자치법규 및 행정규칙 평가를 위한 부패영향평가 모형 보완

2006. 11.

서울시립대학교

반부패시스템연구소

제  출  문

국가청렴위원회 위원장 귀하

본 보고서를 ｢자치법규 및 행정규칙 평가를 위한 부패영향평가 모형 보완｣ 결과보고서로 제출합니다.

2006. 11. 24.

서울시립대학교 반부패시스템연구소

소 장  김 태 영

■ 연 구 진 ■

연구책임자	김 태 영(서울시립대 반부패시스템연구소장)

공동연구원	최 원 석(서울시립대 반부패시스템연구소 연구부장)

박 근 수(서울시립대 반부패시스템연구소 수석연구원)

임 병 연(서울시립대 반부패시스템연구소 수석연구원)

연 구 조 원	손 배 원(서울시립대 반부패시스템연구소 선임연구원)

원 준 연(서울시립대 반부패시스템연구소 선임연구원)

차   례

자치법규 및 행정규칙 평가를 위한 부패영향평가 모형 보완

차  례

Ⅰ. 서  론	1

1. 연구의 배경 및 목적	1

2. 연구의 내용 및 범위	6

3. 연구방법	8

4. 연구의 기대효과	9

Ⅱ. 현행 부패영향평가모형에 대한 이론적 검토	10

1. 지방자치와 부패	10

1) 지방자치단체의 부패실태	10

2) 지방자치단체의 부패방지 체계와 한계점	15

2. 현행 부패영향평가모형의 특징 및 한계	16

1) 현행 부패영향평가모형의 특징	16

2) 현행 부패영향평가모형의 한계	28

3. 자치법규․행정규칙 부패영향평가모형의 필요성	30

Ⅲ. 자치법규 부패영향평가 모형의 개발	33

1. 자치법규의 의의	33

1) 지방자치단체의 기능과 사무	33

2) 자치입법권의 종류	38

2. 자치법규의 입법과정	43

1) 조례의 제정과정	43

2) 규칙의 제정과정	57

3) 자치법규 운영현황	61

3. 자치법규의 특성과 문제점	66

1) 자치법규의 특성	66

2) 자치법규의 문제점	68

4. 자치법규 부패영향평가모형의 개발	68

1) 자치법규 부패영향평가 운영사례 분석	69

2) 부패영향평가에 관한 의견조사	77

3) 국내외 영향평가 평가기준의 검토	102

5. 자치법규 부패영향평가모형	108

1) 자치법규 부패영향평가모형의 개발방향	108

2) 부패영향평가 모형의 검토	110

3) 자치법규 부패영향평가 모형	114

4) 세부평가항목별 체크리스트	122

6. 평가 대상	154

1) 평가대상 선정근거	154

2) 평가대상 자치법규	155

3) 교육조례 및 규칙에 대한 평가	157

4) 기타 고려사항	158

7. 추진체계	159

1) 부패영향평가 담당기관	160

2) 평가절차	173

Ⅳ. 행정규칙에 대한 부패영향평가 방안	188

1. 현행 법령의 체계와 현황	188

1) 현행 법령의 체계	188

2) 현행 법령의 현황	189

2. 현행 행정규칙의 현황 및 특징	192

1) 현행 행정규칙의 현황	192

2) 행정규칙의 특징	200

3) 행정규칙의 문제점	201

3. 부패영향평가 추진체계 및 평가결과의 실효성 확보 방안	202

1) 현행 행정규칙 부패영향평가 추진체계의 현황	202

2) 행정규칙 부패영향평가 추진체계의 개선	206

Ⅴ. 모형적용 및 타당성 검증	214

1. 자치법규 및 행정규칙 부패영향평가모형의 적용	220

1) 내용의 합리성	220

2) 제․개정과정 상의 투명성	227

3) 행정절차의 투명성	231

4) 재량의 적정성	241

5) 준수의 용이성	254

2. 행정적 보완사항	268

1) 자치법규 부패영향평가의 행정적 보완사항	268

2) 행정규칙 부패영향평가의 행정적 보완사항	283

<참고문헌>	286

<부  록>

Ⅰ. 부패영향평가 개요	289

Ⅱ. 부패영향평가 운영	291

Ⅲ. 부패영향평가 업무처리 절차	302

Ⅳ. 평가항목별 주요 검토요령	322

<참고 : 평가지표 체크리스트>	405

	<서 식>
[서식 1] 부패영향평가 기초자료 작성양식 422 [서식 2] 부패영향평가 진행상황 보고서 424 [서식 3] 부패영향평가 자문 요청서 425 [서식 4] 부패영향평가 자문의견 통보서 426 [서식 5] 부패영향평가 자문 관리대장 427 [서식 6] 부패영향평가서 428 [서식 7] 세부 평가서 430 [서식 8] 부패영향평가 결과 통보서 양식 431 [서식 9] 중장기 부패영향평가 대상과제 작성양식 433 [서식 10] 부패영향평가 종합 관리대장 437

표 차 례

<표 Ⅰ-1> 자치법규 현황(2005년 12월 31일 현재)	3

<표 Ⅱ-1> 지방자치단체 민선공직자의 부패유형	12

<표 Ⅱ-2> 지방자치단체 지방공무원의 부패유형	14

<표 Ⅱ-3> 부패영향평가의 기준	25

<표 Ⅲ-1> 지방자치단체 사무의 비교	34

<표 Ⅲ-2> 조례로 제정할 수 있는 사항	39

<표 Ⅲ-3> 규칙으로 제정할 수 있는 사항	41

<표 Ⅲ-4> 조례와 규칙의 한계	42

<표 Ⅲ-5> 규칙 입법사무 처리절차(대구시)	59

<표 Ⅲ-6> 자치법규 보유 현황(2005년 12월 31일 현재, 단위 : 건)	62

<표 Ⅲ-7> 조례 재의요구 현황	63

<표 Ⅲ-8> 조례 제의요구 조치결과	64

<표 Ⅲ-9> 대법원 제소 현황	64

<표 Ⅲ-10> 조례규칙심의회 운영현황	65

<표 Ⅲ-11> 주민조례제정 및 개․폐청구 현황	65

<표 Ⅲ-12> 자치법규의 입법절차 상의 특징	66

<표 Ⅲ-13> 자치법규의 내용상 특징	67

<표 Ⅲ-14> 설문대상자의 근무처	78

<표 Ⅲ-15> 설문대상자의 직급	78

<표 Ⅲ-16> 설문대상자의 담당 업무	79

<표 Ⅲ-17> 현재 업무관련 부패방지교육 횟수	79

<표 Ⅲ-18> 부패가 많이 발생하는 분야	81

<표 Ⅲ-19> 부패가 많이 발생하는 업무	82

<표 Ⅲ-20> 부패발생의 주된 원인	82

<표 Ⅲ-21> 과도한 의무부과가 민원과 부패를 유발할 가능성 있나	83

<표 Ⅲ-22> 과도한 권리제한이 민원과 부패를 유발할 가능성 있나	84

<표 Ⅲ-23> 의무부과나 주민들의 권리제한을 많이 포함하는 분야	84

<표 Ⅲ-24> 자치법규의 부패유발 가능성	85

<표 Ⅲ-25> 담당업무 처리를 위한 조례․규칙의 부패발생 소지	86

<표 Ⅲ-26> 부패를 유발하는 자치법규가 만들어지는 이유	87

<표 Ⅲ-27> 자치법규 제정과정의 문제점․개선점 존재	88

<표 Ⅲ-28> 자치법규 내용의 불합리점․개선점 존재	89

<표 Ⅲ-29> 부패를 유발하는 조례나 규칙 방지책	89

<표 Ⅲ-30> 자치법규 제정과정 통제․감시 방안	90

<표 Ⅲ-31> 부패영향평가제도 인지	91

<표 Ⅲ-32> 부패방지를 위한 부패영향평가제도의 필요성	92

<표 Ⅲ-33> 부패유발요인 탐지기준(자치단체 공무원)	92

<표 Ⅲ-34> 부패영향평가 담당(평가) 기관(자치단체 공무원)	95

<표 Ⅲ-35> 부패영향평가 담당(평가) 기관(지방의회 전문가)	96

<표 Ⅲ-36> 부패영향평가 절차(자치단체 공무원)	96

<표 Ⅲ-37> 부패영향평가 절차(지방의회 전문가)	97

<표 Ⅲ-38> 부패영향평가 지원사항	98

<표 Ⅲ-39> 부패영향평가 실효성 제고방안	99

<표 Ⅲ-40> 규제영향분석 평가항목	103

<표 Ⅲ-41> 서울특별시 입법심사기준	104

<표 Ⅲ-42> 각국의 법령심사 기준	106

<표 Ⅲ-43> 부패영향평가 담당기관 비교	171

<표 Ⅲ-44> 평가절차의 비교	179

<표 Ⅳ-1> 현행 법령의 체계	189

<표 Ⅳ-2> 현행 법령 현황	190

<표 Ⅳ-3> 연도별 법령 현황(법제처 법령통계 기준)	190

<표 Ⅳ-4> 형식별 행정규칙 현황(법제처 법령정보 DB 기준)	195

<표 Ⅳ-5> 기관별 행정규칙 현황(법제처 법령정보 DB 기준)	196

<표 Ⅳ-6> 연도별 행정규칙 제․개정 현황(법제처 법령정보 DB 기준)	198

그림 차례

<그림 Ⅱ-1> 제․개정법률 부패영향평가 절차	23

<그림 Ⅱ-2> 현행법령 부패영향평가 절차	24

<그림 Ⅲ-1> 지방자치단체의 장이 발의하는 조례의 입법과정	47

<그림 Ⅲ-2> 지방의회 의원이 발의하는 조례의 입법과정	48

<그림 Ⅲ-3> 자치법규 입법절차 개요	57

<그림 Ⅲ-4> 규칙 입법체계도(대구시)	61

<그림 Ⅲ-5> 대구광역시 부패영향평가 절차	70

<그림 Ⅲ-6> 대전광역시 부패영향평가 절차	73

<그림 Ⅲ-7> 자치법규 부패영향평가모형의 개발방향	109

<그림 Ⅲ-8> 서울시교육청 조직구조	158

<그림 Ⅲ-9> 제․개정 자치법규에 대한 평가절차	182

<그림 Ⅲ-10> 현행 자치법규에 대한 평가절차	187

<그림 Ⅴ-1> 자치법규 부패영향평가의 행정적 보완사항	282

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 배경 및 목적

Ⅰ. 서  론

□ 현행 부패영향평가는 부패방지법 제20조의2(’05. 7월) 및 같은 법 시행령 제13조의2 및 제13조의3(’05. 12월)에 추진 근거가 마련되어 ’06. 4. 1일부터 시행중에 있음

○ 부패영향평가의 평가주체는 부패방지법 제20조의2 제1항의 규정에 따라 국가청렴위원회이며, 기초자료의 작성․제출은 같은 법 시행령 제13조의2 제3항, 제7항의 규정에 따라 법령, 행정규칙, 자치법규 등의 제․개정 권한이 있는 공공기관임

○ 그리고 부패영향평가 대상은 부패방지법 제20조의2 제1항의 규정에 따라 법률, 대통령령, 총리령, 부령 및 그 위임에 따른 훈령, 예규, 고시, 공고와 조례․규칙임

□ 그러나 현행 부패영향평가는 그 운영에 있어서 시행초기에 따른 몇몇 한계점을 드러내고 있음

○ 즉 현행 부패영향평가는 국가적 차원의 평가제도로 도입되어 주로 법령중심의 평가로 이루어지기 때문에 평가대상 중 자치법규와 행정규칙은 몇 가지 문제점에 봉착해 있음

- 자치법규(조례, 규칙)는 같은 법 시행령 제13조의2 제8항의 규정에 따르면 지방자치단체의 장이 제정 또는 개정하는 경우 필요하다고 인정하는 때에는 위원회에 부패영향평가를 요청할 수 있도록 되어있으며, 위원회는 지방자치제도의 취지를 고려하여 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하고 자율적으로 평가를 실시하도록 하고 있음

- 현재 대전, 대구, 부산의 경우 부패영향평가를 자율적으로 실시하고 있으나, 실제로 부패영향평가업무를 담당하였던 실무자들과의 면담을 실시한 결과, 다음과 같은 문제점들이 나타났음

• 지자체의 공무원들은 부패영향평가제도의 취지 및 의미를 정확히 이해하지 못하고 있음

• 부패에 대한 개념인식의 차이로 인해 자치법규에 내재하고 있는 부패유발요인을 찾는 데에 있어서 일관성이 부족함

• 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하기보다는 현행 부패영향평가모형을 그대로 적용하거나 형식적으로 수행하는 경향이 있음

• 실제로 부패영향평가업무를 담당하였던 실무자들은 대체로 부패영향평가제도의 필요성에 대한 인식이 부족할 뿐만 아니라, 추가적인 업무부담으로 인하여 불만이 고조되어 있음

• 자율적으로 부패영향평가를 실시하고 있는 지자체에 대한 인센티브가 없기 때문에 부패영향평가에 대한 적극적이고 자발적인 노력을 하고 있지 않음. 즉, 부패영향평가를 조속히 정착시킬 유인이 부족함

• 지자체는 표준조례안을 그대로 따르는 경향이 있어서 지자체에 재량권을 부여해도 그것을 적절히 사용하지 못하고 있으며, 더구나 표준조례안의 경우 부패영향평가의 대상이 아니기 때문에 각 지자체의 실정에 맞는 부패영향평가는 근본적인 한계점을 갖고 있음

• 부패영향평가모형의 적용 시, 공통적인 평가체계와 각 지자체의 특성에 맞게 개발된 평가체계를 결합한 평가모형의 부재로 인해 실제로 부패가 유발될 수 있는 요인들을 걸러낼 수 없었음

• 부패영향평가모형의 실제 적용 시, 동일 조항에 대한 평가담당자들 간의 평가결과가 서로 상이하게 나타나는 문제가 있음

○ 이처럼 이러한 현행 방식으로 지방자치단체에서 부패영향평가를 실시할 경우, 자치법규의 특성을 충분히 반영하지 못하는 모형자체의 문제와 공무원의 인식 부재에 따른 적용상의 문제로 인해 부패영향평가제도의 실효성이 확보되지 못함

□ 한편 지방자치의 실시로 많은 권한과 책임이 지방으로 이양됨으로써 민주화와 자율화는 크게 증진되었음

○ 뿐만 아니라 많은 연구결과들에 따르면, 도시화 혹은 지방화가 도시정부 수준 혹은 지방정부의 수준에서 공공부문의 책임성과 반응성 증대를 가져오고, 이렇게 강화된 책임성은 부패를 감소시키는 잠재성을 가지게 된다고 함(조은경, 2001)

○ 그러나 지방자치의 실시 및 도시화․지방화는 한편으로는 중앙에서의 부정부패가 지방으로 이전되고 구조화되는 문제점을 야기시켰음

- 즉, 시민요구를 담을 수 있는 조례와 규칙은 자치 입법 활동의 활성화로 계속 증가하고 있으며, 이러한 과정에서 조례의 경우 법령의 위임범위 일탈 및 과도한 재량권 부여 등의 문제로 재의요구 및 대법원 제소가 된 경우는 점차 증가하고 있음

- 따라서 자치법규 규모의 증가와 재의요구 및 대법원 제소 수의 증가를 볼 때, 조례와 규칙은 시민의 일상생활과 직접적으로 밀접한 관련을 맺고 있는 일종의 접점으로서 그만큼 법령보다 부패가 발생할 수 있는 여지를 더 많이 가지고 있다고 할 수 있음

※ 자치법규의 현황 및 재의요구 현황(2005년 12월 31일 현재)

• 2005년말 현재 자치법규는 62,535건으로 전년대비 2,836건 증가(4.8%)

• 자치단체별 평균 보유건수 : 시‧도 344건, 시‧군‧구 244건

• 재의요구 : 전년(61건) 대비 20건 증가

• 연 도 별 : ’02년 22건 → ’03년 40건  → ’04년 61건 → ‘05년 81건

<표 Ⅰ-1> 자치법규 현황(2005년 12월 31일 현재)

년도	2000년말	2001년말	2002년말	2003년말	2004년말	2005년말
자치법규 보유현황	52,421	54,313	55,557	59,148	59,699	62,535

○ 지방에서의 부패 구조화 및 확대는 자원의 비효율적인 분배와 경쟁력의 약화 등 경제적인 문제뿐만 아니라 나아가 행정기능의 약화와 법질서의 파괴, 정부불신에 따른 정책효과의 둔화현상을 야기시키고 있음

○ 이에 조례와 규칙과 같은 자치법규에 내재된 법령의 위임범위 일탈, 과도한 재량권 부여 등 각종 부패유발요인을 제거․정비할 수 있는 평가시스템이 필요함

□ 이는 시민들과 직접적으로 밀접한 관련이 있고, 시민들의 의견이 좀 더 근접한 거리에서 제기되고 수렴될 수 있는 단위는 중앙정부나 국가 전체적인 차원보다는 오히려 도시정부수준, 즉 지방자치단체 수준에서 더 효과적이기 때문에 그만큼 지방자치단체 단위에서 부패발생가능성이 더 높을 수 있음을 의미함

○ 따라서 부패문제에 대한 접근방식은 중앙정부수준이나 국가전체수준에서도 이루어져야 하지만 도시정부나 지방정부 수준에서 접근하는 것이 상당히 효과적이라고 할 수 있음

□ 그러므로 현행 부패영향평가제도의 성공적인 정착과 효율적인 시행을 위해서는 지방정부수준에서의 대책을 통해 그 실효성을 확보하여야 함

○ 이를 위해 자치법규에 내재하는 부패유발요인을 검토할 수 있는 부패영향평가모형의 개발이 필요하고,

○ 아울러 부패영향평가모형의 실효성을 확보하기 위한 추진체계 및 기타 후속조치를 포함한 행정조치사항이 필요함

- 이는 원칙적으로 자치법규(조례, 규칙)의 부패영향평가는 지방자치제도의 취지를 고려하여 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하고 자율적으로 평가를 실시하는 것이 바람직하나,

- 지방화에 따라 자치단체로 핵심 권한 등이 이양되고 이에 따라 지방의 부패도 점차 구조화되고 확대됨에도 불구하고 그에 대한 부패방지체계는 많은 한계점을 드러내고 있기 때문에, 이에 사후적 통제방식에 의한 부패방지체계 뿐만 아니라 사전적 통제방식에 의한 방법도 체계적으로 강구하여야 함

- 따라서 국가청렴위원회는 특히, 자치법규에 내재된 법령의 위임범위 일탈, 과도한 재량권 부여 등 각종 부패유발요인을 제거․정비할 수 있는 평가시스템을 제시할 필요가 있음

- 더구나 자치법규 및 행정규칙의 규모가 방대하여 국가청렴위 주도의 현행 평가 시스템으로는 행정규칙 및 자치법규 등에 대한 효율적인 평가를 실시하는데 한계가 있음

• 현행 자치법규(’05. 12. 31.): 62,535개(조례: 41,554개, 규칙: 20,981개)

• 2005년 제․개정 자치법규: 15,637개(조례: 10,508개, 규칙: 5,129개)

□ 한편, 중앙행정기관은 법령에서 위임한 사항 등을 시행하기 위해서 그리고 행정내부의 통제를 위해서 행정규칙을 규정하고 있음

○ 이는 직접적으로 국민의 자유와 권리에 영향을 주지 않는 것으로 이해되지만,

○ 현실적으로 행정규칙의 수범자인 하급행정기관과 소속공무원이 국민의 권리․의무와 관련된 사무를 처리하면서 그 행정규칙의 적용을 배제하기 어렵기 때문에 사실상 국민을 구속하는 결과가 초래됨

□ 따라서 실질적으로 국민생활에 직결되는 내용이 행정규칙으로 규정되어 있을 경우 이에 대한 통제장치가 필요함

□ 그러나 현행 부패영향평가제도 하에서 행정규칙의 경우에는 법령(안)에 대한 평가 시, 당해법령의 시행을 위한 현행 행정규칙의 관련조항을 포함하여 일괄평가하고 있음. 따라서 행정규칙만 제․개정하는 경우에는 독립적인 평가가 어려움

○ 즉 법령(안)에 대하여 전반적인 평가가 이루어질 뿐, 행정규칙은 당해 법령(안) 관련 조항만을 우선적으로 검토함으로써 관련 규칙 전 조항에 대한 전반적인 검토가 이루어지기 어려움

○ 또한 현행 행정규칙 중에서 제․개정 상위 법령(안)의 평가 후 개선권고에 따라 행정규칙을 제․개정하는 경우 및 독립적으로 제․개정되는 행정규칙의 경우, 부패영향평가가 곤란하여 부패영향평가의 사각지대로 남는 행정규칙이 존재할 수 있음

□ 이에 본 연구에서는 자치법규에 대한 부패영향평가모형을 개발하고 이와 더불어 행정규칙에 대한 부패영향평가 방안을 제시하며 이의 실효성을 확보할 수 있는 추진체계 및 행정 조치 사항 등을 제시하고자 함

2. 연구의 내용 및 범위

□ 자치법규 부패영향평가 모형 개발

○  본 연구에서는 자치사무의 성격(고유사무․위임사무) 및 형식(조례․규칙․교육규칙) 등을 감안하여 국가청렴위원회 및 중앙행정기관의 관리가능 범위 등을 종합적으로 고려하여 자치법규의 평가대상 범위를 제안함

○ 기존 부패영향평가 모형의 평가항목을 자치법규에 적용할 수 있는지 그 적용 가능성을 검토하고 적용가능성을 높이기 위해 평가항목을 조정하거나 가감함

- 평가항목별 세부 평가지표 및 체크리스를 개발하고 부패발생업무의 원인을 분석하여 이를 지표개발에 반영함

○ 항목별․세부평가지표별 평가요령 수립

- 세부 평가지표별로 평가요령을 개발․수립하여 부패유발요인 분석에 대한 이해 제고 및 부패영향평가 업무의 효율성 제고

○ 수정․보완된 평가모형을 토대로 자치법규를 직접 평가함으로써 평가모형의 타당성 검증

○ 자체 평가체계 구축방안 및 각 방안의 장․단점 분석 및 대안 제시

- 자치단체별로 지방의회에서 소관 자치법규에 대하여 평가하는 방안

- 국가청렴위․행정자치부․교육인적자원부 등의 역할분담에 의한 직접 평가 방안

• 평가결과에 대한 메타평가 또는 심사 등의 역할분담

• 기초자치단체의 자치법규는 광역자치단체에서 평가하고, 광역자치단체의 자치법규는 청렴위․행자부에서 직접 평가하는 방안

- 기관별 평가결과에 대한 심사․통제체계 구축방안 제시

• 자치단체의 1차 평가결과를 토대로 외부 기관에서 2차로 심사․검토하는 경우 구체적인 시행절차(자료제출 방식, 시기, 심사기간 등) 제시

○ 평가결과의 실효성 확보 방안 마련

- 평가결과에 따라 행해지는 개선권고 등 후속조치의 실효성 및 수용성을 확보할 수 있는 방안 검토

- 자치단체별 부패영향평가의 효율적 추진을 위한 표준화된 매뉴얼(안) 제시

• 소관기관별 위원회 기 권고 과제 및 유사사례를 분석하여 평가항목별 예시를 제공함

□ 행정규칙에 대한 부패영향평가 방안 제시

○ 평가대상 행정규칙의 현황 파악(기관별․성질별․형식별로 분류)

○ 현행법령(안) 평가체계를 고려하여 행정규칙(안) 평가에 적합한 평가 추진체계 제안

- 소관기관 자체평가 후 청렴위에서 심사․검토하는 방안

- 제․개정 및 현행 행정규칙을 청렴위에서 직접 평가하는 방안

○ 평가결과의 실효성 확보방안 제시

□ 행정 조치사항(예산․인력)의 산출․제시

○ 조직․인력 구성방안에 대한 도출․제시

- 현재 청렴위 부패영향평가 담당인력으로는 자치법규 등에 대한 평가를 전담하는 것은 곤란하다고 판단됨

- 따라서 자치법규 등에 대한 평가체계에 따라 부패영향평가 실시에 필요한 전담조직 및 소요인력 도출․제시

○ 부패영향평가 결과의 후속조치에 필요한 실행조건, 기관별 협조․역할분담 내용 및 기타 고려할 사항 제시

□ 부패영향평가제도의 실효성 제고를 위한 방안 제시

○ 기존의 이행실태 점검은 기관 통제적 접근방법으로 오인될 소지가 있어 자치단체의 자발적인 참여를 유도하는데 근본적으로 한계가 있음

- 따라서 해당 기관의 자발적이고 적극적인 참여를 유도할 수 있는 인센티브적 방안을 연구하여 제시함

3. 연구방법

□ 사례 수집․분석

○ 자치법규 및 행정규칙에 내재하는 부패유발요인으로 인한 각종 부패사례를 수집․분석하여 부패영향평가 모형 개발을 위한 시사점 도출

□ 문헌연구․조사

○ 자치법규 및 행정규칙에 대한 통제장치에 관한 국내․외 관련 연구 자료의 조사 및 분석

□ 설문조사 및 면담

○ 광역 및 기초자치단체 공무원 및 지방의회에서 법규 및 정책지원 업무를 수행하는 전문가를 대상으로 설문조사 실시

○ 광역․기초 자치단체 및 교육자치단체 담당자, 자치법규에 대한 이해관계자 등과의 면담을 통해 자치법규의 부패유발요인 파악

○ 각 기관별 담당자 및 이해관계자 등과의 면담을 통해 행정규칙의 부패유발요인 파악

□ 관련분야 전문가 의견수렴

○ 분석의 신뢰성 제고를 위해 연구자 이외의 관련분야 전문가들로부터 조언과 의견을 수렴․반영

- 자문에 필요한 전문가는 청렴위 또는 해당기관의 요청이나 청렴위와 해당기관의 상호협의에 의하여 선정

4. 연구의 기대효과

□ 본 연구를 통해 다음과 같은 효과를 거둘 것으로 예상함

○ 자치법규 및 행정규칙에 내재하고 있는 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가하고 자치법규 및 행정규칙의 사전 정비 및 종합적인 개선대책을 강구할 수 있을 것으로 사료됨

○ 자치법규 및 행정규칙에 대한 부패영향평가모형의 개발로 인해 현행 부패영향평가제도의 완성도를 제고할 수 있음

○ 지방에서의 부패 구조화 및 확대를 방지하여 자원배분의 효율성 및 국가 경쟁력을 강화할 수 있으며, 나아가 정부에 대한 신뢰를 형성하여 정책의 효과성을 확보할 수 있음

Ⅱ. 현행 부패영향평가모형에 대한 이론적 검토

1. 지방자치와 부패

Ⅱ. 현행 부패영향평가모형에 대한 이론적 검토

□ 지방자치단체의 부정부패는 자원배분의 왜곡으로 인한 비효율성과 경쟁력 약화 등 경제적 측면뿐만 아니라 지방공무원의 사기저하, 주민의 지방정부 불신을 초래하여 행정기능의 약화와 법질서의 파괴, 정부불신에 따른 정책효과의 둔화 등 그 폐해가 매우 심각함

□ 대체로 부정부패란 사회규범이 지켜지지 못하는 무규범 또는 반규범 상태의 개념으로 정의됨(유종해, 1992)

○ 한편, 부정과 부패를 개념적으로 분리하여 부정이란 공적인 직권이나 행정수단을 사적으로 이용하는 옳지 못한 행위로, 그리고 부패란 직권남용을 통하여 가외수입이나 이득을 취하는 행위, 또는 사회공익을 위반하는 윤리적 행위를 포괄하는 개념으로 정의되기도 함(김혁래, 1999)

○ 이와 유사한 개념에는 비리, 부조리, 비위, 독직 등이 있으며 이러한 용어들은 그 행위종류나 포괄성의 정도에서 차이가 있으나(김성호, 2003), 본 연구에서는 이러한 개념들을 부패개념에 포함시켰으며, 지방자치와 부패에 관해서는 김성호(2003)의 연구를 기초로 정리하였음

1) 지방자치단체의 부패실태

□ 부패에 있어서 공직중심의 개념정의는 부패행위의 기준이 되는 ‘공적 의무’의 성격을 규명하는 것이 쉽지 않고, 반면에 시장중심의 정의는 부패의 기준이 상대적일 수 있다는 한계를 가지며, 그리고 공익중심의 정의 또한 공익의 의미를 다양하게 해석할 수 있다는 데에 문제가 있음(소병희, 1993)

□ 그러나 시장중심의 개념에서 지방자치단체부패를 접근할 경우, 공권력을 행사하는 지방자치단체의 지방공직자가 제한된 공공자원을 배분하는 과정에서 수요초과로 말미암아 사적인 이익을 취하는 것이며, 일반 경제 주체는 뇌물이라는 추가비용을 제공하여 특혜를 구매하는 행위로 볼 수 있음. 또한 선출직의 경우, 재선을 목적으로 지역 유권자나 집단에게 금전이나 특혜를 제공하여 지지표를 얻는 행위도 지방자치단체의 부패에 포함됨(김성호, 2003)

□ 이에 지방자치단체의 부패실태는 크게 민선공직자의 부패실태와 지방공무원의 부패실태로 나누어서 살펴볼 수 있음

(1) 지방자치단체 민선공직자의 부패실태

□ 지방자치의 실시에 따른 민주화와 자율화의 급신장으로 많은 권한과 책임이 지방으로 이양되고 있으며 이에 따라 권한과 책임의 분권화 현상이 발생하고 있음

○ 그러나 지방으로의 권한과 책임분권화는 많은 장점과 함께 중앙에서의 부패현상이 지방으로 이양되고 구조화되는 문제점을 드러내고 있음

○ 특히 중앙부처는 국회, 감사원 등 강도 높은 감사기구의 감사를 받고 있으나, 중앙부처에 의한 지방자치단체에 대한 감사는 일정한 한계를 지니며 자체적인 감사 역시 유명무실한 실정이어서 지방자치단체의 부패 발생가능성은 과거보다 오히려 높아졌다고 볼 수 있음

□ 지방자치단체의 최고 권력층인 단체장과 지방의원이 연루된 비리와 부패는 부패의 적발이나 처벌이 정치적인 이유로 변이될 가능성이 높을 뿐만 아니라 부패의 규모나 사회적 파급효과가 커서 지방자치의 근저를 흔들 수도 있음

□ 지방자치단체 민선공직자의 부패로 가장 크게 문제가 되는 것은 선거와 관련된 정당공천과 정치자금의 모집 및 선거과정에서의 불법행위임

○ 지방선거에 있어서 그 결과는 사실상 국정운영의 중간 평가적 의미로 받아들여지고 있고, 선거쟁점도 지역에 국한된 것이 아니라 중앙정부와 관련된 전국적인 이슈인 경우가 많기 때문에 이러한 선거의 전 과정에서 여러 가지 불법행위와 부패가 발생하게 됨

○ 그 외에도 인허가, 입찰 및 계약, 인사, 탈세 등의 부패가 발생하고 있음

□ 지방자치단체 민선공직자의 부패를 유형화하면 다음과 같음

<표 Ⅱ-1> 지방자치단체 민선공직자의 부패유형

부패 분야	내 용		사건번호 또는 언론보도일자
정당 공천	구청장 공천받기 위해 지구당에 기부		서울고법 1998년 10월 13일 98노2012
	구청장 공천 대가로 선거운동 제공		서울고법 1998년 4월 1일 9노159
	공천 대가로 지구당에 기부		대법원 1998년 6월 9일 선고 96도837
	국회의원의 지구당 행사에 지방의원이 행사비 기부		대법원 1997년 2월 21일 선고 96초 221
	기초단체장 공천 돈 받은 혐의		세계일보 2002년 12월 14일 19면
선거운동	불법선거운동		대검찰청 공안부 1998년 12월4일 보도자료
	자치단체장소속정당 후보 지원		세계일보 2002년 12월 18일
	이00 홍보목적으로 무상 배포한 혐의		동아일보 2002년 10월 28일 31면
	우00선거인쇄물 허위 신고		중앙일보 2002년 10월 14일 2면
	가평군수 주민들에게 금품 제공		한국일보 2002년 7월 3일 29면
정치(선거) 자금	임○○지사 오늘 영장		한겨레 1999년 7월 16일 1면
	뇌물이냐 정치자금이냐		한겨레 1999년 7월 28일 14면
	문○○ ○○시장 사전수뢰죄 기소		동아일보 1997년 5월 23일 2면
	선거운동에 금품수뢰죄		중앙일보 2002년 11워 6일 29면
국회의원, 단체장이 수직적 관계 형성	시장 간의 당정협의와 이권사업		서울고법 1993년 10월 7일 선고 93노19 판결 : 상고
인허가	단체장	주유소 설치허가	한겨레 1996년 월 28일 2면
		설계변경	동아일보 1996년 9월12일 47면
		건물용도변경	동아일보 1996년 12월 14일 39면
		공원조성계획변경	동아일보1997년 4월 19일 38면
		관광호텔 성립승인	동아일보 1997년 11월 1일 37면
		건물 준공 허가	한겨레 1998년 4월 23일 23면
		건축허가 및 설계변경	한겨레 1998년 7월 일 15면
		아파트 사업승인	한겨레 1998년 7월 29일 6면
		시 금고 지정	한겨레 1999년 7월 28일 14면
	지방 의원	유흥업소 허가	한겨레 1998년 5월 12일 21면
		토지이용 용도변경	한겨레 1999년 2월 23일 19면
		주택건설 인허가	한겨레 1998년 7월 29일 6면
입찰 및 계약	입찰 이권개입		1995년 8월 30일 3면
	재개발 사업자선정		동아일보 1995년 9월 26일 30면
	건설비리		한겨레 1998년 5월 12일 21면
	수의계약		한겨레 1998년 5월 12일 21면
	건축 사업장 선정		동아일보 2000년 5월 24일
	입찰 관련 낙찰 구청장이 지시		대법원 1998년 9월 22일 선고 98도1234
공유재산 처분 및 지역개발	군유지 불하		중앙일보 1995년 2월 10일 23면
	시유지 불하		중앙일보 1995년 7월 18일 15면
	농지불법 임대차 이권개입		동아일보 1996년 8월 14일 30면
	재개발 사업 이권개입		한겨레 1996년 7월 20일 23면
	비리고발 덮은 00시의회		한겨레 1997년 8월 15일 25면
인사	보직관련 뇌물수수		대법원 1998년 9월 22일 선고 98도1234
	시장이 승진청탁 관련 금품수수		93서울고법 1996년 12월 18일 선고 9노2036 판결 : 상고
	읍장보직청탁 금품수수		199년 6년 28일 선고 92도1803
	인사고과, 보직유지 청탁 뇌물수수		대법원 1995년 9월 5일 선고 95도1269
	인사 청탁 및 업체뇌물수수		1996년 10월 15일 27면
탈세	탈세 위한 불법압류해제		1998년 4월 28일 선고 98도361
	탈세		동아일보 1995년 5월 4일 29면
	탈세		중앙일보 1996년 5월 9일 23면

(2) 지방자치단체의 지방공무원 부패실태

□ 행정기능의 복잡화․전문화로 지방자치단체가 사업의 주체가 되는 경우도 많고 또한 각종 중요한 이해관계의 대상이 되는 경우도 많기 때문에 부패가 많이 발생하고 있음

○ 특히 인허가, 지도단속, 입찰구매 등의 직무를 수행하고 있는 지방공무원들에 의한 부패의 가능성이 커지고 있음

□ 지방자치단체 지방공무원의 부패를 유형화하면 다음과 같음

<표 Ⅱ-2> 지방자치단체 지방공무원의 부패유형

부패분야	부패부문	내 용	출처
건축 ․ 건설 분야	인․허가	사업승인과 인․허가의 요건이 되는 각종기준의 편의 제공	건설․건축분야 부패방지대책(국토연구원, 1999 : 44면 이하 참조)
		입찰 예정가격의 누출과 입찰시 편의 제공, 친분 있는 업체에게 공사 기회를 제공
		과다한 서류제출을 요구
	시공감리	정치인이나 공무원의 영향력 행사
	유지관리	부실한 유지관리를 묵인․방조, 각종 검사에서 행정편의 제공
	택지개발	하남택지개발 200억대 특혜	대한매일 2002년 11월 18일 12면
	사업청탁	심00전 시장 사업청탁대가로 돈 받은 혐의	한겨레 2002년 9월 24일 19면
세무 분야	재산세	신축건물 취득세 등록세 감원, 지방세 체납금 횡령, 취득세 착복, 변조 및 횡령	지방대민행정과 관료부패(서울시립대학교반부패행정시스템연구소, 2000 : 11면 이하 참조)
	지방세	지자체 지방세 “슬쩍”	한겨레 2000년 5월 8일 2면
		지방세 공무원이 가로채.. 횡령 등 적발	동아일보 2000년 5월 8일 30면
위생분야	식품제조 가공업분야	영업의 인․허가와 관련한 금품수수, 위생검사 과정에서 금품수수	식품위생분야 부패방지대책(한국보건사회연구원, 1995 : 73면 이하 참조)
	수입식품	일부업자의 검사기간 단축이나 정밀검사를 회피할 목적으로 금품제공
	식품접객업소	경조사 상납비리, 수고비 명목의 금품 제공, 인사이동시 상납비리
	근무태만	공중보건의 근무태만	중앙일보 2003년 1월 8일 27면
환경 분야	배출시설의 인․허가	현장 방문 시 금품요구 및 수수, 허가기준의 미달을 묵인하여 금품을 요구	환경분야 부패방지 대책(한국환경정책․평가연구원, 1999 : 21면 이하 참조)
		담당자의 재량권 남용
	지도․점검 및 관리	일상적인 접대와 금품제공, 향응접대
		폐기물처리과정에서 담당공무원과 결탁
	환경기초시설 등의 입찰 ․계약	담합, 특혜
	환경분야연구개발사업	특정인에게 연구 용역
	난개발	“팔당 난개발” 단체장이 앞장	문화일보 2002년7월 20일 22면
소방	법규	소방 설비 미비를 뇌물로 극복	지방대민행정과 관료부패(서울시립대 반부패행정시스템연구소, 2000 : 19면 이하 참조)
기금	기금	기금담당 지방공무원이 기금의 회계관 직인을 임의 사용

2) 지방자치단체의 부패방지 체계와 한계점

□ 현행 지자체에 대한 부패방지 체계는 크게 외부부패방지 체계와 내부부패방지 체계로 나누어 볼 수 있음

○ 외부의 부패방지체계는 국회의 국정감사와 감사원 감사, 행정자치부 감사로 이루어져 있음. 그러나 이러한 외부의 부패방지체계는 다음과 같은 문제점을 지닌 것으로 지적되고 있음

- 중앙상급기관들에 의한 감사는 감사대상 및 감사조치 결과가 유사하고 또한 그 내용도 유사한 내용이 많아서 중복감사의 폐해가 심각함

- 감사주체의 다양화로 인한 부작용이 속출하고 있음. 즉 감사 자료의 제출요구로 인하여 감사 기간 동안에 행정업무 공백현상이 발생하고 이는 행정의 비능률을 초래하며 자율행정의 발전을 저해하고 있음

- 형식적 감사에 의해 중복감사에도 불구하고 감사의 사각지대가 발생할 여지가 있음

- 감사결과에 따른 징계조치 등 후속조치가 제대로 이루어지지 않거나 또는 감사결과가 지방행정업무에 제대로 반영되지 못하는 경우도 발생함

- 지방자치단체의 부패에 대한 사법적 판단에서도 문제가 발생하고 있음. 즉 양형의 형평성 및 일관성 면에서 심각한 문제를 안고 있음

○ 내부의 부패방지체계는 지방의회의 행정사무감사․조사, 지방자치단체 자체감사(내부감사), 주민에 의한 감사청구제도로 이루어져 있음. 그러나 이러한 내부의 부패방지체계는 다음과 같은 문제점을 지닌 것으로 지적되고 있음

- 현재 시도의 감사관실은 부단체장 아래 설치되어 있기 때문에 감사기구의 독립성이 유지되지 못하고 있음

- 감사에 필요한 적정인력이 배치되지 않고 있어서 감사의 질이 떨어질 우려가 있으며 이는 자칫 형식적인 감사가 될 수 있음

- 감사인력의 순환보직으로 인한 역기능이 발생함

- 시도와 시군구 간 감사범위를 둘러싼 갈등이 발생하고 있음

- 일부 자치단체에서는 감사결과를 단체장이 임의로 경감 조치하는 경우도 발생함

- 주민․지역 언론․시민단체에 의한 견제장치가 미흡함

□ 이에 지방자치단체에서 발생하고 있는 부패를 통제하기 위해서는 위에서 제시한 사후적인 통제방식도 중요하나, 자치법규의 조항들을 사전에 평가․개선함으로써 부패 유발 요인을 제거하는 것이 부패방지에 효과적일 것임

○ 즉, 개별 사안별로 사후 적발 및 처벌에 중점을 두는 부패통제장치와 더불어 자치법규 등에 내재한 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가하고 그에 대한 사전정비 및 종합적인 개선대책을 세우는 것이 부패방지에 효과적일 것임

○ 특히 각 지방자치단체 실정에 맞는 체계적인 평가체계를 통하여 규모측면이나 지리적 근접성 측면에서 시민생활과 밀접한 관련이 있는 조례․규칙에 있어서 그 속에 내재하고 있는 부패유발요인들을 찾아내고 개선함으로써, 지방정부 수준의 책임성과 반응성을 증대시키고 따라서 이렇게 강화된 책임성과 반응성을 통해 부패를 감소시킬 수 있을 것임

2. 현행 부패영향평가모형의 특징 및 한계

1) 현행 부패영향평가모형의 특징

(1) 부패영향평가모형의 개요

□ 부패영향평가의 도입배경

○ 우리나라 부패의 현주소

- 공직사회의 부패수준에 대한 국민인식 : 일반국민의 60.8%가 우리나라 공무원들이 ‘부패했다’고 인식(’05. 9. 위원회 국민 인식도 조사)

- 우리나라 부패수준에 대한 국제적 평가 : 국제투명성기구(TI)의 2005년도 국가별 부패인지지수 조사에서 40위(전체 159개국)로 중간수준이며, 이러한 수준은 우리나라 경제규모(세계 10위권)에 비해서는 낮은 수준이라 할 수 있음

○ 부패영향평가 도입 필요성

- 개별 사안별로 사후 적발․처벌에 중점을 두는 소극적 부패통제로는 구조적 취약분야의 부패발생 방지에 한계

※ 국가청렴도 향상을 위한 최우선 과제로 국민의 27%는 “법령 등 제도정비”를 지목(’03. 3. 위원회 국민 인식도 조사)

※ 법령 등의 입안단계에서부터 부패위험요소를 제거․정비함으로써  정책수립․집행 등 모든 행정과정에서의 부패 차단 필요

(’03. 12. 국무회의시 대통령 지시사항)

□ 부패영향평가의 의의

○ 법령 등에 내재하는 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가, 그에 대한 사전정비 및 종합적인 개선대책을 강구하는 부패방지시스템

□ 부패영향평가의 목적

○ 법령 등의 불확정 개념, 공백규정, 비현실적 기준 등을 사전에 제거하여 부패발생가능성 차단

○ 법제도상 취약분야의 본질적인 부패 발생 원인을 합리적으로 분석․평가하여 반부패정책의 효율적인 추진기반 마련

○ 법령 등의 입안․집행과정에서 재량기준의 적정화, 행정과정의 투명성 제고 등을 통해 정책의 신뢰성․예측가능성 제고

□ 부패영향평가의 추진근거

○ 부패방지법(이하 “법”이라 함) 제20조의2

- 법령 등에 대한 부패유발요인 분석․검토

○ 부패방지법 시행령(이하“시행령”이라 함) 제13조의2 및 제13조의3

- 부패영향평가 평가항목, 평가지침, 기초자료의 작성․제출, 개선권고,

평가결과의 통보 등

(2) 부패영향평가의 운영

□ 부패영향평가의 운영기관

○ 평가주체(법 제20조의2 제1항)

- 국가청렴위원회(이하 “위원회”라 함)

※ 지방자치단체의 경우 자치입법권 및 기관별 특성을 고려하여 자율적 실시

○ 기초자료의 작성․제출(시행령 제13조의2 제3항, 제7항)

- 법령, 행정규칙, 자치법규 등의 제․개정 권한이 있는 공공기관

※ 부패영향평가 자문기구 구성․운영

• 구성 목적: 부패영향평가 업무의 효율적 수행 및 전문성․공정성 향상

• 자문단의 구성: 법령분야별로 실무경험이나 학식 등을 갖춘 전문가 Pool로 구성․운영

• 자문위원 자격: 박사급 연구원, 대학 전임교원, 전문자격증 소지자 등의 외부전문가 및 관계부처, 시민단체 등이 추천한 중립적 인사 포함

- 주요기능: 법령별 기초자료의 문제점․타당성 등에 대한 검토, 부패발생요인과 관련된 전문적․기술적 사항에 대한 자문, 평가결과에 대한 기관별 제출의견의 타당성 검토 등

□ 부패영향평가의 대상

○ 평가대상 : 법령, 행정규칙 및 자치법규(법 제20조의2 제1항)

- 법령(법률, 대통령령, 총리령, 부령)

• 법령은 제․개정 법령안 및 현행 법령을 평가대상으로 하되 평가방식 및 절차를 차별화

※ 제․개정 법령안

• 중앙행정기관은 소관법령안 및 평가에 필요한 기초자료를 작성하여 관계기관협의를 시작하는 즉시 위원회에 제출

• 위원회는 입법예고 종료일까지 평가(약30일)를 실시하고 평가결과를 통보

- 행정규칙(훈령, 예규, 고시, 공고 등)

• 행정규칙도 평가의 대상이 되며, 특히 상위법령의 시행을 위한 행정규칙인 경우에는 법령과 연계하여 평가

- 자치법규(조례, 규칙)

• 제․개정되는 자치법규는 지방자치제도의 취지를 고려하여 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하고 자율적으로 평가실시

※ 향후 조례․규칙에 대한 부패영향평가 모형을 별도 개발하여 각 자치단체에 제공할 계획

• 그러나 현행 자치법규(조례․규칙) 및 자치단체의 요청이 있는 제․개정안에 대해서는 위원회가 직접 평가를 실시하고 해당기관에 결과 통보

○ 중점 평가대상

- 중점 평가법령

• 헌법기관, 국가보안, 조직․운영 등에 관한 일부 법령을 제외하고 행정기관이 행하는 사항을 정하고 있는 법령 등에 대해서는 원칙적으로 중점 평가할 계획

- 중점 평가분야

• 허가․인가, 특허․면허, 승인․지정․인정, 시험․검사, 확인․증명 등 대국민적 효과가 있는 업무 등을 규정하고 있는 경우

• 허가취소, 영업정지, 등록말소, 시정명령, 확인․조사, 단속․점검, 과태료부과․과징금부과 등 행정의무의 이행을 확보하기 위하여 행정기관이 정하는 행정처분 또는 감독에 관한 사항

• 고용의무․신고의무․등록의무․보고의무․공급의무, 출자금지 등 일정한 작위 또는 부작위 의무를 부과하는 사항

• 택지 등 국토개발, 도로․항만․방폐장 등의 건설 등의 국민생활에 직결되는 공공사업의 결정 또는 추진 등에 관한 사항

• 물품구매, 재산매각, 가격조사, 용역계약, 공사(계획수립․설계․시공․감리․준공검사) 등 계약 또는 조달행위와 관련되는 사항

• 생활보조, 국가재정지원(교부․집행․관리․감독), 보증 등 금전․재화․용역 등을 무상으로 지급 또는 급부하는 행위와 관련되는 사항

• 자동차면허시험실시, 청소대행, 역사건설, 복지시설운영 등 상호 간의 관계를 규율하는 경우 등 업무의 민간위탁, 민간대행 등과 관련되는 사항

• 예산 및 기금의 집행에 관한 사항(기금의 관리․운용, 회계처리),  인사관리에 관한 사항(임용, 승진, 배치전환, 상벌) 등 그 밖에 행정기관이 우월적 지위에서 행하거나 기타 부패를 유발할 수 있는 사항을 포함하고 있는 경우 등

□ 부패영향평가의 절차

○ 기관별 기초자료 작성․제출(1단계)(시행령 제13조의2 제7항)

- 중앙행정기관이 법령을 제․개정하고자 하는 경우에는 그 법령안을 관계기관 협의를 시작하는 즉시 위원회에 제출

- 특히, 중점평가 대상법령을 제․개정하는 경우 및 제․개정 내용이 중점평가분야에 해당하는 경우에는 법령안과 함께 평가에 필요한 기초자료를 반드시 작성․첨부

- 평가대상 법령의 소관․운영부서 또는 법령입안의 주무부서(다수 부서 관련 법령 개정시)가 기초자료를 작성하여 법령업무 총괄부서의 협의를 거친 후 위원회 제출

※ 소속기관이나 산하기관이 실제 법령운영을 담당하는 경우에는 당해 기관이 기초자료를 작성․제출

- 관계기관협의 및 입법예고 단계에서 기 제출 법령(안)의 수정․보완이 필요한 경우 즉시 그 내용 및 사유를 위원회에 통보

- 법령(안)에 대한 평가 시 당해법령의 시행을 위한 현행 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄평가

- 각 지방자치단체는 필요하다고 판단되는 경우 위원회에 자치법규 제․개정안에 대한 부패영향평가 요청

- 위원회는 지방자치단체가 요청한 사항 및 현행 자치법규에 대해 직접 부패영향평가를 실시

○ 위원회 평가(2단계)

- 평가기간

• 부패영향평가는 관계기관 협의단계에서부터 입법예고 종료일까지 완료하여 입법절차 지연 방지

• 입법예고 절차를 거치지 않는 법령안은 기초자료 접수일로부터 30일 이내 평가완료

• 입법예고 기간 내에 평가를 종료하기 어려운 불가피한 사정이 있는 경우 평가기간 연장 가능

• 법령 등의 조속한 시행 등 긴급을 요하는 특별한 사유가 있는 경우 예외적으로 사후평가

- 평가체계

• 위원회는 소관기관이 제출한 법령안 및 기초자료를 토대로 평가 실시

• 개정법령의 경우에는 법령 전부가 아닌 개정되는 부분만 평가

• 평가단계에서 필요한 경우 해당기관과 지속적으로 협의하고, 관계기관․이해관계인 등으로부터 다양한 의견을 수렴

• 다수부처 관련사항, 고도의 전문성을 요하는 사항 등에 대해서는 부패영향평가 자문위원의 자문을 통해 평가의 공정성 및 전문성 확보

- 평가결과의 처리

• 평가내용은 당해 법령안의 직접적인 철회보다는 부패유발요인 제거를 위한 다양한 개선장치 마련에 중점

• 위원회는 평가를 마친 경우 개선사항 등 평가결과를 지체 없이 서면으로 소관 기관에게 통보(시행령 제13조의2 제7항)

• 위원회 평가결과에 대해 이견이 있는 소관 기관은 평가결과대로 이행하기 곤란하다고 인정되는 경우 위원회에 재평가요청 가능

• 위원회는 재평가를 요청받은 사항에 대해 지체 없이 부패영향평가 절차를 거쳐 그 결과를 재평가를 요청한 소관기관에게 통보

※ 최초 평가담당자 이외의 직원과 외부 전문가가 다시 부패영향평가를 실시하고 그 결과 통보

• 또한, 평가결과가 규제영향분석과 관계가 있는 경우에는 이를 규제개혁위원회에 통보하여 활용토록 함(시행령 제13조의2 제5항)

(3) 부패영향평가의 기준

□ 부패유발의 가능성

○ 부패를 유발할 수 있는 재량권의 존재여부

○ 법령 등의 적용기준 및 권한행사의 절차가 객관적이고 구체적인지 여부

○ 재량을 행사함에 있어 적정수준의 부패통제장치가 존재하는지 여부

□ 법령 등 준수의 용이성

○ 국민․기업․단체 등이 준수하기 어려운 내용이 포함되어 있는지 여부

○ 법령 등의 위반 시 제재내용 및 제재정도가 적정한 수준인지 여부

○ 특혜 유발의 가능성 및 수혜의 적정성․타당성 여부

□ 행정절차의 투명성

○ 필요한 경우 행정절차에 참여기회가 보장되고 관련정보가 충분히 공개되는지 여부

○ 준비사항․처리절차․처리기간 및 처리결과 등이 예측 가능한지 여부

□ 그 밖에 부패유발 가능성의 존재 여부

<그림 Ⅱ-1> 제․개정법률 부패영향평가 절차

②

⑤

외부자문

(부패영향평가

자문기구)

부패영향평가

(국가청렴위원회)

②

①기초자료 작성

(사업부서)

③관계기관협의

(10일)

④입법예고

(20일)

⑦규제심사

(규제관련 사항)

⑧법령심사

(법제처)

⑨국무회의 등

소관 기관

평가결과

통보

⑥

의견제출

제․개정 법령안 부패영향평가 절차

<그림 Ⅱ-2> 현행법령 부패영향평가 절차

･중장기 부패영향평가 종합계획 수립․운영

･부패영향평가 종합DB시스템 구축․운영

부패영향평가 운영지침 수립

국가청렴위원회

법령개선 사항 확인․점검

국가청렴위원회

부패영향평가 실시

․관련부처 합동실태조사

개선방안 마련․권고

평가계획 기초자료 제출

․소관법령, 대상과제 발굴

기초자료 작성․제출

․평가일정

권고에 따라 개선조치

․재평가 요청(특별한 사정)

중장기 종합계획 수립

․평가대상과제 확정

각 기관 주관

위원회 주관

현행법령 부패영향평가 절차

<표 Ⅱ-3> 부패영향평가의 기준

평가기준	평가항목
준수의 용이성	준수부담의 적정성
	제재수준의 적정성
	특혜발생 가능성
재량의 적정성	재량규정의 명확성
	재량범위의 적정성
	재량기준의 구체성/객관성
행정절차의 투명성	접근성과 공개성
	예측가능성
	부패통제장치

(4) 자치법규 부패영향평가 모형

□ 현행 부패영향평가 모형은 그 평가대상으로 법령과 행정규칙 뿐만 아니라 자치법규에 대해서도 부패영향평가를 하도록 규정하고 있음

○ 그러나 자치법규에 대한 부패영향평가는 법령에 대한 부패영향평가와는 다르게 자치단체가 자율적으로 실시하도록 하고 있으며, 자치단체가 자율적으로 실시하기 어려운 전문적․광역적 사안에 대해서만 청렴위에 평가를 의뢰하도록 하고 있음

○ 따라서 자치법규에 대한 부패영향평가는 청렴위의 부패영향평가 운영지침과 업무편람에 의하여 자치단체별로 시범실시하고 있는 바, 부패영향평가 업무편람에서 제시하고 있는 평가모형을 살펴보면 다음과 같음

① 개요

□ 목적

- 법령 등의 불확정 개념, 공백규정, 비현실적 기준 등을 사전에 제거하여 부패발생가능성 차단

- 법제도상 취약분야의 본질적인 부패 발생 원인을 합리적으로 분석․평가하여 반부패정책의 효율적인 추진기반 마련

- 법령 등의 입안․집행과정에서 재량기준의 적정화, 행정과정의 투명성 제고 등을 통해 정책의 신뢰성․예측가능성 제고

□ 대상(자치법규)

○ 제․개정되는 자치법규는 지방자치제도의 취지를 고려하여 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하고 자율적으로 평가실시

○ 향후 조례․규칙에 대한 부패영향평가 모형을 별도 개발하여 각 자치단체에 제공할 계획

○ 그러나 현행 자치법규(조례․규칙) 및 자치단체의 요청이 있는 제․개정안에 대해서는 위원회가 직접 평가를 실시하고 해당기관에 결과 통보

○ 기초자료의 작성․제출(시행령 제13조의2 제3항, 제7항)

- 법령, 행정규칙, 자치법규 등의 제․개정 권한이 있는 공공기관

② 평가절차

□ 개요

○ 각 지방자치단체는 필요하다고 판단되는 경우 위원회에 자치법규 제․개정안에 대한 부패영향평가 요청

○ 위원회는 지방자치단체가 요청한 사항 및 현행 자치법규에 대해 직접 부패영향평가를 실시

□ 시․도, 시․도 교육청 및 시․군․구는 기관별 특성을 고려하여 소관 조례․규칙에 대한 부패영향평가체계를 구축하여 자율실시 가능

○ 또한, 필요하다고 인정하는 경우 소관 조례․규칙 및 그 제․개정안에 대해 위원회에 부패영향평가 요청(시행령 제13조의2 제8항)

- 전문적․광역적 사안 등 자치단체에서 자체평가가 곤란한 경우

□ 위원회는 자치단체로부터 요청받은 사항 및 직접 평가대상으로 선정한 현행 자치법규에 대해 부패영향평가 실시

○ 위원회는 소관 자치단체에 대해 평가에 필요한 기초자료 작성을 요청

○ 제출받은 기초자료를 토대로 평가하고, 개선사항 등 평가결과를 각 자치단체에 즉시 통보(시행령 제13조의2 제9항)

- 중장기적으로는 각 자치단체별 부패영향평가제도 운영 실태에 대한 확인․점검을 통해 평가의 실효성을 확보

③ 부패영향평가 운영절차

□ 자체평가 원칙과 평가 요령

○ 자치단체(시․도, 시․도 교육청 및 시․군․구)는 제․개정 조례․규칙안 또는 현행 조례․규칙에 대하여 기관별 특성을 고려, 자체적으로 평가체계를 구축하고 평가실시

○ 다만, 해당기관의 부패영향평가 요청이 있는 경우에는 위원회가 법령의 평가절차에 준해서 직접 평가 실시

□ 위원회 평가절차

○ 제․개정 자치법규안

- 제․개정 법령안의 평가절차 준해서 실시

○ 현행 자치법규

- 현행 법령의 평가절차에 준하여 실시

○ 조례․규칙에 대해 평가를 하는 경우에는 상위법령 등에서 위임하고 있는 범위를 벗어났는지에 대해서도 검토

□ 접수 및 관리

○ 관리번호 부여 등 관리는 법령, 행정규칙 등과는 별도로 하고, 제정․개정 및 현행 등으로 구분

④ 자치법규 부패영향평가 모형의 평가

□ 자치법규에 대한 부패영향평가는 아직 시범단계로서 명확한 평가체계를 갖추지 못하고 있음

○ 즉, 평가의 대상이나 기준에 대한 지침이 있기는 하나 이것은 법령에 대한 부패영향평가 체계를 준용하여 자치단체별로 자율적으로 실시하도록 하고 있음

○ 따라서 법령과는 달리 지역적 사무와 관련되고, 상위 법령의 제한을 받을 수밖에 없는 자치법규에 대해서는 별도의 평가기준을 검토할 필요가 있음

○ 또한 자체평가체계를 갖추도록 하고 있어 평가의 절차나 추진체계가 명확하게 정립되어 있지 못함

○ 한편 자율적으로 평가하도록 하면서 평가에 대한 후속조치나 지원조치가 제시되지 않음으로써 형식적으로 평가가 이루어질 가능성이 높으며, 이에 따라 제도의 실효성을 확보하는데 한계가 있음

2) 현행 부패영향평가모형의 한계

□ 현행 부패영향평가는 법령 중심의 국가적 차원의 평가 제도임

○ 따라서 자치법규에 대한 부패영향평가는 시․도, 시․도 교육청 및 시․군․구의 기관별 특성을 고려하여 조례․규칙 및 교육규칙에 대한 부패영향평가체계를 구축하여 자율적으로 실시하는 것을 원칙으로 함

○ 다만 필요하다고 인정되는 경우에 한하여 국가 청렴위가 직접 평가대상으로 선정한 현행 자치법규 및 자치단체로부터 요청받은 사항에 대해서만 부패영향평가를 시행하고 있음

○ 따라서 각 자치단체 수준에서는 부패영향평가제도의 운영상의 문제가 발생하고 또한 평가의 실효성이 확보되지 못하고 있음. 이에 지방자치단체에서 구조화되고 확대되어있는 부패를 방지하는데에 이바지하지 못함

□ 현행 부패영향평가제도가 가지고 있는 문제점을 살펴보면 다음과 같음

(1) 모형상의 문제점

□ 법령중심으로 이루어지고 있는 현행 부패영향평가는 모형 그 자체와 관련한 일부 문제를 안고 있음

○ 부패영향평가모형의 적용 시, 공통적인 평가체계와 각 지자체의 특성에 맞게 개발된 평가체계를 결합한 평가모형의 부재로 인해 실제로 부패가 유발될 수 있는 요인들을 걸러낼 수 없었음

○ 부패영향평가모형의 실제 적용 시, 동일 조항에 대한 평가담당자들 간의 평가결과가 서로 상이하게 나타나는 문제가 있음

(2) 모형 적용상의 문제

□ 부패영향평가 모형을 적용하여 실제 평가를 진행하는 적용상의 문제가 발생하고 있음

○ 자율적으로 부패영향평가를 실시하고 있는 지자체에 대한 인센티브가 없기 때문에 지자체의 부패영향평가에 대한 적극적이고 자발적인 노력이 부족하였음. 따라서 부패영향평가가 조속히 정착되기 위한 유인이 부족함

○ 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하기보다는 현행 부패영향평가모형을 그대로 적용하거나 형식적으로 수행하는 경향이 있었음

○ 지자체는 표준조례안을 그대로 따르는 경향이 있어서 지자체에 재량권을 부여해도 그것을 적절히 사용하지 못하고 있으며, 표준조례안의 경우 부패영향평가의 대상이 아니기 때문에 각 지자체의 실정에 맞는 부패영향평가시행에 있어서 한계점을 가짐

(3) 인식상의 문제

□ 실제로 부패영향평가를 실시하고 있는 지자체 공무원들의 제도자체에 대한 인식과 이해의 부족으로 인하여 문제가 발생하고 있음

○ 지자체의 공무원들은 부패영향평가제도의 취지 및 의미를 정확히 이해하지 못하고 있었음

○ 실제로 부패영향평가업무를 담당하였던 실무자들은 부패영향평가제도가 불필요하며, 현재 수행하고 있는 일에 추가적으로 불필요한 업무를 수행하여야 한다는 생각으로 불만이 고조되어 있었음

○ 부패에 대한 개념인식의 차이로 인해 자치법규에 내재하고 있는 부패유발요인을 찾는 데에 있어서 일관성이 부족하였음

(4) 행정규칙 부패영향평가의 문제

□ 한편 행정규칙의 경우에는 법령(안)에 대한 평가 시, 당해법령의 시행을 위한 현행 행정규칙의 관련조항을 포함하여 일괄평가하고 있음

○ 따라서 행정규칙만 제․개정하는 경우에는 독립적인 평가가 어려움

3. 자치법규 ․ 행정규칙 부패영향평가모형의 필요성

□ 현행 부패영향평가제도는 법령․제도에 내재하는 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가, 법령안 등의 사전정비 및 종합적인 개선대책을 강구하는 부패방지시스템으로서

○ ‘06년 4월 1일부터 시행되고 있으며, 자치법규에 대해서는 자율적으로 시범실시되고 있음

□ 그러나 현행 부패영향평가는 그 운영에 있어서 시행초기에 따른 한계점을 드러내고 있음

○ 즉 현행 부패영향평가는 국가적 차원의 평가제도로 도입되어 주로 법령중심의 평가가 주를 이루기 때문에 평가대상 중 자치법규와 행정규칙에 대한 평가는 몇몇 문제점이 나타나고 있음

○ 특히 현행 방식 상, 자치법규에 대한 부패영향평가에 있어서 각 자치단체 수준에서의 운영상 문제가 발생하고 또한 제도 운영 실태에 대한 파악이 어려울 뿐만 아니라 평가의 실효성도 확보되지 못함

- 지방자치의 실시는 많은 권한과 책임이 지방으로 이양되도록 함으로써 민주화와 자율화에 크게 이바지하였고 또한 지방정부의 책임성과 반응성 증대로 부패감소의 잠재성을 가질 수 있도록 하였음

- 그러나 한편으로 이는 중앙에서의 부정부패가 지방으로 이전되고 구조화되는 문제점을 야기시켰음

- 이러한 지방에서의 부패 구조화 및 확대는 자원의 비효율적인 분배와  경쟁력의 약화 등 경제적인 문제뿐만 아니라 나아가 행정기능의 약화와 법질서의 파괴, 정부불신에 따른 정책효과의 둔화현상을 야기시키고 있음

- 그러나 지방자치단체의 자치법규에 대한 현행 평가방식은 이러한 부패 구조화 및 확대를 방지하지 못하고 있음

- 이에 조례와 규칙과 같은 자치법규에 내재된 법령의 위임범위 일탈, 과도한 재량권 부여 등 각종 부패유발요인을 제거․정비할 수 있는 평가시스템이 필요함

○ 행정규칙의 경우에는 법령(안)에 대한 평가 시, 당해법령의 시행을 위한 현행 행정규칙의 관련조항을 포함하여 일괄평가하고 있음. 따라서 행정규칙만 제․개정하는 경우에는 독립적인 평가가 어려움

- 즉, 중앙행정기관이 법령에서 위임한 사항 등을 시행하기 위해 실질적으로 국민생활에 직결되는 내용을 행정규칙으로 규정하고 있으나 이에 대한 별다른 통제장치가 없으며,

- 또한 자치법규와 마찬가지로 행정규칙도 그 규모가 방대하기 때문에 현행 법령중심의 부패영향평가모형을 그대로 적용하기에는 무리가 있음

□ 따라서 현행 부패영향평가제도의 성공적인 정착과 효율적인 시행을 위해서는 적절한 대책이 필요함

○ 특히 각 지방자치단체 실정에 맞는 체계적인 평가체계를 통하여 규모측면이나 지리적 근접성 측면에서 시민생활과 밀접한 관련이 있는 조례․규칙에 있어서 그 속에 내재하고 있는 부패유발요인들을 찾아내고 개선함으로써, 지방정부 수준의 책임성과 반응성을 증대시키고 따라서 이렇게 강화된 책임성과 반응성을 통해 부패를 감소시킬 수 있을 것임

○ 이를 위해 자치법규 및 행정규칙에 내재하는 부패유발요인을 검토할 수 있는 부패영향평가모형의 개발이 필요하고,

○ 아울러 부패영향평가모형의 실효성을 확보하기 위한 추진체계 및 기타 후속조치를 포함한 행정조치사항이 필요함

Ⅲ. 자치법규 부패영향평가 모형의 개발

1. 자치법규의 의의

Ⅲ. 자치법규 부패영향평가 모형의 개발

1) 지방자치단체의 기능과 사무

□ 지방자치단체 사무의 종류

- 지방자치단체의 사무란 자치단체가 처리해야 하는 일정한 공공적 사항을 처리할 권한과 책임을 의미함

- 지방자치단체의 사무는 고유사무(자치사무), 단체위임사무, 기관위임사무로 구분됨

○ 자치사무(고유사무)

- 자치사무란 자치단체의 존립을 목적으로 하며, 주민의 복리증진을 위하여 지방적 공공사무를 자기책임과 부담 하에 처리하는 사무를 말함

- 자치사무는 시행여부의 결정형태에 따라 다음과 같은 두 가지로 구분됨

• 즉, 법령의 특별한 규정이 없는 한 임의로 시행여부를 결정하는 수의사무와

• 법령으로 자치단체 의무로 규정되어 있는 필수사무(오물처리나 청소사업 등)로 구분됨

- 자치사무는 자치단체의 존립 및 유지사무와, 지방의 복지에 관한 사무로 구성됨

- 자치사무의 처리를 위한 경비는 자주재원과 장려성격의 보조금으로 충당됨

○ 단체위임사무

- 단체위임사무는 개별법령에 의해 자치단체가 중앙정부 또는 상급자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무를 말함

- 단체위임사무에 대해서는 자치사무에 비해 법령상 규제 및 중앙정부 통제가 넓음. 그러나 자치단체에 위임되면 자치사무와 동일하게 취급됨

- 단체위임사무는 사무의 성질상 지방적 이해관계뿐만 아니라 광역적 또는 전국적 이해관계 갖는 업무임

- 단체위임사무를 처리하기 위하여 소요되는 경비는 위임기간과 수임기관이 분담함(위임기관은 보조금 지급)

예) 보건소 운영 및 예방접종, 국세 및 시도세 징수사무, 시도의 국도유지 및 수선사무

○ 기관위임사무

- 기관위임사무는 중앙정부나 상급자치단체가 자치단체의 집행기관(장)에 위임하여 처리하는 사무를 말함

- 기관위임사무의 성격은 광역적․전국적인 이해관계가 큰 사무임

- 기관위임사무의 처리를 위한 경비는 위임기관이 소요경비 전액을 부담함

예) 호적, 주민등록, 병사, 지적, 경찰, 소방, 국민투표 등

<표 Ⅲ-1> 지방자치단체 사무의 비교

구분	고유사무	단체위임사무	기관위임사무
법적 근거	․지방자치법 제9조 제1항 전단, 제2항, 제94조	․지방자치법 제9조 제1항 후단, 제94조	․지방자치법 제9조
법적 근거	․지방자치단체가 자기의 책임과 부담하에 주민의 공공복리를 위하여 처리하고 지방자치단체의 존립 목적을 위한 사무	․법령의 개별규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 다른 지방자치단체에게 위임된 사무	․법령의 규정 및 일반통첩에 의하여 국가 또는 상급지방자치단체로부터 지방자치단체의 기관장에게 처리를 위임한 사무
사무의 성질	․지방자치단체의 존립유지(자치입법, 자치조직, 재정 등)에 관한 사무 ․주민의 공공복지(토목사업, 도시계획, 위생 등)에 관한 것으로서 해당 구역 내에 한정된 사무	․자치단체 자체에 위임되었거나 소속된 사무(지방자치법 제9조, 제94조) ․반드시 개별적 법적 근거를 요하는 사무 ․직접적으로 해당 지방적 이해관계가 있을 뿐 아니라 전국적 이해관계가 있는 사무	․지방자치법 제93조를 일반통첩에 의하여 자치단체의 장에게 위임된 사무 ․사무의 성질이 지방적 이해관계가 없는 국가 사무 ․사무를 처리할 때 위임자인 국가 또는 상급지방 자치단체의 기관의 지위에서 처리하는 사무

구분	고유사무	단체위임사무	기관위임사무
경비부담	․법령에 명문의 규정이 없거나 있더라도 보조할 수 있다고 표현된 사무	․사업비의 일부를 국가가 부담하는 사무	․전액 국비보조로써 교부금의 성격을 가진 사무
감독관계	․소극적 감독	․소극적 감독(합법성감독, 사후감독) 및 적극적 감독 →주로 위법사항	․중앙정부의 적극적 감독(합목적성감독, 사전 감독) →위법, 부당사항
지방의회 간여	․지방의회의 간여	․지방의회의 의결, 동의, 사무감독, 회계검사 등 지방 의회가 간여할 수 있는 사무	․사무수행에 필요한 경비부담에 관한 사항 이외에는 사무처리에 간여할 수 없는 사무
위임 방법	․자치단체의 조례	․개별법, 시행령	․개별법, 시행령 또는 행정기관의 위임 및 위탁에 관한 규정
법적 근거	․지방자치법 제9조 제1항 전단, 제2항, 제94조	․지방자치법 제9조 제1항 후단, 제94조	․지방자치법 제9조
법적 근거	․지방자치단체가 자기의 책임과 부담하에 주민의 공공복리를 위하여 처리하고 지방자치단체의 존립 목적을 위한 사무	․법령의 개별규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 다른 지방자치단체에게 위임된 사무	․법령의 규정 및 일반통첩에 의하여 국가 또는 상급지방자치단체로부터 지방자치단체의 기관장에게 처리를 위임한 사무
법 령 상 규 정 형 식	․법령상 ‘지방자치단체는 00을 시행한다’는 규정이라도, 사무의 성질이 전국적 통일이 필요치 않고 해당 자치단체에만 직접 이해관계가 있는 사무	․법령상 ‘광역시, 도, 군에 00소(위원회,원)을 둔다’는 규정을 두고 사무내용을 명시하는 규정을 둔 경우 ․법령상 ‘00부, 시, 도지사, 시장, 군수가 00를 시행한다’는 규정을 두고 국가적 이해관계와 아울러 지방적 이해관계가 있는 사무	․‘시, 도지사, 시장, 군수, 구청장이 00를 시행한다.’라고 표현된 사무중 전국적 통일이 필요하고 지방적 이해가 없는 사무

※ 법령에서 「시․도지사(또는 시장․군수․구청장)는 ------사무를 수행하여야 한다.」라고 규정한 사례가 많은데 이 경우는 그 사무가 고유사무인지 기관위임사무인지 확실히 구분하기가 어려움. 현재로서는 해석상 사무의 성질이 지방적 이해관계와 특성을 고려할 필요가 있을 때에는 고유사무로, 전국적 통일성이 필요한 경우에는 기관 위임사무로 해석

□ 자치단체별 사무내용

○ 일반적인 자치단체의 사무범위를 예시하면 다음과 같음

- 자치단체의 구역, 조직 및 행정관리 등에 관한 사무

- 주민의 복지증진에 관한 사무

- 농림 상공업 등 산업진흥에 관한 사무

- 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치 및 관리에 관한 사무

- 교육, 체육, 문화, 예술의 진흥에 관한 사무

- 지역민방위 및 소방에 관한 사무

○ 위에서 제시한 일반적인 자치단체의 사무 이외에 광역자치단체의 사무로 구분되는 것으로는 다음과 같은 것들이 있음

- 광역사무(광역행정기능) 즉, 두 개 이상의 지방자치단체 구역에 걸치는 사업의 계획ּ집행

예) 지역종합개발계획, 치산 및 치수, 도로 등

- 연락․조정사무로 중앙과 지방의 연락조정으로 의사소통 원활화와 조직운영의 합리화를 위하여 수행되는 사무

예) 지시내용 이첩, 보고접수, 상호조정

- 보완․대행 사무로 행정․재정․기술능력의 부담과 관련되는 사무의 보완․대행 기능 수행. 즉, 사업결과의 비경제․능률 및 질적 저하사항에 대한 보완문제를 처리하기 위하여 수행하는 사무

예) 보건의료시설, 사회복지시설, 산업지도 등

- 지휘․감독사무로 기초자치단체에 대해 법률적으로 인정되는 범위 안에서 지휘․감독권을 행사하는 사무

○ 기초자치단체는 광역사무 이외의 사무를 처리하게 되는데 구체적인 예로는 다음과 같은 것들이 있다

- 낙후된 생활방식의 개선

- 지역사회개발의 촉진

- 교통안전

- 공해방지, 생활환경의 개선 및 정비

- 주택, 불량주택의 정리

- 상하수도, 오물처리, 소독 청소

- 주민의 건강관리

- 공원, 녹지, 오락시설의 제공

- 시장운영

- 건축, 건축물의 구조설비, 부지 밀도의 규제

- 도로 및 보도의 유지관리, 교량, 가로조명, 주차장의 설치관리

- 기타 공공복지

○ 사무배분의 문제점

- 자치단체 간 사무중복이 많아 책임한계가 불분명하고, 분쟁의 소지가 있음. 즉, 국가사무와 지방자치단체의 사무, 광역자치단체와 기초자치단체의 사무가 명확하게 구분되어 있지 않아 자치단체 간의 책임한계가 명확하게 구분되지 않으며, 자치단체 간에 책임 권한을 둘러싼 분쟁이 발생할 가능성이 있음

- 자치단체의 자율성이 충분히 보장되지 못하고 있음. 자치단체의 사무를 보면 단체위임사무와 기관위임사무 등 위임사무가 과다하여 자율성이 침해되고 있음

• 실제 자치단체의 자치사무와 관련되는 자치법규는 자치단체마다 차이가 있기는 하나 전체의 1/3 수준인 것으로 나타남

• 단체위임사무와 관련한 자치법규의 경우 위임 이후에는 자치사무와 동일하다고 하나 입법 과정에서 상급 자치단체나 중앙정부의 통제가 자치사무보다 강하여 자율성이 저하되고 있음

- 자치단체의 특성 및 고유성의 고려가 부족함

• 사무배분이 자치단체 수준 간에 획일적으로 이루어짐으로써 자치단체의 특수성을 충분히 반영하지 못하고 있음

2) 자치입법권의 종류

(1) 자치입법권의 의의

□ 자치입법권이란 지방자치단체가 자치권에 기초하여 스스로 법규를 정립할 수 있는 권리를 의미함(헌법 제117조 1항의 규정)

□ 자치법규는 자치단체의 관할구역 안에서만 효력을 발휘하기 때문에 국가법과 구별됨. 따라서 자주법 또는 지방법이라고도 함

- 자치법규에는 법령의 범위 안에서 그의 사무에 관하여 지방의회의 의결을 얻어 제정하는 조례와 지방자치단체의 장이 법령 또는 조례가 위임하는 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 규칙이 있음

(2) 조례

□ 조례의 의의

○ 조례는 지자체가 법령의 범위 안에서 그 권한 내의 사무에 대해 지방의회의 의결로 제정하는 법을 의미함(지방자치법 제15조, 제35조)

□ 조례의 분류

○ 조례는 그 효력이 누구에게 미치느냐를 기준으로 주민의 권리 의무에 관한 조례와 내부조직이나 운영에 관한 조례로 구분됨

○ 제정권한을 기준으로 상위 법령의 위임에 의하여 제정되는 위임조례와 자치단체가 직권으로 제정할 수 있는 직권조례로 구분됨

○ 제정의무를 기준으로 반드시 조례를 제정해야 하는 의무조례와 조례의 제정 여부를 자치단체가 선택할 수 있는 임의조례로 구분됨

○ 규정사항을 기준으로 보면 규정 내용을 반드시 수행해야 하는 필수조례와 내용의 수행을 선택할 수 있는 선택조례로 구분됨

□ 조례의 규정사항 및 내용

○ 조례에서 규정하는 사항은 지방자치의 역사에 따라 그 범위의 광협이 존재하는데, 한국에서 조례로 규정할 수 있는 사항은 대체로 다음과 같음

- 주민의 권리제한, 의무부과에 관한 사항(벌칙, 과태료 등)

- 능력적 규정에 속하는 사항

- 지방의회의 의결을 거침으로써 민의를 반영시킬 필요가 있는 사항(지방자치법 제4조 2항)

- 법령에 의하여 조례로 규정하도록 위임한 사항

○ 법령에 의하여 조례로 제정할 수 있도록 규정된 사항을 보면 아래의 표와 같음

<표 Ⅲ-2> 조례로 제정할 수 있는 사항

법령구분	내 용	근거법령
지방자치법	․행정운영상 동․리 설치 ․행정동․리의 하부조직 ․사무소 소재지 변경, 설치 ․지방의회의 의결사항 ․지방의회, 위원회 출석․답변할 수 있는 공무원 ․지방의회 위원회의 설치	제4조제5항 제4조제6항 제6조제1항 제35조제2항 제37조제2항 제50조제1항
지방자치법	․기타 위원회에 관한 사항 ․의회사무기구의 설치 및 구성 ․의회의 사무직원 정수 ․사무의 위임, 위탁 ․소속직원의 임면권 ․직속기관의 설치 ․사업소의 설치 ․출장소의 설치 ․합의제 행정기관의 설치 ․지방채무이행, 채권관리 ․사용료, 수수료, 분담금 징수 ․사용료, 분담금 포탈자에 대한 과태료 ․재산의 보유, 자금의 적립 및 기금설치 ․공공시설의 설치 ․지방공사 등의 설립 운영	제54조 제82조 제83조제1항 제95조 제96조 제104조 제105조 제106조 제107조 제115조제4, 5항 제130조제1항 제130조제2항 제133조제2항 제135조제2항 제138조제2항

법령구분	내 용	근거법령
지방자치법 시행령	․조례․규칙의 공포에 관한 사항 ․지방의회의원의 일비와 여비지급에 관한 사항 ․자문기관의 설치 ․검사위원의 실비변상에 관한 사항	제14조 제15조 제42조 제46조

□ 조례의 한계

○ 법령에 위반되지 않아야 함(헌법 제117조 1항, 지방자치법 제15조)

- 조례가 법령에 위반될 경우 감독관청의 지시에 의한 재의요구 또는 자치단체장의 제소에 의한 대법원 판결로 무효(지방자치법 제159조)가 됨

○ 자치단체 사무에 관한 것이어야 함(지방의회 관여가 가능한 자치사무와 단체위임사무)

- 따라서 기관위임사무에 관한 사항은 조례로 규정할 수 없음

○ 기초조례는 광역조례에 위반되지 않아야 함(지방자치법 제 17조)

- 단체위임 형식의 자치사무에 대한 조례 제정 시 기초자치단체의 조례가 광역자치단체의 조례에 위반되어서는 않됨

○ 주민의 권리와 의무 부과에 관한 사항은 법률 위임 있어야 함(지방자치법 제15조 단서)

(3) 규칙

□ 규칙의 의의

○ 규칙이란 법령과 조례의 범위 안에서 집행기관의 장이 그 권한에 속하는 사무에 대하여 정하는 것(지방자치법 제16조)을 의미함

□ 규칙의 종류

○ 주민의 권리 또는 자유를 제한하는 규칙

○ 자치단체 내부조직이나 사무 처리에 관한 규칙

○ 개개의 행정내용에 관한 규칙

□ 규칙의 규정사항 및 내용

○ 규칙에서 규정할 수 있는 사항은 다음과 같음

- 교육․체육․과학에 관한 사항을 제외하고는 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 정할 수 있으며, 자치사무․단체위임사무․기관위임사무에 대하여도 정할 수 있음

- 여기서 자치단체의 장이 직권으로 제정할 수 있는 규칙으로는 지방자치단체장의 통할대표권, 사무의 관리집행권, 관내 하급 자치단체․하급행정청의 지도․감독, 소속직원의 임명권이 있으며, 위임에 의한 필요적 규칙사항으로는 부 자치단체장의 직급에 관한 사항에서부터 자치단체 행정기구 설치, 공무원 정원, 읍․면․동장의 인사 등이 있음

- 자치단체 사무(자치, 단체위임)에 대해서는 법령이 조례사항으로 지정한 것과, 의회 권한에 속하는 사항을 제외하고 주민의 권리와 의무에 관한 사항이 아닌 한 모든 사항 정하는 것 가능

- 조례가 규칙에 위임한 사항, 조례 실시를 위하여 필요한 사항

○ 법령에 의하여 규칙으로 제정할 수 있도록 규정된 사항은 다음과 같음

<표 Ⅲ-3> 규칙으로 제정할 수 있는 사항

법령구분	내 용	근거법령
지방자치법	․소속공무원의 복무, 징계, 교육훈련 ․읍면동 등 하부행정기구의 설치	제63조 제96조
지방자치법 시행령	․지방자치단체의 장의 사무인계 ․동장의 임명절차 등 인사운영에 관한 사항	제36조 제43조제2항
지방재정법	․국가의 공공시설에 관한 사용료징수 ․세입의 징수와 납기	제26조 제43조
지방공무원법	․지방공무원 임용권의 위임 ․제안제도의 운영	제6조제2항 제78조제3항
지방공무원 임용령	․지방공무원임용령 시행규칙 ․지방공무원의 인사기록에 관한 사항 ․공개경쟁신규임용시험합격자의 등록에 관한 사항 ․신규임용후보자의 명부작성에 관한 사항 ․특별임용요건의 세부사항 규정 ․승진후보자 명부의 작성에 관한 사항	제4조제1항 제10조제2항 제11조제1항 제12조제2항 제17조제1항 제32조제1항

□ 규칙의 한계

○ 법령에 의하여 조례규정사항으로 지정된 사항과 지방의회의 권한에 속하는 사항은 규칙으로 정할 수 없으며, 주민의 권리․의무에 관한 사항은 법령 또는 조례의 위임이 있어야 함

○ 시장, 군수 및 자치구의 구청장이 제정하는 규칙은 시․도의 조례나 시․도지사가 제정하는 규칙에 위반해서는 안되며, 규칙이 당해 지방자치단체의 조례를 시행하기 위한 것인 경우에는 조례에 위반될 수 없음

○ 규칙으로는 벌칙을 규정하지 못함

<표 Ⅲ-4> 조례와 규칙의 한계

	조례	규칙
한계	- 법령에 위반되지 않아야 함 - 자치단체 사무에 관한 것이어야 함 - 기초조례는 광역조례에 위반 되지 않아야 함 - 주민의 권리와 의무 부과에 관 한 사항은 법률 위임 있어야 함	- 법령에 의하여 조례규정사항으로 지정된 사항과 지방의회의 권한에 속하는 사항 은 규칙으로 정할 수 없음 - 주민의 권리․의무에 관한 사항은 법령 또는 조례의 위임이 있어야 함 - 상위법규에 위반되어서는 안됨 - 벌칙을 규정할 수 없음

(4) 조례와 규칙의 관계와 효력

□ 조례와 규칙의 관계

○ 규칙은 조례에 위반되어서는 않됨. 따라서 규정사항을 구분해 놓고 있음

- 조례: 주민권리 제한, 주민에게 재정적 부담 부과, 공공시설 설치

- 규칙: 집행기관 직제, 단체장 전권사항, 기관위임사무 처리에 관한 사항

- 조례사항을 규칙이, 규칙사항을 조례로 규정하면 무효가 됨

- 그 외의 사안(일반사안)에서는 효력의 우열이 없음. 다만 양자의 내용이 저촉․충돌하거나 규칙이 세부사항에 관계될 때는 조례가 우선함

□ 조례와 규칙의 효력

○ 자치법규인 조례와 규칙은 기본적으로 자치단체의 구역 내의 주민에게만 효력을 발휘하는 지역적․대인적 한계가 있음

2. 자치법규의 입법과정

1) 조례의 제정과정

(1) 조례 제정과정의 개요

○ 조례는 법 단계상 헌법, 법률 및 명령의 하위규범으로 분류되지만 현행 헌법 및 지방자치법이 지방자치단체의 기관을 집행기관과 의결기관으로 분리․독립시키면서 지방자치단체의 집행기관과 의결기관이 함께 조례의 제정과정에 관여케 함으로써 법률의 제정과정에 대응되는 기본구조 및 권한의 설정으로 조례제정의 민주적 정당성을 확보할 수 있게 하고 있음

- 즉, 행정부의 수반인 대통령과 입법부의 구성원인 국회의원에게 법률의 제안권이 있는 것과 같이 지방자치단체의 집행기관인 지방자치단체의 장과 의결기관인 지방의회의원에게 조례의 제안권이 있고 국회에 원칙적인 입법권이 있는 것처럼 지방의회에 조례의 제정․개폐에 관한 권한이 부여되어 있음

○ 그리고 지방의회에 제출된 조례안의 심사과정이 국회에서의 법률안 심사과정의 기본적 구조를 그대로 계수하고 있음과 동시에 대통령의 법률안에 대한 거부권 행사와 국회의 재의결절차를 원용하여 지방자치단체 장의 재의요구권과 지방의회의 재의결절차를 규정함으로써 집행기관과 의결기관 간에 상호견제가 가능하도록 하고 있음

- 법률에 대하여 헌법 상의 독립기관인 헌법재판소가 그 위헌여부를 심사하는 것처럼 조례안에 대하여는 대법원이 그 위법 여부에 대한 최종적인 사법적 심사를 관장하여 상위법규와의 저촉 여부를 판단하게 하는 통제장치를 마련하고 있는 등 조례와 법률의 제정과정의 기본적 구조는 별다른 차이가 없다고 할 수 있음

- 대통령이 긴급명령권과 같은 비상 시의 입법권을 행사하여 법률을 대체할 수 있는 것처럼 지방자치단체의 장에게는 선결처분권을 인정하여 실질적으로 조례제정의 효과를 거둘 수 있게 한 점도 또한 같음

- 조례제정과정은 그 제정주체와 기간 등만을 달리할 뿐 헌법과 국회법이 정하는 법률의 제정과정과 크게 차이가 없는 점은 지방자치법 및 동법시행령 뿐만 아니라 각 지방의회의 회의규칙에서 법률의 입법과정을 대부분 수용하고 있기 때문임

○ 그러나 조례는 ‘법령의 범위 안에서’제정되어 국법체계에 합치되어야 하는 제약을 받고 있으며 이러한 제약을 담보하기 위하여 제정과정에 국가의 지도․감독이 개입되도록 되어 있음

- 국법질서의 통일적인 유지를 위하여 이러한 국가의 지도․감독은 불가피하다고 할 수 있으나, 그 관여의 정도 여하에 따라서는 자치입법의 취지를 침해할 수도 있기 때문에 양자 간에 적절한 균형이 이루어질 수 있도록 하여야 함

- 현행 지방자치법상 조례제정과정에 대한 국가의 지도․감독은 지방자치법 제159조에 의하여 상급기관의 지방자치단체의 장에 대한 재의요구지시권 및 제소지시권과 대법원에 대한 직접제소권을 통하여서도 달성할 수 있고, 지방자치법 제155조에 의한 지방자치단체의 사무에 대한 일반적인 지도를 통하여도 행사할 수 있음

○ 한편, 교육․학예에 관한 조례는 지방자치법상의 일반적인 조례제정과정과는 다른 절차를 거쳐 제정됨

- 즉, 지방교육자치에 관한 법률 제14조에 의하여 교육감은 시․도 교육위원회에서 의결된 조례안을 의회에 제출함. 이에 조례제출권은 형식적인 권한에 불과하다고 볼 수 있음

- 이는 조례를 제출하기 위해서는 반드시 선심절차의 성격을 갖는 시․도 교육위원회의 의결절차를 거쳐야만 가능하며 교육감은 시․도 교육위원회의 의결을 받은 조례안을 그대로 의회에 제출하는 기능밖에 할 수 없기 때문임

(2) 조례안의 입안

□ 입법의 필요성 검토

○ 조례안을 입안하기 위해서는 먼저, 새로운 조례제정의 필요성이 제기되어야 하며, 다음으로는 새로 제기된 조례제정수요가 지방자치단체의 정책적․입법정책적 견지에서 타당한지를 검토해보아야 함

- 지방자치단체가 정책적․입법정책적 견지에서 수용할 수 없는 사항이거나 현행법령에 의하여 달성할 수 있는 사항이라면 굳이 새로운 입법을 추진할 필요가 없는 것임

- 새로운 입법의 필요성이 입증된 후에도 조례로 규정할 소관사항인지를 검토해 보아야 함

• 조례의 소관사항에 대한 판단은 사실적인 것들이 규범적인 것으로 전환되는 첫 번째 관문이라고 볼 수 있는데, 먼저 법령이 특히 조례로서 정할 것을 규정하고 있는 경우와 법령에 규정이 없더라도 국가의 전속적 권한에 속하지 아니하는 사무에 관하여 지방자치단체의 재량에 의하여 정할 수 있는 경우로 구분되고 있음

□ 조례의 제안권자

○ 조례는 그 제안권자가 누구인가에 따라 그 입안자가 달라지게 됨

- 즉, 지방의회의원(또는 교육위원)이 제안하는 조례안은 의원 본인이나 보조자가 작성하는 경우가 많고, 지방자치단체의 장(또는 교육감)이 제출하는 조례안은 지방자치단체의 주무부서에서 기초하거나 관련 연구기관․단체 등에 의뢰하거나 전문가들로 기초위원회를 구성하는 등의 방법으로 입안됨

- 이 과정에서는 지역주민의 의견청취 및 수렴, 이익단체들의 입장청취, 언론과 여론의 분석, 그리고 관련전문가들의 충고와 의견접수 등으로 이루어지는 조례제정의 사회적 타당성을 검증하는 작업이 선행되어야 하나, 이러한 장치가 아직까지 제도적으로 확립되지 못하고 있는 것이 현실임

○ 조례안을 지방의회에 제출하는 권한은 지방의회의 의원 및 위원회와 지방자치단체의 장에게 부여되어 있음

- 즉, 지방자치법 제68조 제1항 내지 제3항에 의하면 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10인 이상의 연서로 발의하거나 위원회가 그 소관에 속하는 사항에 관하여 제출하되, 안을 갖추어 지방의회 의장에게 제출하도록 되어 있음

① 지방자치단체의 장이 제출하는 경우

□ 관계기관의 사전승인 또는 사전협의

○ 지방자치단체의 장이 조례안을 제출하는 경우 개별법령에서 주무부장관이나 행정자치부장관 또는 상급지방자치단체의 장의 사전승인이나 사전협의를 받도록 규정하고 있다면 지방자치단체의 장은 관계기관의 사전승인 또는 사전협의를 거쳐야 함

- 예를 들면 지방자치단체의 장이 당해 지방자치단체가 영위하는 사업의 요금을 결정할 때에는 물가안정에 관한 법률 제4조 제3항에 의하여 재정경제부장관과 협의하도록 되어있음

□ 입법예고

○ 입법과정에 주민참여나 주민의 의견을 수렴할 필요가 있는 중요한 조례안에 대하여는 공청회를 열거나 입법예고를 하여야 함

- 자치법규의 입법예고에 관하여는 대통령령인 법제업무운영규정에서 입법예고대상 조례안과 입법예고 결과 제출된 의견의 처리에 관하여 정하고 있고, 그 밖의 사항에 대하여는 각 지방자치단체의 조례나 규칙(조례가 위임한 경우)이 정하는 바에 의함

□ 법제담당부서의 심사

○ 조례안에 대하여 다른 기관과의 협의와 관계중앙행정기관의 인가․승인․협의를 거친 후 입법예고절차 마치면 주무부서는 그 조례안을 법제담당부서에 제출하여 심사를 받음

□ 조례규칙심의회의 심의

○ 1995년 7월 1일 지방자치법시행령이 개정되어 제10조의 2에서 지방자치단체의 장이 지방의회에 조례안을 제출하거나, 지방의회에서 의결된 조례안을 공포하고자 하는 경우 및 규칙을 제정․개폐하고자 하는 경우 이를 심의․의결하기 위하여 지방자치단체의 장 소속 하에 조례규칙심의회를 두도록 하였음

- 이 심의회는 조례․규칙의 심의에 관한 한 정부의 국무회의에 대비되는 지방자치단체 집행부의 최고의사결정기관임

□ 부의안건의 공고

○ 지방자치단체의 장이 지방의회에 부의할 안건은 지방자치단체의 장이 이를 미리 공고하여야 함

- 다만 지방의회의 회의 중 긴급한 안건을 부의할 때에는 그러하지 아니함(지방자치법 제40조)

□ 지방의회제출

○ 조례안에 대하여 앞의 모든 절차를 거친 후에 지방자치단체의 장은 지방의회의장에게 이를 제출하여야 함. 이를 도식화하면 다음의 그림과 같음

<그림 Ⅲ-1> 지방자치단체의 장이 발의하는 조례의 입법과정

① 조례안 입안(업무부서 조례안 작성, 법제담당 부서 초안심사)	⇒	② 사전승인, 협의, 입법예고, 규제심사	⇒	③ 조례 ․ 규칙심의회 의결	⇒
④ 조례안 확정․공고	⇒	⑤ 지방의회 제출	⇒	⑥ 조례안의 접수	⇒
⑦ 조례안의 심의	⇒	⑧ 지방자치단체의 장에게 이송	⇒	⑨ 조례안의 보고	⇒
⑩ 조례안의 공포

② 지방의회의원이 발의하는 경우

□ 의원 또는 정당과의 협의

○ 의원이 지방의회에 의안을 발의할 때에는 재적의원 5분의 1이상 또는 10인 이상의 연서로 해야 하므로(지방자치법 제58조 제1항) 찬성의원과 충분한 협의가 있어야 하며, 시․도의원의 경우에는 소속 정당과도 협의하는 것이 일반적임

□ 의견청취

○ 의원은 조례안에 대하여 주민의 여론을 듣거나 이해관계인․전문가의 의견을 들어 타당한 때에는 이를 조례안에 반영하도록 노력함

□ 조례안의 확정

○ 조례안에 대한 각계의 의견을 반영하여 최종적으로 이를 확정함. 이때에는 지방의회에 제출할 수 있도록 그 제안형식에 맞추어 제안이유․주요골자 등도 정리함

□ 찬성의원의 서명 및 조례안의 제출

○ 조례안이 제안형식에 맞추어 작성되면 찬성의원의 서명을 받아 지방의회의장에게 제출함

<그림 Ⅲ-2> 지방의회 의원이 발의하는 조례의 입법과정

① 조례안 입안	⇒	② 의견청취, 찬성의원서명	⇒	③ 지방의회 제출,	⇒
④ 조례안의 접수	⇒	⑤ 조례안의 심의	⇒	⑥ 지방자치단체의 장에게 이송	⇒
⑦ 조례안의 보고	⇒	⑧ 조례안의 공포

※ 교육조례의 경우 “조례․규칙심의회”의 의결을 거치지 않음

③ 지방의회의 위원회가 제출하는 경우

□ 지방자치법 제58조 제2항의 규정에 의하여 위원회는 그 소관사항에 관하여 입안한 조례안을 제출할 수 있음

○ 위원회에서 조례안을 제안하고자 할 때에는 이를 입안하기 위한 소위원회를 구성하여 여기서 기초한 내용을 위원회에서 보고 받고 질의․토론을 거쳐 위원회안으로 의결하거나 위원회에서 소속위원의 동의로 제안된 내용을 위원회에서 직접 심사하거나 소위원회를 구성하여 심사를 거친 후 위원회안으로 의결할 수 있음

○ 위원회안으로 제출되는 조례안의 제출자는 위원장이 됨

(3) 조례안의 심의

① 개요

□ 지방의회에서의 조례안의 심의과정은 국회에서의 법률안 심의과정을 그대로 본받고 있음

○ 다만, 국회법 제86조에 규정된 법제사법위원회의 체계․자구심사와 같은 별도의 심사기능은 부여되어 있지 않으며, 이러한 기능은 해당 상임위원회의 법안 검토 시 포괄적으로 수행되고 있음

○ 조례안은 일반의안과 동일하게 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결함(지방자치법 제56조). 지방의회의장은 의결에 있어 표결권을 가지며 가부동수인 때에는 부결된 것으로 봄

□ 지방의회에 제출된 의안은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니한다는 회기계속의 원칙을 채택하고 있음

○ 다만 지방의회의원의 임기가 만료되는 경우에는 그러하지 아니함

○ 또한 지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출할 수 없다는 일사부재의의 원칙도 적용됨. 따라서 한 안건이 한 번 지방의회에서 부결되면 그 회기 중에는 다시 동일 안건에 대하여 심의를 하지 않게 됨

□ 위원회에서 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정된 조례안은 본회의에 부의할 수 없음

○ 다만 의원회의 의결이 본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 지방의회의장 또는 재적의원 3분의 1이상의 요구가 있을 때에는 그 조례안은 본회의에 부의하여야 함

○ 지방자치법은 지방의회에서의 조례안에 대한 기본적인 심의절차에 대하여만 규정하고 있고, 구체적인 심의 절차는 위원회에 관한 조례(지방자치법 제54조), 회의규칙(동법 제63조)에 의하여 규정되고 있음

② 본회의심의

□ 심사보고서의 배부․의사일정의 작성

○ 지방의회의장은 위원장의 심사보고서가 제출된 때에는 본회의에서 의제가 되기 전에 인쇄하여 의원에게 배부함

- 또한 의장은 본회의에 부의된 조례안에 대하여 개의일시․부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성함. 의사일정의 작성은 의장이 의회운영위원회와 협의하되, 협의가 이루어지지 않을 때에는 의장이 이를 결정함

- 그러나 시․도의회의 경우 재적의원 1/5이상 또는 의원 10인 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 의회운영위원회와 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 의사일정의 순서를 변경하거나 다른 안건을 의사일정에 추가할 수 있음

○ 한편 시․군․구 의회의 경우에는 재적의원 1/5이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 필요하다고 인정할 때 의사일정을 변경할 수 있음

- 의장은 특히 긴급을 요한다고 인정할 때에는 회의의 일시만을 의원에게 통지하고 개의할 수 있음

③ 본회의 보고

□ 의사일정이 정해지면 그에 따라 본회의를 개의하며, 본회의에 상정된 조례안이 위원회제안인 경우에는 조례안의 제안자가 제안이유, 주요골자 등 제안 설명을 함

□ 반면에, 소관위원회에서 심사를 마친 조례안이 본회의의 의제가 된 때에는 위원장이 위원회의 심사경과와 결과를 본회의에 구두로 보고함. 동일 위원회에서 심사한 수 개의 조례안이 일괄하여 의제로 상정된 때에는 위원장의 심사보고도 일괄하여 동시에 할 수 있음

□ 본회의는 위원장의 심사보고를 받은 후 필요하다고 인정할 때에는 의결로 다시 그 안건을 같은 위원회에 대회부하거나 다른 위원회에 회부할 수 있음

④ 질의․토론

□ 질의는 제안자에게 하며, 의원이 조례안을 발의한 경우에도 본회의는 그 의결로 지방자치단체의 장 또는 관계공무원을 출석하게 하여 그 의결로 지방자치단체의 장 또는 관계공무원을 출석하게 하여 집행 시 예상되는 문제점을 묻거나 의견을 들을 수 있음

□ 질의가 종료되면 의장은 그 종결을 선포할 수 있음. 의원이 질의종결을 동의하고자 할 때에는 의원 2인 이상의 질의가 종료된 후에 하여야 하며, 질의에 참가하지 아니한 의원은 이를 동의할 수 없음

□ 질의와 답변을 마친 후 조례안에 대한 찬․반 의견이 엇갈릴 경우 찬반 토론을 하며, 토론하고자 하는 의원은 미리 그 취지를 의장에게 통고하여야 함

□ 의장은 토론이 끝났거나 토론 종결의 동의가 의결된 경우에는 토론 종결을 선포함. 한편 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 질의와 토론 모두 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있음

⑤ 표결

□ 토론이 종결되면 바로 표결에 들어가며, 표결 절차․방법 등에 대하여는 지방자치법에 명문의 규정이 없고 시․군․구 의회의 규칙 또는 시․도 의회의 규칙에서 정하고 있음. 조례안을 의결하고자 할 때에는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결함

⑥ 조례안의 확인

□ 본회의에서 조례안이 의결되면 지방자치단체의 장에게 이송하기에 앞서 조례안의 조항․자구․숫자나 맞춤법 등에 오류․누락 등이 없도록 확인절차를 밟음. 이러한 확인절차는 지방의회의 사무국에서 주관함

□ 조례안에 대한 일반적 확인사항으로는 유인과정에서의 오자․탈자․누락 등 착오발생 유무, 소관위원회 수정사항의 조례안에서의 흡수 여부, 본회의의 수정 시 그 내용의 포함 여부, 띄어쓰기․부호․한글․한자표기․맞춤법 등이 기준에 적합한지 여부 및 기타 입법기준에 관한 사항 등임

□ 사무국은 자구수정 부분의 날인 여부를 확인한 후 지방자치단체의 장에게 이송 유인물을 준비하는 등 조례안 이송절차를 밟게 함. 본회의에서 조례안이 의결되면 지방의회의장은 이를 20일 이내에 지방자치단체의 장에게 이송함

(4) 감독청에 대한 보고

□ 지방자치법은 지방의회로부터 조례가 지방자치단체의 장에게 이송되면 상급감독청에 보고하는 절차를 규정하고 있음

○ 즉 ,동법 제21조에 의하면, 조례가 제정 또는 개폐되는 경우, 지방의회에서 이송된 날부터 5일 이내에 시․도지사는 행정자치부장관에게, 시장․군수 및 구청장은 시․도지사에게 그 전문을 첨부하여 각각 보고하여야 하며, 보고를 받은 행정자치부장관은 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 함

○ 다만 시․도지사는 시장․군수 및 구청장으로부터 받은 보고 중 행정자치부장관이 지정한 사항이 있을 때에는 지체 없이 이를 행정자치부장관에게 보고하여야 함

(5) 조례의 공포

□ 지방자치단체의 장의 공포

○ 지방자치단체의 장은 조례안을 이송 받은 날부터 20일 이내에 공포하거나, 이의가 있을 경우 지방의회에 환부하여 재의를 요구할 수 있으며, 조례안의 공포는 당해 지방자치단체의 공보나 일간신문에 게재 또는 게시판에 게시하게 됨

□ 지방의회의장의 공포

○ 조례안에 대한 공포권은 지방자치단체의 장이 가지고 있지만 지방자치단체의 장이 조례안을 이송 받은 날부터 20일 이내에 공포나 재의요구를 하지 않는 경우와 재의 요구된 조례안이 다시 본회의에서 확정되어 이송된 후 5일 이내에 지방자치단체의 장이 공포하지 않을 경우에는 지방의회의장이 조례안을 공포함

(6) 조례안의 재의요구

□ 지방자치단체의 장은 지방의회에서 이송되어 오면 이를 공포한 후 해당 조례를 집행해야 함

○ 그러나 지방의회의 조례안에 대하여 지방자치단체의 장이 이의가 있는 경우에는 지방자치법 제19조 제3항에 따라 지방의회에 재심의를 요구할 수 있는 재의요구권을 가지고 있음

○ 또한 지방자치법은 제19조 외에 제98조, 제99조 및 제159조에서도 지방의회 의결사항에 대한 재의요구에 관하여 규정하고 있음

○ 재의요구제도는 지방의회의 무책임한 의결에 대하여 통제장치를 마련하여 지방의회와 집행기관 상호간의 견제와 균형을 도모하기 위한 제도라고 볼 수 있음

○ 그러나 제19조의 경우 재의요구 여부가 순전히 지방자치단체의 장의 재량에 맡겨져 있기 때문에 지방자치단체의 장이 이 제도를 악용하여 고의적으로 재의를 요구할 때에는 지방의회와의 갈등이 심화되고, 재의요구와 재의결이 상례적으로 반복되는 지방자치의 비능률이 초래될 위험성도 내포하고 있는 것임

○ 지방의회의 조례안 의결에 대하여 이와 같이 중첩적인 통제장치가 마련되어있기 때문에 지방자치단체의 자치입법권에 대한 과도한 제약으로 조례제정의 위축과 이로 인한 형식적 지방자치를 초래할 개연성이 높다고 하겠음

(7) 재의요구에 대한 지방의회의 심사

□ 지방자치단체의 장으로부터 재의요구가 있는 경우 지방의회는 부득이한 사유가 없는 한 재의요구서가 도착한 날로부터 10일 이내(단, 폐회 또는 휴회 중인 기간은 제외)에 재의에 부쳐야 함

○ 지방의회는 재의요구된 조례안을 재적의원 과반수 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 당해 조례안은 확정되게 됨.

○ 재의에 부친 결과 위와 같이 의결되지 않을 경우에는 그 조례안은 폐기되며, 재의시에 수정가결 할 수는 없음

□ 재의요구된 조례안의 내용을 수정하고자 하는 경우에는 일단 재의요구된 조례안을 부결시키고 새로운 조례안을 다시 제안하여 소관위원회의 심사와 본회의의 의결을 거치는 수밖에 없음

(8) 재의결된 사항에 대한 대법원제소

□ 지방자치법 제159조에 의하여 지방자치단체의 장이 행정자치부장관 또는 시․도지사의 요구에 의하여 지방의회에 재의를 요구하여 지방의회에서 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단될 때에는 대법원에 제소할 수 있다고 규정하고

○ 제98조에 의하여 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 인정될 때에도 지방자치단체의 장이 대법원에 제소할 수 있고 제소절차는 제159조를 준용하도록 규정하고 있으나, 제19조에 의한 재의요구에 따라 지방의회에서 재의결을 한 경우에 그 재의결된 조례안이 법령에 위반된다고 지방자치단체의 장이 판단할 때에는 대법원 제소에 관한 규정을 두고 있지 않아서 제소 여부에 대한 의문의 여지가 있음

○ 그러나 제19조가 제98조에 대한 특례규정이기는 하지만 제소를 배제하는 특례를 두고 있지 않고 있으므로 일반규정인 제98조의 예에 따라 적용을 받는다고 하는 것이 논리상 타당하다고 판단됨

(9) 조례의 효력발생

□ 조례의 시행일 : 조례는 그 조례 부칙에서 정하고 있는 시행일에 효력을 발생함. 그러나 특별한 규정이 없는 한, 공포한 날부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생함(지방자치법 제 19조 제7항)

□ 조례의 공포일 : 조례의 공포일은 그 조례를 게재한 공보나 신문이 발행된 날 또는 게시판에 게시된 날로 함.(지방자치법시행령 제13조) 판례는 ‘공포일’이란 “그 법령이 수록된 관보의 발행일자가 아니라 그 관보가 정부간행물판매센터에 배치되거나 관보취급소에 발송된 날이다”라고 판시한 바 있음(대판 1970.7.21,70누76)

○ 따라서 조례의 경우에는 공보의 발행일자가 아니라 그 공보가 공보취급소에 발송된 날로 보아야 함

(10) 지방자치단체장의 선결처분

□ 지방자치단체의 장은 조례사항에 대하여 선결처분을 함으로써 일정한 요건 하에서는 의회의 의결 없이 실질적으로 조례제정과 같은 효과를 얻을 수 있음

○ 이는 대통령이 법률의 효력을 가지는 긴급명령을 발할 수 있는 것(헌법 제76조)과 비견되는 권한이라고 할 수 있는데, 지방자치법 제100조에 의하면 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결사항 중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회가 성립되지 아니한 때, 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없는 때, 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니한 때에는 선결처분을 할 수 있음

○ 선결처분을 한 후 지방자치단체의 장은 지체 없이 지방의회에 보고하여 승인을 얻어야 함. 선결처분이 지방의회의 승인을 얻지 못하면 그 때부터 효력을 상실함. 다음의 그림은 이러한 조례제정절차를 도식화한 것임

<그림 Ⅲ-3> 자치법규 입법절차 개요

주관부서

내용검토

입법예고

(20일 이상)

<주관과>

자치법규(안)시  장

결  재

법제심사

(2차)

규제심사

(규제관련)

<혁신분권팀>

<법무담당>

도

사전보고

(이송후 5일이내)

조례･규칙

심의회 의결

(공포 및 재의요구 결정)

도

사전보고

(공포 15일전)

<법무담당자>

조례･규칙

심의회

의   결

조례안

시  장

결  재

시의회

제  출

<집행부이송>

<법무담당>

시의회

의  결

<법무담당>

공    포

(시보게재)

<법무담당>

공  포

(시보게재)

재의요구

(이송후

20일이내)

<주관과>

조례･규칙심의회

상정의뢰

<기획예산담당관실>

<법무담당자>

<주관과>

<주관과>

【조례안】

【규칙안】

법제심사

(1차)

<법무담당자>

입법안

작성

<주관과>

입법계획

기본방침(시장)

<주관과>

규칙안

시  장

결  재

<법무담당w>

2) 규칙의 제정과정

□ 규칙안의 작성

○ 규칙안은 업무주관에서 작성하게 되며, 필요한 경우 관련부서와의 협조하여 작성하게 됨

○ 규칙안에 대하여 필요한 경우 사전입법예고 할 수 있음

□ 규칙안의 심사

○ 규칙안의 심사는 법제담당부서에서 담당함

□ 조례규칙심의회 심의․의결

□ 규칙안의 사전보고 : 공포예정일 15일 전(행정자치부 또는 시도)

○ 시․도 규칙 및 시․군․구 규칙은 관계부서 또는 상급(중앙)행정기관장에게 통보(시․도 또는 행정자치부 장관)

○ 시장이 보고한 규칙안을 행정자치부장관은 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 함

○ 사전보고를 받은 중앙행정기관의 장은 동 규칙안의 적법성여부를 판단하여 시행을 보류시키거나 특단의 조치를 명할 수 있음. 공포예정일전까지 아무런 통보가 없으면 그 규칙은 적법한 것으로 간주하여 공포함

○ 규칙 중 특히 중앙행정기관의 승인을 요하는 것은 미리 승인을 받아야 함

□ 규칙안의 공포

○ 상급기관에 사전보고 후 상급기관으로부터 적법하다는 통보를 받으면 공표예정일에 법제 담당부서는 공포안을 작성하여 조례․규칙 심의회의 심의를 거쳐 지방자치단체장의 결제를 얻어 공보실에 공포를 의뢰. 단, 규칙은 조례의 경우처럼 공포시한이 없으나 특별한 사정이 없는 한 지체 없이 공포하여야 함

□ 규칙의 입법절차 처리의 구체적인 절차와 처리부서 내용을 대구광역시를 사례로 하여 정리해 보면 <표 Ⅲ-5>와 같음. 아울러 이러한 절차를 도식화 해 보면 <그림 Ⅲ-4>와 같음

<표 Ⅲ-5> 규칙 입법사무 처리절차(대구시)

순서	구 분	처리부서	처 리 내 용
1	입법계획 (방침결정)	소관 실‧과	․시장결재 원칙 ※경미한 내용의 개정‧폐지는 부시장결재 ․입법계획(방침결정) 예) 대구광역시○○규칙 제정(개정)계획 -입법목적, 필요성, 주요내용, 추진일정, 관계법령, 타시‧도 사례 등 ※제‧개정규칙 초안 첨부가능 ․입법계획시 협의‧협조 부서 -입법내용의 적법성, 추진일정 등 : 법무담당관실 -부패영향평가‧검토 : 감사관실 -심의회‧위원회 등 자문기관 구성 : 기획관실 -재정부담 관련 : 예산담당관실 -규제신설‧강화 : 자치행정과 -수수료‧사용료 등 인상 : 경제정책과 -기타 중앙부처 또는 관계 행정기관 협의 (인권관련 : 국가인권위원회)
2	규칙안 작성	소관 실‧과 (실‧국장결재)	․규칙안 前文
				대구광역시○○규칙안 1. 제‧개정 및 폐지이유 2. 주요내용 3. 참고사항
			․규칙안 본문
				대구광역시규칙 제 호 대구광역시○○규칙 ◦ 제‧개정 및 폐지문
				․붙 임
				- 신‧구조문대비표(제정‧폐지시 작성하지 않음) - 관계법령(규칙안에서 인용된 법령의 조항 전부 발췌 수록)
3	입법예고	소관 실‧과 (실‧국장결재)	․규칙안 입법예고(20일이상) -공보, 인터넷, 신문‧방송 등 ․필요시 관련부서 의견조회
4	법제심사 (1차)	소관 실‧과 (실‧과장결재) 법무담당관실	․입법예고후 법무담당관실로 심사의뢰 ․조문형식, 구성체계, 용어, 합법성 등 심사후 심사의견서 통보(법무담당관실 → 소관부서)
5	입법예고결과 제출된 의견조치	소관 실‧과 (실‧국장결재)	․입법예고 결과 제출된 의견 반영여부 검토, 결재로 결정 ․의견제출자에게 반영여부 통보 ․법무담당관실 1차심사 결과와 입법예고 결과가 반영된 규칙안 작성
6	법제심사 (2차)	소관 실‧과 (실‧과장결재) 법무담당관실	․법무담당관실로 심사의뢰 ※1차심사후 내용의 수정이 없을 경우에는 2차심사 생략 ․합법성‧합목적성 중점심사후 심사 최종 의견서 통보(법무담당관실 → 소관부서)
7	조례‧규칙심의회 상정의뢰	소관 실‧과 (실‧국장결재)	․조례‧규칙심의회 상정 의뢰 (제안자 : 실‧국장) ※심의안 1건당 14부 양면 복사 제출
8	조례‧규칙 심의회 심의	법무담당관실 (소관실‧과장 배석)	․조례‧규칙심의회 개최 ․제안이유, 주요내용 등 설명 및 질의 응답(실‧과장) ․심의결과 통보(법무담당관실→소관부서)
9	심의‧의결된 규칙안 결재	소관 실‧과	․조례‧규칙심의회에서 의결되어 법무담당 관실에서 통보받은 규칙안의 최종 결재 -제정 : 시장 -개정‧폐지 : 시장(중요한 사항) 부시장(경미한 사항)
10	행정자치부 사전보고	법무담당관실	․공포예정 15일전까지 보고(행정자치부에 서 중앙소관부서에 통보)
11	규칙의 공포	법무담당관실 공보관실	․공포안에 대하여 행정자치부의 이의가 없을 경우 시장결재 후 공포 ․공보지 발행‧배부

<그림 Ⅲ-4> 규칙 입법체계도(대구시)

			規 則 案 立 法 體 系 圖
		입 법 계 획 (방침결정)
		소관 실․과			입 법 예 고			입법예고결과조치
		↓			소관 실․과	─→		소관 실․과
		규칙안 작성		─→	법제심사(1차)			↓
		소관 실․과			법무담당관실
								법제심사(2차)
								법무담당관실
								↓
		규칙안 결재		←─	조례․규칙 심 의 회 심 의	←─		조례 ․ 규칙심의회 상 정 의 뢰
		소관 실․과						소관 실․과
		행정자치부 보고 (공포예정 15일전까지)		─→	공포안 시장결재	─→ 공보관실		규 칙 공 포 (공보게재)
					공 포 의 뢰
					법무담당관실
		법무담당관실

□ 규칙의 효력발생

○ 규칙에 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생함

3) 자치법규 운영현황

□ 자치법규 현황

○ 2005년말 현재 기초 및 광역자치단체가 보유하고 있는 자치법규는 총 62,535건으로 전년대비 2,836건(4.8%) 증가하였음

○ 자치단체별 평균 보유건수는 광역자치단체인 시‧도가 344건, 기초자치단체인 시‧군‧구는 244건으로 광역자치단체가 100건 정도 많은 것으로 나타남

○ 2005년도 한 해 동안 자치법규는 16,890건이 제정․개정 또는 폐지되었으며, 이중 개정된 경우가 11,548건으로 가장 많았음

- 자치법규 종류별로는 조례가 10,508건이 제정 또는 개정되었으며, 규칙은 5,129건이 제정 또는 개정되었음

○ 자치법규의 평균 제․개정 건수를 보면 광역자치단체가 91건, 기초자치단체가 61건으로 나타남

○ 자치법규의 보유 건수나 제․개정 건수는 광역자치단체가 기초자치단체에 비하여 1.4배정도 많은 것으로 나타남

<표 Ⅲ-6> 자치법규 보유 현황(2005년 12월 31일 현재, 단위 : 건)

구분		2004년말 보 유	자치법규 운영				2005년말 보 유	증감
			계	제 정	개 정	폐 지
계		59,699	16,890	4,089	11,548	1,253	62,535	2,836
시 ․ 도	소계	5,271	1,572	345	1,109	118	5,498	227
	조례	3,426	989	260	640	89	3,597	171
	규칙	1,845	583	85	469	29	1,901	56
시군구	소계	54,428	15,318	3,744	10,439	1,135	57,037	2,609
	조례	35,950	10,379	2,778	6,830	771	37,957	2,007
	규칙	18,478	4,939	966	3,609	364	19,080	602

□ 2005년도 조례 재의요구 현황

○ 재의요구

- 지방자치법 제159조에 의하면 조례가 법령에 위반될 경우 상급기관의 지시에 의한 재의요구에 의해 취소할 수 있음

- 2005년도 조례 재의요구는 보면 총 81건으로 2004년(61건) 대비 20건이 증가하였음

• 조례에 대한 재의요구는 2002년 22건, 2003년 40건, 2004년 61건, 2005년 81건으로 매년 20건 정도 증가하고 있음

- 조례에 대한 재의요구가 증가하는 것은 조례의 제정이 많아지고 있기 때문이기도 하나, 상위 법령에 위반하여 제정되는 경우도 많기 때문인 것으로 분석됨

• 특히 지방의원이 발의한 경우가 단체장이 발의한 경우보다 3배 정도 높게 나타났는데, 이것은 의원들이 지역민원이나 로비를 통하여 제기된 과도한 요구를 조례로 전환시키는 과정에서 입법의 타당성이나 내용에 대한 검토가 부족한 것을 한 원인으로 지적할 수 있음

• 한편으로는 의원발의의 경우 의회에서의 심의 이외에 이를 검토․보완해줄 수 있는 통제 및 심사장치가 부족한 때문인 것으로 분석됨

<표 Ⅲ-7> 조례 재의요구 현황

구 분	총계	대 상		유 형			사 유
		단체장 발의	의원 발의	자체	상급기관 지시		이의	법령 위반	공익 저해
					시‧도지사	장관
계	81	20	61	12	59	10	4	74	3
시도조례	11	3	8	1	-	10	-	10	1
시군구 조례	70	17	53	11	59		4	64	2

○ 2005년도 재의요구 조치결과

- 조례 재의요구에 대해서는 재의결이 11%, 기타 수정의결․부결․폐기가 74%, 계류가 15%로 대부분 재의요구가 수용된 것으로 나타났음

<표 Ⅲ-8> 조례 제의요구 조치결과

구분	재의요구건수	단체장 제출 조례						의원 발의 조례
		소계	재의결	수정 의결	부결	계류	폐기	소계	재의결	수정 의결	부결	계류	폐기
계	81	20	4	3	9	3	1	61	5	6	41	9
시도 조례	11	3	2		-	1		8		1	5	2
시군구 조례	70	17	2	3	9	2	1	53	5	5	36	7

□ 대법원 제소

○ 조례가 상위 법령에 위배될 경우 상급 기관이나 자치단체장의 제소에 의한 대법원 판결로 무효가 됨

○ 2005년도 자치법규 대법원 제소현황을 보면 총 4건으로 이중 2건이 무효처리 되었으며, 2건은 계류중인 것으로 나타남

<표 Ⅲ-9> 대법원 제소 현황

구 분	계	제 소 자			제 소 결 과
		장 관	시‧도지사	시장‧군수 및구청장	무 효	유 효	소취하	각 하	계 류
계	4	2	1	1	2	-	-	-	2
시․도	2	2	-	-	-	-	-	-	2
시․군․구	2	-	1	1	2	-	-	-	-

- 서울특별시학교급식지원에관한조례안 (계류중)

- 광주광역시북구 행정기구설치조례일부 개정조례안 (‘05.5.30 무효)

- 평창군행정기구설치조례중개정조례안 (‘05.9.29 무효)

- 충청북도학교급식지원등에관한조례안 (계류중)

□ 조례규칙심의회 운영

○ 조례규칙심의회는 조례와 규칙의 심의에 관한 지방자치단체 집행부의 최고의사결정기관으로서 지방자치단체의 장이 지방의회에 조례안을 제출하거나, 지방의회에서 의결된 조례안을 공포하고자 하는 경우 및 규칙을 제정․개폐하고자 하는 경우 이를 심의․의결하는 기능을 수행함

○ 2005년도 조례규칙심의회 운영현황을 보면 총 4,663회가 개최되어 조례 10,630건, 규칙 4,803건 그리고 기타 안건 801건 등 모두 16,234건을 심의․의결하였음

○ 위원회의 심의결과를 자치단체 수준별로 보면 시도 평균 28.3회, 시군구 평균 18.0회로 월 평균 5.41건을 심의한 것으로 나타남

<표 Ⅲ-10> 조례규칙심의회 운영현황

구분	개최회수	심 의 건 수				처 리 결 과
		계	조례	규칙	기타	원안의결	수정	부결	보류등기타
계	4,663	16,234	10,630	4,803	※801	14,530	1,294	62	348
시・도	452	1,989	1,181	570	288	1,832	106	4	47
시군구	4,211	14,245	9,499	34,233	513	12,698	1,188	58	301

* 기타 801건은 예산안 등 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 심의회의 심의‧의결이 필요하다고 인정되어 부의된 안건임(지방자치법시행령 제10조의19)

□ 주민조례제정 및 개․폐 청구 현황

○ 주민조례개폐청구제도는 주민들에게도 조례의 발의권을 부여한 제도로서 일정 수 이상 주민의 요구로 조례의 개폐를 청구할 수 있음

<표 Ⅲ-11> 주민조례제정 및 개․폐청구 현황

구분	계	청 구 결 과						비고
		자진 철회	반려 (각하)	진행중	부결	의결	폐기
	29	-	-	20	1	7	1
시도	4	-	-	3	-	-	1
시군구	25	-	-	17	1	7	-

○ 주민조례개폐청구는 2004년 이후 총 29건이 제기되었음. 이중 4건이 광역자치단체 조례, 25건이 기초자치단체 조례임

○ 청구가 제기된 조례의 내용을 보면 학교급식관련조례가 19건(65.5%)으로 대부분을 차지하고 있음

3. 자치법규의 특성과 문제점

1) 자치법규의 특성

(1) 입법절차상의 특징

□ 법령 범위 안에서 국법체계에 합치되도록 제정과정에 국가의 지도 및 감독이 개입됨

○ 제정과정에서 조례안이 지방의회에 제출되기 전의 개입과정과 조례안이 지방의회를 통과한 후의 개입과정으로 구분할 수 있음. 이를 사전적 개입방법과 사후적 개입방법으로 구분하면 <표 Ⅲ-12>와 같음

<표 Ⅲ-12> 자치법규의 입법절차 상의 특징

사전적 개입장치	사후적 개입장치
지방자치단체장의 경우: 사전승인/사전협의, 입법예고	- 상급기관의 재의요구지시권 및 재소지시권 - 대법원에 대한 직접제소권
지방의회의원 및 위원회: 걸름장치 부족

○ 사전적 개입방법으로서

- 지방자치단체의 장이 조례안을 발의하는 경우, 개별법령에서 주무부장관이나 행정자치부 장관 또는 상급지방자치단체장의 사전승인이나 사전협의를 받도록 규정되어 있고, 또한 입법예고를 하도록 되어있음

- 지방의회 의원이나 지방의회의 위원회가 조례안을 발의하는 경우, 위에서 제시한 것과 같은 일종의 ‘걸름장치’가 부족함

○ 사후적 개입방법으로서

- 상급기관의 지방자치단체장에 대한 재의요구지시권 및 제소지시권과 대법원에 대한 직접제소권이 존재함

(2) 내용상의 특징

□ 조례의 경우

○ 지자체가 ‘법령의 범위 안에서’ 그 권한 내의 사무에 대해 지방의회의 의결로 제정하는 것이니만큼 법령에 위반되어서는 안됨

○ 자치단체 사무에 관한 것이어야 함

○ 주민권리와 의무부과에 관한 사항은 법률의 위임이 있어야 함

□ 규칙의 경우

○ 벌칙규정이 없음

○ 상위의 조례와 규칙에 위반되지 않아야 함

○ 주민권리와 의무부과에 관한 사항은 법령․조례의 개별적 위임이 있어야 함

<표 Ⅲ-13> 자치법규의 내용상 특징

조례	규칙
주민권리와 의무부과에 관한 사항은 상위법의 위임이 있어야 함
- 법령에 위반되어서는 안됨 - 자치단체 사무에 관한 것이어야 함	- 상위의 조례와 규칙에 위반되지 않아야 함 - 벌칙규정이 없음

2) 자치법규의 문제점

□ 자치법규와 관련한 자치단체의 자율성이 적음

○ 단체위임사무에 대한 조례가 많음

- 조례로는 자치사무와 단체위임사무에 관한 사항을 규정할 수 있는바, 자치사무에 관한 조례보다는 단체위임사무에 관한 조례가 더 많은 것으로 나타남(서울시정개발연구원, 2002)

- 2002년 서울시 조사에 따르면 총 266개의 조례 중에서 위임조례가 190개, 고유사무에 관한 조례가 76개로 위임사무에 관한 조례가 2.5배 정도 많은 것으로 나타남

○ 위임근거 없이 권리와 의무부과에 관한 사항을 규정하지 못함

□ 자치법규에 자치단체의 특수성이 충분히 반영되지 못하고 있음

○ 단체위임사무에 관한 조례의 경우 중앙정부에서 하달되는 표준조례를 준용하는 경향이 강하여 지역적 특성이 크게 반영되지 못하고 있음

○ 자치사무에 관한 조례의 경우에도 타 지방정부의 조례를 참고하고 있으며, 또한 추후 발생할지 모를 비판이나 불만에 대한 대응의 부담을 줄이기 위하여 타 자치단체의 조례와 큰 차이를 두지 않음으로써 지역적 차별성이 크게 부각되지 못하고 있음

4. 자치법규 부패영향평가모형의 개발

□ 자치법규는 법령과는 내용이나 체계, 적용범위 등에서 차이를 보이고 있음. 따라서 법령과는 다른 평가체계를 갖추는 것이 요구되고 있음

○ 자치법규에 대한 부패영향평가 모형을 개발하기 위해서는 자치법규의 특성에 대한 검토와 더불어, 현행 평가체제의 한계 등에 대한 분석이 요구됨

○ 아울러 다른 영향평가 모형이나 외국의 평가모형을 등을 고찰하고 평가절차나 평가기준 등을 참고할 필요가 있음

○ 여기서는 자치법규 부패영향평가 모형의 개발을 위하여 부패영향평가 운영지침 및 업무편람에 따라 시범실시되고 있는 운영사례의 분석과, 공무원 및 의회 전문가를 대상으로 하는 설문조사 그리고 국내외의 여타 영향평가제도 등을 고찰하여 시사점을 도출하고자 함

1) 자치법규 부패영향평가 운영사례 분석

□ 자치법규에 대한 부패영향평가 모형은 아직 명확하게 정립되어 있지 못하며, 부패영향평가 운영지침 및 업무편람에 의해 법령에 대한 평가체계를 준용하여 자치단체별로 자율적인 평가체계를 구축하여 실시하도록 하고 있음

○ 이에 따라 2006년 9월 현재 부산광역시와, 대구광역시, 대전광역시에서 자치법규에 대한 부패영향평가가 실시되고 있음

○ 그러나 이들 자치단체의 자치법규 부패영향평가는 아직 시범단계로서 시범실시 이후 나타난 문제점을 분석하여 추후 평가체계를 재구축 하도록 하고 있음

○ 여기서는 이들 세 지역의 자치법규 부패영향평가 체계와 운영 실태를 분석하여 문제점 및 시사점을 도출하고자 함

(1) 대구광역시

□ 대구광역시에서 실시되고 있는 부패영향평가 시범운영 지침의 내용은 다음과 같음

○ 평가기관은 市본청, 원‧본부‧사업소, 구‧군 등을 대상으로 함

○ 부패영향평가의 시행 개요

- 평가 대상은 제‧개정 추진 자치법규를 대상으로 함

- 시행시기는 2006. 5.15부터(5. 15이후 입법예고 예정인 조례‧규칙)로 함

- 평가항목은 부패영향평가 운영지침 및 업무편람에서 제시하고 있는 9개의 기준을 사용함

○ 평가 절차는 <그림 Ⅲ-5>와 같이 소관부서에서 기초자료를 첨부하여 평가를 요청하면 감사관실에서 평가를 실시하고 결과를 소관부서에 통보하도록 하고 있음

<그림 Ⅲ-5> 대구광역시 부패영향평가 절차

- 평가 기초자료는 소관부서에서 작성하여 감사관실로 평가 요청

• 소관부서는 평가를 의뢰할 때 자체평가 결과 및 기초자료를 첨부하도록 되어 있음

• 기초자료는 입법예고 공고의뢰 전․후(5일)에 하도록 되어 있으며, 의원입법으로 제정되는 조례는 제외됨

- 평가(검토)는 감사관실에서 실시

• 감사관실의 평가는 소관부서에서 제출한 기초자료에 대하여 청렴위에서 시달한 기준 및 참고사항에 근거하여 이루어짐

• 평가는 변동되는 사안에 한정되며, 기존 사항에 대해서는 향후 개선을 권고

• 전문적․광역적 사안인 경우에는 소관부서와 협의를 거쳐 청렴위에 평가를 의뢰

- 평가결과는 개선 또는 특정 사안의 재검토 권고의견 형태로 소관부서와 법무부서에 통보

• 소관부서는 권고의견을 반영하여 자치법규를 수정하며, 수용이 곤란한 경우에는 그 사유를 조례규칙 심의회 심의 시 첨부물로 보고(부패영향평가 미수용 사유서)

○ 부패영향평가 실적

- 2006년 5월 18일부터 9월 14일까지 총 15건(조례 9건, 규칙 6건)의 조례 및 규칙 제․개정에 대하여 부패영향평가가 실시됨

- 평가 결과 원안이 수용된, 권고의견 없음 결정이 11건, 권고의견이 통보된 경우가 4건 있었음

• 상수도검침 등의 민간위탁에 관한 규칙에 대해서는 향후 규칙 개정 시 중점 검토사항이 통보되었음

• 수도물 수질평가위원회 설치조례에 대해서는 위원회 구성에 있어서 위원의 자격조건 중 “전문가”라는 표현을 보다 구체적으로 규정할 수 없는지에 대해 재검토 의견이 제시되었음

• 도시개발공사 설치조례에 대해서는 사장 및 이사의 연임제한 존치, 순자산액 표현의 재검토, 임원의 결적 사유에 비위면직자 취업제한 규정을 첨부할 것이 권고됨

• 의용소방대 자녀장학금 지급조례에 대해서는 장학생의 선발기준 우선순위를 조정할 것을 권고함

• 위 개선권고 중 수도물 수질평가위원회 설치조례와 도시개발공사 설치조례에 대해서는 소관부서에서 수용이 불가능하여 미수용 사유서가 제출됨

(2) 부산광역시

□ 부산광역시의 부패영향평가 자체추진 내용은 다음과 같음

○ 부패영향평가는 2006년 4월 1일부터 실시됨

○ 평가대상은 2006년 4월 1일 이후 발생하는 제․개정 조례 및 규칙이며, 현행 조례, 규칙은 별도 중장기 계획에 의해 추진함(청렴위)

○ 평가방법은 청렴위에서 제시한 3개 측면 9개 기준에 의해 소관부서에서 자체평가로 실시되며, 자체 평가에 따른 자문기능 수행을 위하여 실과별 담당 등이 참여함

○ 자체평가 결과는 감사관실로 제출되어 종합 관리됨

○ 자체평가 실적

- 2006년 4월 1일 이후 9월까지 총 19건(조례 15건, 규칙 4건)에 대하여 평가가 실시되었으며, 평가결과는 모두 적정의견으로 나타남

(3) 대전광역시

□ 대전광역시의 부패영향평가 시행지침의 내용은 다음과 같음

○ 대전광역시의 부패영향평가 시범적용 내용은 대구광역시와 큰 차이가 없음. 이것은 각 자치단체가 서로의 제도를 참고하여 실시하기 때문임

- 부패영향평가의 대상은 2006년 7월 1일 이후 입법 예고되는 제․개정 조례․규칙임

- 평가기준은 부산 및 대구와 동일하게 청렴위에서 제시한 기준임

- 평가절차는 <그림 Ⅲ-5>의 대구광역시와 동일한 바 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 아래의 <그림 Ⅲ-6>과 같음

<그림 Ⅲ-6> 대전광역시 부패영향평가 절차

조례․규칙 입안	소관부서
▾
1차 법안 심의	법무담당관실
▾
평가자료 송부	소관부서(입법예고의뢰와 동시)⇒감사관실
▾	※ 제출서류 : 심의안, 부패영향평가 기초자료
부패영향평가	감사관실/입법예고 기간 중 검토 원칙
▾
평가결과 회신(권고)	감사관실⇒소관부서
▾
평가결과수용여부 판단	소관부서
▾
심의안 확정	소관부서, 법무담당관실
▾
심의위원회 상정	소관부서/부패영향평가결과 반영여부 중점검토
▾	※ 부패영향평가결과 수용여부 반드시 보고
조례․규칙안 확정	조례(의회), 규칙(심의위원회)

○ 평가 기초자료는 소관부서에서 감사실로 제출

- 모든 자치법규 제․개정시 자체평가결과를 첨부하여 입법예고, 공고의뢰 전․후(5일) 부패영향평가 기초자료를 제출

- 흐름도 작성이 가능한 경우에는 흐름도를 첨부

- 대구와 마찬가지로 의원입법으로 추진되는 조례안은 평가대상이 아님

○ 평가(검토)는 감사관실에서 실시

- 소관부서에서 제출된 기초자료 및 자치법규(안)에 대해 청렴위에서 시달한 자료를 토대로 평가(검토) 실시

- 개정안인 경우 원칙적으로 변동되는 사항에 대하여 평가를 실시하며, 기존 사항에 대하여는 향후 개선권고

- 전문적․광역적 사안으로서 국가청렴위원회에 부패영향평가 의뢰가 필요하다고 판단되는 경우에는 소관부서와 협의를 거쳐 평가의뢰

○ 평가결과는 소관부서와 법무담당관실에 통보

- 평가내용은 당해 조례․규칙안의 직접적인 철회보다는 부패유발요인 제거를 위한 다양한 개선장치 마련에 중점

- 평가결과는 개선 또는 특정 사항의 재검토를 위한 권고의견 형태로 소관부서 및 법무부서에 통보

- 소관부서는 권고의견을 반영하여 자치법규안을 수정하여야 하며, 수용이 곤란한 경우에는 그 사유를 반드시 조례․규칙심의회 심의 시 첨부물로 보고 → 당해 자치법규의 심의․의결에 참고

○ 운영방침

- 기존의 자치법규 제․개정 절차 기간 중에 가능한 검토 완료

• 행정예고 또는 법제심사 기간 활용

- 자치법규 운영기관(부서)의 새로운 부담 최소화

• 검토(평가)를 위한 자료는 가능한 간략하게 작성

- 법령 평가를 위한 청렴위원회 지침 중 핵심사항만 시범 적용 후 본격 시행체제로 발전시켜 나갈 예정

• 절차가 복잡하고 전문적인 요소가 비교적 많기 때문임

- 전문적․광역적 사안 등 자체평가가 곤란한 경우 국가청렴위원회에 부패영향평가 요청

○ 부패영향평가 실적

- 2006년 7월 1일부터 9월 20일까지 총 17건(조례 12건, 규칙 5건)의 조례 및 규칙 제․개정에 대하여 부패영향평가가 실시됨

- 평가 결과 건강지원 조례 제8조 센터 운영에 대한 시민 의견제출(의견제출 방법의 다양화)과 제9조 시장의 지도감독 조항(점검기간의 정례화 등)에 대해 개선권고가 반영되었음

- 한편 제증명 등 수수료 징수조례 제3조의 수수료가 크게 인상된 것에 대한 재검토 권고는 반영되지 않음

(4) 자치법규 부패영향평가 운영사례 평가

□ 대구와 부산 및 대전광역시에서 시범 실시되고 있는 부패영향평가는 다음과 같은 특징을 보여주고 있음

○ 자체평가를 기준으로 제․개정되는 자치법규를 대상으로 평가를 실시하고 있음

○ 평가체계는 소관부서에서 기초자료 작성 및 자체평가를 실시하고 그 결과를 감사실에 제출하여 평가 및 검토하는 절차로 진행되고 있음(부산광역시에서는 소관 부서의 자체평가로 종결되고 감사관실에서는 결과만을 종합 관리하고 있음)

○ 평가기준은 청렴위에서 제시한 9개 기준을 적용하되, 구체적인 적용에 있어서는 “해당없음” 등의 항목을 추가하여 실시하고 있음

○ 감사관실에서의 평가결과는 안의 직접적인 철회보다는 권고 등 부패유발요인 제거를 위한 다양한 개선장치 마련에 중점을 두고 있음

□ 위에서 대구․부산․대전광역시에서 실시되고 있는 자치법규 부패영향평가 시범실시의 특성에 대하여 살펴보았는바, 그 문제점을 정리하면 다음과 같음

➀ 부패영향평가 제도의 내용 및 필요성에 대한 인식이 낮음

□ 공무원들과의 면담 결과 부패영향평가제도를 직접 실시해본 담당자들 이외에는 제도가 실시되고 있다는 것을 알고 있지 못한 공무원들이 매우 많았음. 특히 기초자치단체의 경우 제도의 인지도가 매우 낮았음

□ 제도를 인지하고 있는 경우에도 제도의 취지나 필요성에 대해서는 충분히 인식하지 못하고, 번거롭고 귀찮은 제도로 인식하는 경향이 많았음

□ 특히 자치법규의 경우 상위 법령에 의해 많은 제약을 받게 되어, 조례로 인하여 부패가 발생하는 경우가 없기 때문에 자치법규에 대한 부패영향평가가 불필요하다는 인식이 많았음

② 평가체계가 정밀하게 구축되어 있지 못함

□ 평가 기준은 청렴위에서 제시한 9개의 기준을 기계적으로 적용하는 수준을 크게 벗어나지 못하고 있음

□ 이것이 시범적용(평가)의 의미가 있다고는 하나, 자치단체 나름의 독자적인 기준이나 틀을 적용시키려는 노력이 발견되지 않음. 특히 체크리스트를 적용하려는 노력이 보이지 않음

③ 평가가 형식적으로 이루어지고 있음

□ 부패영향평가의 필요성에 대한 인식이 낮고 번거로운 것으로 인식하여 평가가 형식적으로 이루어지고, 부패요인들을 대한 충분히 발굴해내지 못하고 있음

□ 한편으로는 제도 자체를 매우 어려운 것으로 인식하여 심도있는 평가가 이루어지지 못하는 문제점도 안고 있음

□ 실제 자치단체에서 이루어진 평가 결과를 검토한 결과 관련 요인을 발견하지 못하는 사례가 나타나고 있음

○ 대구시의 의용소방대 자녀 장학금 지급조례 제5조 장학생의 선발 기준 1항 중 6. 대원의 학비부담 능력이라는 모호한 재량기준이 존재함에도 이를 발견하지 못하고 있음

○ 대전시 제증명 등 수수료 징수조례 제3조 내용 중 인․허가 등록 수수료 중 공유재산의 대부 신청이 1건당 900원에서 27,300원으로 인상되었고, 유도 및 도선의 안전검사 신청이 척당 900원에서 33,000원으로 인상되어 주민들의 부담이 크게 증가하였는바, 부담의 적정 여부는 원가계산에 의해 추후 검토되더라도 준수부담의 적정성 항목과 관련되는 사항으로 체크되어야 하나 소관부서 자체평가결과 해당사항 없음으로 평가되었음(감사실 평가 결과 개선권고 됨)

○ 이것은 부패유발 가능성과는 별도로 재량규정의 존재를 포착하지 못하게 된다면 다음 과정으로서 재량의 적정성이나 부패유발 가능성에 대한 검토가 이루어지지 못하는 문제가 발생함

□ 특히 부산의 경우 담당부서에서 평가가 이루어지고 확인이나 교차 평가할 수 있는 체제가 마련되어 있지 못함으로써 평가의 실효성이 낮음. 실제 평가가 이루어진 19개 모두 적정 의견으로 평가되었음

○ 따라서 평가가 형식적으로 이루어졌을 경우 통제체제가 작동하지 않는다면 제도의 실효성을 확보하기 어렵다는 문제를 노출시켰음

2) 부패영향평가에 관한 의견조사

(1) 조사의 설계 및 설문대상자의 일반적 특성

□ 설문조사는 광역 및 기초자치단체 공무원과 광역 및 기초의회 상임위원회 전문위원과 입법 및 정책지원 역할을 담당하는 의회 사무처 직원을 대상으로 실시되었음

○ 지방자치단체 공무원을 대상으로 한 조사는 9월 22일부터 10월 12일까지 21일간 실시되었으며, 지방의회 전문가를 대상으로 한 조사는 10월 30일부터 11월 6일까지 8일간 실시되었음

○ 설문지는 지방자치단체 공무원의 경우 총 503매가 회수되었으며, 이중 응답률이 낮은 17매를 제외한 486매를 통계처리 하였음. 지방의회 전문가를 대상으로 한 설문지는 총 58매가 수거되었음

○ 통계처리는 무응답을 제외한 유효응답만을 대상으로 비율을 산출하였음

□ 설문대상자의 일반적 특성을 보면 다음과 같음

○ 먼저 지방자치단체 공무원들의 일반적 특성을 보면 다음과 같음

- 응답자의 근무처를 보면 광역자치단체가 355명(73.0%), 기초자치단체가 131명(27.0%)로 나타남

<표 Ⅲ-14> 설문대상자의 근무처

	빈 도	비 율
광역자치단체	355	73.0
기초자치단체	131	27.0
계	486	100

- 응답자의 연령을 보면 29세 이하가 30명(6.2%), 30세-39세가 158명(32.5%), 40세-49세가 238명(49.0%), 50세-59세가 60명(12.3%)로 나타남

- 응답자의 직급을 보면 9급이 45명(10.2%), 8급 67명(15.2%), 7급 196명(44.5%), 7급 110명(25.0%), 5급 22명(4.5%)로 나타남

<표 Ⅲ-15> 설문대상자의 직급

	빈 도	비 율
9급	45	10.2
8급	67	15.2
7급	196	44.5
6급	110	25.0
5급	22	5.0
4급 이상	-	-
계	440	100

- 현재 담당하고 있는 업무를 보면 기타라는 응답이 159명(33.0%)으로 가장 많았음. 이것은 부패 영역에 대한 설문문항도 포함되어 있는바, 자신의 업무영역이 드러나지 않기를 바라는 소극적인 태도에서 응답한 결과인 것으로 분석됨

<표 Ⅲ-16> 설문대상자의 담당 업무

	빈 도	비 율
환경․위생	53	11.0
사회복지	17	3.5
교육․문화	35	7.3
주택․건설․토목	88	18.3
도로․교통	38	7.9
지방공기업	4	0.8
지역경제	45	9.3
소방 및 경찰	6	1.2
인사․조직	7	1.5
내부행정운영	27	5.6
세무	3	0.6
기타	159	33.0
계	482	100

• 다음으로는 주택․건설․토목이 88명(18.3%), 환경․위생이 53명(11.0%), 지역경제 45명(9.3%), 도로․교통 38명(7.9%), 교육․문화 35명(7.3%) 등으로 나타남

- 현재 업무와 관련하여 부패방지 교육을 받은 경험자는 53.2%(258명)였으며, 46.8%(227명)는 교육 경험이 없어서 과반수를 조금 넘는 공무원만이 부패방지 교육 경험이 있는 것으로 나타남

<표 Ⅲ-17> 현재 업무관련 부패방지교육 횟수

	빈 도	비 율
없다	227	46.8
1회	108	22.3
2회	89	18.4
3회	24	4.9
4회	15	3.1
5회 이상	22	4.5
계	485	100

• 부패 방지교육을 경험한 경우 그 횟수를 보면 1회가 108명(22.3%), 2회 89명(18.4%), 3회 24명(4.9%), 4회 15명(3.1%), 5회 이상 22명(4.5%) 였음

• 전체적으로 부패방지 교육을 받은 경험자 비율이 낮을 뿐만 아니라, 교육 경험이 있는 경우에도 그 횟수는 많지 않은 것으로 나타남

○ 지방의회 입법 및 정책지원 전문가들의 일반적 특성을 보면 다음과 같음

- 연령을 보면 30세-39세가 20명(34.5%), 40세-49세가 21명(36.2%), 50세 이상이 17명(29.3%)로 나타남

- 응답자의 직책(소속)을 보면 상임위원회 전문위원(실)이 44명(75.9%), 사무처의 입법 및 정책담당(지원)부서가 14명(24.1%)로 나타남

- 응답자의 신분은 일반직 공무원이 50명(86.2%), 전문직 공무원이 5명(8.6%), 기타가 3명(5.2%)이었음

- 근무처는 광역의회가 44명(75.9%), 기초의회가 14명(24.1%)으로 나타남

(2) 부패발생 분야 및 업무

□ 지자체 공무원 및 의회전문가 모두 주택․건설․토목과 소방 및 경찰 분야를 부패가 많은 분야로 지적하고 있음

○ 전체적으로 보면 주택․건설․토목 분야에서 부패가 많이 발생한다는 응답이 38.2%로 가장 많았으며, 다음으로는 소방 및 경찰이라는 응답이 22.8%로 나타남

<표 Ⅲ-18> 부패가 많이 발생하는 분야

	공무원	의회전문가	계
환경․위생	51(11.1)	3(5.2)	54(10.4)
사회복지	6(1.3)	-	6(1.2)
교육․문화	13(2.8)	1(1.7)	14(2.7)
주택․건설․토목	169(36.7)	29(50.0)	198(38.2)
도로․교통	7(1.5)	3(5.2)	10(1.9)
지방공기업	17(3.7)	7(12.1)	24(4.6)
지역경제	3(0.7)	-	3(0.6)
소방 및 경찰	113(24.5)	11(19.0)	124(22.8)
인사․조직	49(10.6)	-	49(9.4)
내부행정운영	8(1.7)	2(3.4)	10(1.9)
세무	13(2.8)	1(1.7)	14(2.7)
기타	12(2.6)	1(1.7)	13(2.5)
계	461(100)	58(100)	519(100)

○ 자치단체 공무원들의 경우도 주택․건설․토목분야와 소방 및 경찰분야라는 응답이 상대적으로 많았음

- 즉, 부패가 많이 발생하는 분야에 대하여 설문한 결과 36.7%가 주택․건설․토목 분야라고 응답하여 가장 높은 비율을 보였음

- 다음으로는 24.5%가 소방 및 경찰분야라고 응답하였으며, 11.1%는 환경․위생분야, 10.6%는 인사․조직분야라고 응답함

○ 지방의회 전문가들 역시 자치단체 공무원들의 의견과 차이가 없었음

- 즉, 주택․건설․토목 분야에서 부패가 많다는 응답이 50.0%로 가장 많았으며, 다음으로는 소방 및 경찰이라는 응답이 19.0%로 나타남

□ 부패가 많이 발생하는 행정업무는 지도․단속․점검과 인허가 같이 행정관청의 규제나 통제기능과 관련한 업무인 것으로 나타남

<표 Ⅲ-19> 부패가 많이 발생하는 업무

	공무원	의회전문가	계
계획	12(2.5)	4(6.9)	16(3.0)
인허가	176(37.1)	22(37.9)	198(37.1)
지도․단속․점검	182(38.3)	20(34.5)	202(37.9)
구매․조달․계약	83(17.5)	12(20.7)	95(17.8)
과태료 부과	6(1.3)	-	6(1.1)
기 타	16(3.4)	-	16(3.0)
계	475(100)	58(100)	533(100)

○ 자치단체 공무원들의 응답결과를 보면 38.3%가 지도․단속․점검업무에서 부패가 많이 발생한다고 응답하였으며, 37.1%는 인허가 업무에서 부패가 많이 발생한다고 응답함

- 다음으로는 17.5%가 구매․조달․계약분야라고 응답함

○ 지방의회 전문가들은 인허가 과정에서 부패가 많다는 응답이 37.9%로 가장 많았으며, 다음으로는 지도․단속․점검이라는 응답이 34.5%로 나타남

- 구매․조달․계약이라는 응답도 20.7%로 비교적 많았음

(3) 부패발생의 원인

□ 자치단체 공무원들은 문화와 관행을 부패발생의 가장 큰 요인으로 지적하고 있음

<표 Ⅲ-20> 부패발생의 주된 원인

	빈 도	비 율
법령	29	6.6
조례․규칙	7	1.6
문화․관행	220	50.0
윤리의식 부족	174	39.5
기타	10	2.3
계	440	100

○ 즉, 부패발생의 주된 원인이 무엇인가 조사한 결과 과반수인 50.0%가 문화와 관행이 부패발생의 주된 원인이라고 응답함

○ 다음으로는 39.5%가 윤리의식이 부족해서라고 응답하였음

○ 반면 법령의 문제로 인해 부패가 발생한다는 응답은 6.6%, 조례나 규칙의 문제로 인해 부패가 발생한다는 응답은 1.6%로 법제도로 인해 부패가 발생할 가능성에 대해서는 매우 낮게 평가하고 있음

(4) 자치법규의 부패유발 가능성

□ 지방의회 전문가들의 경우 자치법규가 주민들에게 과도하게 의무를 부과하거나 권리를 과도하게 제한할 경우 민원이 제기되거나 부패를 유발할 가능성이 있는 것으로 지적하고 있음

<표 Ⅲ-21> 과도한 의무부과가 민원과 부패를 유발할 가능성 있나

	빈 도	비 율
매우 그렇다	3	5.3
그렇다	38	66.7
그렇지 않다	15	26.3
전혀 그렇지 않다	1	1.8
계	57	100

○ 지방의회 전문가들의 70% 이상이 과도한 의무부과가 부패를 유발할 가능성이 있다고 지적하고 있음

- 즉, 5.3%는 그렇다고, 66.7%는 매우 그렇다고 응답하여 총 71.9%가 과도한 의무를 부과할 경우 부패가 발생할 가능성이 있다고 응답하였음

- 반면 그렇지 않다는 응답은 28.1%였음

□ 한편 지방의회 전문가들의 70% 이상이 과도하게 권리를 제한할 경우 민원이 제기되거나 부패가 유발될 가능성이 있다고 지적하고 있음

<표 Ⅲ-22> 과도한 권리제한이 민원과 부패를 유발할 가능성 있나

	빈 도	비 율
매우 그렇다	3	5.3
그렇다	38	66.7
그렇지 않다	15	26.3
전혀 그렇지 않다	1	1.8
계	57	100

○ 즉, 총 72%가 과도한 국민의 권리제한이 부패를 유발시킬 수 있다고 응답하였고,

○ 반면 28.1%가 그렇지 않다고 응답하였음

□ 자치단체 공무원들의 경우 주택․건설․토목과 환경․위생분야가 주민들에게 의무를 부과하거나 권리를 제한하는 내용을 많이 포함하고 있는 것으로 지적함

<표 Ⅲ-23> 의무부과나 주민들의 권리제한을 많이 포함하는 분야

	빈 도	비 율
환경․위생	286	62.2
사회복지	38	8.3
교육․문화	28	6.1
주택․건설․토목	322	70.0
도로․교통	198	43.0
지방공기업	29	6.3
지역경제	43	9.3
소방 및 경찰	183	39.8
세무	121	26.3

* 3개 복수응답(전체 응답자 460명에 대한 비율)

○ 즉, 의무부과나 권리제한 규정이 많은 행정분야에 대하여 3개를 복수응답하게 하여 조사한 결과 70.0%가 주택․건설․토목분야라고 응답하였으며, 다음으로는 62.2%가 환경․위생분야라고 응답함

○ 다음으로는 43.0%가 도로․교통분야라고, 그리고 39.8%는 소방 및 경찰분야라고 응답함

○ 주택․건설․토목분야의 경우 부패가 많은 분야로도 지적되었는바, 주민들에 대한 의무부과나 권리제한이 불합리할 경우 부패가 많이 발생할 가능성이 있음을 보여주는 것으로 분석됨

□ 자치단체 공무원들의 경우 자치법규의 부패유발 가능성에 대해서 매우 낮게 평가하고 있음

<표 Ⅲ-24> 자치법규의 부패유발 가능성

	빈 도	비 율
매우 그렇다	4	1.1
그렇다	73	19.6
그렇지 않다	240	64.5
전혀 그렇지 않다	55	14.8
계	372	100

○ 즉, 자치단체가 제정하고 집행하는 조례나 규칙이 부패를 유발할 가능성에 대하여 20.7%만이 그렇다고 응답하였으며

○ 64.5%는 그렇지 않다고, 14.8%는 전혀 그렇지 않다고 응답하여 총 83.3%는 조례나 규칙의 부패유발 가능성을 부정하고 있는 것으로 나타남

□ 자치단체 공무원들의 경우 담당하는 업무처리를 위하여 적용되는 조례나 규칙의 부패유발 소지에 대해서도 매우 낮게 평가하고 있음

○ 즉, 3.0%만이 업무처리를 위하여 적용되는 조례나 규칙으로 인해 부패가 발생할 소지가 있다고 응답하였으며,

○ 97.0%는 부패의 발생 가능성이 없는 것으로 평가하고 있음

○ 기초자치단체 공무원들이 담당하고 있는 업무에서 부패의 발생 가능성을 조금 더 높게 인식하고 있었음. 즉, 광역자치단체 공무원의 2.0%와 기초자치단체 공무원의 8.6%가 자신이 담당하고 있는 조례나 규칙으로 인하여 부패가 발생할 가능성이 있다고 응답함

<표 Ⅲ-25> 담당업무 처리를 위한 조례․규칙의 부패발생 소지

	빈 도	비 율
매우 그렇다	-	-
그렇다	11	3.0
그렇지 않다	203	55.6
전혀 그렇지 않다	151	41.4
계	365	100

□ 과도한 의무부과나 권리제한이 부패를 유발할 가능성이 높다는 것을 인정하면서도, 전반적으로 지방자치단체 공무원들은 조례나 규칙의 부패유발 가능성에 대해서는 인식하지 못하고 있는 것으로 평가됨

○ 아울러 조례나 규칙조항이 부패를 유발할 가능성에 대한 인식도 낮은 것으로 평가됨

- 이것은 관행적으로 업무를 처리하고 있으며, 조례나 규칙의 조항에 대한 깊이 있는 검토를 하지 않기 때문인 것으로 나타남

- 아울러 자신이 담당하고 있는 업무와 관련된 조례나 규칙이 무엇인지 명확하게 인지하지 못하고 있는 것도 한 원인으로 분석됨

○ 실제 조례상이 권리 제한이나 의무부과 조항이 포함되어 있고, 이로 인하여 부패가 발생하고 있음에도 불구하고 업무 담당자들이 그 가능성에 대하여 제대로 인식하지 못하고 이를 관행이나 윤리의식의 문제로 보고 있음

○ 이러한 결과는 오히려 부패영향평가의 필요성이 그만큼 크다는 것을 보여주는 것임

(5) 부패를 유발하는 조례․규칙이 제정되는 이유

□ 부패를 유발하는 조례나 규칙이 만들어지는 이유는 특정 이익집단이나 이해관계자의 영향 때문인 것으로 나타남

○ 즉, 24.8%가 특정인이나 집단의 이익추구라고, 19.8%는 이해관계집단의 음성적 로비라고 응답하여 총 44.6%가 이익추구 경향이나 이기주의가 부패를 유발하는 요인으로 작용하는 것으로 지적함

- 한편 24.3%는 충분한 시간과 심의 및 검토가 부족하기 때문인 것으로 지적함

<표 Ⅲ-26> 부패를 유발하는 자치법규가 만들어지는 이유

	공무원	의회전문가	계
특정인(집단)의 이익추구	100(24.8)	14(25.0)	114(24.8)
법규심사를 위한 전문인력 부족	58(14.4)	8(14.3)	66(14.3)
조례나 규칙 제정과정의 투명성 부족	41(10.1)	7(12.5)	48(10.4)
충분한 시간과 심의․검토의 부족	97(24.0)	15(26.8)	112(24.3)
관련 부서와의 협조 부족	19(4.7)	2(3.6)	21(4.6)
이해관계집단의 음성적 로비	83(20.5)	8(14.3)	91(19.8)
기 타	6(1.5)	2(3.6)	8(1.7)
계	404(100)	56(100)	460(100)

○ 자치단체 공무원들도 이익추구와 이기주의 그리고 충분한 심의․검토시간의 부족으로 부패를 유발하는 자치법규가 제정된다고 지적하고 있음

- 즉, 24.8%가 특정인이나 집단의 이익추구라고, 20.5%는 이해관계집단의 음성적 로비라고 응답하여 총 45.3%가 이익추구 경향이 부패를 유발하는 요인으로 작용하는 것으로 지적함

- 한편 24.0%는 충분한 시간과 심의 및 검토가 부족하기 때문인 것으로 지적함

○ 지방의회 전문가들 역시 자치단체 공무원들과 동일한 문제의식을 갖고있는 것으로 나타남

- 즉, 25.0%가 특정인이나 집단의 이익추구 때문에, 14.3%가 이해관계집단의 음성적 로비 때문이라고 응답하여 총 39.3%가 이익추구 경향이 부패를 유발하는 요인으로 작용하는 것으로 지적함

- 한편 26.8%는 충분한 시간과 심의 및 검토가 부족하기 때문인 것으로 지적함

○ 응답결과를 종합해 보면 각종 이익집단이나 특정인이 자신의 이익을 추구하려 하며 불법적인 로비를 벌여 자치법규의 제정에 영향을 미치고 있음에도 불구하고 현재의 조례나 규칙의 제정과정에 이를 통제하고 전문적인 검토나 조언을 해줄 수 있는 시스템이 부족하다는 것을 지적하는 것으로 분석됨

- 즉 형식적인 검토나 협의 절차는 있으나 업무에 대한 이해나 전문성을 가지고 검토나 조언을 해줄 수 있는 조언자가 없다는 것을 의미함

□ 지방의회 전문가들은 자치법규의 제정과정이나 내용상에 문제점. 불합리한 내용이 포함되어 있어 개선이 필요한 부분이 많은 것으로 인식하고 있음

○ 지방의회 전문가들의 60% 이상이 자치법규 제정과정에 문제점이나 개선이 필요한 부분이 있는 것으로 지적함

<표 Ⅲ-27> 자치법규 제정과정의 문제점․개선점 존재

	빈 도	비 율
매우 그렇다	2	3.4
그렇다	34	58.6
그렇지 않다	21	36.2
전혀 그렇지 않다	1	1.7
계	58	100

- 즉, 3.4%가 매우 그렇다고, 58.6%가 그렇다고 응답하여 총 62.1%가 자치법규의 제정과정이 개선될 필요가 있다고 응답하였음

- 반면 그렇지 않다는 응답은 총 37.9%로 나타남

○ 지방의회 전문가들의 65% 이상이 자치법규의 내용상에 불합리한 점이 포함되어 있고 개선이 필요한 것으로 지적하고 있음

<표 Ⅲ-28> 자치법규 내용의 불합리점․개선점 존재

	빈 도	비 율
매우 그렇다	-	-
그렇다	39	67.2
그렇지 않다	18	31.0
전혀 그렇지 않다	1	1.7
계	58	100

- 즉, 67.2%가 내용상의 불합리성으로 인하여 자치법규가 개선이 필요한 것으로 응답하였음

- 반면 그렇지 않다는 응답은 32.8%로 나타남

□ 부패를 유발할 수 있는 조례나 규칙을 방지하기 위해서는 부패위험성에 대한 사전․사후 통제를 강화하고 자치법규 제정과정의 투명성을 제고할 필요가 있는 것으로 나타났으나, 공무원과 지방의회 전문가들간에 약간의 의견차이가 있는 것으로 나타남

○ 즉, 31.3%가 부패위험성에 대한 사전․사후 통제를 강화할 필요가 있다고 응답하였으며, 다음으로 21.1%는 법규 제정과정의 투명성을 제고할 필요가 있다고 응답함

<표 Ⅲ-29> 부패를 유발하는 조례나 규칙 방지책

	공무원	의회전문가	계
부패위험성 사전․사후통제 강화	140(32.8)	11(19.6)	151(31.3)
관련부서간의 협조	20(4.7)	3(5.4)	23(4.8)
공청회 개최 등 의견수렴절차 강화	83(19.4)	15(26.8)	98(20.3)
법규심사기준의 적용	31(7.3)	4(7.1)	35(7.2)
법규심사 전문인력 충원	54(12.6)	10(17.9)	64(13.3)
법규제정과정의 투명성 제고	92(21.5)	10(17.9)	102(21.1)
기 타	7(1.6)	3(5.2)	10(2.1)
계	427(100)	56(100)	483(100)

- 한편 20.3%는 공청회를 개최하는 등 의견수렴 절차를 강화할 필요가 있다고 응답함

○ 공무원들의 경우 32.8%가 부패위험성에 대한 사전․사후 통제를 강화할 필요가 있다고 응답하였으며,

- 다음으로 21.5%는 법규 제정과정의 투명성을 제고할 필요가 있다고 응답함

- 한편 19.4%는 공청회를 개최하는 등 의견수렴 절차를 강화할 필요가 있다고 응답함

○ 지방의회 전문가들의 경우 26.8%가 공청회를 개최하는 등 의견수렴 절차를 강화해야 한다는 응답이 가장 많았으며,

- 다음으로는 부패위험성에 대한 사전․사후 통제를 강화해야 한다는 응답이 19.6%

- 그리고 법규심사 전문인력이 충원되어야 한다는 응답과 법규 제정과정의 투명성을 제고해야 한다는 응답이 각각 17.9%로 나타남

□ 자치법규의 제정과정을 통제하기 위해서 자치단체 공무원들은 집행기관에 상설 입법심사기구를 설치할 필요가 있다고, 지방의회 전문가들은 지방의회의 전문위원등 입법지원기구의 심의와 검토가 강화되어야 한다고 응답함

<표 Ⅲ-30> 자치법규 제정과정 통제․감시 방안

	공무원	의회전문가	계
집행기관에 상설 입법심사기구 설치	191(44.7)	12(21.1)	203(41.9)
의원 개인보좌관제 도입	4(0.9)	1(1.8)	5(1.0)
의회전문위원실에서 부패유발요인 검토	58(13.6)	32(56.1)	90(18.6)
상급기관에 의한 통제	63(14.8)	5(8.8)	68(14.0)
시민에 의한 외부통제 강화	101(23.7)	6(10.5)	107(22.1)
기 타	10(2.3)	1(1.8)	11(2.3)
계	427(100)	57(100)	484(100)

○ 자치단체 공무원들의 경우 44.7%가 자치법규 제정과정의 통제와 감시를 위해 집행기관에 상설의 입법심사기구를 설치해야 한다고 응답함

- 다음으로 23.7%는 시민에 의한 외부통제를 강화해야 한다고 응답함

- 한편 14.8%는 상급기관에서 통제해야 한다고, 13.6%는 의회의 전문위원실에서 부패유발요인을 검토해야 한다고 응답함

○ 지방의회 전문가들은 과반수가 넘는 56.1%가 지방의회의 전문위원등 입법지원기구에 의한 심의와 검토가 강화되어야 한다고 응답함

- 다음으로는 21.1%가 집행기관에 상설 입법심사기구를 설치해야 한다고 응답함

(6) 부패영향평가의 기준

□ 부패영향평가제도에 관한 자치단체 공무원들의 인지도는 낮은 것으로 나타남

<표 Ⅲ-31> 부패영향평가제도 인지

	빈 도	비 율
예	197	40.6
아니오	288	59.4
계	485	100

○ 즉, 부패영향평가제도에 들어본 적이 있다는 응답이 40.6%로 낮게 나타남

○ 반면 59.4%는 부패영향평가제도에 대해 들어본 적이 없는 것으로 나타남

○ 부패영향평가제도에 대한 인지도는 기초자치단체에서 더 낮게 나타났는바, 부패영향평가제도를 알고 있다는 응답이 과역자치단체가 44.2%, 기초자치단체가 31.1%로 나타남

□ 지방의회 전문가들의 40% 이상이 부패방지를 위해 부패영향평가제도의 실시가 필요하다고 인식하고 있음

<표 Ⅲ-32> 부패방지를 위한 부패영향평가제도의 필요성

	빈 도	비 율
매우 그렇다	1	1.8
그렇다	23	41.1
그렇지 않다	31	55.4
전혀 그렇지 않다	1	1.8
계	56	100

○ 즉, 1.8%가 매우 그렇다고, 41.1%가 그렇다고 응답하여 총 42.9%가 민원이나 부패를 유발하는 자치법규의 개선을 위하여 부패영향평가제도의 실시가 필요하다고 응답함

□ 부패를 유발할 수 있는 요인의 탐지기준에 대한 응답결과는 아래의 표와 같음

○ 즉, 제시된 체크리스트를 가지고 부패를 유발할 수 있는 자치법규를 찾아낼 수 있는가를 5단척도록 조사하여 매우 그렇다 5점, 그렇다 4점, 그렇지 않다 2점, 전혀 그렇지 않다 1점으로 하여 평균을 계산한 응답결과는 아래의 표와 같음

<표 Ⅲ-33> 부패유발요인 탐지기준(자치단체 공무원)

부패유발 가능성을 찾아내는 기준	광역	기초	계
민원인에게 지우는 의무나 부담이 준수하기에 적정한 수준인가?	3.82	3.73	3.79
민원인에게 지우는 규제나 의무의 부과기간이 길지 않고 적절한가?	3.68	3.55	3.64
민원인에 대한 규제의 정도는 적정한가?	3.70	3.60	3.67
업무처리를 위해 민원인이 구비해야하는 서류의 양은 적정한가?	3.42	3.30	3.38
의무나 부담의 위반행위에 대해 민원인에게 부과하는 제재는 적정한가?	3.65	3.54	3.62
과태료 부과수준이 민원인이 감당하기에 적정한가?	3.47	3.25	3.41
특정 집단이나 개인에게만 혜택이 돌아갈 가능성이 있는가?	3.89	3.45	3.76
공무원의 판단과 관련한 재량의 내용이 명확하여 판단과 적용상의 어려움이 없는가?	3.55	3.48	3.53
공무원에게 부여된 재량규정의 내용이 무엇인지 이해하기가 쉬운가?	3.45	3.48	3.46
재량권을 누가 행사하는지 자치법규에 명확하게 규정되어 있는가?	3.31	3.28	3.31
공무원에게 주어진 재량판단의 기준이나 고려사항이 구체적으로 명시되어 있는가?	3.33	3.32	3.32
공무원에게 주어진 재량권의 행사범위는 적정한가?	3.46	3.41	3.44
공무원에게 주어진 재량기준이 구체적이어서 담당자 별로 해석상의 차이가 발생할 가능성은 없는가?	3.55	3.64	3.56
민원업무에 대해 민원인이 접근하여 그 내용을 쉽게 알 수 있는가?	3.42	3.62	3.48
민원 불만사항에 대하여 쉽게 이의신청할 수 있는가?	3.42	3.49	3.44
이의신청시 처리절차나 기간이 적정한가?	3.41	3.52	3.44
신청민원의 처리가능성 여부와 결과를 미리 예측할 수 있는가?	3.40	3.34	3.38
업무처리 규정이 공무원과 민원인 모두 이해하기 쉽게 되어 있는가?	3.41	3.52	3.44
업무처리 절차가 명확하게 제시되어 있는가?	3.64	3.63	3.64
민원업무 처리기간은 적정한가?	3.61	3.68	3.63
부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?	3.46	3.44	3.45
부패의 기준이나 제재규정은 명확하게 제시되어 있는가?	3.38	3.38	3.38
업무처리를 위해 민원인과 대면접촉이 꼭 필요한가?	3.07	3.46	3.19
자치법규가 상위법령에 위배되지 않고 적합한가?	3.62	3.57	3.60
타 조례나 규칙의 내용과 일치(조화)되어 모순되는 점은 없는가?	3.53	3.58	3.55
민원인에게 조례나 규칙상의 의무나 부담을 준수하도록 할 필요가 있는가?	3.63	3.61	3.63
목표(내용)가 실현(달성) 가능한 것인가?	3.45	3.71	3.53
규정(입법내용)이 정당하고 상식에 위배되지 않는가?	3.63	3.65	3.63

○ 표에서 볼 수 있듯이 민원인에 대한 의무나, 부담, 제재에 대한 검토리스트에 대하여 상대적으로 높은 점수를 부여하고 있음

○ 또한 업무처리절차나 기간, 상위법규에의 저촉이나 법규의 정당성에 대해서도 높은 점수를 부여하여 부패유발 가능성을 탐지하는데 유용한 것으로 평가하고 있음

○ 특이한 것은 재량에 대한 문항으로서 공급자인 공무원들의 재량권에 대한 검토 문항에 대해서는 상대적으로 낮은 점수를 부여하여 부패유발 가능성 탐지에 대하여 상대적으로 부정적으로 평가하고 있음

- 이것은 공무원들이 자신들의 재량권 행사로 인하여 부패가 유발될 가능성이 낮다고 평가한 것으로서, 면담결과 자치단체 공무원들에 대한 재량권이 없다고 응답한 것과 관련되는 결과로 분석됨

- 한편으로는 부패가 외부적 요인에 의하여 발생하며, 자신들로 인하여 발생하는 것이 아니라는 방어적 의견을 보인 것으로도 분석됨

- 그러나 자치법규에 대한 분석 및 부패사례들을 보면 공무원들의 재량에 의하여 부패가 발생하는 경우가 많은바, 앞에서 부패영향평가의 필요성을 낮게 평가한 것과 연관시켜 본다면 부패영향평가의 필요성은 그만큼 크다고 할 것임

(7) 부패영향평가 추진체계와 행정적 지원사항

□ 부패영향평가를 실시하기 위해서는 자치단체에 전문평가기관을 설치하거나 감사관실 또는 지방의회를 활용하는 것을 검토할 필요가 있는 것으로 나타남

○ 자치단체 공무원들은 바람직한 부패영향평가 담당기관으로 28.2%가 자치단체에 전문평가기관을 설치하는 것이 바람직하다고 응답함

<표 Ⅲ-34> 부패영향평가 담당(평가) 기관(자치단체 공무원)

	빈 도	비 율
감사관실	106	22.3
법규조정실	85	17.9
기획실	11	2.3
자치단체에 전문평가기관 설치	134	28.2
지방의회	15	3.2
상위기관	8	1.7
외부용역	62	13.1
시민단체	52	10.9
기 타	2	0.4
계	475	100

- 다음으로 22.3%는 감사관실에서 담당하는 것이 바람직하다고 응답함

- 부패영향평가 담당기관에 대한 의견을 보면 광역자치단체(26.1%)와 기초자치단체(33.9%) 모두 자치단체에 전문평가기관을 설치해야 한다는 응답이 가장 많았으나 그 비율은 기초자치단체에서 더 높았음

- 다음으로 광역자치단체에서는 감사관실에서 평가해야 한다는 응답이 25.9%였으나(기초자치단체는 12.6%), 기초자치단체에서는 법규조정실에서 담당해야 한다는 응답이 17.3%로 나타났음

□ 지방의회 전문가들의 경우 부패영향평가를 담당(평가)할 기관으로 자치단체에 전문평가기관을 신규로 설치하는 것이 바람직하다는 응답과 지방의회 입법지원기구라는 응답이 각각 29.8%로 나타남

<표 Ⅲ-35> 부패영향평가 담당(평가) 기관(지방의회 전문가)

	빈 도	비 율
감사관실	-	-
법규조정실	8	14.0
기초자료 작성부서	2	3.5
집행기관에 전문평가기관 신규 설치	17	29.8
지방의회 상임위원(실)	10	17.5
지방의회 입법지원기구	17	29.8
청렴위	3	5.3
기 타	-	-
계	57	100

□ 부패영향평가 절차에 대해 자치단체 공무원들은 해당기관에서 평가한 후 청렴위에서 확인평가하는 것이 바람직하다고, 지방의회 전문가들은 지방의회에서 확인평가하는 것이 바람직하다는 의견이 많았음

<표 Ⅲ-36> 부패영향평가 절차(자치단체 공무원)

	빈 도	비 율
해당기관 평가 후 상위기관 확인평가	117	24.5
상위기관 평가 후 청렴위 확인평가	97	20.3
해당기관 평가 후 청렴위 확인평가	177	37.0
청렴위에서 전적으로 평가	68	14.2
기 타	19	4.0
계	478	100

○ 자치단체 공무원들의 경우 37.0%가 부패영향평가의 바람직한 절차로서 해당기관에서 평가한 후 청렴위에서 확인평가하는 것이 바람직하다고 응답함

- 다음으로는 24.5%가 해당기관에서 평가한 후 상위기관에서 확인평가하는 것이 바람직하다고,

- 20.3%는 상위기관에서 평가한 후 청렴위에서 확인평가하는 것이 바람직하다고 응답함

- 부패영향평가의 절차에 대해서는 광역과 지초자치단체 모두 해당기관 평가 후 청렴위에서 확인평가하는 방안이 좋다는 응답이 가장 많아서 광역이 36.3%, 기초가 38.9%였음. 다음으로 광역자치단체에서는 해당기관 평가 후 상위기관에서 확인평가하는 것이 바람직하다는 응답이 27.1%(기초는 17.69%)였으며, 기초자치단체에서는 상위기관 평가 후 청렴위에서 확인평가하는 것이 좋다는 응답이 26.7%(광역은 17.9%)로 나타남

○ 지방의회 전문가들은 자치단체에서 평가한 후 지방의회에서 확인평가하는 것이 바람직하다는 응답이 많았음

<표 Ⅲ-37> 부패영향평가 절차(지방의회 전문가)

	빈 도	비 율
기초자료 작성 및 평가(자치단체) → 자치단체가 자율적으로 평가	10	17.2
기초자료 작성 및 평가(자치단체) → 확인평가(지방의회)	26	44.8
기초자료 작성 및 평가(자치단체) → 확인평가(상급[자치]단체)	9	15.5
기초자료 작성(자치단체)→평가(청렴위)	4	6.9
기초자료 작성 및 평가(자치단체) → 확인평가(청렴위)	8	13.8
기타	1	1.7
계	58	100

- 즉, 44.8%가 자치단체에서 기초자료 작성과 평가를 한 후 지방의회에서 확인평가하는 것이 바람직하다고 응답함

- 다음으로 17.2%는 자치단체의 자율평가로 마무리하는 것이 바람직하다고 응답함

□ 부패영향평가의 원활한 진행과 정착을 위한 지원사항으로는 전문성 증가를 위한 조치가 가장 시급한 것으로 나타남

<표 Ⅲ-38> 부패영향평가 지원사항

	공무원	의회전문가	계
조직신설	39(8.4)	2(3.4)	41(7.8)
인원증원	56(12.0)	-	56(10.7)
담당자의 역량 강화	126(27.1)	17(29.3)	143(27.3)
단체장의 의지	77(16.6)	8(13.8)	85(16.3)
예산지원	29(6.2)	3(5.2)	32(6.1)
분야별 전문가 지원	128(27.5)	28(48.3)	156(29.8)
기 타	10(2.2)	-	10(1.9)
계	465(100)	58(100)	523(100)

○ 즉, 자치단체 공무원들의 경우 27.5%가 부패영향평가의 지원사항으로서 분야별 전문가의 지원이 필요하다고 응답하였으며,

- 다음으로는 27.1%가 담당자의 역량이 강화되어야 한다고 응답함

- 한편 16.6%는 단체장의 의지가 중요하다고 응답함

- 분야별 전문가의 지원이나 담당자의 역량 강화라는 응답은 결국 부패영향평가를 실시하기 위한 전문성의 필요성을 지적하는 것으로 분석됨

○ 지방의회 전문가들의 경우 가장 많은 48.3%가 분야별 전문가의 지원이 있어야 한다고 응답하였으며,

- 다음으로는 29.3%가 담당자의 역량이 강화되어야 한다고 응답함

- 한편 13.8%는 단체장의 의지가 중요하다고 응답함

□ 부패영향평가의 실효성을 제고하기 위해서는 자치단체에 대하여 인센티브를 부여하는 등 지원조치를 취하거나 부패영향평가를 법적 의무사항으로 규정하는 것을 고려할 필요가 있음

<표 Ⅲ-39> 부패영향평가 실효성 제고방안

	빈 도	비 율
청렴위의 확인평가의 강화	13	24.5
실시기관에 대한 인센티브 등의 지원	20	37.7
법적 의무사항으로 규정	19	35.8
기 타	1	1.9
계	53	100

○ 지방의회 전문가들의 경우 부패영향평가제도의 실효성을 제고하기 위하여 자치단체에 대해 인센티브등 지원을 할 필요가 있다는 응답이 37.7%로 가장 많았음

○ 다음으로 35.8%는 법적 의무사항으로 규정하여 강제성을 부여하는 방안이 좋다고 응답함

○ 한편 24.5%는 청렴위에서 확인평가를 실시함으로써 실효성을 확보할 수 있다고 응답함

(8) 조사결과의 시사점

□ 설문조사 결과와 선행연구들을 종합해 볼 때 다음과 같이 부패의 특성 및 모형개발을 위한 시사점을 도출할 수 있음

① 부패발생분야 및 업무의 특징

□ 국민생활과 밀접한 관련이 있는 대민분야 및 업무

□ 다수의 국민이 종사하거나 이용하는 분야 및 업무

□ 다부서 관련 업무

□ 부패가 고질화․관행화 되어 있음

□ 공무원 편의 위주의 집행이 가능

② 부패의 행태

□ 인․허가 과정에서의 부패

○ 허가기준 위반사항 묵인, 급행료 수수 성행

- 현장 실사 시 허가조건 위반사항을 묵인하고 허가해주는 조건으로 금품‧향응 제공

- 현장실사 시 까다로운 시설기준을 회피하기 위한 대가로 금품 제공

- 건축물 용도를 변경하는 과정에서 편의 제공 및 급행료로 지자체 공무원에게 향응제공

○ 실질적인 지역담당제로 인한 유착

- 허가사항 확인업무를 대부분 담당공무원(시군구, 소방서) 1인이 처리하고 있어 업주와의 유착 개연성이 높음

□ 지도․단속․점검과정에서의 부패

○ 비현실적인 단속법규로 인한 부패유발요인 존재

○ 단속대상 선정의 불공정

- 특히 지자체(광역, 기초), 경찰(경찰서, 파출소, 지방경찰청), 소방서 등의 중복단속은 단속대상에게 부담으로 작용

- 이러한 부담을 회피하기 위한 수단 강구 과정에서 부패발생 가능성 높음

※ 경찰은 단속이 소관사항이나 지자체의 허가 기준 위반사항도 적발, 조치토록 통보하는 권한 등도 있기 때문에 사실상 업무영역이 중복됨

○ 관행화된 불법행위 묵인

- 단속공무원과 단속대상과의 유착, 단체장․지방의원의 봐주기식 행태 만연으로 불법행위 통제에 한계

- 불법행위, 불법시설설치 등 불법사실을 적발하고도 이를 묵인하고 뇌물 등을 수수하거나 단속하지 않고 방치

- 단속 시 불법행위 묵인, 단속정보 제공 등을 조건으로 금품 및 향응제공

□ 단속결과 처리과정상의 부조리

○ 처벌규정의 자의적 적용

- 적발된 위반행위에 대한 행정처분을 규정보다 경미하게 하고 관련기관 미 통보

○ 단속 및 행정처분 소홀

- 자치단체장의 경우 선거를 의식하여 단속 및 행정처분을 소홀히 하고 있는 경우도 발생

- 지방자치단체는 정기적으로 일제단속을 실시하여야 하나 편의상 단속을 실시하지 않고 합동단속, 경찰단속에 의존하는 경우가 많음

○ 처벌규정의 실효성 미흡

- 위반행위의 적발 시, 대부분 불법의 경중에 관계없이 단계별로 가중 처벌

○ 불법행위 관계기관 지연통보

- 적발된 불법행위를 관할 지자체에 지연 통보하여 행정처분 기회를 상실하는 경우도 발생

③ 모형개발에의 시사점

□ 집행과정에서의 투명성을 보장하기 위한 정보공개 강화

□ 행정처분 등의 감경요건 및 감경범위 등에 있어서 원칙 정립

○ 재량권 규정 등의 강화

□ 행정처분 등에 대한 사후관리규정의 명확화

○ 재량권 규정 및 행정절차 투명성 규정의 강화

□ 공무원 편의위주에서 수요자(민원인) 편의위주로 개선 노력

○ 준수 용이성 규정의 강화 및 간략화

□ 집행과정에 민간인 참여할 수 있는 제도적 장치의 마련 및 이를 확인할 수 있는 규정 제시

3) 국내외 영향평가 평가기준의 검토

□ 평가의 대상은 다르나 국내외에서는 각종의 영향평가가 실시되고 있음

○ 국내에서는 규제영향분석이나 서울시에서 조례의 경우 실시되고 있는 자치법규 입안심사 기준표 등을 자치법규 부패영향평가모형 개발에 참고할 수 있음

○ 외국에서도 법규로 인하여 발생할 수 있는 부패를 사전에 예방하고자 부패유발요인에 대하여 사전적인 심사제도를 시행하고 있는 바, 일본, 프랑스, 스위스 그리고 홍콩의 제도를 간략하게 고찰하고자 함

(1) 한국의 규제영향분석 항목

□ 규제영향분석은 규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회․경제․행정 등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것임(법 제2조 ①항 5호)

□ 규제영향분석 지침에서는 규제영향 평가요소로서 8개 요소 19항목을 들고 있음(행정규제기본법시행령 제6조 제1항)

<표 Ⅲ-40> 규제영향분석 평가항목

평가항목	세부평가항목
규제 신설․강화 필요성	해결하고자 하는 문제의 내용 및 문제발생 원인
	문제해결을 위한 규제의 필요성
	규제의 목표 설정
규제목적의 실현가능성	국민․기업․단체 등의 반대 기타 사회적 제약요소
	기술수준 기타 행정환경에 비추어 본 실현가능성
대체수단의 존재, 기존 규제와의 중복여부	기존 규제로 대체가 가능한지 여부
	규제 아닌 다른 방법으로 목적달성 여부
	유사한 기존규제와의 중복 여부
비용과 편익의 비교분석	규제의 경제․사회적 비용의 분석
	규제의 경제․사회적 편익의 분석
	비용․편익의 비교 및 검토
경쟁제한적 요소	공정한 시장경쟁 제한요소 포함 여부
	기업활동 저해요소의 포함 여부
내용의 객관성과 명료성	규제기준과 절차의 명확성․일관성․이해용이성
	규제의 법적근거 및 존속기한의 타당성 여부
행정기구․인력․예산 소요	규제집행 조직․인력 및 예산소요 판단
	기존조직과 인력 및 예산으로 대체가능 여부
민원사무의 구비서류, 처리절차 등의 적정성	구비서류와 처리기간의 적정성
	처리기관 및 처리절차의 적정성

(2) 서울특별시 자치법규 입안심사기준표

□ 2001년부터 자치법규 정비계획을 추진하고 있으며, 2002년 서울시정개발연구원에 의뢰하여 자치법규 입법심사 기준에 관한 연구를 진행하였으며, 동년 서울특별시 자치법규의 입법에 관한 조례를 제정하여 그 절차 및 필요사항을 규정하고 있음

□ 서울특별시 자치법규의 입법에 관한 조례 13조와 별표에 자치법규 입안 심사 기준표를 제시해 놓고 있음

○ 입법심사기준을 보면 4개 영역에서 20개의 심사항목과 총 111개의 구체적인 심사기준을 제시하고 있음

<표 Ⅲ-41> 서울특별시 입법심사기준

구 분	심사항목
① 자치법규 입법의 필요성(23)	- 입법수요 동향조사(5) - 종전제도의 운영실태조사(5) - 입법의 필요성 조사(5) - 입법추진 일정의 확인(4) - 자치법규 입법효과의 사전예측(4)
② 자치법규 내용의 정당성 확보(55)	- 헌법규정의 적합성(4) - 상위법령에의 적합성(4) - 통일성 및 조화성(9) - 입법체계의 정밀성(18) - 표현의 명료성 및 편의성(4) - 경제성(4) - 시민과의 친숙도(8) - 실효성(4)
③ 자치법규 입법절차의 정당성 확보(24)	- 자치법규안의 내부심의(4) - 관계기관간의 협의(4) - 관련위원회의 심의(4) - 공청회(4) - 입법예고(4) - 재의요구(4)
④ 사후관리(9)	- 사후관리기준(9)

(3) 법제처 법령심사 기준(법제업무운영규정 시행규칙)

□ 법제처의 법제업무운영규정 시행규칙에서는 법령안의 입법을 추진하고자 하는 중앙행정기관의 장으로 하여금 법령의 입안 시 다음과 같은 4가지의 요건에 적합하도록 유의해야 한다고 규정하고 있음(규칙 제2조)

□ 입법의 필요성

○ 새로운 입법조치를 요하는 것으로서 그 내용이 명확히 구체화될 수 있는 것이어야 하며, 그 시행의 효과와 시행에 따른 문제점에 대한 면밀한 분석․검토를 기초로 할 것

○ 입법내용이 그 적용대상이 되는 일반 국민의 준수를 기대할 수 있는 강제적 규범으로서의 실효성을 가질 것

□ 입법내용의 정당성 및 법적합성

○ 헌법이념을 구체화하고, 정의와 공평을 실현하는 내용으로서 개인의 지위존중과 공공복리의 요청이 조화를 이루고, 권한행사의 절차와 방법이 공정하여 부당하게 국민의 자유와 권리를 제한하는 일이 없어야 하며, 국민생활에 급격한 변화를 주지 아니하도록 하는 등 사회질서의 안정성과 예측가능성을 보장할 것

○ 헌법과 상위법에 모순․저촉되지 아니하도록 하고, 하위법령과 관련하여 위임근거를 명확히 할 것

□ 입법내용의 통일성 및 조화성

○ 다른 법령과의 조화와 균형이 유지되도록 하고 법령 상호간에 중복․상충되는 내용이 없을 것

○ 입법내용이 당해 법령의 소관사항에 적합한 것일 것

□ 표현의 명료성 및 평이성

○ 입법내용의 의미가 확실하게 이해될 수 있고 입법의도가 오해되지 아니하도록 정확히 표현할 것

○ 적용대상이 되는 누구에게나 쉽게 이해될 수 있도록 알기 쉬운 용어를 사용하고, 전체 내용을 쉽게 파악할 수 있도록 조문을 배열할 것

(4) 외국의 법령심사제도

□ 부패유발요인검토는 법령 등에 내재하는 부패유발요인을 예측․분석하여 법령 입안단계에서부터 제거․정비하는 부패통제장치로서, 일부 선진국가에서도 법령안의 부패유발요인에 대한 사전적인 심사(검토)제도를 도입․시행하고 있음

□ 일본

○ 일본은 법령 등의 제․개정단계에서 공권력 행사기준 및 절차의 공정성․명확성 등에 대하여 아래의 기준에 의해 사전검토하고 있음

- 인․허가 및 취소처분 시 기준․절차의 명확성여부

- 불이익처분 시 처분사유 통지여부

- 재량처분과정의 국민 참여 허용여부 등

□ 프랑스

○ 프랑스는 공무원과 일반국민이 법안내용을 준수하고 이행할 수 있는 정도인지를 검토하고 있음

□ 스위스

○ 스위스는 일반국민의 입장에서의 수범자 적합성과, 법령의 실행가능성에 대하여 검토하고 있음

- 수범자 적합성: 일반국민의 입장에서 법령에 대한 이해와 준수가 쉽게 되어있는가

- 실행가능성: 법안이 예정하는 절차가 신속․저렴․단순한가

<표 Ⅲ-42> 각국의 법령심사 기준

국가	심사기준	심사기관
일 본	◦ 공권력 행사기준 및 절차의 공정성․명확성 <예시> ▪인허가제도 : 인․허가 및 취소의 기준․절차를 법정화․명확화 ▪불이익처분 : 이유통지 명시 ▪재량기준․계획의 수립 시 : 국민참여 허용 ◦ 법적 질서의 안정성 및 국민의 예측가능성	내각법제국
프랑스	◦ 법령내용의 실현가능성	국참사원
스위스	◦ 수범자 적합성 - 일반국민의 입장에서 법령에 대한 이해와 준수가 쉽게 되었는지 ◦ 실행가능성 - 법령이 예정하는 절차가 신속․저렴․단순한지	연방내각처 (법부)

□ 홍콩

○ 특징

- 홍콩은 염정공서에서 법령․정책․조직상의 부패유발요인을 법령 등의 입안단계에서부터 사전검토하고 제거․축소토록 의견제시

- 법령의 제․개정, 정책수립 단계뿐만 아니라 정부조직을 신설할 때에도 부패예방차원에서 사전적인 검토 실시

- 각 기관의 경우 염정공서의 검토의견에 구속되지는 않지만 사전검토만은 반드시 거쳐야 함(연간 300여건)

- 또한 사기업의 요청이 있는 경우에는 사규 등 민간분야 부패유발요인에 대해서도 진단하고 예방수단을 자문(연간 330여건)

○ 대상 분야

- 공공분문(의무적 실시)

• 정부 각 기관의 법령 제․개정, 정책수립 및 집행과정(조달, 계약, 건축, 관세․국세, 식품․위생․환경, 도로․교통 등)

• 공공기관의 사업계획수립 및 집행과정(전력, 의료, 철도, 문화․예술, 운송사업 등)

- 민간분문(요청이 있는 경우 실시)

• 기업 등으로부터 요청이 있는 경우 부패를 예방하고 통제할 수 있는 수단에 대해 권고

○ 검토방법 및 검토항목

- 대상분야별로 체크리스트를 통해 부패유발요인을 체계적으로 분석하고 취약분야에 대한 예방수단을 강구

- 주요 검토항목으로는 재량권의 분산 및 견제장치, 재량행사준칙, 처리기한 명시 및 처분사유 통지, 절차․기준의 공개성 및 투명성, 이해충돌상황에서의 회피 및 기피 등이 있음

5. 자치법규 부패영향평가모형

1) 자치법규 부패영향평가모형의 개발방향

□ 현행 부패영향평가는 다음과 같은 한계점을 가짐

○ 현행 법령중심의 부패영향평가모형 자체에 대한 문제가 발생하고 있음

- 부패영향평가모형의 적용 시, 공통적인 평가체계와 각 지자체의 특성에 맞게 개발된 평가체계를 결합한 평가모형의 부재로 인해 실제로 부패가 유발될 수 있는 요인들을 걸러낼 수 없었음

- 부패영향평가모형의 실제 적용 시, 동일 조항에 대한 평가담당자들 간의 평가결과가 서로 상이하게 나타나는 문제가 있음

○ 부패영향평가모형의 적용 상의 문제가 발생하고 있음

- 자율적으로 부패영향평가를 실시하고 있는 지자체에 대한 인센티브가 없기 때문에 지자체의 부패영향평가에 대한 적극적이고 자발적인 노력이 부족하였음. 따라서 부패영향평가가 조속히 정착되기 위한 유인이 부족함

- 각 자치단체별 특성에 맞는 평가체계를 구축하기보다는 현행 부패영향평가모형을 그대로 적용하거나 형식적으로 수행하는 경향이 있었음

- 지자체는 표준조례안을 그대로 따르는 경향이 있어서 지자체에 재량권을 부여해도 그것을 적절히 사용하지 못하고 있으며, 표준조례안의 경우 부패영향평가의 대상이 아니기 때문에 따라서 각 지자체의 실정에 맞는 부패영향평가시행에 있어서 한계점을 가짐

○ 실제로 부패영향평가를 실시하고 있는 지자체 공무원들의 제도자체에 대한 인식과 이해의 부족으로 인하여 문제가 발생하고 있음

- 지자체의 공무원들은 부패영향평가제도의 취지 및 의미를 정확히 이해하지 못하고 있었음

- 실제로 부패영향평가업무를 담당하였던 실무자들은 부패영향평가제도가 불필요하며, 현재 수행하고 있는 일에 추가적으로 불필요한 업무를 수행하여야 한다는 생각으로 불만이 고조되어 있었음

- 부패에 대한 개념인식의 차이로 인해 자치법규에 내재하고 있는 부패유발요인을 찾는 데에 있어서 일관성이 부족하였음

□ 이에 자치법규 부패영향평가모형의 개발방향으로서

○ 모형자체의 문제는 자치법규 부패영향평가모형의 개선으로 나타나야 함

- 현재의 부패영향평가모형은 준수의 용이성(수요자 측면), 재량의 적정성(공급자 측면), 행정절차적 측면으로 구성되어 있음

- 준수의 용이성은 준수부담의 적정성, 제재수준의 적정성, 특혜발생가능성으로 측정됨

- 재량의 적정성은 재량규정의 명확성, 재량범위의 적정성, 재량기준의 구체성 및 객관성으로 측정됨

- 행정절차의 투명성은 접근성과 공개성, 예측가능성, 부패통제장치로 측정됨

- 따라서 이러한 모형에 자치법규의 내용상 특징, 입법절차상의 특징 등을 담아낼 수 있는 모형이 요구됨

○ 적용상의 문제와 인식상의 문제는 추진체계의 개선으로 나타나야 함

- 이는 부패영향평가를 어느 기관에서 담당하느냐, 그리고 그 절차를 어떻게 정립하느냐의 문제를 해결하는 것임

- 아울러 평가의 실효성을 높이기 위하여 행정적인 조치로서 인원의 배정이나 지원 조치 등을 제시하는 것임

<그림 Ⅲ-7> 자치법규 부패영향평가모형의 개발방향

2) 부패영향평가 모형의 검토

(1) 자치법규 부패영향평가모형의 개선

□ 모형자체의 문제로부터 자치법규 부패영향평가모형이 도출됨

○ 한계 1 : 공통적인 평가체계와 각 지자체의 특성에 맞게 개발된 평가체계를 결합한 평가모형이 부재함

○ 한계 2 : 평가기준과 평가항목 및 평가지표 간의 유기적인 관련성과 일관성이 부족함

□ 이에 ‘한계 1’은 자치법규의 내용상 특징과 입법절차 상의 특징으로부터 도출된 평가항목의 개선으로

□ ‘한계 2’는 지자체 공무원, 지방의회의 상임위원 및 의회사무처 직원들을 대상으로 한 설문조사 결과, 부패사례, 조례검토 및 면담 등을 통한 평가항목의 개선으로 나타남

(2) 자치법규 부패영향평가모형의 기본원칙

□ 자치법규 부패영향평가모형은 앞에서 제시한 모형자체의 문제로부터 도출될 수 있음

○ 공통적인 평가체계와 각 지자체의 특성에 맞게 개발된 평가체계를 결합한 평가모형이 부재함(한계 1)

○ 평가기준과 평가항목 및 평가지표 간의 유기적인 관련성과 일관성이 부족함(한계 2)

□ 현재 시행되고 있는 부패영향평가 모형의 개발은 다음과 같은 원칙 하에 개발되었음

○ 개발과정상에 적용된 원칙으로

- 모형개발 과정의 공개성

- 개발과정에 대한 참여 극대화

○ 부패영향평가의 목적고양 및 방법 상의 원칙으로

- 평가과정을 통한 부패방지 학습효과의 제고

- 평가수행의 객관성

- 평가과정의 용이성 및 수월성

- 평가결과의 활용성

○ 현행 부패영향평가 모형은 개발과정상의 공개성과 참여를 전제로 한 민주성, 목적고양 및 방법상으로는 객관적이고 수월한 평가를 통하여 평가 결과의 활용성을 높이는 것은 물론 부패방지 학습효과를 제고하는 것을 기본적인 원칙으로 하고 있음

- 자치법규에 대한 부패영향평가 평가대상이 다르다고는 하나 법규에 포함되어 있는 부패발생 소지를 감소시킨다는 측면에서 역시 이러한 원칙들을 그대로 적용할 필요가 있음

- 아울러 자치법규의 특성 및 현행 평가모형을 적용시키는데 있어서의 한계점을 고려할 때 모형개발의 기본원칙을 재정립할 필요가 있음

□ 자치법규 부패영향평가모형의 기본원칙으로 추가되어야 할 것으로는 다음과 같은 것들이 있음

○ 사용자의 편리성

- 자치법규 부패영향평가 시범실시 사례 분석이나 관련 공무원들과의 면담이나 설문조사 결과 현재의 평가모형이 어렵다는 의견이 많이 제기되었음

- 이에 따라 시범평가 결과를 보면 부패발생 소지가 있는 요소를 제대로 발견하지 못하는 경우도 발견되고 있음

- 따라서 자치단체 공무원들이 거부감 없이 제도를 수용하여 실시하도록 하기 위해서는 먼저 사용자의 편리성이 고려되어야 함. 이를 위해 모형이 복잡하지 않고, 평가기준이 명확하며 사용 용어가 어렵지 않아야 함

○ 자치법규의 특수성 반영

- 자치법규는 규정하는 사무의 내용이나 적용 대상에 있어서 지역적 사무와 지역 내에서만 효력을 발휘한다는 점에서 법령과는 다른 특성을 지니고 있음

- 아울러 상위 법령에 위배되지 않아야 한다는 점에서도 법령과는 다른 특성을 가지고 있음

- 따라서 자치법규 부패영향평가 모형을 이와 같은 자치법규의 특성에 부합하는 평가기준을 정립할 필요가 있음

(3) 새로운 평가기준의 도출

□ 자치법규의 특수성을 반영한 평가기준을 도출하기 위하여 고려되어야 할 자치법규의 한계와 특성은 다음과 같음

○ 법령에 위반되지 않아야 함(헌법 제117조 1항, 지방자치법 제15조)

○ 조례는 자치단체 사무에 관한 것이어야 함(지방의회 관여가 가능한 자치사무와 단체위임사무)

○ 기초조례는 광역조례에 위반되지 않아야 함(지방자치법 제 17조)

○ 주민의 권리와 의무 부과에 관한 사항은 법률 위임이 있어야 함(지방자치법 제15조 단서)

○ 규칙은 벌칙을 규정하지 못함

○ 규칙은 상급 단체의 조례나 규칙에 위반되지 않아야 함

○ 규칙은 법령이나 조례의 개별적 위임 없이는 주민의 권리제한이나 의무부과 사항 규정 못함

○ 지역 내 주민에게만 적용되나, 다른 지방자치단체에도 이와 유사한 법규가 존재하는 경우가 많음

□ 자치법규의 특성을 통해 새로운 평가기준을 도출해 보면 다음과 같은 것이 있음

○ 법령의 위임범위 일탈여부

- 지방자치법 제15조 단서조항에 규정되어 있듯이 조례로써 주민의 권리와 의무 부과에 관한 사항을 규정할 때에는 법률의 위임이 있어야 함. 아울러 규칙도 법령이나 조례의 개별적 위임 없이는 주민의 권리제한이나 의무부과 사항을 규정하지 못함

- 법률적 근거 없이 주민들에게 의무나 부담을 줄 경우 주민들의 반발이나 이러한 의무나 부담을 회피하기 위하여 편법을 이용하는 등 부패의 발생 소지가 있음

- 따라서 자치법규 부패영향평가 모형은 자치법규의 규정 사항이 상위 법규의 위임범위를 벗어나고 있지 않은가 검토되어야 함

○ 법령의 위반여부

- 앞에서도 살펴보았듯이 자치법규는 헌법 제117조 1항 및 지방자치법 제15조에 규정되어 있는 바와 같이 법령에 위반되지 않아야 함. 아울러 상급 자치단체의 자치법규에 위반되지 않아야 함

- 따라서 부패영향평가 모형은 평가대상 자치법규가 상위 법령이나 자치법규에 위반되어 주민들에게 혼란을 가중시키는 것은 물론 이로 인하여 민원을 유발하거나 부패를 유발시킬 소지가 없는지 검토하여야 함

○ 자치단체 외의 사무여부

- 자치법규는 그 효력이 자치단체의 관할구역 내의 주민들에게만 미치며, 그 제정 범위도 자치단체의 사무에 한정됨

- 따라서 자치단체의 사무범위를 벗어난 자치법규는 제정이 불가능함

- 그러나 한편으로 자치법규가 관할 구역 내 주민들에게만 적용되기는 하나, 다른 자치단체에도 이와 유사한 자치법규가 존재하는 경우가 많음

- 이에 각 지자체의 자치법규가 유사한 내용을 규정하고 있는 경우, 이에 대한 비교분석이 필요함

○ 타 자치단체와의 협의․조정을 요하는 사항여부

- 광역적 사무와 같이 자치단체의 범위를 벗어나는 사안에 대해 자치법규로 규정할 경우 타 자치단체와 일관된 체계를 갖추지 않을 경우 갈등을 유발하고 그 실효성을 담보하기 어렵게 됨

- 따라서 이런 사무와 관련되는 자치법규의 경우 타 자치단체 자치법규와의 통일성과 일관성에 대한 검토가 필요함

○ 자치사무에 관한 법규의 경우 정당성 여부

- 자치사무에 대한 조례와 규칙의 경우 법령에 위배되지 않는 한 자치단체의 자율에 의하여 운영이 가능함

- 그런데 자치법규와 관련한 자치법규의 제․개정 과정에서 과도한 목표설정과 현실적인 문제에 대한 충분한 검토가 이루어지지 않아 추후 법규를 적용하거나 운영하는 것이 어려워 실효성이 저하되거나 사문화되는 경우가 있음

- 또한 이것이 부패로 연결될 가능성이 있는바, 법규의 목표가 명확하고 주민들로부터 수용되거나 그 내용을 실행하는 것이 가능한지에 대한 정당성 및 합목적성에 대한 검토가 요구됨

○ 자치법규 제정과정 상의 투명성 여부

- 지자체 공무원, 지방의회 상임위원 및 의회사무처 직원들을 대상으로 한 설문조사 결과에 따르면, 부패를 유발하는 자치법규가 만들어지는 이유를 다음과 같이 제시하고 있음

- 즉, 특정인(집단)의 이익추구, 충분한 시간과 심의․검토의 부족, 이해관계집단의 음성적 로비 등을 대표적인 원인으로 지적하고 있음

- 이에 자치법규 제정과정에서 위의 원인들에 의해 부패가 유발되는 자치법규가 만들어지는 경우, 이를 걸러낼 수 있는 평가항목이 필요함

3) 자치법규 부패영향평가 모형

□ 자치법규 부패영향평가모형은 자치법규의 내용상 특징, 입법절차상의 특징을 반영하고, 또한 평가기준․평가항목․평가지표 간의 유기적인 일관성을 확보할 수 있는 방향으로 설계되어야 함

□ 자치법규 부패영향평가모형은 모형개발과정의 공개성, 개발과정에의 참여극대화, 부패방지 학습효과의 제고, 평가수행의 객관성, 평가과정의 용이성 및 수월성, 평가결과의 활용성, 사용자의 편리성, 자치법규의 특수성 반영 등을 개발원칙으로 하여 개발되어야 함

(1) 내용의 합리성

○ 기존의 법제심사는 주로 상위법의 위임여부, 상위법에 대한 위배여부, 주민들에게 과도한 부담을 주지 않는지, 형식은 제대로 갖추어져 있는지 등을 종합적으로 검토함. ○ 그러나 이러한 법제심사 상에서의 검토는 부패를 유발할 수 있는 요인들을 찾아내는 데에 한계가 있음 ○ 이에 자치법규 부패영향평가모형은 기존의 법제심사와 관점을 달리하여 주로 내용상에서 부패가 발생할 소지가 있는지를 중점적으로 검토하고자 함 ○ 법률적 근거 없이 주민들에게 의무의 부담이나 권리의 제한을 가하는 조항의 경우, 이러한 과도한 의무부담 및 권리제한을 회피하기 위한 편법 등의 부적절한 행동이 야기될 수 있고, 이는 부패발생소지가 있음 ○ 자치법규가 상위법규에 위반되는 경우, 이는 주민들의 혼란을 야기시킬 수 있고, 이는 민원의 증가 및 부패를 유발시킬 수 있음 ○ 광역적 사무와 같이 자치단체의 범위를 벗어나는 사안을 자치법규로 규정할 경우, 타 지자체와의 협의․조정이 필요함. 이때 타 지자체의 자치법규와 일관성이 부족할 경우, 이는 갈등을 유발하고 또한 실효성이 떨어질 수 있음 ○ 자치법규의 제․개정과정에서 과도한 목표설정 및 현실적인 검토가 충분히 이루어지지 않아 법규적용의 문제점 및 실효성 확보부족의 문제가 발생하고 있으며, 이는 부패발생요인으로 작용할 수 있음

(1) 기준 설정의 배경

○ 제정목적의 타당성 - 자치법규가 제정된 목적에 부합되게 규정되어 있는지, 현실을 잘 반영하고 있는지, 규정의 실현가능성이 있는지를 판단 ○ 법규의 조화성 - 자치법규가 수직적으로는 상위법령과, 수평적으로는 타 자치법규와 조화를 이루고 있는지를 판단 ○ 목적달성의 현실성 - 자치법규가 현실의 변화를 잘 반영하고 있는지, 관련 법규의 변동 사항 등을 잘 반영하고 있는지를 판단

(2) 평가기준의 세부구성내용

(2) 제․개정과정 상의 투명성

○ 기존의 법제심사와 관점을 달리하여 주로 자치법규 제․개정과정, 즉 절차상에서 부패가 발생할 소지가 있는지를 중점적으로 검토하고자 함 ○ 이는 자치법규의 제․개정 시, 정책집행과정에서의 수혜집단과 피해집단의 참여가 보장되지 않으면, 이는 민원발생소지 및 부패가 유발될 가능성이 있기 때문 ○ 입법전문가 및 다양한 이해관계자 집단의 의견수렴과정이 보장되어 있어야 부패발생소지를 사전에 차단할 수 있음 ○ 절차상에서 투명성이 보장되지 않으면, 상급기관․유관기관․이익집단 등의 부당 압력 및 왜곡이 발생할 수 있음

(1) 기준 설정의 배경

○ 참여와 의견수렴의 적정성 - 입법전문가, 이해관계자집단(수혜집단 및 피해집단 등)의 참여 및 의견수렴이 충분하고 적정한지를 판단 ○ 제․개정과정의 공개성 - 입법관련 정보가 충분히 공개되었는지의 여부를 판단

(2) 평가기준의 세부구성내용

(3) 행정절차의 투명성

○ 부패를 방지하기 위해서는 정책결정 및 집행과정 등에서 어떤 내용들이 어떻게 처리되고 있는가를 자치단체 기관 내외에서 충분히 적시에 알 수 있어야 함 ○ 이는 정보에 대한 접근이 가능하고 또한 적시에 적절한 정보를 제공받을 수 있는 통로의 존재 및 개방을 그 전제조건으로 함 ○ 그리고 정책결정 및 집행과정에 있어서 주민들의 의견을 수렴할 수 있는 적절한 장치가 마련되어 있고, 그 의견처리과정을 알 수 있어야 함 ○ 자치법규는 주민의 일상생활과 직접적으로 관련을 맺고 있기 때문에 그만큼 부패발생소지가 많음. 따라서 주민과 집행기관과의 접점인 자치법규는 정보의 제공통로 및 의견수렴 장치의 마련으로 부패유발요인을 찾아내고 제거하는 것이 필요함

(1) 기준 설정의 배경

○ 접근성과 공개성 - 이해관계자들이 업무처리과정에서 자신의 이해를 피력할 수 있는 참여장치 또는 의견진술기회가 관련 자치법규에 보장되어 있는지를 판단 - 업무의 내용 및 처리절차 등이 이해관계자, 일반국민들에게 충분히 적시에, 적절히 공개되고 있는지를 판단 ○ 예측가능성 - 업무처리과정 및 결과를 충분히 예측가능하고, 필요한 경우 이에 적절히 대응할 수 있는지를 판단 ○ 부패통제장치 - 자치법규에 과도한 준수부담, 권리제한, 의무부과 등으로 부패발생요인이 존재할 경우, 이를 통제할 수 있는 적절한 장치가 구비되어있는가를 판단

(2) 평가기준의 세부구성내용

(4) 재량의 적정성

(1) 기준 설정의 배경

○ 경험적 연구결과에 따르면, 공무원에게 자유재량이 과다하게 부여되어 있고, 이를 제대로 감독하지 못할 경우, 부패의 개연성은 대단히 높은 것으로 나타남. 즉 재량자체가 반드시 부패로 이어지는 것은 아니나, 부패를 발생시키는 주요한 요인으로 작용하는 것은 사실임. ○ 재량주체와 대상, 범위, 근거 등이 모호하여 재량규정이 명확하지 않을 경우에는 재량권자의 자의적인 판단이 개입하여 부패가 발생할 소지가 있음 ○ 특히, 행정절차가 복잡하고 불필요한 절차가 많이 포함되어 있는 경우, 공무원들은 그 절차를 선별적․자의적으로 간편화하여 부당한 수익을 취하거나, 직권을 남용하여 불법적인 권리나 이익을 합법적인 것으로 변경 또는 묵인할 가능성이 있음 ○ 지방자치의 실시로 많은 권한과 책임이 지방으로 이양됨으로써 그만큼 지방자치단체 공무원들에게 많은 재량권이 부여되고 있음. 따라서 이러한 지자체 공무원들의 재량권 행사에 있어서 적정성이 보장되지 않는다면, 이는 부패로 이어질 수 있음

○ 재량규정의 명확성 - 자치법규의 재량규정이 재량주체와 대상, 범위, 근거 등에 있어 명확하게 규정되어 있는지를 판단 ○ 재량범위의 적정성 - 재량범위가 사회적 통념이나 관례에 비추어 특별히 벗어나 있지 않고 합리적인 수준으로 규정되어 있는지, 재량범위가 과다하여 자의적 남용가능성은 없는지를 판단 ○ 재량기준의 구체성․객관성 - 재량기준이 세부적으로 규정되어 있어서 추가적인 설명이나 보충이 없더라도 당해 기준만으로도 충분히 업무처리를 할 수 있는가를 판단

(2) 평가기준의 세부구성내용

(5) 준수의 용이성

(1) 기준 설정의 배경

○ 자치법규에서 규정하고 있는 내용이 주민들의 권리를 과다하게 제한하거나 또는 의무를 과다하게 부과하여 규정준수의 부담이 커지게 되면, 법규를 준수하는 대상자의 입장에서는 이러한 규정을 어떠한 수단과 방법을 동원해서라도 회피하고자 함. 따라서 이러한 과정에서 뇌물제공, 편법사용 등 부패가 유발될 소지가 있음

○ 주민들은 자신의 관련 업무를 추진하는 과정에서 이익과 비용을 기준으로 이해타산이 맞지 않으면 이익의 극대화를 추구하거나 아니면 비용의 최소화를 추구하게 되고, 그 과정에서 편법적으로 공무원들과 접촉하여 부패를 유발시킬 수 있음

○ 자치법규의 규정에 있어서 특히 특별한 본질적인 이유도 없이 특정 집단이나 단체가 과도한 이득을 받게 되는 경우가 있는데, 이러한 특혜를 향유하는 집단이 이를 유지하거나 확대하고자 하는 과정에서, 또는 특혜를 향유하는 집단이 되기 위한 과정에서 부패가 유발될 소지가 있음

○ 특히 일반주민의 생활 하나하나에 영향을 주는 자치법규에 있어서 주민의 권리제한, 의무부과, 특혜발생 등으로 부패가 유발되었을 경우에는 그것이 지속되고, 구조적으로 확대될 가능성이 큼

(2) 평가기준의 세부구성내용

○ 준수부담의 적정성

-  자치법규의 적용대상 집단이 법규상의 의무를 준수하기 위해 부담하는 각종 비용 및 희생 등이 적정한 수준인지를 판단

○ 제재수준의 적정성

- 제재수준이 너무 과다하거나 또는 미약하여 적용대상 집단이 이익/비용을 고려하여 부패행위라는 의사결정을 하도록 하는지를 판단

○ 특혜발생 가능성

-  자치법규의 규정으로 인해 특혜가 발생하는 경우, 이를 획득하거나 유지․확대하려는 과정에서 뇌물제공, 불법로비, 편법사용 등의 부패행위에 직접 개입되거나 이를 용인할 위험소지가 있는지를 판단

4) 세부평가항목별 체크리스트

□ 자치법규에 대한 부패영향평가가 성공적으로 안착하기 위해서는 무엇보다도 부패영향평가 담당자의 제도에 대한 이해와 평가방식의 용이성에 있다고 할 수 있음. 이를 위하여 자치법규의 부패영향평가 업무담당자의 제도에 대한 이해를 위하여 관련 교육 및 홍보를 강화할 필요가 있으며, 또한 평가방법 및 절차의 용이성이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있음

○ 여기에서는 자치법규의 부패영향평가 시 부패유발요인을 수월하게 탐지할 수 있도록 기존에 개발된 법령중심의 체크리스트를 검토하고 자치법규에 적용할 수 있도록 자치법규의 특성을 고려하여 세부평가항목별 체크리스트를 제시하고자 함

- 특히 자치단체를 대상으로 설문조사한 결과를 반영하여 새로운 체크리스트를 제시하고자 함

평가항목별 체크리스트 개요

		1단계		2단계	3단계
내용의 합리성		제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?	현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?
					평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?
					평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?
				법규의 제한적 적용이 적정한가?	평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
					평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
					단서조항이 적정한가?
		법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?
					평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?
				법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?
		목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?	평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?
				법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?	평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
					평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

		1단계		2단계
제․개정과정 상의 투명성		참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?
				법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
				법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
		제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?
				다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

		1단계		2단계	3단계
행정절차의 투명성		접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?
				업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
				참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?
		예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?
				절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?	절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?
					절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?
					업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?
					업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?
					절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?
				민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?	규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
		부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?
				평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있었는가?
					관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
				평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

		1단계		2단계	3단계
재량의 적정성		재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?	재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?
					재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?
				재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?	재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
				재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?
				재량규정은 반드시 필요한 것인가?
		재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?
				재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?
				재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?	재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
				재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?	새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 멋어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?
					재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?
				재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?
		재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?	상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
				업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?	재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?
					재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?
					재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?
				재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준이 없이도 직접 적용 가능한가?
				재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?

		1단계		2단계	3단계
준수의 용이성		준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?	민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?
					민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?
					규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?
					규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?
					준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?
				법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?	행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?
					규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
					규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?
				규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?
				규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?
		제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?
				제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않는가?
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
					위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?
		특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?
				주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?	혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?
					혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?
					민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?
					청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?
					민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?
					특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?
					이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?
					관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?
				어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?
				부패통제 장치가 필요한가?	부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?
					혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

(1) 내용의 합리성

□ 내용의 합리성 탐지 체크리스트

○ 자치법규가 제정된 목적에 부합되게 규정되어 있는지, 현실을 잘 반영하고 있는지, 규정의 실현가능성이 있는지를 판단(제정목적의 타당성)

○ 자치법규가 수직적으로는 상위법령과, 수평적으로는 타 자치법규와 조화를 이루고 있는지를 판단(법규의 조화성)

○ 자치법규가 현실의 변화를 잘 반영하고 있는지, 관련 법규의 변동사항  등을 잘 반영하고 있는지를 판단(목적달성의 현실성)

① 제정목적의 타당성

가. 현행법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?

나. 평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?

다. 평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요는 있는가?

라. 평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?

마. 평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?

바. 단서조항이 적정한가?

1단계		2단계		3단계
제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?		현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?
				평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?
				평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?
		법규의 제한적 적용이 적정한가?		평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
				평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
				단서조항이 적정한가?

② 법규의 조화성

가. 평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?

나. 평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?

다. 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?

1단계		2단계		3단계
법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?		평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?
				평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?
		법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?		평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?

③ 목적달성의 현실성

가. 평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?

나. 평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?

다. 평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?

라. 평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?

마. 평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

1단계		2단계		3단계
목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?		평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?
				평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?
				평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?
		법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?		평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
				평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

(2) 제․개정과정 상의 투명성

□ 제․개정과정 상의 투명성 탐지 체크리스트

○ 입법전문가, 이해관계자 집단의 참여 및 의견수렴이 충분하고 적정한지를 판단(참여와 의견수렴의 적정성)

○ 입법관련 정보가 충분히 공개되었는지의 여부를 판단(제․개정과정의 공개성)

① 참여와 의견수렴의 적정성

가. 법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?

나. 법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?

다. 법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?

1단계		2단계
참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?
		법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
		법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?

② 제․개정과정의 공개성

가. 입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?

나. 다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

1단계		2단계
제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?
		다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

(3) 행정절차의 투명성

□ 행정절차의 투명성 탐지 체크리스트

○ 이해관계자들이 업무처리과정에서 자신의 이해를 피력할 수 있는 참여제도(장치) 내지 의견진술 기회가 관련 법규에 보장되어 있는가를 판단(접근성)

○ 업무의 내용 및 처리절차와 관련된 정보가 이해관계자, 일반국민 등에게 충분히 공개되고 있는가를 판단(공개성)

① 접근성과 공개성

가. 업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?

나. 이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?

다. 참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?

라. 참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?

마. 관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?

바. 업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?

사. 업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?

기존 평가지표	새로운 평가지표
가. 업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 행정절차관련법령에서 정하는 제도 이외에 이해관계인의 참여와 의견수렴을 위하여 별도의 장치를 두고 있는가? 나. 별도의 장치를 두고 있는 경우 실효성있는 제도인가? - 실질적으로 이해관계자 또는 민원인이 정보에 접근하고 업무처리과정에 참여하고 의견을 반영할 수 있는가? 다. 참여 또는 정보공개 대상이 이해관계자들 중 특정한 일부에 한정되어 있지는 않은가? 라. 이해관계자 등은 참여장치 또는 정보공개 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가? 마. 이해관계자 등은 제도적인 참여장치에 대해 실질적으로 접근․활용 가능하다고 인식하고 있는가? 바. 이해관계자 등은 정보공개제도를 통해 실효성 있는 정보가 제공되고 있다고 인식하고 있는가? 사. 별도의 참여장치 또는 정보공개 제도가 없거나 당해 기관이 필요하지 않다고 주장하는 경우 타당한 이유가 있는가? 아. 현재 별도의 장치가 없지만 행정절차의 접근성과 공개성을 높이기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?	가. 업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가? 나. 이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가? 다. 참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가? 라. 참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가? 마. 관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가? 바. 업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가? 사. 업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?

1단계		2단계		3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?
		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
				업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?

② 예측가능성

가. 절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?

나. 절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?

다. 절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?

라. 업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?

마. 업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?

바. 민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?

사. 절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?

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가. 평가대상 법령 및 행정절차를 규정하고 있는 관련규정의 표현이 전반적으로 일반국민의 수준에서 쉽게 이해될 수 있는가? 나. 어려운 표현이나 전문용어의 사용은 일반국민의 이해와 예측가능성을 저해할 수 있음에도 불구하고 그럴 수밖에 없는 합리적인 이유가 있는가? 다. 민원신청시 필요한 요건․절차․기한 등을 완비하지 못한 경우 어떤 조치를 취할지가 분명한가? 라. 조건부 인․허가, 사전 인․허가 등 내인가제도를 운영하는 경우 내인가 가능여부, 신청요건, 신청절차, 저리기한 등에 관한 사항이 규정되어 있는가? 마. 관계기관의 협의․승인 등의 절차를 거치는 경우 관계행정기관이 누구인지, 협의․승인의 기준은 무엇인지, 처리간은 얼마나 되는지 등이 분명하게 규정되어 있는가? 바. 민원인이 업무처리절차 또는 업무처리기준 등을 이해하기 위해서 공무원으로부터 추가적인 설명이나 도움 등을 받을 필요가 있는가? 사. 행정절차의 예측가능성이 낮은 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가? 아. 행정절차의 예측가능성이 낮은 경우 발생할지 모르는 부작용을 예방하기 위하여 예측가능성을 높이기 위한 개선대책 마련이 필요한가?	가. 절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가? 나. 절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가? 다. 절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가? 라. 업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가? 마. 업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가? 바. 민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가? 사. 절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?

1단계		2단계		3단계
예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?
		절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?		절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?
				절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?
				업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?
				업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?
				절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?
		민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?		규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?

③ 부패통제장치

가. 평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?

나. 민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상 법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?

다. 이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?

라. 관련 법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?

마. 부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

바. 평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?

사. 계속적으로 주민의 민원이나 관련단체의 개선건의가 있는가?

아. 신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?

자. 위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?

기존 평가지표	새로운 평가지표
가. 부패를 통제하기 위한 별도의 부패통제장치를 두고 있는가? 나. 법령 등의 적용대상집단․이해관계자․전문가 등은 부패통제장치를 실효성 있는 제도로 인식하고 있는가? 다. 민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상 법령 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가? 라. 민원인 등이 이용하기 쉽도록 이의신청 절차가 단순하고 간편한가? 마. 이의신청 사항이 신속하고 공정하게 처리될 수 있는 특별한 절차나 과정이 존재하는가? 바. 이의신청자에게 결과를 신속히 통보해 주고 있는가? 사. 이의신청이 해결되지 못하는 경우 그 이유를 설명해 주는 특별한 절차나 과정이 있는가? 아. 평가대상 법령상의 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가? 자. 청렴도 측정결과 금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등이 낮게 나타나지는 않았는가? 차. 부패통제장치가 구비되지 않은 경우 타당한 이유가 있는가? 카. 부패통제장치가 없는 경우 법령 등의 적용대상집단․이해관계자․전문가 등은 별도의 부패통제장치가 필요하다고 보고 있는가?	가. 평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가? 나. 민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상 법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가? 다. 이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가? 라. 관련 법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가? 마. 부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가? 바. 평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가? 사. 계속적으로 주민의 민원이나 관련단체의 개선건의가 있는가? 아. 신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가? 자. 위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?

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부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
				이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
				평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
				계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
				위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
				신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

(4) 재량의 적정성

□ 재량의 적정성 탐지 체크리스트

○ 자치법규 상에 규정되어 있는 재량규정의 재량권자, 재량적 결정의 내용, 범위, 그리고 재량적 결정의 근거가 무엇인지 등을 명확하게 규정하고 있는지를 판단(재량의 명확성)

○ 재량의 범위가 사회적 통념이나 관례에 비추어 특별히 벗어나 있지 않고 합리적인 수준으로 규정되어 있는지, 또는 재량범위가 과도하고 자의적 남용가능성은 없는지를 판단(재량범위의 적정성)

○ 재량기준이 세부적으로 규정되어 있어 추가적인 설명이나 보충이 없더라도 누구나 당해 기준만으로도 충분히 업무처리를 할 수 있는가를 판단할 수 있는지(구체성), 재량기준이 명백하고 정확하게 규정되어 있어 누구나 그 내용을 동일한 것으로 이해할 수 있는지(객관성)를 판단

① 재량규정의 명확성

가. 재량규정의 내용이 무엇인지를 신규 담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?

나. 재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?

다. 재량규정이 불명확하게 규정되어야할 타당한 이유가 있는가?

라. 재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?

마. 재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?

바. 재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?

사. 재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?

아. 재량규정은 반드시 필요한 것인가?

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가. 재량권을 누가 행사하는지가 당해 법령 등 또는 하위규정에 명확하게 규정되어 있는가? 나. 재량권을 행사하는 요건 또는 재량판단의 기준․고려사항 등이 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가? 다. 재량권의 행사대상 또는 세부내용이 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가? 라. 재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가? 마. 재량관련 사항이 불명확하게 규정된 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가? 바. 재량규정의 불명확성으로 인하여 재량권의 남용 또는 자의적 권한행사 가능성은 없는가?	가. 재량규정의 내용이 무엇인지를 신규 담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가? 나. 재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가? 다. 재량규정이 불명확하게 규정되어야할 타당한 이유가 있는가? 라. 재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가? 마. 재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가? 바. 재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가? 사. 재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가? 아. 재량규정은 반드시 필요한 것인가?

1단계		2단계		3단계
재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?		재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?
				재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?
		재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?		재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
		재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?
		재량규정은 반드시 필요한 것인가?

② 재량범위의 적정성

가. 재량범위가 필요한 규정인가?

나. 재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?

다. 재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?

라. 새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위 법령이나 입법취지의 범위를 벗어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?

마. 재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?

바. 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?

사. 재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?

아. 재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?

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가. 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족하지는 않은가? 나. 법적 근거 없이 하위법령 또는 행정규칙으로 새로운 재량권을 부여하고 있지는 않은가? 다. 법령에 의하여 하위법령이나 행정규칙으로 새로운 재량권을 부여하고 있는 경우 법령에서 정하여야 할 범위를 넘어 과도하게 위임하고 있지는 않은가? 라. 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가? 마. 재량권의 행사범위가 과도한 경우 적정한 재량수준은 어느 정도인가?	가. 재량범위가 필요한 규정인가? 나. 재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가? 다. 재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가? 라. 새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위 법령이나 입법취지의 범위를 벗어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가? 마. 재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가? 바. 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가? 사. 재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가? 아. 재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?

1단계		2단계		3단계
재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?
		재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?
		재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?		재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
				재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
				재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
		재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?		새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 멋어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?
				재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?
		재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?

③ 재량기준의 구체성․객관성

가. 재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?

나. 재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?

다. 상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?

라. 재량기준의 객관성․구체성이 낮은 경우 합리적이고 타당한 이유는 있는지?

마. 재량기준이 객관성과 구체성이 낮은 경우 보다 객관적이고 구체적인 기준제시가 가능한가?

바. 재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패 사례가 있는가?

기존 평가지표	새로운 평가지표
가. 법령 등의 적용대상집단․이해관계자는 행정실무자가 해석하는 것과 같은 의미로 재량기준(업무처리기준)을 이해하고 있는가? 나. 법령 수준에서 규정되어야 할 주요 재량기준 또는 고려사항들이 훈령․예규․고시․지침 등 행정규칙에 규정되어 있지는 않은가? 다. 구체적인 재량기준이 행정규칙에 규정된 경우 이를 법령차원에서 규정토록 개선할 필요성이 있는가? 라. 구체적 재량기준 또는 세부 고려사항으로 제시된 사항들이 추가적인 설명이나 세부기준 없이도 직접 적용 가능한가? 마. 재량기준의 객관성․구체성이 낮은 경우 합리적이고 타당한 이유가 있는가? 바. 재량기준의 객관성․구체성 부족으로 발생할 수 있는 부작용을 방지하기 위하여 별도 조치의 필요성이 있는가?	가. 재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가? 나. 재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가? 다. 상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가? 라. 재량기준의 객관성․구체성이 낮은 경우 합리적이고 타당한 이유는 있는지? 마. 재량기준이 객관성과 구체성이 낮은 경우 보다 객관적이고 구체적인 기준제시가 가능한가? 바. 재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패 사례가 있는가?

1단계		2단계		3단계
재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?		상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
		업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?		재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?
				재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?
				재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?
		재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준 없이도 직접 적용 가능한가?
		재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?

(5) 준수의 용이성

□ 준수의 용이성 탐지 체크리스트

○ 자치법규 상의 의무규정, 제재규정을 준수하는데 따르는 각종 비용 또는 희생 등의 수준이 과도하여 부패유발요인으로 작용할 수 있는지를 탐지할 수 있도록 다양한 측면의 질문지를 제시함

○ 자치법규 상의 규정이 적용대상 집단이나 개인의 측면에서 혜택이나 이익이 발생하는 경우 이를 획득하거나 유지․확대하려는 과정에서 뇌물제공, 불법로비 등의 부패행위에 직접 개입되거나 이를 용인할 위험소지가 있는지 판단할 수 있는 다양한 측면의 질문지를 제시함

① 준수부담의 적정성

가. 민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할만한 것인가?

나. 민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?

다. 규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?

라. 규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?

마. 행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?

바. 규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?

사. 규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?

아. 준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?

자. 규정과 관련되어 제기된 민원 사례는 무엇인가?

차. 규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?

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가. 주요 준수자는 부담 부과 규정의 존재 및 부담 내용에 대하여 어느정도 이해하고 있는가? 나. 주요 준수자는 준수부담이 적정한 수준이라고 판단하고 있는가? 다. 행정목적 달성을 위해 부담 부과가 반드시 필요한 것인가? 라. 준수부담의 범위와 정도가 필요한 최소한의 수준인가? 마. 일부에 국한된 문제해결을 위해 다수의 국민에게 의무를 부과하는 등 대상 범위를 불필요하게 확대하고 있지는 않는가? 바. 준수부담이 과도하다는 반응일 경우 주요 준수자가 절정하다고 판단하는 부담수준은 어느 정도인가?	가. 민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할만한 것인가? 나. 민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가? 다. 규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가? 라. 규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가? 마. 행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가? 바. 규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가? 사. 규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가? 아. 준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?

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사. 준수부담이 과도하다고 판단되는 경우 이를 완화하거나 다른 방법으로 대체․해결할 수는 없는가?	자. 규정과 관련되어 제기된 민원 사례는 무엇인가? 차. 규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?

1단계		2단계		3단계
준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?		민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?
				민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?
				규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?
				규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?
				준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?
		법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?		행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?
				규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
				규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?
		규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?
		규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?

② 제재수준의 적정성

가. 규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?

나. 제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?

다. 제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?

라. 제재규정이 준수자의 입장에서 납득할만한 것인가?

마. 유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?

바. 제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?

사. 위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패 재발 방지를 위해 충분한 수준인가?

아. 다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?

기존 평가지표	새로운 평가지표
가. 유사법령 및 제재대상 행위의 사회적 영향을 고려할 때 제재장치가 반드시 필요한 것인가? 나. 위반행위의 사회적 위해수준 또는 피해규모가 다른 방법(예 : 민사 또는 사적 자치)을 통해 충분히 해결될 수 있음에도 불구하고 제재를 규정하고 있지는 않은가? 다. 다른 법령의 유사한 사례와 비교해 볼 때 제재수준이 강한 경우 그 타당한 이유와 근거가 있는가 라. 다른 법령의 유사한 사례와 비교해 볼 때 제재수준이 미약한 경우 합리적 근거가 있는가 마. 제재수준이 미약한 경우 특정 법령 등의 적용대상집단에게 반사적 이익으로 작용하거나 부패행위 억제 효과를 감소시킬 가능성이 있지는 않은가? 바. 위반행위의 사회적 위해수준에 비해 합리적 근거 없이 과도 또는 미약한 제재를 하고 있지는 않은가 사. 위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패 재발 방지를 위해 충분한 수준인가? 아. 제재수준이 적정하지 않다고 판단되는 경우 적정한 제재수준은 어느 정도인가? 자. 부패 등 위반행위 통제를 위한 수단으로 당해 제재내용 이외에 다른 효과적인 제재방법은 없는가?	가. 규정의 위반시 제재할 수 있는 규정이 있는가? 나. 제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가? 다. 제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가? 라. 제재규정이 준수자의 입장에서 납득할만한 것인가? 마. 유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가? 바. 제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가? 사. 위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패 재발 방지를 위해 충분한 수준인가? 아. 다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?

1단계		2단계		3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?		규정의 위반시 제재할 수 있는 규정이 있는가?
				다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?
		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?
				제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
				제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
				유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
				제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
				위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?

③ 특혜 발생가능성

가. 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?

나. 민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?

다. 청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?

라. 민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?

마. 특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?

바. 어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?

사. 이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?

아. 행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?

자. 혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?

차. 관련규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?

카. 해택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

타. 부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지는 않은가?

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가. 법령 등이나 그에 근거한 행정행위에 의하여 누군가에게 어떤 혜택이나 이익(법률상․사실상의 이익 포함) 등이 발생할 가능성이 있는가? 나. 주요 수혜자․이해관계인 등은 관련규정의 존재 및 내용에 대하여 어느 정도 알고 있는가? 다. 주요 수혜자․이해관계인 등은 혜택(특혜)이 공정하고 합리적으로 부여된다고 보고 있는가? 라. 혜택(특혜) 발생 가능성이 높다고 판단되는 경우 특혜 부여가 불가피한 것인가? 마. 혜택(특혜) 부여를 통해 달성하려는 행정목적 달성을 위한 다른 방법은 없는가? 바. 특혜부여가 불가피하다고 판단되는 경우 특혜를 부여하는 기준은 공정하고 합리적인가? 사. 특혜(혜택) 부여가 불가피한 경우 그 정도가 필요한 수준인가? 아. 달성하고자 하는 행정목적에 비하여 합리적 이유나 근거 없이 과도한 특혜를 부여하고 있지는 않은가? 자. 특혜수준이 과도하다고 판단되는 경우 이를 완화하거나 다른 방법으로 대체․해결할 수는 없는가? 차. 부패소지있는 특혜를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지는 않은가?	가. 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가? 나. 민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가? 다. 청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가? 라. 민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가? 마. 특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가? 바. 어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가? 사. 이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가? 아. 행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가? 자. 혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가? 차. 관련규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가? 카. 해택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가? 타. 부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지는 않은가?

1단계		2단계		3단계
특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?
		주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?		혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?
				혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?
				민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?
				청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?
				민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?
				특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?
				이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?
				관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?
		어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?
		부패통제 장치가 필요한가?		부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?
				혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

6. 평가대상

1) 평가대상 선정근거

(1) 지방자치단체의 부패실태

□ 앞에서 살펴본 지방자치단체의 부패실태를 보면, 크게 민선공직자와 지자체 공무원의 부패실태로 나누어 볼 수 있음

○ 민선공직자의 부패실태는 주로 정당공천과 정치자금의 모집 및 선거과정에서의 불법행위들이 주를 이루고 있음

○ 지자체 공무원들의 부패는 주로 인허가, 지도단속, 입찰구매 등의 과정에서 많이 발생하고 있었음

□ 지자체 공무원들의 부패유형을 보면, 주로 건설․건축분야(인허가, 시공감리, 유지관리, 택지개발, 사업청탁), 세무분야(재산세, 지방세 관련 횡령, 착복 등), 위생분야(인허가, 지도점검, 인사), 환경분야(인허가, 지도점검, 입찰․계약관련분야)에서 인허가, 지도점검, 입찰 및 계약, 인사 등과 관련하여 뇌물, 청탁, 이권개입 등이 있었음

(2) 지방자치단체 및 의회공무원 대상으로 한 설문조사 결과

□ 앞의 <표 Ⅲ-18>과 <표 Ⅲ-19>에서 보았듯이 지자체 공무원 및 의회전문가 모두 부패가 많이 발생하는 분야로 주택, 건설, 토목, 소방 및 경찰분야를, 부패가 많이 발생하는 업무로 인허가, 지도․단속․점검을 지적하고 있었음

□ <표 Ⅲ-21> 및 <표 Ⅲ-22>에서 보았듯이 의회전문가들의 경우 응답자들의 70% 이상이 주민들에 대한 과도한 의무부과나 권리제한이 부패를 유발할 수 있다고 보았음

○ 한편 지자체 공무원들의 <표 Ⅲ-23>에서 본 바와 같이 과도한 의무부과나 권리제한을 포함하고 있는 분야로 주택, 건설, 토목, 환경, 위생분야를 지적하였음

2) 평가대상 자치법규

(1) 평가대상 자치법규

□ 조례, 규칙 및 교육조례․규칙 모두를 대상으로 함

□ 제․개정법규와 현행법규 모두를 대상으로 함

□ 다만 조례나 규칙의 특성에 따라 일부에 대해서는 별도의 평가체계를 구축할 필요가 있음

□ 평가대상 자치법규는 지방자치단체의 부패실태와 설문조사 결과를 통해 우선적으로 다음과 같이 제시할 수 있음

- 환경, 위생, 주택, 건설, 토목, 소방, 경찰 분야의 인허가, 지도․단속․점검업무

(2) 사무 종류별 평가체계

□ 자치단체의 사무는 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무로 구분되는바, 자치사무와 단체위임사무에 대해서는 사무의 특성상 조례와 규칙을 통하여 수행이 가능하나 기관위임사무에 대해서는 조례로 규정할 수 없음

□ 평가 대상은 이 모든 자치법규를 대상으로 하되, 조례의 성격별로 별도의 평가체계를 구축하는 것이 필요함

○ 단체위임사무의 경우 개별법령에 의해 중앙정부나 상급자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무이나, 자치단체에 위임되고 나면 자치사무와 동일하게 취급됨. 따라서 자치단체가 평가 주체가 되는 것이 바람직함

○ 기관위임사무는 중앙정부나 상급자치단체가 자치단체의 기관장에 위임하여 처리하는 전국적․광역적 이해관계가 큰 사무로서 자치사무와는 그 성격에 큰 차이가 있음. 아울러 자치단체가 독자적으로 판단하여 처리하는 것이 어려운 사무임

- 따라서 자치단체 수준에서 평가하는 것이 타당하지 않은 바, 관련 상급자치단체나 법령과 같이 청렴위에서 평가하는 것이 타당함

- 기관위임사무 처리를 위하여 자치단체에 사무를 위임하면서 표준조례를 시달하는 경우 업무담당 중앙부처 자체적으로 부패영향평가를 실시하도록 함

(3) 의원발의 조례에 대한 평가

□ 현재 의원이 발의한 조례안에 대해서는 집행기관에서 통제할 수 있는 방안이 없음

○ 그러나 집행기관에서 발의하는 조례안과 같이 집행기관의 감사관실에서 부패영향평가를 실시할 경우 기관 대립형 지방정부 구조를 취하고 있는 현실에서 의회의 반발을 야기할 가능성이 있음

○ 따라서 주민들의 의무나 부담을 유발하는 조례안, 특정 집단과 관련되거나 이익을 수반하는 등의 문제를 포함하는 조례안의 경우는 반드시 공청회 등 관련 집단의 의견을 수렴하는 과정을 거치도록 의무화 규정을 두는 것이 필요

□ 의원발의 자치법규에 대한 부패영향평가는 현행자치법규 부패영향평가와 같은 절차에 의하여 실시하도록 함

○ 특히 참여와 의견수렴의 적정성, 제․개정과정의 공개성 등을 중점적으로 검토할 필요가 있음

○ 그 이유는 설문조사 결과에서도 보았듯이 부패를 유발하는 자치법규가 만들어지는데 이유로서 특정집단의 이익추구나 이해관계집단의 음성적 로비가 크게 작용하는 것으로 나타났듯이 입법예고나 공청회 절차를 거치지 않을 그 가능성이 더욱 크다고 할 수 있음

3) 교육조례 및 규칙에 대한 평가

□ 교육조례나 규칙 또한 자치법규에 포함되기는 하나, 독립기관인 교육위원회에서 관장하고 있으며, 집행기관 또한 지방교육청으로 분리되어 있음

○ 따라서 평가절차는 일반적인 자치법규의 틀을 준용하여 사용할 수 있으나, 세부적인 과정에서는 별도의 체계를 갖출 필요가 있음

□ 서울시 교육청 조직을 보면 <그림 Ⅲ-8>과 같은 바, 부패영향평가를 담당할 수 있는 조직으로는 감사관실과 예산법무담당관실이 있음

○ 감사관실은 감사업무와 함께 공무원 행동강령 사항을 담당하고 있음

○ 한편 예산법무담당관실의 법부담당 부문에서는 법제정비 및 자치법규 질의․회신 업무를 관장하고 있음

□ 교육자치법규에 대한 부패영향평가 담당기관은 일반적인 자치법규와 마찬가지로 감사관실에서 담당하는 것이 타당함

○ 아울러 평가 절차 역시 자치법규와 같이 업무담당부서에서 기초자료를 작성한 후 감사관실의 평가와 청렴위가 확인평가하는 체계를 적용하는 것이 타당할 것임

<그림 Ⅲ-8> 서울시교육청 조직구조

4) 기타 고려사항

□ 제․개정법규

○ 법규의 제․개정 과정에서 기한 내에 업무담당부서에서 기초자료를 작성, 감사실로 제출하여 평가하거나

○ 조례심사기준 등에 부패영향평가항목을 추가하여 법규심사 시, 동시에 부패영향평가를 실시할 수 있도록 함

□ 기존 자치법규

○ 우선적으로 선정된 평가대상을 중심으로 평가종합계획을 수립하고, 개발된 자치법규 부패영향평가모형을 적용하여 부패영향평가를 실시하도록 함

□ 교육조례 및 규칙에 대한 평가

○ 교육조례나 규칙은 자치법규에 포함되기는 하나, 독립기관인 교육위원회에서 관장하고 있으며, 집행기관은 지방교육청으로 분리되어 있음

○ 그러나 현재, 교육위원회의 기능을 축소하고, 기존의 기능을 지방자치단체 광역의회 내의 상임위원회에서 현 교육위원회의 기능을 수행하는 방안이 고려중임

○ 따라서 이렇게 교육위원회의 기능이 상임위원회의 기능으로 통합될 경우, 교육조례나 규칙은 다른 자치법규의 부패영향평가와 동일한 체계로 평가될 수 있을 것임

7. 추진체계

□ 자치법규 부패영향평가의 추진체계는 기존 부패영향평가의 적용 상 한계점과 인식 상의 한계점을 개선하는 방향으로 나타나게 됨

○ 이를 위해 부패영향평가를 어느 기관에서 담당하느냐 하는 문제와, 그 절차를 어떻게 정립하느냐 하는 것이 중요한 문제로 부각됨

○ 아울러 평가의 실효성을 높이기 위하여 행정적인 조치로서 인원의 배정이나 지원 조치 등이 요구됨

1) 부패영향평가 담당기관

□ 부패영형평가 업무를 어느 기관에서 담당하느냐 하는 것은 평가를 수행할 수 있는 전문성과 각 부서간의 업무분담을 합리화함으로써 제도의 실효성과 효율성을 좌우하는 중요한 요소가 됨

○ 자치법규 부패영향평가를 시범실시하고 있는 자치단체나 법령에 대한 부패영향평가 모형 등을 참고로 평가기관은 크게 여섯가지의 대안으로 검토가 가능함

- 대안 1: 부산시에서 실시하는 것과 같이 업무담당부서에서 법규의 제․개정안 마련 과정에서 평가하는 안

- 대안 2: 대구와 대전에서 실시하고 있는 것과 같이 감사실에서 평가하는 방안

- 대안 3: 자치법규 제정과정에서 법규심시 등 법규업무를 전문적으로 수행하고 있는 법무담당관실세서 평가하는 방안

- 대안 4: 부패영향평가가 기존의 조직에서 수행하는 업무와는 차별성이 존재하는 바, 별도의 전문 평가조직을 신설하여 담당하게 하는 방안

- 대안 5: 기초자치단체에 대해서는 광역자치단체가, 광역자치단체에 대해서는 행자부나 교육부 등 상위기관에서 실시하는 방안

- 대안 6: 법령에 대한 부패영향평가와 마찬가지로 모든 자치법규에 대하여 청렴위에서 평가하는 방안 등이 있음

(1) 업무담당부서 자체평가(대안 1)

□ 업무담당부서 자체평가의 의의

○ 부산광역시의 사례와 같이 업무를 담당하며, 자치법규를 직접 적용하며 입안하고 있는 업무담당부서에서 부패영향평가를 실시하도록 하는 방안

□ 장단점 분석

○ 장점

- 실질적이고 심도 있는 평가가 가능함

• 관련 자치법규를 직접 담당하고 있는 담당자와 부서가 평가에 참여함으로써 관련 조례를 가장 잘 파악하고 있는 상태에서 평가를 실시할 수 있음

• 아울러 실무과정에서 나타났던 민원이나 부패문제들을 고려한 상태에서 평가가 이루어짐으로써 실질적인 평가가 가능함

- 업무절차의 간소화

• 기초자료 작성기관과 평가기관이 동일하므로 업무처리절차가 축소되고, 처리시간도 단축할 수 있음

• 또한 평가결과를 직접 조례 개정과 업무개선에 이용할 수 있어 사후 효과도 빠르게 확보할 수 있음

○ 단점

- 형식적인 평가의 가능성

• 설문조사 결과에서도 자치단체 공무원의 20.7%만이 자치법규로 인하여 부패가 유발될 가능성이 있다고 응답하였으며, 3.0%만이 자신이 담당하는 업무를 처리하기 위하여 적용되는 자치법규로 인하여 부패가 발생할 가능성이 있다고 응답하여 자치법규로 인한 부패유발가능성에 대하여 매우 부정적인 인식을 하고 있는 것으로 나타남

• 따라서 자신이 담당하고 있는 업무와 조례에 대하여 평가하게 되는 경우 ‘자기보신적 행태’에 의해 형식적으로 평가할 가능성이 높음

• 또한 업무처리과정에서 형성된 고정관념이나 관례에 의하여 평가할 경우 평가의 실효성을 확보하기 곤란함. 실제 부산시의 평가 사례에서도 나타났듯이 부패발생 가능성이 있는 조항들이 충분히 발굴되지 못하고 있음

- 책임감 있는 평가와 실효성 확보가 곤란함

• 부패영향평가를 시범실시하고 있는 지역이나 기초자치단체 공무원들과의 면담결과 부패영향평가제도가 불필요하며, 현재 수행하고 있는 일에 추가적으로 불필요한 업무를 수행하여야 한다는 생각으로 불만이 고조되어 있었음

• 따라서 책임감이 확보되지 않을 경우 평가는 물론 평가결과의 반영이 제대로 이루어지지 않게 됨

(2) 감사관실(대안 2)

□ 현재 감사관실의 기능

○ 현재 대부분의 광역자치단체 감사관실은 회계검사 및 직무감찰 등의 감사기능과 더불어 공직윤리 기능을 수행하는 것으로 나타남

○ 기초자치단체인 과천시의 감사조직은 기획감사실 소속으로 되어 있음

- 감사팀에서는 공직기강 복무 감찰 활동, 각종 부조리와 부정을 근절하기 위한 예방 대책을 강구하기 위한 업무를 담당하고 있음

□ 장단점 분석

○ 장점

- 기존의 감사 및 윤리업무와 연계하여 처리 가능

• 현재 대부분의 광역 및 기초자치단체에서 부패와 관련된 직무감찰이나 공직윤리 업무를 감사관이나 감사팀에서 담당하고 있음

• 따라서 부패영향평가 또한 이들 기관에서 담당함으로써 기존 업무와 연계하여 처리가 가능하고 효율성도 높을 수 있음

- 부패발생에 대한 감사결과를 활용하여 부패영향평가 실시 가능

• 감사담당 기구의 경우 직무감찰이나 공직윤리 담당부서로서 공무원들의 각종 비위나 부패에 대한 다양한 정보를 가지고 있음

• 이를 통하여 부패발생의 원인 및 부패발생 과정에 대한 전문성을 토대로 부패영향평가의 실효성을 높일 수 있음

• 특히 감사담당기구의 경우 순환보직으로 인사가 이루어짐으로써 일반행정 업무를 담당해본 경험자들이 근무하게 됨으로써 기존의 근무경험이나 전문성을 부패영향평가에 활용할 수 있음

- 법규조정실과의 견제와 균형 유지

• 법규조정실에서는 자치법규의 형식적 측면이나 체제에 대한 검토를 하고, 감사실에서는 그 내용과 관련한 부패영향평가를 실시함으로써 두 기관 간의 견제와 균형 관계에 의하여 심도 있는 평가가 가능할 것임

- 새로운 조직 편성의 부담 최소화

• 기존의 조직에서 부패영향평가를 실시함으로써 새로운 조직의 편성 필요성이 없고, 공직윤리 담당자에게 업무를 배당할 경우 신규 인원의 증원 필요성도 없음

○ 단점

- 법제정 및 개정에 대해 다양한 기관의 참여로 혼란과 기관 간 갈등의 소지가 있음

• 현재의 자치법규 제정 및 개정 과정을 보면 담당부서를 비롯하여 법무담당관실에서의 법제심사(규제심사 대상검토), 유관부서와의 협조 및 협의, 조례․규칙심의회 등 매우 복잡하고 다양한 과정을 거치게 되어 있음

• 여기에 감사관실의 부패영향평가 과정이 추가될 경우 절차가 더욱 복잡해질 뿐만 아니라 각 기관 간에 경쟁이나 갈등으로 인하여 시간의 지연이나 정치적 타협으로 인하여 법규의 일관성이나 실효성을 상실할 가능성이 있음

- 법규에 대한 전문성이 부족할 수 있음

• 감사담당관실의 경우 법체계에 대한 전문성이 법무담당관실에 비하여 떨어짐으로써 평가의 실효성이 저해될 수 있음

- 신규업무 증가에 따른 인원충원수요 발생

• 부패영향평가업무를 기존의 공직윤리 담당자에게 배정할 수도 있으나, 업무의 성격이 기존 업무와 다르고 그 양을 고려할 경우 신규 인원의 충원이 요구됨

(3) 법규조정실(대안 3)

□ 법무담당관실의 기능

○ 자치단체의 법규관련 업무를 담당하는 법무담당관실(기초자치단체의 경우 기획실 내에 법무담당)은 법제와 행정쟁송을 주로 담당하고 있으며, 이중에서 조례의 제정과 관련된 업무는 법제기능에 속함

○ 대전광역시 법무담당관실 중 자치법규와 관련되는 법제담당관의 기능을 보면 다음과 같음

- 시 자치법규 및 훈령․예규 입안심사

- 시․구 조례의 재의요구 및 대법원 제소

- 법제처 법률상담

- 새 법령 소개 및 자치법규 추록발간

- 법령 질의에 대한 심사

- 자치법규 공포

- 자치법규 전산화 작업

- 시 및 자치구 공무원에 대한 법률교육

- 조례․규칙심의회 운영

- 법령 제․개정사항 의견조회

- 법무소식지 발간 및 법제처 관련 업무

○ 한편 대구광역시 법무담당관의 기능을 보면 아래와 같음

- 법제행정의 기획․조정

- 시 조례․규칙안의 사전심사 및 조례안 의회 제출

- 시 조례․규칙의 보고․공포 및 재의 요구

- 조례․규칙심의회 운영

- 구․군 조례․규칙의 심사․보고 및 지도․감독

- 구․군 조례에 대한 재의 요구․제소 지시에 관한 사항

- 법령의 질의에 대한 해석

- 훈령․예규․지침․중요계약서 등 중요문서 심사

- 법규자료의 조사․수집 및 연구

- 법령집 및 자치법규집 관리와 지도․감독

- 시 및 구․군 공무원에 대한 법무 교육

- 기타 실내 다른 담당의 소관에 속하지 아니하는 사항

○ 기초자치단체인 과천시에서는 법규업무를 기획감사실 내의 의회법무팀에서 담당하고 있음

- 의회법무팀의 기능은 시의회 운영 지원 및 업무 협의, 행정절차제도 운영, 자치법규, 훈령, 예규 등의 정비와 소송 사무 등을 추진하고 있음

□ 장단점의 분석

○ 장점

- 법규심사와 연계하여 일괄적 평가 가능

• 현재 조례의 제․개정 절차를 보면 법규담당 부서에서 2차에 걸쳐 법제심사를 하고 있음

• 이 과정에서는 규제심사대상의 검토와 법규의 체제, 형식 등에 대하여 심사가 이루어지고 있음

• 이러한 과정과 더불어 부패영향평가를 실시한다면 형식적 측면과 내용적 측면에 대한 일관성 있는 평가가 가능할 것임

- 자치법규 정비와 연계하여 평가 및 정비가 가능

• 현재 각 자치단체별로 상위법령의 제․개정사항을 반영하고, 시민에게 불편을 주거나 불합리한 내용 등의 정비를 위해 자치법규 정비를 시행하고 있는바, 그 내용이 부패영향평가와 일치하는 내용이 많이 있음

• 자치법규 정비의 경우 법무담당관실에서 총괄관리하면서, 접수된 내용을 관련 부서에 전달하여 처리하도록 하고 그 결과를 제안자에게 통보하고 있음

• 따라서 자치법규 정비제도와 연계하여 평가한다면 동일 내용에 대한 중복 평가를 방지하고 일관성 있는 평가가 가능하므로, 운영의 효과를 제고할 수 있음

- 법규 전문가에 의한 전문적 평가 가능

• 대전광역시의 경우 법무담당관실은 박사급의 전문가가 업무를 담당하고 있는바, 법규에 대한 전문가에 의하여 부패영향평가가 진행됨으로써 실효성을 높일 수 있음

- 일반 공무원들로 조직되는 경우 실무적 시각을 반영한 평가 가능

• 대구광역시의 경우 법규담당관실이 순환보직에 의하여 충원되고 있는바, 법규에 대한 전문가가 아니므로 법규 체계에 대한 심사에는 한계가 있을 수 있으나 실무부서에서의 행정경험을 통하여 평가를 실시할 수 있음

- 신규업무 증가에 따른 인원충원 수요부담이 상대적으로 적음

• 부패영향평가가 새로운 업무이기는 하나 법규에 대한 심사와 평가라는 성격상 기존의 법규심사 업무와 연관성이 큰바, 상대적으로 감사관실에서 담당하는 것보다 신규업무 증가나 신규충원의 부담이 적음

○ 단점

- 실무에 대한 이해 부족으로 인한 형식적 평가 가능성

• 박사급의 법학전공자 등 전문가가 법규심사 업무를 담당하는 경우 법체계에 대한 전문성은 높으나, 실무에 대한 경험이 부족하고 법규 내용에 대한 이해도가 떨어질 수 있어 법체계에 대해서만 형식적으로 평가가 이루어질 가능성이 있음

- 다양한 관점(조직간 견제와 균형)에서의 평가 부족

• 기존의 법규심사의 일부로 부패영향평가를 인식하고 실시할 경우 심도 있는 심사가 어렵고, 다양환 관점에서의 중복검토가 부족할 수 있음

(4) 전문평가기관 설치(대안 4)

□ 전문평가기관의 의의

○ 자치단체 내에 부패영향평가를 전문적으로 수행하는 기관을 신규로 설치하여 전담하게 함

□ 장단점 분석

○ 장점

- 전문 인력 채용으로 인한 전문적 평가 가능

• 인력 채용 시 법규 전문 인력을 채용하여 전문적으로 부패영향평가를 담당할 수 있음

- 객관적 관점에서 평가가 가능

• 독립된 기관으로 담당부서 및 공무원의 영향으로부터 독립적으로 평가를 수행하는 것이 가능함

- 조직 간 견제와 균형관계의 유지

• 자치법규 심사 및 부패방지 기능이 법무담당관실, 감사실과 더불어 진행됨으로써 각 기관 간의 견제와 균형, 경쟁심에 의하여 심도 있는 평가가 가능함

- 기존 조직에 대한 업무부담 경감

• 조직을 신설하고 담당자를 신규 채용함으로써 기존 조직에 대한 업무 부담이 발생하지 않음

- 자치단체 내부적인 선호도가 높음

• 공무원과 지방의회 전문가를 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 두 집단 모두 전문 평가기관의 설치에 대하여 긍정적인 의견을 나타냈음

• 즉, 자치단체 공무원의 28.2%와 지방의회 전문가의 29.8%가 평가기관으로서 전문평가기관을 설치하는 것이 바람직하다고 응답해 두 집단 모두에서 가장 높은 비율을 보였음

○ 단점

- 실무에 대한 이해 부족 가능성

• 법규 전문가들의 경우 실무경험이 없어 현장감이 떨어지고 형식적인 측면에서의 평가만 이루어질 가능성이 있음

- 별도 조직 신설에 대한 재정적․행정적 부담

• 조직을 새로 구성하고 인력을 충원함으로써 재정적․행정적 부담이 발생하게 됨

• 특히 재정상태가 열악한 자치단체의 경우 제도 자체의 운영이 어려워질 수 있음

- 책임감 결여 가능성

• 평가 조직이 별도로 존재할 경우 기존 조직으로부터의 독립성과 객관성은 유지될 수 있으나, 이 조직에 강제권한이 없을 경우 제도의 실효성이 확보되지 못하거나 이로 인하여 책임감 없이 형식적으로 평가할 가능성이 있음

- 업무 및 인력의 중복 가능성

• 인력 구성이나 업무가 기존의 법무담당관실과 중복될 가능성이 있음

• 이로 인하여 서로 간에 업무를 미루거나 갈등이 야기되는 문제가 발생할 수 있음

(5) 상위기관 평가(대안 5)

□ 상위기관 평가의 의의

○ 기초자치단체의 경우 광역자치단체가, 광역자치단체의 경우 행자부나 청렴위에서 평가하는 방안

□ 장단점 분석

○ 장점

- 상위기관이 책임감을 가질 경우 객관적인 평가 가능

• 상위기관이 평가할 경우 제3자의 객관적인 관점에서 평가가 가능하고, 평가의 타당성이나 신뢰성을 높일 수 있음

- 광역적인 문제와 관련되는 평가가 가능함

• 자치단체의 관할범위를 초과하는 사안과 관련된 전국적인 문제의 경우 현행 평가체제 하에서는 청렴위로 평가를 의뢰하도록 되어 있으나, 이러한 단계를 거치지 않고 평가하는 것이 가능함

○ 단점

- 자치단체의 자율성 침해 우려

• 독립적인 법인격을 가지고 있는 자치단체의 법규에 대해 상위기관이 평가를 하는 것은 자치단체의 자율성을 침해할 가능성이 있음

• 특히 자치사무와 관련된 사안에 대해서 상위기관이 개입하는 것은 자치제도 자체의 의미를 훼손할 가능성이 있음

- 상위기관의 형식적 평가 또는 조직 간 갈등의 소지가 있음

• 하위기관에 대한 통제와 책임이 부여되지 않는 상태에서 평가가 이루어질 경우 형식적으로 평가하여 제도 자체의 실효성을 담보하지 못할 가능성이 큼

• 아울러 통제에 대한 법적 타당성을 별도로 완비하지 않을 경우 평가 결과에 대한 권고조치의 실효성을 확보하기 힘들고 또한 기관 간 갈등을 유발할 가능성이 있음

- 상위기관의 업무부담 과중

• 행정자치부나 교육인적자원부의 경우 16개 광역자치단체의 자치법규를 평가해야 하며, 서울시는 24개 자치구의 자치법규를 평가해야 하므로 과도한 업무 부담이 발생함

• 아울러 인원 충원수요도 크게 발생함

(6) 국가청렴위원회 평가(대안 6)

□ 청렴위 평가의 의의

○ 청렴위에서 일괄적으로 자치법규에 대한 부패영향평가를 실시하는 방안

□ 장단점 분석

○ 장점

- 전문적 평가가 가능

• 현재 법령에 대한 부패영향평가가 청렴위에 의하여 실시되고 있는바, 평가 주무기관으로서 전문성과 실무경험을 충분히 활용하여 전문적인 평가가 가능함

- 확인평가 과정이 불필요하여 절차의 간소화

• 청렴위가 평가를 실시하게 될 경우 별도의 확인평가 절차가 불필요하여 평가의 시간을 단축하고 불필요한 행정절차를 감소할 수 있음

- 평가결과 관리 및 실효성 확보가 용이함

• 평가결과를 직접 관리․활용함으로써 관리절차나 노력이 절약되고, 시책평가 등과 연계하여 활용할 경우 통제 및 평가결과에 대한 수용도를 높일 수 있음

○ 단점

- 청렴위의 업무 부담이 과중됨

• 청렴위의 조직과 인력 규모상 2005년 기준으로 연간 1만 5천 건 이상 재․개정되고, 6만 2천개가 넘는 자치법규에 대하여 부패영향평가를 실시하는 것이 불가능함

- 평가의 실효성이 저하될 수 있음

• 재․개정되는 전체 자치법규에 대한 평가가 곤란하여 발췌평가를 하는 대안이 고려될 수 있으나, 이렇게 될 경우 평가의 목적달성은 물론 실효성을 확보하기가 불가능함

- 대안 5의 상위기관 평가에서와 마찬가지로 자치단체의 자율성을 침해할 소지가 있음

(7) 분석의 종합

□ 자치단체 차원에서 부패영향평가 담당기관으로는 감사관실이 가장 적합한 것으로 평가됨

<표 Ⅲ-43> 부패영향평가 담당기관 비교

	특징	장점	단점
업무담당부서	업무담당부서에서 부패영향평가를 실시	- 실질적, 심도 있는 평가가능 - 업무절차의 간소화	- 형식적인 평가가능성 - 책임감 있는 평가 및 실효성 확보 곤란
감사관실	현재 감사기능 및 공직윤리 관련 업무를 수행하는 감사관실에서 평가실시	- 기존의 감사 및 윤리업무와 연계하여 처리 가능 - 감사결과를 활용하여 부패영향평가실시 가능 - 법규조정실과의 견제와 균형 유지 - 새로운 조직 편성의 부담 최소화	- 법제정 및 개정에 대해 다양한 기관의 참여로 혼란과 기관 간 갈등의 소지가 있음 - 법규에 대한 전문성 부족 - 신규업무 증가에 따른 인원충원수요 발생
법규조정실	- 법무담당관실(광역), 기획실 내 법무담당(기초)은 법제와 행정쟁송을 주로 담당. - 법 관련 전문성이 확보된 법규조정실에서 평가실시	- 법규심사와 연계하여 일괄적 평가 기능 - 자치법규 정비와 연계하여 평가 및 정비가 가능 - 법규 전문가에 의한 전문적 평가 가능 - 일반 공무원들로 조직되는 경우 실무적 시각을 반영한 평가 가능 - 신규업무 증가에 따른 인원충원 수요부담이 상대적으로 적음	- 실무에 대한 이해 부족으로 인한 형식적 평가 가능성 - 다양한 관점(조직간 견제와 균형)에서의 평가 부족
전문평가기관	자치단체 내에 전문적인 평가기관을 신규 설치하여 전담	- 전문 인력 채용으로 인한 전문적 평가 가능 - 객관적 평가 가능 - 조직 간 견제와 균형관계 유지 - 기존 조직에 대한 업무부담 경감 - 자치단체 내부적인 선호도가 높음	- 실무에 대한 이해 부족 가능성 - 별도 조직 신설에 대한 재정적․행정적 부담 발생 - 책임감 결여 가능성 - 업무 및 인력의 중복 가능성
상위기관	기초자체단체의 경우 광역자치단체가, 광역자치단체의 경우 행자부나 청렴위에서 평가하는 방안	- 상위기관이 책임감을 가질 경우 객관적인 평가 가능 - 광역적인 문제와 관련된 평가 가능	- 자치단체의 자율성 침해 우려 - 상위기관의 형식적 평가 또는 조직 간 갈등의 소지가 있음 - 상위기관의 업무부담 과중
국가 청렴위	청렴위에서 일괄적으로 평가하는 방안	- 전문적 평가 가능 - 확인평가 과정이 불필요하여 절차의 간소화 - 평가결과 관리 및 실효성 확보가 용이함	- 청렴위의 업무 부담이 과중됨 - 평가의 실효성이 저하될 수 있음
분석 종합	자치단체 차원에서 부패영향평가 담당기관으로 ‘감사관실’이 가장 적합 - 감사결과와 부패영향평가 결과의 연계가능, 통제권 행사 가능 - 자치단체 공무원을 대상으로 한 설문조사에서도 감사관실이 적합하다는 응답이 많았음

○ 여러 대안을 평가하여 보았는 바, 현실 가능성이 있는 대안으로는 감사관실이 평가하는 안, 법규담당부서에서 평가하는 안, 평가전문부서의 설치 등이 있으며, 이중에서 감사관실에서 평가하는 방안이 가장 바람직할 것으로 판단됨

(8) 평가담당기관으로서의 감사관실

□ 감사관실이 평가기능을 담당하는 경우 자치법규 제․개정절차가 기존에 비하여 복잡하여지고 인원충원 수요가 발생하는 등의 단점이 있기는 하나 감사결과와 부패영향평가 결과의 연계가 가능하고 통제권을 행사할 수 있다는 점에서 가장 적합한 기관으로 평가됨

○ 자치단체 공무원들을 대상으로 한 설문조사 결과에서도 감사관실이 담당하는 것이 타당하다는 의견이 신규 평가기관의 설치 다음으로 많았음

□ 감사관실에서 평가기능을 수행할 경우 나타날 수 있는 기관 간 갈등과 법규에 대한 전문성 부족 및 중복검토의 문제를 보완할 수 있는 검토와 행정조치가 요구됨

○ 다양한 기관의 참여로 인한 혼란과 기관 간 갈등의 소지는 크지 않을 것이며, 관련자들의 인식 개선을 통하여 문제발생 소지를 감소시킬 수 있음

- 현재의 입법과정에서도 법제심사 전에 규제를 심사하기 위한 절차로서 혁신분권팀의 검토 절차가 있으나, 큰 혼란은 발생하지 않고 있음

- 부패영향평가 입법예고 기간 중에 이루어지는 절차로서 교차검토 및 법규심사부서의 심사를 위한 정보제공의 의미를 갖고 있음을 이해시킴으로써 갈등의 소지를 감소시킬 수 있음

○ 법규에 대한 전문성 부족 문제를 해결하기 위하여 전문가를 채용하는 방안을 도입하는 것이 요구됨

- 부패영향평가는 법규에 대한 전문성과 실무에 대한 이해, 부패 및 통제에 대한 지식을 종합적으로 요구함

- 따라서 평가인력을 충원할 때 순환보직으로 충원하는 인원과 법률 전문가를 채용하는 비율을 조정한다면 문제해결이 가능할 것임. 즉 반수는 일반 공무원으로, 반수는 법률전문가를 채용하는 방안을 적용할 수 있음

○ 법규담당부서와 검토 내용이 중복되는 경우가 있음

- 예를 들어 규제가 많을 경우 부패가 유발될 가능성이 있는바, 규제영향평가와 중복되는 측면이 있으며

- 서울시 조례심사기준과도 일부 중복되는 검토내용이 포함되어 있음

• 즉, 내용의 합리성 부분에 있어서 헌법규정의 적합성, 상위법령에의 적합성, 통일성 및 조화성 부분이 비슷한 내용을 포함하고 있으며,

• 재량의 적정성 부분은 서울시 자치법규 심사기준의 표현의 명료성 및 편의성, 실효성 등 일부 비슷한 내용을 포함하고 있음

- 심사내용은 동일하나 그 목적에 차이가 있으며, 문제를 보는 시각에 차이가 있을 수 있고 또한 부패유발 가능성에 대하여 교차검토한다는 의미에서 중복되는 내용을 검토하는 것이 큰 비효율의 문제는 아니라고 판단됨

□ 자치단체차원에서 부패영향평가를 실시할 경우, 현행 부패영향평가의 주체는 ‘국가청렴위원회’(부패방지법 제 20조의 제 1항)이므로, 이에 자치단체에서 부패영향평가를 실시할 수 있도록 ‘위임조항’의 규정이 필요함

2) 평가절차

(1) 평가절차의 검토

□ 부패영향평가의 절차는 각 기관간의 업무분담의 합리화와 1차 평가 결과에 대한 확인 및 보완조치를 강구할 수 있는 중요한 통로가 됨

○ 자치법규 부패영향평가의 절차는 평가업무를 누가 담당하느냐에 따라 달라질 수 있으며, 또한 1차 평가 이후 확인평가 기관을 달리할 수도 있음

- 대안 1: 해당 자치단체에서 평가를 실시한 이후 청렴위에서 모든 평가결과에 대하여 확인평가 하는 방안

- 대안 2: 해당 자치단체에서 평가한 후 상위 기관에서 평가함. 즉, 기초자치단체의 경우 광역자치단체에서, 광역자치단체의 경우 행정자치부나 교육인적자원부에서 확인평가 하는 방안

- 대안 3: 상위기관에서 평가한 후 청렴위에서 확인평가 하는 방안. 즉, 기초자치단체의 경우 광역자치단체에서, 광역자치단체의 경우 행정자치부나 교육인적자원부에서 평가하고 그 결과에 대해 청렴위에서 확인평가 하는 방안

- 대안 4: 해당 자치단체에서 평가를 실시하되, 전문적․광역적 문제로 인하여 자치단체에서 평가가 곤란한 문제나 평가기관의 개선요구를 해당 부서에서 받아들이지 않은 사안에 대해서만 청렴위에 의뢰하여 확인평가 하는 방안

○ 이상과 같은 요소를 고려하여 자치법규 부패영향평가의 절차는 다음과 같이 4개의 대안을 검토하였음

➀ 해당기관 평가 후 청렴위 확인평가(대안 1)

□ 해당 자치단체에서 부패영향평가를 실시하며, 책임감 없이 형식적으로 평가가 이루어지거나 전문성 부족으로 심도 있는 평가가 이루어지는 것을 보완하기 위하여 청렴위에서 확인평가 하도록 함

□ 장점

○ 해당기관의 실무에 대한 이해도와 청렴위의 전문적 평가의 조화 가능

- 해당 자치단체의 경우 지역적 특성 및 업무 특성을 고려하여 현실감 있는 평가를 수행할 수 있음

- 아울러 청렴위를 통하여 평가결과의 확인 및 책임성을 확보하고, 자치단체가 전문성이 부족하여 충분한 평가를 시행하지 못한 경우 이를 보완할 수 있음

○ 해당기관의 책임감 있는 평가 가능

- 외부기관인 청렴위가 확인평가함으로써 자치단체가 자율적으로 평가할 경우 발생할 수 있는 온정적․복지부동형의 형식적 평가를 방지하고 평가의 책임성을 제고할 수 있음

□ 단점

○ 자치단체의 자율성 침해 가능성

- 청렴위가 확인평가를 실시할 경우 필연적으로 자치단체에 대하여 통제나 필요조치를 취해야 하는데, 이것이 자치단체에 대한 자율성 침해로 오인될 수 있음

- 확인평가과정에서 실질적인 조치나 평가가 가능해질 것으로 생각하여 자치단체의 평가가 책임감 없이 형식적으로 이루어질 가능성이 있음

○ 청렴위의 업무부담 가중

- 250개 자치단체의 모든 평가결과를 확인할 경우 청렴위의 업무가 과도하게 늘어남으로써 실질적인 확인평가가 불가능해질 우려가 있음

- 실질적인 확인 평가를 위해서는 인력 및 재정이 추가로 확보되어야 하는 문제가 있음

- 이에 자치단체에서는 부패 발생 소지가 있는 것으로 판단되는 법규만 청렴위에서 확인평가할 수 있도록 하며, 자료제출 시에는 자치단체에서 그것에 대한 소명자료를 함께 올리는 것이 청렴위의 업무부담을 경감시킬 수 있을 것으로 사료됨

② 해당기관 평가 후 상위기관 확인평가(대안 2)

□ 해당 자치단체에서 일차적으로 평가를 하고, 기초자치단체의 경우 광역자치단체가, 광역자치단체의 경우 행자부나 청렴위에서 확인평가 하도록 함

□ 장점

○ 타 자치단체와의 비교를 통한 평가 가능

- 해당 자치단체의 경우 지역적 특성 및 업무 특성을 고려하여 현실감있는 평가를 수행할 수 있음

- 동시에 상위평가기관에서 다른 자치단체의 평가결과와 비교하여 확인평가하는 것이 가능함

- 확인평가기관이 분산됨으로써 확인평가 부담이 상대적으로 크게 증가되지 않게 됨

○ 표준조례안에 대한 사전평가 기능 수행 가능

- 표준조례안이 자치단체에 전달되는 경우 많은 자치단체가 그 내용을 큰 수정 없이 수용하는 경우가 많음

- 이 경우 상위 기관에서 사전에 부패영향평가를 실시함으로써 평가부담을 감소시킬 수 있음

□ 단점

○ 상위기관의 책임감 결여 가능성

- 상위 기관의 경우 하위기관에 대한 특별한 권한이 없는 상태에서 책임의 성격을 가진 확인평가가 부과됨으로써 책임감 없이 형식적으로 평가할 가능성이 있음

○ 자치단체 간 독립성 및 자율성 강조로 인한 갈등 발생의 우려

- 상위기관에 의한 확인평가로 인해 하위 자치단체의 자율성 침해와 갈등 발생의 가능성이 있음

- 상위기관에 의한 확인평가를 위해서는 법적 근거를 별도로 마련해야 함

③ 상위기관 평가 후 청렴위 확인평가(대안 3)

□ 기초자치단체의 경우 광역자치단체가, 광역자치단체의 경우 행자부나 청렴위에서 일차적으로 평가하고, 이차적으로 청렴위가 확인평가하도록 함

□ 장점

○ 상위기관이 책임감을 가질 경우 객관적인 평가 가능

- 상위기관이 평가할 경우 온정주의적이고 형식적으로 평가하는 것을 방지하고 책임감이 전제될 경우 객관적인 평가가 가능함

○ 상위기관과 청렴위의 교차 및 보완평가 가능

□ 단점

○ 자치단체의 자율성 침해 우려

- 상위기관에 의한 평가가 하위기관의 자율성을 침해할 가능성이 있음

○ 상위기관의 형식적 평가 또는 조직 간 갈등의 소지가 있음

- 하위기관에 대한 특별한 권한이 없는 상태에서 책임의 성격을 가진 평가가 부과됨으로써 책임감 없이 형식적으로 평가할 가능성이 있음

- 법적 타당성을 별도로 완비하지 않을 경우 자치단체와 상위기관 간에 갈등이 발생할 소지가 많음

○ 청렴위의 업무부담 가중

- 확인평가라고는 하나 모든 자치단체의 평가결과에 대하여 이차적인 평가를 해야 하므로 청렴위의 업무가 과도하게 증가하게 됨

④ 해당기관 평가 및 청렴위 의뢰(대안 4)

□ 자치단체에서 일차적으로 부패영향평가를 실시하며, 평가의 타당성과 책임감 확보를 위해 선별적으로 청렴위에서 확인평가를 실시하는 방안

- 청렴위의 확인평가는 자치단체에서 의뢰한 사안과, 청렴위에 보고된 평가결과 중 발췌평가나, 평가체제에 대한 메타평가의 기능을 수행함

□ 장점

○ 자치단체의 자율성 확보

- 해당 자치단체의 경우 지역적 특성 및 업무 특성을 고려하여 현실감있는 평가를 수행할 수 있음

- 아울러 일차적인 평가를 수행함으로써 자치단체의 자율적인 평가가 가능함

○ 필요사안에 대해서만 청렴위에 평가를 의뢰함으로써 전문적 평가가 가능하며 동시에 청렴위의 업무부담도 경감됨

□ 단점

○ 청렴위에 의뢰하지 않고 자율적으로 실시하는 평가의 경우 형식적 평가의 우려가 있음

- 별도의 통제나 확인장치가 없을 경우 부패영향평가가 책임감 없이 형식적으로 이루어질 가능성이 있음

- 실제 자치단체에서 실시한 자율평가 결과를 검토한 결과 부패영향평가가 제대로 이루어지지 않은 결과가 많이 발견됨

- 따라서 청렴위에 메타평가 또는 발췌평가 기능을 부여함

⑤ 평가의 종합

□ 자치단체에서 부패영향평가를 실시한 후 평가의 실효성 확보 등을 위하여 확인평가 과정을 거치는 것이 타당한 것으로 판단됨

○ 자치단체 공무원과 지방의회 전문가들을 대상으로 실시한 설문조사에서도 자치단체의 평가로 마무리하는 것보다는 확인평가가 필요하다는 응답이 많았음

○ 확인평가 기관으로는 청렴위가 타당한 것으로 판단됨

- 상급 자치단체나 상급 단체의 경우 자치단체의 자율성을 침해할 우려가 있으며, 아울러 이들 기관에 확인평가를 실시할 수 있는 있는 권한을 부여하는 것이 타당한가와 책임감 등의 문제가 제기될 수 있음

- 따라서 청렴제고 업무를 통괄하고 있으며, 법령에 대한 부패영향평가기관인 청렴위가 담당하는 것이 확인평가의 전문성, 책임감 등에서 가장 타당한 것으로 분석됨

- 청렴위의 확인평가는 자치단체의 모든 평가결과에 대하여 확인평가하는 방법 보다는 선별적 평가를 실시하는 것이 타당함

- 즉, 자치단체의 감사관실에서의 평가 및 권고를 해당부서에서 수용하지 못하고 감사실로 반송한 경우 청렴위에 확인평가를 의뢰함

- 아울러 자치단체 평가의 책임성 확보를 위하여 시책평가 등에 반영하고, 인센티브를 부여하는 방안을 병행하여 실시하는 것이 타당함

- 종합적인 평가 결과의 취합 및 선별적인 확인평가를 병행하여 자치단체의 책임감과 실효성을 제고하는 것이 필요함

○ 청렴위에서 확인평가하는 방법은 평가의 객관성 및 실효성을 확보하기 위하여 자문위원회와 같은 평가단을 구성하여 확인평가하는 것이 좋을 것임

<표 Ⅲ-44> 평가절차의 비교

평가절차	장점	단점
해당기관평가→청렴위평가	- 해당기관의 실무에 대한 이해도와 청렴위의 전문적 평가의 조화 가능 - 해당기관의 책임감있는 평가가능	- 자치단체의 자율성 침해가능 - 청렴위의 업무부담 가중
해당기관평가→상위기관평가	- 타 자치단체와의 비교를 통한 평가가능 - 표준조례안에 대한 사전평가 기능 수행가능	- 상위기관의 책임감 결여 가능성 - 자치단체 간 독립성 및 자율성 강조로 인한 갈등발생우려
상위기관평가→청렴위평가	- 상위기관이 책임감 가질 경우 객관적 평가가능 - 상위기관과 청렴위의 교차 및 보완평가 가능	- 자치단체의 자율성 침해우려 - 상위기관의 형식적 평가 또는 조직 간 갈등소지 있음 - 청렴위의 업무부담 가중
해당기관평가→청렴위의뢰	- 자치단체의 자율성 확보 - 필요사안에 대해서만 평가의뢰함으로써 전문적 평가가능 및 청렴위의 업무부담 경감	- 청렴위에 의뢰하지 않고 자율적 평가하는 경우, 형식적 평가의 우려가 있음
분석의 종합	- 자치단체에서 부패영향평가실시한 후, 확인평가과정을 거치는 것이 타당한 것으로 판단 - 확인평가기관으로는 청렴위가 타당한 것으로 판단됨 (선별적 평가)

(2) 제․개정 자치법규에 대한 평가

□ 제․개정 자치법규의 경우에는 자치법규 입법절차 과정에서 부패영향평가 를 실시함

□ 자치법규의 입법절차 중, 1차 법제심사 후 입법예고를 할 때, 동시에 감사관실에서 부패영향평가를 실시함

□ 부패영향평가를 마친 자치법규안은 자치법규 입법절차를 거쳐서 자치법규로 제․개정됨

□ 부서별 기초자료의 작성 및 제출(1단계)

감사관실에서의 평가(2단계)

① 부서별 기초자료 작성․제출(1단계)

□ 자치법규를 제․개정하는 경우, 모든 제․개정 자치법규는 부패영향평가를 받도록 함

○ 기초자료의 작성 및 제출은 업무담당부서에서 함

- 자치법규의 경우, 업무 담당부서의 담당자가 입안 및 행정절차에서 중요한 역할을 함

- 이에 기초자료 작성도 업무담당부서의 담당자가 작성하도록 함

○ 업무담당자는 각 평가기준과 관련된 조항을 제시

- 업무담당부서의 업무부담 가중을 줄이기 위해서는, 제․개정 자치법규에 대한 종합적인 평가보다는 우선적으로 부패가 유발될 수 있는 관련조항만을 제시하는 것이 중요

□ 제․개정되는 부분과 관련된 행정절차는 ‘행정절차의 투명성’ 영역에서 관련 조항을 제시

□ 평가의뢰 공문, 평가 기초자료표, 법규 제․개정 사유 및 법규안을 첨부하여 제출

○ 평가담당부서(감사관실)에 제출하는 자료는 기본적으로 법제심사 시 제출하는 서류와 동일. 여기에 부패영향평가 의뢰서 및 평가 기초자료표만 추가됨

○ 상위법규 제․개정에 따른 제․개정일 경우에는 관련 자료를 첨부

○ 기타 관련 자료는 평가부서(감사관실)의 요구가 있을 때만 추가로 제출

② 감사관실에서의 평가(2단계)

□ 감사관실에서의 부패영향평가는 입법예고기간(대략 20일 정도) 내에 처리하여 입법절차의 지연을 방지하도록 함

□ 감사관실에서는 업무담당부서에서 제출한 기초자료를 토대로 부패영향평가를 실시함

○ 우선적으로는 법규 전체가 아닌 제․개정되는 부분만 평가하되, 제․개정과 관련된 부분은 반드시 평가함

○ 평가는 일차적으로 담당부서에서 작성된 내용을 점검 및 검토하고, 이차적으로 평가기준 및 체크리스트를 기초로 하여 평가를 실시함

□ 평가 시, 업무담당부서와의 지속적인 연계를 통해 평가의 용이성 및 충분성을 확보함

○ 다수부처 관련사항, 고도의 전문성을 요하는 사항 등은 <부패영향평가자문기구>의 활용을 통해 평가의 전문성 및 공정성 확보

○ 평가결과의 처리는 제 1차 법제심사 결과의 처리와 동일함

<그림 Ⅲ-9> 제․개정 자치법규에 대한 평가절차

		주관부서 내용검토 <주관과>
		입법계획 기본방침(시장) <주관과>
		법제심사(1차) <주관과>
입법예고(20일 이상) <주관과>					부패영향평가 실시 <감사관실>
입법안 작성 <주관과>		규제심사(규제관련) <혁신분권팀>				법제심사(2차) <법무담당>
		자치법규(안). 시장결제 <주관과>
						조례규칙 심의회
		의회
		자치법규 공포

(3) 현행 자치법규에 대한 평가

□ 청렴위는 각 기관과 협의를 거쳐 <중장기 부패영향평가 종합계획> 수립

□ 지방자치단체는 <중장기 부패영향평가 종합계획>에 따라 자율적으로 평가를 실시하고, 청렴위는 이를 확인평가 및 점검, 관리함

□ 자율적 평가를 실시할 때에는 업무담당부서에서 기초자료를 작성하고, 감사관실에서 평가를 담당함

□ 중장기 부패영향평가 종합계획의 수립(1단계)

부서별 기초자료 작성․제출(2단계)

감사관실에서의 평가(3단계)

청렴위에서의 확인평가 및 점검․관리(4단계)

① 중장기 부패영향평가 종합계획 수립(1단계)

□ 각 지방자치단체는 ‘부패영향평가 종합계획’ 기초자료 작성․제출

○ 각 지방자치단체는 소관 자치법규 중에서 평가대상에 해당되는 자치법규 목록 작성

○ 각 지방자치단체는 평가대상 자치법규 중에서 우선적으로 평가할 법규선정

- 반부패 시책평가, 부패사건, 감사결과, 지적사항, 자체 입법계획 등을 감안하여 우선적 평가대상 선정

○ 각 지방자치단체의 현황 및 법규별 우선순위 등을 작성한 기초자료를 청렴위에 제출

□ 중장기 부패영향평가 종합계획 수립

○ 청렴위는 각 지방자치단체가 제출한 기초자료를 종합적으로 검토

○ 종합적인 검토 및 각 지자체와의 협의를 거쳐 지방자치단체별 평가대상 자치법규를 확정

○ 각종 반부패 청렴대책 등과 연계하여 <중장기 부패영향평가 종합계획>을 수립 및 통보

○ ‘부패영향평가 종합 DB시스템’을 통하여 평가계획, 평가실행, 평가결과의 체계적 관리

② 부서별 기초자료 작성․제출(2단계)

□ 지방자치단체에서 부패영향평가를 실시할 때, 기초자료의 작성 및 평가를 어디에서 하는가와 관련됨

○ 기초자료의 작성 및 평가절차는 크게 두 가지로 구분될 수 있음

- 업무담당부서에서 기초자료 작성 후, 감사관실에서 평가하는 방법

- 감사관실에서 기초자료 작성 및 평가하는 방법

○ 감사관실에서 기초자료 작성 및 평가를 하는 경우에는 업무 부담이 크게 증가할 수 있으므로, 업무담당부서에서 기초자료를 작성하고 그 자료를 가지고 감사관실에서 평가하는 것이 좋을 것임

□ 기초자료 작성은 해당부서에서 담당함

○ 자치법규를 제․개정하고자 하는 부서는 그 법규안을 평가담당부서인 감사실에 제출함. 즉, 평가에 필요한 기초자료는 업무를 담당하는 해당 부서에서 담당함

- 일반적으로 조례나 규칙의 경우 업무 담당부서 담당자가 입안 및 행정절차에서 중요한 역할을 수행하는 바, 부패영향평가 기초자료도 작성하도록 함

- 업무 담당부서 및 담당자의 경우 자치법규의 내용 및 도입 배경에 대하여 가장 많은 정보를 소유하고 있는바, 기초자료 작성에 가장 적합한 것으로 평가됨

□ 기초자료 작성 내용

○ 기초자료의 내용은 우선 각 평가기준과 관련한 조항을 기준별로 제시하는 것이 필요함

○ 업무담당부서에서는 부패발생 가능성에 대한 평가보다는 관련 내용을 포함하고 있는 조항을 검토하여 표로 작성하고, 이를 평가담당부서로 제출하도록 함

- 즉, 기초자료의 작성은 업무부서의 부담을 줄이기 위하여 평가항목에 해당하는 관련 조항만을 제시하고 업무부서에 의한 평가는 생략함

□ 행정처리 방법과 첨부자료

○ 부패영향평가 의뢰 행정절차는 정식 공문으로 처리하도록 함

○ 부패영향평가를 의뢰할 경우에 필요한 서류 및 자료는 평가의뢰 공문, 평가기초자료, 법규 제․개정 사유 및 법규안, 상위법령의 제․개정에 의한 경우에는 관련 자료를 첨부하도록 함

○ 법규안의 타당성을 설명하는 추가 자료나 기타 관련 자료는 평가부서의 추가 요구가 있을 때에만 제출하도록 함

③ 기초자료 검토 및 평가(3단계)

□ 평가체계

○ 감사실에서는 업무담당부서로부터 작성되어 평가가 의뢰된 자치법규에 대하여 평가를 실시함

- 평가는 모든 조문에 대하여 평가하지 않고 업무부서에서 작성하여 제출한 평가항목에 해당하는 조항에 대해서만 실시하도록 함

○ 평가단계에서 필요한 경우 업무담당부서와 지속적으로 협의하며, 평가부서에서는 평가에 추가 자료나 관련 조항의 타당성을 평가하기 위하여 추가적인 자료가 필요한 경우 업무담당부서에 자료를 요구할 수 있도록 함

- 자료의 요구는 업무처리의 시간을 줄이기 위하여 공문이 아닌 구두 요구도 가능하도록 함. 그리고 근거를 보관해야 하는 경우는 문서를 통한 요구나 추후 문서를 갖추도록 함으로써 평가 시간을 단축하도록 함

□ 평가결과의 처리

○ 평가결과를 토대로 후속조치로서 원안 수용 및 보완이나 후속조치를 마련함

○ 후속조치는 법규안의 직접적인 철회보다는 감사실의 평가결과를 토대로 조항의 수정이나 보완․개선조치를 제시하는 등 개선방안 마련에 중점을 둠

- 법규의 정당성을 확보하기 위한 추후조치, 불확정 개념의 명확화 및 구체화, 예시제시, 부패통제장치의 마련, 절차의 공개 등을 제시

○ 감사관실은 평가를 마친 후, 개선사항 등의 평가결과를 지체 없이 서면으로 업무담당부서에 통보

- 업무담당부서는 감사관실의 평가결과 및 후속조치를 수용하되, 그것이 곤란할 경우 합당한 이유를 첨부하여 감사관실에 재평가를 의뢰

- 감사관실에서는 재평가 의뢰된 사항을 상위기관(청렴위)에 확인평가 의뢰함

④ 청렴위 확인평가(4단계)

□ 감사관실은 평가결과를 청렴위에 제출

○ 감사관실은 기초자료, 감사실의 평가결과, 평가의뢰의 경우에는 재평가 의뢰서 등을 첨부하여 청렴위에 제출함

○ 상위기관(청렴위)에 평가를 의뢰하는 경우 관련 자료를 자치단체가 작성하도록 의무화하고, 상위기관에는 소명자료나 필요자료를 요구할 수 있는 권한을 부여함으로써 평가의 실효성을 높이도록 하는 것이 필요

- 확인평가 및 점검․관리로 인한 청렴위의 업무부담 가중을 줄이기 위해서는 1년에 정기적인 제출시기를 정하여 각 지자체 감사관실의 평가 자료를 취합하여 청렴위에 제출하도록 함

○ 청렴위에 재평가의뢰 경우

- 업무담당부서에서의 권고 미수용 법규

- 재의요구사안

- 단체위임 사무 중 일부(법령 상 규제 및 중앙정부의 통제가 넓으며, 지방적․광역적․전국적 이해관계가 얽혀있는 사무, 중앙정부에서 하달되는 표준조례를 준용하는 사무 등)

- 기관위임사무

○ 청렴위의 확인평가 및 점검

- 각 지방자치단체 감사관실에서 평가를 의뢰한 평가자료를 토대로 평가

- 선별적으로 자치단체에서 평가가 마무리되고 정기적으로 제출한 사안에 대하여 확인평가 하여 평가의 실효성과 책임성을 확보함

<그림 Ⅲ-10> 현행 자치법규에 대한 평가절차

현행 자치법규 부패영향평가 절차

･ 중장기 부패영향평가 종합계획 수립․운영

･ 부패영향평가 종합DB시스템 구축․운영

부패영향평가 운영지침 수립

국가 청렴위원회

확인평가․점검

감사관실의 평가결과 확인 및 점검

평가

․ 권고 미수용 법규

․ 재의 요구 사안

․ 단체위임사무 중 일부

․ 기관 위임사무

국가 청렴위원회

부패영향평가 실시

<감사관실>

개선방안 마련․권고

기초자료 작성․제출

<업무담당부서>

지방자치단체

Ⅳ. 행정규칙에 대한 부패영향평가 방안

1. 현행 법령의 체계와 현황

Ⅳ. 행정규칙에 대한 부패영향평가 방안

1) 현행 법령의 체계

□ 우리나라는 성문법주의를 채택하고 있으며 법단계구조설에 입각하여 헌법을 정점으로 수많은 법령들이 하나의 통일된 체계를 이루고 있음(조영규, 2006)

○ 따라서 최고의 규범인 헌법에서 법률을 비롯한 각종 법규형식을 규정하고 있으며 이를 근거로 국가기관 또는 지방자치단체에서 관련 입법을 담당하고 있음

○ 그리고 헌법에 규정된 형식으로는 법률, 대통령긴급명령과 긴급재정경제명령, 대통령령, 총리령과 부령, 국회규칙, 대법원규칙, 중앙선거관리위원회규칙, 헌법재판소규칙, 조약․국제법규 및 자치에 관한 규정이 있음

□ 그 밖에 법률이 규정한 것으로는 감사원규칙(감사원법 제52조), 금융감독위원회규칙(금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 제15조, 제22조), 금융통화위원회규정(한국은행법 제30조), 공정거래위원회규칙(독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제48조), 방송위원회규칙(방송법 제23조), 중앙노동위원회규칙(제25조) 등이 있음

□ 한편 훈령․예규․고시 등 행정규칙은 행정기관이 법률상 근거가 없이도 그 고유의 권한으로 일반국민의 권리․의무와 직접 관계가 없는 비 법규사항을 규정하는 것으로서 행정조직의 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적 구속력을 갖지 않는 규칙임

○ 그러나 법률에서 대통령령 등에서 정하도록 위임하지 아니하고 ‘○○장관이 정하도록 한 사항’은 예외적으로 위임입법으로서의 법규성이 인정되기 때문에 법규명령의 일종으로 볼 수밖에 없는 ‘법규 보충적 행정규칙’이라고 할 수 있는데, 이러한 경우에는 관보에 이를 고시하는 등 통제수단의 확보가 필요함

이 규범들은 여전히 행정규칙의 형식을 취하고 있다는 점에서, 그 무효를 선언함에 있어서는 공식적인 법규명령과 같이 대법원의 전원합의체가 아닌 부에서 할 수 있다고 보고 있다. 또한 이들 규범은 법규명령으로서의 성질을 가지는 것이기는 하나, 그것이 공식적인 법규명령의 형식인 부령이 아니라, 고시․지침 등의 행정규칙의 형식으로 발하여진 것이라는 점에서, 그 효력발생에는 공포를 요하지 아니한다고 보고 있다(헌법재판소 1992. 6. 26. 91헌마25, 대법원 1987. 9. 29. 86누484). 그러나 당해 규범이 그 행정규칙의 형식에도 불구하고 실질적으로는 위임명령으로서의 법규명령에 해당한다면, 그 실질적 내용에 따라 이들 규범도 공식적 또는 형식적 법규명령과 같이 그 효력발생에 있어서는 공포를 요한다고 볼 수도 있다. 왜냐하면, 당해 고시나 지침 등이 법규명령에 해당하는 것으로서, 공식적인 법규명령과 같이 대외적 구속력을 가지는 것이라면, 예측가능성이나 법적 안정성의 견지에서는 관계 국민으로서는 마땅히 사전에 이를 알 수 있어야할 것이다(김동희, 1999.1;월간법제:법규명령과 행정규칙). 이에 대하여 행정규칙의 명칭을 한 가지로 통일하거나 그것이 불가능한 경우 극히 단순화시킬 필요가 있으며, 특히 행정규칙의 투명성을 높이기 위하여 행정규칙도 공포하거나 적당한 방법으로 고시할 제도를 강구하여야 하며, 행정규칙의 통제도 마련되어야 할 필요가 있다(김철용, 1999.3;월간법제:이른바 법규명령형식의 행정규제․행정규칙형식의 법규명령론).

<표 Ⅳ-1> 현행 법령의 체계

• 헌법(Constitution)

• 법률(Act), 대통령긴급명령, 대통령긴급재정경제명령, 조약

• 대통령령(Presidential Eecree), 국회규칙 등

= 시행령(Enforcement Decree)

• 총리령(Ordinance of the Prime Minister)․부령(Ordinance of the Minister of 각 부처)

= 시행규칙(Enforcement Rule)

• 행정규칙

• 조례(Municipal Ordinance)

• 규칙(Municipal Rule)

2) 현행 법령의 현황

□ 현행 법령의 수는 2006. 10.31. 기준으로 헌법․법률․대통령령과 총리령․부령이 4,113건이고, 2006. 2. 1. 기준으로 국회규칙 및 대법원규칙 등이 300건을 넘고 있음

<표 Ⅳ-2> 현행 법령 현황

2006. 10. 31. 현재

구분		건수
헌법		1
법령	법률	1,163
	대통령령	1,549
	총리령	72
	부령	1,328
	소계	4,112
총계		4,113

<표 Ⅳ-3> 연도별 법령 현황(법제처 법령통계 기준)

2006. 10. 31. 현재

구분 연도	법률		대통령령		총리 부령		계
	법령수	전년대비증감	법령수	전년대비증감	법령수	전년대비증감	법령수	전년대비증감
1978	689	13	1,230	7	945	13	2,864	33
1979	695	6	1,264	34	985	40	2,944	80
1980	719	24	1,288	24	1,006	21	3,013	69
1981	733	14	1,309	21	1,015	9	3,057	44
1982	732	-1	1,262	-47	950	-65	2,944	-113
1983	736	4	1,253	-9	938	-12	2,927	-17
1984	741	5	1,253	0	938	0	2,932	5
1985	743	2	1,264	11	936	-2	2,943	11
1986	748	5	1,267	3	943	7	2,958	15
1987	765	17	1,286	19	948	5	2,999	41
1988	776	11	1,305	19	953	5	3,034	35
1989	799	23	1,331	26	964	11	3,094	60
1990	820	21	1,363	32	998	34	3,181	87
1991	861	41	1,261	-102	1,022	24	3,144	-37
1992	869	8	1,289	28	1,053	31	3,211	67
1993	886	17	1,302	13	1,065	12	3,253	42
1994	896	10	1,320	18	1,086	21	3,302	49
1995	931	35	1,305	-15	1,106	20	3,342	40
1996	941	10	1,320	15	1,086	-20	3,347	5
1997	952	11	1,319	-1	1,129	43	3,400	53
1998	955	3	1,327	8	1,194	65	3,476	76
1999	952	-3	1,314	-13	1,195	1	3,461	-15
2000	978	26	1,335	21	1,212	17	3,525	64
2001	1,004	26	1,347	12	1,231	19	3,582	57
2002	1,026	22	1,372	25	1,251	20	3,649	67
2003	1,057	31	1,391	19	1,296	45	3,744	95
2004	1,106	49	1,448	57	1,317	21	3,871	127
2005	1,142	36	1,506	58	1,362	45	4,010	139
2006	1,163	21	1,549	43	1,400	38	4,112	102

2. 현행 행정규칙의 현황 및 특징

1) 현행 행정규칙의 현황

□ 행정규칙의 의의

○ 전통적 이론에 의하면 행정법에 있어서 법규명령과 행정규칙을 구분하고 그 대외적 효력의 유무에 따라 법규명령은 직접 국민의 자유와 권리를 규율하는 법규의 성질을 갖고,

○ 행정규칙은 행정내부의 통제를 위한 것으로 직접 국민의 자유와 권리에는 영향을 주지 않는 것으로 이해됨. 즉 행정규칙은 행정조직내부 또는 특별권력관계내부와 같은 행정내부관계에서 제정되는 일반․추상적 규정으로 정의됨(김동건, 2003)

○ 이러한 행정규칙은 훈령․예규․고시 등의 형태로 만들어지며, 관계행정법령이 불명료하거나 불완전한 경우 당해 행정법령을 집행하기 위해 필요한 보충형태로 널리 행해짐

○ 그러나, 형식적으로는 고시․훈령 등의 행정규칙의 형식으로 제정되었으나 내용적으로는 법률의 보충적 성질을 갖는 것이 있음. 이러한 행정규칙은 상위법령과 결합하여 법규적 효력을 갖는다고 판결하고 있음(김동건, 2003)

- 이 경우 행정규칙이 법규적 성격을 갖기 위해서는 최소한 상위법령의 위임은 있어야 하는 것으로 인정되고 있음

- 그러나, 한편으로 “구체적 범위를 정한 위임”이 없는 경우의 행정규칙에 대하여 집행명령적 성격을 인정하여 법규적 효력을 인정한 판결이 있어 문제가 되고 있음

대법원 1994.2.8 판결, 93누111, 대법원 1998.5.26판결 96누17103, 대법원 1995.11.21 판결 94.누15684, 대법원 1995.11.10 판결 95누863, 대법원 1995.9.15 판결 95누6311, 대법원 1995.4.28 판결 94누3582.

□ 행정규칙의 종류

○ 내용에 따른 분류

- 조직규칙․근무규칙

• 조직규칙은 행정의 내부조직․질서․권한․절차를 규율하는 규칙을 말하고, 근무규칙은 하급기관이나 기관구성자인 공무원의 근무에 관한 규칙을 말함

- 법률해석규칙

• 법규의 적용, 특히 불확정개념의 적용에 있어 그 해석이나 적용방향을 확정하기 위하여 발하는 규칙. 하급 행정기관에 의한 법의 해석․적용에 있어 중요한 준거기준이 되고 통일적인 법적용을 보장하여 주는 기능을 함

- 재량준칙

• 하급기관이 재량처분을 함에 있어 재량권행사의 일반적 방향을 제시하기 위하여 발하는 행정규칙

- 법률대위규칙․법령보충규칙

• 법률대위규칙이란 법률이 필요한 영역이지만 법률이 없는 경우에 이를 대신하는 고시․훈령 등을 말하고,

• 법률보충규칙이란 법률의 내용이 너무 일반적이어서 보충 내지 구체화과정이 필요하기 때문에 이를 보충하거나 구체화하는 고시․훈령으로서의 법규성을 갖는 것을 말함

○ 형식에 따른 분류

- 실정법상 행정규칙은 통상 고시 또는 훈령의 형식으로 발령됨. 고시형식과 훈령형식은 법적성질이나 효과에 있어서 차이가 없음

- 고시란 행정기관이 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 불특정다수의 일반에게 알리는 행위를 말함

- 훈령은 다시 협의의 훈령, 지시, 예규, 일일명령으로 세분화됨

• 훈령 : 상당히 장기간에 걸쳐 그 권한을 일반적으로 지휘, 감독하기 위해 발하는 명령

• 지시 : 상급기관이 직권 또는 하급기관의 문의에 의하여 개별적, 구체적으로 발하는 명령

• 예규 : 법규문서 이외의 문서로서 반복적 행정사무의 기준을 제시하는 명령

• 일일명령 : 당직, 출장, 시간외 근무 등 일일업무에 관한 명령

□ 행정규칙의 법적 성격

○ 현대행정에 있어서 행정규칙의 비중이 커짐에 따라 종래 비법규성설에 대한 재검토와 행정규칙의 통제의 필요성이 대두되고 있음

○ 행정규칙의 법적 성격은 행정규칙의 대외적 구속력을 인정할 것인가로, 즉 법규성이 인정되어 재판규범이 될 수 있느냐의 문제로 이에 대해서는 견해가 대립됨

- 법규성설

• 행정부도 민주적인 정당성을 갖는 국가기관으로서 입법권은 의회에만 있는 것이 아니고 행정권에도 일정한도에서 고유한 입법권이 인정된다는 접에서 행정규칙의 법규성을 인정하는 견해

• 재량준칙은 행정의 고유한 기능영역에서 그 독자적인 입법권에 의하여 정립되는 시원적인 행정권의 법이므로 외부에 대하여 직접적인 효력을 발생한다고 봄

- 비법규성설

• 비법규성설은 법규의 개념을 독립된 권리주체간의 외부관계를 규율하는 규범을 법규로 파악함

• 행정규칙은 행정조직 내부를 규율하는 규범으로 국민에 대하여는 법률효력이 없고 재판규범이 될 수 없다고 봄

• 판례는 비법규설의 입장에서 행정규칙의 외부법으로서의 법규성을 부인하고 있음

- 준법규성설

• 준법규성설은 원칙적으로 행정규칙은 행정조직내부에서 수명기관에 대해서만 구속력이 인정되지만 대외적 구속력을 갖는 법규는 아니라고 봄

• 재량준칙은 행정의 자기구속의 법리를 매개로하여 간접적으로 대외적 구속력을 갖게 되므로 준법규성이 인정되며, 나아가 재량의 1차 적용 시에는 재량준칙을 일종의 예기관행으로 보아서 간접적 법적효력 인정이 가능하다는 견해임

(1) 형식별 행정규칙 현황

□ 2006년 10월말 현재 행정규칙은 총 8,105건이 존재하고 운영되고 있는 것으로 나타남

○ 이를 형식별로 보면 훈령이 3,132건으로 가장 많고, 다음으로는 고시가 2,712건, 예규가 1,157건, 공고가 1,006건으로 나타남

- 훈련의 종류를 보면 부처훈령이 2,945건으로 가장 많으며, 그 이외에는 총리훈령이 126건, 대통령훈령이 61건으로 나타남

<표 Ⅳ-4> 형식별 행정규칙 현황(법제처 법령정보 DB 기준)

2006. 10. 31. 현재

구분		건수
훈령	대통령훈령	61
	총리훈령	126
	부처훈령	2,945
	소계	3,132
예규		1,157
고시		2,712
공고		1,006
지침		98
		8,105

(2) 기관별 행정규칙 현황

□ 기관별 행정규칙 현황을 보면 <표 Ⅳ-5>와 같음

<표 Ⅳ-5> 기관별 행정규칙 현황(법제처 법령정보 DB 기준)

2006. 10. 31. 현재

법령형식별 기관별	훈령				예규	고시	공고	지침	총계
	대통령	국무총리	부처	소계
건설교통부	2	1	169	172	3	107	2	39	323
과학기술부	0	0	87	87	5	155	0	0	247
교육인적자원부	0	0	75	75	20	12	0	1	108
국방부	0	2	100	102	20	1	0	0	123
노동부	0	0	91	91	58	187	5	10	351
농림부	0	0	92	92	10	293	92	0	487
문화관광부	0	2	54	56	3	73	0	0	132
법무부	4	2	99	105	108	3	0	19	235
보건복지부	1	0	47	48	41	118	0	0	207
산업자원부	0	0	93	93	8	391	198	0	690
여성가족부	0	0	31	31	10	1	0	0	42
외교통상부	2	2	55	59	55	0	0	11	125
재정경제부	1	3	78	82	32	124	0	2	240
정보통신부	0	0	104	104	27	125	0	0	256
통일부	1	2	49	52	4	18	0	1	75
해양수산부	1	3	140	144	27	165	0	0	336
행정자치부	5	4	83	92	76	2	1	0	171
환경부	0	0	135	135	55	273	301	0	764
법제처	0	1	34	35	13	1	0	1	50
기획예산처	2	0	24	26	3	0	0	0	29
국가보훈처	1	2	61	64	4	2	0	0	70
국정홍보처	1	0	22	23	2	0	0	0	25
공정거래위원회	0	1	29	30	17	44	18	13	122
금융감독위원회	0	0	0	0	0	0	25	0	25
중앙인사위원회	2	0	33	35	50	0	0	1	86
국민고충처리위원회	1	0	16	17	1	0	0	0	18
비상기획위원회	0	1	2	3	38	0	0	0	41
국가청렴위원회	1	0	16	17	8	0	0	0	25
국가인권위원회	0	0	11	11	2	0	0	0	13
국가청소년위원회	0	2	2	4	26	1	0	0	31
친일반민족행위진상규명위원회	0	0	0	0	0	0	0	0	0
방송위원회	0	0	0	0	0	0	0	0	0
국무조정실	0	14	10	24	0	0	0	0	24
기상청	0	0	77	77	0	8	0	0	85
병무청	0	0	71	71	15	0	0	0	86
농촌진흥청	0	0	90	90	7	28	0	0	125
산림청	0	0	43	43	17	3	0	0	63
문화재청	0	0	45	45	21	1	0	0	67
검찰청	0	0	28	28	141	0	0	0	169
식품의약품안전청	0	0	47	47	44	107	0	0	198
중소기업청	0	0	54	54	0	63	339	0	456
특허청	0	0	85	85	9	31	0	0	125
국세청	0	0	57	57	0	119	0	0	176
관세청	0	0	120	120	5	147	0	0	272
조달청	0	0	85	85	0	16	0	0	101
통계청	1	0	39	40	13	3	0	0	56
해양경찰청	0	0	89	89	54	10	0	0	153
경찰청	0	0	104	104	80	15	0	0	199
소방방재청	2	1	69	72	24	65	25	0	186
국가정보원	0	0	0	0	0	0	0	0	0
대법원	0	0	0	0	1	0	0	0	1
헌법재판소	0	0	0	0	0	0	0	0	0
대통령비서실	30	0	0	30	0	0	0	0	30
국무총리실	3	83	0	86	0	0	0	0	86
계	61	126	2,945	3,132	1,157	2,712	1,006	98	8,105

<표 Ⅳ-6> 연도별 행정규칙 제․개정 현황(법제처 법령정보 DB 기준)

2006. 10. 31. 현재

법령형식별 기관별	2005	2006-현재	연평균 건수
건설교통부	150	91	120.50
과학기술부	88	48	68.00
교육인적자원부	22	36	29.00
국방부	16	27	21.50
노동부	106	76	91.00
농림부	123	142	132.50
문화관광부	55	33	44.00
법무부	55	45	50.00
보건복지부	25	36	30.50
산업자원부	293	195	244.00
여성가족부	31	13	22.00
외교통상부	16	12	14.00
재정경제부	55	42	48.50
정보통신부	51	50	50.50
통일부	21	10	15.50
해양수산부	39	56	47.50
행정자치부	59	61	60.00
환경부	225	347	286.00
법제처	9	13	11.00
기획예산처	20	8	14.00
국가보훈처	15	21	18.00
국정홍보처	13	9	11.00
공정거래위원회	30	23	26.50
금융감독위원회	7	17	12.00
중앙인사위원회	14	56	35.00
국민고충처리위원회	3	9	6.00
비상기획위원회	11	8	9.50
국가청렴위원회	2	23	12.50
국가인권위원회	9	0	4.50
국가청소년위원회	13	20	16.50
친일반민족행위진상규명위원회	0	0	0.00
방송위원회	9	10	9.50
국무조정실	8	11	9.50
기상청	48	32	40.00
병무청	26	40	33.00
농촌진흥청	47	39	43.00
산림청	3	53	28.00
문화재청	31	11	21.00
검찰청	21	22	21.50
식품의약품안전청	55	48	51.50
중소기업청	210	190	200.00
특허청	34	41	37.50
국세청	53	7	30.00
관세청	52	75	63.50
조달청	63	23	43.00
통계청	28	27	27.50
해양경찰청	27	92	59.50
경찰청	33	31	32.00
소방방재청	80	24	52.00
국가정보원	0	0	0.00
대법원	0	0	0.00
헌법재판소	0	0	0.00
대통령비서실	10	0	5.00
국무총리실	2	0	1.00
총제․개정수	2,416	2,303	2,359.5

2) 행정규칙의 특징

□ 급속한 행정환경의 변화와 행정규칙의 빈번한 제․개정

○ 2006년 10월 31일 기준으로 훈령․예규․고시 등의 행정규칙 건수는 8,105이며, 2005년도 제․개정건수는 2,416건, 2006년 10월 31일 현재 제․개정건수는 2,303건으로 잠정 파악됨

□ 행정규칙의 통제의 필요성

○ 행정규칙은 행정기관 내부의 사무처리기준에 불과하므로 행정기관 내부의 하급행정기관 및 소속공무원을 구속할 뿐(내부적 효력) 행정기관 외부의 법원 및 국민을 구속하는 법규적 효력은 없음(외부적 효력)에도 불구하고,

대법원 1983. 6. 14. 83누54, 1983. 9. 13. 82누285 등

○ 현실적으로 행정규칙의 수범자인 하급행정기관과 소속공무원이 국민의 권리․의무와 관련된 사무를 처리하면서 그 행정규칙의 적용을 배제하기 어렵기 때문에 사실상 국민을 구속하는 결과가 초래되므로 이에 대한 통제가 필요함

□ 법령보충적 행정규칙의 법규적 효력

○ 현행 법령상 전문적ㆍ기술적인 사항을 ①장관 등이 고시로 정하도록 하거나 ②장관 등이 정하도록 하는 경우가 있는 바, 이와 같이 법령의 위임에 따라 제정된 행정규칙은 법규적 효력이 있는 것으로 보는 견해가 많음

법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다(헌법재판소 1992. 6. 26. 91헌마25, 대법원 1987. 9. 29. 86누484).

□ 행정규칙의 입법과정

○ 국회제출 대상 행정규칙은 발령 후 7일 이내에 법제처에 송부(법제업무운영규정 제25조 제2항)하도록 규정되어 있으며,

- 법제처의 개선의견은 특별한 사유가 없는 한 이를 당해 훈령 등에 반영하고, 그 처리 결과를 법제처장에게 통보해야 함(동 규정 제25조 제4항)

- 그리고 법제처 사후심사 대상으로 매년 2회 매반기 종료 후 10일 이내 법제처에 송부하도록 되어 있음

○ 한편 국회법(제98조 2 제1항)에 따르면 중앙행정기관의 장은 법률에서 위임한 사항이나 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 대통령령․총리령․부령․훈령․예규․고시 등이 규정․개정 또는 폐지된 때에는 10일 이내에 이를 국회소관상임위원회에 제출하여야한다고 규정되어 있음

- 같은 법 제3항에는 “상임위원회는 위원회 또는 상설소위원회를 정기적으로 개회하여 그 소관중앙행정기관이 제출한 대통령령․총리령 및 부령(이하 이 조에서 "대통령령등"이라 한다)에 대하여 법률에의 위반여부 등을 검토하여 당해 대통령령 등이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되는 경우에는 소관중앙행정기관의 장에게 그 내용을 통보할 수 있다”고 규정되어 있으며, “이 경우 중앙행정기관의 장은 통보받은 내용에 대한 처리 계획과 그 결과를 지체 없이 소관상임위원회에 보고하여야 한다.”고 규정되어 있음

- 그러나 같은 법 제3항에는 상설소위원회의 검토 대상에 훈령․예규․고시 등이 배제되어 있음

3) 행정규칙의 문제점

□ 대외적 구속력이 인정되는 행정규칙

○ 법령과 달리 행정규칙은 국민이 의견을 제출할 수 있는 절차인 입법예고, 법제처 사전심사, 차관ㆍ국무회의(부령도 차관ㆍ국무회의는 거치지 아니함), 공포 등의 절차를 거치지 아니하고 있어 문제가 있음

○ 법령보충적 행정규칙의 경우 일반적인 행정규칙과 달리 법령과 결합하여 대외적인 구속력이 인정됨

- 재량행위의 요건ㆍ기준에 관한 사항을 행정규칙에서 규정하고 있는 경우에는 이를 법령에 반영하거나, 꼭 부득이한 경우에는 법령에 위임근거를 둔 후 행정규칙에서 규정할 필요가 있음

□ 행정규칙의 상위 법령의 위임 범위 일탈 개연성

○ 행정규칙은 상위법령에 위반되어서는 안되지만, 법령해석규칙, 재량준칙 등으로 상위법령을 구체화하는 과정에서 상위법령에 위반되는 내용을 정하는 경우가 있음

- 특히 국민의 권리ㆍ의무와 관련되는 사항을 법령의 위임 없이 또는 위임의 범위를 벗어나서 행정규칙에서 정한 경우가 있음

□ 방대한 제․개정 행정규칙의 규모

○ 2006년 10월 31일 기준으로 훈령․예규․고시 등의 행정규칙 건수는 8,105으로 매년 2,300여건의 행정규칙이 제․개정되고 있음

- 현재 국가청렴위원회에서 매년 2,300여건의 제․개정 행정규칙에 대한 자료를 제출받아 부패영향평가를 실시할 계획임

- 그러나 현재 국가청렴위원회의 자체인원으로 행정규칙에 대한 부패영향평가를 매년 실시하는 것으로 현실적으로 많은 무리가 따름

- 더구나 현행 제․개정 법령에 대한 부패영향평가 시 관련 행정규칙를 포괄적으로 검토하고 있으나, 이에 포함되지 않는 행정규칙은 부패영향평가의 사각지대로 볼 수 있음

3. 부패영향평가 추진체계 및 평가결과의 실효성 확보 방안

1) 현행 행정규칙 부패영향평가 추진체계의 현황

□ 부패영향평가 운영기관

○ 평가주체(부패방지법 제20조의2 제1항)

- 국가청렴위원회

○ 기초자료 작성․제출(시행령 제13조의2 제3항, 제7항)

- 행정규칙 제․개정 권한이 있는 공공기관

○ 부패영향평가 자문기구 구성․운영(시행령 제13조의3)]

□ 부패영향평가 대상

○ 훈령, 예규, 고시, 공고, 지침 등의 행정규칙(부패방지법 제20조의2 제1항, 부패방지법시행령 제13조의2 제1항)

- 법령(안)에 대한 평가 시 당해법령 시행을 위한 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄평가하고 있음

- 중장기적으로 행정규칙만 제․개정하는 경우에도 독립적으로 평가할 계획임

평가영역	세부평가항목
준수의 용이성 (수요자 측면)	• 준수부담의 적정성
	• 제재수준의 적정성
	• 특혜발생 가능성
재량의 적정성 (공급자 측면)	• 재량규정의 명확성
	• 재량범위의 적정성
	• 재량기준의 구체성․객관성
행정절차의 투명성	• 접근성과 공개성
	• 예측가능성
	• 부패통제장치

□ 현행 행정규칙 부패영향평가 모형

□ 행정규칙 부패영향평가 절차

○ 법령(안)에 대한 평가 시 당해법령 시행을 위한 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄평가

- 법령(안)에 대한 평가자료 작성 시 관련 있는 행정규칙에 대한 설명이나 관련조항의 기재․제출 : 기초자료 작성제출 공공기관

- 법령(안)에 대한 평가결과 및 개선권고 : 국가청렴위원회

- 재평가 요청(특별한 사정) 또는 개선권고에 따른 행정규칙의 제․개정 및 제․개정안 제출 : 기초자료 작성제출 공공기관

- 행정규칙 제․개정안 확인․점검 : 국가청렴위원회

○ 위원회가 행정규칙을 독립된 평가대상으로 선정한 경우에는 직접 평가 실시(중장기적 평가계획임)

- 소관기관에 대하여 평가에 필요한 기초자료 작성요청 : 국가청렴위원회

- 요청 받은 기초자료 작성․제출 : 소관기관

- 제출받은 기초자료를 토대로 평가 및 개선권고 등 평가결과 조치 : 국가청렴위원회

- 현재 중앙행정기관이 행정규칙을 제․개정한 경우 반기별(1월말, 7월말)로 위원회에 실적 자료 제출

□ 현행 행정규칙 부패영향평가의 한계

○ 제․개정 법령(안) 평가 시 당해법령 시행을 위한 현행 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄 평가함에 따라,

- 법령(안)에 대하여 전반적인 평가가 이루어질 뿐, 행정규칙은 당해 법령(안) 관련 조항만을 우선적으로 검토함으로써 관련 규칙 전 조항에 대한 전반적인 검토가 이루어지기 어려움

- 행정규칙을 독립적으로 제․개정하는 경우에는 현행 평가체제에서는 관련 행정규칙에 대한 부패영향평가가 곤란함

- 현행 행정규칙 중에서 제․개정 상위 법령(안)의 평가 후 개선권고에 따라 행정규칙을 제․개정하는 경우 및 독립적으로 제․개정되는 행정규칙의 경우, 부패영향평가가 곤란하여 부패영향평가의 사각지대로 남는 행정규칙이 존재할 수 있음

- 행정규칙 제․개정의 경우, 이를 심사하는 절차가 없기 때문에 사실상 제․개정 과정에서 부패 유발 소지가 개입될 수 있음

○ 또한 방대한 제․개정 행정규칙 규모로 인하여 현행 부패영향평가 체계를 통해서는 행정규칙에 대한 평가가 곤란함

- 현재 국가청렴위원회에서는 매년 2,300여건의 제․개정 행정규칙에 대한 자료를 제출받아 부패영향평가를 실시할 계획이나,

- 현재 국가청렴위원회의 자체인원은 제․개정 법령중심의 부패영향평가를 실시하고 있으므로 현행 인력을 토대로 제․개정 행정규칙에 대한 추가적인 부패영향평가를 부과하는 것은 현실적으로 불가능함

- 따라서 제․개정 행정규칙에 대한 효과적이고 실효성 있는 부패영향평가가 이루어지기 위해서는 별도의 대안이 필요함

□ 행정규칙 부패영향평가의 모형

○ 현행 부패영향평가모형은 행정규칙의 제․개정 시, 일종의 ‘걸름장치’가 부족하고, 당해 제․개정 법령의 부패영향평가 시 일괄평가로 인하여 부패영향평가의 사각지대가 존재하기 때문에 다음과 같은 모형의 개선이 이루어져야 함

- 이는 행정규칙이 제정된 목적에 부합되게 규정되어 있는지, 현실을 잘 반영하고 있는지, 규정의 실현가능성이 있는지를 판단할 수 있어야 하고(제정목적의 타당성),

- 관련 법령과 조화를 이루고 있는지를 판단할 수 있어야 하며(법규의 조화성)

- 현실의 변화를 잘 반영하고 있는지를 판단할 수 있어야 함(목적달성의 현실성)

- 또한 행정규칙의 제․개정 시, 입법전문가 및 이해관계자 집단의 의견수렴 및 참여가 이루어지고 있는지를 판단할 수 있어야 함(참여와 의견수렴의 적정성)

평가영역	세부평가항목
내용의 합리성	• 제정목적의 타당성
	• 법규의 조화성
	• 목적달성의 현실성
행정절차의 투명성	• 접근성과 공개성
	• 예측가능성
	• 부패통제장치
	• 참여와 의견수렴의 적정성
재량의 적정성 (공급자 측면)	• 재량규정의 명확성
	• 재량범위의 적정성
	• 재량기준의 구체성․객관성
준수의 용이성 (수요자 측면)	• 준수부담의 적정성
	• 제재수준의 적정성
	• 특혜발생 가능성

2) 행정규칙 부패영향평가 추진체계의 개선

□ 현행 부패영향평가 운영기관은 부패방지법 및 동법 시행령에 평가주체는 국가청렴위원회로, 기초자료 작성․제출은 법령 등의 제․개정 권한이 있는 공공기관으로 규정되어 있음

○ 2006년 10월 31일 기준으로 훈령․예규․고시 등의 행정규칙 건수는 8,105이며, 매년 2,300여건의 행정규칙이 제․개정되고 있으며, 매년 2,300여건의 제․개정 행정규칙에 대한 자료를 제출받아 부패영향평가를 실시할 계획임

○ 그러나, 기존의 제․개정 법령에 대한 부패영향평가를 실시하고 있는 국가청렴위원회로서는 방대한 규모의 제․개정 행정규칙에 대한 부패영향평가를 실시하기는 현실적으로 불가능한 실정임

- 법령분석기획팀의 경우, 중앙인사위원회, 국민고충처리위원회, 국무조정실, 기획예산처, 법제처, 국정홍보처, 국가보훈처, 비상기획위원회, 청소년위원회, 교육인적자원부, 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 문화관광부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 여성가족부, 해양수산부 및 그 소속기관 등을 대상으로 실시하고 있으며,

- 법령분석관리팀의 경우, 재정경제부, 과학기술부, 농림부, 산업지원부, 정보통신부, 건설교통부, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 및 그 소속기관 등을 대상으로 실시하고 있음

- 한편 현행법령분석팀에서는 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ공고에 대한 부패영향평가 및 부패유발요인 개선에 관한 사항과 함께 현행 법령 및 국방부, 환경부, 해양수산부, 산업자원부 및 그 소속기관의 제ㆍ개정 법령안에 대한 부패영향평가 업무를 담당하고 있음

제․개정 법령안 접수․처리 현황 (‘06.4~6월)

(단위 : 개)

○ 따라서 제․개정 행정규칙에 대한 부패영향평가의 효과성 및 실효성을 확보하기 위해서는 행정규칙에 대한 현행 부패영향평가 추진체계에 대한 개선이 필요한 상황임

(1) 행정규칙 부패영향평가 운영기관

□ 현행 부패영향평가 운영기관은 부패방지법 및 동법 시행령에 평가주체는 국가청렴위원회로 규정되어 있으나, 현실적으로 현재의 상태에서는 부패영향평가의 실행이 불가능함

○ 따라서 행정규칙에 대한 부패영향평가의 실효성을 확보하기 위한 방안으로 다음의 행정규칙 부패영향평가 추진체계에 대한 대안들을 검토함

- 대안 1 : 국가청렴위원회에서 전담인력을 충원하여 제․개정 행정규칙에 대한 부패영향평가를 실시하는 방안

- 대안 2 : 행정규칙에 대한 제․개정 권한이 있는 각 부처의 감사담당 조직에서 부패영향평가를 실시하고 국가청렴위원회에서 확인․검토하는 방안

- 대안 3 : 행정규칙에 대한 제․개정 권한이 있는 법무지원(행정)팀(실)에서 부패영향평가를 실시하고 국가청렴위원회에서 확인․검토하는 방안

- 대안 4 : 행정규칙을 직접 적용, 입안하고 있는 업무담당부서에서 부패영향평가를 실시하는 방안

① 국가청렴위원회에서 실시하는 방안(대안 1)

□ 국가청렴위원회에서 실시하는 방안은 행정규칙의 부패영향평가 전담인력을 확보하는 방안임

○ 이를 위해서는 업무관련 분야별 전문 인력의 국가청렴위원회로의 파견근무를 확대하거나,

○ 행정규칙 부패영향평가 전담 전문위원을 채용하는 방안이 있음(부패방지법 제18조)

□ 장점

○ 전문 인력 채용으로 인한 전문적 평가 가능

- 업무관련 분야별 전문 인력의 경우 장기간의 업무경험을 통한 효과적인 부패유발요인 도출 및 개선방안 제시

- 학계, 사회단체, 그 밖에 관련단체 전문가의 전문성을 통한 효율적인 부패영향평가의 실시

○ 국가청렴위원회의 부패영향평가의 경험 및 노하우 등 관련 업무에 대한 공유 및 외부 전문 인력에 의한 시너지 효과 가능

○ 현행 법률체계상에서 부패영향평가제도의 정착 및 실효성 제고에 가장 이상적인 방안

□ 단점

○ 실무에 대한 이해 부족 가능성

- 실무 경험이 없는 외부 전문가들의 경우 실효성 있는 평가가 어려울 개연성이 있음

○ 인력 충원에 따른 인력수급 및 재정적 부담

□ 분석의 종합

○ 인력 충원이 원활하게 이루어질 수 있는 경우 가장 적합한 대안

② 각 부처의 감사관에서 실시하는 방안(대안 2)

□ 각 부처의 감사관은 대체로 자체감찰 및 감사원 등의 위탁감사, 감사결사에 대한 처리, 부패방지대책의 수립 등의 기능을 수행함

○ 따라서 업무의 연관성 측면에서 각부처에서 부패영향평가를 수행하는 데 적합한 것으로 판단

□ 장점

○ 기초자료 작성 및 평가가 한 부처 내에서 이루어진다는 점에서 관련 업무 정보의 수집 및 파악이 상대적으로 용이함

○ 기존의 감사 및 윤리업무와의 업무의 동질성

○ 부패발생에 대한 감사결과를 활용하여 부패영향평가 실시 가능

- 직무감찰이나 공직윤리 담당부서로서 공무원들의 각종 비위나 부패에 대한 다양한 정보를 가지고 있기 때문에 부패발생의 원인 및 부패발생 과정에 대한 전문성을 활용하여 부패영향평가의 실효성을 높일 수 있음

○ 법규담당 부서와의 견제와 균형 유지

- 법규담당부서는 법규의 형식적 측면이나 체제에 대한 검토를 하고, 감사관에서는 그 내용과 관련한 부패영향평가를 실시함으로써 두 기관간의 견제와 균형 관계에 의하여 심도 있는 평가가 가능할 것임

○ 새로운 조직 편성의 부담 최소화

- 기존의 조직에서 부패영향평가를 실시함으로써 새로운 조직의 편성 필요성이 없음

□ 단점

○ 법 제정 및 개정과정에 감사관의 부패영향평가 과정이 추가될 경우 절차가 더욱 복잡해지고 기관 간 경쟁이나 갈등의 소지가 있어 시간의 지연이나 정치적 타협으로 인하여 법규의 일관성이나 실효성을 상실할 가능성이 있음

○ 법규에 대한 전문성이 부족하여 심도 있는 법적 검토에 한계가 있음

○ 신규업무 증가에 따른 인원충원수요 발생

- 부패영향평가업무를 전담할 수 있는 신규 인원의 충원이 요구됨

□ 분석의 종합

○ 부패문제에 대한 전문성이 있어서 행정규칙에 대한 부패유발요인을 평가하는데 유리하나, 법규 전문성이 없을 경우 평가에 어려움이 예상되며, 평가 전담 인력이 소요됨

③ 각 부처의 법무지원(행정)팀(실)에서 실시하는 방안(대안 3)

□ 각 부처의 법무지원(행정)팀(실)의 주요 기능은 법령안의 심사, 소송사무의 총괄 및 행정심판, 법령질의 회신, 입법계획 수립 및 추진, 법령 및 행정규칙 등의 심사 등의 법규관련 업무를 주로 담당하고 있음

□ 장점

○ 행정규칙 심사와 연계하여 일괄적 평가 가능

- 기존의 행정규칙 심사 과정과 더불어 부패영향평가를 실시한 다면 형식적 측면과 내용적 측면에 대한 일관성 있는 평가가 가능함

○ 해당 부처의 행정규칙 업무를 담당하는 부서라는 점에서 평가 대상 관련 행정규칙에 대한 정보의 수집 및 파악이 상대적으로 수월함

○ 법규 전문가에 의한 전문적 평가 가능

- 법규에 대한 전문가들로 구성된 부서에 의하여 부패영향평가가 진행됨으로써 실효성을 높일 수 있음

○ 신규업무 증가에 따른 인원충원 수요부담이 상대적으로 적음

- 부패영향평가가 새로운 업무이기는 하나 행정규칙에 대한 심사와 평가라는 성격 상 기존의 행정규칙 심사 업무와 연관성이 큰바, 상대적으로 감사관실에서 담당하는 것보다 신규업무 증가나 신규충원의 부담이 적음

□ 단점

○ 법규전문가이기는 하나 부패문제 전문가는 아니라는 점에서 부패영향평가에 대한 이해 부족으로 인한 형식적 평가 가능성

○ 평가 대상 업무에 대한 경험이 부족하기 때문에 전문분야에 대한 평가의 한계가 있음

□ 분석의 종합

○ 기존의 행정규칙 심사와 연계하여 실시할 경우 절차 및 비용 등의 측면에서 가장 효율적인 평가방법이라 할 수 있으나, 부패문제에 대한 인식의 부족으로 인한 형식적인 평가가 이루어질 수 있는 단점이 있음

④ 각 부처 담당부서에서 실시하는 방안(대안 4)

□ 행정규칙을 직접 적용하며 입안하고 있는 업무담당부서에서 부패영향평가를 실시하도록 하는 방안

□ 장점

○ 관련 업무를 잘 알고 있다는 점에서 실질적이고 심도 있는 평가가 가능함

- 아울러 실무과정에서 나타났던 민원이나 부패문제들을 고려한 상태에서 평가가 이루어짐으로써 실질적인 평가가 가능함

○ 업무절차의 간소화

- 기초자료 작성기관과 평가기관이 동일하므로 업무처리절차가 축소되고, 처리시간도 단축할 수 있음

- 평가결과를 직접 업무개선 및 행정규칙 제․개정에 반영할 수 있음

○ 부패영향평가를 통하여 관련 업무에 대한 부패유발 가능성을 검토할 수 있는 계기가 됨으로써 부패의 사전 예방적 학습효과가 있음

□ 단점

○ 형식적인 평가의 가능성

- 자신이 담당하는 업무에 대하여 방어적인 태도나 고정관념을 갖고 있는 경우 형식적인 평가를 가져올 가능성이 있음

○ 책임감 있는 평가와 실효성 확보가 곤란함

- 자신의 문제를 스스로 발견하고 고친다는 점에서 책임감 있는 평가를 기대하기 어려울뿐더러 평가결과의 실효성 확보가 곤란함

□ 분석의 종합

○ 가장 절차가 간단하고 담당업무를 잘 아는 사람이 평가할 수 있다는 장점은 있으나, 평가의 실효성을 담보하기 어려움

(2) 행정규칙 부패영향평가 절차

□ 위에서 제시한 각 대안별 부패영향평가의 절차는 다음과 같음

□ 국가청렴위원회에서 평가하는 방안(대안 1)

○ 평가대상 행정규칙에 대한 기초자료 작성․제출 : 관련기관

○ 기초자료를 토대로 평가 및 개선권고 등 평가결과 통보 : 국가청렴위원회

○ 권고에 따른 개선조치(특별한 경우 재평가 요청) : 관련기관

○ 개선권고에 따른 행정규칙 안의 확인․검토 : 국가청렴위원회

□ 각 부처의 감사담당조직에서 실시하는 방안(대안 2)

○ 평가대상 행정규칙에 대한 기초자료 작성 : 담당부서

○ 기초자료를 토대로 평가 및 개선권고 등 평가결과 통보 : 감사관

○ 권고에 따른 개선조치(특별한 경우 재평가 요청) : 담당부서

○ 개선권고에 따른 행정규칙 안의 확인․검토 : 감사관

○ 행정규칙 부패영향평가 결과의 확인 및 점검 : 국가청렴위원회

□ 각 부처의 법무지원(행정)팀(실)에서 실시하는 방안(대안 3)

○ 평가대상 행정규칙에 대한 기초자료 작성 : 담당부서

○ 기초자료를 토대로 평가 및 개선권고 등 평가결과 통보 : 법무지원(행정)팀(실)

○ 권고에 따른 개선조치(특별한 경우 재평가 요청) : 담당부서

○ 개선권고에 따른 행정규칙 안의 확인․검토 : 법무지원(행정)팀(실)

○ 행정규칙 부패영향평가 결과의 확인 및 점검 : 국가청렴위원회

□ 각 부처의 담당부서에서 실시하는 방안(대안 4)

○ 평가대상 행정규칙에 대한 기초자료 작성 및 평가 : 담당부서

○ 행정규칙 부패영향평가 결과의 확인 및 점검 : 국가청렴위원회

Ⅴ. 모형적용 및 타당성 검증

Ⅴ. 모형적용 및 타당성 검증

□ 여기서는 앞에서 개발된 자치법규 및 행정규칙에 대한 부패영향평가 모형을 직접 적용해 보고자 함

○ 이를 통하여 개발된 모형과 평가기준의 적실성을 평가해 보고, 아울러 개발된 모형의 문제점을 발견 수정하고자 함

- 즉, 개발된 기준과 체크리스트를 적용하여 자치법규에 내재해 있는 부패유발 요인을 검토하여

• 부패유발 가능성이 있는 요인들을 충분히 발굴해 낼 수 있는가?

• 개발된 기준에 해당하는 요인들과 관련되는 사안들이 자치법규에는 존재하고 있지 않은가?

• 자치법규에 내재해 있는 부패유발요인이 개발된 모형으로는 체크되지 않는 부분은 없는가?를 평가하고자 함

- 이를 통해 모형을 수정․보완하기 위한 정보를 도출함

○ 모형적용 결과를 통하여 자치법규 및 행정규칙에 내재해 있는 부패유발요인들을 제시함

○ 또한 모형 적용에 있어서의 주의점 등을 발견․제시함으로써 평가의 실효성을 높이고자 함

□ 모형적용 시에는 앞에서 제시된 체크리스트를 실무자들이 손쉽게 사용할 수 있는 방안을 제시하고자 함

□ 이에, 자치법규 부패영향평가모형의 평가단계는 총 3단계를 거침

○ 제1단계에서는 평가대상의 모든 조항들을 검토함

○ 제2단계에서는 관련평가항목만을 검토함

○ 제3단계에서는 제2단계에 해당하는 사항만을 세부적인 평가항목을 통하여 규정들을 검토함

평가항목별 체크리스트 개요

		1단계		2단계	3단계
내용의 합리성		제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?	현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?
					평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?
					평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?
				법규의 제한적 적용이 적정한가?	평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
					평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
					단서조항이 적정한가?
		법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?
					평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?
				법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?
		목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?	평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?
				법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?	평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
					평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

		1단계		2단계
제․개정과정 상의 투명성		참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?
				법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
				법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
		제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?
				다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

		1단계		2단계	3단계
행정절차의 투명성		접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?
				업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
				참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?
		예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?
				절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?	절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?
					절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?
					업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?
					업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?
					절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?
				민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?	규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
		부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?
				평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있었는가?
					관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
				평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

		1단계		2단계	3단계
재량의 적정성		재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?	재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?
					재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?
				재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?	재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
				재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?
				재량규정은 반드시 필요한 것인가?
		재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?
				재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?
				재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?	재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
				재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?	새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 멋어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?
					재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?
				재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?
		재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?	상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
				업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?	재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?
					재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?
					재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?
				재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준이 없이도 직접 적용 가능한가?
				재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?

		1단계		2단계	3단계
준수의 용이성		준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?	민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?
					민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?
					규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?
					규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?
					준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?
				법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?	행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?
					규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
					규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?
				규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?
				규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?
		제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?
				제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않는가?
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
					위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?
		특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?
				주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?	혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?
					혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?
					민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?
					청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?
					민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?
					특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?
					이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?
					관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?
				어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?
				부패통제 장치가 필요한가?	부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?
					혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

1. 자치법규 및 행정규칙 부패영향평가모형의 적용

□ 적용대상 법규

○ 자치법규

- 적용법규 : 조례, 규칙

- 적용분야 : 소방․방재, 건설․건축, 복지․여성, 보건위생, 교육자치, 구민선거, 산업․경제, 환경

○ 행정규칙

- 적용법규 : 훈령, 고시, 예규, 공고, 지침 등

- 적용분야 : 허가․인가, 과태료․과징금 부과, 관리․감독, 심의회․협의회 운영, 기준․지침, 금융 등

1) 내용의 합리성

(1) 제정목적의 타당성

□ 개   요

○ 자치법규가 제정된 목적에 부합되게 규정되어 있는지, 현실을 잘 반영하고 있는지, 규정의 실현가능성이 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 관련 법규의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 제정목적의 타당성을 검토

○ 법규 제정목적의 필요성과 적정성 검토

○ 법규의 제한적 적용 시, 그 적정성을 검토

모형 적용 예 :  ○○군 자연경관보전조례시행규칙

1단계		2단계			3단계
제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?	●		현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?	●
					평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?	●
					평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?	●
		법규의 제한적 적용이 적정한가?	×		평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
					평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
					단서조항이 적정한가?

○○군 자연경관보전조례시행규칙

제7조(자연경관기본계획의 검토대상사업)

① 조례 제10조제1항의 규정에 의한 자연경관기본계획의 검토대상사업은 별표와 같다.

② 제1항의 규정에 해당하는 사업을 하고자 하는 자는 자연경관심의를 받아야 한다.

[별표]

자연경관기본계획의 검토대상사업

1. 산림형질변경허가를 수반하는 사업

가. 급경사지(30도 이내)의 산림, 절토 .성토지의 옹벽 또는 석축 등 지

면으로부터 높이가 5미터이상 되는 곳에 공작물을 설치하는 사업

나. 지역에 따라 7부 능선 이상에 위치한 임야 또는 경사도가 30도 이상        인 위치에서 행하는 사업

다. 산의 능선을 파헤치는 사업

라. 택지조성에 따른 사업

(1)팔당상수원특별대책지역중 제1권역과 제2권역안에서의 형질변경허

가 신청면적이 준공되지 아니한 허가지와 연접신청지를 포함하여

6,000제곱미터 이상일 경우

(2)팔당상수원특별대책지역의 권역외에서 형질변경허가신청면적이 준

공되지 아니한 허가지와 연접신청지를 포함하여 8,000제곱미터이상

일 경우

□ 문제점

○ 이 조항 등은 ‘수도권 정비 계획법’, ‘환경정책 기본법’, ‘산지관리법’ 등 각종 개별법에 의해 많은 규제를 받고 있는 것으로 중복규제가 심함

○ 예를 들어 환경정책 기본법에서 개발 합산면적을 10,000㎡로 규제하고 있음에도 위 조항은 6,000㎡로 상위법보다 과하게 규제하고 있음

○ 따라서 이는 법규의 제정목적에 맞게 규정된 조항이라 볼 수 없으며, 주민들은 이러한 과다한 규제를 회피하기 위해서 부패를 초래할 개연성이 있음

(2) 법규의 조화성

□ 개   요

○ 자치법규가 상위법령 및 타 자치법규와 조화를 이루고 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규의 목적 및 수단과 관련된 규정을 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 법규의 조화성 검토

○ 법규의 상위법령과의 일치성 및 조화성을 판단

○ 법규의 타 자치법규와의 일치성 및 조화성을 판단

○ 상위법령 및 타 자치법규와 조화를 이루지 않을 경우, 이에 대한 제고방안 검토

모형 적용 예 : ○○시 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 조례

1단계		2단계			3단계
법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?	●		평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?	×
					평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?	●
		법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?	×		평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?

○○시 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 조례

제5조(학원의 교습시간)

①  학원의 교습은 05:00부터 22:00(성인 24:00)까지 함을 원칙으로 한다. 다만, 관할 교육장의 승인을 받아 이를 연장할 수 있다.<개정 1999.9.27>

□ 문제점

○ 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서, 국민의 권리제한․의무부과에 관한 사항을 규정하는 조례에 대해 법률의 위임을 요구하는 지방자치법 제 15조에 위반한 것으로 서울행정법원에서 판결을 내린바 있음

○○시 ○○구 미군부대이전에관한구민투표조례안

제1조(목적) 이 조례는 ○○시 ○○구(이하 “구”라 한다)에 주둔하고 있는 미군부대 이전에 관하여 구민의 의사를 밝히고 그 결과를 대한민국 정부와 미국 정부의 정책에 올바르게 반영되도록 함을 목적으로 한다.

□ 문제점

○ 지방자치법 제13조의 2 제1항 등에 따라 조례안에 의한 주민투표의 대상인 미군부대이전은 자치단체장이 그 권한에 의해 결정할 수 있는 사항이 아님. 따라서 주민투표의 대상이 될 수 없음

(3) 목적달성의 현실성

□ 개   요

○ 자치법규가 현실변화를 잘 반영하고 있는지, 관련 법규의 변동사항 등을 잘 반영하고 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규의 목적 및 수단과 관련된 규정을 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 목적달성의 현실성 검토

○ 법규의 제정목적, 실현을 위한 수단 구비 여부, 실현가능성 등 검토

○ 목적달성의 현실성 제고를 위한 방안 검토

모형 적용 예 :  ○○도 감귤생산 및 유통에 관한 조례

1단계		2단계			3단계
목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?	●		평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?	×
					평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?	●
					평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?	●
		법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?	×		평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
					평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

○○도 감귤생산 및 유통에 관한 조례

제4조(적정생산 및 품질향상 참여)

④ 감귤을 왁스 등 과일표면 피막제를 사용하여 유통하여서는 아니 된다. 다만 수출되는 감귤에 대하여는 예외로 한다.

□ 문제점

○ 현실을 잘 반영하고 있지 못하며, 규정의 실현가능성이 떨어짐. 이로 인하여 감귤의 상품성이 떨어지고 이는 가격하락으로 이어진다는 감귤 생산자 단체들의 거센 반발이 있음

○ 자연 상태의 신선한 감귤을 유통시키고자 하는 데에 이 조항의 목적이 있는 만큼 다른 방법의 현실적인 조례가 요구됨

○ 따라서 이 조항은 의무부과를 회피하기 위한 부패발생 소지가 있음

○○시 건축물관리자의 제설ㆍ제빙에 관한 조례

제4조(제설ㆍ제빙범위)

건축물관리자가 제설ㆍ제빙을 하여야 하는 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 보도：당해 건축물의 대지에 접한 구간

2. 이면도로 및 보행자전용도로

가. 주거용 건축물인 경우：당해 건축물의 주출입구 부분의 대지경계선으로부터 1미터까지의 구간

나. 비주거용 건축물인 경우：당해 건축물의 대지경계선으로부터 1미터까지의 구간

제5조(제설ㆍ제빙시기)

건축물관리자는 다음 각 호와 같이 제설ㆍ제빙을 완료하여야 한다. 다만, 1일 내린 눈의 양이 10센티미터 이상인 경우에는 눈이 그친 때로부터 24시간 이내로 한다.

1. 주간에 내린 눈은 눈이 그친 때로부터 4시간 이내

2. 야간에 내린 눈은 다음날 오전 11시까지

제6조(제설ㆍ제빙방법)

건축물관리자는 보행자나 차량의 안전한 통행에 지장이 없도록 삽ㆍ빗자루 등의 도구를 이용하여 다음 각 호와 같이 제설ㆍ제빙을 하여야 한다.

1. 보도의 눈이나 얼음：보도의 가장자리나 공터 등으로 옮긴다.

2. 이면도로 및 보행자전용도로의 눈이나 얼음：도로의 중앙부분이나 공터 등으로 옮긴다.

3. 얼음 제거가 어려운 경우에는 이를 녹이는 재료 또는 모래 등을 사용하고, 얼음이 녹은 후에는 사용된 모래 등을 깨끗이 제거한다.

제7조(제설ㆍ제빙도구 비치)

건축물관리자는 제설ㆍ제빙에 필요한 도구를 당해 건축물 내에 비치ㆍ관리하여야 한다.

□ 문제점

○ 제설․제빙작업이 필요하고, 이에 대한 처벌규정이 제시되어 있지만 의무부과에 대한 규정만이 제시되어 있어 장애인, 장기 출장자 등의 작업을 수행할 수 없는 사안에 대해서는 언급이 없어, 지나친 의무부과이며 규정의 실현가능성이 희박함

2) 제 ․ 개정과정 상의 투명성

(1) 참여와 의견수렴의 적정성

□ 개   요

○ 자치법규 제․개정과정 상에서 입법전문가, 이해관계자 집단의 참여 및 의견수렴이 충분하고 적정한지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 참여와 의견수렴의 적정성을 검토(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제․개정과정에서 입법전문가의 의견수렴 및 참여가 적절히 이루어지고 있는지를 검토

○ 정책 예상 수혜집단의 참여를 보장하고 있는지를 검토

○ 정책 예상 피해집단의 참여를 보장하고 있는지를 검토

모형 적용 예 : ○○시 도시계획 조례 제27조

1단계		2단계
참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?			×
		법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?			●
		법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?			●

○○시 도시계획 조례 제27조

제1종일반주거지역 안에서는 영 별표 4 제1호의 각목의 건축물과 영 별표 4 제2호의 규정에 의하여 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 있다.

1. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종근린생활시설(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 것과 단란주점 및 안마시술소를 제외한다)

2. 「건축법 시행령」별표 1 제5호의 문화 및 집회시설중 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

가. 종교집회장과 종교집회장안에 설치하는 납골당으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것

나. 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다.)

3. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 (신설 2006.11.20)

4. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장안에 설치하는 납골당(유골 750구 이하에 한한다).(신설 2006.11.20)

5. 「건축법 시행령」별표 1 제10호의 교육연구시설(학원은 제외한다) (개정 2006.11.20)

6. 「건축법 시행령」별표 1 제12호의 수련시설 중 유스호스텔(너비 15미터 이상의 도로에 20미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (신설 2006.11.20)

7. 「건축법 시행령」 별표 1 제13호의 운동시설(옥외 철탑이 설치된 골프연습장을 제외하며, 너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

8. 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차관련시설중 주차장 (개정 2006.11.20)

□ 문제점

○ 법규제안과정에서 정책예상 수혜집단 및 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분하지 않을 경우 집단 간의 갈등과 충돌이 발생하고, 자신들의 이익을 반영하려는 과정에서 부패가 발생할 소지가 있음

(2) 제․개정과정의 공개성

□ 개   요

○ 입법과정에서 관련 정보가 이해관계자, 일반국민 등에게 충분히 공개되고 있는가를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 제․개정과정의 공개성을 검토(주요 적용대상 집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제도적 장치 구비 여부 및 실효성 검토

○ 제도적 장치의 필요성 검토

○ 제․개정과정 상에서 상급기관․유관기관․이익집단 등의 부당압력 및 왜곡의 발생 가능성 검토

○ 이에 대한 제고방안 검토

모형 적용 예 : ○○시 도시계획 조례 제27조

1단계		2단계
제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?			●
		다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?			●

○○시 도시계획 조례 제27조

제1종일반주거지역 안에서는 영 별표 4 제1호의 각목의 건축물과 영 별표 4 제2호의 규정에 의하여 다음 각 호의 건축물을 건축할 수 있다.

1. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종근린생활시설(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 것과 단란주점 및 안마시술소를 제외한다)

2. 「건축법 시행령」별표 1 제5호의 문화 및 집회시설중 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

가. 종교집회장과 종교집회장안에 설치하는 납골당으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것

나. 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다.)

3. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 (신설 2006.11.20)

4. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장안에 설치하는 납골당(유골 750구 이하에 한한다). (신설 2006.11.20)

5. 「건축법 시행령」별표 1 제10호의 교육연구시설(학원은 제외한다) (개정 2006.11.20)

6. 「건축법 시행령」별표 1 제12호의 수련시설 중 유스호스텔(너비 15미터 이상의 도로에 20미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (신설 2006.11.20)

7. 「건축법 시행령」 별표 1 제13호의 운동시설(옥외 철탑이 설치된 골프연습장을 제외하며, 너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

8. 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차관련시설중 주차장 (개정 2006.11.20)

□ 문제점

○ 개인이나 집단의 이익과 관련된 사안일 경우 법규 제․개정과정이 공개적으로 진행될 경우 특정 개인이나 집단이 자신에게 유리한 방향으로 법규를 유도할 가능성이 큼

○ 이러한 문제는 추후 이익 및 피해를 볼 수 있는 다른 이해관계자들의 문제제기로 인하여 갈등과 충돌이 발생할 가능성이 클 뿐만 아니라 부패로 이어질 가능성도 큼

3) 행정절차의 투명성

(1) 접근성과 공개성

□ 개   요

○ 접근성

- 이해관계자들이 업무처리과정에서 자신의 이해를 피력할 수 있는 참여제도(장치) 내지 의견진술 기회가 관련 법규에 보장되어 있는가를 판단

○ 공개성

- 업무의 내용 및 처리절차와 관련된 정보가 이해관계자, 일반국민 등에게 충분히 공개되고 있는가를 판단

- 민원인 등의 정보공개신청에 따른 소극적인 정보제공뿐만 아니라 관련정보를 인터넷게시, 개별통지 등을 통해 수시로 알려주는 적극적 공개 모두 포함

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 절차규정의 접근성과 공개성을 검토(주요 적용대상 집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제도적 장치 구비 여부 및 실효성 검토

○ 제도적 장치의 필요성 검토

모형 적용 예 : ○○시 ○○구 노인휴양소 설치 및 운영에 관한 조례

1단계		2단계			3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?	●
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	●		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?	●
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?	×
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?	●

		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	×		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	×		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?

○○시 ○○구 노인휴양소 설치 및 운영에 관한 조례

제13조

② 구청장은 제1항의 규정에 의거 위탁을 취소하고자 하는 경우에는 사전에 수탁자에게 의견 진술의 기회를 주어야 한다.

□ 문제점

○ 접근성을 확보하기 위한 구체적 방법이 제시되지 않음

○○시 장사 등에 관한 조례

제3장 11조

② ...(생략)...사용허가를 취소하고자 하는 때에는 사전에 사용자에게 통지하여야 하며, 상당한 기간을 정하여 의견진술 기회를 주어야 한다.

□ 문제점

○ 접근을 위한 장치는 마련되어 있으나, 소명기간을 명확히 규정하고 있지 않는 등 구체성이 떨어지므로 실효성이 적음

○ ○○시 ○○구의 장사 시설 등에 관한 조례의 경우는 통지를 받은 날로부터 60일 이내라는 등의 기간을 두고 있음

모형 적용 예 : 청소년육성기금 융자규정(청소년위원회 예규 제17호)

1단계		2단계			3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?	●
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	●		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?	●
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?	×
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?	●
		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	×		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	●		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?	●

청소년육성기금 융자규정(청소년위원회 예규 제17호)

제6조(기금의대출)

② 취급금융기관은 제1항의 규정에 의하여 대출 또는 전대의 신청이 있는 때에는 지체 없이 대출 또는 전대절차를 취하여야 한다. 이 경우 대출 또는 전대신청자의 담보능력, 신용 등의 사유로 대출 또는 전대할 수 없다고 인정되는 때에는 그 사유를 대출 또는 전대신청자 및 청소년위원회위원장에게 통보하여 한다.

□ 문제점

○ 관련 규정에 대한 이의신청 절차나 방법 불비

(2) 예측가능성

□ 개   요

○ 업무처리의 과정 및 결과를 누구나 충분히 예측가능하고, 필요한 경우 이에 적절히 대응할 수 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 절차규정의 예측가능성 검토(주요 적용대상 집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 행정절차 관련 규정의 이해 용이성 검토

○ 행정절차의 예측가능성 제고를 위한 방안 검토

모형 적용 예 : ○○시 도시계획 조례 제 7 장

1단계		2단계				3단계
예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?		×
		절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?		●		절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?	×
						절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?	●
						업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?	×
						업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?	●
						절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?	●
		민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?	×			규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?

○○시 도시계획 조례 제7장

제21조(개발행위허가의 절차 등)

① 시장은 법 제57조제4항의 규정에 의하여 개발행위허가를 함에 있어서 다음 각호의 사항을 검토하여 필요한 경우 조건을 부여할 수 있다.

1. 공익상 적정 여부

2. 이해관계인의 보호 여부

3. 주변의 환경․경관․교통 및 미관 등의 훼손 여부

4. 역사적․문화적․향토적 가치 및 보존 여부

5. 조경 및 재해예방 등의 조치 필요 여부

6. 관계 법령에서 규정하고 있는 공공시설의 확보 여부 등

② 시장은 토지형질변경, 토석채취 및 대상토지면적 1천제곱미터 이상인 물건적치 행위허가에 대하여는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.

□ 문제점

○ 개발행위허가에 있어서 제시된 검토사항에 있어서 조건 부여 기준 등이 명확하지 않아서 민원인들이 어떤 경우에 허가를 얻을 수 있는지 등을 예측하기 어려움

(3) 부패통제장치

□ 개   요

○ 평가대상 자치법규 및 행정규칙이 과도한 준수부담, 특혜의 발생, 업무처리과정에서 담당공무원과 이해관계인간의 대면접촉 및 일상적 교류 등 부패유발요인이 존재하는 경우 그에 대한 통제장치가 구비되어 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 관련 규정 검토후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 부패통제장치의 실효성 검토(주요 적용대상 집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 부패통제장치의 필요성 검토

○ 부패통제장치의 개선방안 검토

모형 적용 예 : ○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

1단계		2단계			3단계
부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?	●
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	●		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?	×
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?	×
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?	●
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?	●
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?	×		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	●		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?	●

○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

제10조(수탁기관 선정)

② 시장이 제1항의 규정에 의하여 수탁기관을 선정하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 동 업무를 위탁받기 위하여 하수도법령 및 오수․분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법령의 규정에 합당한 법인을 설립한 경우 당해 업무를 수의계약으로 위탁할 수 있다.

③ 시장은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 수탁기관 선정의 공정을 기하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 전문가 등을 포함한 선정심의 위원회를 구성․운영할 수 있다. 이 경우 당해 선정심의위원회는 수탁자 선정과 동시에 해산한다.

□ 문제점

○ 수의계약 대상에 대한 특혜발생의 소지가 있으며, 이런 경우를 통제할 장치가 부재함

○○시 지하도상가 관리조례

제5조(계약의 체결)

① 관리인이 점포에 대하여 임대차계약을 체결하고자 할 때에는 일반경쟁입찰방법으로 한다. 다만, 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 한하여 관리인은 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

② ○○시가 그 관리․운영권을 인수한 후 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 관리인은 최초의 계약에 한하여 종전의 임차인(종전의 임차인과 실제영업자가 다른 경우에는 당사자 간의 합의에 의하여 결정된 자를 말한다)과 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

□ 문제점

○ 수의계약에 필요한 특별한 사유가 제시되지 않아서 부패발생소지가 있으며, 이를 통제할 부패통제장치가 부재함

모형 적용 예 : 금융기관의 책임경영과 금융행정의 투명성 보장에 관한 규정(국무총리총리훈령 제408호)

1단계		2단계			3단계
부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?	●
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	×		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?	×		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	●		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?	●

금융기관의 책임경영과 금융행정의 투명성 보장에 관한 규정

(국무총리총리훈령 제408호)

제4조(부당청탁등의 신고 및 시정조치 등)

① “금융기관 등의 소속 임․직원은 외부로부터 부당청탁 등을 받은 경우에는 당해 사실을 재정경제부장관 또는 금융감독위원회에 신고할 수 있다.”

③ 재정경제부장관 또는 금융감독위원회위원장은 제1항의 규정에 의한 신고를 한 금융기관 등의 소속 임․직원이 당해 신고로 인하여 불이익을 받지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다.

□ 문제점

○ 신고할 수 있다는 규정의 실효성 확보가 어려움, 신고자에 대한 부패방지법 기준 등 구체적인 보호장치 및 방안 제시 필요

4) 재량의 적정성

(1) 재량규정의 명확성

□ 개   요

○ 자치법규 및 행정규칙에 규정되어 있는 재량규정이 재량권자가 누구인지, 재량적 결정이 무엇에 관한 것인지, 재량적 결정의 범위는 무엇인지, 그리고 재량적 결정의 근거가 무엇인지 등을 명확하게 규정하고 있는지를 판단

- 재량규정이 불명확할 경우 재량권 행사에 있어서 자의적인 판단 및 업무의 비효율성을 가져올 수 있음

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 재량규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 재량규정의 명확성 검토

○ 재량규정의 불명확한 사유 및 불명확성 해결방안 검토

모형 적용 예 : ○○도 청소년육성 및 장학금지원조례

1단계		2단계			3단계
재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?	●		재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?	●
					재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?	●
		재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?	×		재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
		재량규정이 불명확 하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?	×
		재량규정은 반드시 필요한 것인가?	×

○○도 청소년육성 및 장학금지원조례

제3조

③ ...(생략)...도의회의원․교육자․청소년지도자 등 청소년 육성 및 장학사업 등에 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 도지사가 위촉한다.

□ 문제점

○ 학식과 경험이 풍부한 자에 대한 기준이 불명확하여 자의적인 판단이 개입될 소지가 있기 때문에 위촉추천위원회 등을 구성하여 객관성을 확보할 필요가 있음

○○시 ○○구 지역사회 복지 협의체 운영조례

제11조 : 구청장은 협의체의 의결사항에 대하여 상당한 이유가 있는 때를 제외하고는 이를 시책에 반영하도록 노력하여야 한다.

□ 문제점

○ 상당한 이유가 있는 때에 대한 구체적 기준 등이 규정되어 있지 않아 자의적인 판단이 가능함. 따라서 재량권에 대한 명확한 규정을 제시할 필요가 있음

○○도 보육조례

제7조

② 위원으로서 직무를 수행하는데 부적당하다고 인정되는 경우

□ 문제점

○ 부적당하다는 기준이 불명확하여 자의적인 판단이 개입될 소지가 있음

○○시 보도상영업시설물관리등에 관한조례

제6조(시설물 관리)

② 시장은 시설물의 운영상태를 매월 1회이상 점검하여 관계법규 및 허가조건을 위반하여 영업을 한 운영자에 대하여는 필요한 조치를 하여야 한다.

□ 문제점

○ ‘필요한 조치’는 재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 정의하고 있지 않아, 법규담당자의 입장에서는 재량적 판단의 소지로 이용될 수 있음

모범택시등운행인가및사후관리요령(건설교통부훈령 제303호)

제5조(운행인가)

② 관할관청은 제1항의 규정에 의하여 사업계획변경인가 신청을 받은 때에는 다음 사항을 고려하여 인가하여야 한다.

1. 일반택시운송사업자의 경우 경영상태, 노사관계안정성, 호출택시보유여부, 전액관리제 이행실태, 영수증발급기 및 신용카드결제기 설치 등 정상운행여건을 갖춘 사업자에게 우선하여 인가하여야 하며, 명의이용금지위반․도급제 등 불법 경영행위를 하고 있거나 경영이 부실한 업체는 인가대상에서 제외하여야 한다.

□ 문제점

○ 인가대상에서 제외하여야 하는 판단기준으로 ‘경영이 부실한 업체’는 모호한 표현으로 재량권자의 자의적 권한행사 가능성이 있고, 이에 대한 청탁 등의 부패를 유발할 가능성이 높기에 객관적인 판단기준을 구체적으로 규정할 필요가 있음

대규모내부 거래에 대한 이사회의결 및 공시의무

(공정거래위원회고시 제2003-5호)

제3조(부과금액의 결정)

③ 공정거래위원회는 이 기준에 의한 과태료의 금액이 위반행위의 내용 및 정황 등에 비추어 볼 때 현저히 불합리하다고 인정되는 경우에는 이 기준과 다른 금액의 과태료를 부과할 수 있다.

□ 문제점

○ ‘현저히 불합리하다고 인정되는 경우’는 모호한 표현으로 재량권자의 자의적 권한행사 가능성이 있으므로 보다 구체적으로 규정할 필요가 있음

불법 광고성정보 전송자 과태료 부과업무 등 처리규정

(정보통신부훈령 제341호)

제8조(과태료의 경감)

위반행위가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하고 과태료 전분 대상자가 동일한 이유로 과태료 등의 행정처분을 받은 경력이 없을 경우에는 제7조의 규정에 의한 과태료 금액을 2분의 1까지 경감할 수 있다. 다만, 전화로 영리목적의 광고성정보를 전송한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 위반행위가 고의가 아닌 과실에 의한 경우

2. 위반행위로 인한 피해정도가 경미한 경우

□ 문제점

○ 위반행위와 관련된 과태료 수준이 적지 않기 때문에 과태료 금액의 2분의 1까지 경감받고자 할 유인이 큼. 그럼에도 불구하고 해당 각호의 규정은 매우 모호하여 재량권의 자의적 권한 행사 가능성이 매우 큼

(2) 재량범위의 적정성

□ 개   요

○ 재량의 범위가 사회적 통념이나 관례에 비추어 특별히 벗어나 있지 않고 합리적인 수준으로 규정되어 있는지, 또는 재량범위가 과도하고 자의적 남용가능성은 없는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 재량범위 관련 규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 재량범위의 적정성 검토

○ 유사상황에서의 재량범위 검토

○ 재량범위의 적정화 방안 검토

모형 적용 예 : ○○도 도립노인전문병원 설치 및 운영 조례

1단계		2단계			3단계
재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?	×
		재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?	×
		재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?	×		재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적 이고 타당한 사유가 있는가?
					재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?

		재량권의 행사 범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?	●		새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 벗어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?	×
					재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?	●
		재량범위와 관련 하여 발생한 민원 이나 부패사례가 있는가?	●

○○도 도립노인전문병원 설치 및 운영 조례

제10조 : 병원의 위․수탁협약을 해지할 수 있다.

□ 문제점

○ 어떠한 경우에 협약을 해지할 수 있는지에 대한 명확한 규정이 제시되어 있지 않아 자의적 남용가능성 존재

○○시 ○○구 오수/분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 조례

제7조(수수료의 감면)

구청장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 제 3조에 규정된 수수료를 감면할 수 있다.~ 생계가 곤란하다고 인정되는 경우, 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우 등

□ 문제점

○ 생활보호대상자, 저소득층 등과 같은 국가에서 규정한 범위를 명확히 제시하지 않고 있기에 자의적 남용가능성 존재

건축물의 에너지절약 설계기준(건설교통부 고시 제2004-459호)

제2조(적용범위)

② 지방건축위원회의 심의에 의하여 이 기준의 규정과 동등이상의 에너지절약성능이 있는 절약기법을 사용한 것으로 인정되거나 건축물의 기능․설계조건 또는 시공 여건상의 특수성 등으로 인하여 이 기준의 적용이 불합리한 것으로 인정되는 경우에는 이 기준의 해당 규정을 적용하지 아니할 수 있다.

□ 문제점

○ 지방건축위원회의 심의 재량에 대한 통제 및 견제 장치 필요. 즉, 인정 기준 등이 명확히 제시될 필요가 있음

관세법에 의한 과태료부과징수에 관한 시행세칙(관세청훈령 제1016호)

제6조의2(여행자정보 전송에 따른 과태료 부과면제)

다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 과태료를 부과하지 아니한다.

1. 항공사의 월평균 여행자정보제공율이 90% 이상인 경우

2. 일시적인 전산 및 통신장애 기타 이에 준하는 사유로 여행자정보 전송이 곤란한 경우에 해당된다고 관세청장이 정한 경우

□ 문제점

○ 항공사의 월평균 여행자 정보제공율이 90% 이상인 경우’란 규정은 월평균을 최근 3개월이든, 6개월 또는 1년간 등의 기준을 구체적으로 제시할 필요가 있음

(3) 재량기준의 구체성․객관성

□ 개   요

○ 재량기준의 구체성

- 재량기준이 세부적으로 규정되어 있어 추가적인 설명이나 보충이 없더라도 누구나 당해 기준만으로도 충분히 업무처리를 할 수 있는 가를 판단

○ 재량기준의 객관성

- 재량기준이 명백하고 정확하게 규정되어 있어 누구나 그 내용을 동일한 것으로 이해할 수 있는지를 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 재량기준 관련 규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 부패영향요인 분석 및 도출(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 재량기준의 구체성․객관성 검토

○ 재량기준의 구체성․객관성 확보방안 검토

모형 적용 예 : ○○시 노인복지회관 설치 및 운영조례

1단계		2단계			3단계
재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?	×		상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
		업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?	●		재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?	●
					재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?	●
					재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?	●
		재량기준이 추가 적인 설명이나 세부 기준없이도 직접 적용 가능한가?	●
		재량기준과 관련 되어 제기된 민원 이나 부패사례가 있는가?	●

○○시 노인복지회관 설치 및 운영조례

제8조 (이용제한) : 다음 각 호의 1에 해당하는 사람에 대하여는 시설물의 사용 또는 이용을 거부하거나 퇴관을 명할 수 있다.

1. 전염병 환자

2. 소행이 불량한 사람

3. 신원이 확실하지 아니한 사람 또는 노인이 아닌 사람

4. 타인에게 위험을 미치게 하거나 위해를 끼칠 우려가 있는 사람

□ 문제점

○ 명확한 기준이 제시되어 있지 않아 재량권을 남용할 수 있음. 이에 대한 자체 내규를 마련하여야 한다는 등의 구체적 재량기준을 마련할 필요가 있으며, 이에 대한 객관성을 확보하기 위하여 운영위원회를 설치하여 이를 판단하도록 하여야 한다는 등의 내용을 제시할 필요가 있음

○○시교육감 소속 지방공무원 제안규칙

제19조(제안의 심사기준)

① 제출된 제안은 다음의 사항을 기준으로 하여 심사한다.

1. 창의성

2. 경제성 또는 능률성

3. 실용성

4. 적용범위

5. 계속성

6. 기타 위원회에서 특별히 정한 심사기준

② 제 1항의 기준에 대한 배점을 위원회에서 정하고, 심사결과 동점이 있을 때에는 다음 사항을 참작하여 그 순위를 정한다.

1. 노력도

2. 완성도

□ 문제점

○ 심사기준이 제시되어 있으나, 심사위원의 자의성이 개입될 여지가 많으며, 또한 심사기준을 구체적으로 적용할 수 있는 방법이 부재. 즉, 점수의 계량화 기준이 불명확할 뿐만 아니라 기준별 배점에 대해서도 심사위원들에게 모든 재량을 부여하고 있음

○○시 하천점용및점용료등징수에관한규칙

제13조(무단점용등에대한조치)

허가를 받지 않고 점용 등의 행위를 한 자가 있을 때에는 관리청은 이를 철거 등에 의거하여 원상으로 회복시킨다. 단, 부득이한 사정이 있다고 인정될 때에 한하여 관리청은 추인허가를 할 수 있다.

□ 문제점

○ ‘부득이한 사정’은 구체적인 기준이 결여되어 있어 청탁의 소지가 있으므로 구체적인 사안으로 한정하여 규정할 필요가 있음

○○도 도로점용료징수조례

제5조(점용료의 부과징수)

③ 점용기간이 1년 이상이거나 기타 특별한 사정이 있다고 인정할 때에는 제2항 각호의 규정에 불구하고 점용료 및 부당이득금을 분납하게 하거나  납부기한을 연기할 수 있다.

□ 문제점

○ ‘기타 특별한 사정이 있다고 인정’한다는 재량적 단서조항을  구체적으로 제시하지 않음으로써 부패유발요인의 소지가 됨

건축설계경기운영지침(건설교통부 고시 제2005-172호)

제11조(심사위원의 자격)

건축설계경기 심사위원의 자격은 다음 각호와 같다.

1. 건축업무와 관련된 5급이상 공무원,

2. 건설․문화예술관계 단체 및 연구기관의 임원,

3. 정부투자기관 또는 지방공사 및 공단에 소속된 당해 전문분야의 임원.....(이하생략)

□ 문제점

○ “건축업무와 관련된 5급이상 공무원” 자격기준은 다른 자격기준과 비교해볼 때 형평성 시비가 있을 수 있으므로 구체적으로 3년 혹은 5년 이상으로 관련 업무에 종사한 사람 등으로 구체화할 필요가 있음

공공건축설계자 선정 및 사업수행능력 세부평가기준

(건설교통부 고시 제2005-260호)

【별표】공공건축설계자 선정 및 사업수행능력 세부평가기준

5. 감점기준

(3) 필요이상 과도한 도면 등의 제출 - 컴퓨터그래픽, 모형, 투시도의 재료․색상 등이 심의에 공정성 등을 해칠 우려가 있는 경우 0.5점의 범위내에서 감점

※ 발주청은 집행계획공고 또는 설계지침서 등에 재료의 종류․색상(도) 수를 정할 수 있으나, 이를 이유로 참여 건축사사무소에게 관계도면의 제출을 금지토록 제한 할 수 없음

□ 문제점

○ “필요이상 과도한 도면”은 구체성이 떨어지는 규정이며, 또한 평가결과에 객관성을 확보하기 어렵기 때문에 공고시 구체적인 기준을 제시하도록 하고 이를 기준으로 감점여부를 결정하도록 하는 것이 합리적임

통계법 제25조에 의한 과태료 부과규정(통계청 훈령 제121호)

제3조(과태료의 부과기준)

① 위반행위의 종류에 따른 과태료 부과금액은 별표와 같다. 다만, 통계청장은 당해 위반행위의 동기와 그 결과 등을 참작하여 해당 금액의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중하거나 감경할 수 있다.

② 동일 행위자가 동일한 종류의 위반행위를 계속적으로 반복할 경우에는 이전 부과금액의 2분의 1의 범위안에서 가중한 금액을 부과한다.

③ 수개의 위반행위에 대하여 동시에 처분할 경우에는 위반행위별로 과태료를 산정하여 그중 가장 많은 금액을 기준으로 그 금액의 2분의1의 범위 안에서 가중한 금액을 부과한다.(이하생략)

□ 문제점

○ “당해 위반행위의 동기와 그 결과 등을 참작하여”는 재량행위 행사기준을 보다 구체적으로 제시할 필요가 있으며, “계속적으로 반복할 경우에는” 등의 규정도 구체적으로 횟수대로 정하여 가중금액을 지정할 필요가 있음

건축물 분양사업장 설치기준(건설교통부 고시 제2005-113호)

제3조(분양사업장의 형식)

③항의 4. 외부구조나 광고물 등은 도시미관을 해치지 아니할 것

□ 문제점

○ 도시미관을 해친다고 판단할 수 있는 최소한 기준 내지 판단 방법 등을 제시할 필요가 있음

노동관계법위반자에 대한 과태료 부과․징수업무에 관한 규정

(노동부 예규 제442호)

제5조(과태료의 부과기준)

①  부과권자가 과태료의 금액을 정할 때에는 특별한 사유가 없는 한 별표 2의 과태료 부과기준에 의하여야 한다. 이 경우 하나의 위반행위가 2이상의 규정에 의하여 과태료 부과대상이 되는 경우에는 그중 가장 많은 금액만을 부과한다.

②  부과권자가 제1항의 과태료 금액을 정함에 있어서 당해 위반행위의 정도, 횟수, 동기와 그 결과 등을 참작하여 그 해당금액의 100분의 50범위 안에서 이를 감경할 수 있다.

□ 문제점

○ “당해 위반행위의 정도, 횟수, 동기와 그 결과 등을 참작하여”의 규정은 보다 구체적인 기준 내지 판단 방법 등을 제시할 필요가 있음

5) 준수의 용이성

(1) 준수부담의 적정성

□ 개   요

○ 자치법규 및 행정규칙의 적용대상집단이 법규상의 의무를 준수하기 위하여 부담하는 각종 비용 또는 희생 등이 적정한 수준인가를 판단

○ 준수부담이 과도하면 법규상의 적용대상자 입장에서는 뇌물제공 등 어떠한 대가를 지불해서라도 그 부담을 면하거나 완화시키고자 시도할 가능성이 있음

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 의무규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 부패영향요인 분석 및 도출(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 의무규정 준수부담의 필요성(불가피성) 검토

○ 의무규정 준수부담의 적정성 검토

모형 적용 예 : ○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 시행규칙

1단계		2단계				3단계
준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?		●		민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?	×
						민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?	×
						규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?	×
						규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?	●
						준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?	×
		법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?	●			행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?	●
						규정의 준수대상 범위가 불필요 하게 확대되어 있지 않은가?	●
						규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?	×

		규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?	×
		규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?	×

○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 시행규칙

제12조(무단투기행위자 신고내용)

① 1. 무단투기자의 인적사항(주소, 성명, 전화번호 등)

□ 문제점

○ 무단투기자를 신고하는데 있어 신고자가 무단투기자의 인적사항을 모두 신고해야 한다는 것은 무단투기자를 신고자가 잘 알고 있는 경우에는 가능하지만 무단투기를 자신의 주거지역이 아닌 다른 곳에 버린다는 행태를 감안한다면 신고 시 인적사항을 제시한다는 것은 매우 어려운 일이기에 신고자가 이를 준수하기가 용이하지 않음

○○시 ○○구 폐기물 관리 조례

부칙(1997.01.17) ~새로운 규격봉투를 제작/판매한 때에는 기판매된 규격봉투의 사용은 새로운 규격봉투 판매 개시일 이후 1개월 까지로 한다.

□ 문제점

○ 가정집의 경우 기존에 판매된 규격봉투의 경우 새로운 규격봉투 판매이후 1개월이 지나도 다 소모하지 못하고 보관하는 경우가 있을 수 있음. 새로운 규격봉투를 구매하는 것은 이중부담이 될 수 있기에 사용기간을 1개월로 명시한다는 것은 사용자의 경우 준수 부담이 너무 큼.

○ 따라서 사용기간에 관한 규정보다는 다른 대체수단의 제공이 필요함

(2) 제재수준의 적정성

□ 개   요

○ 제재수준이 과도하게 높으면 대가를 지불하고서라도 처벌을 회피하고자 하며, 지나치게 미약한 경우에는 다소 희생을 감수하고서라도 위반행위를 범하고자 하는 유인 존재

○ 위반행위자에 대한 처벌의 강도가 편익/비용의 관점에서 과도하게 높거나 미약하지 않고 적정성을 유지함으로써 관련 규정이 실효성을 갖는가를 판단

- 특히 부패행위에 대한 제재인 경우에는 부패재발 방지에 충분한 수준인지 검토

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 제재규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 부패영향요인 분석 및 도출(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제재규정 준수부담의 필요성(불가피성) 검토

○ 유사사례에 대한 다른 법령의 제재내용 및 정도 조사

○ 제재규정 준수수준의 적정성 검토

모형 적용 예 : ○○시 육교사용료징수조례

1단계		2단계			3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	●		규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?	●
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?	×
		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	●		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?	×
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?	●
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?	●
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?	×
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?	×
					위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?	●

○○시 육교사용료징수조례

제11조(과태료) (개정 2002.01.05)

시장은 이 조례를 위반한 자에 대하여 규칙이 정하는 바에 따라 50만원 이하의 과태료를 부과한다.(개정 2002.01.05)

< 별 표 >

위반내용	과태료	비고
허가받지 아니하고 육교에 홍보물 등 설치	500,000만원	육교 1개소 당
허가기간 초과사용	300,000만원	육교 1개소 당
허가내용 및 허가조건 위반 설치	300,000만원	육교 1개소 당

□ 문제점

○ 부과되는 과태료의 수준이 너무 낮음. 육교에 홍보물을 설치하여 얻을 수 있는 이익(홍보효과)에 비하여 수준이 낮음. 개인수준의 과태료이면 적정한 수준이나 실제로 육교에 홍보물을 설치하는 경우는 개인보다는 단체임. 따라서 단체수준의 과태료로는 낮은 수준임

○○시 도로복구원인자 부담금 징수조례

제3조(도로의 굴착으로 인한 원인자부담금)

① 타 공사 또는 타행위에 따른 도로의 굴착으로 인하여 도로복구공사를 요하게 한 때에는 법 제64조의 규정에 의하여 그 공사 또는 행위의 비용을 부담하는 자로부터 원인자부담금을 징수한다.

② 원인자부담금의 금액은 직접손궤부분 및 간접손궤부분에 대한 복구에 소요되는 비용으로 한다. 다만, 타 공사 또는 타행위의 시행자가 법 제34조 의 규정에 의하여 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)의 허가를 받아 직접손궤부분에 대한 복구공사를 하는 경우에는 간접손궤부분에 대한 복구에 소요되는 비용만을 징수한다.

③ 제2항의 규정에 의한 원인자부담금의 금액을 산정함에 있어서의 굴착표준 최적구배와 복구비용의 산출기준은 별표 1. 직접손궤부분복구공사의 표준단면은 별표 2. 도로굴착 및 복구공사 시 이행사항은 별표 3에 의하고, 복구비용 산출을 위한 단가는 시장이 정한다.

④ 원인자부담금은 선납하여야 한다.

□ 문제점

○ 개인이 원인자인 경우, ‘선납’의 규정은 제재가 과도할 수 있으며,  이를 회피하기 위해 부패가 유발될 소지가 있음. 따라서 비용납부방법을 분납이 가능하게 한다는 등의 다양한 부담방식이 필요함

○○시 하수도사용조례 시행규칙

제2조(공사의 연기사유)

④ 기타 관리청(조례 제2조제10호의 규정에 의한 관리청을 말한다. 이하 같다)이 공익상 특별한 사유가 있다고 인정할 때

제27조(감면)

⑨ 기타 화장실을 개방하는 등 시민이 이용하는 시설로서 시장이 공익상 감면사유가 있다고 인정하는 경우：당해시설의 사용료에 대하여 감면

④ 제1항에 의하여 감면을 받는 자로서 감면사유가 해제되었을 때에는 즉시 관리기관장에게 신고하여야 한다.

□ 문제점

○ 감면사유가 해제되었을 때에 즉시 신고할 수 있도록 제재규정을 마련할 필요가 있음, 담당공무원의 현장 실사에 의해 발견될 수 밖에 없을 뿐만 아니라 위반에 대한 적절한 제재규정이 없어 자의적인 판단으로 부패의 소지가 됨

모형 적용 예 : 금융기관전자금융업무감독규정

(금융감독위원회공고 제2000-117호)

1단계		2단계			3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	●		규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?	●
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?	×

		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	×		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
					위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?

금융기관전자금융업무감독규정(금융감독위원회공고 제2000-117호)

제4조(전자금융업무등에 대한 안전대책기준)

① 금융기관은 다음 각호의 사항에 관하여 전자금융업무 및 그 기반이 되는 정보기술부문(이하 “전자금융업무등”이라 한다)에 대한 자체 안전대책기준을 설정․운용하여야 한다.

□ 문제점

○ 관련 의무규정에 대해서는 규정하고 있으나 이를 준수하지 않을 경우에 대한 제재규정의 불비

통계법 제25조에 의한 과태료 부과규정(통계청 훈령 제121호)

제3조(과태료의 부과기준)

① 위반행위의 종류에 따른 과태료 부과금액은 별표와 같다. (이하 생략)

【별표】통계법 위반에 대한 과태료 부과기준(제3조 관련)

<조사대상 관련> 부과기준

위 반 사 항	관련법규	처분규정내용	부과기준	비 고
<조사대상 관련> 1. 지정통계 작성자료를 제출하지 아니한 경우 2. 지정통계 작성자료를 허위로 제출한 경우 3. 지정통계 작성자료의 제출을 방해한 경우 (이하 생략)	법 제10조 법 제10조 법 제10조	100만원 이하 의 과태료 〃 〃	90만원 (20만원) 80만원 (10만원) 100만원 (30만원)	( )내는 조사대상이 가구인 경우임.

□ 문제점

○ 조사대상이 가구인 경우 일률적으로 부과기준 금액이 10, 20, 30만원으로 되어 있어 가구별 소득수준과 비교하여 볼 때, 저소득층의 경우에는 과중한 부담으로 볼 수 있으며, 고소득층의 경우에는 정책의 실효성을 담보하기 어려울 수도 있음

모범택시등운행인가 및 사후관리요령(교통부훈령 제1011호)

제6조(양도제한)

① 제5조의 규정에 의거 모범택시 등으로 운행인가를 받은 자는 이를 다른 사람에게 양도할 수 없다. 다만, 개인택시운송사업자가 관할관청의 허가를 받아 모범택시 등을 중형택시로 다시 전환하는 경우와 일반택시운송사업자가 면허차량 전부를 양도할 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제1항 단서의 규정에 의거 모범택시 등을 중형택시로 전환하여 양도한 사업자에 대하여는 향후 모범택시 등의 운행인가를 제한할 수 있다.

□ 문제점

○ 관련 제재규정의 “제한할 수 있다”라는 불확정성으로 향후 모범택시사업의 경기여건에 따라 택시사업자의 청탁 등의 여지가 있음

(3) 특혜발생 가능성

□ 개   요

○ 평가대상 규정으로 인하여 혜택이나 이익이 발생하는 경우 이를 획득하거나 유지․확대하려는 과정에서 뇌물제공, 불법로비 등의 부패행위에 직접 개입되거나 이를 용인할 위험소지가 있는지 판단

□ 평가절차

○ 평가대상 법규상의 수익규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 부패영향요인 분석 및 도출(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 수익규정 준수부담의 필요성(불가피성) 및 특혜가능성 검토

○ 수익규정 준수부담의 적정성 및 특혜부여의 적정성 검토

모형 적용 예 : ○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

1단계		2단계			3단계
특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?	●
		주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?	●		혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?	●
					혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?	●
					민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?	●
					청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?	●
					민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?	×

					특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?	●
					이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?	●
					관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?	×
		어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?	●
		부패통제 장치가 필요한가?	●		부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?	●
					혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?	●

○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

제10조(수탁기관 선정)

② 시장이 제1항의 규정에 의하여 수탁기관을 선정하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 동 업무를 위탁받기 위하여 하수도법령 및 오수․분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법령의 규정에 합당한 법인을 설립한 경우 당해 업무를 수의계약으로 위탁할 수 있다.

□ 문제점

○ 특수한 상황 하에서의 부득이한 정책방향에 의해 일정기간 특혜를 준 사업일지라도 특혜의 기한 여부 및 계약방식 등을 분명히 명시하지 않음으로써 지속적인 특혜 발생가능성에 따른 부패유발요인이 되는 규정임

○○시 ○○구 공공시설 내의 신문․복권 판매대, 매점 및 식음료용

자동판매기 설치계약에 관한 조례

제1조 : ...(생략)...설치․계약할 때에는 장애인 및 65세 이상 노인인 국민기초생활보장수급자, 모․부자가정의 모 또는 부, 독립유공자와 그 유족 또는 가족이 우선하여 사업을 할 수 있도록 하기 위해 그 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

□ 문제점

○ 특정 대상에 대한 우대조항으로 이권과 관련된 사항이지만 그 대상자들 간의 우선순위 등에 대한 규정이 없기에 이러한 자격의 획득 및 유지과정에서 부패가 개입될 소지가 있음

○○시 ○○구 공공시설 내의 신문․복권 판매대, 매점 및 식음료용

자동판매기 설치계약에 관한 조례

제4조 : 장애인등록증, 국민기초생활보장수급자, 독립유공자와 그 유족 또는 가족 등 우선계약대상자임을 증명할 수 있는 서류

□ 문제점

○ 그 유족 또는 가족으로 대상을 지정하였을 경우, 대상범위가 너무 방대하여 이 대상선정과 관련하여 부패가 개입될 소지가 많음

○○시 ○○구립 사회복지관 직영 및 위탁 운영에 관한 조례

제7조 : ...(생략)...필요한 비용의 일부를 보조할 수 있으며 위탁운영에 필요한 구유재산을 무상대여 할 수 있다.

□ 문제점

○ 비용의 일부를 보조할 수 있다는 규정은 그 한계가 불명확하고, 어떠한 경우에 비용을 보조한다는 등의 보다 명확한 규정이 요구되지만 이러한 것에 대한 언급이 없기에 부패행위 유발소지가 있음. 따라서 위탁운영에 관한 세부지침 마련 등이 요구됨

○○시 ○○구 자원 봉사 활동 지원조례

제3장17조 : 자원봉사센터 또는 자원봉사수요자는 자원봉사자에 대하여 활동에 필요한 물품 또는 비용을 지급할 수 있다.

□ 문제점

○ 물품의 정확한 기준 및 목록의 부재, 용도출처에 대한 명확한 기준이 제시되어 있지 않아서 부패가 개입될 소지가 있음

○○시 ○○구 장애인 복지 증진에 관한 조례

제2장7조

① 구청장이 위촉하는 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.

□ 문제점

○ 위원의 선임조건, 연임사유 및 기준에 대한 명확한 제시가 없음. 이에 따라 심사위원 선정의 부적절성에 대한 논란의 여지가 있으며, 특정 자격을 유지하기 위한 과정에서 부패가 개입될 소지가 있음

금융발전심의회설치․운영규정(재정경제부훈령 제97호)

제4조

④ “위촉되는 위원의 임기는 1년으로 하되, 연임할 수 있다. 다만, 위원의 임기 중 결원이 생겨 위촉되는 위원의 임기는 전임자의 잔여기간으로 한다.”

□ 문제점

○ 위원임기를 차수제한 없이 연임할 수 있도록 규정하고 있어 차수제한 없는 연임은 청탁의 소지가 될 수 있음

기간통신사업의 양수․합병 인가 등의 심사기준 및 절차

(정보통신부고시 제2005-51호)

제11조(양수 심사 절차)

③ 정보통신부장관은 기간통신사업의 양수 인가 신청의 심사를 함에 있어 정보통신 전문기관 또는 전문가의 의견을 들어 심사를 할 수 있다.

④ 정보통신부장관은 기간통신사업의 양수 인가 심사와 관련하여 제3항의 규정에 의한 정보통신 전문기관 또는 전문가의 의견수렴에 소요되는 비용을 양수인에게 부담하게 할 수 있다.

□ 문제점

○ 기간통신사업의 양수 인가 신청 심사를 함에 있어 정보통신 전문기관 또는 전문가의 의견을 들어 심사하는 경우 그 소요 비용을 양수인에게 부담하게 하는 경우 전문기관 또는 전문가의 의견에 대한 객관성 문제가 제기될 수 있으며, 이 과정에서 부패의 소지가 있을 수 있음

○ 따라서 전문의견의 객관성을 확보하기 위해서는 소요 비용을 정보통신부에서 부담하는 대신 전문가 의견 소요 비용을 추산하여 심사료에 포함시킬 필요가 있음

민․관환경정책협의회규정 제정안(환경부훈령 제652호(2006.2)

제5조(협의회 위원의 임기)

① 민간위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다.

② 정부위원은 직위에 따른 당연직으로 한다. (이하 생략)

□ 문제점

○ 민간위원임기를 2년으로 하고, 차수제한 없이 연임할 수 있도록 규정하고 있음. 협의회 결정사항에 대하여 환경정책 또는 행정에 성실히 반영하거나 이행하고 그 결과를 협의회의 정기회의에 보고하여야 한다고 규정(제10조)하고 있다는 점에서, 차수제한 없는 연임은 청탁의 소지가 될 수 있음

2. 행정적 보완사항

1) 자치법규 부패영향평가의 행정적 보완사항

(1) 부패영향평가 추진조직 정비

□ 제3장에서 검토된 3가지 기존조직 활용방안은 작성사업단의 조직구성과 업무체계 위상 그리고 연계성 등의 관점에서 모두 일정한 한계를 나타내고 있음

□ 우선적으로 상위 자치단체와의 연계성을 확보하고 부패영향평가 업무체계를 수용하며 관련부서와 기관과의 협조체계를 원활히 구축할 수 있는 위상이 확보되는 사업추진조직이 신설될 필요성이 있음

□ 이와 같은 관점에서 다음과 같은 사업추진조직방안이 모색될 수 있음

○ 부패영향평가 업무담당조직: 부패영향평가 담당

○ 업무담당조직의 설치장소: 지방자치단체 감사실 및 기획감사실

○ 단장: 부시장 또는 부군수

○ 총괄조정관: 감사관 또는 기획감사실장

○ 담당: 부패영향평가 담당관

○ 지원팀: 기초자치단체의 경우는 2명(부패영향평가 실제 평가, 지원), 광역자치단체의 경우는 3명(부패영향평가 실제 평가, 지원, 기초자치단체 지원)

□ 부패영향평가 담당관을 거쳐 작성된 부패영향평가를 총괄조정관을 거쳐 확정되도록 함

□ 총괄조정관은 전체적으로 각 부서 및 유관기관을 통제하여, 부패영향평가를 보완하거나 그들에게 협력하는 입장임. 따라서 각 부서 및 기관이 자율적으로 부패영향평가를 실시하여 조례나 규칙을 입안하거나 행정절차를 수행할 수 있도록 이에 대한 지원과 조정을 수행함

○ 자치단체장, 관련 실․국장들에게 부패영향평가의 중요성에 대한 올바른 인식과 지속적인 지원을 획득하기 위한 설득 및 협조업무를 담당함

□ 총괄조정관은 산하에 부패영향평가 담당관을 두어 조례 및 규칙 입안 시 관련 실․국․본부 등과의 업무연락 그리고 실제 부패영향평가 시 유기적 협조가 가능하도록 지원하는 역할을 담당함

□ 부패영향평가 담당관은 조례 및 규칙의 입안과정과 업무를 정기적으로 체크하며 타 자치단체와의 형평성 차원에서 상위 및 하위 자치단체의 부패영향평가 담당관 또는 청렴위와의 실제 업무사항을 체크함

□ 부패영향평가 담당관의 산하에 총괄지원팀을 두며, 총괄지원팀은 각 부서 및 유관기관과의 연락․조정, 부패영향평가에 따른 기술적 교육과 지도 그리고 부패영향평가 총괄검토 등에 관한 사무를 담당함

□ 또한 관련 부서와 기관의 조례 및 규칙입안 관련 담당자를 구성하여 자신의 소속부서와 기관의 조례 및 규칙입안에 대한 책임을 부여함

□ 물론 필요에 따라 총괄지원반의 협력을 구하여 조례 및 규칙을 입안 작성하며 이러한 협력 하에 작성된 결과에 대한 대처방법은 최종적으로 각 부서 및 유관기관의 장이 정함

(2) 평가인력 충원

□ 자치법규 운영규모

○ 2005년 말 현재 자치법규는 총 62,535건으로 이를 자치단체 수준별로 보면 광역자치단체가 평균 344건, 기초자치단체가 244건을 보유하고 있는 것으로 나타남

- 자치법규별 보유현황을 보면 광역자치단체는 평균 조례 225건, 규칙 119건을 보유하고 있는 것으로 있는 것으로 나타남. 한편 기초자치단체는 평균 조례 162건, 규칙 82건을 보유하고 있는 것으로 나타남

○ <표 Ⅲ-6>에 나타나 있는 바와 같이 자치법규 운영현황을 보면 광역자치단체는 2005년 기준으로 연평균 98건을 운영하고 있으며, 기초자치단체는 65건을 운영하는 것으로 나타남

- 운영 내용별로 보면 광역자치단체는 연평균 91건을 제․개정하고 7건을 폐지하고 있으며, 기초자치단체는 61건을 제․개정하고 4건을 폐지하고 있음

- 자치법규별로 보면 광역자치단체는 조례 56건, 규칙 35건을 제정 또는 개정하는 것으로 나타남. 한편 기초자치단체는 조례 41건, 규칙 20건을 제정 또는 개정하고 있는 것으로 나타남

- 자치법규 보유 대비 운영비율은 약 25% 내외인 것으로 나타남. 즉, <표 Ⅲ-6>에서 보는 바와 같이 2005년도 자치법규의 운영은 제정 4,089건, 개정 11,548건, 폐지 1,253건임. 이중 제정과 개정은 15,637건임. 이는 2005년도 말 자치법규 62,535건의 25%에 해당함

○ 한편 자치법규 중 조직 및 내부 운영 등에 대한 규정으로서 상대적으로 부패유발 가능성이 적은 자치법규의 비율을 보면 경기도 김포시, 서울특별시, 부산광역시, 경기도 과천시 등 몇 개의 자치단체를 표본으로 검토한 결과 약 30% 정도인 것으로 파악됨

- 즉, 시의회, 기획, 행정관리, 읍․면․동 등에 관한 자치법규 비율이 전체 법규의 30% 정도를 차지하고 있음

자치법규 중에서 행정관리나 조직이라고 하더라도 사회단체에 대한 보조금 지급(김포시), 애향장학금 운용(김포시) 등과 같이 시민들에게 혜택을 부여하는 과정에서 부패가 발생할 소지가 있는 조례가 포함되어 있는 경우가 있음. 한편 부패가 많이 발생한다고 지적되는 주택․건설 관련 조례 중에서도 단순히 조직의 운영 등에 관한 것이 있어 획일적으로 특정 분야별로 부패의 발생 소지가 있다거나 또는 없다고 단정할 수는 없음. 따라서 여기서는 이러한 요소가 반영될 경우 분야별 통계를 적용하더라도 큰 차이가 없을 것으로 판단하여 개략적으로 추정한 수치임.

- 따라서 실제 부패영향평가의 대상이 되는 자치법규는 광역자치단체가 평균 240건, 기초자치단체가 평균 170건 정도가 되는 것으로 산출됨

- 연간 제․개정되는 자치법규 중 부패영향평가의 대상이 되는 자치법규도 광역자치단체가 평균 64건, 기초자치단체가 평균 43건 정도가 됨

○ 이상의 결과를 토대로 연간 부패영향평가 대상 자치법규를 추정해 보면 광역자치단체가 평균 112건, 기초자치단체가 77건 정도임

- 즉, 광역자치단체의 경우 제․개정 자치법규 64건과, 현행 자치법규에 대한 부패영향평가 48건을 합하여 매년 112건 정도 평가가 이루어짐

현행 자치법규에 대해서도 부패영향평가를 실시하고, 평가기간을 5년으로 상정할 경우 매년 현행 법규의 20%에 걸쳐 평가한다고 할 경우를 전제로 산출한 수치임. 즉, 전체 평균 344건 × 0.7(부패유발 가능성이 있는 법규 30%를 제외한 비율) × 0.2(5년간 현행 법규를 평가할 경우 년 간 평가비율)를 토대로 산출한 수치임. 기초자치단체 역시 동일한 비율로산출하였음.

- 기초자치단체의 경우 제․개정 자치법규 43건, 현행 자치법규에 대한 부패영향평가 34건을 합하여 매년 77건 정도 평가가 이루어짐

- 여기에 조례가 제․개정되거나 폐지될 경우 관련 규칙에 대해서도 종합적으로 평가가 이루어져야 하는바 업무량이 일부 증가하게 됨

□ 교육자치법규 운영규모

○ 제주특별자치도를 제외한 15개 교육청의 자치법규는 2006년 11월 현재 총 1,992개로 교육청 평균 133건의 교육자치 법규를 보유하고 있음

- 교육자치 법규의 제․개정 비율을 보면 경기도의 경우 2004년도부터 2006년도 11월 현재 66건을 제정 또는 개정하였으며, 2006의 경우 월평균 2.3건 정도 제․개정한 것으로 나타났는바, 이는 연평균 28건 정도 제․개정하는 것으로 계산됨

- 경기도의 2006년 현재 교육자치 법규는 131건으로 나타나는바, 연평균 약 21% 정도 운영되는 것으로 나타남(이 통계에 폐지된 자치법규는 포함되지 않았음)

- 교육자치법규가 1년에 약 20% 정도 제․개정되거나 폐지되는 것으로 추산한다면 교육자치법규에 대한 부패영향평가 건수는 제․개정 자치법규 27건, 현행법규에 대한 평가 27건 등 모두 54건 정도 발생함

□ 부패영향평가를 담당하는 부서의 업무는 크게 평가업무와 행정업무로 구분됨

- 즉, 담당부서에서 작성되어 의뢰되는 평가기초자료의 접수 및 관리, 평가결과의 통보, 개선권고 반송사안 및 광역적․전문적 사안에 대한 청렴위 평가의뢰 및 평가결과 접수와 담당부서에 대한 재 통보 업무를 수행함

- 평가업무로는 담당부서에서 작성되어 의뢰된 기초자료를 토대로 자료가 잘 작성되었는가를 검토 평가하고, 아울러 내용에 대한 부패유발 가능성 평가, 추가자료 요청이나 평가에 대한 협의, 평가 결과에 기초한 개선권고안 마련 등의 기능을 수행함

- 아울러 조례가 개정된 경우 관련 규칙에 대해서까지 일괄적으로 부패영향평가를 실시함

□ 인력수요 추정

○ 자치법규에 대한 부패영향평가를 실시하기 위하여 광역자치단체의 경우 3인, 기초자치단체의 경우 2인 정도의 인력수요가 발생할 것으로 추정됨

○ 법령에 대한 부패영향평가의 경우 연간 1,000건의 평가가 실시되고, 이를 지원하기 위한 평가전담부서의 인력이 35명으로 추정됨(청렴위 내부자료). 이는 개인당 연평균 29건 정도를 평가하는 것임

- 부패영향평가 업무량은 자치법규의 내용이나 특성에 따라 차이가 발생할 수 있으며, 내용이나 법규의 분량 면에서 법령에 대한 평가보다는 용이할 것으로 분석됨. 따라서 1인당 40-50건 정도의 평가가 가능할 것임

- 한편 자치단체 공무원들의 경우 부패영향평가에 관한 전문성과 지식이 부족하여 인원의 추가수요 요소로 작용함. 아울러 조례 개정 시 관련 규칙에 대한 일괄적인 부패영향평가와 기존 자치법규에 대한 부패영향평가 업무를 고려할 경우 추가적인 인력수요가 요구됨

- 이상의 내용을 종합할 경우 연간 77건 정도의 자치법규를 평가해야 하는 기초자치단체의 경우 2인, 연간 112건 정도의 자치법규를 평가해야 하는 광역자치단체의 경우 3인 정도의 부패영향평가 전담인력 수요가 발생할 것으로 예상됨

○ 자치법규 부패영향평가 인력추산 방법을 이용하면 교육자치법규에 대해 1명 정도의 추가인력 수요가 발생함

○ 따라서 기초자치단체에는 2명, 광역자치단체의 경우에는 4명 정도의 추가인력 수요가 발생할 것으로 계산됨

인력수요 추정은 광역자치단체 전체 차원에서의 인력증원을 기준으로 하였음. 현재 지방교육자치에 관한 법률 개정안이 국회에 계류되어 국회 교육위원회 심의를 통과하였는바, 개정안의 골자는 현재 독립기관이었던 시․도 교육위원회를 지방의회의 상임위원회로 통합․운영한다는 것임. 따라서 교육자치법규에 대한 부패영향평가도 일반 자치법규에 대한 평가와 마찬가지의 절차로 진행되나 평가기관은 교육청 내의 감사관실이 담당하는 것을 전제로 하였음.

□ 자치법규 부패영향평가를 담당하기 위하여 청렴위의 추가 인력수요가 발생함

○ 청렴위 담당자는 각 자치단체에서 수행된 부패영향평가 실적을 관리하며, 아울러 자치단체에서 의뢰된 사안에 대한 부패영향평가를 담당함

- 자치단체의 의뢰에 의하여 청렴위에서 평가하는 자치법규의 종류는 다음과 같음

• 전문적․광역적 사무로 자치단체에서의 평가가 어려운 사무로 주로 기관위임사무와 관련되는 규칙

• 재의요구 등 자치법규에 대한 지방의회와 단체장 간의 의견이 불일치하는 사안

• 업무담당부서와 평가부서의 의견이 불일치하여 평가부서의 의견이 수용되지 않는 사안

• 기타 자치법규에 대하여 각 주체들 간의 해석이나 의견이 불일치하는 사안

○ 청렴위에 평가를 의뢰하게 되는 전문적․광역적 사무의 양과, 자치단체 평가기관의 개선권고에 대해 담당부서에서 수용하지 않을 경우의 업무량을 추정하는 현재로서는 불가능함

- 따라서 자치법규에 대한 청렴위 평가의뢰 건수는 자치법규의 재의요구, 시범 실시된 자치법규 부패영향평가에서의 불수용 사례 등을 참고로 하여 산출할 수 있음

• 자치법규 재의요구 건수는 2002년 22건에서 매년 20건 정도씩 상승하여 2005년에는 총 81건이 재의요구 되었는바, 앞으로 약 100건 정도 재의요구 사례가 발생할 것으로 추정됨

• 자치법규 부패영향평가 시범실시 지역에서 평가부서의 개선권고 의견이 담당부서에서 수용되지 않은 사례는 총 28건 중 2건이 있었음. 이것은 평가부서 의견의 불 수용율이 약 7% 정도임

• 한편 조례규칙 심의회 심의회의 심의결과를 보면 2005년도 총 16,234건에 대한 심의가 이루어져 15,824건이 원안의결 또는 수정의결 되었으며, 62건이 부결되고 348건이 보류 등 기타결정이 이루어짐. 따라서 의결이 이루어지지 않은 비율은 약 2.5%임

• 부패영향평가 결과 불 수용율과 조례규칙심의회 심의결과 통과되지 않은 비율 등을 볼 때 부패영향평가가 시행되고 정착되게 된다면 업무담당부서서 수용되지 않는 비율은 점차 감소할 것으로 예상됨. 따라서 조례규칙 심의회에서 의결이 이루어지지 않은 비율보다 높은 3-4% 정도가 수용되지 않을 것으로 예상됨

- 자치단체의 평가의뢰 건수를 추정해 보면 약 800건 정도가 될 것으로 예상됨

• 즉, 전문적․광역적 사무나 재의요구 등과 관련한 평가의뢰 건수는 약 200건 정도로 추정됨

• 부패영향평가 결과에 따른 개선권고 의견이 받아들여지지 않아 청렴위에 평가 의뢰되는 사안은 광역과 기초자치단체가 1년 동안 평가하는 자치법규 및 교육자치법규 총 약 20,500건의 3%인 600건 정도가 될 것으로 추정됨

○ 자치법규 부패영향평가와 관련한 청렴위의 인원증가 수요는 약 15명-16명 정도로 추정됨

- 자치단체에서 의뢰된 자치법규에 대한 청렴위의 부패영향평가는 자료수집, 분석 및 검토, 전문가 자문 및 관련부서 의견수렴, 평가 접수 및 결과 통보 등의 행정처리 과정으로 이루어지게 됨

- 의뢰된 사안에 대한 평가는 현재 법령에 대한 평가가 약 5일 정도 소요되는바, 이것보다는 적은 약 4일 정도 소요될 것으로 추정됨

• 즉, 법령에 대한 평가보다 조문 수가 적고, 일차적인 평가결과에 대한 검토를 통하여 자료준비 시간 등을 절약할 수 있음

• 따라서 자료수집에 1일, 분석 및 직접 평가에 1/2일, 전문가 평가의뢰 및 의견수렴에 2일, 행정처리에 1/2일 등이 소요될 것으로 추정됨

- 1건에 대한 평가 및 행정처리를 4일로 추정할 경우 총 처리소요 시간은 3,200일 정도 소요될 것으로 추정됨

- 이를 1인의 연간 수정근로일수 203일(2006년 7월 1일 이후부터는 연간 근로일수가 203일임)로 계산하면 15.7명의 추가인력 수요가 발생함

- 따라서 자치법규 부패영향평가는 전담인력으로서 청렴위에 15-16명 정도의 추가인력 수요가 발생함

(3) 자치법규 부패영향평가의 실효성 제고를 위한 법규정비

□ 자치법규 부패영향평가의 실효성 제고를 위하여 이를 의무사항으로 규정하는 법제화 조치가 필요함

○ 지방의회 전문가들을 대상으로 실시한 설문조사에서도 부패영향평가의 실효성 제고를 위하여 인센티브의 제공과 더불어 법적 의무사항으로 규정하는 것이 필요하다는 의견이 35%에 달하고 있음

□ 법적 의무규정은 부패방지법상에 규정하는 것이 타당할 것으로 판단됨

○ 현재 부패영향평가의 법적 근거가 부패방지법 제20조의 2, 부패방지법 시행령 제13조의 2 및 제13조의 3으로 되어 있음

- 즉, 부패방지법 제20조의2(법령 등에 대한 부패유발요인 검토)를 보면 ① 위원회는 법률․대통령령․총리령․부령 및 그 위임에 따른 훈령․예규․고시․공고와 조례․규칙의 부패유발요인을 분석․검토하여 그 법령 등의 소관기관의 장에게 그 개선을 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 부패유발요인 검토의 절차와 방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하여 법적 근거를 마련해 놓고 있으며,

- 부패방지법 시행령 제13조의 2를 보면 ② 위원회는 부패영향평가의 효율적 추진을 위하여 평가대상, 평가기준, 평가방법 및 평가계획 등에 관한 부패영향평가지침을 수립하여 법 제2조제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 공공기관의 장에게 통보할 수 있다. ⑧ 지방자치단체의 장은 조례․규칙을 제정 또는 개정하는 경우 필요하다고 인정하는 때에는 위원회에 제1항의 규정에 의한 부패영향평가를 요청할 수 있다. ⑨ 위원회는 제8항의 규정에 의하여 부패영향평가의 요청을 받은 때에는 지체 없이 그 결과를 당해 지방자치단체의 장에게 서면으로 통보하여야 한다고 되어 있음

- 이에 따라 자치법규에 대한 부패영향평가는 부패영향평가 업무지침 및 편람에 의하여 자율사항으로 시행되고 있음

□ 자치법규 부패영향평가 법제화 방안은 시행령에서 규정하는 것이 바람직한 것으로 판단됨

○ 부패방지법 시행령 제13조의 2 ⑧ 항 규정을 개정하여 법제화할  수 있음

○ 즉, 부패방지법시행령 제13조의 2 ⑧항을 다음과 같이 수정함

현행조항	개정안
⑧ 지방자치단체의 장은 조례․규칙을 제정 또는 개정하는 경우 필요하다고 인정하는 때에는 위원회에 제1항의 규정에 의한 부패영향평가를 요청할 수 있다.	⑧ 지방자치단체의 장은 자체 계획에 의해 조례․규칙에 대한 부패영향평가를 실시하며, 조례․규칙을 제정 또는 개정하는 경우 필요하다고 인정하는 때에는 위원회에 제1항의 규정에 의한 부패영향평가를 요청할 수 있다.

□ 부패영향평가 실시의 조례화 권고

○ 자치단체가 실시하는 부패영향평가의 책임성과 체계화를 위하여 자치단체가 조례를 통하여 실시절차나 방법을 마련하여 실시하도록 권고

○ 이를 위하여 평가지침이나 편람을 제공하는 것은 물론 조례를 좀더 쉽게 제정할 수 있도록 표준조례안 시달

○ 표준 조례안은 부패영향평가 주무기관인 청렴위에서 작성하여 시달하는 것이 타당할 것임

(4) 부패영향평가에 대한 교육

□ 교육의 필요성

○ 부패영향평가의 본격적인 실시 이전에 담당자들에 대한 교육이 필요함

- 설문 및 면담조사 결과 부패영향평가에 대한 인지도 및 제도의 필요성에 대한 인식이 낮은 것으로 평가됨

- 이에따라 사례의 평가에서도 언급하였듯이 부패영향평가 시범실시 결과도 부패발생 가능성이 있는 요소를 제대로 발굴해내지 못하는 문제를 노출하고 있음

○ 교육의 방향과 내용은 크게 두 가지 방향에서 모색될 필요가 있음

- 하나는 부패영향평가의 목적이나 필요성을 인식시키고 제도에 대한 저항을 줄일 수 있는 내용을 포함하고

- 다른 하나는 부패영향평가에 대한 전문성과 평가능력을 향상시킬 수 있는 방향에서 설계되어야 할 것임

□ 부패영향평가의 필요성에 대한 교육

○ 설문결과 부패영향평가에 대하여 들어본 적이 있는 공무원이 40.6%에 지나지 않고 있음. 특히 기초자치단체의 경우 인지도는 31.1%로 매우 낮은 것으로 나타남

- 부패발생의 원인으로 조례나 규칙을 지적한 비율도 1.6%에 지나지 않았으며, 자치법규의 부패유발 가능성(20.7%)이나 담당업무 처리를 위하여 적용되는 자치법규의 부패유발 소지에 대해서도 3.0%만이 그렇다고 응답함

○ 면담에서도 동일한 결과가 나타남

- 즉, 실제 부패발생 사례를 보면 조례로 인하여 발생하는 경우가 많으며, 부패유발 소지를 많이 안고 있는 조례가 있음에도 이를 제대로 인식하지 못하는 것으로 나타남

- 또한 부패영향평가제도를 불필요한 것으로 인식하거나, 추가적으로 불필요한 업무가 추가된다고 불만을 갖고 있는 것으로 나타남

○ 따라서 무엇보다도 먼저 부패영향평가제도의 취지와 내용에 대하여 인식할 수 있도록 하는 것이 요구됨

- 특히 면담과정에서 부패라는 용어가 포함됨으로써 공무원이 많은 부담감과 거부감을 가지고 있는 것으로 나타남

- 따라서 이러한 거부감을 완화할 수 있도록 부패영향평가가 공무원들을 통제하는 것이 아니라 부패의 사전적인 방지책임을 홍보할 필요가 있음

□ 부패영향평가의 전문성 제고 교육

○ 설문 및 면담 결과 부패영향평가제도에 대한 인지도 및 전문성 모두 낮은 것으로 평가됨

- 따라서 부패영향평가 실시 이전 담당자들에 대한 교육이 선행되어야 할 것으로 판단됨

- 설문조사 결과도 부패영향평가 지원사항으로 27.5%가 분야별 전문가가 지원되어야 한다고, 다음으로 27.1%가 담당자의 역량강화라고  응답하여 전문성 제고가 필요한 것으로 나타남

○ 교육내용은 제도에 대한 인지도 제고를 위하여 제도의 필요성, 내용과 더불어, 구체적인 실시방안 및 요령을 중심으로 구성함

- 교육은 청렴위에서 담당함

- 후속조치로서 청렴위에서 교육받은 부패영향평가 담당자들이 각 자치단체에서 업무담당자들을 대상으로 이차적인 교육을 실시하도록 함

(5) 부패영향평가의 실효성 제고방안

□ 자율평가 원칙이 적용됨에 따라 평가가 형식적으로 진행될 가능성에 대비하여 확인평가 절차와 더불어 관리체계를 강화할 필요가 있음

○ 청렴위는 평가 결과의 관리 및 의뢰사항에 대한 평가와 함께 주기적으로 평가결과에 대한 확인평가를 실시

○ 확인평가는 자치단체의 평가체계에 대한 메타평가와 전체 평가결과 중에서 발췌하여 평가하는 형식을 적용

□ 시책평가에 대한 반영 및 인센티브 실시

○ 자치단체의 부패영향평가 실적을 청렴위의 반부패시책평가 등에 반영함으로써 자치단체의 노력 제고

○ 청렴위의 확인평가는 자치단체 부패영향평가 평가단을 구성하여 부패영향평가를 시행하고, 이를 시책평가에 반영하도록 함

○ 평가 결과는 제재보다는 인센티브를 주는 방법으로 동기를 유발하는 것이 타당할 것임. 즉, 부패영향평가의 실적이 좋은 단체에 대하여 재정적․행정적 지원을 통하여 동기를 제고하도록 함

○ 실적의 평가는 부패영향평가 건수인 계량적 지표와, 부패 및 민원의 감소 등을 종합적으로 고려하여 평가하도록 함

□ 평가사례의 전파

○ 자치단체 공무원과 평가담당자들의 인식제고와 능력 향상을 위하여 부패영향평가 사례를 전파하여 정보를 공유하도록 함

- 청렴위에 의뢰된 사항이나 청렴위에서 관리하거나 발췌평가한 내용 중 중요한 사항이나 많은 자치단체에서 비슷한 자치법규를 가지고 있을 가능성이 높은 문제에 대해서는 평가결과를 제공함

- 현 시도 감사관 회시 시 부패영향평가의 모범사례를 제시함으로써 수범사례가 전체 지방자치단체에 전파되도록 함

- 이를 통하여 평가의 방법이나 내용을 공유하도록 함으로써 공무원들의 인식 및 평가능력을 제고하고 평가의 실효성을 높일 수 있음

□ 부패영향평가 경진대회 실시

○ 부패영향평가 경진대회를 실시하여 지방자치단체에서 부패영향평가를 적극적으로 실시하여 우수한 성과를 보여준 지자체에 표창 및 시상

- 우수 지방자치단체의 사례를 제시하고, 다른 지자체에서도 그것을 적극적으로 벤치마킹할 수 있도록 유도

○ 시상으로는 지자체에 대한 인센티브를 주거나 또는 개별 공무원에게는 해외연수와 같은 기회를 부여함.

- 경진대회 후 몇 년간 지자체에 대하여 시책평가를 면제해주거나 혹은 가산점을 주는 방법 고려

□ 부패영향평가 효율적 시행을 위한 아이디어 공모전 실시

○ 부패영향평가를 효율적으로 시행하여 평가의 실효성을 확보할 수 있는 방안에 대한 아이디어 공모전 실시

○ 우수 제안자에게는 각종 성과급 및 인센티브 제공

□ 부패영향평가 워크샵 실시

○ 정기적인 부패영향평가 워크샵을 개최하여 각 지방자치단체 및 중앙정부 간의 정보 공유 및 교육 활성화

□ 부패영향평가 ‘홍보 도우미’, ‘홍보맨’ 선발대회 실시

○ 부패영향평가의 취지를 잘 이해하고 효과적으로 수행하는 지방공무원 중에서 ‘홍보 도우미’ ‘홍보맨’을 선발

- 이들은 부패영향평가를 전국적으로 홍보하는 역할을 맡으며, 각종 매체의 표지모델 활동 및 해외에도 이 제도를 알리는 역할 담당

- ‘홍보 도우미’, ‘홍보맨’에게는 해외 사례를 탐방할 수 있는 기회 부여

□ 부패영향평가 인증제 실시

○ ISO 9001 등과 같은 평가인증제를 부패영향평가제도에 도입

- 부패영향평가 인증을 받은 지방자치단체는 인증수준에 합당한 부패방지노력을 하였으며, 이에 따라 부패발생의 수도 감소하였음을 인정받는 것임.

- 부패영향평가 인증을 받은 지방자치단체는 각종 인센티브를 제공 받음

□ 부패영향평가 우수 공무원 청렴위 특채

○ 부패영향평가를 효과적으로 수행한 공무원은 청렴위에 파견근무를 할 수 있음

- 청렴위에서 파견근무할 때에는 부패영향평가에 대한 연구 및 공동평가 수행. 또는 청렴위의 전문평가단의 평가위원으로 활동할 수도 있음

○ 청렴위 파견근무자는 일정기간 동안의 근무 후, 청렴위에 특채될 수 있는 기회를 부여받음

○ 청렴위 공무원 채용 시, 부패영향평가 우수 공무원에 대한 가산점 부여방안도 고려할 수 있음

□ 부패영향평가 혁신 마일리지 제공 및 고과점수에 반영

○ 부패영향평가 우수 공무원에 대하여 혁신 마일리지 점수 부여

- 일정 정도의 혁신 마일리지 점수는 현금으로 교환할 수 있거나, 혹은  선택적 복리후생제도에 있어서 개인이 사용할 수 있는 마일리지 점수로 환산가능

○ 부패영향평가결과를 인사고과 점수에 반영

<그림 Ⅴ-1> 자치법규 부패영향평가의 행정적 보완사항

부패영향평가 추진조직 정비
․ 부패영향평가 업무담당조직 ․ 사업추진단장 ․ 총괄조정관 ․ 담당관 ․ 지원팀
평가인력의 충원
․ 연간 평가대상 자치법규 약 800건 (전문적․광역적 사무나 재의요구관련 약 200건, 개선권고의견 불수용 의뢰 : 약 600건) ․ 담당부서의 업무는 평가업무와 행정업무로 구분 ․ 청렴위의 추가 인력수요예상 : 15.7명
법규의 정비
․ 부패영향평가의 의무사항 규정 필요 ․ 법제화 방안은 시행령에서 규정하는 것이 바람직 ․ 부패방지법 시행령 제13조의 2 ⑧항 규정의 개정 필요 ․ 부패영향평가 실시의 조례화 필요		자치법규 부패영향평가의 정착
교육의 강화
․ 부패영향평가 필요성에 대한 교육 ․ 부패영향평가 전문성 제고 교육
부패영향평가 실효성 제고
․ 시책평가 반영 및 인센티브실시 ․ 수범사례 전파 ․ 부패영향평가 경진대회 ․ 효율적 시행위한 아이디어 공모전 ․ 부패영향평가 워크샵 ․'홍보도우미','홍보맨' 선발대회 ․ 부패영향평가 인증제 ․ 우수공무원 청렴위 특채 ․ 혁신마일리지 제공 및 고과점수 반영

2) 행정규칙 부패영향평가의 행정적 보완사항

(1) 법제도적 정비방안

□ 행정규칙의 부패영향평가 법제화

- 부패방지법시행령 관련 조항 개정 : 독립적으로 제․개정되는 행정규칙의 부패영향평가를 위하여 관련 법조항의 개정

- 행정규칙을 대상으로 부패영향평가를 시행하기 위해서는 다음과 같이 법령이 개정될 필요가 있음

대상 법령규정	법령 개정안
부패방지법시행령 제13조의2 (부패유발요인의 검토) 제7항 “중앙행정기관이 제정․개정하고자 하는 법률․대통령령․총리령 또는 부령이 부패영향평가의 대상이라고 인정되는 경우에는 법 제20조의2제1항의 규정에 의한 부패영향평가에 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다. (이하생략)	부패방지법시행령 제13조의2 (부패유발요인의 검토) 제7항 “중앙행정기관이 제정․개정하고자 하는 법률․대통령령․총리령․부령 및 그 위임에 따른 훈령․예규․고시․공고 및 공직유관단체의 내부규정(이하 “법령등”이라 한다)이 부패영향평가의 대상이라고 인정되는 경우에는 법 제20조의2제1항의 규정에 의한 부패영향평가에 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다.(이하생략)

(2) 조직 및 인력의 확대 방안

□ 평가대상 행정규칙의 규모 추정

○ 평가대상 행정규칙의 규모를 추정해 보면 현행 행정규칙에 대한 부패영향평가 700건, 재․개정 행정규칙에 대한 부패영향평가 1,200건등 총 1,900건에 달할 것으로 추정됨

○ 2006년 10월 31일 기준으로 훈령․예규․고시 등의 행정규칙 건수는 8,105건이며, 이중에서 조직․인사 등 조직내부에 관한 행정규칙의 상대적으로 부패관련성이 적은 행정규칙을 제외하면 부패영향평가의 대상이 되는 행정규칙은 전체 행정규칙의 약 43% 정도인 3,489건이 됨

- 2005년도 법제처의 조사에 의하면 2004년도 말 각 부처 훈령․예규 등 행정규칙은 약 8,000여건이며 이중에서 조직․인사 등 조직내부에 관한 행정규칙을 제외한 국민생활 관련 행정규칙은 총 3,425건으로 전체 행정규칙의 약 43% 달하는 것으로 나타남(법제처, 2005)

- 부패영향평가의 대상이 되는 3,425건의 현행 행정규칙에 대한 부패영향평가를 5년 계획으로 추진한다면 매년 약 700건에 대한 부패영향평가가 이루어질 것으로 추정됨

○ 제․개정 행정규칙 중에서 부패영향평가의 대상이 되는 국민생활 관련 행정규칙은 2006년도를 기준으로 하여 보면 약 1,191건이 됨

- 2005년도 행정규칙 제․개정건수는 2,416건, 2006년 행정규칙 제․개정건수는 10월 31일 현재 2,303건으로 잠정 파악됨. 따라서 2006년도 총 제․개정 행정규칙은 2,772건에 달할 것으로 추정됨

- 제․개정 행정규칙 중에서 부패영향평가의 대상이 되는 국민생활 관련 행정규칙의 비율을 43%로 본다면 약 1,191건이 됨

- 매년 행정규칙에 대한 제․개정이 증가하는 추세를 감안한다면 제․개정 행정규칙에 대한 부패영향평가는 매년 약 1,200건으로 추정할 수 있음

□ 인력수요 추정

○ 매년 제․개정되는 행정규칙의 건수가 과다하여 기존 국가청렴위원회의 법령분석기획팀과 법령분석관리팀의 인력으로 충당하기에는 역부족

○ 따라서 연간 1,900건의 행정규칙에 대한 부패영향평가를 청렴위가 담당하기 위해서는 약 23-24명 정도의 추가적인 인력수요가 발생함

- 행정규칙에 대한 청렴위의 부패영향평가는 자료수집, 분석 및 검토, 전문가 자문 및 관련부서 의견수렴, 평가 접수 및 결과 통보 등의 행정처리 업무로 이루어지게 됨

- 의뢰된 사안에 대한 평가는 현재 법령에 대한 평가기간 5일보다는 적게 소요될 것으로 분석됨

• 행정규칙의 경우 상위 법령에 근거하여 만들어지는 경우 법령의 부패영향평가 시 관련내용을 일괄적으로 검토하여 행정규칙만을 대상으로 한 부패영향평가 시 검토내용이 적어지게 됨

• 또한 행정규칙의 경우 상대적으로 포함 내용이 법령보다는 적고, 내용 또한 내부 운영과 관련되는 것으로 타 부서와의 관계나 의견조정을 필요로 하지 않아 분석 및 평가시간이 법령에 비하여 적게 소요될 수 있음

• 따라서 행정규칙에 대한 부패영향평가는 자료수집에 0.5일, 분석 및 직접 평가에 0.5일, 전문가 평가의뢰 및 의견수렴에 1일, 행정처리에 0.5일 등 총 2.5일이 소요될 것으로 추정됨

- 1건에 대한 평가 및 행정처리를 2.5일로 추정할 경우 총 처리소요 시간은 4,750일(2.5일 × 1,900건) 정도 소요될 것으로 추정됨

- 이를 1인의 연간 수정근로일수 203일(2006년 7월 1일 이후부터는 연간 근로일수가 203일임)로 계산하면 23.3명의 추가인력 수요가 발생함

- 이를 위해서는 업무관련 분야별 전문 인력의 국가청렴위원회로의 파견근무를 확대하거나, 행정규칙 부패영향평가 전담 전담인력을 채용하는 방안이 있음

<참고문헌>

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부 록

행정규칙 및 자치법규

부패영향평가 업무편람

부 록

Ⅰ. 부패영향평가 개요

Ⅱ. 부패영향평가 운영

Ⅲ. 부패영향평가 업무처리 절차

Ⅳ. 평가항목별 주요 검토요량

참고 : 평가지표 체크리스트

Ⅰ. 부패영향평가 개요

1. 부패영향평가의 도입배경

□ 우리나라 부패의 현주소

○ 공직사회의 부패수준에 대한 국민인식

- 일반국민의 60.8%가 우리나라 공무원들이 ‘부패했다’고 인식(’05. 9. 위원회 국민 인식도 조사)

○ 우리나라 부패수준에 대한 국제적 평가

- 국제투명성기구(TI)의 2005년도 국가별 부패인지지수 조사에서 40위(전체 159개국)로 중간수준

- 아직도 우리나라 경제규모(세계 10위권)에 비해서는 낮은 수준

□ 부패영향평가 도입 필요성

○ 개별 사안별로 사후 적발․처벌에 중점을 두는 소극적 부패통제로는 구조적 취약분야의 부패발생 방지에 한계

※ 국가청렴도 향상을 위한 최우선 과제로 국민의 27%는 “법령 등 제도정비”를 지목(’03. 3. 위원회 국민 인식도 조사)

※ 법령 등의 입안단계에서부터 부패위험요소를 제거․정비함으로써 정책수립․집행 등 모든 행정과정에서의 부패 차단 필요(’03. 12. 국무회의시 대통령 지시사항)

2. 부패영향평가의 의의

○ 법령 및 훈령․예규․고시․공고와 조례․규칙 등(이하 법령 등)에 내재하는 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가, 그에 대한 사전정비 및 종합적인 개선대책을 강구하는 부패방지시스템

3. 부패영향평가의 목적 및 추진근거

□ 부패영향평가의 목적 및 추진근거

○ 법령 등의 불확정 개념, 공백규정, 비현실적 기준 등을 사전에 제거하여 부패발생가능성 차단

○ 법제도상 취약분야의 본질적인 부패발생원인을 합리적으로 분석․평가하여 반부패정책의 효율적인 추진기반 마련

○ 법령 등의 입안․집행과정에서 재량기준의 적정화, 행정과정의 투명성 제고 등을 통해 정책의 신뢰성․예측가능성 제고

□ 부패영향평가의 목적 및 추진근거

○ 부패방지법(이하 “법”이라 함) 제20조의2

- 법률․대통령령․총리령․부령 및 그 위임에 따른 훈령․예규․고시․공고와 조례․규칙의 부패유발요인 분석․검토

○ 부패방지법 시행령(이하“시행령”이라 함) 제13조의2

- 부패영향평가 평가항목, 평가지침, 개선권고, 부패영향평가의 요청, 평가결과의 통보 등

Ⅱ. 부패영향평가 운영

1. 부패영향평가 운영기관

□ 평가주체(법 제20조의2 제1항)

○ 국가청렴위원회(이하 “청렴위”라 함)

○ 지방자치단체의 경우 자치입법권 및 기관별 특성을 고려하여 자율적 실시

□ 기초자료의 작성․제출 (시행령 제13조의2 제3항, 제7항)

○ 법령 등의 제․개정 권한이 있는 공공기관

□ 부패영향평가 자문기구 구성․운영

○ 구성 목적

- 부패영향평가 업무의 효율적 수행 및 전문성․공정성 향상

○ 자문단의 구성

- 법령분야별로 실무경험이나 학식 등을 갖춘 전문가 Pool로 구성․운영

○ 자문위원 자격

- 박사급 연구원, 대학 전임교원, 전문자격증 소지자 등의 외부전문가 및 관계부처, 시민단체 등이 추천한 중립적 인사 포함

○ 주요기능

- 법령별 기초자료의 문제점․타당성 등에 대한 검토

- 부패발생요인과 관련된 전문적․기술적 사항에 대한 자문

- 평가결과에 대한 기관별 제출의견의 타당성 검토 등

2. 부패영향평가 대상(법 제20조의2 제1항)

(1) 자치법규(조례․규칙)

○ 자치법규에 대한 부패영향평가는 각 지방자치단체의 감사관실에서 자율적으로 평가하도록 하고, 이를 청렴위에서 확인 평가함

□ 제․개정 자치법규

- 각 지방자치단체의 업무담당부서는 소관 자치법규 평가에 필요한 기초자료를 작성하여 각 감사관실에 제출

- 감사관실은 입법예고 종료일까지(약20일) 평가를 실시하고 평가결과를 각 업무담당부서에 통보

□ 현행 자치법규

- 각 지방자치단체별로 중장기 자치법규 부패영향평가 계획 수립

- 중장기 자치법규 부패영향평가 종합계획에 따라 각 지방자치단체 감사관실에서 평가 대상 자치법규의 기초자료 요구 및 평가

- 감사관실은 부패영향 평가를 실시하고 평가결과를 각 업무담당부서에 통보

(2) 행정규칙(훈령, 예규, 고시, 공고 등)

○ 훈령, 예규, 고시, 공고 등의 행정규칙, 특히 상위법령의 시행을 위한 행정규칙인 경우에는 법령과 연계하여 평가

□ 제․개정 행정규칙

- 법령(안) 또는 현행 행정규칙 등에 대한 평가결과 또는 개선권고에 따라 각 기관이 행정규칙을 제․개정하는 경우에는 그 안을 위원회에 통보

- 위원회는 법령(안) 또는 현행 행정규칙에 대한 평가결과 또는 권고사항이 당해 행정규칙 제․개정안에 반영되었는지를 검토․확인

□ 현행 행정규칙

- 법령(안)에 대한 평가 시 당해법령의 시행을 위한 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄평가

- 또한, 위원회가 행정규칙을 독립된 평가대상으로 선정한 경우에도 각 기관으로부터 필요한 기초자료를 제출받아 평가 실시

□ 행정규칙만 제․개정하는 경우

- 중앙행정기관이 행정규칙을 제․개정한 경우 반기별(1월말, 7월말)로 청렴위에 실적 자료 제출

- 제․개정 행정규칙 부패영향평가 전담반에 의한 평가 및 평가결과의 각 기관에의 통보

- 청렴위의 평가결과 또는 개선권고에 따라 각 기관이 행정규칙을 제․개정하는 경우에는 그 안을 청렴위에 통보

- 청렴위는 평가결과 또는 권고사항이 당해 행정규칙 제․개정안에 반영되었는지를 검토․확인

3. 부패영향평가 절차

1) 제 ․ 개정 자치법규에 대한 평가

□ 제․개정 자치법규의 경우에는 자치법규 입법절차 과정에서 부패영향평가를 실시함

○ 부서별 기초자료의 작성 및 제출 단계(1단계) : 자치법규의 입법절차 중, 1차 법제심사 후 입법예고를 할 때, 동시에 감사관실에서 부패영향평가를 실시함

○ 평가 및 통보 단계(2단계) : 감사관실은 부패영향 평가를 실시하고 평가결과를 각 업무담당부서에 통보

(1) 부서별 기초자료 작성․제출(1단계): 시행령 제13조의2 제7항

○ 자치법규를 제․개정하고자 하는 경우에는 1차 법제심사 후 입법예고를 할 때, 동시에 모든 제․개정 자치법규안을 감사관실에 제출

○ 각 업무담당부서는 제․개정하는 자치법규안을 감사관실에 제출하는 경우 제․개정 사유 및 부패영향평가에 필요한 기초자료를 반드시 작성․첨부

- 기초자료 작성 시 해당되는 사항을 빠짐없이 작성

- 자치법규 제․개정 사유는 기본적으로 법제심사 시 제출하는 서류와 동일

- 개정되는 자치법규의 경우 해당 부분만 작성 제출

(2) 감사관실에서의 부패영향평가(2단계)

○ 감사관실에서의 부패영향평가는 입법예고기간(대략 20일 정도) 내에 처리하여 입법절차의 지연을 방지하도록 함

○ 감사관실에서는 업무담당부서에서 제출한 기초자료를 토대로 부패영향평가를 실시

- 제․개정되는 부분만 평가

- 일차적으로 담당부서에서 작성된 내용을 점검 및 검토하고, 평가기준 및 체크리스트를 기초로 하여 부패영향평가를 실시함

○ 부패영향평가 시 추가설명이 필요한 경우, 업무담당부서에 자료제출을 요구할 수 있으며, 업무담당부서는 관련 자료를 불가피한 사정이 없는 한, 즉시 제출해야 함

○ 다수부처 관련사항, 고도의 전문성을 요하는 사항 등은 <부패영향평가자문기구>의 활용을 통해 평가의 전문성 및 공정성 확보

○ 평가결과의 처리는 제 1차 법제심사 결과의 처리와 동일함

제․개정 자치법규 부패영향평가 절차

		주관부서 내용검토 <주관과>
		입법계획 기본방침(시장) <주관과>
		법제심사(1차) <주관과>
입법예고(20일 이상) <주관과>					부패영향평가 실시 <감사관실>
입법안 작성 <주관과>		규제심사(규제관련) <혁신분권팀>				법제심사(2차) <법무담당>
		자치법규(안). 시장결제 <주관과>
						조례규칙 심의회
		의회
		자치법규 공포

※ [서식 1] : 부패영향평가 기초자료 작성양식

2) 현행 자치법규에 대한 평가

○ 지방자치단체는 청렴도 측정결과, 부패사건, 감사지적사항, 제도개선과제 및 자체 입법계획 등을 감안하여 부서별 평가대상과제를 확정하고「중장기 부패영향평가 종합계획」수립

○ 지방자치단체는「중장기 부패영향평가 종합계획」에 따라 자율적으로 평가를 실시함

○ 현행 자치법규에 대한 평가는 감사관실에서 담당하며, 평가에 필요한 기초자료 및 평가시 추가요청 자료는 업무담당부서에서 작성하여 제출함

○ 부패영향평가 결과의 통보에 따라 자치법규가 제․개정되는 경우, 업무담당부서는 그 안을 평가담당부서(감사관실)에 통보하고, 감사관실은 평가결과 또는 권고사항이 당해 자치법규 제․개정안에 반영되었는지를 검토․확인함

(1) 중장기 부패영향평가 종합계획 수립(1단계)

□ 각 지방자치단체는 ‘부패영향평가 종합계획’ 기초자료 작성․제출

○ 각 지방자치단체는 소관 자치법규 중에서 평가대상에 해당되는 자치법규 목록 작성

○ 각 지방자치단체는 평가대상 자치법규 중에서 우선적으로 평가할 법규선정

- 반부패 시책평가, 부패사건, 감사결과, 지적사항, 자체 입법계획 등을 감안하여 우선적 평가대상 선정

○ 각 지방자치단체의 현황 및 법규별 우선순위 등을 작성한 기초자료를 청렴위에 제출

※ [서식 9] : 중장기 부패영향평가 대상과제 작성양식

□ 중장기「부패영향평가 종합계획」수립

○ 청렴위는 각 지방자치단체가 제출한 기초자료를 종합적으로 검토

○ 종합적인 검토 및 각 지자체와의 협의를 거쳐 지방자치단체별 평가대상 자치법규를 확정

○ 각종 반부패 청렴대책 등과 연계하여 <중장기 부패영향평가 종합계획>을 수립 및 통보

○ ‘부패영향평가 종합 DB시스템’을 통하여 평가계획, 평가실행, 평가결과의 체계적 관리

(2) 부서별 기초자료의 작성․제출(2단계)

□ 평가실시 체계

○ 기초자료 작성은 해당부서에서 담당함

- 자치법규 소관담당부서는 그 법규안을 평가담당부서인 감사실에 제출함. 즉, 평가에 필요한 기초자료는 업무를 담당하는 해당 부서에서 담당함

○ 기초자료 작성 내용

- 기초자료의 내용은 우선 각 평가기준과 관련한 조항을 기준별로 제시하는 것이 필요함

- 업무담당부서에서는 부패발생 가능성에 대한 평가보다는 관련 내용을 포함하고 있는 조항을 검토하여 표로 작성하고, 이를 평가담당부서로 제출하도록 함

○ 행정처리 방법과 첨부자료

- 부패영향평가 의뢰 행정절차는 정식 공문으로 처리하도록 함

- 부패영향평가를 의뢰할 경우에 필요한 서류 및 자료는 평가의뢰 공문, 평가기초자료 및 필요한 경우 관련 자료를 첨부하도록 함

- 법규안의 타당성을 설명하는 추가 자료나 기타 관련 자료는 평가부서의 추가 요구가 있을 때에만 제출하도록 함

(3) 감사관실에서의 평가(3단계)

□ 평가실시 체계

○ 감사실에서는 업무담당부서로부터 작성되어 평가가 의뢰된 자치법규에 대하여 평가를 실시함

- 평가는 모든 조문에 대하여 평가하지 않고 업무부서에서 작성하여 제출한 평가항목에 해당하는 조항에 대해서만 실시하도록 함

○ 평가단계에서 필요한 경우 업무담당부서와 지속적으로 협의하며, 평가부서에서는 평가에 추가 자료나 관련 조항의 타당성을 평가하기 위하여 추가적인 자료가 필요한 경우 업무담당부서에 자료를 요구할 수 있도록 함

□ 평가결과의 처리

○ 평가결과를 토대로 후속조치로서 원안 수용 및 보완이나 후속조치를 마련함

○ 후속조치는 법규안의 직접적인 철회보다는 감사실의 평가결과를 토대로 조항의 수정이나 보완․개선조치를 제시하는 등 개선방안 마련에 중점을 둠

- 법규의 정당성을 확보하기 위한 추후조치, 불확정 개념의 명확화 및 구체화, 예시제시, 부패통제장치의 마련, 절차의 공개 등을 제시

○ 평가결과를 토대로 후속조치로서 원안 수용 및 보완이나 후속조치를 마련함

○ 감사관실은 평가를 마친 후, 개선사항 등의 평가결과를 지체 없이 서면으로 업무담당부서에 통보

- 업무담당부서는 감사관실의 평가결과 및 후속조치를 수용하되, 그것이 곤란할 경우 합당한 이유를 첨부하여 감사관실에 재평가를 의뢰

- 감사관실에서는 재평가 의뢰된 사항을 상위기관(청렴위)에 확인평가 의뢰함

○ 감사관실은 평가결과를 청렴위에 제출

- 감사관실은 기초자료, 감사실의 평가결과, 평가의뢰의 경우에는 재평가 의뢰서 등을 첨부하여 청렴위에 제출함

○ 상위기관(청렴위)에 평가를 의뢰하는 경우 관련 자료를 자치단체가 작성하도록 의무화하고, 상위기관에는 소명자료나 필요자료를 요구할 수 있는 권한을 부여함으로써 평가의 실효성을 높이도록 하는 것이 필요

○ 확인평가 및 점검․관리로 인한 청렴위의 업무부담 가중을 줄이기 위해서는 1년에 정기적인 제출시기를 정하여 각 지자체 감사관실의 평가 자료를 취합하여 청렴위에 제출하도록 함

○ 청렴위에 재평가의뢰 경우

- 업무담당부서에서의 권고 미수용 법규

- 재의요구사안

- 단체위임 사무 중 일부(법령 상 규제 및 중앙정부의 통제가 넓으며, 지방적․광역적․전국적 이해관계가 얽혀있는 사무, 중앙정부에서 하달되는 표준조례를 준용하는 사무 등)

- 기관위임사무

○ 청렴위의 확인평가 및 점검

- 각 지방자치단체 감사관실에서 제출한 평가자료

- 선별적 평가

(4) 청렴위 확인평가(4단계)

□ 평가실시 체계

○ 청렴위는 각 지방자치단체의 감사관실에서의 제출한 평가결과를 취합하여 확인 및 관리

○ 각 지방자치단체의 감사관실에서 평가를 의뢰한 사안 및 평가결과에 대한 확인평가 실시

현행 자치법규 부패영향평가 절차

･ 중장기 부패영향평가 종합계획 수립․운영

･ 부패영향평가 종합DB시스템 구축․운영

부패영향평가 운영지침 수립

국가 청렴위원회

확인평가․점검

감사관실의 평가결과 확인 및 점검

평가

․ 권고 미수용 법규

․ 재의 요구 사안

․ 단체위임사무 중 일부

․ 기관 위임사무

국가 청렴위원회

부패영향평가 실시

<감사관실>

개선방안 마련․권고

기초자료 작성․제출

<업무담당부서>

지방자치단체

3) 행정규칙에 대한 평가

○ 법령(안) 또는 현행 행정규칙 등에 대한 평가결과 또는 개선권고에 따라 각 기관이 행정규칙을 제․개정하는 경우에는 청렴위에서 평가실시

○ 현행 행정규칙의 경우에는 각 기관의 현황 자료를 접수 받아 이 중 국민생활과 직결되는 내용을 담고 있는 행정규칙을 우선적으로 “중장기 부패영향평가 종합계획”의 평가대상으로 반영하여 평가

○ 이때에는 “중장기 부패영향평가 종합계획”에서 정하고 있는 일정에 따라 기초자료를 작성, 청렴위에 제출하며, 청렴위는 이를 기초로 평가실시

□ 행정규칙 현황자료 제출

○ 중앙행정기관이 법령에서 위임한 사항이나 법령의 시행을 위해 필요한 훈령․예규․고시 등 행정규칙을 발령한 경우 실적 자료 제출

○ 접수된 행정규칙 중에서 국민생활과 직결되는 내용을 담고 있는 행정규칙을 우선적으로 “중장기 부패영향평가 종합계획”의 평가대상으로 반영

- 각 기관은 “중장기 부패영향평가 종합계획”의 일정에 따라 기초자료의 작성 및 청렴위에 자료 제출

○ 각 기관은 상위법령(안) 또는 현행 행정규칙 등에 대한 평가결과 또는 개선권고에 따라 행정규칙을 제․개정하는 경우 그 안을 청렴위에 제출

□ 평가실시

○ 법령(안)에 대한 평가 시 당해법령의 시행을 위한 행정규칙의 관련조항까지 포함하여 일괄평가

- 법령안 또는 현행 법령에 대한 평가자료 작성 시 관련 있는 행정규칙에 대한 설명이나 자료제출이 필요한 경우 기재․제출

○ 특히 국민생활에 직결되는 내용을 담고 있는 행정규칙은 청렴위에서 현행 법령의 평가절차에 준하여 부패영향평가 실시

Ⅲ. 부패영향평가 업무처리 절차

1. 제 ․ 개정 자치법규에 대한 부패영향평가 절차

자치법규안 및 기초자료 접수		□ 자치법규안 및 기초자료의 접수 □ 평가담당자 배정
□
기초자료 검토 및 평가 실시		□ 조문별․평가항목별 검토 □ ｢세부평가서｣ 작성 □ 진행상황 보고(지자체 장)
□
전문가 의견수렴 및 자문 요청		□ ｢부패영향평가 자문 요청서｣ 작성․요청 □ ｢부패영향평가 자문의견 통보서｣ 접수 □ ｢부패영향평가 자문 관리대장｣ 기록
□
보고 및 평가결과 통보		□ ｢부패영향평가서｣ 작성 □ 평가결과 통보 □ 청렴위에 평가결과의 제출

1) 자치법규안 및 기초자료 접수

(1) 자치법규안 및 기초자료의 접수

○ 업무 담당부서는 신(新) 자치법규안 및 기초자료를 작성

○ 작성된 기초자료는 각 지방자치단체 감사관실로 이송

(2) 감사관실에서의 평가담당자 배정

○ 업무담당부서에서 작성된 기초자료를 중심으로 평가담당자 배정

2) 기초자료 검토 및 평가 실시

(1) 처리기한 준수

○ 제․개정 자치법규의 경우 원칙적으로 기초자료 접수일로부터 입법예고 종료일까지(약 20일 정도) 평가결과 통보 완료

○ 관계기관 및 이해관계자 등으로부터의 의견수렴, 전문가의 자문, 해당 기관과의 협의, 결재(수정․보완) 및 통보절차 등에 소요되는 기간 등을 고려하여 처리기한 내에 차질 없이 완료될 수 있도록 관리

(2) ｢세부평가서｣작성

○ 소관기관이 제출한 기초자료표를 토대로 조문내용 검토결과를 기재

- 각 조문별로 평가항목에 해당되는 사항이 있는지 및 중점분석이 필요한지 등에 대해 검토

○ 조문별 평가를 마치고 “세부평가서”는 후술되는 Ⅳ. 평가항목별 검토요령에 따라 체계적으로 작성

- 중점분석이 필요한 사항에 대하여 평가항목별로 현황 및 문제점을 자세히 검토하고, 검토의견 기재

- 당해 자치법규 운영과 관련하여 부패실태가 있는지 확인하고, 검토의견 작성 시 반영

○ 평가항목(검토기준)

- 내용의 합리성: 제정목적의 타당성, 법규의 조화성, 목적달성의 현실성

- 제․개정과정 상의 투명성: 참여와 의견수렴의 적정성, 제․개정과정의 공개성

- 행정절차의 투명성: 행정절차의 접근성과 공개성, 예측가능성, 부패통제장치

- 재량의 적정성: 재량규정의 명확성, 재량범위의 적정성, 재량기준의 객관성․구체성

- 준수의 용이성: 준수부담의 적정성, 제재수준의 적정성, 특혜발생 가능성

(3) 진행상황 보고

○ 기초자료를 접수하여 그 동안 검토한 결과 원안의 수정․보완 또는 철회가 필요하다고 판단되는 경우 평가 중간에 진행상황을 보고

○ 보고내용

- 자치법규의 개요, 입법취지, 그동안의 주요 검토내용, 향후 추진일정 등을 요약한 “부패영향평가 진행상황 보고서”를 작성하여 보고

- 이해관계가 첨예하거나 파급효과가 큰 중요안건 등의 경우에는 지방자치단체의 장까지 보고

3) 전문가 의견 수렴 및 자문 요청

(1) 전문가 활용의 필요성

○ 각계 전문가 참여 및 다양한 의견수렴을 통해 평가결과의 객관성 및 타당성 제고

○ 법규에 대한 단순한 문리해석에 그치지 않고, 집행과정 및 그 효과까지도 예측․분석함으로써 평가업무의 효율성․전문성 향상

(2) 분야별 자문위원 구성․운영 방안

○ 자문위원 자격조건

- 박사급 연구원, 대학 전임교원, 전문자격증 소지자, 전현직 공무원, 컨설턴트 등의 외부전문가

- 관계기관, 시민단체 등이 추천하거나 자치단체에서 공모 등의 방법으로 선정한 중립적 인사 등

○ 구성․운영방안

- 상설조직 또는 상주근무체계가 아니라 전문가 Pool 형식으로 구성하여 실제 평가소요에 따라 탄력적으로 위촉․활용

- 운영은 안건별 서면에 의한 자문을 원칙을 하되 중요한 안건은 회의를 통해 토론방식으로 컨설팅

- 자문위원은 중장기 평가계획수립, 평가대상과제검토, 평가제도 발전방안강구 등에 폭넓게 활용

(3) 자문요청 등 구체적인 활용방법

□ 자문요청 방법

① “부패영향평가 자문 요청서”에 따라 평가대상 자치법규단위로 자문을 요청하고 자문결과는 “부패영향평가 자문의견 통보서”에 의해 서면으로 받음

② 자문현황의 효율적 관리를 위하여 담당자는 자문요청 시 및 자문의견 접수 시에는 “부패영향평가 자문 관리대장”에 소정사항을 기록

③ 자문을 요청하는 경우에는 “세부평가서”, 소관기관의 기초자료 사본, 관련법규자료 등 자문에 필요한 관련 자료를 함께 제공

④ 또한, 평가과정에서 발생되는 단편적인 사항의 자문은 특별한 절차 없이 전화․팩스․이메일 등을 활용하여 자유롭게 실시

※ 자문의견을 통보받은 경우 자문료 지급 등 필요한 사항은 별도 조치

□ 다음과 같은 사유가 있는 경우에는 전문가에게 자문을 요청할 수 있음

- 전문적․기술적 지식과 경험이 요구되는 사항

- 이해관계가 첨예하게 대립하거나 다수부서가 관련된 사항

- 해당부서의 의견이 상충되는 사항

- 해당부서의 요청에 의해 재평가가 필요한 사항 등

□ 하나의 안건이 다른 자치법규 또는 다수부처와 관련되거나 보다 신중한 판단이 요구되는 경우에는 동일 안건에 대하여 복수의 전문가에게 자문의뢰하는 것도 가능

4) 관계기관 협의 및 의견수렴

○ 개선의견을 통보하고자 하는 경우 관계기관과의 협의․조정을 거침으로써 평가결과의 타당성 및 기관의 수용 가능성 확보

○ 파급효과가 크거나 이해관계가 첨예한 사항에 대하여 이해관계인 등으로부터 다양한 의견수렴․반영

5) 보고 및 평가결과 통보

(1) “부패영향평가서” 작성․결재

○ 평가결과, 부패유발요인 제거를 위해 자치법규안 일부내용에 대한 수정․보완 등 “개선” 또는 자치법규안 전체에 대한 “철회” 의견을 통보하는 경우에는 지자체장까지 결재

- 특히, 개선 또는 철회의견 통보에 대해 해당부서의 반발이 예상되는 등 이해관계가 첨예하거나 국민생활에 미치는 파급효과가 큰 경우에는 청렴위에 평가의뢰 요청

○ 평가결과, 자치법규안 내용에 특별한 부패유발요인이 존재하지 않는다고 판단되는 경우에는 자치법규안 전체에 대해 “원안동의” 의견을 기재

(2) 평가결과 통보

○ 보고를 완료하는 즉시 관련 업무담당부서에 평가결과 통보

○ 부패영향평가 결과는 제1차 법제심사 후의 과정을 따름

- 부패영향평가 후, 제․개정 자치법규안은 규제심사 및 제2차 법제심사과정을 거친 후, 지방의회에 상정됨

□ 통보내용(제․개정 자치법규안에 대한 평가결과 구분)

○ 원안동의

- 자치법규안 내용에 특별히 부패유발요인이 존재하지 않는다고 판단되는 경우 자치법규안 전체에 대해 원안동의 의견 통보

○ 개선의견

- 자치법규안 내용에 부패유발요인이 존재한다고 판단되어 부패유발요인 제거․정비를 위해 자치법규안 일부 또는 전부에 대해 수정․보완이 필요한 경우 개선의견 제시

- 일부․전부수정, 조항삭제, 조항신설, 하위규정 보완 등

○ 철회의견

- 자치법규안이 심각한 부패유발요인을 내포하고 있으나 그에 대한 개선․보완이 곤란하다고 판단되는 경우 자치법규안 전체에 대해 철회의견 제시

(3) 재평가

○ 평가결과에 대해 업무담당부서의 재평가 요구 시, 감사관실에서는 재평가를 실시하거나, 청렴위에 평가를 의뢰할 수 있음

○ 재평가 시 필수 검토사항

- 감사관실 의견에 대해 해당부서가 동의하지 않는 사유 및 대안제시 내용

- 감사관실의 기존 평가결과의 타당성 여부

- 외부환경 변화 등 사정변경 여부

- 관계기관 협의․조정 곤란, 이해집단의 반발상황 등

○ 재평가 요청이 접수되면 감사관실에서는 공정한 처리를 위해 당초 평가 담당자 이외의 직원에게 업무를 배정하여 타당성 등을 검토하고,

- 전문가 자문과 팀별 합동토론을 거쳐 수용여부를 결정

○ 재평가 결과의 처리

- 불수용(당초의 감사관실 의견유지)으로 결정되면 그 결과에 대해 업무담당부서에 통보

- 수용으로 결정되면 당초의 통보사항을 수정․보완하여 해당부서에 통보

(4) 평가결과의 제출

○ 평가결과를 주기적으로 취합하여 청렴위에 제출

당초의견유지 통보

수정․   ․보완사항 통보

불수용 결정

감사관실

재평가 ․ 청렴위 의뢰

평가 및 팀 별 합동토론

수용 결정

재평가 요청

업무부서

2. 현행 자치법규에 대한 부패영향평가 절차

청렴위		각 기관 대상과제 접수		□ 각 지자체에 대상과제 제출을 위한 협조공문 시달 □ ｢기관별 부패영향평가 대상과제｣ 접수
		□
		중장기 부패영향평가 종합계획 수립․시행		□ 기관별 제출 과제 검토 □ 관계기관 협의 □ 기관별 대상과제 및 추진일정 확정
		□
감사관실		부패영향평가 기초자료 접수		□ 기초자료의 접수 □ 평가담당자 배정
		□
		기초자료 검토 및 평가 실시		□ 조문별․평가항목별 검토 □ ｢세부평가서｣ 작성 □ 진행상황 보고
		□
		전문가 의견수렴 및 자문 요청		□ ｢부패영향평가 자문 요청서｣ 작성․요청 □ ｢부패영향평가 자문의견 통보서｣ 접수 □ ｢부패영향평가 자문 관리대장｣ 기록
		□
		자치법규의 운영실태 조사		□ 예비조사(자료수집․분석 등) □ 현장의 이해관계인 등 면담․조사
		□
		개선안 초안 도출		부패영향평가 결과를 토대로 개선방안 도출
		□
		관계부서 협의 및 의견수렴		□ 관계부서 협의 통해 타당성․수용성 확보 □ 토론회․간담회 등을 통한 의견수렴 및 주민의 공감대 형성
		□
		보고 및 청렴위 제출		□ 보고 □ 청렴위에 평가결과 제출
		□
감사관실 ․ 청렴위		개선방안 권고 및 청렴위의 확인평가		□ 개선방안 권고 □ 해당부서 요청에 따른 재평가 실시 □ 청렴위의 확인평가 및 의뢰평가

1) 각 기관 대상과제 접수 : 청렴위

(1) 각 기관 대상과제 제출을 위한 협조공문 시달

○ 공문시달 부서: 청렴위의 법령분석기획팀

(2) “중장기 부패영향평가 대상과제” 제출

○ 각 지자체는 소관법규, 대상과제, 과제별 우선순위 등이 포함된 “중장기 부패영향평가 대상과제”를 작성․제출

○ 청렴위의 법령분석기획팀은 기관별 대상과제 접수 및 관리

-  법령분석관리팀 소관기관 사항은 사본을 법령분석관리팀에 통보

2) 중장기 부패영향평가 종합계획 수립․시행 : 청렴위

(1) 중장기 계획의 필요성

○ 중장기적 관점에서 부패영향평가의 우선순위와 추진전략을 제시함으로써 반부패대책을 체계적․효율적으로 추진

○ 반부패 청렴대책 및 제도개선 종합대책 등과 유기적으로 연계하여 부패유발요인 발굴과 다양한 개선대책을 입체적으로 추진

(2) 중장기 계획의 수립

○ 청렴도 측정 결과, 부패통계, 수사․감사 지적사항, 언론보도자료 등 각종 기초자료 수집, 구조적인 부패취약분야 파악

○ 각 지자체가 소관법규 및 평가대상 과제를 선정․제출하면 이를 토대로 추진과제의 적합성, 과제별 추진일정의 적시성 등을 검토하고 소관기관과 협의․확정

○ 수시로 제기되는 부패현안사항, 해결이 시급한 구조적 취약분야의 부패문제 등에 대해서는 단기과제로 배치함으로써 우선적으로 역량을 집중

○「반부패 청렴대책 추진지침」및「제도개선 종합대책」과 연계하여 「중장기 부패영향평가 종합계획」을 수립

- 범정부 차원의 반부패대책과 기본방향을 같이 하면서도 제도개선과제와의 중복이 없도록 종합적으로 검토

- 종합계획의 대상기간은 5년(당해연도+4년)으로 하며, 매년 연동계획으로 운영

종 합 계 획

청렴위

평 가 지 침

청렴위

대 상 과 제

각 지자체

부패영향평가

각 지자체

확인평가

당해연도 과제

일정관리

협의․확정

목표․방향제시 제시

중장기 계획의 수립․시행 절차

(3) 중장기 계획의 보고 및 위원회 의결

○ 중장기 계획은 위원회 상정 전에 위원장 결재를 통하여 내부적으로 확정

○ 위원회에 상정될 “중장기 부패영향평가계획안”은 법령분석기획팀장의 결재를 득한 후 회의 개최 7일 전까지 운영지원팀으로 제출

○ 의안은 분과회의의 심의․의결을 거친 후 전원회의에 상정하여 최종적으로 의결․확정

○ 중장기 계획이 확정되면 의결일로부터 10일 이내에 의결서를 주심위원 또는 분과위원장 등의 확인을 거쳐 운영지원팀으로 제출

(4) 중장기 계획의 통보 및 시행

○ 확정된 종합계획을 각 지자체에 통보하고, 각 지자체는 평가일정에 따라 소관 자치법규에 대한 부패영향평가 기초자료를 작성하여 자율적으로 평가

3) 부패영향평가 기초자료 접수 : 감사관실

○ 제․개정 자치법규안 처리절차에 준하여 감사관실에서 접수

○ 관리번호 부여 등 관리는 제․개정 자치법규안과 구분

4) 기초자료 검토 및 평가 실시 : 감사관실

○ 제․개정 자치법규안의 평가절차에 준하여 실시

5) 전문가 의견수렴 및 자문 요청 : 감사관실

○ 제․개정 자치법규안의 자문절차에 준하여 실시

○ 필요한 경우 연구용역, 공청회, 토론회 등을 병행하여 신중히 검토하고, 다양한 의견을 수렴

6) 자치법규의 운영실태조사 : 감사관실

(1) 의의

○ 문제점 파악 및 개선안 마련을 위해 필요한 경우 관련문헌 분석 및 현장의 이해관계자 면담 등을 통해 평가대상 자치법규의 운영실태를 정확하게 진단․분석하여 개선방안 마련에 활용

(2) 실태조사 요령

○ 예비조사

- 대상과제와 관련된 청렴도 결과, 언론 모니터링 자료, 신고사건, 부패통계 등 자치단체 내․외부 축적자료 수집․분석

- 필요한 경우 관련기관의 업무협조를 통하여 업무편람, 징계․감사․수사결과, 민원처리현황 등의 자료수집

※ 관계기관에 자료를 요구할 때에는 그 동안의 예비조사를 통해 수집한 자료를 토대로 하고 중복되거나 과도한 요구가 없도록 유의

- 조사대상 분야와 관련된 연구기관의 연구 결과, 전문가 용역 결과, 정부출연기관 보고서, 학위논문 등의 자료 검토

○ 현장 방문조사

- 현장 방문은 예비조사를 통하여 수집한 자료를 분석하여 부패실태 및 문제점 등을 정확하게 파악한 후 실시

- 특히, 방문 시에는 방문기간, 방문일시, 조사내용, 면담대상자 등을 사전에 결정․통보하여 담당부서의 부담 최소화

- 조사목적에 따라 사전에 조사 체크리스트를 작성하여 핵심사항에 대해 효율적으로 조사 실시

7) 개선안 초안 도출 : 감사관실

○ 자치법규 운영실태 등에 대한 분석 및 평가항목별 검토결과를 바탕으로 실현가능한 개선방안을 도출

○ 타당성 있는 개선방안의 도출 및 원활한 부서협의를 위해 자치법규 운영과정에서 나타나는 문제점 및 부패사례를 충분히 제시

8) 관계부서 협의 및 의견수렴 : 감사관실

○ 개선안 초안을 토대로 관계부서와의 협의를 통해 의견조정을 거침으로써 개선방안의 타당성 및 기관의 수용 가능성 확보

○ 파급효과가 크거나 이해관계가 첨예한 사항에 대하여 주민의 지지 및 공감대 형성이 필요한 경우에 토론회, 간담회 등을 통해 다양한 의견수렴․반영

9) 보고 및 청렴위 제출 : 감사관실

(1) 보 고

○ 평가담당자는 개선방안에 대하여 보고

□ 개선방안(보고용) 작성 예시

Ⅰ. 추진배경

Ⅱ. 자치법규 운영현황

Ⅲ. 문제점 및 원인분석

Ⅳ. 개선방안

Ⅴ. 조치사항 및 조치기한

※ 조치기한은 자치법규 개정사항, 중장기 추진과제, 단순 개선과제 등으로 구분하여 개선에 필요한 적정기한을 부여

(2) 청렴위에 평가결과 제출

○ 각 지자체의 감사관실은 평가결과를 취합하여 청렴위에 부패영향평가 결과를 제출

10) 개선방안 권고 및 청렴위의 확인평가 : 감사관실, 청렴위

(1) 개선방안 권고 : 감사관실

○ 평가결과는 서면으로 관계부서에 권고

(2) 해당부서 요청에 따른 재평가 실시 : 감사관실

○ 개선권고 사항에 대하여 해당부서가 감사관실의 권고대로 조치하기가 곤란하다고 인정하여 재평가를 요청한 경우 재평가 실시

○ 재평가 요청 시 필수 검토사항

- 해당부서가 감사관실 권고내용에 반대하는 사유 및 대안제시 내용

- 기존 권고사항의 타당성 여부

- 외부환경 변화 등 사정변경 여부

- 관계부서 협의․조정 곤란, 이해집단의 반발상황 등

○ 재평가 요청이 접수되면 공정한 처리를 위해 당초 평가 담당자 이외의 직원에게 배정하여 타당성 등을 검토하고,

- 전문가 자문과 팀별 합동토론을 거쳐 수용여부를 결정

○ 재평가 결과의 처리

- 불수용(감사관실의 당초 권고안 유지)으로 결정되면 해당부서에 통보

- 수용으로 결정되면 당초의 개선권고 사항을 수정․보완․의결하여 해당기관에 통보

(3) 청렴위의 확인평가 및 의뢰평가 : 청렴위

○ 각 지자체의 감사관실은 부패영향평가 결과를 취합하여 청렴위에 제출

- 정기적으로 평가결과를 취합하여 제출

- 청렴위는 각 지자체의 평가결과를 관리 및 점검

◈ 현행 자치법규 재평가 절차 ◈

해당부서

당초권고안유지

통보

수정․보완사항 통보

재평가․청렴위 의뢰

평가 및 팀별 합동토론

지자체 장 보고

개선방안 상정․의결

감사관실

불수용 결정

수용 결정

재평가 요청

○ 해당부서의 재평가 요청의 경우, 특정 사안에 대한 것은 청렴위에 평가를 의뢰

- 권고 미수용 법규

- 재의요구사안

- 단체위임 사무 중 일부

- 기관위임 사무

3. 행정규칙에 대한 부패영향평가 절차

1) 현행 행정규칙에 대한 부패영향평가

(1) 각 기관 행정규칙 현황자료 접수

○ 중앙행정기관이 법령에서 위임한 사항이나 법령의 시행을 위해 필요한 훈령․예규․고시 등 행정규칙을 발령한 경우 실적 자료 제출

○ 접수된 행정규칙 중에서 국민생활에 직결되는 내용을 담고 있는 행정규칙을 우선적으로 “중장기 부패영향평가 종합계획”에 평가대상으로 반영

- 상위법령의 합리적인 해석을 위한 법규 해석적 행정규칙

- 법령이 부여한 재량권 행사에 관한 세부기준을 정하여 주는 재량준칙

- 법령에 근거가 없거나 개괄적인 사항만 정한 상태에서 국민에게 보조금․금품 등을 교부하는 세부기준을 담은 급부규칙 등

(2) 부패영향평가 기초자료 접수

○ 각 기관은 소관 행정규칙이 평가대상과제로 선정된 경우 “중장기 부패영향평가 종합계획”에서 정하고 있는 일정에 따라 기초자료를 작성하여 청렴위에 접수

○ 청렴위는 평가대상 행정규칙 및 기초자료를 현행법령 처리절차에 준하여 접수하되, 관리번호 부여 등 관리는 제․개정 행정규칙, 현행 행정규칙으로 구분

(3) 기초자료 검토 및 평가 실시 등

○ 현행 법령의 평가절차에 준하여 실시

○ 특히, 상위법령 등에서 예정하지 아니하였는데 국민의 권리․의무에 관한 사항을 새로이 정하거나, 법령의 위임범위를 넘어 규정한 경우가 있는지 여부 등도 검토

2) 제 ․ 개정 행정규칙에 대한 부패영향평가

(1) 제․개정 행정규칙(안) 및 기초자료 접수․관리

○ 각 기관은 상위법령(안) 또는 현행 행정규칙 등에 대한 평가결과 또는 개선권고에 따라 행정규칙을 제․개정하는 경우 그 안을 청렴위에 제출

○ 팀별로 제․개정 법령안 처리절차에 준하여 접수․이송․관리

(2) 확인․검토

○ 제․개정 법령안 평가절차에 준하여 실시하되 법령 등과 달리 법제화 절차가 단순하므로 관보 게시 전에 검토를 종료할 필요

※ 행정규칙은 관계기관협의, 입법예고, 법제처심사, 공포 등의 절차가 생략되는 경우가 많음

- 법제처심사를 거치고 관보에 게시되는 행정규칙: 대통령훈령, 국무총리훈령

- 입법예고를 거치고 관보에 게시되는 행정규칙: 국민생활과 밀접한 관련 있는 경우

○ 상위법령(안) 및 현행 행정규칙에 대한 평가결과 또는 권고사항이 당해 행정규칙 제․개정안에 반영되어 있는지 검토․확인하는데 중점

4. 이행실태 점검

1) 필요성

○ 각 기관 협조사항 등에 대한 철저한 사후관리를 통해 평가의 실효성 확보

○ 이행실태가 부진한 경우 그 원인 파악과 개선대책 마련․추진

○ 각 기관 업무현황 및 평가제도 운영 전반에 대한 각계의 다양한 의견수렴을 통하여 부패영향평가제도의 보완방안 강구

2) 점검방법

○ 서면조사와 현장점검을 병행하되, 현장점검은 서면조사를 먼저 실시한 후 현장 확인 등이 필요한 경우에 한해 실시

○ 현장점검을 위해 기관방문 시에는 방문일자, 점검내용, 준비사항 등을 최소한 1주일 전에 통지하여 점검의 효율성을 제고하고 피점검기관의 불편을 최소화

○ 현장점검 시에는 점검 체크리스트 등을 미리 작성하여 활용함으로써 핵심적인 사항에 대해 효율적으로 실시

3) 주요 점검사항

□ 자치법규

○ 지자체별 평가결과자료 제출 및 자료의 적시성, 충실성, 적절성 검토

○ 자치법규에 대한 의뢰평가 및 확인평가결과 통보사항의 수용실태

□ 행정규칙

○ 기관별 현황자료․기초자료의 제출 및 자료의 적시성, 충실성, 적절성 검토

○ 행정규칙에 대한 평가결과 통보사항의 수용실태

○ 예시

점검항목	세부 점검사항
자료제출의 충실성	○ 자료 제출기한 준수 여부 ○ 부패유발요인 개선과제 발굴노력 - 과제제출 실적 및 과제내용의 적합성 정도
평가결과 수 용 도	○ 부패영향평가 결과에 대한 수용 여부 (전체 권고건수 대비 평가결과 수용정도) ○ 권고사항 불이행 원인 분석 - 부처 및 부서의 이견, 이해관계자 대립 등 원인 파악
부패영향평가의 실효성	○ 평가 법규 및 행정규칙에 근거한 부패 재발 여부 ○ 부패영향평가로 인한 효과가 미흡한 원인 분석

5. 자료 및 문서 관리

1) 지자체별 ․ 기관별 ․ 업무별 부패실태자료 관리

(1) 부패실태자료의 필요성

○ 객관적 기준을 토대로 구조적 취약분야에 대해 중점평가를 실시함으로써 평가추진의 정당성 확보

○ 취약분야 자치법규 개선 필요성에 대한 국민공감대를 형성하고, 개선방안에 대한 해당기관의 이해와 신뢰 확보

(2) 부패실태자료 활용방법

○ 제․개정 자치법규 평가 시 당해 자치법규의 운영과 관련하여 그동안 부패사례가 있었는지 확인하고, 개선대책을 마련하여 반영

○ 중장기 부패영향평가 종합계획 수립 시 해결이 시급하고, 파급효과가 큰 구조적 부패문제를 우선 평가대상으로 선정

(3) 부패실태자료 현황

□ 청렴도 측정결과

○ 청렴도 측정은 공공기관의 대민․대기관 업무를 대상으로 매년 실시되며 설문항목은 크게 체감청렴도영역과 잠재청렴도영역으로 구분

- 체감청렴도영역의 ‘금품․향응제공 항목 및 금품․향응제공 빈도’는 실제경험에 의한 사실지표로서 부패정도를 가장 객관적으로 반영

※ 특히, 민원인 100명당 금품․향응제공자의 수를 나타내는 업무별 금품․향응제공률은 활용가치가 높음

- 잠재청렴도 영역에서는 민원인이 인식하는 주관적 부패수준을 8개 항목으로 조사하고 있음

※ 특히, 기준절차의 현실성, 정보공개의 정도, 이의제기의 용이성 등 3개 항목의 활용가치가 높음

○ 다만, 청렴도 측정은 대상기관(‘05년: 전체 325개, 중앙행정기관 33개)이 한정되어 있고, 대상업무(’05년: 전체 1,330개, 중앙행정기관 167개)도 제한적이므로 모든 법규별로 부패문제와의 관련성을 파악하기는 곤란

□ 부패공직자 D/B 통계

○ 공직자가 부패행위로 적발․처분 받은 사항을 소속기관, 계급, 발생분야, 담당기능, 처분유형, 금액 등으로 작성

○ 각급 수사‧감사기관에서 적발되어 징계처분 받은 내용이 모두 포함되어 있는 등 기관별 부패공직자 및 발생분야 파악 용이

※ 다만 부처, 기능단위로 집계되어 부패영향평가 업무에 직접 적용하기 곤란하고, 적발되지 않은 부패행위에 대해서는 파악 곤란

□ 청렴위 신고심사 실적(이첩사건)

○ 청렴위가 이첩한 신고사건을 혐의 내용에 따라 분야별․기관별로 사건을 정리한 것으로 사건 내역을 상세히 알 수 있고, 부처별․업무단위별 파악 용이

○ ‘02~’05년 이첩신고사건 322건 중 부패혐의로 처벌 181건, 무혐의 85건, 기타 56건(신고취하, 조사 중)

※ 다만, 중요한 사건은 이미 부패공직자 D/B에 반영되었을 가능성 높으며, 사례가 많지 않아 적용범위가 한정됨

□ 검찰, 감사 및 감찰결과, 언론보도사항

○ 부처 담당자별로 감사원, 검찰, 국조실, 국회 등으로부터 나오는 자료를 지속적으로 Up-Date하여 활용

○ 특히, 인터넷 등을 이용하여 소관부처에 관련된 자치법규, 업무 및 부패 관련자료를 수집․관리

※ 다만, 해당기관의 비협조로 자료 확보가 어렵고 각종 부패통계와 중복될 가능성도 있음을 고려

2) 문서관리

○ 열람 등 기록정보의 효율적 활용과 기록물의 안전한 보존을 위하여 철저한 문서관리 체계 구축

○ 기록물철 관리는 팀 단위로 공동관리 하되, 제정․개정․현행 등 내용을 기재하고 분야별로 관리번호순에 따라 체계적으로 관리

○ 평가담당자는 평가가 완료되면 완료일(제․개정의 경우 공포일, 현행 법규의 경우 권고일)로부터 10일 이내에 평가관련 문서 등을 깨끗이 편철하여 서고로 옮겨 공동 관리

※ 기록물 편철 시 서류의 양이 많아 하나의 기록물철로 편철이 곤란한 경우에는 적당한 권수로 나눠 분철하고 권 번호 부여 (1/2권, 2/2권 등)

3) 부패영향평가 종합DB 구축 ․ 운영

○ 제․개정 자치법규안에 대한 평가업무 관리와 현행 자치법규에 대한 평가업무 관리, 행정규칙에 대한 평가업무 관리로 분리

○ 각 평가 건별 접수내용, 자문내용, 처리결과, 사후관리내용 등 가능한 많은 정보를 체계적으로 수록․관리하여 자료검색, 통계기능 최대화

○ 현행 자치법규 등의 경우 대상과제 선정, 중장기 계획수립 및 평가결과 등을 체계적으로 관리

○ ｢부패영향평가 관리 카드｣

- 평가담당자는 각 평가 건에 대한 전반적 현황을 효율적으로 관리하기 위하여 “부패영향평가 관리 카드”작성(기록물철의 가장 앞부분에 편철)

○ ｢부패영향평가 자료 전산 관리부｣

- 부패영향평가 종합 DB시스템의 구축이 완료되기 전까지는 일단 엑셀을 이용하여 “부패영향평가 종합관리대장”을 만들어 자료 관리

※ 관리대장은 팀별로 별도 관리담당자를 지정하여 내용을 등록, 관리하거나 평가담당자가 직접 내용수록 및 관리

Ⅳ. 평가항목별 주요 검토요령

	기본 검토사항
자치법규 내용에 대한 문리적 검토뿐만 아니라 당해 자치법규의 적용에 따른 부정적 효과 및 운영과정에서 발생할 수 있는 부패위험성 등을 분석 ․ 예측 자치법규 분야별로 관계부서, 시민단체, 전문가, 이해관계자 등에 대한 종합적인 정보망을 구축하여 필요 시 의견수렴 및 자문 등에 적극 활용 부서 및 업무별로 청렴도 측정결과, 부패공직자 분석결과, 수사 ․ 감사 지적사항, 언론보도내용 등 부패 실태자료를 관리하여 평가대상 자치법규 선정 ․ 분석과 개선안 마련 등에 활용

1. 내용의 합리성

1) 제정목적의 타당성

(1) 개요

○ 자치법규가 제정된 목적에 부합되게 규정되어 있는지, 현실을 잘 반영하고 있는지, 규정의 실현가능성이 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 평가대상 관련 법규의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 제정목적의 타당성을 검토

○ 법규 제정목적의 필요성과 적정성 검토

○ 법규의 제한적 적용 시, 그 적정성을 검토

(3) 평가요령

□ 평가대상 법규의 제정목적이 필요하고 적정하지 않아서 이것이 부패유발요인으로 작용할 수 있는지를 검토

○ 평가대상 법규의 제정 필요성이 없는데도 불구하고 제정되었거나 적정하지 않아서 부패 유발 소지가 있는지를 검토

□ 평가대상 법규의 제한적 적용이 적정한지를 검토

○ 평가대상 법규가 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우, 경과규정은 적절한지를 검토

○ 평가대상 법규의 적용대상자 범위는 적정한지를 검토

○ 단서조항은 적정한지를 검토

□ 이해관계자 반응조사

○ 이해관계자 등이 자치법규의 제정목적이 타당하지 않아서 부패유발요인으로 작용할 수 있음을 인지하고 있는지 조사

(4) 평가예시

○○군 자연경관보전조례시행규칙

제7조(자연경관기본계획의 검토대상사업) : ① 조례 제10조제1항의 규정에 의한 자연경관기본계획의 검토대상사업은 별표와 같다.

② 제1항의 규정에 해당하는 사업을 하고자 하는 자는 자연경관심의를 받아야 한다.

[별표]

자연경관기본계획의 검토대상사업

1. 산림형질변경허가를 수반하는 사업

가. 급경사지(30도 이내)의 산림, 절토 .성토지의 옹벽 또는 석축 등 지면으로부터 높이가 5미터이상 되는 곳에 공작물을 설치하는 사업

나. 지역에 따라 7부 능선 이상에 위치한 임야 또는 경사도가 30도 이상인 위치에서 행하는 사업

다. 산의 능선을 파헤치는 사업

라. 택지조성에 따른 사업

(1)팔당상수원특별대책지역중 제1권역과 제2권역안에서의 형질변경허가 신청면적이 준공되지 아니한 허가지와 연접신청지를 포함하여 6,000제곱미터 이상일 경우

(2)팔당상수원특별대책지역의 권역외에서 형질변경허가신청면적이 준공되지 아니한 허가지와 연접신청지를 포함하여 8,000제곱미터이상일 경우

1단계		2단계			3단계
제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?	●		현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?	●
					평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?	●
					평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?	●
		법규의 제한적 적용이 적정한가?	×		평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
					평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
					단서조항이 적정한가?

□ 문제점

○ 이 조항 등은 ‘수도권 정비 계획법’, ‘환경정책 기본법’, ‘산지관리법’ 등 각종 개별법에 의해 많은 규제를 받고 있는 것으로 중복규제가 심함. 예를 들어 환경정책 기본법에서 개발 합산면적을 10,000㎡로 규제하고 있음에도 위 조항은 6,000㎡로 상위법보다 과하게 규제하고 있음. 따라서 이는 법규의 제정목적에 맞게 규정된 조항이라 볼 수 없으며, 주민들은 이러한 과다한 규제를 회피하기 위해서 부패를 초래할 개연성이 있음

2) 법규의 조화성

(1) 개요

○ 자치법규가 상위법령 및 타 자치법규와 조화를 이루고 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 평가대상 법규의 목적 및 수단과 관련된 규정을 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 법규의 조화성 검토

○ 법규의 상위법령과의 일치성 및 조화성을 판단

○ 법규의 타 자치법규와의 일치성 및 조화성을 판단

○ 상위법령 및 타 자치법규와 조화를 이루지 않을 경우, 이에 대한 제고방안 검토

(3) 평가요령

□ 평가대상 법규가 상위법령과 조화를 이루고 있는지를 검토

○ 평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는지를 검토

○ 평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은지를 검토

□ 평가대상 법규가 타 자치법규와 조화를 이루고 있는지를 검토

○ 평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는지를 검토

□ 이해관계자 반응조사

○ 이해관계자 등이 법규가 상위법령 및 타 자치법규와 조화를 이루고 있지 않아서 이것이 부패유발요인이 될 수 있음을 인지하고 있는지를 조사

(4) 평가예시

○○시 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 조례

제5조(학원의 교습시간) : ① 학원의 교습은 05:00부터 22:00(성인 24:00)까지 함을 원칙으로 한다. 다만, 관할 교육장의 승인을 받아 이를 연장할 수 있다.<개정 1999.9.27>

1단계		2단계			3단계
법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?	●		평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?	×
					평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?	●
		법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?	×		평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?

□ 문제점

○ 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서, 국민의 권리제한․의무부과에 관한 사항을 규정하는 조례에 대해 법률의 위임을 요구하는 지방자치법 제 15조에 위반한 것으로 서울행정법원에서 판결을 내린바 있음

○○시 ○○구 미군부대이전에관한구민투표조례안

제1조(목적)  이 조례는  ○○시 ○○구(이하 “구”라 한다)에 주둔하고 있는 미군부대 이전에 관하여 구민의 의사를 밝히고 그 결과를 대한민국 정부와 미국 정부의 정책에 올바르게 반영되도록 함을 목적으로 한다.

□ 문제점

○ 지방자치법 제13조의 2 제1항 등에 따라 조례안에서 주민투표의 대상으로 삼은 미군부대이전은 자치단체장이 그 권한에 의해 결정할 수 있는 사항이 아님. 따라서 주민투표의 대상이 될 수 없음

3) 목적달성의 현실성

(1) 개요

○ 자치법규가 현실변화를 잘 반영하고 있는지, 관련 법규의 변동사항 등을 잘 반영하고 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 평가대상 법규의 목적 및 수단과 관련된 규정을 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 목적달성의 현실성 검토

○ 법규의 제정목적, 실현을 위한 수단 구비 여부, 실현가능성 등 검토

○ 목적달성의 현실성 제고를 위한 방안 검토

(3) 평가요령

□ 평가대상 법규가 현실성이 있는지 검토

○ 평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는지 검토

○ 평가대상 법규가 현실을 잘 반영하고 있는지 검토

○ 평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는지 검토

□ 평가대상 법규의 실현을 위한 수단은 구비되어 있는지 검토

○ 평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한지 검토

○ 평가대상 법규의 내용이 실현가능한지를 검토

□ 이해관계자 반응 조사

○ 이해관계자 등이 법규가 달성하고자 하는 목적의 현실성이 떨어져서 이것이 부패를 유발할 수 있음을 인지하고 있는지 조사

(4) 평가예시

○○도 감귤생산 및 유통에 관한 조례

제4조(적정생산 및 품질향상 참여)

① ○○도지사(이하 "도지사"라 한다)는 매년 간벌, 전정, 적과, 휴식년제 등을 포함한 감귤 적정생산 및 품질향상 계획을 수립하고 이에 관한 농업인 교육을 실시한다.

② 제1항의 규정에 의거 도지사는 적정생산 및 품질향상 계획을 행정시장에게 통보하여야 하며 행정시장 이에 따른 실천계획을 수립 추진하여야 한다.

③ 감귤을 수확하여 아세틸렌가스, 에틸렌가스, 카바이트 등 화학약품이나 열(온)풍기, 전기 등을 이용하여 후숙․강제착색 시키거나 유통을 하여서는 아니 된다.

④ 감귤을 왁스 등 과일표면 피막제를 사용하여 유통하여서는 아니된다. 다만 수출되는 감귤에 대하여는 예외로 한다.

1단계		2단계			3단계
목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?	●		평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?	×
					평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?	●
					평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?	●
		법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?	×		평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
					평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

□ 문제점

○ 현실을 잘 반영하고 있지 못하며, 규정의 실현가능성이 떨어짐. 이로 인하여 감귤의 상품성이 떨어지고 이는 가격하락으로 이어진다는 감귤 생산자 단체들의 거센 반발이 있음. 자연 상태의 신선한 감귤을 유통시키고자 하는 데에 이 조항의 목적이 있는 만큼 다른 방법의 현실적인 조례가 요구됨. 따라서 이 조항은 의무부과를 회피하기 위한 부패발생 소지가 있음

○○시 건축물관리자의 제설ㆍ제빙에 관한 조례

제5조(제설ㆍ제빙시기)

건축물관리자는 다음 각 호와 같이 제설ㆍ제빙을 완료하여야 한다. 다만, 1일 내린 눈의 양이 10센티미터 이상인 경우에는 눈이 그친 때로부터 24시간 이내로 한다.

1. 주간에 내린 눈은 눈이 그친 때로부터 4시간 이내

2. 야간에 내린 눈은 다음날 오전 11시까지

제7조(제설ㆍ제빙도구 비치)

건축물관리자는 제설ㆍ제빙에 필요한 도구를 당해 건축물 내에 비치ㆍ관리하여야 한다.

□ 문제점

○ 1일 내린 눈의 양이 10cm 이상인지 여부를 일일이 확인하는 것도 실현가능성이 떨어질 뿐만 아니라, 눈이 그친 때부터 24시간 내에 제설․제빙을 하여야 한다는 규정도 모호하며, 실현가능성이 희박함. 또한 주간에 내린 눈과 야간에 내린 눈을 기준으로 눈이 그친 때로부터 몇 시간을 규정한 것도 현실에 맞지 않음. 이는 눈이 내릴 때에 기상조건에 따라 눈의 제빙․제설 시간도 각기 달라질 수 있기 때문임. 또한 건축물 관리자가 제설․제빙 도구를 비치하는지의 여부도 일일이 확인할 수 없음. 따라서 본 규정은 지나친 의무부과이며, 또한 권리제한이라 볼 수 있으며, 이에 이러한 규정의 구체화과정에서 부패발생소지가 있음

○○시 건축물관리자의 제설ㆍ제빙에 관한 조례

제6조(제설ㆍ제빙방법)

건축물관리자는 보행자나 차량의 안전한 통행에 지장이 없도록 삽ㆍ빗자루 등의 도구를 이용하여 다음 각 호와 같이 제설ㆍ제빙을 하여야 한다.

1. 보도의 눈이나 얼음：보도의 가장자리나 공터 등으로 옮긴다.

2. 이면도로 및 보행자전용도로의 눈이나 얼음：도로의 중앙부분이나 공터 등으로 옮긴다.

3. 얼음 제거가 어려운 경우에는 이를 녹이는 재료 또는 모래 등을 사용하고, 얼음이 녹은 후에는 사용된 모래 등을 깨끗이 제거한다.

□ 문제점

○ 제설․제빙의 방법에는 여러 가지가 있을 수 있으나, 위의 규정처럼 특정 방법을 제시한 것은 법이 지나치게 권리를 제한하고자 하는 의도가 엿보임

2. 제 ․ 개정과정 상의 투명성

4) 참여와 의견수렴의 적정성

(1) 개요

○ 자치법규 제․개정과정 상에서 입법전문가, 이해관계자 집단의 참여 및 의견수렴이 충분하고 적정한지를 판단

(2) 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 참여와 의견수렴의 적정성을 검토(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제․개정과정에서 입법전문가의 의견수렴 및 참여가 적절히 이루어지고 있는지를 검토

○ 정책으로 인한 예상 수혜집단의 참여를 보장하고 있는지를 검토

○ 정책으로 인한 예상 피해집단의 참여를 보장하고 있는지를 검토

(3) 평가요령

○ 법규의 제․개정, 폐지 시 입법관련 전문가들의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는지 판단

○ 법규제안과정에서 정책으로 인한 예상 수혜집단 및 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분하였는지 검토

○ 이해관계자 반응 조사

- 이해관계자 등이 법규 제․개정과정에서 참여와 의견수렴의 적정성이 부족하여 부패가 유발될 수 있음을 인식하고 있는지 조사

(4) 평가예시

○○시 도시계획 조례 제27조

제1종 일반 주거지역 안에서는 영 별표 4 제1호의 각목의 건축물과 영 별표 4 제2호의 규정에 의하여 다음 각호의 건축물을 건축할 수 있다.

1. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 것과 단란주점 및 안마시술소를 제외한다)

2. 「건축법 시행령」별표 1 제5호의 문화 및 집회시설 중 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

가. 종교집회장과 종교집회장안에 설치하는 납골당으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것

나. 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다.)

3. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 (신설 2006.11.20)

4. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장안에 설치하는 납골당(유골 750구 이하에 한한다).(신설 2006.11.20)

1단계		2단계
참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?			×
		법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?			●
		법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?			●

□ 문제점

○ 납골당의 설치는 특정 집단에게 피해 또는 이익을 가져다줄 가능성이 높은 시설인 만큼, 법규제안과정에서 정책예상 수혜집단 및 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분하지 않을 경우 추후 분쟁의 발생 가능성이 높음

5) 제 ․ 개정과정의 공개성

(1) 개요

○ 입법과정에서 관련 정보가 이해관계자, 일반국민 등에게 충분히 공개되고 있는가를 판단

(2) 평가절차

○ 평가대상 법규상의 절차규정의 검토 후 제출된 관련 기초자료작성양식과의 비교(기초자료작성이 미비된 경우 작성부서 및 담당자에게 보완 요구)

○ 기초자료작성 양식을 토대로 관련 체크리스트를 통해 제․개정과정의 공개성을 검토(주요 적용대상집단에 대한 반응 조사, 병행)

○ 제도적 장치 구비 여부 및 실효성 검토

○ 제도적 장치의 필요성 검토

○ 제․개정과정 상에서 상급기관․유관기관․이익집단 등의 부당압력 및 왜곡의 발생 가능성 검토

○ 이에 대한 제고방안 검토

(3) 평가요령

○ 입법관련 정보가 충분히 공개되고 있는지 판단

○ 다양한 수단을 통하여 적극적으로 입법정보가 공개되었는지 판단

○ 이해관계자 반응 조사

- 이해관계자 등이 법규 제․개정과정의 적극적 공개가 부족하여 부패가 유발될 수 있음을 인식하고 있는지 조사

(4) 평가예시

○○시 도시계획 조례 제27조

제1종 일반 주거지역 안에서는 영 별표 4 제1호의 각목의 건축물과 영 별표 4 제2호의 규정에 의하여 다음 각호의 건축물을 건축할 수 있다.

1. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 이상인 것과 단란주점 및 안마시술소를 제외한다)

2. 「건축법 시행령」별표 1 제5호의 문화 및 집회시설 중 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다) (개정 2006.11.20)

가. 종교집회장과 종교집회장안에 설치하는 납골당으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것

나. 전시장 및 동․식물원(너비 12미터 이상인 도로에 12미터 이상 접한 대지에 건축하는 것에 한한다.)

3. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 (신설 2006.11.20)

4. 「건축법 시행령」 별표 1 제6호의 종교시설중 종교집회장안에 설치하는 납골당(유골 750구 이하에 한한다). (신설 2006.11.20)

1단계		2단계
제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?			●
		다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?			●

□ 문제점

○ 법규 제․개정과정에서 피해가 예상되는 집단에게 입법관련 정보가 충분히 공개되지 않았을 경우, 이는 피해예상집단에 의한 이의제기가능성이 높아질 수 있음

3. 행정절차의 투명성

□ 업무처리의 흐름도

○ 평가대상 업무가 어떤 절차로 진행되는지 흐름도 검토

○ 업무처리 흐름도상의 세부 활동단위별로 종합적으로 검토

6) 접근성과 공개성

(1) 개요

○ 접근성

- 이해관계자들이 업무처리과정에서 자신의 이해를 피력할 수 있는 참여제도(장치) 내지 의견진술 기회가 법규에 보장되어 있는가를 판단

○ 공개성

- 평가대상 업무의 내용 및 처리절차와 관련된 양질의 정보가 이해관계자, 일반국민 등에게 충분히 공개되고 있는지를 판단

- 민원인 등의 정보공개 신청에 따른 소극적인 정보제공뿐만 아니라 관련정보를 인터넷게시, 개별통지 등을 통해 수시로 알려주는 적극적 공개 모두 포함

(2) 평가절차

○ 참여기회․정보제공 관련규정 검토

○ 제도적 장치 구비 여부 및 실효성 검토

○ 이해관계자 반응조사

○ 제도적 장치의 필요성 검토

(3) 평가요령

□ 참여기회․정보제공 관련규정 검토

○ 평가대상 업무의 처리절차와 관련하여 관련법규에서 특별히 국민의 참여 장치를 마련하고 있거나 국민에 대한 정보제공을 규정하고 있는 경우 관련규정 모두 검토

○ 재량행사 또는 업무처리과정상의 민원인 참여 장치 및 공개되는 정보의 내용․제공시기․제공방법 등에 대하여 구체적으로 검토

※ 행정절차법, 정보공개법 등 일반법에 의한 참여나 정보공개는 제외

□ 제도적 장치 구비 여부 및 실효성 검토

○ 별도의 장치를 두고 있는 경우 실효성 있는 제도인지 판단

- 실질적으로 이해관계자 또는 민원인이 정보에 접근하고 업무처리과정에 참여하고 의견을 반영할 수 있는 제도인지 판단

○ 참여기회 또는 정보공개 대상이 이해관계자들 중 특정한 일부에 한정되어 있지는 않은지 검토

□ 이해관계자 반응조사

○ 이해관계자 등이 참여 장치 또는 정보공개 제도의 존재를 인지․이해하고 있는지 조사(전화조사․문서 등으로 의견조회)

○ 이해관계자 등이 제도적인 참여 장치에 대해 실질적으로 접근․활용가능하다고 인식하는지 조사

○ 이해관계자 등이 정보공개제도를 통해 실효성 있는 정보가 제공되고 있다고 인식하는지 조사

□ 제도적 장치의 필요성 검토

○ 별도의 참여 장치 또는 정보공개 제도가 없거나 당해 기관이 필요하지 않다고 주장하는 경우 타당한 이유가 있는지 검토

<별도의 참여장치가 없는 이유 예시>

○ 행정절차법상의 참여만으로 충분

- 행정절차법상의 참여만으로 절차의 투명성이 충분히 확보될 수 있는지 검토

○ 정보유출 등 참여로 인한 부작용이 예상되므로 참여를 최소화 필요

- 정보유출로 인하여 우려되는 부작용의 사례를 조사하여 그 결과의 파급효과가 심대한지 검토

○ 참여보다는 신속한 결정․집행이 필요한 사안인 경우가 많음

- 행정의 고객이자 수많은 정보의 제공자인 이해관계인의 참여가 결정․집행의 신속성을 저해할 것이라는 예상의 근거 검토(저해하는지 검토)

○ 참여의 확대가 행정의 전문성과 효율성을 저해

- 참여의 확대가 전문적인 사항의 효율적 처리를 저해하는지 검토

○ 기타 행정의 고객이자 수많은 정보의 제공자인 이해관계인의 참여를 촉진하지 않는 것이 합리적인 이유 검토

○ 현재 별도의 장치가 없지만 행정절차의 접근성과 공개성을 높이기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는지 검토

- 이해관계자가 평가대상 업무의 처리절차에 대해 투명성이 부족하다고 인식하고 있는 경우

- 참여 또는 공개대상이 특정한 일부에 한정되어 있는 경우 투명성 제고를 위해 이를 보다 확대할 필요성 있는 경우

- 평가대상 업무와 관련하여 그 동안 부패사례가 있었거나 청렴도 측정결과(금품․향응 제공, 기준절차의 현실성, 정보공개정도 등)가 낮게 나타난 경우 등

(4) 평가예시

○○시○○구 노인휴양소설치및운영에관한조례

제13조(위탁의 취소)

① 구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 때에는 그 위탁을 취소할 수 있다.

1. 수탁자가 제11조의 의무를 이행하지 아니한 때

2. 수탁자가 위탁사무를 수행할 능력이 없다고 인정되는 때

3. 수탁자가 위탁계약 사항을 위반한 때

4. 기타 공익상 위탁을 계속할 수 없는 사유가 발생한 때

② 구청장은 제1항의 규정에 의거 위탁을 취소하고자 하는 경우에는 사전에 수탁자에게 의견 진술의 기회를 주어야 한다.

1단계		2단계			3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?	●
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	●		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?	●
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?	×
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?	●
		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	×		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	×		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?

□ 문제점

○ 의견진술의 기회를 보장해 준다고는 하나, 구체적인 방법 및 절차가 제시되어 있지 않아서 실제로 이러한 의견진술의 기회가 적정히 주어지고 있는지 확인할 수 없음

○○시 장사등에 관한조례

제11조(사용허가의 취소 등)

① 시장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 시립묘지 ․ 시립납골시설의 사용허가를 취소할 수 있다.

1. 관계법령이나 이 조례 제6조․제8조․제13조․제14조․제16조의 규정을 위반한 경우

2. 사용료 또는 관리비를 납부기한이 경과한 날부터 6월 이내에 납부하지 아니한 경우

3. 당해 시설의 신․증설․재배치 또는 개선을 위하여 필요한 경우

4. 재해의 예방․복구 또는 기타 공익상 필요한 경우

② 시장은 제1항제1호․제2호의 규정에 해당하는 사유로 인하여 사용허가를 취소하고자 하는 때에는 사전에 사용자에게 통지하여야 하며, 상당한 기간을 정하여 의견진술 기회를 주어야 한다.

③ 시장은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사용허가를 취소한 때에는 사용자에게 통지하여야 한다.

□ 문제점

○ 접근을 위한 장치는 마련되어 있으나, 구체성이 떨어지므로 실효성이 적음. 즉, 사용자에게 통지하는 방법 등이 구체적으로 제시되어 있지 않고, 또한 의견진술의 기회를 주는 경우에도 상당한 기간이 어느 만큼의 기간인지, 또 그 기간이 의견진술이 가능한 기간인지 등에 대한 규정이 자세히 제시되어 있지 않음. 따라서 본 규정의 실효성은 떨어진다고 할 수 있음

○○시 ○○구 장사시설등에 관한조례

제2장 제6조(장사시설의 사용기간 및 처리)

① 납골시설의 사용기간은 15년을 원칙으로 한다.

② 제1항의 사용기간을 연장하고자 하는 경우에는 사용기간 만료일까지 사용기간 연장 신청을 하여야 하며, 이 경우 3회에 한하여 5년씩 15년간 연장할 수 있다.

③ 구청장은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 사용기간이 경과한 후에 사용자가 유골을 반환 청구하지 아니한 경우에는 일정한 기간을 정하여 공고 후 제10조의 규정에 의하여 처리할 수 있다.

□ 문제점

○ ‘유골을 반환청구’하는 절차 및 방법에 대한 구체적인 제시가 부족하며, ‘일정한 기간’도 공고목적에 맞게 설정되었는지의 여부도 확인할 수 없음. 즉, 반환청구 및 공고에 대한 기준과 절차 등에 대한 규정이 구체적이지 않아서 실효성이 확보되지 못함

○○시 ○○구 장사시설등에관한조례

제9조(장사시설 사용권의 취소 등)

① 구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 장사시설사용권을 취소할 수 있다.

1. 관계법령이나 이 조례 제7조․제11조․제12조의 규정을 위반한 경우

2. 사용료 또는 관리비 납부기한이 6월이 경과한 경우

3. 당해 시설의 신․증설․재배치 또는 개선을 위하여 필요한 경우

4. 재해의 예방․복구 또는 기타 공익상 필요한 경우

② 구청장은 제1항의 규정에 의하여 사용허가를 취소하고자 하는 때에는 사전에 사용자에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우, 제1항 제1호 및 제2호에 해당되는 사용자의 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 의견을 진술할 수 있도록 하여야 한다.

③ 구청장은 제1항의 규정에 의하여 사용허가를 취소한 때에는 사용자가 제10조 제2항의 규정을 조치할 수 있도록 통지하여야 한다.

□ 문제점

○ 의견진술의 기회가 보장되어 있기는 하나, 구체적으로 어떻게 할 것인지에 대한 적극적인 조치가 부족함. 이에 대한 구체적이고도 실제적인 방법 및 절차가 제시되지 않았음.

청소년육성기금 융자규정(청소년위원회 예규 제 17호)

제6조(기금의 대출)

② 취급금융기관은 제1항의 규정에 의하여 대출 또는 전대의 신청이 있는 때에는 지체 없이 대출 또는 전대절차를 취하여야 한다. 이 경우 대출 또는 전대신청자의 담보능력, 신용 등의 사유로 대출 또는 전대할 수 없다고 인정되는 때에는 그 사유를 대출 또는 전대신청자 및 청소년위원회위원장에게 통보하여 한다.

1단계		2단계			3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?	●
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	●		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?	●
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?	×
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?	●

		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	×		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	●		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?	●

□ 문제점

○ 관련 규정에 대한 이의신청 절차나 방법이 구체적으로 제시되어 있지 않아서 부패유발가능성이 농후함

7) 예측가능성

(1) 개요

○ 업무처리의 과정 및 결과를 누구나 충분히 예측가능하고, 필요한 경우 이에 적절히 대응할 수 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 행정절차 관련규정 검토

○ 법규정의 이해 용이성 판단

○ 예측가능성 판단

(3) 평가요령

□ 행정절차 관련규정 검토

○ 평가대상 업무처리와 관련하여 행정절차를 규정하고 있는 경우 당해 자치법규뿐만 아니라 관련규정 모두 검토

- 업무와 관련하여 민원인 입장에서 민원처리를 위해 필요한 준비사항이 무엇인지에 대해 당해 자치법규에서 규정되어 있는지 검토

- 업무 처리에 소요되는 기간과 업무의 처리절차가 어떻게 진행되는지에 대해 자치법규에서 규정되어 있는지 검토

- 민원인 입장에서 필요한 조치를 마치고, 정상적인 업무처리절차를 거치게 되면 당해 업무의 처리결과가 어떻게 되는지에 대해 자치법규에서 규정되어 있는지 검토

□ 행정절차 관련규정의 이해용이성 검토

○ 평가대상 자치법규 및 행정절차를 규정하고 있는 관련규정의 표현이 전반적으로 일반국민의 수준에서 쉽게 이해될 수 있는지 검토

○ 어려운 표현이나 전문용어의 사용은 일반국민의 이해와 예측가능성을 저해할 수 있음에도 불구하고 그럴 수밖에 없는 합리적인 이유가 있는지 검토

- 어려운 표현이나 전문용어를 이해하기 쉽도록 해설한 하위규정이 있는 경우 그 해설내용과 출처 파악

- 어려운 표현을 대체할 수 있는 쉬운 용어가 있는지 검토

<법규정의 이해가 쉽지 않은 이유>

○ 전문적이거나 기술적 내용을 포함하고 있어 쉽게 표기하는데 애로가 있음

- 기술적이거나 전문적인 내용을 다루고 있다는 사실과 어느 정도의 전문성을 갖춰야 이해가능한지 검토

○ 법적으로 의미나 내용을 명확히 하기 위해 법률용어를 사용하고 있음

- 어려운 것으로 판명된 법률 용어가 다른 대체용어로는 충분한 의미전달이 불가능하거나 심히 곤란한지 검토

○ 여타 관련 법규정에 명기된 표현이므로 체계적인 해석과 인식의 혼란을 피하기 위하여 꼭 필요한 면이 있음

- 여타 관련 법규정을 명시하고 같은 표현을 사용해야 하는 연관성 검토

○ 입법상의 흠결이므로 속히 개선되어야 함

- 흠결상태에 있는 규정내용들을 검토, 그에 대한 보완․교정 계획 마련

□ 예측가능성 검토

○ 정상적인 상황, 요건미비의 경우, 사정변경의 경우 등 다양한 상황 하에서 각각의 처리과정을 모두 고려하여 예측가능성 판단

- 민원 신청 시 필요한 요건․절차․기한 등을 완비하지 못한 경우 어떤 조치를 취할지가 분명한지

- 조건부 인․허가, 사전 인․허가 등 내인가제도를 운영하는 경우 내인가 가능여부, 신청요건, 신청절차, 처리기한 등에 관한 사항이 규정되어 있는지

- 관련부서 간의 협의․승인 등의 절차를 거치는 경우 관계부서는 어디인지, 협의․승인의 기준은 무엇인지, 처리기간은 얼마나 되는지 등이 분명하게 규정되어 있는지 등

○ 민원인 등 이해관계인의 입장에서 해당업무의 처리절차, 처리기간 및 처리여부 등을 충분히 예측할 수 있는지 검토

- 민원인 등이 업무처리절차 또는 업무처리기준 등을 이해하기 위해서 공무원으로부터 추가적인 설명이나 도움 등을 받을 필요가 있는지 검토

○ 행정절차의 예측가능성이 낮은 경우 합리적인 이유가 있는지 검토

□ 예측가능성을 높이기 위한 제도적 장치의 필요성 검토

○ 행정절차의 예측가능성이 낮은 경우 발생할지 모르는 부작용을 예방하기 위하여 예측가능성을 높이기 위한 개선대책 마련이 필요한지 판단

○ 당해업무 처리절차의 예측가능성을 확보할 수 있는 제도적 장치를 구상하고, 이를 어떤 형식으로 자치법규에 반영할 수 있는지 검토

<예측가능성이 낮은 이유>

○ 민원신청을 위하여 민원인이 준비해야 할 내용이 명확하지 않음

- 자치법규에서 규정하고 있는 신청요건(서류), 기재사항 등에 대해 규정

○ 당해 업무처리를 위해서는 다른 법규에 의한 허가․인가․협의 등의 선행조치가 필요하여 쉽게 그 결과를 예측하기 어려움

- 관계법규 조항과 허가․인가․협의 등의 기준 검토

○ 평가․심의 등 업무처리과정에 다수 전문가 또는 민간인이 참여하므로 처리결과를 예측하기 어려움

- 다수인 참여가 필요한 세부업무나 절차에 대하여 검토

○ 처리에 소요되는 기간(시간)을 알 수 없음

- 소요기간(시간)을 확정할 수 없는 이유 파악 검토

○ 기타 업무의 성격상 그 절차가 복잡해서 자치법규에 명시하기 곤란

- 절차가 복잡하고 명시하기 곤란한 이유 검토

(4) 평가예시

○○시 도시계획조례

제7장 ○○도구급대책협의회운영규칙

제21조(개발행위허가의 절차 등)

① 시장은 법 제57조제4항의 규정에 의하여 개발행위허가를 함에 있어서 다음 각호의 사항을 검토하여 필요한 경우 조건을 부여할 수 있다.

1. 공익상 적정 여부

2. 이해관계인의 보호 여부

3. 주변의 환경․경관․교통 및 미관 등의 훼손 여부

4. 역사적․문화적․향토적 가치 및 보존 여부

5. 조경 및 재해예방 등의 조치 필요 여부

6. 관계 법령에서 규정하고 있는 공공시설의 확보 여부 등

② 시장은 토지형질변경, 토석채취 및 대상토지면적 1천제곱미터 이상인 물건적치 행위허가에 대하여는 시도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.

1단계		2단계				3단계
예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?		×
		절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?		●		절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?	×
						절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?	●
						업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?	×
						업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?	●
						절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?	●
		민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?	×			규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?

□ 문제점

○ 개발행위허가에 있어서 제시된 검토사항에 있어서 조건부여기준 등이 명확하지 않아서 민원인들이 어떤 경우에 허가를 얻을 수 있는지 등을 예측하기가 어려움

8) 부패통제장치

(1) 개요

○ 과도한 준수부담, 특혜의 발생, 업무처리과정에서 담당공무원과 이해관계인들간의 대면접촉 및 일상적 교류 등 부패유발요인이 존재하는 경우 그에 대한 통제장치가 구비되어 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 부패통제장치 관련규정 검토

○ 부패통제장치의 필요성 검토

○ 부패통제장치의 실효성 검토

(3) 평가요령

□ 부패통제장치 관련규정 검토

○ 업무처리과정에서 발생할 수 있는 부패를 통제하는 특별한 통제장치를 마련하고 있는 경우 관련규정 검토

○ 예시

규정내용	부패통제장치 예시
지역담당제 실시	지역담당제 폐지, 감독관 Pool제 도입
불이익 처분	이의신청허용
현장 조사․검사․단속․지도	2인 이상의 합동조사
결정 및 집행과정의 참여․공개제도 부재	외부 참여장치마련 (민간위원․협의회․공청회․참관 등)
진입규제를 위한 인허가 업무	등록제, 신고제로 전환
수의계약 허용	수의계약기준 세분화, 전자수의계약실시, 공개경쟁입찰전환
관계기관 간 협조체계 미흡	관계기관 간 정보공유 및 공조체계 구축

□ 부패통제장치의 실효성 검토

○ 자치법규의 적용대상 집단, 이해관계자, 전문가 등은 부패통제장치를 실효성 있는 제도로 인식하고 있는지 조사

- 확실한 부패통제장치로 기능할 것으로 기대

- 어느 정도 기능

- 유명무실한 제도

○ 부패통제장치가 형식적으로 운영되는 것은 아닌지 관련규정 내용분석과 행정실무자 조사 등을 통해 파악

○ 별도의 이의신청절차가 있는 경우 단순․간편하고, 신속․공정하게 처리하는 체계․기준․절차 등이 마련되어 있는지 검토

- 민원인 등이 이용하기 쉽도록 이의신청 절차가 단순하고 간편한지

- 이의신청 사항이 신속하고 공정하게 처리될 수 있는 특별한 절차나 과정이 존재하는지

- 이의신청자에게 결과를 신속히 통보해 주고 있는지

- 이의신청이 해결되지 못하는 경우 그 이유를 설명해 주는 특별한 절차나 과정이 있는지

□ 부패통제장치의 필요성 검토

○ 평가대상 자치법규상의 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는지, 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개정도, 이의제기의 용이성) 낮게 나타났었는지 조사

○ 부패사례가 있었으나 이미 제도정비를 마친 경우 그 보완장치의 구체적 내용 확인

○ 부패통제장치가 구비되지 않은 경우 타당한 이유가 있는지 판단

<별도의 부패통제장치가 없는 이유>

○ 평가대상 자치법규에는 특혜발생, 불명확한 규정, 낮은 예측가능성, 대면접촉 등과 같은 부패유발요인을 포함하고 있지 않아 특별한 부패통제장치가 불필요

- 당해 자치법규의 부패유발요인 검토․확인

○ 특혜발생, 일부규정의 불명확성, 대면접촉가능성 등의 문제를 내포하고 있으나 이런 문제와 부패가 직접적으로 연관되는 것은 아님

- 부패문제와 관련 없다고 주장하는 논거 검토

○ 자치법규나 제도의 불완전성 보다는 이를 운용하는 담당자의 윤리의식과 행태에 따라 부패여부가 결정되므로 부패통제를 위한 별도의 제도적 장치는 불필요

- 당해 자치법규에서 법적․제도적인 부패통제장치보다 윤리적․행태적 요인이 더욱 중요한지 검토

○ 평가대상 자치법규에는 특혜발생, 불명확한 규정, 낮은 예측가능성 등과 같은 부패유발요인을 포함하고 있어 이에 대한 통제장치를 하위법규로 구체화시킬 계획임

- 계획 중인 하위법규의 주요 내용 확인

○ 부패통제장치가 없는 경우 자치법규의 적용대상 집단, 이해관계자, 전문가 등은 별도의 부패통제장치가 필요하다고 보고 있는지 조사

○ 평가대상 업무처리와 관련하여 발생할 가능성 있는 적합한 부패통제 장치 구상

(4) 평가예시

○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

제10조(수탁기관 선정)

① 시장은 수탁기관을 선정함에 있어 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여야 한다.

1. 위탁사무의 수행에 필요한 인력․기구 및 기술수준

2. 재정적인 부담능력

3. 책임능력과 공신력 확보여부

4. 위탁사무 관련분야에 대한 전문성 확보여부

② 시장이 제1항의 규정에 의하여 수탁기관을 선정하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 동업무를 위탁받기 위하여 하수도법령 및 오수․분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법령의 규정에 합당한 법인을 설립한 경우 당해 업무를 수의계약으로 위탁할 수 있다.

③ 시장은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 수탁기관 선정의 공정을 기하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 전문가 등을 포함한 선정심의 위원회를 구성․운영할 수 있다. 이 경우 당해 선정심의위원회는 수탁자 선정과 동시에 해산한다.

1단계		2단계			3단계
부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?	●
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	●		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?	×
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?	×
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?	●
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?	●
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?	×		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	●		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?	●

□ 문제점

○ 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 법령규정에 합당한 법인을 설립한 경우, 수의계약으로 할 수 있다는 규정으로 보아, 수의계약대상에 대한 특혜발생의 소지가 있으며, 이런 경우를 통제할 장치가 부재함

○○시 도로등주요시설물관리에관한조례

제5조(관리사무의 위임)

① 주요시설물의 관리기관은 별표와 같으며, 시장은 해당 시설물 및 부속물의 유지․관리사무를 별표에서 정한 관리자에게 위임한다.

② 관리자는 시설물 및 부속물의 구조 또는 용도 등으로 인하여 특히 필요하다고 인정하는 때에는 제1항의 규정에 의하여 위임받은 시설물의 유지․관리사무의 일부를 시장의 승인을 얻어 다른 행정기관․법인․단체 또는 개인에게 위탁할 수 있다.

③ 제1항의 관리자 및 제2항의 규정에 의한 수탁자는 당해 시설물의 안전과 유지․관리에 관한 책임을 진다. 이 경우 제2항의 규정에 의하여 유지․관리사무를 위탁한 관리자는 수탁자의 업무에 대하여 감독책임을 진다.

□ 문제점

○ ‘특히 필요하다고 인정하는 때에는’ 타 기관이나 타인에게 위탁할 수 있도록 되어 있기 때문에, 위탁과정에서 부패가 발생할 소지가 있으며, 이를 위한 적절한 통제장치가 없음

○○시 지하도상가 관리조례

제5조(계약의 체결)

① 관리인이 점포에 대하여 임대차계약을 체결하고자 할 때에는 일반경쟁입찰방법으로 한다. 다만, 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 한하여 관리인은 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

② ○○시가 그 관리․운영권을 인수한 후 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 관리인은 최초의 계약에 한하여 종전의 임차인(종전의 임차인과 실제영업자가 다른 경우에는 당사자간의 합의에 의하여 결정된 자를 말한다)과 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

③ 관리인은 임대차계약을 체결함에 있어 다음 각호의 1에 해당하는 자와 임대차계약을 체결하여서는 아니된다.

1. 미성년자

2. 금치산 또는 한정치산의 선고를 받고 복권되지 아니한 자

3. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자

□ 문제점

○ 수의계약으로 할 수 있는 경우에 대한 특별한 사유가 구체적으로 제시되어 있지 않음. 따라서 이러한 수의계약과정에서 부패가 발생할 수 있으며, 이를 통제할 부패통제장치도 부재함

금융기관의 책임경영과 금융행정의 투명성 보장에 관한 규정

(국무총리총리훈령 제408호)

제4조(부당청탁등의 신고 및 시정조치 등)

① “금융기관등의 소속 임․직원은 외부로부터 부당청탁등을 받은 경우에는 당해 사실을 재정경제부장관 또는 금융감독위원회에 신고할 수 있다.”

③ 재정경제부장관 또는 금융감독위원회위원장은 제1항의 규정에 의한 신고를 한 금융기관등의 소속 임․직원이 당해 신고로 인하여 불이익을 받지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다.

1단계		2단계			3단계
부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?	●
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	×		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?	×		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	●		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?	●

□ 문제점

○ 신고할 수 있다는 규정의 실효성 확보가 어려움, 신고자에 대한 부패방지법 기준 등 구체적인 보호장치 및 방안 제시 부족

4. 재량의 적정성

□ 재량의 개념

○ (행정)재량이란 법 규정의 틀 안에서 법 규정의 해석․적용, 효과선택 또는 하위규정을 정할 때 인정되는 독자적인 판단권한으로 정의

○ 부패영향평가는 법 규정을 적용하는 과정에서 발생하는 자의적인 해석과 남용가능성을 줄이기 위하여 3개의 세부 평가기준을 통해 재량의 적정성을 평가

□ 재량여부의 판단기준

○ 법규정상 처분의 요건(기준) 부문에 불확정개념 또는 공백규정이 있는 경우 평가대상이 되는 재량권이 존재

- 추상적이고 다의적인 불확정개념이나 공백규정 등을 해석․적용하는 과정에서 담당공무원의 사실상의 재량 또는 판단여지가 존재

○ 법조문의 효과부문에서 특정행위를 할 것인지의 여부 또는 다수의 행위 중에서 어떤 것을 선택할 수 있는 여지를 부여하는 규정이 있는 경우 재량권이 존재

- 법규정이 명시적으로 “～한 때에는 ～를 할 수 있다”, “～한 때에는 ～를 하지 아니할 수 있다‘라고 규정하여 일정한 행위(효과)를 하느냐 않느냐에 대하여 행위재량(거부재량 포함)을 부여한 경우

- 법규정이 명시적으로 “～한 때에는 ～를 하거나, ～를 할 수 있다”라고 규정하여 다수의 행위 중에서 어느 하나의 선택가능성을 부여하는 경우

※ “～를 하고자 하는 자는 ○○지자체 장의 허가를 받아야 한다”고 규정하여 ○○지자체 장에게 허가여부에 대한 재량권을 부여한 것인지 명확하지 아니한 경우에는 일단 재량사항으로 평가서에 기재

□ 재량규정 검토

○ 제․개정되는 부분이나 평가대상 법령에 재량관련 사항이 규정되어 있는 경우 관련규정 모두 검토

- 법 규정에 명시적으로 규정되어 있지는 않으나 불확정개념의 해석․적용, 효과의 선택 등에 있어 실무상 담당 공무원이나 관련기관 등의 재량적인 판단이 불가피하다면 역시 (사실상의) 재량규정으로 간주

9) 재량규정의 명확성

(1) 개요

□ 자치법규에 명시하고 있는 재량권자가 누구인지, 재량적 결정이 무엇에 관한 것인지, 결정의 범위는 무엇인지, 그 범위의 한계는 어디까지인지, 결정의 근거는 무엇인지 등이 얼마나 분명하고 확실하게 규정되어 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 재량관련 규정의 검토

○ 재량권자, 재량요건․기준, 재량의 대상, 재량의 범위 및 한계의 명확성 검토

○ 불명확한 사유 및 불명확성 해결방안 검토

(3) 평가요령

□ 재량관련 규정의 검토

○ 자치법규에 규정된 재량사항을 검토하여 당해 자치법규에서 명시하고 있는 재량권자, 재량행사 절차․요건, 재량범위 및 한계 등에 대해 분석

□ 재량권자, 재량요건․기준, 재량의 대상, 재량의 범위 및 한계 규정의 명확성 검토

○ 재량권자의 명확성 검토

- 재량권을 누가 행사하는지가 당해 법령 또는 하위규정 등에 명확하게 규정되어 있는지 검토

○ 재량판단의 요건․기준의 명확성 검토

- 재량권을 행사하는 요건 또는 재량판단의 기준․고려사항 등이 자치법규에 명확하게 규정되어 있는지 검토

※ 재량행사 기준의 구체성․객관성은 11번 항목에서 자세히 검토하므로 본 항목에서는 개략적으로만 검토

○ 재량행위 대상의 명확성 검토

- 재량권의 행사대상 또는 세부내용이 자치법규에 명확하게 규정되어 있는지 검토

- (예시)불확정 개념의 해석․적용, 공백규정 보충, 행위여부 결정, 특정효과의 선택 등

○ 재량행위의 범위 및 한계 명확성 검토

- 재량권의 행사범위와 그 한계가 자치법규에 명확하게 규정되어 있는지 검토

□ 불명확한 사유 및 불명확성 해결방안 검토

○ 불명확한 사유 검토

- 재량관련 사항이 불명확하게 규정된 경우 그 사유 검토

○ 불명확성 해결방안 검토

- 수범자가 불명확한 재량의 내용을 예측할 수 있고, 행정기관의 자의적 권한행사 가능성을 예방할 수 있는 보완장치를 제시

<불명확한 재량의 해결방안>

○ 불명확한 법규정 내용을 세부개념으로 구체화

- [허가기준] 허가를 함으로써 환경오염의 우려가 없을 것

⇒ 핵연료물질의 사용 또는 소지로 인하여 방사성물질 등에 의한 국민의 건강 및 환경상의 위해 방지에 지장이 없을 것

○ 불명확한 법규정 내용을 설명하는 정의규정을 통한 보완

- [등록취소] 음란 또는 저속한 간행물이나 아동에 유해한 만화 등을 출판하여 공중도덕이나 사회윤리를 침해하였다고 인정되는 경우

⇒ [정의] “유해간행물”이라 함은 ~를 말한다.

○ 불명확한 법규정 내용에 해당하는 사례 예시

- [집회 및 시위금지] 공공의 안녕, 질서유지에 관한 단속법규에 위반하거나 위반할 우려가 있는 집회 또는 시위

⇒ 집단적인 폭행․협박․손괴․방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위

○ 불확정 개념의 계량화

- ‘경제적 신용’, ‘대외적 신인도’, ‘충분한 인력과 시설․설비’, ‘재무건전성’ 등의 불확정 개념

⇒ 자본금, 시설․설비의 종류․규격․면적, 종사인력의 자격․수 등으로 계량화

○ 불확정 개념을 구체화하거나 해석하는 하위규정 정립

- 서울특별시 보육조례 제 1 장(정의) 이 법에서 ‘보호자’라 함은 친권자․후견인 그 밖의 자로서 영유아를 사실상 보호하고 있는 자를 말한다.

⇒ ‘영유아를 사실상 보호하고 있는 자’의 예시 : 어린이집 보육교사 등

□ 재량권의 남용 또는 자의적 권한행사 가능성 판단

○ 재량권자, 재량요건․기준, 대상․범위 등이 불명확하여 재량권의 남용, 자의적 행사가능성이 있는지 판단

(4) 평가예시

○○도 청소년 육성 및 장학금 지원 조례 제3조(구성)

① 위원회는 위원장 1인과 부위원장 2인을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성한다.〈개정 2000․3․20〉

② 위원장은 행정(1)부지사가 되고, 부위원장은 위원 중에서 호선한다.

③ 위원은 당연직위원과 위촉위원으로 구분하고, 당연직위원은 경기도교육청 부교육감․경기지방경찰청 차장이 되며, 위촉위원은 도의회의원․교육자․청소년지도자 등 청소년육성 및 장학사업등에 학식과 경험이 풍부한 자중에서 도지사가 위촉한다.〈개정 2000․3․20, 2003.11.26〉

1단계		2단계			3단계
재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?	●		재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?	●
					재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?	●
		재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?	×		재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
		재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?	×
		재량규정은 반드시 필요한 것인가?	×

□ 문제점

○ ‘학식과 경험이 풍부한 자’라는 규정이 불명확함. 학식과 경험이 풍부한 자를 어느 정도의 기준을 가지고 판단해야 하는지 규정이 모호함. 따라서 자의적인 판단이 개입될 소지가 있기 때문에 ‘위촉추천위원회’ 등을 구성하여 객관성을 확보할 필요가 있음

○○시 보육조례 제10조(설치 및 운영)

① 시장은 영유아 및 아동의 보육에 관한 제반정보의 제공 및 상담을 위하여 ○○시보육정보센터(이하 “보육정보센터”라 한다)를 설치 ․ 운영하여야 한다.(개정 2005.09.30)

② 시장이 필요하다고 인정하는 때에는 보육정보센터를 보육관련 비영리 법인 ․ 단체 등에 위탁하여 운영할 수 있다.(개정 2005.09.30)

□ 문제점

○ 시장이 필요하다고 인정하는 때에 대한 구체적인 기준 등이 제시되지 않아서 시장의 자의적인 판단개입이 가능함. 또한 이러한 ‘필요하다고 인정하는 때’에 대한 사람들 각각의 판단이 다를 수 있음

○○시 ○○구 지역사회 복지 협의체 운영조례 제11조

구청장은 협의체의 의결사항에 대하여 상당한 이유가 있는 때를 제외하고는 이를 시책에 반영하도록 노력하여야 한다.

□ 문제점

○ 의결사항에 대하여 ‘상당한 이유가 있는 때’에 대한 명확한 기준이 없음. 상당한 이유에 대한 명시가 없고 따라서 ‘상당한 이유가 있는 경우’에 대한 판단에 있어서 판단자의 자의성이 개입될 수 있고, 이에 이 기준에 대한 객관성 확보가 어려움.

○○도 여성회관운영조례 제7조(위탁관리)

① 도지사는 필요하다고 인정한 때에는 여성회관의 운영 및 사업의 일부 또는 전부를 비영리법인․단체 또는 관련대학․기업체 등에 위탁관리 하게 할 수 있다. <개정 2003.3.3>

② 도지사는 제1항의 규정에 의한 위탁관리자가 위탁받은 사무를 성실히 수행할 수 있도록 지도 감독을 하여야 한다.

□ 문제점

○ ‘필요하다고 인정한 때’에 대한 기준이 명확하지 않아서 판단자의 자의성이 개입될 수 있으며, 이는 부패로 연결될 수 있음. ‘위탁관리자가 성실히 수행할 수 있도록’에 대한 규정에 있어서도 성실히 수행한다는 규정이 명확하지 않음.

○○도 보육조례 제7조(위원의 해촉)

도지사는 다음 각 호에 해당하는 경우 위원을 해촉할 수 있다.

1. 위원이 금고이상의 형의 선고를 받거나, 장기간의 심신 쇠약 등으로 직무를 수행할 수 없게 된 경우

2. 위원으로서의 직무를 수행하는데 부적당하다고 인정되는 경우

3. 본인이 원하는 경우

□ 문제점

○ 어떤 경우가 ‘직무를 수행하는 데에 부적당하다고 인정되는지’에 대한 규정이 없음. 이는 판단자의 자의성이 개입될 수 있고, 판단기준이 불명확하고 모호함

모범택시등운행인가및사후관리요령(건설교통부훈령 제303호)

제5조(운행인가)

② 관할관청은 제1항의 규정에 의하여 사업계획변경인가 신청을 받은 때에는 다음 사항을 고려하여 인가하여야 한다.

1. 일반택시운송사업자의 경우 경영상태, 노사관계안정성, 호출택시보유여부, 전액관리제 이행실태, 영수증발급기 및 신용카드결제기 설치 등 정상운행여건을 갖춘 사업자에게 우선하여 인가하여야 하며, 명의이용금지위반․도급제 등 불법 경영행위를 하고 있거나 경영이 부실한 업체는 인가대상에서 제외하여야 한다.

□ 문제점

○ 인가대상에서 제외하여야 하는 판단기준으로 ‘경영이 부실한 업체’는 모호한 표현으로 재량권자의 자의적 권한행사 가능성이 있고, 이에 대한 청탁 등의 부패를 유발할 가능성이 높기에 객관적인 판단기준을 구체적으로 규정할 필요가 있음

대규모내부 거래에 대한 이사회의결 및 공시의무

(공정거래위원회고시 제2003-5호)

제3조(부과금액의 결정)

③ 공정거래위원회는 이 기준에 의한 과태료의 금액이 위반행위의 내용 및 정황 등에 비추어 볼 때 현저히 불합리하다고 인정되는 경우에는 이 기준과 다른 금액의 과태료를 부과할 수 있다.

□ 문제점

○ ‘현저히 불합리하다고 인정되는 경우’는 모호한 표현으로 재량권자의 자의적 권한행사 가능성이 있으므로 보다 구체적으로 규정할 필요가 있음

불법 광고성정보 전송자 과태료 부과업무 등 처리규정

(정보통신부훈령 제341호)

제8조(과태료의 경감)

위반행위가 다음 각호의 어느 하나에 해당하고 과태료 전분 대상자가 동일한 이유로 과태료 등의 행정처분을 받은 경력이 없을 경우에는 제7조의 규정에 의한 과태료 금액을 2분의 1까지 경감할 수 있다. 다만, 전화로 영리목적의 광고성정보를 전송한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 위반행위가 고의가 아닌 과실에 의한 경우

2. 위반행위로 인한 피해정도가 경미한 경우

□ 문제점

○ 위반행위와 관련된 과태료 수준이 적지 않기 때문에 과태료 금액의 2분의 1까지 경감받고자 할 유인이 큼. 그럼에도 불구하고 해당 각호의 규정은 매우 모호하여 재량권의 자의적 권한 행사 가능성이 매우 큼.

10) 재량범위의 적정성

(1) 개요

□ 재량의 범위가 사회적 통념이나 관례에 비추어 특별히 벗어나 있지 않고 합리적인 수준으로 규정되어 있는지, 또는 재량범위가 과도하고 자의적 남용가능성은 없는지를 판단

(2) 평가절차

○ 재량행사의 범위 검토

○ 유사상황에서의 재량범위 검토

○ 재량범위의 적정성 검토

(3) 평가요령

□ 재량행사의 범위 검토

○ 재량의 행사범위를 구체적으로 검토

- 재량으로 선택가능한 행위나 효과의 종류(불확정개념의 해석․적용, 인․허가 여부, 취소․정지 여부 등), 기간의 장․단(취소․정지기간 등), 금액의 상한․하한(과태료․과징금의 가중․경감) 등을 검토

○ 예시

- 항만시설 공사시행계획 허가․불허가

- 조건부과․조건변경

- 허가취소

- 계약해제․해지, 차기용역평가 시 감점

□ 유사상황에서의 재량범위 검토

○ 유사한 상황 하에서 다른 자치법규가 인정하는 재량의 범위 또는 국내외의 관례, 사회적 통념 등을 조사

○ 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족하지는 않은지 검토

□ 재량범위의 적정성 검토

○ 법적 근거 없이 새로운 재량권을 부여하고 있지는 않은지 검토

○ 재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는지 검토

○ 예시

- ○○도 자연환경보전 조례 제 16 조(중지명령 등): “도지사는 생태․경관보전지역 안에서 제14조제1항의 규정에 위반되는 행위를 한 사람에 대하여 그 행위의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 다만, 원상회복이 곤란한 경우에는 이에 상응하는 조치를 하도록 명할 수 있다.”라고 규정하여 행위의 중지를 명하거나 원상회복을 하도록 명하는 것 중, 어느 하나의 처분을 선택할 수 있도록 함. 이 때에는 양자택일이 아니라 동시에 이루어지는 것으로 규정할 필요가 있음. 또한 ‘이에 상응하는 조치’ 부분도 도지사의 재량이 비교적 넓게 규정된 것이라 볼 수 있음

□ 재량범위의 적정화 방안 강구

○ 재량권 남용가능성, 실제부패사례, 사회적 통념 등을 참고하여 적정한 재량수준은 어느 정도인지 구체적으로 제시

<재량범위가 부족하거나 과도한 이유 예시>

○ 사회적 통념이나 국내외 다른 관례와는 다소 차이가 있으나 당해 법규정  이나 제도의 특성상 불가피한 측면이 있음

- 불가피한 이유와 근거 검토

○ 자치법규나 제도의 취지가 현실을 교정하거나 수정하기 위한 것이므로 재량의 범위 역시 관례 등과 차이가 있음

- 자치법규상 주어진 재량의 범위가 현실을 교정하거나 수정하려는 의도를 실현하는데 필수적인지 검토

○ 유관 법규정이나 제도 등과의 상호작용을 고려했을 때, 재량의 범위가 관례 등과 비교해서 다소 차이가 있을 필요가 있음

- 유관 법규정이나 제도 등과의 조화를 필요로 하는 이유 및 그것과 재량의 범위와의 관계 등을 검토

○ 비교대상이 될 만한 사회적 통념이나 국내외 관례를 알 수 없음

- 사회적 통념이나 국내외 다른 관례를 고려하지 않고 재량범위를 도출하게 된 근거와 이유 검토

(4) 평가예시

○○도 도립노인전문병원설치운영조례

제10조(위․수탁의 해지)

도지사는 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 때에는 병원의 위․수탁협약을 해지할 수 있다.

1. 수탁자가 운영능력이 없다고 판단될 때

2. 수탁자가 위․수탁조건을 위반한 때

3. 수탁자가 제7조의 규정에 의한 의무를 위반한 때〈개정 2000․10․2〉

1단계		2단계			3단계
재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?	×
		재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?	×
		재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?	×		재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
		재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?	●		새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 벗어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?	×
					재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?	●
		재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패 사례가 있는가?	●

□ 문제점

○ 각 호에서 제시된 ‘운영능력이 없다고 판단될 때’는 그 판단의 주체가 도지사임. 따라서 그 기준이 명확히 제시되지 않았기 때문에 도지사의 재량이 과도하게 개입될 수 있음. 또한 각호에서 제시한 사유가 발생한 때에도 ‘병원의 위․수탁협약을 해지할 수 있다’고 규정함으로써 해지하지 않을 수도 있는 가능성을 열어둠으로써 도지사의 재량권을 과도하게 규정한 면이 있음

○○도 자연환경보전 조례 제16조(중지명령 등)

도지사는 생태․경관보전지역 안에서 제14조제1항의 규정에 위반되는 행위를 한 사람에 대하여 그 행위의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 다만, 원상회복이 곤란한 경우에는 이에 상응하는 조치를 하도록 명할 수 있다. <본조개정 2006.6.30>

□ 문제점

○ ‘행위의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 다만, 원상회복이 곤란한 경우에는 이에 상응하는 조치를 하도록 명할 수 있다.’라고 규정하여 행위의 중지를 명하거나 원상회복을 하도록 명하는 것 중, 어느 하나의 처분을 선택할 수 있도록 함. 이 때에는 양자택일이 아니라 동시에 이루어지는 것으로 규정할 필요가 있음. 또한 ‘이에 상응하는 조치’ 부분도 도지사의 재량이 비교적 넓게 규정된 것이라 볼 수 있음

○○시 ○○구 쓰레기줄이기와 자원재활용촉진에 관한 조례

제12조(신고에 의해 적발된 사업장의 과태료 부과)

① 주민신고에 의하여 적발된 사업장에 대한 과태료 부과는 위반횟수에 따라 과태료 부과 금액을 차등화한다.

② 같은 날(00:00～24:00) 같은 장소(매장)에서 행하여진 같은 위반행위에 대한 과태료는 신고서를 접수한 날부터 3일 까지는 1차신고자의 과태료를 1회만 부과한다.

③ 피신고자가 위반행위를 다투지 않고 소정의 납부기간 내에 과태료를 납부하는 경우에는 부과해야 할 과태료의 50%를 감액하여 부과한다.

□ 문제점

○ ‘위반횟수에 따라 과태료 부과금액을 차등화’하는 부분은 그 기준도 제시되어 있지 않을 뿐만 아니라 과태료 부과금액에 있어서 그 범위가 넓기 때문에 과태료 부가자의 자의성이 개입될 수 있음. 또한 소정의 과태료를 소정의 납부기간 내에 납부하였을 경우, 과태료를 감액하는 부분은 그 감액정도가 과할 뿐만 아니라 소정의 납부기간 내에 납부하는 것이 원칙임에도 그 원칙이 지켜지지 않을 것임을 가정하고 있음

○○시 ○○구 오수․분뇨및축산폐수의처리에관한조례

제7조(수수료의 감면)

구청장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 제3조에 규정된 수수료를 감면할 수 있다.

1. 국민기초생활보장법 제2조의 규정에 의한 수급자가 납부의무를 지는 경우 <개정2003.4.15>

2. 국가유공자예우및지원에관한법률 제5조의 규정에 의한 유족 또는 가족으로서 생계가 곤란하다고 인정되는 경우

3. 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우

□ 문제점

○ ‘기타 특별한 사유’에 대한 규정이 불명확하고 또한 수수료 감면기준에 대한 제시가 없어서 어느 정도로 감면할 수 있는지에 대하여 구청장의 재량범위가 너무 넓음

○○시 ○○구 음식물류폐기물수집․운반및재활용촉진을위한조례

제8조(음식물류 폐기물 적정배출 및 재활용을 위한 조치)

① 구청장은 음식물류 폐기물의 배출방법 및 배출요령 등을 주민에게 공고하고 홍보물을 제작․배포하는 등 음식물류 폐기물이 적정 분리 배출되도록 노력하여야 한다.

② 구청장은 제5조 및 제6조의 규정에 의한 음식물류 폐기물 배출방법 등에 따라 배출하지 아니한 자 또는 제7조의 규정에 의한 준수사항을 지키지 아니한 자에 대하여 법 제63조제3항제2호의 규정에 따라 과태료를 부과할 수 있다.

③ 구청장은 제2항의 규정에 의하여 과태료를 부과한 경우 개선하여야 할 사항을 고려하여 2개월의 범위 내에서 개선기간을 주어야 하며, 개선기간 만료 즉시 개선여부를 확인하여야 한다.

④ 구청장은 음식물류 폐기물의 재활용을 촉진하기 위하여 배출자와 수요자를 연계․알선하기 위한 재활용창구를 설치하고 재활용연계를 위한 자료 및 정보를 제공하여야 한다.

⑤ 구청장은 음식물류 폐기물 감량의무사업장이 밀집된 지역에서의 재활용을 촉진하기 위하여 공동으로 감량처리하게 하거나 공동으로 수거 ․ 재활용할 수 있도록 하기 위한 필요한 지원과 조치를 강구하여야 한다.

□ 문제점

ㅇ ‘필요한 지원과 조치’에 대한 기준이나 정도 등이 제시되지 않아서 구청장의 자의적인 판단 및 재량남용 가능성이 큼

○○시 ○○구 재활용품판매대금관리기금설치및운용조례

제3조(기금의 용도)

기금은 다음 각호의 용도에 이를 사용한다.

1. 재활용품 수집․선별에 따른 장비․물품구입 및 기타 소요비용

2. 재활용품 수집․선별 환경미화원 장려금 및 후생복지비용

3. 기타 재활용 활성화와 관련하여 구청장이 필요하다고 인정하는 사업

□ 문제점

○ ‘재활용 활성화와 관련하여 구청장이 필요하다고 인정하는 사업’에 대한 기준이 제시되어 있지 않아서 구청장의 재량범위가 과도하다고 볼 수 있음. 특정 사업의 업종 및 종류 등에 대한 범위도 전혀 제시되어 있지 않아서 이 기금을 다른 용도로 전용하여 사용할 수도 있는 개연성이 있음

○○도 장사시설의설치및관리조례

제6조(납골시설의 설치장소)

영 제7조의2 별표 1 및 제13조제1항 별표 3에서 납골시설(종교단체 및 재단법인 납골당은 제외)을 설치할 수 있는 장소 중 "그밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소"라 함은 다음 각 호와 같다.

1. 도로․ 철도․하천으로부터 300미터, 20호이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그밖에 공중이 수시 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터이상 떨어진 곳 다만, 토지나 지형의 상황에 의하여 지장이 없는 경우로 시장 ․ 군수가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 공설 또는 개인․가족 및 종중(문중) 납골시설에 한하여는 관할 시장․군수가 지역여건등을 감안하여 제1호의 거리제한 규정을 완화하여 조례로 정하는 장소

□ 문제점

○ ‘지장이 없는 경우’에 대한 기준이 불명확하여 이러한 경우를 판단하는 것은 시장․군수이기 때문에 지자체장의 자의성이 개입됨. 이에 지장이 없는 경우를 규정하는 데에 있어 지자체장의 재량권이 넓게 인정된다고 볼 수 있음

○○도 재활자립작업장설치및운영에관한조례

제6조(직원)

① 수탁자는 작업장의 효율적인 운영을 위하여 작업장의 책임자(이하 "작업장장"이라 한다)를 채용하여야 하며, 약간 명의 직원을 채용할 수 있다.

② 작업장장은 작업장의 경영과 장애인의 관리 등 작업장의 운영을 총괄한다.

□ 문제점

○ ‘약간 명의 직원’이라는 규정은 그 범위가 판단자의 자의에 따라 넓게도 또는 좁게도 규정될 수 있음. 따라서 판단자의 재량권이 넓게 규정된 경우라 볼 수 있음

건축물의 에너지절약 설계기준(건설교통부 고시 제2004-459호)

제2조(적용범위)

② 지방건축위원회의 심의에 의하여 이 기준의 규정과 동등이상의 에너지절약성능이 있는 절약기법을 사용한 것으로 인정되거나 건축물의 기능․설계조건 또는 시공 여건상의 특수성 등으로 인하여 이 기준의 적용이 불합리한 것으로 인정되는 경우에는 이 기준의 해당 규정을 적용하지 아니할 수 있다.

□ 문제점

○ 지방건축위원회의 심의 재량에 대한 통제 및 견제 장치 필요

관세법에 의한 과태료부과징수에 관한 시행세칙

(관세청훈령 제1016호)

제6조의2(여행자정보 전송에 따른 과태료 부과면제)

다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 과태료를 부과하지 아니한다.

1. 항공사의 월평균 여행자정보제공율이 90% 이상인 경우

2. 일시적인 전산 및 통신장애 기타 이에 준하는 사유로 여행자정보 전송이 곤란한 경우에 해당된다고 관세청장이 정한 경우

□ 문제점

○ ‘항공사의 월평균 여행자정보제공율이 90% 이상인 경우’란 규정은 월평균을 최근 3개월이든, 6개월 또는 1년간 등의 기준을 구체적으로 제시할 필요가 있음

11) 재량기준의 구체성 ․ 객관성

(1) 개요

□ 재량기준의 구체성

○ 재량과 관련한 업무처리기준이 세부적으로 규정되어 있어 추가적인 설명이나 보충이 없더라도 누구나 당해 기준만으로도 충분히 업무처리를 할 수 있는가를 판단

□ 재량기준의 객관성

○ 재량과 관련한 업무처리기준이 법령 등에 명백하고 정확하게 규정되어 있어 누구나 그 내용을 동일한 것으로 이해할 수 있는지를 판단

(2) 평가절차

○ 재량권의 기준내용 검토

○ 이해관계자 확인

○ 재량기준의 구체성․객관성 검토

(3) 평가요령

□ 재량사항의 기준내용 검토

○ 재량권을 행사함에 있어 따라야 하는 기준 또는 고려사항으로 자치법규에 명시된 구체적 사항들을 모두 검토

□ 이해관계자 반응조사

○ 재량기준이 구체적․객관적인지 확인하기 위해 재량행사에 따라 효과를 받게 되는 민원인, 대상집단 등의 이해관계자 반응 조사(전화조사․문서 등으로 의견조회)

○ 재량권의 행사기준 또는 고려사항에 따라 직접 처분 등을 행하거나 재량기준을 관리․운영하는 행정실무자의 해석내용 확인

○ 이해관계자가 행정실무자가 해석하는 것과 같은 의미로 재량기준(업무처리기준)을 이해하고 있는지 비교

□ 재량기준의 객관성․구체성 검토

○ 구체적인 재량기준이 상위법규에서 규정된 경우 이를 상위법규 차원에서 규정토록 개선할 필요성이 있는지 판단

○ 구체적 재량기준 또는 세부 고려사항으로 제시된 사항들이 추가적인 설명이나 세부기준 없이도 직접 적용 가능한지 검토

○ 재량기준의 객관성․구체성이 낮은 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는지 판단

<재량기준의 객관성․구체성이 낮은 이유 예시>

○ 재량기준을 구체적․객관적으로 규정하는 것이 입법기술상 불가능 또는 불필요

- 기준 적용의 전제가 되는 상황이 급변하거나 대상 분야가 복잡다기하여 구체적 기준정립이 곤란한 이유 등을 검토

○ 상황변화에 따라 행정의 효율성 확보를 위하여 추상적 재량기준이 입법기술상 다소 불가피

- 행정의 효율성 때문에 구체적인 재량기준을 정립하기 어려운 이유 등을 검토

○ 행정의 전문성 때문에 입법기술상 재량기준의 객관성 결여가 다소 불가피

- 평균인이 아닌 전문가의 판단이 필요한 경우 또는 전문가 자질에 따라 결론이 달라지는 경우 등 행정의 전문성 때문에 객관적인 재량기준을 정립하기 어려운 이유 등을 검토

○ 추상적이거나 주관적인 재량기준은 입법상의 흠결이므로 보완․교정이 필요

- 보완․교정할 내용 검토(기준세분화, 기준에 대한 개념정의, 사례예시, 기준 계량화 등)

○ 상위법규정에서 구체화․객관화하기 어려운 사항을 하위규정에 위임

- 현행 하위규정이나 계획 중인 하위규정(안)을 검토

□ 재량기준의 객관성․구체성 확보방안 강구

○ 재량기준의 객관성․구체성 부족으로 발생할 수 있는 부작용을 방지하기 위하여 별도 조치의 필요성이 있는지 검토

○ 재량기준의 객관성․구체성을 확보할 수 있는 방안 강구

(4) 평가예시

○○시 노인복지회관 설치 및 운영조례

제8조(이용제한)

다음 각 호의 1에 해당하는 사람에 대하여는 시설물의 사용 또는 이용을 거부하거나 퇴관을 명할 수 있다.

1. 전염병 환자

2. 소행이 불량한 사람

3. 신원이 확실하지 아니한 사람 또는 노인이 아닌 사람

4. 타인에게 위험을 미치게 하거나 위해를 끼칠 우려가 있는 사람

1단계		2단계			3단계
재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?	×		상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
		업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?	●		재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?	●
					재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?	●
					재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?	●

		재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준없이도 직접 적용 가능한가?	●
		재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?	●

□ 문제점

○ ‘소행이 불량한 사람’에 대한 구체적이고 객관적인 기준이 제시되지 않았고, ‘신원이 확실하지 않은 사람’에 대한 규정이나 ‘노인이 아닌 사람’에 대한 규정도 객관적이지 않고 구체적이지 않음. 또한 ‘타인에게 위험을 미치게 하거나 위해를 끼칠 우려가 있는 사람’에 대한 규정도 모호함. 즉 예를 들어, 노인이 아닌 사람의 정의에 있어서도 나이를 기준으로 60세 이상을 노인으로 볼 것인지, 혹은 65세 이상을 노인으로 볼 것인지 등에 대한 기준도 제시되어 있지 않으며, 소행이 불량한 사람의 경우에도 어떤 사람을 소행이 불량한 사람으로 볼 것인지 명확하지 않음. 이에 이러한 판단에 판단자의 재량이 많이 개입될 수 있음

○○시 보건환경에 관한 검사수수료 등 징수조례 시행규칙

제4조(처리절차 등)

① 원장은 검사․시험업무를 다음과 같이 배분하여 처리한다.

(개정 2006.05.11)

1. 제2조제1항의 규정에 의한 의뢰서 및 시료는 관리부장이 접수하여 담당부서의 장에게 배부한다. 다만, 시료의 분류 및 검사 ․ 시험항목의 적용범위 등이 불분명한 경우에는 해당 항목의 검사 ․ 시험을 담당하는 부서의 장의 의견을 들어 처리한다.(개정 2003.4.19)

2. 관리부장은 의뢰서의 검사 ․ 시험항목이 2이상의 부서에 해당하는 경우에는 가장 관련성의 정도가 높은 부서의 장에게 배부하며, 배부받은 부서의 장이 유관 부서의 협조를 받아 처리한다.(개정 2003.04.19)

3. 담당부서의 장은 검사․시험을 완료한 때에는 별지 제4호서식의 검사․시험성적서(재교부 포함)를 관리부장에게 통보한다.(개정 2003.04.19)

4. 관리부장은 제3호의 규정에 의하여 통보를 받은 검사․시험성적서를 의뢰자에게 발송 또는 교부한다.(개정 2003.04.19)

5. 각 부서의 장은 별지 제5호서식에 의한 검사․시험업무처리부를 비치하고 정리하여야 한다.

② 원장은 위해요소중점관리 교육훈련 운영을 위해 별지 제7호 서식에 의한 교육신청서 접수 및 수료증 수여대장을 비치ㆍ관리하고, 교육이수자에 대하여는 별지 제8호서식의 수료증을 수여한다.(신설 2006.05.11)

□ 문제점

○ ‘가장 관련성의 정도가 높은 부서’에 대한 기준이 구체적으로 제시되어 있지 않으며, 따라서 판단자의 기준에 따라 관련성이 높은 부서가 달라질 수 있음. 또한 ‘유관부서’의 경우에도 구체적으로 제시되어 있지 않아서 재량이 개입될 소지가 많음

○○시 여성발전기본조례

제15조(복지증진)

② 시장은 미혼모․가출여성 등 요보호여성의 발생을 예방하고, 이들에 대한 선도․보호사업을 적극 추진하여 자립할 수 있도록 지원하여야 한다.(개정 2004.06.21)

③ 시장은 성폭력 및 가정폭력의 예방과 그 피해자를 보호하기 위한 정책을 적극 추진하여야 한다.

④ 시장은 여성노인 및 여성장애인의 평등한 사회참여와 복지증진을 위해 필요한 시설을 확충하고, 여성장애인의 교육․직업훈련 및 재활을 지원하여야 한다.

⑤ 시장은 성매매 요보호여성의 발생예방 및 이들에 대한 선도․보호사업을 적극 추진하고 자립할 수 있도록 교육․직업훈련 등 재활을 지원하여야 한다. (신설 2003.06.16)

⑥ 시장은 가족구조의 변화에 따라 맞벌이 부부, 저소득 모부자 가정에 대한 필요한 지원책을 강구하여야 한다.(신설 2004.06.21)

□ 문제점

○ ‘성폭력 및 가정폭력의 예방과 그 피해자를 보호하기 위한 정책’에 대한 기준이나 규모 등이 구체적으로 제시되어 있지 않아서 시장의 재량권에 따라서 그 기준 등이 달라질 수 있음. 또한 ‘맞벌이 부부, 저소득 모부자 가정에 대한 필요한 지원책’의 경우에도 구체적으로 어떠한 지원책이 강구될 수 있는지, 규모나 정도 등에 대하여 구체적으로 제시되어 있지 않기 때문에 시장의 재량에 따라 그 지원책은 상이하게 달라질 수 있음

○○도 여성회관 운영조례시행규칙

제8조 (퇴관조치) 관장은 사용자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 퇴관을 명할 수 있다.

1. 허가 없이 시설 및 구조를 변경하거나 건물 또는 기물을 훼손 멸실한 때

2. 전염성 질병이 있거나 미풍양속을 해할 우려가 있을 때

3. 허위 또는 부정한 방법으로 사용허가를 받은 때

4. 기타 관장의 지시에 불응하거나 관계법규에 위반한 때

□ 문제점

○ ‘미풍양속을 해할 우려가 있을 때’라는 규정은 그 기준이 모호하고 객관적이지 않아서 판단자의 재량이 많이 개입될 수 있음. 미풍양속의 정의 및 미풍양속을 해하는 정도의 의미 등에 대한 규정이 객관적이거나 구체적이지 않음. 또한 ‘부정한 방법으로’의 규정에 있어서도 어떤 방법이 부정한 방법에 속하는 지에 대한 구체적이고 객관적인 기준 등이 제시되지 않음.

○○시 여성발전 기본조례

제11조(구성)

① 위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함하여 15인 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원장은 부시장이 되고 부위원장은 위원 중에서 호선한다.

③ 민생복지국장은 당연직 위원이 되고 위촉직 위원은 여성정책에 관하여 식견과 경험이 풍부한 자 중에서 시장이 위촉한다.

(개정 2006․8․7)

④ 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있으며, 당연직 위원의 임기는 그 직에 재직하는 기간으로 한다.

⑤ 위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사와 서기 각1인을 두며, 간사는 사회복지과장이 되고 서기는 여성복지담당이 된다.

□ 문제점

○ ‘여성정책에 관하여 식견과 경험이 풍부한 자’에 대한 규정이 객관적이거나 구체적이지 않아서 판단자의 재량이 개입될 소지가 있음. 즉, 여성정책에 관하여 식견과 경험이 풍부한 사람이 시민단체 등에서 여성정책에 대한 활동을 한 사람인지, 아니면 여성학자로서 학계에서 알려진 사람인지, 아니면, 대학 등에서 여성정책에 관하여 강의를 수행한 경력이 있는 사람인지 또는 여성정책 관련하여 국가기관 등에서 근무한 경력이 많은 사람인지 등에 대한 기준이 전혀 제시되어 있지 않음

○○시 도로 등 주요시설물 관리에 관한 조례

제37조(시설물의 순찰)

① 점용자는 소관시설물에 대하여 순찰계획을 수립․시행하여 복개구조물과 시설물의 안전성을 확보하고 그 기능이 양호하게 유지되도록 하여야 한다.

② 점용자는 순찰을 실시한 결과 복개구조물의 안전 및 기능유지에 이상이 있다고 판단되는 때에는 지체 없이 시설물의 사용제한 ․ 유지보수공사실시․안전점검 또는 정밀안전진단의 실시 등 적절한 조치를 하고, 그 조치내용이 중요한 경우에는 시장에게 이를 통보하여야 한다.

③ 시장은 하천기능의 유지를 위하여 점용자에게 소관 시설물의 사용제한․사용중지․철거 또는 보수공사를 실시하도록 요구할 수 있으며, 점용자는 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.

□ 문제점

○ ‘안전 및 기능유지에 이상이 있다고’하는 규정은 그 기준이 객관적이지 못하고 구체적이지 않음. 또한 ‘조치내용이 중요한 경우’ 및 ‘특별한 사유가 없는 한’에 있어서도 그 기준이 모호함. 즉 어떤 경우에 조치내용이 중요한 것인지 등에 대한 구체적인 예시 등이 부족함. 따라서 동 규정을 보고 점용자에 따라 그 판단이 달라질 수 있음

○○시교육감 소속 지방공무원 제안규칙

제19조(제안의 심사기준)

① 제출된 제안은 다음의 사항을 기준으로 하여 심사한다.

1. 창의성

2. 경제성 또는 능률성

3. 실용성

4. 적용범위

5. 계속성

6. 기타 위원회에서 특별히 정한 심사기준

② 제 1항의 기준에 대한 배점을 위원회에서 정하고, 심사결과 동점이 있을 때에는 다음 사항을 참작하여 그 순위를 정한다.

1. 노력도

2. 완성도

□ 문제점

○ 심사기준이 제시되어 있으나, 심사위원의 자의성이 개입될 여지가 많으며, 또한 심사기준을 구체적으로 적용할 수 있는 방법이 부재함. 즉, 점수의 계량화 기준이 불명확할 뿐만 아니라 기준별 배점에 대해서도 심사위원들에게 모든 재량을 부여하고 있음.

건축설계경기운영지침(건설교통부 고시 제2005-172호)

제11조(심사위원의 자격)

건축설계경기 심사위원의 자격은 다음 각호와 같다.

1. 건축업무와 관련된 5급이상공무원

2. 건설․문화예술관계 단체 및 연구기관의 임원,

3. 정부투자기관 또는 지방공사 및 공단에 소속된 당해 전문분야의 임원.....(이하생략)

□ 문제점

○ “건축업무와 관련된 5급이상 공무원” 자격기준은 다른 자격기준과 비교해볼 때 형평성 시비가 있을 수 있으므로 구체적으로 3년 혹은 5년 이상으로 관련 업무에 종사한 사람 등으로 구체화할 필요가 있음

공공건축설계자 선정 및 사업수행능력 세부평가기준

(건설교통부 고시 제2005-260호)

【별표】공공건축설계자 선정 및 사업수행능력 세부평가기준

5. 감점기준 (3) 필요이상 과도한 도면 등의 제출 - 컴퓨터그래픽, 모형, 투시도의 재료․색상 등이 심의에 공정성 등을 해칠 우려가 있는 경우 0.5점의 범위내에서 감점

※ 발주청은 집행계획공고 또는 설계지침서 등에 재료의 종류․색상(도) 수를 정할 수 있으나, 이를 이유로 참여 건축사사무소에게 관계도면의 제출을 금지토록 제한 할 수 없음

□ 문제점

○ “필요이상 과도한 도면”은 구체성이 떨어지는 규정이며, 또한 평가결과에 객관성을 확보하기 어렵기 때문에 공고시 구체적인 기준을 제시하도록 하고 이를 기준으로 감점여부를 결정하도록 하는 것이 합리적임

통계법 제25조에 의한 과태료 부과규정(통계청 훈령 제121호)

제3조(과태료의 부과기준)

① 위반행위의 종류에 따른 과태료 부과금액은 별표와 같다. 다만, 통계청장은 당해 위반행위의 동기와 그 결과 등을 참작하여 해당 금액의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중하거나 감경할 수 있다.

② 동일 행위자가 동일한 종류의 위반행위를 계속적으로 반복할 경우에는 이전 부과금액의 2분의 1의 범위 안에서 가중한 금액을 부과한다.

③ 수개의 위반행위에 대하여 동시에 처분할 경우에는 위반행위별로 과태료를 산정하여 그중 가장 많은 금액을 기준으로 그 금액의 2분의1의 범위 안에서 가중한 금액을 부과한다.(이하생략)

□ 문제점

○ “당해 위반행위의 동기와 그 결과 등을 참작하여”는 재량행위 행사기준을 보다 구체적으로 제시할 필요가 있으며, “계속적으로 반복할 경우에는” 등의 규정도 구체적으로 횟수대로 정하여 가중금액을 지정할 필요가 있음

건축물 분양사업장 설치기준(건설교통부 고시 제2005-113호)

제3조(분양사업장의 형식)

③항의 4. 외부구조나 광고물 등은 도시미관을 해치지 아니할 것

□ 문제점

○ 도시미관을 해친다고 판단할 수 있는 최소한 기준 내지 판단 방법 등을 제시할 필요가 있음

노동관계법위반자에 대한 과태료 부과․징수업무에 관한 규정

(노동부 예규 제442호)

제5조(과태료의 부과기준)

① 부과권자가 과태료의 금액을정할 때에는 특별한 사유가 없는 한 별표 2의 과태료 부과기준에 의하여야 한다. 이 경우 하나의 위반행위가 2이상의 규정에 의하여 과태료 부과대상이 되는 경우에는 그중 가장 많은 금액만을 부과한다.

② 부과권자가 제1항의 과태료 금액을 정함에 있어서 당해 위반행위의 정도, 횟수, 동기와 그 결과 등을 참작하여 그 해당금액의 100분의 50범위 안에서 이를 감경할 수 있다.

□ 문제점

○ “당해 위반행위의 정도, 횟수, 동기와 그 결과 등을 참작하여”의 규정은 보다 구체적인 기준 내지 판단 방법 등을 제시할 필요가 있음

5. 준수의 용이성

12) 준수부담의 적정성

(1) 개요

○ 자치법규 등의 적용대상 집단이 자치법규상의 의무를 준수하기 위하여 부담하는 각종 비용 또는 희생 등이 적정한 수준인가를 판단

○ 준수부담이 과도하면 자치법규의 적용대상자 입장에서는 뇌물제공 등 어떠한 대가를 지불해서라도 그 부담을 면하거나 완화시키고자 시도할 가능성 있음

(2) 평가절차

○ 준수부담 관련규정 검토

○ 자치법규의 주요 적용대상집단 반응 조사

○ 준수부담의 필요성(불가피성) 검토

○ 준수부담의 적정성 검토

(3) 평가요령

□ 준수부담 관련규정 검토

○ 자치법규등의 제․개정되는 부분이 다수의 부담․희생 등을 수반하는 경우 근거규정과 관련내용을 모두 검토

○ 비용이나 희생에는 현금지출, 현물 및 서비스 제공과 같은 경제적 비용뿐만 아니라 여러 가지 형태의 법률상 작위․부작위 의무, 사실상의 희생, 기회비용 등까지 포함

○ 예시

- 인허가 서류 등 자료의 제출․보완, 부담금․사용료의 납부, 건축․사용의 제한, 특정시설 또는 특정행위의 금지, 재위탁․하도급의 금지, 일정기간 내 공사시행, 각종 보고․신고․통보․게시 등

□ 주요 준수자 반응 조사

○ 주요 준수자 파악

- (각 준수부담별로) 준수부담을 지면서, 준수부담의 적정성 여부를 확인해 줄 수 있는 대표적인 민원인 또는 자치법규 등의 적용대상집단 파악․선정

- 예시: 전경련․경총 등 사업자 단체, 농어민협회․재향군인회․음식점중앙회․대한변호사회 등 협회, 중소기업협동조합․재건축조합 등 조합, 관련 시민단체 등

○ 주요 준수자 반응 조사

- 주요 준수자는 부담부과 규정의 존재 및 부담내용에 대하여 어느 정도 이해하고 있는지 조사

- 자치법규 등의 적용대상집단이 부담해야 할 희생 또는 비용 등에 대하여 주요 준수자가 어떠한 반응을 보이는지(전화조사․문서 등으로 의견조회) 조사

- 준수부담에 대하여 주요 준수자는 적정한 수준이라고 판단하고 있는지 조사

- 준수부담에 대하여 주요 준수자가 과도하다는 반응을 보이는 경우 타당한 이유 또는 근거 등을 충분히 제시하고 있는지 검토

□ 준수부담의 필요성(불가피성) 검토

○ 준수부담을 통해 달성하고자 하는 행정목적 또는 준수부담의 도입근거․배경 등 검토

○ 행정목적 달성을 위해 부담부과가 반드시 필요한 것인지 검토

○ 행정목적을 달성하는 방법으로 당해 부담이외에 다른 적정한 수단은 없는지 검토

주요 준수자 반응조사를 위한 설문예시
안녕하십니까? ○○시 감사관실의 (직위), (성명)입니다. 다름이 아니오라 ○○시 ○○구의 청소행정에 관한 의견을 듣고자 전화드렸습니다. 1. 현행 자치법규의 준수규정 또는 제 ․ 개정 법령 등의 준수부담 규정의 설명 및 인식도 조사 ① 자세히 알고 있음 ② 어느 정도 알고 있음 ③ 잘 모름 ④ 전혀 모름 ○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 제1장 제5조의 ②(청결명령 등) 1항에서는 ‘토지/건물의 소유자/점유자 또는 관리자가 ~청결을 유지하지 아니하는 경우, 구청장은 법 제 7조 제 3항의 규정에 의하여 기간을 정하여 대청소를 실시하도록 명령할 수 있다.’ 라고 규정되어 있습니다. 이 법 규정 또는 납부 의무에 대해서 어느 정도 알고 계십니까? 2. 준수부담에 대한 반응 ① 필요하고 적정한 부담 ② 필요하지만 과도 ③ 불필요하고 과도한 부담 ④ 불필요하지만 부담은 적음 이 규정에 의한 과태료 부과 수준이 적정하다고 생각하십니까? 다음 네 가지 항목 중에서 선택하여 답변해 주시기 바랍니다. ※ 문2에서 ①로 응답한 경우 : 준수부담의 적정성 문의 종료 3. (문2에서 ②, ③으로 응답한 경우) 주요 준수자가 적정하다고 생각하는 부담수준 조사 그렇다면 선생님께서 생각하시는 적정한 과태료 부과수준은 어느 정도입니까?

□ 준수부담의 적정성 검토

○ 준수부담 규정을 통하여 실현하고자 하는 행정목적 검토

- 예시: ○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 시행규칙 제12조 ① : 폐기물의 무단투기를 방지하기 위해 무단투기행위자 신고에 대한 포상금 제도를 마련

☞ 폐기물 무단투기의 증가로 도시환경의 미관 등이 안 좋아지므로 이러한 현상을 감소시키기 위한 방법으로 무단투기행위자 신고에 대한 포상금 제도를 마련하였음

○ 준수부담의 범위와 정도가 필요한 최소한의 수준인지 검토

○ 달성하고자 하는 행정목적에 필요한 상당한 수준인지 비교

- 일부에 국한된 문제해결을 위해 불특정 다수의 국민에게 의무를 부과하는 등 대상 범위를 불필요하게 확대하고 있지 않은지

- 행정 편의주의 시각에서 필요이상으로 부담을 요구하거나 국민생활을 제한하는지

- 예시: 무단투기행위자 신고 시, 준수해야하는 사항이 복잡하거나 어려운 것은 아닌지 고려

□ 준수부담의 적정화 방안 강구

○ 주요 준수자가 준수부담이 과도하다고 반응하는 경우 그들이 적정하다고 판단하는 부담수준은 어느 정도인지 조사

○ 준수부담이 과도하다고 판단되는 경우 이를 완화하거나 다른 방법으로 대체․해결할 수는 없는지 검토

(4) 평가예시

○○시 ○○구폐기물관리조례시행규칙

제12조(무단투기행위자 신고내용)

① 조례 제37조의 규정에 의하여 무단투기 행위자를 신고하는 경우에는 다음 각호의 내용이 포함되어야 한다.

1. 무단투기자의 인적사항(주소, 성명, 전화번호 등)

2. 무단투기행위 일시 및 장소

3. 무단투기 폐기물 종류 및 상황설명

4. 증거물 확보여부 등 기타 참고사항

② 차량탑승자가 폐기물을 버리는 경우에는 차량번호, 차종, 색상, 투기자 성별 등을 함께 기재하여 신고하여야 한다.

1단계		2단계				3단계
준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?		●		민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?	×
						민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?	×
						규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?	×
						규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?	●
						준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?	×
		법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?	●			행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?	●
						규정의 준수대상 범위가 불필요 하게 확대되어 있지 않은가?	●
						규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?	×
		규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?	×
		규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?	×

□ 문제점

○ 무단투기행위자를 신고하고 그 신고자에게 보상을 함으로써 무단투기행위를 감소시키고자 하는 것이 본 조항의 목적이나, 신고내용은 너무 과다하고 실제로 확인할 수 없는 사항도 포함하고 있어서 신고의 실효성을 떨어뜨림. 또한 차량탑승자의 무단투기행위를 신고하는 경우에도 그 신고내용에 포함되어야 할 사항들이 신고자가 준수하기에는 어려움

○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 제 1 장

제5조의 2(청결명령 등)

① 토지/건물의 소유자/점유자 또는 관리자가 ~청결을 유지하지 아니하는 경우, 구청장은 법 제 7조 제 3항의 규정에 의하여 기간을 정하여 대청소를 실시하도록 명령할 수 있다.

② 토지/건물의 소유자 등이 제 1항의 규정에 의한 대청소를 실시하지 않는 경우, 구청장은 행정대집행법이 정하는 바에 따라 직접 청소를 실시하거나 제 3자를 지정하여 청소를 실시하게 하고, 그 비용은 당해 토지/건물의 소유자 등으로부터 징수할 수 있다.

□ 문제점

○ 토지․건물의 소유자 또는 점유자에게 청소를 강요하는 것은 지나친 권리제한 및 의무부과임. 따라서 준수하기에 부담이 높음. 실제로도 이 조항은 실효성이 없음

○○시 ○○구 폐기물 관리 조례 제2장 폐기물의 배출 및 수집․운반․처리

제7조(생활폐기물의 배출방법)

① 법 제15조제1항의 규정에 의한 생활폐기물을 배출하고자 할 때에는 구청장이 제작하여 공급하는 관급규격봉투(이하 "규격봉투"라 한다)에 담아 묶은 후 지정된 장소 또는 용기에 배출하여야 한다. 다만, 폐기물 처리업자가 수거하는 지역에서는 해당업자가 공급하는 규격봉투를 사용하여야 한다.

② 규격봉투에 담아 배출할 수 없는 연탄재 등은 별도로 구청장이 정하는 기준에 따라 배출하여야 한다.

③ 재활용가능품은 별표 2에서 정한 배출요령에 따라 구청장이 지정하는 시간․장소에 베출하여야 하며, 구청장은 재활용가능품의 수집을 활성화하기 위하여 노력하여야 한다.

□ 문제점

○ 폐기물 처리비용을 부담시키는 방법이 다양하지 못하여 준수자의 부담을 가중시킴

○○시 ○○구 폐기물관리조례

부 칙(1997.01.17)

제1조(시행규칙) 이 조례는 1997년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제14조1제1항의 규정은 1997년 5월 1일부터 시행한다.

제2조(경과조치) 이 조례 시행 당시 종전의 규정에 의하여 부과하였거나 부과하여야 할 수수료 등에 대하여는 종전의 규칙에 의한다. 다만, 새로운 규격봉투를 제작․판매한 때에는 기판매된 규격봉투의 사용은 새로운 규격봉투 판매 개시일 이후 1개월 까지로 한다.

□ 문제점

○ 행정편의주의적인 조항으로 준수자가 부담을 느끼지 않도록 그 기간을 증감하거나 혹은 다른 대체안들을 제시할 필요가 있음

○○시 ○○구 폐기물관리조례

제6장 폐기물 무단투기 주민신고포상금제[본장신설 2000.5.4]

제36조(신고대상)

법 제7조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소 또는 설비 외의 곳에 버리거나 매립(소각)시설 외의 장소에 매립(소각)하는 행위로서 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 대상으로 한다.

[전문개정 2004.3.5]

1. 별도 기구없이 휴대하고 있는 폐기물(담배꽁초, 휴지 등)을 버리는 행위

2. 간이보관기구(비닐봉지, 천보자기 등)를 이용하여 폐기물을 버리는 행위

3. 쓰레기를 불법으로 소각하는 행위

4. 휴식 또는 행락 중 발생한 쓰레기를 수거하지 아니하는 경우

5. 차량, 손수레 등 별도 운반장비를 이용하여 폐기물을 버리는 행위

6. 사업활동 과정에서 발생되는 폐기물(건축 폐재류 등)을 버리는 행위

□ 문제점

○ 신고대상으로 제시한 경우는 실제 주위에서 많이 발생하고 있는 경우들로서, 이러한 경우들은 자치단체 주민들의 윤리의식의 강화로 해결해야할 문제이나, 단시간에 그러한 행동을 억제하기에는 무리가 있음. 따라서 단시간에 그러한 행동을 억제시키기 위해 제정한 조항임. 그러나 이러한 경우 준수자가 아무 생각 없이, 즉 법조항에 위배되는 행위인지를 인식하지 못하고 행하는 경우가 많아서, 준수자에게는 부담이 크다고 할 수 있음. 실제로 이러한 사항에 대한 과태료 부과는 거의 이루어지지 않고 있음

13) 제재규정의 적정성

(1) 개요

□ 제재수준이 과도하게 높으면 대가를 지불하고서라도 처벌을 회피하고자 하며, 지나치게 미약한 경우에는 다소 희생을 감수하고서라도 위반행위를 범하고자 하는 유인 존재

□ 위반행위자에 대한 처벌의 강도가 비용․편익의 관점에서 과도하게 높거나 미약하지 않고 적정성을 유지함으로써 규정이 실효성을 갖는가를 판단

○ 특히 부패행위에 대한 제재인 경우에는 부패재발 방지에 충분한 수준인지 검토

(2) 평가절차

○ 제재규정 검토

○ 제재규정의 필요성(불가피성) 검토

○ 유사사례에 대한 다른 법령의 제재내용 및 정도 조사

○ 제재수준의 적정성 검토

(3) 평가요령

□ 제재규정의 검토

○ 평가대상 자치법규가 위반행위에 대한 제재를 규정하고 있는 경우 근거규정(법령, 행정규칙, 자치법규)과 관련규정 내용 모두 검토

○ 제재의 종류 예시

- 영업허가의 취소․철회․정지

- 형벌, 과태료, 가산세․부당이득금․가산금, 과징금․부과금

- 기타 위반사실 공표, 취업제한, 공급거부, 관허사업 또는 입찰참가 자격제한 등

□ 제재규정의 필요성(불가피성) 검토

○ 제재규정을 통해서 해결하고자 하는 문제의 내용, 문제발생 원인 및 달성하고자 하는 행정목적 검토

○ 위반행위의 사회적 피해규모 및 문제의 심각성 검토

○ 위반행위의 사회적 위해수준 또는 피해규모가 다른 방법(예 : 민사 또는 사적 자치)을 통해 충분히 해결될 수 있음에도 불구하고 제재를 규정하고 있지는 않은지 검토

□ 다른 법령의 유사 사례와의 비교․검토

○ 다른 법령에서 당해 위반행위와 유사한 위반행위에 대하여 제재를 규정하고 있는 경우 그 제재내용 및 정도, 근거규정 조사

○ 다른 법령의 유사한 사례와 비교해 볼 때 평가대상 법령의 제재수준이 어떠한 수준인지 검토

- 위반행위의 경중에 따른 제재의 정도가 유사사례에 대한 다른 법령의 제재내용과 비교하여 적당한 수준인지 아니면 약한 수준이거나 강한 수준인지 판단

① 유사   ② 강함   ③ 약함

○ 다른 법령의 유사한 사례와 비교해 볼 때 제재수준이 강한 경우 그 타당한 이유와 근거가 있는지 검토

○ 다른 법령의 유사한 사례와 비교해 볼 때 제재수준이 약한 경우 그 타당한 이유와 근거가 있는지 검토

- 특정 법령 등의 적용대상집단에게 반사적 이익으로 작용하거나 부패행위 억제 효과를 감소시킬 가능성이 있는지 검토

□ 제재수준의 적정성 검토

○ 위반행위의 구체적인 유형․경중․횟수․정도 검토

○ 위반행위에 대한 제재의 유형․정도 검토

○ 제재수준이 위반행위를 통제하는데 적정한 수준인지 검토

- 위반행위의 사회적 위해수준에 비해 대상 자치법규가 합리적 이유 또는 근거 없이 과도하거나 미약한 제재를 규정하고 있지 않는지

- 특히 위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려, 재발방지를 위해 충분한 수준인지

□ 제재수준의 적정화 방안 강구

○ 제재수준이 적정하지 않다고 판단되는 경우 적정하다고 판단하는 제재수준은 어느 정도인지 검토

○ 부패 등 위반행위 통제를 위한 수단으로 당해 제재내용 이외에 다른 효과적인 제재방법은 없는지 검토

(4) 평가예시

○○시육교사용료징수조례

제11조(과태료)(개정 2002.01.05)

시장은 이 조례를 위반한 자에 대하여 규칙이 정하는 바에 따라 50만원 이하의 과태료를 부과한다. (개정 2002.01.05)

< 별 표 >

위반내용	과태료	비고
허가받지 아니하고 육교에 홍보물 등 설치	500,000만원	육교 1개소 당
허가기간 초과사용	300,000만원	육교 1개소 당
허가내용 및 허가조건 위반 설치	300,000만원	육교 1개소 당

1단계		2단계			3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	●		규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?	●
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?	×
		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	●		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?	×
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?	●
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?	●
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?	×
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?	×

				위반행위가 부패행위에 해당 하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?	●

□ 문제점

○ 부과되는 과태료의 수준이 너무 낮음. 육교에 홍보물을 설치하여 얻을 수 있는 이익(홍보효과)에 비하여 수준이 낮음. 개인수준의 과태료이면 적정한 수준이나 실제로 육교에 홍보물을 설치하는 경우는 개인보다는 단체임. 따라서 단체수준의 과태료로는 낮은 수준임

○○시 도로복구원인자 부담금 징수조례

제3조(도로의 굴착으로 인한 원인자부담금)

① 타 공사 또는 타행위에 따른 도로의 굴착으로 인하여 도로복구공사를 요하게 한 때에는 법 제64조의 규정에 의하여 그 공사 또는 행위의 비용을 부담하는 자로부터 원인자부담금을 징수한다.

② 원인자부담금의 금액은 직접손궤부분 및 간접손궤부분에 대한 복구에 소요되는 비용으로 한다. 다만, 타공사 또는 타행위의 시행자가 법 제34조의 규정에 의하여 ○○시장(이하 "시장"이라 한다)의 허가를 받아 직접손궤부분에 대한 복구공사를 하는 경우에는 간접손궤부분에 대한 복구에 소요되는 비용만을 징수한다.

③ 제2항의 규정에 의한 원인자부담금의 금액을 산정함에 있어서의 굴착표준 최적구배와 복구비용의 산출기준은 별표 1. 직접손궤부분복구공사의 표준단면은 별표 2. 도로굴착 및 복구공사 시 이행사항은 별표 3에 의하고, 복구비용 산출을 위한 단가는 시장이 정한다.

④ 원인자부담금은 선납하여야 한다.

□ 문제점

○ 개인이 원인자인 경우, ‘선납’의 규정은 제재가 과도할 수 있음. 이를 회피하기 위해 부패가 유발될 소지가 있음. 따라서 다양한 부담방식이 필요함

금융기관전자금융업무감독규정(금융감독위원회공고 제2000-117호)

제4조(전자금융업무등에 대한 안전대책기준)

① 금융기관은 다음 각호의 사항에 관하여 전자금융업무 및 그 기반이 되는 정보기술부문(이하 “전자금융업무등”이라 한다)에 대한 자체 안전대책기준을 설정․운용하여야 한다.

(이하 생략)

1단계		2단계			3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	●		규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?	●
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?	×
		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	×		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
					위반행위가 부패행위에 해당 하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?

□ 문제점

○ 관련 의무규정에 대해서는 규정하고 있으나 이를 준수하지 않을 경우에 대한 제재규정의 불비

모범택시등운행인가 및 사후관리요령(교통부훈령 제1011호)

제6조(양도제한)

① 제5조의 규정에 의거 모범택시 등으로 운행인가를 받은 자는 이를 다른 사람에게 양도할 수 없다. 다만, 개인택시운송사업자가 관할관청의 허가를 받아 모범택시 등을 중형택시로 다시 전환하는 경우와 일반택시운송사업자가 면허차량 전부를 양도할 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제1항 단서의 규정에 의거 모범택시 등을 중형택시로 전환하여 양도한 사업자에 대하여는 향후 모범택시 등의 운행인가를 제한할 수 있다.

□ 문제점

○ 관련 제재규정의 “제한할 수 있다”라는 불확정성으로 향후 모범택시사업의 경기여건에 따라 택시사업자의 청탁 등의 여지가 있음

14) 특혜발생 가능성

(1) 개요

□ 자치법규로 인해 특혜가 발생하는 경우 이를 획득하거나 유지․확대하는 과정에서 뇌물제공, 불법로비 등 부패행위에 직접 개입하거나 이를 용인할 위험소지가 있는지 판단

(2) 평가절차

○ 수익적 규정 검토

○ 특혜발생 가능성 검토

○ 주요 수혜자 반응 조사

○ 특혜부여의 불가피성 검토

○ 특혜부여(기준)의 공정성․합리성 검토

○ 특혜부여의 적정성 검토

(3) 평가요령

□ 수익적 규정 검토

○ 자치법규로 인해 누군가에게 조금이라도 혜택이나 반사적 이익을 주게 되는 경우 또는 잠재적으로 혜택을 유발할 가능성이 있는 경우 관련규정 및 그에 근거한 처분내용을 모두 검토

○ 혜택내용 예시

- △입찰자격인정, △계약(조건)우대, △사업권부여, △사용료면제, △우선배정, △과징금감면, △보조금지급, △검사기간단축, △공사계약, △입찰참가자평가, △평가위원선정, △보조금지급, △자금지원, △허가, △특허, △인가, △면허 등

□ 특혜발생 가능성 검토

○ 자치법규에 의하여 특정 계층이나 집단․단체가 특별한 이유 없이 이득을 향유하는지 여부 검토

○ 예시

- 정책이나 제도의 집행과정에서 특정집단이나 단체에 가점 내지 우선권을 부여함으로써 신규 진입의 장벽을 만드는 경우

□ 주요 수혜자 등 반응 조사

○ 주요 수혜자 및 이해관계인 파악

- (각 수익적 규정별로) 대표적인 수혜자 또는 자치법규의 적용대상 집단 파악․선정

• 예시: 지역주민․농민․중소기업인․노동자․여성, 사업자단체․조합, 협회 및 기업체 등

- 자치법규에 의하여 조금이라도 혜택을 받거나 받을 가능성이 있다면 수혜자로 간주

○ 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 반응 조사

- 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 등은 관련 규정의 존재 및 내용에 대하여 어느 정도 알고 있는지

- 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 등은 자치법규 규정에 의하여 부여되는 혜택(특혜)에 대하여 어떠한 반응을 보이는지 (전화조사․문서 등으로 의견조회)

- 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 등은 혜택(특혜)이 공정하고 합리적으로 부여된다고 보고 있는지

- 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 등이 혜택(특혜) 제공방식이 불공정하거나 불합리하다고 반응하는 경우 그들이 생각하는 공정한 혜택(특혜)부여 방식(기준)은 무엇인지

□ 혜택(특혜)부여의 필요성(불가피성) 검토

○ 혜택(특혜) 발생 가능성이 높다고 판단되는 경우 특혜 부여가 불가피한 것인지 검토

○ 행정목적 달성을 위한 다른 방법은 없는지 검토

○ 특혜 부여가 불가피하다고 판단되는 경우 특혜를 부여하는 기준은 공정하고 합리적인지 검토

□ 특혜부여의 적정성 검토

○ 혜택(특혜)부여를 통해 달성하려는 행정목적 검토

○ 혜택(특혜)부여가 불가피한 경우 그 정도가 필요한 수준인지 검토

○ 달성하고자 하는 행정목적에 비하여 합리적 이유나 근거 없이 과도한 특혜를 부여하고 있지는 않은지 검토

주요 수혜자 반응조사를 위한 설문예시
안녕하십니까? ○○시 감사관실 (직위), (성명)입니다. 다름이 아니오라 OOOO부에서 시행중인 OOOO제도에 대한 부패영향평가를 위해 OOOO에 대하여 의견을 듣고자 전화드렸습니다. 1. 현행 자치법규의 준수규정 등 수익적 규정에 대한 인식도 질문 ① 자세히 알고 있음 ② 어느 정도 알고 있음 ③ 잘 모름 ④ 전혀 모름 예시: OOOO조례에 의하면 ~하도록 되어 있습니다. 이 규정 또는 혜택에 대해서 어느 정도 알고 계십니까? 2. 혜택(특혜)에 대한 반응 ① 공정하고 합리적으로 부여 ② 불공정하고 비합리적으로 부여 ③ 잘 모름 예시: 이 규정에 의한 (수혜․특혜)가 공정하고 합리적으로 부여되고 있다고 생각하십니까? 위의 세 가지 항목 중에서 선택하여 답변해 주시기 바랍니다. 문2에서 ②, ③으로 응답한 경우 주요 수혜자가 생각하는 공정하고 합리적인 수혜방식과 적정한 수혜수준 조사 예시: •그렇다면 선생님께서 생각하시는 적절한 혜택부여 방식은 무엇입니까? •그렇다면 선생님께서 생각하시는 적정한 수혜수준은 어느 정도입니까?

□ 특혜부여의 적정화 방안 강구

○ 주요 수혜자, 이해관계인 및 일반국민 등이 특혜수준에 대해 과도하다고 반응하는 경우 그들이 적정하다고 생각하는 특혜수준은 어느 정도인지

○ 특혜수준이 과도하다고 판단되는 경우 이를 완화하거나 다른 방법으로 대체․해결할 수는 없는지 검토

(4) 평가예시

○○시 물재생시설 설치 및 관리에 관한 조례

제10조(수탁기관 선정)

① 시장은 수탁기관을 선정함에 있어 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여야 한다.

1. 위탁사무의 수행에 필요한 인력․기구 및 기술수준

2. 재정적인 부담능력

3. 책임능력과 공신력 확보여부

4. 위탁사무 관련분야에 대한 전문성 확보여부

② 시장이 제1항의 규정에 의하여 수탁기관을 선정하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 동 업무를 위탁받기 위하여 하수도법령 및 오수․분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법령의 규정에 합당한 법인을 설립한 경우 당해 업무를 수의계약으로 위탁할 수 있다.

③ 시장은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 수탁기관 선정의 공정을 기하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 전문가 등을 포함한 선정심의 위원회를 구성․운영할 수 있다. 이 경우 당해 선정심의위원회는 수탁자 선정과 동시에 해산한다.

1단계		2단계			3단계
특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?	●
		주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?	●		혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?	●
					혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?	●
					민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?	●
					청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?	●
					민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?	×

					특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?	●
					이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?	●
					관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?	×
		어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?	●
		부패통제 장치가 필요한가?	●		부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?	●
					혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?	●

□ 문제점

○ 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 법령규정에 합당한 법인을 설립한 경우에 당해 업무를 수의계약으로 위탁할 수 있도록 한 규정은 일종의 진입장벽을 구축한 경우라 할 수 있음. 또한 만약 위탁대상 업무에 종사하던 자들이 부패에 노출되어 있었다면, 이러한 경우 부패 고리는 더욱 견고해져서 부패의 구조화가 일어날 가능성이 농후함

○○시 ○○구 공공시설 내의 신문․복권 판매대, 매점 및 식음료용 자동판매기 설치계약에 관한 조례

제1조(목적)

이 조례는 장애인복지법 제38조, 노인복지법 제25조, 모․부자복지법 제15조, 독립유공자예우에관한법률 제16조에 의하여 ○○구(이하 "구"라 한다)가 설치관리하는 공공시설에 신문 ․ 복권판매대, 매점 및 식음료용 자동판매기(이하 "신문판매대 등"이라 한다)를 설치 ․ 계약할 때에는 장애인(장애인복지법 제2조의 규정한 자) 및 65세 이상 노인인 국민기초생활보장수급자, 모 ․ 부자가정의 모 또는 부, 독립유공자와 그 유족 또는 가족(이하 "장애인 등" 이라 한다)이 우선하여 사업을 할 수 있도록 하기 위해 그 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.<개정 2000.10.30, 2004.12.30〉

□ 문제점

○ 특정 대상에 대한 지나친 우대조항으로, 이러한 자격의 획득 및 유지과정에서 부패가 개입될 소지가 있음

○○시 ○○구 공공시설 내의 신문․복권 판매대, 매점 및 식음료용 자동판매기 설치계약에 관한 조례

제4조(신청)

신문판매대 등의 설치계약은 다음 각호의 서류를 구비하여 신청하여야 한다.

1. 신문판매대 등의 설치계약신청서(시설의 장이 정한 소정양식)

2. 삭제〈2000.10.30〉

3. 장애인등록증, 국민기초생활보장수급자, 독립유공자와 그 유족 또는 가족 등 우선계약대상자임을 증명할 수 있는 서류〈개정 2000.10.30, 2004.12.30〉

□ 문제점

○ 그 유족 또는 가족으로 대상을 지정하였을 경우, 대상범위가 너무 방대하여 이 대상선정과 관련하여 부패가 개입될 소지가 많음

○○시 ○○ 구립 사회복지관 직영 및 위탁 운영에 관한 조례

제6조(운영의 위탁)

① 복지관을 위탁받아 운영코자 하는 자는 구청장에게 신청하여야 한다.

② 구청장은 구에서 설치하였거나 기부 또는 운영을 위탁받은 복지관의 경우 운영의 전문성 등을 향상시키기 위해 필요하다고 인정될 때에는 인력 및 재원의 확보 등 사업수행능력이 있는 사회복지법인 또는 비영리법인을 위탁운영자(이하 "수탁자"라 한다)로 지정할 수 있다.

③ 위탁기간은 5년을 원칙으로 하며 사업운영 평가를 거쳐 기간을 연장할 수 있다.

제7조(지원)

구청장은 제6조의 규정에 의한 수탁자에게 복지관 운영에 필요한 비용의 일부를 보조할 수 있으며 위탁운영에 필요한 구유재산을 무상대여 할 수 있다.

□ 문제점

○ 수탁자의 복지관 운영시, 비용의 보조나 또는 복지관 운영에 필요한 구유재산을 무상 대여할 수 있게 함. 그리고 수탁기간의 연장도 가능하여 특정 대상(수탁자)에 대한 특혜발생 가능성이 존재함. 이에 이러한 자격을 획득, 유지하는 과정에서 부패발생 소지가 있음

○○시 ○○구 자원 봉사 활동 지원조례 제3장 자원봉사진흥

제17조(실비 지급)

자원봉사센터 또는 자원봉사수요자는 자원봉사자에 대하여 활동에 필요한 물품 또는 비용을 지급할 수 있다.

□ 문제점

○ 물품의 정확한 기준 및 목록의 부재, 용도출처에 대한 명확한 기준이 제시되어 있지 않아서 지원의 폭이 천차만별일 수 있음. 따라서 이러한 과정에서 특혜가 발생할 수 있고, 이는 부패발생의 소지가 있음.

○○시 ○○구립 사회복지관 직영 및 위탁운영에 관한 조례 시행규칙 제5조(어린이집)

① 복지관에는 보육설비를 갖춘 어린이집을 설치․운영할 수 있다.

② 어린이집에 입소하고자 하는 자는 별지 제7호서식의 입소신청서를 제출하여야 한다.

③ 어린이집 보육료는 ○○구 보육위원회의 심의를 거쳐 결정하되, 생활보호대상자의 경우 보육료를 면제한다.

④ 어린이집 원장은 영․유아의 효율적인 보육을 위하여 다음 각호의 대장을 비치하여야 한다.

1. 영․유아등록대장[별지제8호서식]

2. 생활기록부[별지제9호서식]

3. 생활조사표[별지제10호서식]

4. 출석부[별지제11호서식]

5. 영․유아보육일지[별지제12호서식]

6. 건강기록부[별지제13호서식]

□ 문제점

○ 생활보호대상자 자격에 대한 검증과정이 미비하고, 어린이집에 비치하여야 하는 서류 중 생활기록부와 생활조사표는 영․유아 보호자가 작성하는데, 이에 대한 검토가 이루어지지 않아서, 실제 생활보호대상자에 대한 파악이 제대로 이루어지지 않음. 따라서 이 자격을 허위로 획득하거나 유지하는 것이 가능하기 때문에 이 과정에서 부패가 발생할 소지가 있음

○○시 ○○구 장애인 복지 증진에 관한 조례 제2장

제7조(임기)

① 구청장이 위촉하는 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.

② 공무원인 위원의 임기는 당해 직위에 재직하는 기간으로 한다.

제12조(수당 등)

위원회에 참석한 위원과 관계인 중 공무원이 아닌 자에 대하여는 예산의 범위 안에서 수당 ․ 여비 등의 실비를 지급할 수 있다.

□ 문제점

○ 연임사유 및 기준에 대한 명확한 제시가 없음. 위원의 임기 동안에는 수당 및 여비 등의 실비를 지급받으므로, 이러한 위원의 자격 획득이나 유지과정에서 부패가 발생할 수 있음

○○시소방이륜자동차운영규칙

제11조(점검 및 정비)

① 이륜차의 정비는 예방점검과 위탁정비로 구분하되, 그 정비방법은 다음과 같다.

1. 예방점검

가. 일일점검 - 1일 2회(장비점검시)

나. 주간점검 - 주 1회(매주 목요일)

다. 월간점검 - 월 1회(매월 마지막주 목요일)

라. 이륜차의 예방점검은 별지 제3호 내지 제5호 서식에 의하여 운영관의 감독 하에 승차원이 실시한다.

2. 위탁정비

가. 자체정비가 불가능하다고 소방관서의 장이 판단하는 경우에 한하여 일반 정비업체에 위탁․정비

□ 문제점

○ 자체정비의 불가능을 판단하는 주체는 소방관서의 장이며, 이럴 경우 특정 정비업체에 위탁하여 정비하도록 할 가능성이 농후함. 따라서 이러한 특혜를 얻기 위해 소방관서의 장에게 줄을 댈 가능성도 있으며, 이에 이러한 특정 대상이 되기 위한 과정 및 유지과정에서 부패가 발생할 소지가 많음

○○시 지하도상가 관리조례

제5조(계약의 체결)

① 관리인이 점포에 대하여 임대차계약을 체결하고자 할 때에는 일반경쟁입찰방법으로 한다. 다만, 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 한하여 관리인은 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

② ○○시가 그 관리․운영권을 인수한 후 시장이 특별한 사유가 있다고 인정할 때에 관리인은 최초의 계약에 한하여 종전의 임차인(종전의 임차인과 실제영업자가 다른 경우에는 당사자 간의 합의에 의하여 결정된 자를 말한다)과 수의계약으로 임대차계약을 체결할 수 있다.

□ 문제점

○ 수의계약에 의해 특정 대상에게 특혜가 발생할 수 있으며, 또한 최초의 계약에 한하여 종전의 임차인과 수의계약으로 임대차 계약을 체결할 수 있게 한 조항도 최초진입자의 잇점을 얻을 수 있게 한 조항으로서 부패발생의 소지가 있음.

○○시 ○○구 오수․분뇨및축산폐수의처리에관한조례

제3조(수수료 부과 및 징수)

① 구청장은 법 제18조제4항으 규정에 의한 분뇨수집․운반 및 오수처리시설, 단독정화조의 청소수수료(이하 "수수료"라 한다)는 다음 각 호의 구분에 의하여 별표 1의 기준에 따라 부과한다.

1. 분뇨의 경우에는 수집․운반하는 분뇨의 양에 따라 부과한다.

2. 단독정화조의 경우에는 단위시설별 청소된 량에 따라 부과한다.<개정2003.4.15>

3. 오수처리시설의 경우에는 청소된 오니의 양(오수포함)과 재투입된 종 오니의 양에 따라 부과한다.

② 주민의 요청에 따라 실시하는 야간 청소 및 지하3층 이하에 설치된 오수처리시설 및 단독정화조의 청소수수료는 별표 1에서 정한 할증수수료를 가산하여 징수 할 수 있다.

③ 구청장은 시설물소유자 또는 관리자로부터 별표 1의 기준에 의하여 수수료를 징수하며 분뇨수집․운반업자 또는 정화조청소업자에게 대행한 경우에는 청소업자로 하여금 징수하게 할 수 있다.

□ 문제점

○ 분뇨수집․운반업자 또는 정화조 청소업자에게 대행한 경우에는 효율적인 수수료 징수를 위해 이들에게 수수료 징수대행을 할 수 있도록 규정하였음에도 불구하고, 이들의 수수료 징수금을 다시 청소업자가 징수하도록 한 규정은 청소업자에게 일종의 특혜를 부여하기 위한 것으로 판단됨. 이에 이러한 과정에서 부패발생 가능성이 있음

참고	평가지표 체크리스트

참 고

평가항목별 체크리스트 개요

		1단계		2단계	3단계
내용의 합리성		제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?	현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?
					평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?
					평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?
				법규의 제한적 적용이 적정한가?	평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
					평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
					단서조항이 적정한가?
		법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?
					평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?
				법규가 타 자치법규 와 조화를 이루는가?	평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?
		목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?	평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?
					평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?
				법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?	평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
					평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

		1단계		2단계
제․개정과정 상의 투명성		참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?
				법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
				법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
		제 ․ 개정 과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?
				다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

		1단계		2단계	3단계
행정절차의 투명성		접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?	이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?
					참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?
				업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?	관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
					업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
				참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?	업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?
		예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?
				절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?	절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?
					절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?
					업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?
					업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?
					절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?
				민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?	규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
		부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?
				평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?	민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
					이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
					평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
					계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있었는가?
					관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
					위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
					신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
				평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?	부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

		1단계		2단계	3단계
재량의 적정성		재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?	재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?
					재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?
				재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?	재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
					재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
				재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?
				재량규정은 반드시 필요한 것인가?
		재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?
				재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?
				재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?	재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
					재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
				재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?	새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 멋어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?
					재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?
				재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?
		재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?	상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
				업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?	재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?
					재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?
					재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?
				재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준이 없이도 직접 적용 가능한가?
				재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?

		1단계		2단계	3단계
준수의 용이성		준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?	민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?
					민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?
					규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?
					규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?
					준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?
				법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?	행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?
					규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
					규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?
				규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?
				규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?
		제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?	규정의 위반 시 제재할 수 있는 규정이 있는가?
					다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?
				제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?	제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않는가?
					제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
					제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
					유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
					제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
					위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?
		특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?
				주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?	혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?
					혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?
					민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?
					청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?
					민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?
					특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?
					이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?
					관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?
				어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?
				부패통제 장치가 필요한가?	부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?
					혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

1. 내용의 합리성

1단계		2단계		3단계
제정목적의 타당성		법규의 제정목적이 필요하고 적정한가?		현행 법령에 의해서도 달성될 수 있는 사항인가?
				평가대상 법규의 내용 중 다른 자치단체와 달리 규정하고 있는 경우 이에 타당한 근거는 있는가?
				평가대상 법규의 내용이 유사법규와 달리 규정될 필요가 있는가?
		법규의 제한적 적용이 적정한가?		평가대상 법규의 지역적․시간적 적용의 제한을 두는 경우 경과규정은 적절한가?
				평가대상 법규의 적용대상자의 범위가 적정한가?
				단서조항이 적정한가?

1단계		2단계		3단계
법규의 조화성		법규가 상위법령과 조화를 이루는가?		평가대상 법규가 상위법령의 위임에 근거하는 경우 근거법령의 내용을 구체적으로 확인할 수 있는가?
				평가대상 법규가 상위법령에 위배되거나 저촉되는 내용을 규정하고 있지는 않은가?
		법규가 타 자치법규와 조화를 이루는가?		평가대상 법규가 여타의 관련 규정(조례, 규칙 등)의 내용과 모순되는 점은 없는가?

1단계		2단계		3단계
목적달성의 현실성		법규가 현실성이 있는가?		평가대상 법규가 관련 법규의 변동사항(제․개정, 폐지 등)을 잘 반영하고 있는가?
				평가대상 법규의 내용은 현실을 잘 반영하고 있는가?
				평가대상 법규와 관련하여 민원발생소지가 있는가?
		법규 실현을 위한 수단은 구비되어있는가?		평가대상 법규가 다기관(부서) 업무인 경우, 부서별 업무분장과 책임소재가 명확한가?
				평가대상 법규의 내용이 실현가능한가?

2. 제 ․ 개정과정 상의 투명성

1단계		2단계
참여와 의견수렴의 적정성		법규의 제․개정, 폐지 시 입법 관련 전문가의 사전검토 절차가 잘 이루어지고 있는가?
		법규제안과정에서 정책예상 수혜집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?
		법규제안과정에서 정책예상 피해집단의 참여와 의견수렴이 충분한가?

1단계		2단계
제 ․ 개정과정의 공개성		입법관련 정보가 충분히 공개되었는가?
		다양한 수단을 통하여 입법정보가 공개되었는가?

3. 행정절차의 투명성

1단계		2단계		3단계
접근성과 공개성		업무처리과정의 투명성을 높이기 위해 이해관계자의 참여와 의견수렴을 위한 장치는 무엇인가?
		참여와 의견수렴을 위한 장치가 활발하게 운영되고 있는가?		이해관계자 등은 업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도의 존재를 인지․이해하고 있는가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 복잡하고 비용이 많이 들지는 않는가?
				참여와 의견수렴을 위한 장치나 제도가 이해관계자의 입장에서 추가적인 설명이나 전문적인 도움을 필요로 하는가?
		업무처리과정의 투명성을 높이기 위한 장치나 제도가 특정 이해관계자들에게 편향되어 있지 않은가?		관련정보가 특정 이해관계자 등에게만 제공되고 있는 것은 아닌가?
				업무처리과정 및 결과가 온라인으로 공개되고 있는가? 공개되지 않는다면 타당한 이유가 있는가?
		참여 및 의견수렴 장치가 없는 경우 이에 대한 타당한 이유가 있는가?		업무처리과정의 투명성을 제고하기 위하여 향후 제도적 장치를 마련할 필요성이 있는가?

1단계		2단계		3단계
예측가능성		절차규정은 무엇이고 반드시 필요한 것인가?
		절차규정의 내용은 무엇이고 불필요한 절차적 내용은 없는가?		절차규정의 표현이 일반국민의 수준에서 이해하기 어렵지는 않은가?
				절차규정의 내용이 일반국민의 수준에서 준수하기에 어렵지는 않은가?
				업무처리기한이 명시되어 있지 않거나 명시되어 있어도 비현실적이지는 않은가?
				업무의 성격이 다기관(부서) 관련 업무일 경우, 관련 기관(부서) 및 처리절차 등이 분명하게 규정되어 있는가?
				절차규정과 관련되어 연고관계를 통한 민원인의 청탁은 없는가?
		민원인의 편의를 제고하기 위하여 절차의 제도개선 여지는 없는가?		규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?

1단계		2단계		3단계
부패통제장치		평가대상 법규와 관련된 부패통제장치는 무엇인가?
		평가대상 법규와 관련된 부패통제 장치는 실효성이 있는 제도로 인식되고 있는가?		민원사무처리기본법과는 별도로 평가대상법규 등이 자체적으로 이의신청 절차를 마련하고 있는가?
				이의신청 절차 및 결과에 대하여 민원인들의 불만은 없는가?
				평가대상 업무 등과 관련하여 과거 부패사례가 있었는가?
				계속적으로 주민의 민원이나 관련 단체의 개선건의가 있는가?
		이의신청 절차가 불공정하고 비합리적으로 운영될 소지는 없는가?		관련법규의 업무와 관련된 청렴도 측정결과(금품제공사례, 기준절차의 현실성, 정보공개 정도, 이의제기의 용이성 등)가 낮게 나타나지는 않았는가?
				위반행위의 경중에 따른 처벌내용이 상호간에 균형을 이루고 있는가?
				신고불이행을 처벌대상으로 하면서 신고기간을 명확하게 규정하고 있는가?
		평가대상 법규와 관련된 별도의 부패통제장치를 둘 필요가 있는가?		부패의 사전․사후 통제장치는 적절한가?

4. 재량의 적정성

1단계		2단계		3단계
재량규정의 명확성		재량규정의 내용이 무엇인지 명확하게 되어 있는가?		재량규정의 내용이 무엇인지를 신규담당자라도 명확하게 알 수 있는 규정인가?
				재량규정의 내용이 다의적으로 해석될 수 있는 용어는 아닌가?
		재량권의 행사범위와 한계가 명확하게 규정되어 있는가?		재량권의 행사자가 누구인지 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 행사요건이 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 행사대상이 명확하게 규정되어 있는가?
				재량권의 남용 또는 자의적 권한행사의 가능성은 없는가?
		재량규정이 불명확하게 규정되어야 할 타당한 이유가 있는가?
		재량규정은 반드시 필요한 것인가?

1단계		2단계		3단계
재량범위의 적정성		재량범위가 필요한 규정인가?
		재량범위의 내용이 형평성이 떨어져 민원제기 가능성은 없는가?
		재량범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하지 않은가?		재량범위가 과도한 경우 이에 대한 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
				재량권의 행사범위가 사회적 통념이나 기타 관례에 비추어 과도하거나 부족한 경우 합리적이고 타당한 사유가 있는가?
				재량범위가 과도한 경우 적정한 재량범위는 어느 정도인가?
		재량권의 행사범위와 그 한계가 법령 등에 명확하게 규정되어 있는가?		새로운 재량권을 하위 규정에 위임하는 경우 상위법령이나 입법취지의 범위를 멋어나서 과도하게 위임하고 있지는 않은가?
				재량범위가 상위법령에 위배되지는 않은가?
		재량범위와 관련하여 발생한 민원이나 부패사례가 있는가?

1단계		2단계		3단계
재량기준의 구체성 ․ 객관성		재량기준이 반드시 필요한가?		상위 법규 수준에서 규정되어야 할 재량기준은 아닌가?
		업무의 성격상 재량기준을 구체적으로 제시하는 것이 불가능한가?		재량기준이 담당공무원, 적용대상자 및 이해관계자 모두에게 동일한 의미로 받아들여지고 있는가?
				재량기준의 구체성과 객관성의 부족으로 문제 및 부작용이 발생할 수 있는가?
				재량기준의 구체성․객관성이 낮은 경우 보다 구체적이고 객관적인 기준 제시가 가능한가?
		재량기준이 추가적인 설명이나 세부기준 없이도 직접 적용 가능한가?
		재량기준과 관련되어 제기된 민원이나 부패사례가 있는가?

5. 준수의 용이성

1단계		2단계		3단계
준수부담의 적정성		민원인이 준수하기에 용이한가?		민원인의 입장에서 볼 때 준수규정이 납득할 만한 것인가?
				민원인에게 지우는 의무나 규제의 기간이 적절한가?
				규정을 준수하는데 따르는 부담이나 희생이 과도한가?
				규정을 준수하는 경우 불필요한 부담이나 희생은 없는가?
				준수부담이 과도하다면 이를 경감시킬 수 있는 다른 방법은 없는가?
		법규가 불필요한 규정을 담고 있는가?		행정목적 달성과 무관한 불필요한 규정은 아닌가?
				규정의 준수대상 범위가 불필요하게 확대되어 있지 않은가?
				규정 준수 대상자(집단)의 범위는 적합한가?
		규정과 관련되어 제기된 민원사례는 무엇인가?
		규정과 관련된 부정부패 사례는 무엇인가?

1단계		2단계		3단계
제재수준의 적정성		제재규정은 반드시 필요한 것인가?		규정의 위반시 제재할 수 있는 규정이 있는가?
				다른 효과적인 제재규정의 내용(수단)은 없는가?
		제재규정의 내용(수단)이 불합리하지는 않은가?		제재규정의 부담이 지나치게 높지는 않은가?
				제재규정의 부담수준이 너무 낮아 실효성이 없는가?
				제재규정이 준수자의 입장에서 납득할 만한 것인가?
				유사한 사례와 비교해 볼 때 상대적으로 제재수준이 과도하지는 않은가?
				제재규정의 내용이 준수대상자(집단)의 존립 또는 발전에 치명적인 것인가?
				위반행위가 부패행위에 해당하는 경우 부패문제의 심각성 등을 고려할 때, 부패재발 방지를 위한 충분한 수준인가?

1단계		2단계		3단계
특혜 발생 가능성		행정목적을 달성하는 데 반드시 특혜규정이 필요한가?
		주요 수혜자나 이해관계자 모두에게 공정하고 합리적인 규정이라고 볼 수 있는가?		혜택이나 이익 등을 부여하는 자격기준이나 판단기준은 명확하게 규정되어 있는가?
				혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 높다고 민원인이 판단할 만한 규정인가?
				민원인 입장에서 높은 혜택이나 이익 등이 발생할 수 있는 규정인가?
				청탁을 통하여 혜택이나 이익이 돌아올 수 있다고 민원인들이 판단할 만한 규정인가?
				민원인이 청탁을 억제하기에 까다롭지 않고 쉬운 규정인가?
				특혜관련 규정의 경우 특혜를 베푸는 기한 및 자격, 또는 특혜를 주는 방식 등에 대한 조건 및 한계가 규정되어 있는가?
				이익이나 혜택의 수혜대상이 특정인이나 특정집단에 한정되어 있는가?
				관련 규정의 혜택이나 이익 등의 부여 정도가 유사 사례와 비교해 볼 때 과도하게 큰 것은 아닌가?
		어떤 혜택이나 이익 등이 발생할 가능성이 있는 규정은 무엇인가?
		부패통제 장치가 필요한가?		부패소지가 있다면 이를 통제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않은가?
				혜택이나 이익 등을 과도하게 부여하는 경우 이를 완화할 수 있는 방법은 무엇인가?

[서식 1] 부패영향평가 기초자료 작성양식

※관리번호	부패영향평가 기초자료(표지)
자치법규명	(제도명 : )
구 분	제정			개정						현행
형 식	조례						규칙
소관기관	기관명
	총괄부서 (검토부서)	부서명(과 혹은 팀명)
		담당자 직․성명/ 전화번호
	사업부서 (집행부서)	부서명(과 혹은 팀명)
		담당자 직․성명/ 전화번호
입법일정(예정) ※제․개정의 경우에만 기재	관계부서 협 의	대상부서
		협의기간			200 . . .부터 200 . . .까지( 일간)
	※입법예고	200 . . .부터 200 . . .까지( 일간)
첨부자료	필수자료	1. 평가항목별 검토자료 2. 자치법규(신․구 조문 비교표 포함)
	기타자료
작성자	기관명		부서명			직급			성명		전화번호

* 1. 「※」란은 기재하지 말 것

관 련 조 항	내용의 합리성			제․개정과정 상의 투명성		행정절차의 투명성			재량의 적정성			준수의 용이성
	제정목적의타당성	법규의조화성	목적달성의현실성	참여와의견수렴의적정성	제 ․ 개 정 과 정 의 공 개 성	접근성과공개성	예측가능성	부패통제장치	재량규정의명확성	재량범위의적정성	재 량 기 준 의 구 체 성 ․ 객 관 성	준수부담의적정성	제재수준의적정성	특혜발생가능성

[서식 2] 부패영향평가 진행상황 보고서

부패영향평가 진행상황 보고서	팀장	법무관리관	사무처장	위원장

자치법규명
소관부처		접수일자	2007. . .

1. 제정이유

2. 주요내용

3. 향후 추진일정

붙임 : 기초평가서 1부.  끝.

2007.  .  .

보고자

[서식 3] 부패영향평가 자문 요청서

부패영향평가 자문 요청서
수 신 : 부패영향평가 자문위원 ○ ○ ○ 부패방지법 제13조의3에 따라 부패영향평가의 전문성 ․ 공정성을 위하여 아래와 같이 자문을 요청합니다. 200 년 월 일 국가청렴위원회 법령분석○○팀 ○ ○ ○ (전화/팩스 : ) (이메일주소 : )
평가대상	자치법규명
	구 분	제정	개정		현행
	형 식	조례		규칙
	관리번호
자문사유
자문사항	- 자치법규 개정사항에 대한 평가항목별 검토의견 등 -
첨부자료	1. 해당기관의 평가 기초자료 2. 평가담당의 평가항목별 평가결과 3. 관련 자치법규 4. 기타 자료
비 고	자문의견은 200 . . .까지 회신 요망합니다.

[서식 4] 부패영향평가 자문의견 통보서

부패영향평가 자문의견 통보서
수 신 : 국가청렴위원회 위원장 참 조 : 법령분석○○팀장(담당자 : ○○○) 부패영향평가 자문요청에 대하여 아래와 같이 자문의견을 통보합니다. 200 년 월 일 자문위원 ○ ○ ○ (인)
평가대상	자치법규명
	구 분	제정	개정		현행
	형 식	조례		규칙
	관리번호	자문요청서상에 표기된 관리번호 기재
자문사항
자문의견
첨 부	평가항목별 분석결과

[서식 5] 부패영향평가 자문 관리대장

부패영향평가 자문 관리대장

번호	요청 일자	관리번호	자치법규 명	자문 위원명	자문의견 접수일자	평가담당자성명	비고
2007 -1
2007 -2

[서식 6] 부패영향평가서

관리번호	- - -
부 패 영 향 평 가 서
Ⅰ. 대상 자치법규
자치법규 명
소관부처
Ⅱ. 평가항목
평가영역		평가기준		중점 검토항목	평가결과
1. 내용의 합리성		1-1. 제정목적의 타당성
		1-2. 법규의 조화성
		1-3. 목적달성의 현실성
2. 제․개정과정 상의 투명성		2-1. 참여와 의견수렴의 적정성
		2-2. 제․개정과정의 공개성
3. 행정절차의 투명성		3-1. 접근성과 공개성
		3-2. 예측가능성
		3-3. 부패통제장치
4. 재량의 적정성		4-1. 재량규정의 명확성
		4-2. 재량범위의 적정성
		4-3. 재량기준의 구체성․객관성
5. 준수의 용이성		5-1. 준수부담의 적정성
		5-2. 제재수준의 적정성
		5-3. 특혜발생 가능성
Ⅲ. 종합 평가 의견

Ⅳ. 평가결과 개선요구사항

Ⅴ. 기타 참고사항

첨부서류 :  1. 세부 평가서

2. 조문별 기초평가서

3. 전문가 자문의견

4. 관계부서 협의내용

200  .    .     .

평가담당자  감사관실 ○급   ○ ○ ○

[서식 7]  세부 평가서

세부 평가서

■ 자치법규명 :

평가대상 조문

□ 평가항목

□ 현  황

□ 문제점

□ 검토결과

[서식 8] 부패영향평가 결과 통보서 양식

부패영향평가 결과 통보서
Ⅰ. 대상자치법규
자치법규명
소관부처
Ⅱ. 평가항목
평가영역	평가기준	중점 검토항목	평가결과
1. 내용의 합리성	1-1. 제정목적의 타당성
	1-2. 법규의 조화성
	1-3. 목적달성의 현실성
2. 제․개정과정 상의 투명성	2-1. 참여와 의견수렴의 적정성
	2-2. 제․개정과정의 공개성
3. 행정절차의 투명성	3-1. 접근성과 공개성
	3-2. 예측가능성
	3-3. 부패통제장치
4. 재량의 적정성	4-1. 재량규정의 명확성
	4-2. 재량범위의 적정성
	4-3. 재량기준의 구체성․객관성
5. 준수의 용이성	5-1. 준수부담의 적정성
	5-2. 제재규정의 적정성
	5-3. 특혜발생 가능성
Ⅲ. 종합 평가 의견

Ⅳ. 평가결과 개선요구사항

Ⅴ. 기타 참고사항

부패방지법 제20조의2에 의하여 위와 같이 부패영향평가 결과를

통보하오니, 평가결과가 “개선의견 통보”인 경우에는 평가의견을

자치법규 등에 적극 반영하시기 바랍니다.

2006.  .  .

국가청렴위원회위원장

[서식 9] 중장기 부패영향평가 대상과제 작성양식

중장기 부패영향평가 대상과제('00~‘00)

’00. 00월

○○광역시

Ⅰ. 기관현황

○ 구체적인 작성요령은 추후 통보

□ 청렴도 측정결과

연도 청렴도	2002	2003	2004	2005
종합청렴도	0.00점	0.00점	0.00점	0.00점
금품제공율	00.00%	00.00%	00.00%	00.00%
측정 업무	◦ ◦ ◦

□ 년도별 부패공직자 통계(최근 3년간)

년도별	처벌인원	부패공직자 발생분야
2005
2004
2003

※ 처벌인원은 파면․해임․정직․감봉․견책 이외에 주의․경고 등을 포함하여 작성

□ 제도개선 추진현황(최근 3년간)

년도별	과제명 - 13point 진하게	과제성격	추진현황
	◦○○○○ - 13point		○○○법 개정 (‘○○.○○월)
	◦
	◦

※ 과제성격은 ① 기관 자율선정과제, ② 위원회 권고과제, ③ 감사원 통보, ④ 상시제도개선 과제 등으로 구분

□ 분야별 소관자치법규 현황

○ 기능별․업무별 기준에 따라 소관자치법규를 구분․유형화

분야	자치법규 계
○○○○

Ⅱ. 중장기 부패영향평가 대상과제 선정

□ 부패영향평가 대상과제 선정기준

○ 중장기(5년) 부패영향평가 대상 자치법규(또는 과제)는 소관 자치법규의 특성과 자체 입법계획 등을 감안하여 선정

○ 선정된 자치법규(또는 과제) 중에서 청렴도 측정결과, 수사자료, 감사지적사항, 언론보도사항, 제도개선과제 등을 감안하여 중점 평가대상 선정

○ 선정된 분야에 대한 자치법규 등을 명기

□ 부패영향평가 대상과제

부패영향평가 대상	중점평가과제	하위규정	선정사유
◦○○○○ - 13point			○○○법 개정 (‘○○.○○월)
◦
◦

<선정사유 예시>

△ 청렴도 취약분야 과제

△ ‘05년도 부패유발요인 일제조사 대상과제

△ 위원회 제도개선 권고 과제

△ 수사․감사결과 지적사항이나 개선요구 사항

△ 부패정보 분석결과 부패사건 다발분야 과제 등

□ 연도별 평가계획

연 도	관련 자치법규	중점평가과제	하위규정	우선순위 결정사유
2007	① - 13point
	②
	③
2008
2009
2010
2011

※ 과제별 부패영향평가 추진순서 및 우선순위 결정사유에 대해 기술

Ⅲ. 협의 및 고려사항

○ 위원회에서 작성할 사항으로서 공란처리

◈ 작성문체는 개조식, 휴먼명조로 하되, 참고용(※)으로 기술되는 사항은 중고딕으로 작성

◈ 용지여백은 좌․우 20, 위․아래 13, 머리말․꼬리말 15

[서식 10] 부패영향평가 종합 관리대장

부패영향평가 종합 관리대장 (엑셀에 의한 전산관리)

번호	대분류	필드명	비고
1		접수(관리)번호
2		접수일자
3	평가담당	팀명
4		담당자성명
5		자치법규명
6		구분	제정, 개정, 현행
7		형식	조례/규칙
8	제출기관	기관명
9		부서명
10	제․개정 조항 수	조
11		항
12		평가결과 구분	원안동의, 수정․보완의견, 철회의견, 권고
13		평가결과 통보일자
14		권고안 의결일자
15	평가항목별 결과	제정목적의 타당성
16		법규의 조화성
17		목적달성의 현실성
18		참여와 의견수렴의 적정성
19		제․개정과정의 공개성
20		접근성과 공개성 여부
21		예측가능성 여부
22		부패통제장치여부
23		재량규정의 명확성 여부
24		재량범위의 적정성 여부
25		재량기준의 구체성, 객관성 여부
26		준수부담의 적정성 여부
27		제재수준의 적정성 여부
28		특혜발생 가능성 여부
29	자문현황	자문위원
30		자문의견 접수일자
31	재심현황	재심여부
32		재심결과 통보일자
33		재심결과	전부수용, 일부수용, 기각
34	사후관리	평가결과(의견) 반영여부	반영, 일부반영, 미반영
35		결과 반영 일자	자치법규 공포일 등

자치법규 및 행정규칙 평가를 위한

부패영향평가 모형 보완

2006年 11月  日

2006年 11月  日

發行處

서울시립대학교

반부패시스템연구소

www.sit.re.kr

서울특별시 동대문구 전농동 90

□ 130-743

전화 : 2210-2855~7 FAX：2210-2858

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