지 않았었다. 많은 고위 공직자들이 자신이 규제하고 감독하던 기관으로 퇴직하자마자 취업하고, 공직자윤리법을 피하기 위하여 퇴직전 보직을 세탁하고, 취업이 아닌 자문, 고문, 사외이사 등의 형태로 활동하면서 거액의 사실상의 급여를 받고 있다. 그리고 이중의 일부 전직 고위공직자는 다시 정부부처의 고위직으로 복귀하고 있다. 전형적인 회전문인사이다. 이 모든 사례들은 공직윤리를 저해하는 가장 핵심적인 ‘이해충돌’에 대한 것들이다.

이와 같은 문제들이 주로 관련 당사자들을 중심으로 제기되고 있다. 관련 공직자들의 낮은 윤리성 문제를 탓할 수도 있지만, 앞서 언급한 바와 같이 구조적, 제도적 측면의 문제점도 또한 지적하지 않을 수 없다.

공직자의 도덕적 해이와 부정부패를 방지하기 위한 다양한 방안들이 가능할 것이다. 이중 공직자 개개인의 직무 수행과 관련해서는 이해충돌방지제도가, 공직사회 자체와 관련해서는 투명성 제고가 중요한 전략으로서 활용될 수 있을 것이다.

‘이해충돌(Conflict of Interest)’은 말 그대로 ‘공직자로서 추구하여야 할 직무상의 공적 이익과 공직자 개인에게 귀속되는 사적 이익간의 충돌’이다. 물론 공직자만이 아니라 대부분의 사람들은 늘 공적 이익과 사적 이익의 충돌 상황에 직면한다. 일반 사람들의 경우, 공익에 앞서 사익을 추구하여도 그것이 불법이거나 혹은 부당한 방법에 의한 추구가 아닌 한 크게 문제시 되지 않는다. 그러나 공직자의 경우에는 공익에 앞서는 사익의 추구가 합법성이나 정당성의 여부를 떠나서 그 자체로서 문제가 된다. 때문에 공직자에게 있어서 공적 이익과 사적 이익간의 ‘이해충돌의 상황’에 대한 회피 의무는 정당성이나 합법성 여부 이전의 보다 근본적인 문제이다. 즉 공직자의 사적 이익의 추구는 필히 공적 이익의 손상으로 나타나며, 이것은 또한 주권자인 국민의 대리인인 공직자에게 부여된 기대와 역할을 배반하는 결과를 초래한다.

둘째, 공직사회의 투명성 제고를 위한 방안이 필요하다. 정보공개제도가 마련되어 있지만, 아직까지 충분한 정보를 공개하기 위한 제도로서 적극 활용되지 못하고 있다. 많은 사람들은 여전히 정보공개법이 정보공개를 촉진하기 보다는 억제하는 기능을 한다고 비판하고 있다. 여전히 중요한 정보들이 사전적으로 공개되지 않고 있으며, 국민들이 행정기관에 청구한 정보들은 이러저러한 사유들로 비공개되고 있다. 물론 공개 절차의 번잡성과 복잡성은 당연하다. 정보생산의 주체가 정보공개 여부를 결정할 수 밖에 없는 현행 구조하에서, 정보의 적극적이고 충분한 공개는 한계가 있을 수밖에 없다. 정보공개제도는 단순히 행정기관내에 보관되어 있는 정보를 소극적, 제한적으로 공개하는 데 그쳐서는 안될 것이다. 주권자인 국민들에게 정보에 대한 접근권(예를 들어서 정보 주권)을 보장해주는 방향으로 개선되어야 할 것이다.

Session 1

토론자 : 김   진 (중앙일보 논설위원)

Session 1

고위공직자 비리 척결을 위한 실천적 방안

- 시민사회의 시각에서 -

토론자 : 신 종 익 (바른사회시민회의 사무처장)

신종익 (바른사회시민회의 사무처장)

고위공직자 비리 척결을 위한 실천적 방안

- 시민사회의 시각에서 -

1. 공직비리에 대한 시민사회의 인식

고위공직자 비리 척결을 위한 실천적 방안 - 시민사회의 시각에서 -

장관, 대법관 등의 인사청문회를 보는 시민들은 허탈감을 느낀다. 대부분의 후보자들이 세금 및 건강보험료 탈루, 병역 기피, 법무법인에서 엄청난 보수 수령, 위장전입, 부동산 투기 등의 불법행위를 한 의혹을 갖고 있기 때문이다.

이 뿐인가? 현직공무원들은 부산저축은행 문제에서 보듯이 감사정보 제공 및 결과의 부당한 처리, 뇌물 수수, 스폰서 관계 형성 등의 비리를 저지르면서 사욕을 채우고 있다.

법관, 국세청, 공정거래위원회, 금융위원회(감독원) 등의 퇴직공무원들은 사실상 불법행위를 저지르면서 막대한 보수를 받는다. 이들이 전관예우를 받는 것은 근무했던 부처 인맥을 활용하여 행정처분이나 명령(판결)을 부당하게 이끌어 내거나, 재직중 혹은 후배공무원에게서 불법적으로 취득한 정보를 부당하게 활용하기 때문이다.

퇴직공무원을 고문으로 고용하여 엄청난 보수를 지급하는 법무법인들을 보는 시선도 곱지 않음은 물론이다.

우리 사회가 공직자들의 탈법적 관행을 끊지 못한다면, 고도성장을 지속하더라도 선진사회로 나아가지 못하고, 국민통합은 기대할 수 없다. 공직자의 비리 척결은 국정의 최우선과제인 것이다.

2. 청렴도 제고를 위한 실천적 방안들

1) 현직 공직자의 청렴도 제고 방안

공직자 비리의 수사 전담기구 설립

감사원, 검찰, 법원, 금융감독원, 공정거래위원회, 국세청 등은 막강한 권력기관이다. 하지만, 그래서 '이들 감독기관은 누가 감사(사찰)할 것인가?'(Who monitors the monitor?)라는 문제가 남는다. 작년에 ‘공공감사에 관한 법률’이 제정되었지만, 그것으로는 안 된다.

‘공직비리수사처’나 ‘특별수사청’과 같은 기구를 만들어, 이들 기관 종사자의 비리를 수사하는 기관이 설립되어야 한다.

공직자 비리에 대한 처벌 강화

뇌물수수와 같은 범죄는 죄질이 높다. 하지만, 아직도 직위해제, 의원면직 등과 같은 제식구 감싸기식의 처벌이 흔하다. 이제라도 고위공직자의 비리에 대해서는 무관용으로 나가야 한다. 주제발표자가 제안하신 것과 같이 부패사범의 공직자는 ‘사면’에서 제외해야 한다.

기관장의 지휘책임 강화

부산저축은행에 감독(감사) 부실로 엄청난 비리가 발생하여도 전현직 감사원장이나 금융감독원장이 책임을 지지 않는다. 피해자들에게 사과하는 모습도 보기 어렵다.

감독기관의 기관장과 고위간부들에게 권한에 상응하는 책임을 물어야 한다. 부하직원의 뇌물 수수와 부실한 감사에 대해서도 지휘책임을 물어 민형사상 책임을 지울 필요가 있다. 기업에 적용되는 ‘양벌규정’을 공직에는 제외할 필요가 없다고 본다. 국가에서 기관장에게 권한과 명예, 각종 편의를 제공하는 것은 제 역할을 충실히 하고, 결과에 책임지라는 국민의 위임이다. 행정의 핵심원리인 책임성(accountability)이기도 하다.

기업체 사장이 금융회사에서 차입할 때 입보하고 채무불이행시 변제책임을 지듯이, 기관장에 대해서도 지휘감독 책임을 지운다면 비리는 빠르게 사라질 것이다.

부처의 순혈주의 타파와 경쟁적인 감독체제 확립

공무원들은 대체로 부처별로 ‘한통속’으로 움직인다. 고시나 시험으로 채용창구가 제한되어 있고 같은 부서에서만 근무하기 때문이다. 공무원충원 방식 다양화, 외부감사 활용 등으로 순혈주의를 타파하여야 한다. 세무대학을 폐지한 것과 같은 노력이 여전히 필요하다.

아울러, 감독(감사)에 대한 경쟁체제를 구축하여야 한다. 금융회사에 대한 감독이라면, 예금보험공사와 한국은행도 할 수 있어야 한다.

공직비리 사전 발간

고위 공직자의 비리에 대해서는 사전(인터넷)을 만들어 누구나 열람할 수 있도록 할 필요가 있다. 정부가 이런 사전을 만들기 어렵다면 시민단체에 의뢰하여 이 같은 업무를 하게할 수도 있을 것이다.

고위직 인사 기준 마련과 철저한 시행

인사청문회 대상 공직에 대해서는 임명 기준을 마련하여야 한다. 실증법 위반자는 임명에서 배제해야 한다. 이러한 기준이 확립되고 제대로 실행된다면 그 효과는 엄청난 것이다.

2) 전관예우 방지 방법

퇴직공무원의 행위 제한

퇴직공무원의 퇴직후 일정기간(3년 내외) 자신이 근무했던 기관을 대상으로 청탁, 알선, 압력행사 등의 ‘행위’를 금지하여야 한다. 그것이 현재와 같이 취업대상 기관(업체)을 제한하는 것보다 훨씬 효과적이고, 올바른 규제방법이다.

필요하다면 발표자가 제시한 것처럼, ‘알선.청탁 및 이해충돌방지법’(가칭)을 제정할 필요가 있다.

취업제한 대상기관의 확대

현행 자본금(50억원)이나 매출액(연간 150억원) 기준을 낮추어야 한다. 아울러 사기업체외에 ‘법무법인’들도 대상에 포함시켜야 할 것이다.

업무관련성의 확대

현재와 같이 퇴직전 3년 이내에 소속하였던 부서의 업무로 제한하면 소위 ‘보직세탁’으로 쉽게 이 규정을 피할 수 있다. 감독기관이라면 소속기관의 업무 전체를 관련업무로 확대할 필요가 있다.  최소한, 과장 이하인 경우에는 국의 업무, 국장 이하인 경우는 기관 전체 업무로 확대하여야 할 것이다.

현직공무원의 퇴직공무원과 접촉 규제

전관예우는 현직공무원들이 선배들에게 탈법적인 편의를 제공하고 부당한 압력이나 요청 등을 수용하기 때문에 가능하다.  현직공무원들의 선배에 대한 업무상 정보제공이나 접촉을 금지시켜야 한다.

양형기준법의 제정

국회 사법제도개혁 특위에서 논의되는 양형기준법이 제정되어야 한다. 아울러, 대법원 판결문외에 하급법원의 판결문도 공개하여야 한다.

성공 사례 마련과 확산

개혁이 부진한 원인중의 하나는 성공사례(success story)를 만들지 못하는데 있다.

고위공직자에 임명장을 줄 때 서약을 받고 공개하면 전관예우는 쉽게 막을 수 있다고 본다. 서약 내용은 그 직을 퇴직한 후 최소 2년간은 법무법인이나 기업에 취업하지 않겠다는 것이다. 이 같은 자율적 방법이 성과를 거두면 하위직에도 영향을 줄 것이고, 청렴에 대한 분위기가 모든 분야로 확산될 것이다.

Session 1

고위공직자 청렴성 확보 방안

고위공직자 청렴성 확보 방안

토론자 : 김 의 환 (국민권익위원회 부패방지국장)

김의환 (국민권익위원회 부패방지국장)

고위공직자 청렴성 확보 방안

1. 고위공직자의 중요성

고위공직자 청렴성 확보 방안

고위공직자는 각종 정책을 결정하고 방향을 제시하는 영향력이 큰 계층이면서, 보유한 지위나 명예에 상응하는 책임과 의무를 부여받고 있음

그러나 최근에 건설현장 식당 비리, 저축은행 관련 금감원 직원의 도덕적 해이 등 고위공직자 관련 비리가 언론에 계속 보도되고 있음

이러한 요인들로 국민들은 공직사회에서 부패가 심각한 계층이 고위공직자라고 인식하고 있으며, 이는 바로 정부에 대한 불신으로까지 이어지고 있음

※ 국민들은 공직사회에서 부패가 가장 심각한 계층으로 지방자치단체장 등 선출직(47.6%)과 장·차관급 등 정무직(29.7%)이라고 답변('10.11월, 권익위 조사)

따라서 고위공직자에게는 더 높은 수준의 청렴성이 요구되며, 국민들이 존경하고 본받을 수 있는 노블리스 오블리제 실천이 절실함

이를 통해, 사회적 신뢰를 구축하고 사회전반에 청렴문화를 확산하여, 국가 청렴도 향상의 기반(Infra)을 강화할 필요

2. 고위공직자 청렴성 확보 방안

최근에 발생하고 있는 고위공직자 비리의 특성은 제도상의 문제보다는 청탁 관행, 전관예우 관행 등 비도덕적인 행태의 문제가 많음

따라서 고위공직자 청렴의식 제고 노력과 함께 공직자들이 부패에 쉽게 빠지기 쉬운 알선·청탁 문화 근절이 시급

※ 일반국민은 공직사회에서 가장 많이 발생하는 부패가 알선·청탁(34.6%), 금품수수(17.6%), 공금횡령(15.1%) 등 이라고 답변('10.11월, 권익위 조사)

이러한 고위공직자 청렴성 확립의 문제는 선진국에서도 반부패 노력의 핵심사항으로서, 공직자의 공사(公私) 생활에서 발생한 부적절한 행태에는 강력한 조치가 이루어지고 있음

※ LA 시장이 5년간 각종 행사표를 공짜로 받은 관행으로 적발되어 4만2천달러의 벌금형, 영국 의원의 세비 부당청구(2천3백만원) 관행에 징역 1년 선고 등

그러면, 고위공직자 청렴성 확보방안에 대해 살펴보겠음

① 고위공직자 청렴의식을 제고하기 위한 노력이 선행되어야 함

공직자는 고위공직자로 진입하는 때부터 매년 일정시간 이상의 반부패 교육을 의무화하고, 고위공직자 임용시 반부패 청렴서약을 의무화하여 공직자 본인의 심리적 통제장치를 강구할 필요가 있음

또한 국민인식도 조사, 여론 주도층 언론기고, SNS 등 다양한 매체를 통해 고위공직자 청렴의식 제고의 중요성에 대한 사회적 공감대를 형성하는 노력도 중요

② 고위공직자 청렴도를 평가하여 자발적인 청렴성 강화 노력을 촉진할 필요

이를 위해 권익위는 고위공직자 대상 청렴도 평가 모형을 개발, 각급기관이 자율적으로 시행토록 권고('11.2월) 한 바 있으며,

- '11.5월 현재 약 130개 기관(약 4,000명)에서 고위직 청렴도 평가를 추진중에 있으며, 평가결과 나타난 취약요인은 기관 자율적으로 개선함으로써 고위공직자가 솔선수범 할 수 있는 분위기를 조성·확산

- 향후 모든 공공기관이 고위공직자 청렴도 평가를 자율적으로 시행할 필요

평가항목에 있어서도 인사청탁, 알선·이권 개입 등 알선·청탁 정도를 포함하여 고위직 본인의 청렴성 강화 노력도 유도하고 있음

③ 공정한 의사결정을 저해하는 알선 · 청탁행위 근절 대책 필요

공직사회는 고위공직자, 퇴직공직자, 동료, 친인척 등 연고를 이용한 청탁관행이 아직까지 자리잡고 있으며, 공직자가 청탁을 받을 경우, 이에 효과적으로 대처할 수 있는 구체적 대응방안이 없는 상태임

※ 고위공무원단 15.7%는 퇴직상관으로부터 부당한 압력을 받았으며, 45.7%는 부당압력을 받은 사례를 들어본 적이 있다고 답변('11.5월 한국행정연구원)

- 따라서 청탁의 고리를 끊어 공정한 업무를 처리할 수 있도록 청탁행위에 대한 효율적인 관리방안을 만들어 시행할 필요가 있음

- 인·허가, 인사청탁 등 알선·청탁 빈발분야에 대하여 청탁주체, 청탁방법 등 청탁유형에 따라 신속하게 대응할 수 있는 행동매뉴얼을 마련하여 시행할 필요

※ 청탁 주체별 : 퇴직공직자, 상급자, 동료, 친인척, 친구 등

※ 청탁 방법별 : 금전적 유혹, 접대, 물질적 사례, 경비지원 등

청탁을 받을 경우 청탁자, 청탁내용을 즉시 등록하는 청탁행위 등록 시스템 구축으로 부당한 청탁에 대한 감시 분위기를 조성할 필요

- 청탁자 입장에서는 청탁기록이 남게 되는 심리적 부담으로 향후 부당한 청탁을 할 수 없게 되고, 청탁을 받는 입장에서는 청탁을 거부할 수 있는 명분을 갖게 되어 청탁의 근원적 차단을 기대할 수 있음

중장기적으로는 청탁행위를 등록한 선의의 공직자를 보호하기 위해 청탁사건 관련 문제 발생시에 ‘징계 면책제도’를 도입하고,

- 알선 · 청탁과 부패원인으로 작용하는 이행충돌 방지장치 마련을 위한  알선·청탁 및 이행충돌 방지법(가칭) 제정도 검토할 필요가 있음

※ 공공과 민간부문에 공통적으로 적용가능한 이해충돌 유형발굴, 상황별 해소방안, 이해충돌 처리절차 등을 법률에서 규정

④ 고위공직자가 청렴성을 기반으로 모든 일에 솔선수범함으로써 일반국민들의 학습효과에 따른 청렴문화를 사회전반에 확산할 필요

고위공직자는 보유한 지위, 부(富), 명예로 인한 사회적 영향력이 커서 사회적 관심의 대상이 되며, 이들의 행동은 일반인들에게는 모방을 통한 학습효과를 가져온다고 볼 수 있음

- 그동안 인사청문회를 통해 고위직들이 부동산 문제, 음주운전, 병역문제, 위장전입 등으로 낙마하고 국민들의 극심한 비판을 받은 사례를 거울삼아 더욱 청렴하고 절제된 생활을 필요로 함

또한 정부는 고위직 퇴직공직자를 포함한 사회지도층의 전문지식을 활용한 교육활동, 봉사활동, 기부사례, 선행사례 등 노블리스 오블리제 수범사례를 적극적으로 발굴하고 전파함으로써,

※ 국민들은 공정사회 실현을 위해 가장 필요한 것으로 법·제도 정비(25.3%), 사회지도층 솔선수범(24%) 등 이라고 답변('10.9월 권익위 여론조사)

- 고위공직자는 본인이 향후에 나아가야 할 벤치마킹 대상으로 삼고, 사회전반에는 그 효과가 체화되어 청렴문화가 확산되도록 하여야 함

3. 결 론

최근 언론에 고위공직자의 비리가 계속 보도되는 것은 그동안 공공 부문의 투명성이 향상되었고, 엄정한 적발·처벌 등 정부의 강력한 반부패 노력이 추진되었기 때문이라고도 생각함

그러나 국민들의 도덕적·윤리적 기준이 크게 상승하면서 국민들이 고위공직자에게 기대하는 공직자상은 매우 엄격해지고 있으며, 정부의 역할 또한 더욱 중요해지고 있음

고위공직자의 청렴성은 소극적인 반부패 개념에서 공직수행을 위한 자세까지 포함하는 적극적인 개념으로 이해되는 등 그 범위가 점차 확대되고 있는 상황임

따라서 부패사건은 말할 것도 없고, 병역·납세의무, 재산형성과정, 학력 진위여부, 부동산 투기, 위장전입, 직무수행과정의 이해충돌 여부 등 고위공직자의 다양한 도덕적 측면도 국민의 감시대상이 되고 있음

고위공직자는 국가의 발전을 주도하는 주역이라는 자부심과 함께 공직자로서 매사에 청렴하고 사회에 헌신·봉사는 자발적인 의식개혁과 솔선수범 자세를 견지함으로써 국민들의 귀감이 되어야 함

다산 정약용 선생의 목민심서에 이런 글귀가 있음. “청렴은 큰 장사이다. 그러므로 크게 탐하는 자는 반드시 청렴하려 한다. 청렴하지 못하는 사람은 그 지혜가 부족하기 때문이다.”

- 이는 얼마되지 않은 돈과 향응에 빠져서 대의를 그르치거나 관직에서 물러나는 공직자들의 어리석음을 지적하는 말로서, 저를 비롯한 고위공직자들에게 의미하는 바가 크다고 할 것임

또한 정부차원에서도 고위공직자의 청렴의식 제고를 위한 제도개선, 반부패 교육·홍보, 청렴문화 조성 운동 등 다양한 대책을 추진하여야 함

아무쪼록 오늘 세미나에서 좋은 방안들이 나와 다양한 반부패 정책으로 연결되기를 바람

Session 2

민간부문 청렴도 제고방안

주제발표 _ 김거성 (한국투명성기구 회장)

사    회 _ 송준호 교수(안양대)

토    론 _ 김기찬 교수(카톨릭대)

주철기 사무총장(UNGC Korea)

김창학 기업윤리실천사무국장(POSCO)

양세영 원장(기업사회연구원)

기업부문에서의 부패 문제의 현실과 개선방향

김거성 (한국투명성기구 회장)

기업부문에서의 부패 문제의 현실과 개선방향

공정사회 실현을 위한 국가청렴도 제고방안

기업부문에서의 부패 문제의 현실과 개선방향

1. 우리나라 기업의 윤리경영 실태

우리는 지난 1997년 외환위기를 겪으면서 기업의 부패행위가 국가경제 및 국민생활에 미치는 영향이 얼마나 큰지 실감할 수 있었다. 특히, 대기업의 경우 글로벌 경제에 미치는 영향도 크며, 국가 신인도와도 연관이 깊다.

외환위기 이후 기업들도 윤리경영의 중요성을 인식하고 윤리경영헌장 제정, CSR(기업의 사회적 책임)전담부서 설치, 윤리교육 실시 등 다양한 윤리경영 활동을 전개하고 있다.

전국경제인연합회에서 매출액 상위 200대 기업 중 전경련 회원사를 대상으로 한 조사에 따르면 윤리경영헌장 보유 95%, 윤리경영교육 시행 92%, CSR전담부서 운영 70%, 윤리경영․CSR활동의 필요성 인식 97%로 나타남(FIP-2009-0028, 2009.10.30, 전국경제인연합회).

국민들도 기업의 윤리경영, 사회적 책임에 대하여 많은 관심을 가지고 있는 것으로 나타났다. 전경련의 조사에 따르면 국민들은 윤리경영헌장을 채택한 기업을 더 신뢰하고, 품질이 동일한 경우 사회공헌 우수 기업 제품이 비싸더라도 구매하겠다는 의향이 많은 것으로 나타났다.

윤리경영헌장을 채택한 기업을 신뢰한다는 비율 55.8%(기업 윤리경영에 대한 국민 인식 설문조사 결과, 2009.11, 전경련).

품질이 동일한 경우, 사회공헌 우수 기업 제품이 비싸더라도 구매할 의사가 있는 비율 78.0%에 달하고, 구매할 의사가 없는 비율은 22.0%에 불과(기업 사회공헌에 대한 국민인식 설문조사 결과, 2009.8, 전경련).

과거 기업들은 이윤이나 일자리 창출을 통하여 국가경제에 기여하는 것으로 기업의 역할을 다하는 것으로 인식하였으나, 지금은 윤리경영, 사회적 책임을 다하지 않는 기업은 살아남기 힘든 상황이 되었다. 지난해 11월 서울에서 개최된 G20 정상회의에서 채택한 ‘반부패 행동계획’에서도 기업의 반부패 노력 강화를 주문하였고, 2010년 11월에는 사회적 책임에 관한 표준인 ISO26000을 제정하는 등 국제적으로 기업의 지속가능경영을 위해 윤리경영을 중요하게 다루고 있음을 알 수 있다. 국내적으로도 우리나라는 기업의 회계투명성을 제고하기 위하여 올해 국제회계기준(IFRS)을 도입하여 시행하고 있다.

그러나, 현실적으로 기업의 비자금 조성, 유용, 횡령 등 불법행위는 끊이지 않고 있으며, 기업들도 윤리경영․CSR에 대한 필요성은 인식하고 있으나 참여와 실천은 미흡한 실정이다. 또한, 국민들이 기업에 호감을 가지는 요인으로 기업의 국제경쟁력이나 생산성 향상 등이며, 윤리경영실천에 대해서는 여전히 불만족스러운 인식을 가지고 있다.

최근 언론에 보도된 기업 관련 주요 부패사례. ① 오리온 그룹 : 위장 계열사 등으로 100억원의 비자금 조성 및 유용 의혹, ② 태광그룹 : 섬유제품 무자료 판매, 회계부정처리, 임금 허위지급 등으로 468억원 횡령한 혐의, ③ 부산저축은행 : 대주주와 임원들이 120개나 되는 특수목적법인을 설립하여 관리하면서 거액을 불법 대출하여 빼돌리거나 사업비 과대 책정 등으로 비자금을 조성하여 감독기관에 거액의 금품 제공 혐의 등.

기업호감지수 : 국가경쟁력 74.9점, 생산성향상 65.0점, 국가경제기여 51.1점, 사회공헌활동 37.3점, 윤리경영실천 22.1점(2009년 상반기 기업호감도 조사 결과, 2009.7, 대한상공회의소).

이 글에서는 반부패 투명사회의 한 주체가 되어야 할 기업 부문(private sector)의 부패 문제의 현실과 이를 극복하기 위한 정책방향을 중심으로 논하고자 한다.

2. 국제사회의 기업부패방지와 기업 거버넌스 개선

1) 워터게이트 사건 이후

지난 1970년대 중반 미국에서 닉슨 대통령이 연루된 워터게이트 사건을 추적하는 과정에서 기업들의 관행적인 뇌물공여가 수면 위로 드러나게 되었다. 이와 더불어 기업들의 내부 거버넌스의 심각성이 문제로 제기된다. 이를 극복하기 위해 미국 사회가 추진한 해결 방향은 두 가지였다.

그 하나는 1977년 <해외부패관행법>(Foreign Corrupt Practice Act, FCPA)을 제정하여 미국 기업이 다른 나라에 나가 기업활동을 하면서 그곳 공직자들에게 뇌물을 제공하는 관행을 제도적으로 뿌리뽑고자 한 것이다. 그래서 이전까지 실제로 통제되지 않았던, 더욱이 일부 국가에서는 비용으로 처리하도록 인정해 주기 까지 하던 해외에서의 뿌리깊은 뇌물관행을 통제하고자 하는 이니셔티브를 발휘한 것이다.

다른 하나는 기업 거버넌스(corporate governance) 개선을 위한 여러  가지 노력을 기울인 데서 찾을 수 있다. 그 정점은 <사베인스-옥슬리 법>(the Sarbanes–Oxley Act of 2002, SOX)이다. 즉 회계 개혁과 투자자 보호, 그리고 기업과 감사 책무성과 책임성 제고를 위해 모든 미국 상장회사의 이사회, 경영진, 나아가 회계법인 등에 적용되는 보다 진전된 새로운 기준을 따르도록 요구한 것이다. 더 이상 기업들은 주주나 투자자, 소비자 등을 속이면서 비자금을 조성하고 불법적인 회계 처리나 공시를 할 수 없게 되었다. 특히 이를 위반할 경우 법인체에 막대한 책임을 부과하도록 하였다.

이 두 가지는 한 편으로 뇌물로 나가는 쪽을 막고 다른 한 편으로 뇌물이 만들어지는 쪽을 막고자 한 동전의 양면과도 같은 노력이었다고 할 수 있다.

2) OECD 뇌물방지협약

그런데 해외부패관행법이 시행되면서 이런 통제가 미국 기업들에게만 불이익 요소로 작용하여 해외 시장에서의 경쟁력을 잃고 있다는 불만이 제기되었다. 이에 따라 다음 단계로 다른 수출 주도국들도 동일한 기준으로 해외 뇌물을 통제하도록 하자는 논의를 시작하게 된다. 그 결과로 1998년 <OECD 뇌물방지협약>(OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)이 제정, 1999년 발효되었다. 이 협약에는 한국을 비롯한 OCED 가입 34개국 이외에도 아르헨티나, 브라질, 불가리아, 남아프리카공화국 등이 참여하고 있다.

국제투명성기구도 “주는 부패와 받는 부패는 같다”고 하는 ‘부패 방정식’ (corruption equation)이란 개념에 기초하여 OECD 뇌물방지협약 제정을 위한 노력을 경주했으며, 1999년 협약 발효 이후에는 그 이행을 촉구하며 각국의 이행 정도에 대해 모니터링하고 이행 강화 방안을 제시하는 등의 활동을 전개하고 있다.

3) 유엔 반부패협약

나아가 2003년 12월 9일 멕시코 메리다에서 조인되고 2005년 12월 4일 발효된 <유엔 반부패협약>(UN Convention Against Corruption, UNCAC)에는 152개국이 이를 비준하여 당사국 지위를 가지고 있다( 2011년 5월 23일 현재). 이른바 반부패라운드의 결정판이라고 할 수 있는 이 반부패협약의 당사국은 부패방지 정책을 마련하여 추진할 의무를 지며, 부패 관련 범죄를 처벌하고, 이를 위한 국제협력과 부패자산의 몰수와 환수, 기술 지원 등에 참여하도록 한다. 또한 당사국총회(Conference of State Parties)를 통해 동 협약의 이행 상황을 상호 점검하는 체계를 갖추고 있다. 한국도 2008년 국회에서의 비준을 거쳐 정식 당사국이 되었으며, 동 협약은  국내법과 동일한 효력을 갖고 있다.

주목할 것은 이 협약에서는 부패 행위를 “공직을 남용하여 사적 이익을 추구하는 것”이라고 정의했던 과거 ‘공직’ 중심의 부패에 대한 개념을 넘어서서 보다 적극적으로 기업에서의 부패까지도 통제 대상의 범죄로 포함시키도록 권고하고 있다는 점에서 진일보한 것이라 평가할 수 있다. 즉, 동 협약 제21조는 “기업 부문에서의 뇌물을 범죄로 규정하기 위한 입법 등 제반 조처를 채택할 것을 적극 고려”하도록 규정하였다. 이전까지 대부분의 국제기구들이 공직 쪽에서의 부패에 대해서 어떻게 통제할 것인지에 대한 논의에 머물렀던 데 비하면 이는 본질적으로 기업부패의 통제가 얼마나 중요한지를 제시한 큰 의미를 가진 진전이라 하겠다.

4) 유엔 글로벌콤팩트

인권, 노동, 환경 등 분야에서 아홉 가지 원칙으로 출발했던 유엔 글로벌콤팩트(UN Global Compact)도 유엔 반부패협약의 제정에 발맞추어 반부패라는 제10원칙을 추가하여 이를 기업들의 중심적 관심과 극복과제로 제시하고 있다. 이 원칙은 “기업은 부당취득 및 뇌물을 포함하는 모든 형태의 부패에 반대한다”는 것으로, 참여한 기업들은 진전통보서(Communication of Progress)를 통해 해당 기간 동안 추진한 노력들을 알리도록 하는 의무를 자임하게 된다.

5) Global Reporting Initiative

기업들은 또한 자발적으로 지속가능보고서를 발간하여 환경, 사회책임, 거버넌스 등에 대한 기업의 정보를 적극적으로 공개함으로써 투자자나 소비자 등 다양한 이해관계자들이 해당 기업에 대한 평가에 이를 활용할 수 있도록 한다.

6) ISO 26000

국제표준화기구(ISO)는 사회책임에 관한 표준인 ISO 26000을 제정하여 지난 2010년 11월 1일 이를 발표하였다. 이 표준은 하나의 지도안으로서, ISO의 다른 표준들과 달리 특별한 인증이나 유사한 확인 과정이 없다는 점이 특이하다. 하지만 이런 표준이 제시된 이후에 공공이나 기업, 시민단체 등을 막론하고 어떤 조직이든 사회적 책임에 대한 기대수준이 높아지며 그 이행 정도에 대한 평판은 더욱 중요시될 것이다.

3. 한국의 기업부패와 기업 거버넌스에 대한 국제적 평가

1) 정치는 4류, 행정은 3류, 기업은 2류?

일본에는 “경제는 일류, 행정은 이류, 정치는 삼류”라는 말이 있다고 한다. 이와 비슷하게 지난 1995년 이건희 삼성 회장은 북경에서 “우리나라의 정치는 4류, 관료와 행정조직은 3류, 기업은 2류”라고 말했다가 한바탕 곤욕을 겪은 적이 있다. 모든 부문이 혁신을 통해 달라져야 한다는 의미로 말한 것이겠지만, 적어도 부패 문제를 중심으로 지금 각 부문의 수준을 평가해 본다면 그 결과는 크게 달라질 수밖에 없다.

부패 문제와 관련해서 정치와 행정, 기업 등 어느 한쪽이 더 더럽고 더 깨끗한지를 다투는 부문별 차별화는 쉽지 않다. 정치나 행정 영역에서 부패가 심각하다면 대부분 그 제공 주체가 되는 기업 쪽이 어떻게 고고하게 청렴함을 자랑할 수 있겠는가? 부패란 받는 쪽만을 비난하고 적발 처벌하는 것으로 해결되기 힘들다. 왜냐하면 뇌물 등은 받는 쪽과 동일하게 주는 쪽이 있기 때문이다.

2) 1997년 외환위기 이후

지난 1997년 외환위기로 말미암아 한국은 국가부도 직전 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 신청하는 경제국치를 겪었다. 당시 IMF에서 한국에 제시한 체질개선 방안은 시장개방과 규제의 개혁, 기업 거버넌스 개선 등이었다. 특히 기업경영의 투명성 확보를 위한 정보공개와 연결재무제표 작성 등을 제시했지만 이는 한국 기업 부문에서 아직도 제대로 실현되지 않고 있으며 기업 거버넌스 또한 매우 열악한 형편임을 위의 여러 지표들이 보여주고 있다. 오히려 한국 정부와 기업 부문은 규제 철폐나 시장개방, 노동시장 유연화 등만을 선택적으로 수용한 측면이 강하다. 특히 2008년 제2차 세계 경제위기 이후 ‘효율적인 규제’(effective regulation)를 한 목소리로 강조한 데서 알 수 있듯이 잘못되었거나 과도하게 포장된 정책이었다고 지적되어야 할 ‘규제철폐’만이 마치 친기업 정책인 양 떠받들어졌던 것은 결정적인 정책 실패라 하지 않을 수 없다. 그 과정에서 기업 거버넌스 개선의 과제는 도외시되고 말았던 것이다.

3) PERC, 아시아 지역 부패 지표

한국의 기업 거버넌스의 현주소는 어떤가? 예를 들어 부패인식지수의 원자료에 포함되는 홍콩의 정치경제위험자문공사(Political  and Economic Risk Consultancy, Ltd.)에서 지난 2011년 3월 23일 발표한 <아시아 지역 부패 지표>(Asian corruption update)에 따르면 한국의 부패지수는 아시아 16개국 중 9위로 ’10년 대비 3단계가 하락하였다. 특히, 민간분야는 최하위인 16위로 가장 심각한 수준이라고 평가했다는 점에서 충격적인 결과라 하겠다(표 1 참고). 이는 주로 부패행위로 유죄판결을 받은 재벌총수들이 사면 받는 경우가 빈번하고, 영향력 있는 인사들에게 불법적인 로비자금을 제공하는 등 기업분야의 부패문제 때문인 것으로 나타났다. 이번 PERC 부패지수의 하락은 금년도 CPI(부패인식지수) 산정에도 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다.

PERC 보고서에서 지적한 부패사례. ① 노무현 전 대통령 임기동안 6백만불 뇌물 의혹 및 자살, ② 선출직 공직자 선거법 위반으로 의원직 상실, ③ 군대, 고위공무원 등 승진 관련 청탁, ④군납비리, ⑤ 외환은행/론스타 사건 관련 금품수수 의혹, ⑥ 부패로 유죄 선고를 받은 재벌총수들의 사면, ⑦ 태광그룹 회장 등의 배임 횡령 및 불법  로비용으로 비자금 조성 혐의.

분야별 부패수준

구분	민간분야	인․ 허가	검사단속	조세	관세	경찰	군대	사법	주식시장		정 치 분 야
										소계
											지방공무원	국가공무원	지방정치	중앙정치
점수	8.95	6.97	5.10	7.00	4.15	6.89	4.11	6.18	6.89	6.52	6.00	5.00	7.89	7.18
순위	16	8	6	9	6	9	5	8	12	8	7	5	8	9
전체 평균	6.39	6.41	5.85	5.46	5.45	5.79	5.51	5.30	5.16	5.78	6.16	6.02	6.48	6.14

(0∼10점 : 점수가 낮을수록 청렴)

표 1 한국 사회 부문별 부패수준, Asian Corruption Update, 2011, PERC

4) 세계경제포럼, 국가경쟁력지수

마찬가지로 세계경제포럼(World Economic Forum)이 2010년 9월 9일 발표한 <2010-2011 국가경쟁력지수>(Global Competitiveness Index)에서 한국은 4.93점(7점 만점)으로 139개국 중 22위를 기록하여 직전 년도의 결과에 비해 3단계 하락하였다. 이 지수는 31개 통계, 80개 설문조사 자료를 근거로 기본요인, 효율성증진, 기업혁신 및 성숙도 등 3대 분야로 나누어 총 12개 부문, 111개 지표로 구성되는데, 기본요인의 제도적 요인은 62위로 전년(53위)보다 9단계 하락하였으며, 세부항목도 21개 지표 중 19개 지표 순위가 하락하였다(표 2 참고).

국가경쟁력 지수-세부항목

표 2 2010-2011 국가경쟁력지수(Global Competitiveness Index), 세계경제포럼(World Economic Forum)

이 자료는 한국에서 기술, 교육, 보건 등은 세계 최고 수준에 달하고 있음에도 불구하고 부패나 정부의 비효율, 기업의 투명성 부족 등이 진정한 선진화를 가로막는 요소들로 작용하고 있음을 드러내 주고 있다. 특히 기업 부문에서 ‘윤리경영’, ‘감사와 공시 제도’, ‘이사회의 효용성’, ‘소액주주 이익 보호’ 등의 영역은 후진적인 상태를 벗어나지 못하고 있는 현실을 지적하는 것이다.

5) 국제투명성기구, 뇌물공여지수

예를 들어 기업들이 해외에 나가 비즈니스를 위해 뇌물을 주는 정도를 측정하기 위해 개발해 낸 도구로 국제투명성기구의 <뇌물공여지수>(Bribe Payers Index)를 언급할 수 있다. 이는 미국의 해외부패관행법이나 이후 OECD 협약 등에서 규정한 뇌물제공의 금지란 내용을 얼마나 준수하고 있는지에 대한 척도가 된다. 1999년 처음 발표된 이 지수는 세계에서 경제 부국이자 영향력이 큰 국가에 본사를 둔 기업들이 해외 비즈니스에서 뇌물을 줄 가능성에 대한 순위로, 국제적으로 뇌물의 주는 쪽을 평가하기 위한 것이다.

2008년도 뇌물공여지수는 26개국의 기업 중역 2,742명에게 행한 질문, 즉 기업의 중역들에게 “거래하는 22개국 외국기업들이 해외상거래에서 얼마나 자주 뇌물수수에 개입합니까?”라는 질문에 의거하여 작성되었다. 조사 결과에 포함된 (당시) OECD 가입국은 14개국이었는데 한국은 여기서 이탈리아와 멕시코와 더불어 꼴찌 그룹에 속하였다(표 3 참고). 이는 한국 기업의 해외 뇌물 관행이 여전하다는 것으로, 한국 기업에 대한 국제적 평판이 개선되지 않았음을 보여주었다.

뇌물공여지수

표 3 뇌물공여지수(Bribe Payers Index) 2008, 국제투명성기구(Transparency International)

Rank	Country/ Territory	BPI 2008Score	Respondents	Standard Deviation	Confidence Interval95%
					Lower Bound	Upper Bound
1	Belgium	8.8	252	2.00	8.5	9.0
1	Canada	8.8	264	1.80	8.5	9.0
3	Netherlands	8.7	255	1.98	8.4	8.9
3	Switzerland	8.7	256	1.98	8.4	8.9
5	Germany	8.6	513	2.14	8.4	8.8
5	United Kingdom	8.6	506	2.10	8.4	8.7
5	Japan	8.6	316	2.11	8.3	8.8
8	Australia	8.5	240	2.23	8.2	8.7
9	France	8.1	462	2.48	7.9	8.3
9	Singapore	8.1	243	2.60	7.8	8.4
9	United States	8.1	718	2.43	7.9	8.3
12	Spain	7.9	355	2.49	7.6	8.1
13	Hong Kong	7.6	288	2.67	7.3	7.9
14	South Africa	7.5	177	2.78	7.1	8.0
14	South Korea	7.5	231	2.79	7.1	7.8
14	Taiwan	7.5	287	2.76	7.1	7.8
17	Italy	7.4	421	2.89	7.1	7.7
17	Brazil	7.4	225	2.78	7.0	7.7
19	India	6.8	257	3.31	6.4	7.3
20	Mexico	6.6	123	2.97	6.1	7.2
21	China	6.5	634	3.35	6.2	6.8
22	Russia	5.9	114	3.66	5.2	6.6

4. 한국의 기업부패와 기업 거버넌스의 문제점

1) 회전문 인사, 전관예우

한국의 상당수 기업들은 퇴직 관료들이나 유력한 정치인, 또는 법조인사 등을 영입하여 로비 창구로 활용하거나 기업 내외의 부정부패를 감싸는 간판과 외부의 통제를 막아내는 방패막이로 역할을 하도록 하고 있다. 특히 대기업들과 금융기관 등이 이러한 회전문 인사를 활용하고 있는 것으로 나타난다. 해당 기업과 관련된 특별검사로 참여했던 인사들이 차후 해당 기업으로 영입된다거나, 금융감독위원회 등 감독 기관에 근무했던 공직자들이 퇴임 후 감독 대상이 되는 금융기관에 임원으로 영입되는 사례 등이 대표적인 경우가 될 것이다. 최근 부산저축은행 등에서 불거진 회전문 인사의 폐해는 외부에 증거가 남지 않았을 뿐이지 명백한 부패 사건에 다름 아니다.

법조계의 경우에도 마찬가지이다. 퇴임한 선배나 동료를 돌봐 줌으로써 자신이 직접적인 이득을 얻는 것은 없다고 하더라도 추후에 자신도 후배 동료들로부터 똑같은 혜택을 입을 것이라는 보장을 받고 있는 것이다.

따라서 이는 실질적으로 이해충돌(conflict of interest)이 일어나지만 이를 교묘하게 시차를 두고 법망을 피하는 것일 뿐, 명백하게 유엔 반부패 협약 제18조의 ‘영향력 거래’(trading in influence)나 제19조의 ‘기능의 남용’ (abuse of functions)에 해당되는 부패 행위로 적극 통제되지 않으면 안되는 것이다.

2) 낙하산 인사, 이사회와 감사기능의 무력화

낙하산 인사는 한편으로 인사권의 행사라 하겠지만, 다른 한편으로 조건이나 능력, 전문성 등이 미달됨에도 불구하고 정치인 등에 대한 보은의 차원으로 특정한 지위를 배려하는 부적절한 일이다. 일반인의 경우에는 선거법의 제재를 벗어날 수가 없겠지만 국내외를 막론하고 더 큰 자리에 대해서는 통용되고 있다. 사실 인사권의 정당한 행사인지 아니면 인사권의 남용인지를 구별하는 명백한 잣대는 없지만 향후 이에 대한 해결 방안을 마련하지 않고서는 이사회나 감사 기능 등이 정상적으로 작동하는데 결정적인 방해요소로 작용하는 것을 막기 힘들게 된다. 또한 실질적인 ‘견제와 균형’ (check and balance) 원리가 작동되기도 어렵다.

3) 기업의 비자금 조성

기업의 비자금 조성, 유용 및 횡령 등 비리가 끊이지 않고 발생하고 있다. 최근 사례를 보면 기업의 비자금 조성도 점차 지능화․조직화 되어 가고 있음을 알 수 있다. 과거에는 범죄수법이 주로 무자료 거래, 장부조작, 허위 회계 처리, 차명계좌 활용 등이고, 그룹 오너 일가의 지시에 의하여 비자금을 조성한 반면, 최근에는 범죄수법이 다단계 인수․합병, 회계분식, 부동산 및 주식가치 부풀리기, 주가 조작, 전문가를 동원한 적법행위 가장, 고가 미술품 거래를 통한 비자금 세탁 등 점차 지능화되고 있으며, 비자금 조성도 그룹 본부 차원에서 조직적으로 진행되고 있음을 알 수 있다.

4) 사회공헌 대 사회적 책임

한국 기업들이나 기관들은 불쌍한 이웃을 돌보는 것이 곧 사회적 책임이라고 하는 분위기가 압도적이다. 관련 활동을 담당하는 조직은 전국경제인연합회에서는 사회공헌위원회, 삼성의 경우는 사회봉사단이라 불린다. 이런 이름들은 다른 대다수 기업뿐만 아니라 공공기관이나 학교, 병원 등 많은 조직들에서도 사용되고 있다. 반면 사회적 책임이란 이름은 찾아보기 힘들다. 이런 용어 사용은 한국 대부분의 기업들이 ‘사회적 책임’이라는 용어조차도 부정적으로 생각하는 분위기를 반영하고 있는 것이라고 해석할 수 있다. 이런 형편에서 한국 기업들이 진정으로 글로벌 표준에 부합하고 나아가 이를 넘어서려면 무엇보다도 사회봉사나 사회공헌에 머물러 있는 관점의 총체적인 혁신이 우선적으로 필요하다.

기업의 사회적 책임은 무엇보다도 먼저 기업들 스스로 기업 활동의 정당성, 합법성, 윤리성 등을 살피는 데서 출발한다. 기업들이 인권을 침해하거나 노동자들을 정당하게 대우하지 않고, 환경을 훼손하거나 파괴하고, 또 뇌물 등 탈법적이며 비윤리적인 수단을 동원하고, 소비자나 주주, 관련기업 등의 이해당사자들을 기만한다면 그 어떤 봉사나 공헌도 그런 잘못을 합리화할 수 없다.

기업이 법규준수나 윤리경영은 외면하고 뇌물 또는 분식회계 등 부정한 수단으로 돈을 벌고, 그 돈에서 조금 떼어 불쌍한 이웃들을 돕는 그런 봉사나 공헌이라면 과연 누가 이를 진정성 있는 것으로 받아들이겠는가? 그 경우 사회봉사나 사회공헌의 진정성은 의심을 떨쳐내기 힘들고 신뢰를 주기도 힘들 것이 분명하다.

이른바 ‘반기업정서’란 것도 따지고 보면 불법과 비윤리에 대한 반대에서 나온 것일 수 있다는 점에서 철저한 법규준수와 윤리경영만으로도 반기업정서의 대부분은 해소되고도 남을 것이다.

5. 기업부패 통제와 거버넌스 개선을 위한 제도적 과제

1) 기업부패방지법 제정

기업 거버넌스 개선을 위해 미국의 SOX와 같은 기업부패방지법을 제정하여야 한다. 이미 미국증권거래소에 상장된 기업들은 SOX의 적용을 받고 있으므로 국내법을 통해 그 대상을 확장시키는 것이다. 이는 한미 등 자유무역협정들에 따른 표준의 제정이라는 점에서도 향후 필수적인 과제가 될 것이다. 여기서 중요한 과제는 기업의 비자금 마련이나 뇌물 수수 등이 행위의 주체인 개인들과 더불어 일정한 요건에 해당하는 경우 법인에게까지 책임을 묻고 거액의 벌금을 병과할 수 있도록 함으로써 실질적인 통제가 이루어지도록 하는 일이다.

장기적으로는 금융감독원, 공정거래위원회 등과 더불어 독립 반부패기관에도 기업부패 통제를 위한 일정한 권한을 부여함으로써 무소불위의 독점적 권력 행사 대신 이들 기관 간에도 견제와 균형 원리가 작동되게 하는 것이 필요하다. 또한 이 기관 출신 인사들에 대해서는 취업제한 적용을 보다 강화할 필요가 있다.

2) 내부고발자 보호의 강화

외국 통계에 따르면 기업부패의 약 3분의 1 정도가 내부고발에 의해 드러나는 것으로 알려지고 있다. 그러나 한국의 내부고발자들은 기업 영역의 경우 보호받기가 쉽지 않고 도리어 보복의 대상이 되어왔던 것이 사실이다. 오는 2011년 9월 30일부터 시행되는 <공익신고자보호법>(법률 제10472호)은 진일보한 측면이 있긴 하지만 공익침해 여부와 관계없이 기업부패 자체만으로도 보호 보상을 받을 수 있도록 대상을 확장시켜 나가는 것이 바람직하다.

3) 윤리경영에 대한 인센티브제 강화

이러한 외부적 통제 수단의 강화와 더불어 윤리경영에 앞장서 노력하는 기업들에게 적극적으로 인센티브를 제공하는 것도 필수적이다. 이런 인센티브들에는 Clean 기업을 선정하여 정부 포상, 융자금시 이자율 조정이나 조세의 감면, 정부 조달에서의 가산점 부여와 제품구매시 우선 배려 등을 포함할 수 있다.

또한, 범정부적 차원에서 효과적으로 기업윤리경영을 지원하기 위한 협력체계를 구축하여야 한다. 예를 들면, 기업 활동(지식경제부), 인권(국가인권위원회), 노동(고용노동부), 환경(환경부) 및 부패(국민권익위원회) 등과 관련된 정부부처가 상호 협력하여 기업의 윤리경영을 한 차원 높여나갈 필요가 있다.

4) 사외이사제의 실효성 제고

현재의 사외이사제도는 폐지의 대상이 아니라 실효성을 제고하는 방향으로 강화되어야 할 제도이다. 무엇보다도 지배주주나 대표이사로부터 독립성을 갖춘 전문역량을 확보하여 사외이사로 참여토록 하고, 사내에서 견제와 균형의 역할을 담당할 수 있도록 감사위원회 등을 포함한 각종 사내 관리 조직에 참여하여 경영 전반에 걸쳐 의사결정에 역할을 할 수 있도록 해야 한다.

5) 공직윤리 관리 기능의 이관

현재 중앙정부의 공직자윤리위원회는 행정안전부에 소속되어 공직자 재산등록 등에 대해서만 제한적으로 운영되고 있으며 전관예우나 회전문 인사 등의 취업제한에 대해서는 효과적인 통제가 이루어지지 못하는 것으로 보인다. 따라서 이 기능을 전문적인 국가 반부패기관에서 관장하도록 하고, 더불어 전관예우나 회전문인사를 통제할 법률적 근거를 강화하여 실질적인 공직윤리 관리가 가능하도록 조처하는 것이 바람직하다.

6. 기업부패 통제와 거버넌스 개선을 위한 기업의 과제

1) 기업 거버넌스 개선을 위한 노력

기업 거버넌스 개선을 위한 가장 중요한 노력은 기업 내부로부터 나와야 한다. 무엇보다도 기업 CEO가 윤리경영을 실천하겠다는 강력한 의지가 있어야 한다.

두 번째로 기업의 사외이사나 감사위원 등이 사내 의결구조에서 실질적으로 역할을 하여 견제와 균형의 원리가 작동되도록 해야 한다. 따라서 퇴직 관료들이나 정치인, 법조인 등을 대외적인 방패막이 또는 로비 창구로 활용하기 위해 초청하고 또 실질적인 활동과 상관없이 거액의 보수를 지급하는 나쁜 관행은 사라져야 한다. 또 권력이 주변 인사들을 배려하기 위해 자기 사람 심기에 나서는 것도 사라져야 한다. 이를 위해 시민사회 내에서 이런 불법적이거나 부적절한 회전문 인사, 낙하산 인사, 전관예우 등을 감시하는 자발적인 운동을 전개할 필요가 있다.

또한 기업들이 내부고발자들을 보호하고 보상하는 기금을 공동 출연하여 제3자에게 위탁 운영하도록 하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.

2) 뇌물방지 경영원칙 존중 대내외 천명

유엔 글로벌 콤팩트의 가입은 기업의 부패통제를 위한 첫걸음이다. 안타깝게도 국내 대기업들 대부분은 이에 참여하지 않고 있는 것이 현실이다. 기업의 CEO가 10개 원칙에 대해서 수용하는 것을 명시적으로 천명하는 서한을 유엔 사무총장에게 보내는 것으로 가입이 가능하다. 그리고 CEO의 강력한 의지를 담아 임직원은 물론 주주들, 나아가 이해관계자들에게 “우리 회사는 글로벌 콤팩트의 참여사로 다음 10개 원칙을 존중하고 이행할 것”이라는 점을 천명하는 것이 그 이행을 위한 일차적인 출발점이다. 각종 광고, 홍보물이나 홈페이지, 안내문 등에 이를 명시하는 것도 좋은 방법이다. 이 원칙을 존중한다는 대내외 천명이야말로 그 이행을 향한 첫걸음이 된다. 이 단계를 건너뛰고서는 실질적으로 그 어떤 진전도 이룩할 수 없다.

3) 뇌물방지 원칙 이행을 위한 단계별 전략의  수립

기업들은 뇌물방지원칙의 단계별, 주체별 실천 전략을 수립해야 한다. 특히 그 전략에는 구체적으로 종사자, 주주, 비즈니스 파트너 등 이해당사자 등에 대한 교육 과정이 당연히 포함될 것이다. 그래야만 뇌물방지 원칙이 실제 비즈니스에서 작동될 수 있다. 이를 위해서는 국제투명성기구가 제안하는 <뇌물방지 비즈니스원칙>(Business Principles for Countering  Bribery)을 따라 단계별 전략을 수립하고 실천해 나가는 것이 바람직하다.

국제투명성기구는 유엔 글로벌콤팩트와 함께 제10원칙의 이행을 위한 단계별 전략으로 연결하여 실행 프레임웍(Business Against Corruption: A framework for action - Implementation of the 10th UN Global Compact Principle against corruption, 2005)을 출판 배포하고 있으며, 국내에서도 유엔 글로벌콤팩트 한국협회가 한국투명성기구와 함께 이를 한글로 번역 출판하였다.

한국에서 윤리경영이 보다 성숙하게 되려면 무엇보다도 기업들이 상행위에서 직간접적인 뇌물이나 온갖 금품, 향응, 편의제공 등을 추방하기 위한 <뇌물방지 비즈니스원칙>을 구체적으로 실천해야 한다.

4) 듀 딜리전스(due diligence)

Due diligence는 흔히 ‘기업실사’로 번역되기도 하지만 이는 그 개념이 내포하고 있는 여러 가지 내용들 가운데 하나일 뿐이다. 따라서 사전적으로 “선량한 관리자로서의 일반적 주의 의무”라고 이해해야 할 것이다.

반부패와 관련해서 기업이 사내 임직원들은 물론, 그 중개인, 대리점, 현지법인, 하청업체 등의 공급선(supply chain)을 제대로 교육하고, 동의를 이끌어내며, 관리하는 것도 마땅히 해야 할 일이다. 비즈니스 파트너들에게 본사의 뇌물방지 원칙을 설명하고, 그 상대방으로부터 이를 이해하였으며 존중하고 이행을 약속하는 내용에 서명하도록 하는 것도 듀 딜리전스의 이행에 중요한 수단이 된다. 미국 법제는 기업 내부에서 이를 위반한 부패 사건이 발생하더라도 회사가 이에 개입하지 않았으며 또 듀 딜리전스를 이행한 경우에는 불법행위에 가담한 당사자만 책임을 지도록 하고 기업은 책임을 면하게 해 준다.

5) 리스크 예방

많은 선진 기업들이 ‘리스크 매핑’(risk mapping) 기법을 도입하여 조직의 재무(finance), 운영(operation), 평판(reputation) 등과 관련하여 리스크에 취약한 요소들을 ‘발생가능 빈도’와 ‘발생시 영향력의 강도’ 양 측면으로 구분하여 목록화하여 예방하고 있는 점을 배울 필요가 있다.

7. 윤리경영의 선진국을 향하여

안타깝게도 그동안 한국에서 윤리경영은 사회적 책임과 마찬가지로 기업들에게 필수요소가 아니라 권장할만한 추가적 미덕인 것처럼 여겨져 왔다. 그러나 윤리경영을 통해 주주는 물론, 나아가 비즈니스 파트너와 소비자 등을 포함한 모든 이해관계자들과 공정하고 투명한 관계를 확보하는 것은 결국 기업의 가치를 높이는 것으로 귀결된다는 점을 유념하지 않으면 안된다.

기업 영역에서 부패를 통제하며 공정거래와 사회적 책임의 이행을 권장하는 정책들은 더욱 강화되어야 한다. ‘친기업 정서’를 이끌어내기 위한 가장 중요한 수단은 기업 거버넌스의 개선이며, 그 다음이 기업의 사회적 책임 이행이다. 기업 거버넌스의 본질적인 개선 없이는 어떤 정책적 지원이나 규제철폐도 결과적으로 기업의 경쟁력을 강화시킬 수도 없고 기업의 가치를 끌어올릴 수도 없다.

지난 2005년 3월 9일 체결되었던 <투명사회협약>에서 기업 대표자들이 실천하기로 약속했던 내용을 되새길 필요가 있다. 이는 이명박 정부 전반기 반부패 정책의 실패를 딛고 공정사회가 구호가 아닌 실제라는 것을 보여줄 수 있는 유일한 통로가 된다. 또한 경제인이나 정치인 등 부패인사에 대한 사면은 국가의 품격을 현저하게 떨어뜨리는 일이며 공정사회 실현의 장애가 되므로 이를 금지토록 한다.

또한 기업에서도 윤리경영의 모든 노력을 기울이고 또한 모든 종사자들이 이에 주체적으로 참여한다면 주주 등 투자자들이나 소비자들의 신뢰가 강화되므로 그 기업의 경쟁력 강화는 물론 한국 경제의 체질 개선에도 이바지할 수 있다.

더욱 튼튼해진 윤리적 기반은 이른바 ‘코리아 디스카운트’(Korea discount)라는 말을 역사 속으로 사라지게 만들 뿐만 아니라 한국을 윤리경영과 청렴(integrity)의 모범적 선진국으로 이름을 떨치게 하는 출발점이 될 것이다.

Session 2

토론자 : 김 기 찬 (카톨릭대 교수)

Session 2

토론자 : 주 철 기 (UNGC Korea 사무총장)

Session 2

토론자 : 김 창 학 (POSCO 기업윤리실천사무국장)

Session 2

국내 기업의 윤리경영 성과와 향후과제

국내 기업의 윤리경영 성과와 향후과제

토론자 : 양 세 영 (기업사회연구원 원장)

양세영 (기업사회연구원 원장)

국내 기업의 윤리경영 성과와 향후과제

1. 윤리경영 추진 배경

국내 기업의 윤리경영은 1960년대 경제개발과 함께 현대적 기업들이 본격적으로 출현함에 따라 자연스럽게 대두되었다. 그러나, 기업비리가 터질 때마다 상도의(商道義)의 회복이라는 차원에서 기업윤리에 대한 관심이 잠시 늘어났다 사라지는 현상이 반복되었고, 학계의 관심과 연구수준도 일천하였다. 1990년대 들어 세계화의 확대에 따라 글로벌 스탠다드 따라잡기 차원에서 포철(93년), LG(94년), 삼성(95년)등 일부 대기업을 중심으로 기업윤리 헌장을 제정하는 등 윤리경영을 도입관련 논의가 있었으나 선언적 내용에 그쳤다.

1997년 외환위기는 기업윤리가 경영의 핵심과제로 자리잡는데 결정적인 분수령이 되었다. 우선, 국내기업들은 외환위기 이후 뼈를 깍는 기업 구조조정 과정을 통해 과거의 도덕적 해이에서 벗어나, 투명하고 윤리적 경영을 통해서만 생존할 수 있으며, 외부의 신뢰 없이는 지속적인 경쟁력 강화가 불가능하다는 것을 절감하게 되었다, 또한, 때마침 외환위기의 상황과 맞물려 대외적으로 90년대 중반부터 선진국을 중심으로 추진되던 「윤리라운드」가 가속화되었고, WTO, OECD, TI 등 국제기구의 반부패 움직임이 강화되어 윤리적으로 경영하지 않는 기업은 국제신인도 저하는 물론 무역, 해외투자 및 각종 공공계약 등에서 제한을 받게 된다는 인식이 확산됨으로서 기업윤리는 선택이 아니라 필수적 실천과제라는 공감대가 형성되었다. 아울러, 국내적으로도 부패방지법 제정, 반부패 관련 조직의 출범, 지배구조 개선 및 투명성강화 관련 다양한 제도의 도입, 정보화의 확산과 소비자 주권의 강화, 시민단체들의 기업감시 기능 강화 등 사회 및 제도적 변화가 윤리적 기업으로의 파라다임 전환을 요청하였다고 볼 수 있다.

2. 지난 10년의 윤리경영 성과 평가

1) 윤리경영 인식과 시스템 측면

실증연구에 의하면 윤리경영의 성과를 가늠하기 위한 핵심요소는 최고경영자(CEO), 실천 시스템(Conducting System), 기업문화(Corporate Culture) 3가지라 할 수 있다. 이들 각각의 측면에서 국내기업의 윤리경영 성과를 살펴보도록 한다.

Brenner, S. (1992). "Ethics programs and their dimensions." Journal of Business Ethics 11, 391-399  Singh, J. B. (2006). "Ethics Programs in Canada's Largest Corporations", Business and Society Review. 111(2), 119-136., 박오수, 양세영,「유한킴벌리의 윤리경영사례」, (서울: 서울대 경영사례연구소, 2004), 3

먼저, CEO의 도덕적 리더십과 철학, 추진의지는 윤리경영 수준을 결정하는 가장 중요한 요소라 할 수 있다. 특히 국내 현실에서 대기업의 상당부분이 소유경영자에 의해 경영되고 있음을 감안할 때, 최고경영자의 위상과 역할은 국내기업의 윤리경영의 기반을 형성함은 물론, 성패를 좌우하는 관건이 된다고 할 수 있다.

한국경영학회편저,「한국의 기업윤리」(서울: 세경사 1992), 100

외환위기 이후 윤리경영 추진관련 국내환경의 변화

구분	관련 법과제도, 활동	내용
정부조직	부패방지위원회 출범	반부패 총괄 정부조직, 청렴위->국민권익위로 개편
법률	부패방지법 및 공직자 행동강령 제정	부패관련 법과 공직 및 공직유관기관의 윤리적 행동지침 마련
	기업지배구조개편(상법, 증권거래법 등)	사외이사,감사위원회,상호출자,지급보증제한 등
	지속가능발전법제정, 산업발전법 개정	지속가능발전에 대한 중앙-지자체의 노력 의무화, 기업의 사회적 책임 법적 근거마련
	국제상거래 뇌물방지법시행	국제거래에서 뇌물 제공기업에 대한 형사처벌 및 불이익 조치
제도 도입	준법감시인제도 도입	금융기관의 내부통제 및 법규준수 책임자 임명
	공정거래 자율준수프로그램 도입	자율준수프로그램 운영기업에 대한 과징금 경감
	청렴계약제 도입	정부부처, 공공기관의 입찰기업 청렴계약체결, 위반기업 불이익
	증권집단소송제도 도입	분식회계, 내부정보 이용 등 불공정 증권거래시 투자자보호를 위한 민사소송의 특례인정
경제계 및 기업	경제계 및 기업의 윤리경영 자율적 실천 노력	전경련 중심으로 기업윤리위원회, 임원협의회 활동, 자율평가지표 개발 보급 등 윤리경영 확산, 대기업들의 윤리경영 시스템 도입 및 운영
시민단체	경제관련 시민단체들의 기업감시 활동, 소비자 및 환경 단체 활동	소액주주운동, 환경보호 운동, 소비자주권 강화

전경련의 2008년 윤리경영 실태조사에 따르면 국내 대기업 CEO들은 윤리경영이 기업 이미지 제고와 매출액, 수익률 등을 개선하여 기업의 경쟁력을 제고하는 중요한 경영전략이 된다고 인식하는 경향이 늘어난 것으로 나타났다. 윤리경영의 핵심요소인 CEO들의 윤리인식이 보다 자발적이고 실천적으로 변화되었다는 것이다. 이는 지난 ‘99년 조사에서 윤리경영 추진 이유에 대해 기업자체의 경쟁력 강화라고 응답한 경영자들이 6.8%에 불과한데 비해 ’08년에는 51.3%로 크게 증가하였고, 사회적 압력이나 요구에 대한 순응 차원의 수동적인 추진 동기는 93.2%에서 48.7%로 크게 감소한 결과를 통해 확인된다.

CEO가 윤리경영을 추진하는 이유(%)

구분	1999	2002	2008
사회적 요구와 기대 순응	93.2	71.5	48.7
기업자체의 경쟁력강화 (경영전략적 필요)	6.8	28.5	51.3

자료: 전국경제인연합회, 윤리경영실태조사, 1999, 2002, 2008

두 번째, 핵심요소로는 실행시스템(conducting system)이라고 할 수 있다. 최고 경영자의 도덕적인 철학과 윤리경영 의지가 조직전반에 걸쳐 실행되기 위해서는 성문화된 지침과 실천조직, 교육 등과 같은 현실적인 제도로서 실행시스템이 필수적이다. 윤리경영 추진에 있어서, 기본적인 실행 시스템으로는, 윤리헌장과  지침, 윤리경영 Q&A집, 윤리전담 조직과 인력, 교육 및 평가제도, 내부고발제도(공익신고) 시스템, 피드백 시스템, 내부통제시스템, 기업윤리 홈페이지, 인센티브(인사 및 포상) 등을 들 수 있는데, 이 중 기업윤리 헌장과 전담조직, 교육시스템은 핵심 시스템이라고 할 수 있다. ‘97년 외환위기 이후 대기업들은 윤리경영을 추진하기 위한 제도와 시스템 운영 면에서는 어느 정도 정착단계에 접어들었다고 평가된다. 2009년 윤리경영 현황 및 CSR 실태조사 결과에 따르면 응답 대기업의 경우 기업윤리헌장(95.0%), 윤리경영 관련 조직 설치(80.0%),임직원에 대한 윤리경영 교육(92.0%) 등 윤리경영에 필요한 기본적인 시스템과 제도는 대부분 기업들이 도입하여 운영 중인 것으로 나타났다.

윤리경영 시스템 구축 추이

	99년	05년	09년
윤리헌장 보유	33.3%	80.5%	95.0%
윤리경영 조직설치	-	64.0%	80.0%
임직원 윤리경영 교육	22.5%	60.0%	92.0%

세 번째 핵심요소는 윤리경영의 기업문화(corporate culture)로의 정착이라 할 수 있다. 윤리경영이 최고경영자를 비롯한 전체 구성원들의 활동과 의사결정 과정에서 가이드 역할을 하기 위해서는 조직문화로서 내면화되는 것이 요구된다. 조직문화의 가장 중요한 요소가 공유된 가치(shared value)라 할 때, 기업사명과 목표를 통해 제시된 윤리적 가치가 구성원들에게 내면화되고 공유되어야만 윤리적 추론 능력이 제고되고, 윤리적 의사결정이 가능해져 기업윤리의 수준이 향상될 수 있다. 윤리적 가치관이 조직문화로 스며들어 윤리경영이 조직내부에서 실질적으로 구현되기 위해서는 내부 커뮤니케이션의 활성화가 중요하다. 이를 위해 최고경영자와 직원간 대화, 성공사례의 공유, 신입직원에 대한 윤리의식의 사회화 등이 필요하다. 2008년 실태조사에서 윤리경영의 기업문화화 수준을 측정하기 위해 “CEO와 임직원간 윤리경영에 대한 인식격차”를 알아본 결과 응답기업의 43%가 격차가 거의 없거나 동일하다고 밝혔고, 42%는 격차가 좁아지고 있다고 응답해 경영층과 임직원간 동질적인 윤리인식이 확대되고 있는 것으로 보인다.

T. J. Peters & Waterman, In search of excellence (NY : Haper & Raw, 1982), 10

2) 윤리경영 추진결과 측면

먼저, 대기업들 스스로의 윤리경영 추진 결과에 대한 평가는 외환위기 전과는 비교할 수 없을 정도로 내부 투명성이 강화되었고, 이해관계자들에 대한 관심과 헌신역시 크게 개선된 것으로 자평하고 있다. 윤리경영을 통해 개선된 부문은 기업의 사회적 책임강화 노력에 따른 사회적 이미지 제고, 임직원 상호간의 신뢰증대, 기업내 비윤리적 행위 감소 등으로 나타났다(전경련, 2008년 윤리경영 실태조사).

반면, 시민단체와 학계 일부에서는 국내 기업의 윤리경영이 “아직 외형과 현실의 괴리가 크고, 실천노력이 부족한 선언적인 행태에 불과하다”라고 평가하고 있다(김태정, 2003; 박헌준, 권인수 2004).

그러나, 양측은 엇갈린 평가에도 불구하고 윤리경영을 통해 기업내부 투명성이 강화되었다는 데에는 어느 정도 공감대가 형성된 것으로 보인다(양세영, 2010). 이러한 평가인식의 차이는 기업의 역할과 윤리경영의 범위에 대한 견해 차이에서 비롯된 것으로 보이며, 특히 일부 기업인들의 비리가 불거질 때 마다 윤리경영 노력에 대한 기업외의 평가는 더욱 비판적으로 흐르는 경향이 있다.

3) 종합평가

기업인 관련 비리가 터질 때 마다 사회일각에서는 그 동안 기업들의 윤리 경영 실천노력에 대해 회의적인 눈길을 보내는 경향이 나타나고 있으나 국내기업의 윤리경영은 짧은 기간동안 시스템 구축을 중심으로 기업의 체질을 바꾸고 대내외적으로 신뢰받기 위한 기초를 확립했다는 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 다만 지나치게 급속히 추진됨으로서 윤리경영의 뿌리가 되는 윤리의식이 기업문화로 정착되는 면과, 조직 구성원의 윤리 인식과 윤리 시스템간 조화(congruence)를 이루는데 한계가 있다는 것 등은 문제점으로 제기될 수 있다.

3. 한계와 과제

1) 한계

국내기업의 윤리경영은 대기업을 중심으로 단기간에 미국식 윤리 프로그램을 급속하게 도입하여 운영하는 방식으로 추진되었다는 것이 가장 큰 특징이다. 이에 따라 시스템측면에서는 글로벌 스탠다드를 넘어서는 성과를 보이고 있는 측면도 있으나, 짧은 시행기간으로 인한 여러가지 한계를 노정하고 있다.

(1) 기업특성에 맞는 차별화된 윤리경영이 아니라 기업간 동형화 현상이 빚어지고 있으며, 결국 CEO의 윤리적 리더십에 따라 기업간 격차가 크다

(2) 대기업과 중견-중소기업 간의 차이가 크다.

(3) 윤리경영을 추진하는데 기초가 되는 철학, 가치에 대한 정립이 미흡하여 윤리적 상상력이 부족하다.

(4) 급속추진으로 인한 윤리의식-문화와 프로그램 간 괴리가 크다.

(5) 윤리경영의 전사화가 미흡하여, 윤리경영이 핵심전략(Core strategy)과 전 사업 부문에 스며들지 못하고 있는 상황이다.

(6) 10년이 지나 국내에도 나름대로 베스트플랙티스를 보이는 기업들이 나타나고 있지만 이들 기업들도 새로운 모델제시에 한계가 있고 윤리경영의 투자에 인색하여 정체된 느낌이 있다(윤리경영 피로증후군).

(7) 경영자들이 윤리적 기초위에 경영전반을 정립하고, 윤리적인 경영 리더십을 적극적으로 행사하는 모델이 부족하다.

2) 향후 과제

(1) 윤리경영의 윤리적, 철학적 기초를 확립해야 한다.

- 국내기업의 윤리경영은 선진국 기업의 프로그램만 들여왔지, 그 배경이 되는 윤리경영의 정신적 기초에는 신경을 못 쓴 기형적 상태로서 현대적 기업경영의 윤리적, 철학적 가치의 도입과 정립이 시급하다. 동시에 우리의 역사적 자산 중 “청렴의 가치”, “ 商道”, “유일한 사장의 기업정신”등은 현대적으로 재해석하여 윤리경영의 기초로 활용할 필요가 있다.

(2) 경영자들의 “공공의식”을 회복해야 한다.

- 공공성이 강한 조직일수록 윤리경영의 책임이 크다. 이런 측면에서 보면 정치권>정부>공공기관>언론, 공기업> 금융기관> 상장기업>비상장 기업 순으로 윤리적 책임이 크다고 볼 수 있다. 그러나, 기업의 영향력이 확대되고 이해관계자와 연관성이 심화되며 글로벌화 될수록 기업도 공공조직 못지않게 사회적으로 윤리적 책임이 크다고 볼 수 있다. 특히, 많은 계열기업들을 보유한 대기업 집단은 윤리경영에 대한 기대가 더 크다고 볼 수 있다. 이런 점에서 대기업 집단의 경영자들은 민간인이지만 정치인 또는 정부 고위관료 이상의 “공공의식” 또는 ‘노블리스 오블리주’ 정신이 투철 할 필요가 있다. 과거 경제개발기의 창업 기업가들이 “사업보국”의 이념을 품고 비상한 기업가 정신으로 우리 경제를 오늘의 위치에 올려놓은 것처럼 현재의 경영자들도 공공정신을 갖고 윤리적 리더십을 발휘해야 할 것이다. 비근한 사례로 최근의 “비자금”문제와 같은 것은 본질적으로 이러한 의식이 결여된데 원인이 있다고 볼 수 있다.

(3) 윤리경영의 조직문화화와 전사화가 필요하다

- 윤리경영은 단기적 경영전략이 아니라 장기적으로 기업문화를 윤리적으로 정착시키는데 목표가 있다. 이에 따라 지속적인 기업문화화 추진과 자율실천체제 확립에 주력할 필요가 있다. 시스템 운영을 통한 가시적 성과도출만으로는 한계가 있고, 오히려 임직원의 공감대 형성과 동기부여를 통해 기업전반에 윤리적 가치가 스며들도록 노력해야 한다. 특히, 윤리담당 부서만의 일이나 내부 준법통제행위에 국한하려는 편의주의는 진정성있는 윤리경영을 위해 반드시 탈피해야 한다.

(4) CEO와 임직원 윤리경영 교육 프로그램의 질적 제고가 시급하다.

- 윤리경영의 단기적-가시적 성과 도출을 위해서는 윤리교육이 가장 효과적인 프로그램이지만 이러한 점 때문에 윤리교육과 훈련 분야가 가장 중요하면서도 취약한 영역으로 남아있다. 무엇보다 윤리경영 교육의 콘텐츠를 제공할 수 있는 전문기관이나 연구가 거의 황무지 상태이며 그나마 제대로 확인도 안 된 내용과 사례들이 교육용으로 전달되고 있다. 이를 뒷받침 해주어야 하는 대학도 전문 전공교수도 거의 없으며, 과목개설도 아직 안된 대학이 더 많은 실정이다. 특히, CEO에 대한 교육은 전무하다 할 정도로 부족하다. CEO들의 교육 참여가 현실적으로 쉽지는 않다 하더러도 윤리경영에 대한 중요성을 인정한다면 경영자들이 적극적으로 윤리적 가치와 리더십, 윤리적 의사결정 훈련을 받아야 할 필요가 크다.

(5) 윤리경영 인프라 구축과 인센티브 마련이 요청된다

- 윤리경영의 수준제고를 위해서는 윤리경영 조사연구, 중소-중견기업에 대한 자원 및 정보 제공, 교육개발, 공공부문과 민간부문간 연계(청렴-반부패-윤리-준법경영의 통합적 접근)와 베스트플랙티스 공유, 네트워크 형성 등을 체계적으로 지원할 수 있는 민간차원의 윤리경영 전문기관의 설립이 필요하다. 미국의 ERC, ECOA, 일본의 BERC 등은 좋은 사례일 수 있으며, 공기업의 비중이 큰 점을 감안하면 경제단체와 정부가 공동으로 설립하는 것도 검토할 만하다.

- 사회적으로는 법과 현실의 괴리를 축소하는 노력이 시급하다. 행정절차와 규제적 기업환경을 보다 투명하게 개선하는 것도 필요하다. 기업과 경영자들이 지키기 어려운 비현실적인 법체계를 방치한다면 아무리 윤리경영의지와 철학을 갖고 실천하려고 하더라도 준법여부에서 부터 딜레마를 갖게 될 것이고 이는 윤리경영 추진 의욕을 저상시킬 것이다.

- 민간부문의 반부패와 윤리경영을 위해서는 발제자가 제안한 ‘기업부패방지법’과 같은 규제적 접근보다는 기존의 관련 법령을 엄정하게 집행하고 동시에 윤리경영에 대한 인센티브를 확대하는 것이 필요하다. 이미 외환위기 이후 기업의 투명성 관련 법과 규제는 봇물처럼 도입되었다. 어떤 것은 글로벌 스탠다드를 초월하는 내용도 포함하고 있으며 또한 SOX의 주요 내용은 이미 국내법으로도 수용된 상황이다. 따라서, 기존의 다양한 비리억제 규정들을 엄정하게 집행하는 것이 우선 필요하다. 윤리경영에 대한 최선의 인센티브는 착한 기업에게  정당한 보상이 제대로 가도록 하는 것이다. 제도적 인센티브로는 미국의 연방판결지침(FSG)과 같은 시스템의 도입도 고려할 만하다.

감사위원회 설치 의무화(2/3 이상 사외이사), 사외이사 선임시 대주주의결권 제한(3%) 등이다.

3) 결어

최근 우리 사회의 핵심이슈로 떠오른 “전관예우”의 문제도 근본적 원인을 찾자면 “윤리 부재”에 기인한다고 할 수 있다. 전관예우는 우리 사회의 불공정성을 대표하는 잘못된 관행임에도 공정사회를 이끌어가야 할 공사 각 분야의 지도층들이 공적 책임보다는 “기득권” 확보에 연연했기에 발생된 측면이 크기 때문이다. 예컨대, 감독기관의 관계자가 피감기관의 감사로 진출하는 것은 그 자체가 이익상충이고 감독체계를 무력화할 가능성을 내포하고 있다. 그렇다면 아무리 큰 반대급부가 보장된다 하더라도 스스로 절제할 수 있어야 한다. 이것이 바로 공직자의 기본 자세이고 우리 전통의 “청렴” 정신을 현대적으로 수용하는 것이라고 본다. 아무리 전관예우를 개선하는 법과 제도를 갖춘다 하더라도 “원천적 금지”조항을 만들지 않는 한 편법과 우회적 방법을 통해 또 다른 형태의 고비용의 전관예우가 발생할 것이다. 결국 전관예우의 근본적인 해결은 결국 공직자들의 윤리의식 확보에 달려 있다고 볼 수 있다. 수요 측면에서도 민간 금융기관이나 기업들이 정도경영보다는 “전관의 보호막”을 선호하는 안이하고 비윤리적 발상을 버려야 한다.

우리나라는 현재 중요한 전략적 변곡점에 와있다. 사회는 대립과 갈등에서  성숙한 단계로, 경제는 소득 2만불 단계에서 선진국 단계로, 기업은 글로벌 우량기업 수준에서 글로벌 초일류 기업 수준으로 도약해야 할 상황이기 때문이다. 이러한 도약적 발전은 각각 질서와 상생, 신뢰자본, 윤리경영을 필요로 하고 있다. 전 부문에 걸친 윤리기반의 강화는 도약의 필수조건이다. 민간부문은 그 동안 윤리 시스템 구축에 주력했다면 이러한 성과를 바탕으로 이제는 사회적 책임의식 제고와 윤리적 조직문화의 정착에 역점을 두고 한 차원 높은 윤리경영으로 업 그레이드 되어야 할 것이다.