부패영향평가 결과통보서
Ⅰ. 대상법령
법 령 명	자치단체 ｢도시계획조례｣
소관부처	기초지방자치단체
Ⅱ. 평가항목
평가영역	평가기준	중점 검토항목	평가결과
1. 준수의 용이성	1-1. 준수부담의 적정성	2개	개선의견 2건
	1-2. 제재규정의 적정성	-	-
	1-3. 특혜발생 가능성
2. 재량의 적정성	2-1. 재량규정의 명확성	1개	개선의견 1건
	2-2. 재량범위의 적정성	-	-
	2-3. 재량기준의 구체성․객관성	-	-
3. 행정절차의 투명성	3-1. 접근성과 공개성	-	-
	3-2. 예측가능성	1건	개선의견 1건
	3-3. 부패통제장치	-	-
Ⅲ. 종합 평가 의견
<추진배경> ㅇ 개발행위허가시 ‘도로’의 설치여부가 허가를 결정짓는 중요한 요소임에도 ｢도시계획조례｣의 ‘도로’에 대한 판단기준이 모호하여 담당공무원의 자의적 판단에 따라 허가 여부가 결정되는 등 재량권 남용 소지 ㅇ 국민신문고에 지방자치단체 공무원이 ｢도시계획조례｣의 개발행위허가기준의 문제점 제기 ㅇ 위원회는 「도시계획조례」의 개발행위허가 관련 규정에 대하여 부패영향평가를 실시하고 그 결과에 대해 자치단체 의견수렴을 거쳐 개선(안) 마련
Ⅳ. 평가결과 개선요구사항
□ 자치단체 ｢도시계획조례｣ 개발행위허가 관련 <문제점> ○ 도시계획조례상 도로가 설치되지 않은 지역의 경우 도시관리계획(군관리계획)의 결정여부가 개발행위허가의 선행조건으로 규정되어 있으나, 허가를 받기 위해 매번 도시관리계획결정 절차를 거치는 것은 사실상 불가능 ○ 개발행위허가시 도로의 요건을 국토계획법상의 도로로 할 것인지, 건축법상의 도로로 할 것인지(도로의 폭 등) 등에 대한 규정이 없어 법령적용과정에서 관계공무원이 재량판단에 어려움을 겪을 뿐만 아니라 자의적 판단에 따른 부패발생 소지 ※ 건축법·국토계회법 등 법령별로 ‘도로’에 대한 개념이 상이하며, 현황도로 등 기존 관습도로의 인정여부가 불투명 ○ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로의 관리기능 미흡 <개선의견> 1. ｢도시계획조례｣의 개발행위허가기준 중 ‘도로’에 대한 기준을 현실에 맞추어 개선 ○ 개발행위허가시 도로에 대한 판단기준을 건축법 제2조제1항제11호 및 제44조를 준용하도록 명확히 규정 ○ 제21조 “도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축” 과 관련하여 현실성 없는 ‘도시관리계획결정’ 관련 규정 삭제 ○ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로에 대하여도 건축법 제45조를 준용하여 도로의 지정고시를 할 수 있도록 근거 마련 ○ 비도시지역에 건축하는 일정규모 이하의 주거용 건축물의 경우 법정도로가 아닌 현황도로를 이용하여 허가가 가능하도록 규정 신설 <조치기간> : 2009. 6. 30.까지 ※ 〔별지〕 예시(안)을 참조하여 자치단체 실정에 맞게 조례를 개정
Ⅴ. 기타 참고사항
□ 해당사항 없음
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제28조 제1항 및 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 시행령」 제30조제4항의 규정에 따라 부패영향평가 결과를 통보합니다. 2008. 12. 30. 국민권익위원회위원장

【별지】

자치단체 「도시계획조례」 부패영향평가

--- 개발행위허가 관련 규정 ---

2008. 12.

국민권익위원회

(법령제도개선단)

				목 차

Ⅰ. 추진배경	1

Ⅱ. 현  황	2

Ⅲ. 문제점	4

Ⅵ. 개선방안	6

[세부평가서]	8

[자치단체 의견수렴 결과]	17

「도시계획조례」 부패영향평가(안)

Ⅰ. 추진배경

◦ 지방자치단체의 ｢도시계획조례｣는 법령의 위임을 받아 주택 등의 건축을 하기 위한 개발행위허가 요건을 규정 한 것임

◦ 개발행위허가 시 ‘도로’의 설치여부가 허가를 결정짓는 중요한 요소임에도 ｢도시계획조례｣의 ‘도로’에 대한 판단기준이 모호하여  담당공무원의 자의적 판단에 따라 허가 여부가 결정되는 등 재량권 남용에 따른 부패소지

※ 건축법·국토계획법 등 법령별로 ‘도로’에 대한 개념이 상이하며, 현황도로 등 기존 관습도로의 인정여부가 불투명

◦ 국민신문고에 지방자치단체 공무원이 ｢도시계획조례｣의 개발행위허가기준의 문제점 제기

◦ 위원회는 「도시계획조례」의 개발행위허가 관련 규정에 대하여 부패영향평가를 실시하고 그 결과에 대해 자치단체 의견수렴을 거쳐 개선(안)에 대해 수용하겠다고 한 자치단체에 개선을 권고

※ 자치단체별로 도시지역과 비도시지역이 혼재하고 있으며, 수도권 인근은 난개발이 우려되므로 일률적 조례 개정은 곤란(광역시 소속 자치단체 제외)

▲ 대부분의 자치단체는 「도시계획조례」의 문제점을 인지하고 있으나 당초 도시계획조례 표준안(국토도시계획학회 제공)에 따라 제정한 조례를 임의대로 개정하기가 부담스럽다는 입장임

Ⅱ. 현  황

□ 도시계획조례 상위법령 : 국토계획법시행령 ｢개발행위허가기준｣

◦ ｢국토계획법｣은 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 규정(총 144조로 구성)

- 당초 도시지역에는 ｢도시계획법｣, 비도시지역에는 ｢국토이용관리법｣으로 이원적으로 운영되던 것을 2003. 1월 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣로 일원화하여 전면 시행

◦ 건축물의 건축을 위하여는 국토계획법 제56조에 따라 개발행위허가를 받아야 하며, 허가에 대한 구체적인 사항은 시행령 [별표1] ｢개발행위허가기준｣에서 구체적으로 규정

- 기반시	설 : 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것

대지와 도로의 관계는 건축법에 적합 할 것

- 건축물의 건축 : 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것. 다만, ｢도시계획조례｣로 정하는 경우는 예외적으로 허가 가능

※ 도시지역 : 용도지역이 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역인 지역

비도시지역 : 국토계획법에 따른 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역

▲ 국토계획법시행령 [별표 1의2] 「개발행위허가기준」

1. 분야별 검토사항

마. 기반시설

(1) 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것

(2) 대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것

2. 개발행위별 검토사항

가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

(2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

□ 도시계획조례

◦ ｢도시계획조례｣는 국토계획법에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정(총 80조로 구성)

- 개발행위허가 규모(제19조), 개발행위허가기준(제20조), 도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축(제21조) 등

※ 2003. 1월 국토계획법이 제정됨에 따라 대한국토․도시계획학회에서 「도시계획조례표준안」을 마련하여 자치단체에 보급

이에 따라 대부분의 자치단체는 「도시계획조례표준안」을 참고하여 「도시계획조례」를 제정․운영

◦ ｢도시계획조례｣ 제21조(도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축)

- 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 “신청지역에 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로를 설치할 것을 조건으로 하는 경우” 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가

	< 평가대상조문 >
▲ ㅇㅇ시 「도시계획조례」 제21조(도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 1. 신청지역에 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우 2. 창고 등 상수도·하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 도로가 설치되어 있거나 도로의 설치를 조건으로 하는 경우 3. (생략)

Ⅲ.  문제점

◦ 현실에 맞지 않는 「도시계획조례」 규정

- 도시계획조례상 도로가 설치되지 않은 지역의 경우 도시관리계획(군 지역의 경우 군관리계획)의 결정여부가 개발행위허가의 선행조건으로 규정되어 있으나 개발행위허가를 받기 위해 매번 도시관리계획결정 절차를 거치는 것은 사실상 불가능하며, 개별 건축물의 출입을 위한 도로는 법령상 도시계획시설 결정대상이 아님

※ 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」

제10조(도로의 일반적 결정기준)

가. 당해 지역을 통과하는 교통량을 처리하기 위한 도로

나. 도시계획시설에의 진입도로

다. 도시계획사업 및 다른 법령에 의한 대규모 개발사업이 시행되는 구역과 연결되는 도로

라. 제2종지구단위계획구역과 연결되는 도로

마. 기존 취락과 연결되는 도로

◦ 현실성 없는 규정에 따른 운영상 혼란 초래

- 대부분의 지자체에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가시 도시관리계획으로 결정되지 않은 지역에 대하여도 도로를 설치하는 조건으로 개발행위허가를 내어주고 있었으나,

- ‘07년도 정부합동감사시 이에 대해 지적을 받게 되자 지자체에서는 도시계획조례를 엄격히 적용하여 개발행위허가를 불허가 하게 되었고 이에 따른 민원이 폭주하게 되자

- 행정자치부에서는 “개인이 설치하는 시설의 진입도로 등에 대해서는 주변 난개발을 초래할 우려가 없다고 인정될 경우에는 관련규정에 따라 허가권자가 현지여건을 종합적으로 검토하여 도로 설치허가를 할 수 있다”라는 취지의 공문 시행(‘07. 8.)

※ 실태조사결과 도시계획조례를 제정·운영 중인 130개 기초지방자치단체 중 48개 자치단체에서 「도시계획조례」를 개정, 도시관리계획 관련 조항 삭제

◦ 개발행위허가시 ‘도로’ 대한 판단기준 모호

- 개발행위허가시 도로의 요건을 국토계획법상의 도로로 할 것인지, 건축법상의 도로로 할 것인지(도로의 폭 등) 등에 대한 규정이 없어 법령적용과정에서 관계공무원이 재량판단에 어려움을 겪을 뿐만 아니라 자의적 판단에 따른 부패발생 소지

※ 건축법·국토계획법 등 법령별로 ‘도로’에 대한 개념이 상이하며, 현황도로 등 기존 관습도로의 인정여부가 불투명

※ 도로의 정의

· 국토계획법 : 폭 4미터 이상의 도로로서 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로로서 기반시설을 설치하고자 하는 자는 미리 도시관리계획으로 결정하여야 함

- 건축법 : “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토계획법, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로와 건축허가 또는 신고 시에 허가권자가 위치를 지정하여 공고한 도로

◦ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로의 관리 기능 미흡

- 도로의 설치여부는 개발행위허가의 중요 요건으로 도시지역의 경우 건축물의 건축시 설치되는 도로에 대하여 건축법 제45조에 따라 그 위치를 지정·공고하고 도로대장에 등재하여 관리를 하고 있으나

- 비도시지역의 경우 건축법 제45조의 적용대상이 아니어서 개발행위허가시 실제로 도로는 설치되고 있지만 법령의 불비로 지정․공고를 하지 못하는 등 개설된 도로의 관리가  이루어지지 않아 향후 이 도로를 이용한 개발행위허가시 분쟁발생 예상

※ 대부분의 자치단체는 비도시지역의 개발행위허가시 개설하는 도로에 대하여 도로지정고시를 하고 있지 않으나, 예외적으로 경기도 광주시의 경우 비도시지역에 대하여도 법령의 근거는 없으나 도로로 지정고시하여 관리(실태조사)

Ⅵ. 개선방안

1. ｢도시계획조례｣의 개발행위허가기준 중 ‘도로’에 대한 기준을 현실에 맞추어 개선

ㅇ 개발행위허가시 도로에 대한 판단기준을 건축법 제2조제1항제11호 및 제44조를 준용하도록 명확히 규정

ㅇ 제21조 “도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축” 과 관련하여 현실성 없는 ‘도시관리계획결정’ 관련 규정 삭제

ㅇ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로에 대하여도 건축법 제45조를 준용하여 도로의 지정고시를 할 수 있도록 근거 마련

ㅇ 비도시지역에 건축하는 일정규모 이하의 주거용 건축물의 경우 법정도로가 아닌 현황도로를 이용하여 허가가 가능하도록 규정 신설

※ 본 예시(안)을 참조하여 자치단체 실정에 맞게 조례를 개정

당 초	개선(안) 예시
제21조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장(군수)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 1. 신청지역에 도시관리계획(군 관리계획)이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 대신하여 「먹는 물 관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발·이용시설을 설치하거나, 하수도에 대신하여 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에 따른 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하는 경우를 포함한다) 2. ~ 3. (생략) 4. (신설)	제21조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장(군수)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 이 경우 도로는 건축법 제2조제1항제11호에 의한 도로를 말한다. 1. 신청지역에 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로․상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 대신하여 「먹는 물 관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발·이용시설을 설치하거나, 하수도에 대신하여 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에 따른 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하는 경우를 포함한다), 이 경우 도로는 건축법 제44조에 적합하게 하여야 하며, 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역에 도로를 설치한 경우에는 건축법 제45조에 따라 그 위치를 지정·공고할 수 있다. 2. ~ 3.(생략) 4. 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에 건축하는 연면적 00㎡이하의 주거용 건축물에 대하여는 기존도로(건축법 제2조제1항제11호에 의한 도로가 아닌 사실상의 도로로 사용되고 있는 관습도로, 마을 안길 등)를 이용하여 통행에 지장이 없는 경우로서 도시계획심의위원회 심의를 거쳐 인·허가권자가 인정한 경우

[예시(안)]

세부 평가서

■ 법령명 : 자치단체 「도시계획조례」

	< 평가대상조문 >
▲ ㅇㅇ시 「도시계획조례」 제21조(도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 1. 신청지역에 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우 2. 창고 등 상수도·하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 도로가 설치되어 있거나 도로의 설치를 조건으로 하는 경우 3. (생략)

평가항목

◦ 준수부담의 적정성(1-1)

◦ 예측가능성(3-2)

현  황

【국토계획법상 ｢개발행위허가 기준｣】

◦ ｢국토계획법｣은 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 규정(총 144조로 구성)

- 당초 도시지역에는 ｢도시계획법｣, 비도시지역에는 ｢국토이용관리법｣으로 이원적으로 운영되던 것을 2003. 1월 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣로 일원화하여 전면 시행

◦ 건축물의 건축을 위하여는 국토계획법 제56조에 따라 개발행위허가를 받아야 하며, 허가에 대한 구체적인 사항은 시행령 [별표1] ｢개발행위허가기준｣에서 규정

◦ ｢개발행위허가기준｣

- 기반시설 : 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것

대지와 도로의 관계는 건축법에 적합 할 것

- 건축물의 건축 : 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것. 다만, 「도시계획조례」로 정하는 경우는 예외적으로 허가 가능

※ 도시지역 : 용도지역이 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역인 지역

비도시지역 : 국토계획법에 따른 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역

▲ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제56조(개발행위의 허가) ①다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2. ∼ 5. (생략)

【도시계획조례】

◦ ｢도시계획조례｣는 국토계획법에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정(총 80조로 구성)

- 개발행위허가 규모(제19조), 개발행위허가기준(제20조), 도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축(제21조) 등

※ 2003. 1월 국토계획법이 제정됨에 따라 대한국토․도시계획학회에서 「도시계획조례표준안」을 마련하여 자치단체에 보급

이에 따라 대부분의 자치단체는 ｢도시계획조례표준안｣을 참고하여 ｢도시계획조례｣를 제정․운영

◦ 도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축(제21조)

- 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 “신청지역에 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로를 설치할 것을 조건으로 하는 경우” 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가

문제점

◦ 개발행위허가시 ‘도로’ 대한 판단기준 모호

- 개발행위허가시 도로의 요건을 국토계획법상의 도로로 할 것인지, 건축법상의 도로로 할 것인지(도로의 폭 등) 등에 대한 규정이 없어 법령적용과정에서 관계공무원이 재량판단에 어려움을 겪을 뿐만 아니라 자의적 판단에 따른 부패발생 소지

※ 건축법·국토계획법 등 법령별로 ‘도로’에 대한 개념이 상이하며, 현황도로 등 기존 관습도로의 인정여부가 불투명

<법령상 ‘도로’의 정의>

구분	국토계획법	건축법
도로의 정의	□ 국토계획법 제43조 기반시설로서의 도로를 말하며, 기반시설을 설치하고자 하는 자는 미리 도시관리계획으로 결정하여야 함 □ 도시계획시설의 결정, 구조 및 설치기준에 관한 규칙 일반도로 : 폭 4미터 이상의 도로로서 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로	□ 건축법 제2조 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 도로를 말함 1. 국토계획법, 도로법, 사도법, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 2. 건축허가 또는 신고 시에 허가권자가 위치를 지정하여 공고한 도로
도로와 대지와의 관계	□ 국토계획법시행령 [별표1] 개발행위기준 대지와 도로와의 관계는 건축법에 적합할 것 도로가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니할 것 * 비도시지역에서 도로와 대지와의 관계 적용여부 불명확	□ 건축법 제44조 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 다만, 다음 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 □ 건축법 제3조(적용제외) 도시지역이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다. * 비도시지역에서는 도로와 대지와의 관계를 적용하지 않음

◦ 현실에 맞지 않는 「도시계획조례」 규정

- 도시계획조례상 도로가 설치되지 않은 지역의 경우 도시관리계획(군 지역의 경우 군관리계획)의 결정여부가 개발행위허가의 선행조건으로 규정되어 있으나 개발행위허가를 받기 위해 매번 도시관리계획결정 절차를 거치는 것은 사실상 불가능하며

- 개별 건축물의 출입을 위한 도로는 법령상 도시계획시설 결정대상이 아님

※ 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」

제10조(도로의 일반적 결정기준)

가. 당해 지역을 통과하는 교통량을 처리하기 위한 도로

나. 도시계획시설에의 진입도로

다. 도시계획사업 및 다른 법령에 의한 대규모 개발사업이 시행되는 구역과 연결되는 도로

라. 제2종지구단위계획구역과 연결되는 도로

마. 기존 취락과 연결되는 도로

◦ 현실성 없는 규정에 따른 운영상 혼란 초래

- 대부분의 지자체에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가시 도시관리계획으로 결정되지 않은 지역에 대하여도 도로를 설치하는 조건으로 개발행위허가를 내어주고 있었으나,

- ‘07년도 정부합동감사시 이에 대해 지적을 받게 되자 지자체에서는 도시계획조례를 엄격히 적용하여 개발행위허가를 불허가 하게 되었고 이에 따른 민원이 폭주하게 되자

- 행정자치부에서는 “개인이 설치하는 시설의 진입도로 등에 대해서는 주변 난개발을 초래할 우려가 없다고 인정될 경우에는 관련규정에 따라 허가권자가 현지여건을 종합적으로 검토하여 도로 설치허가를 할 수 있다”라는 취지의 공문 시행(‘07. 8.)

※ 실태조사결과 도시계획조례를 제정·운영 중인 130개 기초지방자치단체 중 48개 자치단체에서 「도시계획조례」를 개정, 도시관리계획 관련 조항 삭제

<도시계획조례 개정 현황>

구분	시군구	도시관리계획 규정 포함 여부
		포함(미개정)	미포함(개정)
계	130	81	48
경기도	30	26	6
강원도	18	18	-
충청북도	9	2	5
충청남도	13	5	8
전라북도	8	-	8
전라남도	20	17	3
경상북도	19	11	8
경상남도	11	12	9
제주도	2	1	1

◦ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로의 관리 기능 미흡

- 도로의 설치여부는 개발행위허가의 중요 요건으로 도시지역의 경우 건축물의 건축시 설치되는 도로에 대하여 건축법 제45조에 따라 그 위치를 지정·공고 하고 도로대장에 등재하여 관리를 하고 있으나

- 비도시지역의 경우 건축법 제45조의 적용대상이 아니어서 개발행위허가시 실제로 도로는 설치되고 있지만 법령의 불비로 지정․공고를 하지 못하는 등 개설된 도로의 관리가  이루어지지 않아 향후 이 도로를 이용한 개발행위허가시 분쟁발생 예상

※ 대부분의 자치단체에서는 비도시지역의 개발행위허가시 개설하는 도로에 대하여 도로지정고시를 하고 있지 않음. 다만, 경기도 광주시의 경우 예외적으로 비도시지역에 대하여도 법령의 근거는 없으나 도로로 지정고시하여 관리하고 있음(실태조사)

▲ 건축법

제3조(적용제외)

② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다.

제45조(도로의 지정․폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정․공고하려면 국토해양부령으로 정하는 바에 다라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다.

1. ~ 2. “생략”

개선방안

1. ｢도시계획조례｣의 개발행위허가기준 중 ‘도로’에 대한 기준을 현실에 맞추어 개선

ㅇ 개발행위허가시 도로에 대한 판단기준을 건축법 제2조제1항제11호 및 제44조를 준용하도록 명확히 규정

ㅇ 제21조 “도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축” 과 관련하여 현실성 없는 ‘도시관리계획결정’ 관련 규정 삭제

ㅇ 개발행위허가시 비도시지역에 설치하는 도로에 대하여도 건축법 제45조를 준용하여 도로의 지정고시를 할 수 있도록 근거 마련

ㅇ 비도시지역에 건축하는 일정규모 이하의 주거용 건축물의 경우 법정도로가 아닌 현황도로를 이용하여 허가가 가능하도록 규정 신설

※ 본 예시(안)을 참조하여 자치단체 실정에 맞게 조례를 개정

당 초	개선(안) 예시
제21조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장(군수)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 1. 신청지역에 도시관리계획(군 관리계획)이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 대신하여 「먹는 물 관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발·이용시설을 설치하거나, 하수도에 대신하여 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에 따른 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하는 경우를 포함한다) 2. ~ 3. (생략) 4. (신설)	제21조(도로 등이 미 설치된 지역에서의 건축물의 건축) 시장(군수)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 영 별표 1 제2호가목(2)에 따라 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있다. 이 경우 도로는 건축법 제2조제1항제11호에 의한 도로를 말한다. 1. 신청지역에 신청인이 인접의 기존시설과 이어지는 도로․상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 대신하여 「먹는 물 관리법」에 따른 먹는물 수질기준에 적합한 지하수 개발·이용시설을 설치하거나, 하수도에 대신하여 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」에 따른 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하는 경우를 포함한다), 이 경우 도로는 건축법 제44조에 적합하게 하여야 하며, 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역에 도로를 설치한 경우에는 건축법 제45조에 따라 그 위치를 지정·공고할 수 있다. 2. ~ 3.(생략) 4. 도시지역 및 제2종 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에 건축하는 연면적 00㎡이하의 주거용 건축물에 대하여는 기존도로(건축법 제2조제1항제11호에 의한 도로가 아닌 사실상의 도로로 사용되고 있는 관습도로, 마을 안길 등)를 이용하여 통행에 지장이 없는 경우로서 도시계획심의위원회 심의를 거쳐 인·허가권자가 인정한 경우

[예시(안)]

【자치단체 의견수렴 결과】

<개선안1>

1. 개발행위허가시 도로에 대한 판단기준을 건축법 제2조제1항제11호 및 제44조를 준용하도록 명확히 규정

⇒ 도시계획조례의 개발행위허가 관련 도로에 대한 판단기준을 건축법상의 도로로 일원화

<자치단체의견>

ㅇ 개발행위허가시 ‘도로’에 대한 기준을 일률적으로 건축법 제2조제1항제11호에 의한 너비 4미터이상으로 규정할시 비도시지역 주민의 반발 우려

- 기존 건축허가 시 인정되는 기존도로(사실상의 도로, 관습도로, 농로, 마을 안길 등)를 인정하지 않는 경우가 발생

<검토의견>

ㅇ 개발행위허가기준 [별표 1의2] 2. 개발행위별 검토사항은 비도시지역에도 적용되는 기준으로 비도시지역에 대하여 도로에 대한 검토 없이 개발행위허가를 하는 것은 법령을 위반하는 것임

- 개발행위허가기준은 원칙적으로 도로 등이 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축행위를 허가하지 않도록 하였으나, 난개발을 아니하는 범위 안에서 도시계획조례로 정하는 경우에는 허용하도록 한 것임

- 따라서 비도시지역에 대하여 자치단체 실정에 따라 기존도로를 이용하여 통행이 가능한 경우 최소한의 범위내에서 허가가 가능하도록 조례에 규정 신설 필요(자치단체 실정에 맞는 기준 제정)

[국토해양부 의견]

- 국토계획법시행령 [별표 1의2]의 “1. 분야별 검토사항”의 “대지와 도로의 관계는 건축법에 적합할 것”은 개발행위허가시 도로의 종류 및 범위를 정의하고 있는 것이며,

- “2. 개별행위별 검토사항”은 원칙적으로 도로 등이 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축행위를 허가하지 않도록 하였으나, 난개발을 아니하는 범위 안에서 도시계획조례로 정하는 경우에는 허용하도록 한 것으로 위의 1호와 2호의 적용범위는 다르다고 할 수 있음

- 또한 개발행위허가기준을 도시계획조례로 정하도록 하는 것은 각 지역 특성에 따라 개발행위별 검토사항을 탄력적으로 운영할 수 있도록 하기 위함임

<개선안2>

2. 제21조 “도로 등이 미설치된 지역에서의 건축물의 건축” 과 관련하여 현실성 없는 ‘도시관리계획결정’ 관련 규정 삭제

⇒ 현실성 없는 규정을 삭제하여 행정의 효율성 증대

<자치단체의견>

[국토해양부 질의회신, ‘08.4.17]

<질의내용>

- 자연녹지지역내 종교시설을 설치하고자 폭 5m, 길이 30cm정도의 진입도로를 개발행위허가(토지형질변경)를 받아 진입도로를 개설코자함

- 진입도로의 개설이 개발행위허가 기준에 적합한 경우라면 개발행위허가(토지형질변경)만으로 진입도로의 개설이 가능한지

<회신내용>

- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 도로는 기반시설로 규정되어 있고, 같은 법 제43조의 규정에 의하여 도로를 설치하고자 하는 때에는 미리 도시관리계획으로 결정하여야함

- 또한 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제114조제1항 가목에 일반도로는 폭 4미터 이상의 도로로서 통상의 교통소통을 위하여 설치되는 도로로 정의하고 있으므로 특정 도로가 이에 해당하는 경우에는 도시관리계획으로 결정하여야 할 것임

ㅇ 국토계획법에서 기반시설인 도로를 설치 할 때에는 도시계획시설결정을 하도록 되어 있는 것을 도시계획조례에서 도시계획시설의 결정없이 진입도로를 설치하도록 하는 것은 상위법령을 위반하는 것이 아닌가?

<검토의견>

ㅇ 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제10조  에 따르면 도로의 도시계획시설결정 대상을 다음과 같이 구분

가. 당해 지역을 통과하는 교통량을 처리하기 위한도로

나. 도시계획시설에의 진입도로

다. 도시계획사업 및 다른 법령에 의한 대규모 개발사업이 시행되는 구역과 연결되는 도로

라. 제2종 지구단위계획구역과 연결되는 도로

마. 기존 취락과 연결되는 도로

ㅇ 따라서 위 기준에 해당하지 않는 도로는 도시관리계획결정을 할 필요가 없으므로 조례에서 일률적으로 정하는 것은 불합리

- 도시계획조례에서 정한 내용과 관계없이 건축물의 건축을 위한 진입도로가 위 기준에 해당할 경우 국토계획법에 따라 도시관리계획을 결정하여야 할 것임

<개선안3>

3. 비도시지역에 설치하는 도로에 대하여도 건축법 제45조를 준용하여 도로의 지정고시를 할 수 있도록 규정 신설

⇒ 비도시지역에 설치하는 도로에 대한 관리기능 강화로 민원발생 예방

<자치단체의견>

ㅇ 비도시지역에서 「건축법」제45조의 ‘도로의 지정·폐지 및 공고에 관한 사항’은 같은 법 제3조제2항에 따라 적용제외 되는 사항으로 이를 도시계획조례로 정하는 것은 불합리

<검토의견>

ㅇ 도시계획조례는 국토계획법의 위임을 받아 제정하는 것으로 건축법의 규정과는 무관한 사항이며, 조례의 제정권한은 자치단체에 있음

- 개정안에서는 건축법의 내용과 절차를 인용하는 것으로 본 내용이 국토계획법에서 위임한 범위를 벗어나는 것은 아님

- 따라서 조례의 내용은 상위법령인 국토계획법의 범위내에서 자치단체 실정에 맞게 정할 수 있음