공금횡령 공직자 형사고발 강화 방안 추진지침

2009. 7.

국민권익위원회

(부패영향분석과)

				목 차

Ⅰ. 추진배경	1

Ⅱ. 현  황	3

Ⅲ. 문제점	6

Ⅵ. 개선방안	9

Ⅴ. 행정사항	11

※ 참고자료

1. 고발기준 예시(안)

I		추진배경

◦ 최근 경제위기 극복과정에서 공무원의 장애인보조금 횡령 등 각종 부패행위가 발생되어 공직사회에 대한 국민의 불신 증가

◦ 공무원 비리가 줄지 않는 것은 각 기관의 자체 감사시스템 등 관리감독의 문제와 더불어 그동안 공무원 부패행위에 대한 온정주의적 처벌에 기인

◦ 공무원의 직무관련 범죄가 발생할 경우 형사고발 등 부패통제장치가 작동되어야 부패공무원에 대한 엄정한 처벌이 가능하게 되고 부패행위에 대한 사전 예방이 가능

◦ 현재 국무총리 훈령인 ｢공무원의 직무 관련 범죄 고발지침｣(1994년 제정)은 세부고발기준을 기관자율로 정하도록 규정하고 있으나, 기관별 세부고발기준이 불명확하여 제대로 이행되고 있지 않음

◦ 따라서 공직자가 공금횡령 등의 범죄를 저질렀을 경우 내부징계와 더불어 사법기관에의 고발을 의무화 하도록 명확한 고발기준을 마련

※ 관련법령 : - 형법

- 형사소송법

- 공무원의 직무관련 범죄 고발지침(국무총리 훈령)

Ⅱ		현 황

1. 관련법령

공금횡령과 관련 된 법령은 형법, 형사소송법, 공무원의직무관련고발지침(국무총리 훈령) 등이 있음

◦ ｢형법｣상 횡령죄에 대하여는 5년이하의 징역 또는 1천500만원이하의 벌금에 처할 수 있음(제355조)

- 공금횡령에 대한 별도의 규정은 없으며, 일반인의 횡령죄에 대한 규정을 준용하여 가중처벌 할 수 있음

◦ ｢형사소송법｣에 공무원은 그 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료하는 때에는 사법기관에 고발하도록 규정하고 있으나,  고발절차 등에 대한 기준은 없음(제234조)

◦ 국무총리 훈령인 ｢공무원의 직무관련 범죄 고발지침｣(1994년 제정)은 형사소송법에 따른 고발절차를 규정하고 있으며, 각급 기관에서는 이에 따라 세부고발기준을 제정․운영하여야 함

- 고발주체 : 각급 행정기관의장은 그 직무를 행함에 있어 공무원의 범죄 혐의사실을 발견한 경우에는 이 지침에 의하여 고발하여야 함

- 고발대상 : 공무원과 공무원이었던자 및 처벌규정의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 자가 형법, 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률, 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 기타 개별 법률의 금지 또는 의무규정을 위반한 범죄행위

- 고발여부의 판단 : 각급 행정기관의 장은 범죄의 고발여부를 결정함에 있어 그 도의 경중과 고의 또는 과실여부를 고려하여 판단

- 고발처리상황 관리 : 각급 행정기관은 고발한 범죄혐의사실의 요지 및 처리내용 등 고발처리상황을 문서로 유지․관리하여야 하며, 고발하지 아니한 경우에는 범죄혐의사실의 요지 및 고발을 아니하는 사유를 기관장의 결재를 받아 관리하여야 함

- 각 기관별 세부운영지침 제정 : 지방자치단체에 대하여는 내무부 및 교육부에서 위 지침을 준용하여 시행토록 조치하고, 각 부처의 감독을 받는 정부투자기관 등 산하기관에 대하여는 당해 감독부처에서 위 지침의 취지가 시행될 수 있도록 조치하여야 함

2. 횡령공직자 고발 현황

공금횡령 등 직무관련 범죄에 대한 고발여부를 각급 기관의 장이 그 도의 경중과 고의 또는 과실여부를 고려하여 결정하도록 하고 있어 대부분 징계처분만 하고 사법당국에 고발은 하지 않고 있음

◦ 최근 3년간(‘06~’08) 각급 기관의 자체감사 및 상급감독기관 감사 등에서 공금횡령으로 적발되어 징계를 받은 비위공직자 331명에 대하여 분석한 결과

- 이중 58.3%인 193명을 사법기관에 고발하지 않고 기관내부의 자체 징계만으로 마무리

- ‘제 식구 감싸기 식’ 온정주의적 문화가 최근 발생하는 보조금 횡령비리 발생의 중요한 원인을 제공

※ 부패행위로 인한 개인의 이익과 손실을 따져 범죄를 행하게 되는 데 공금횡령으로 손해가 적다면 범죄의 기회는 더욱 증가 (억제이론: deterrence theory)

◦ 특히 행정기관내부에서 공금횡령으로 적발된 3천만원이상 고액 횡령자 113건 중 35.4%(41건)가 형사고발을 하지 않고 기관내부에서 자체 징계(의원면직 등) 처리

▲ ㅇㅇㅇㅇㅇ는 2008년 내부감사에서 직무와 관련하여 272백만원을 횡령하여 주식투자 등에 사용한 ㅇㅇㅇ(4급)에 대하여 해임처분만 하고 사법기관에 고발하지 않음

<횡령금액별 공무원 고발 현황>

(단위 : 명)

부패금액	2006			2007			2008			계			고발율
	고발	미고발	계	고발	미고발	계	고발	미고발	계	고발	미고발	계
1000만원 미만	17	49	66	13	44	57	6	34	40	36	127	163	22.1%
1000만원 이상 3000만원 미만	15	15	30	7	9	16	7	2	9	29	26	55	52.7%
3000만원 이상	24	15	39	21	18	39	28	7	35	72	41	113	64.6%
계	56	79	135	41	71	112	41	43	84	138	193	331	41.7%

Ⅲ		문제점

□ 기관별 세부고발기준 불명확으로 인한 재량권 남용 우려

◦ 형사소송법 제234조 제2항의 “공무원은 그 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료하는 때에는 고발하여야 한다”는 규정은 있으나 고발대상 등에 대한 구체적인 기준이 없음

- 이에 따라 국무총리 훈령인 ｢공무원의 직무관련 범죄 고발지침｣( 1994. 11. 24.)을 제정․운영

▲ ｢형사소송법｣의 고발의무와 관련하여 대법원 판례는 “공무원이 그 직무 수행중 범죄를 인지하였다고 하더라도 가벌성이 없다고 인정되거나 기타 사정으로 고발하지 아니함이 상당하다고 인정되는 경우에는 재량에 따라서 고발하지 아니 할 수 있다”는 입장임(1970.9.3. 선고69노558)

◦ 각 기관은 위 지침에 의거 기관 실정에 맞는 세부지침을 제정하여야 하나 공금횡령에 대하여 기관별로 고발기준이 서로 상이하며 세부고발기준을 제정하지 않은 기관도 있음

- 또한 동일한 횡령액이라도 기관에 따라 고발기준이 서로 상이하여 형평성에서 문제가 있으며, 비리를 행하고도 형사고발을 면하기 위하여 로비하는 등 부패소지 내포

		<기관별 고발기준 예시>
	▲ 직원의 업무관련범죄 고발지침(철도공사, 한국전력공사) - 고발대상 : 금품․향응수수, 공금횡령, 배임 등 업무에 관한 부당이득 금액이 500만원이상인 범죄에 해당하는 경우 ▲ 2002년도 공직기강확립 세부추진계획(경기도교육청) - 고발대상 : 금품․향응수수, 공금횡령 금액 200만원이상 공금유용 금액 1,000만원이상 ▲ 지점감사업무방법(농업협동조합중앙회) - 고발대상 : 임직원의 범죄혐의에 대하여는 고발 등을 원칙으로 한다. 다만, 범죄의 정상을 참작하여 고발 등 대상에서 제외하기로 인사위원회에서 의결

□ 고발시기 등에 대한 규정 불비

◦ 공직자의 직무관련 범죄발생시 고발시기에 대한 명확한 규정이 없어 기관별로 자의적으로 운영

- 공직자의 금품수수․공금횡령 등 부패행위 적발시 사법기관에 고발을 신속히 하여야 처벌의 엄정성을 확보

- 따라서 횡령혐의 등에 대하여 소속기관의 1차적인 조사․판단 후 고발할 수 있도록 고발시기를 명확히 규정할 필요

□ 미고발자에 대한 사후관리 부실

◦ 각급 기관은 금품수수․공금횡령 등 소속 직원의 부패행위에 대해 고발하지 아니한 경우에는 범죄혐의사실의 요지 및 고발을 하지 아니하는 사유를 기관장의 결재를 받아 관리하여야 하나 대부분의 기관에서 고발여부에 대한 사후관리를 하지 않고 있음

□ 자체 고발기준을 제정․시행하여야 하는 산하기관의 범위 불명확

◦ ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공기업 및 ｢지방공기업법｣에 따른 지방공사 및 지방공단 등과 정부 또는 지방자치단체의 출자․출연․보조를 받거나 업무의 위탁을 받는 기관․단체 등은 공공성이 있는 공직유관단체로서 자체 세부고발기준을 제정․운영하여야 하는지에 대하여 명확히 규정되어 있지 않음

◦ ｢공직자윤리법｣상 공직유관단체는

- ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공기업 : 시장형공기업(6), 준시장형공기업(18), 기금관리형(14), 위탁집행형(63), 기타공공기관(204) 등 305개

- ｢지방공기업법｣에 따른 지방공사 및 지방공단

- 정부 또는 지방자치단체의 출자․출연․보조를 받거나 업무의 위탁을 받는 기관․단체 : 219개 기관

- 임원을 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 선임․임명․위촉하거나 그 선임 등을 승인․동의․추천․제청하는 기관․단체 : 232개 기관 등으로 구분

Ⅳ		개선방안

공금횡령 등 직무관련 범죄행위에 대한 고발기준을 횡령금액에 따라 명확히 규정하고 고발대상 범죄행위를 정당한 사유 없이 고발하지 아니한 자에 대한 책임성 강화

1. 200만원이상 공금횡령을 한 자에 대하여는 반드시 고발 조치

ㅇ 횡령금액 200만원 미만 범죄에 대하여도 다음 각호의 경우 고발

- 횡령금액을 전액 변상하지 않은 경우

- 최근 3년이내에 횡령으로 징계를 받은 자가 또다시 횡령을 한 경우

⇒ 최근 공금횡령에 대한 비난 여론이 높고 각급 기관의 고발기준이 강화되고 있는 점 등을 감안 할 때 200만원이상 공금횡령에 대하여는 반드시 고발토록 함

2. 공금횡령 범죄에 대한 고발시기를 명확히 규정

ㅇ 공금횡령 등 공무원의 직무관련 범죄행위에 대한 사실관계가 확인 된 즉시 고발하도록 하여 고발지연 방지

- ‘사실관계가 확인 된 즉시’라 함은 횡령혐의자가 횡령사실 및 횡령금액 등에 대하여 시인한 경우를 말함

- 횡령혐의자가 횡령사실을 부인 할 경우라도 조사결과 횡령사실이 증빙에 따라 명백할 경우 인사위원회심의를 거쳐 고발

3. 고발사건을 묵인한 고발책임자에 대한 책임성 강화

ㅇ 공금횡령 등 범죄행위를 발견하고도 정당한 사유없이 고발하지 않고 묵인한 고발책임자(각급 기관의 장 또는 감사책임관)에 대하여는 ｢국가공무원법｣ 등 관계법령에 따라 징계

※ 사례 : 지식경제부 ｢공무원의 직무관련범죄 고발세부지침｣

․ 고발주체의 상급기관장은 고발주체가 공직자의 범죄혐의사실을 발견하였거나 보고(통보) 받고도 정당한 절차를 거치지 아니하거나 미고발 사유에 해당되지 않음에도 불구하고 고발조치를 취하지 아니하는 등 범죄협의 사실을 묵인한 경우에는 징계 등 엄중한 처벌조치를 취하여야 한다.

4. ｢공직자윤리법｣상 공직유관단체도 고발기준을 제정․운영

ㅇ 공직자윤리법 제3조의2 및 동법 시행령 제3조의2에 따라 재산등록 대상이 되는 공직유관단체 소속 직원에 대하여도 적용

Ⅴ		행정사항

｢공금횡령 범죄에 대한 고발기준(안)｣을 마련하여 시행토록 각급 기관에 지침시달하고, 추후 본 지침의 이행여부를 점검하여 시책평가 등에 반영

□ 기관별 자체 고발기준 마련 : 2009. 10월

ㅇ 각급 행정기관에서 본 지침에 따라 국무총리 훈령인 ｢공무원의 직무관련 범죄 고발지침｣에 따른 자체 고발기준에 개선내용을 기관의 실정에 맞게 반영․시행

※ 본 개선방안 보다 강화된 기준을 운영하고 있는 경우에는 그 기준에 따름

ㅇ 지방자치단체․교육자치단체와 각 부처의 감독을 받는 정부투자기관 등 산하기관에 대하여는 해당 감독기관에서 위 개선내용의 취지가 시행되도록 조치

- 교육자치단체에 대하여는 교육과학기술부에서 조치

- 기초지방자치단체에 대하여는 상급 광역자치단체에서 조치

- 각 부처․지방자치단체의 감독을 받는 정부투자기관 등 산하기관(공직자윤리법 제3조의2 및 동법 시행령 제3조의2에 따라 재산등록 대상이 되는 공직유관단체 포함)에 대하여는 당해 감독기관에서 조치

※ ｢공직자윤리법｣에 의한 공직유관단체(행정안전부고시 제1009-7호)

․한국은행

․｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공기업

․｢지방공기업법｣에 따른 지방공사 및 지방공단

․정부 또는 지방자치단체의 출자․출연․보조를 받거나 업무의 위탁을 받는 기관․단체 : 219개 기관

․임원을 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 선임․임명․위촉하거나 그 선임 등을 승인․동의․추천․제청하는 기관․단체 : 232개 기관

공금횡령 범죄 고발기준 작성 지침(안)

1. 고발대상

소속 직원(퇴직자 포함) 및 처벌규정의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 자가 직무와 관련하여 공금을 횡령한 범죄를 저지른 경우

2. 고발주체

각급 기관의 장 또는 감사책임관은 공금횡령 범죄혐의 사실을 발견한 경우에는 형사소송법 제234조 제2항 및 이 기준에 의하여 이를 수사기관에 고발하여야 한다.

3. 고발기준

다음 각호의 공금횡령 범죄에 대하여는 고발하여야 한다.

가. 횡령금액이 200만원(누계금액) 이상인 경우

나. 횡령금액을 전액 원상회복하지 않은 경우

다. 최근 3년이내에 횡령으로 징계를 받은 자가 또다시 횡령을 한 경우

4. 고발시기

고발의 시기는 범죄행위 사실을 확인 한 즉시 고발하여야 한다. 횡령혐의자가 횡령사실을 부인 할 경우라도 조사결과 증빙에 의하여 횡령혐의가 명백하다고 판단할 충분한 사유가 있는 경우에는 고발하여야 한다.

5. 고발처리상황 관리

각급 기관의 감사책임관은 고발한 범죄혐의사실의 요지 및 처리내용 등 고발처리상황을 문서로 유지․관리하여야 하며, 고발하지 아니한 경우에는 범죄혐의사실의 요지 및 고발을 아니하는 사유를 기관장의 결재를 받아 관리하여야 한다.

6. 고발대상사건 묵인에 대한 책임

각급 기관의 장은 또는 상급감독기관의 장은 범죄행위의 고발의무가 있는 자가 고발대상 범죄행위를 발견 하고도 정당한 사유없이 고발하지 아니하고 이를 묵인한 때에는 국가공무원법 제78조제1항에 따라 직무를 태만히 한 것으로 보아 징계 등의 조치를 할 수 있다.

7. 소속기관 및 산하기관에 대한 조치

각급 기관의 장은 소속기관 및 산하기관의 장(공직자윤리법 제3조의2 및 동법 시행령 제3조의2에 따라 재산등록 대상이 되는 공직유관단체 포함)에게 이 기준을 준용하여 자체실정에 맟는 세부고발기준을 제정․시행하도록 조치하여야 한다.

【참고자료 1】: 고발기준 예시(안)

※ 국무총리 훈령에 따른  각급 기관의 ｢직무관련 범죄 고발기준｣에 공금횡령에 대한 고발절차를 구체화한 예시(안) 임

｢ㅇㅇㅇ기관 직무관련 범죄 고발세부기준｣

제1조(목적) 이 기준은 소속 직원(퇴직자 포함) 및 처벌규정의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 자 가 직무와 관련하여 범죄행위를 범한 경우에 고발대상과 절차를 규정하여 이를 엄정히 이행토록 함으로써 깨끗한 공직사회를 구현하는데 기여함을 목적으로 한다.

제2조(고발대상) 고발대상은 소속 직원(퇴직자 포함) 및 처벌규정의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 자가 직무와 관련하여 형법, 특정범죄가중처벌등에관한법률, 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 기타 개별 법률의 금지 또는 의무규정을 위반한 범죄행위와 그와 관련된 민간인의 범죄행위를 포함한다.

제3조(고발주체) ① 부서책임자와 감사담당자는 그 직무를 행함에 있어 소속 직원(퇴직자 포함) 및 처벌규정의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 자의 범죄혐의 사실을 발견한 경우에는 소속기관의 장 또는 감사책임관에게 보고하여야 한다.

② 각급 기관의 장 또는 감사책임관은 제2조에 의한 범죄혐의 사실을 발견하거나 제1항에 의한 통보를 받은 경우에는 형사소송법 제234조 제2항 및 이 기준에 의하여 이를 사법기관에 고발하여야 한다.

제4조(고발여부의 판단) ① 각급 기관의 장은 범죄의 고발여부를 결정함에 있어 그 도의 경중과 고의 또는 과실여부를 고려하여 판단하되, 특히 다음 각호에 해당하는 경우에는 더욱 엄정히 처리하여야 한다.

1. 직무와 관련하여 금품을 수수한 경우

2. 공금횡령 등 직무에 관한 부당한 이득 또는 재물취득과 관련된 범죄에 해당되는 경우. 단, 다음 각호의 경우에는 반드시 고발하여야 한다.

가. 횡령금액이 200만원(누계금액) 이상인 경우

나. 횡령금액을 전액 원상회복하지 않은 경우

다. 최근 3년이내에 횡령으로 징계를 받은 자가 또다시 횡령을 한 경우

3. 부당한 행정행위를 수반한 범죄를 저질러 본인 또는 제3자에게 이익을 가져다 준 경우

4. 범죄내용이 파급개연성이 크고 수사시 비위 규모가 더 밝혀질 수 있다고 판단되는 경우

5. 징계처분을 받고 징계기록 말소기간 이내에 다시 범죄에 해당하는 비위를 행한 경우

6. 업무특성상 비위 발생빈도가 높거나 높을 우려가 있는 다음 각 분야와 관련한 범죄에 해당하는 경우

가. (기관의 특성을 반영하여 정함)

5. 기타 범죄의 횟수, 수법 등을 고려할 때 고발하는 것이 타당하다고 판단되는 경우

제5조(고발시기 및 절차) ① 고발의 시기는 범죄행위 사실을 확인 한 즉시 고발함을 원칙으로 한다. 이 경우 범죄행위자가 사실관계를 부인할 경우 에는 조사결과 증빙자료에 의하여 횡령혐의가 명백하다고 판단할 충분한 사유가 있을 경우 인사위원회심의를 거쳐 고발한다.

② 고발은 기관장의 명의로 고발장을 작성하여 관할 수사기관의 장에게 제출하되, 범죄혐의자가 도주 또는 증거인멸의 우려가 있는 경우에는 구두로 고발한 후 고발장을 제출할 수 있다.

제6조(고발처리상황 관리) 각급 기관의 감사책임관은 고발한 범죄혐의사실의 요지 및 처리내용 등 고발처리상황을 문서로 유지․관리하여야 하며, 고발하지 아니한 경우에는 범죄혐의사실의 요지 및 고발을 아니하는 사유를 기관장의 결재를 받아 관리하여야 한다.

제7조(고발대상사건 묵인에 대한 책임) 각급 기관의 장은 범죄행위의 보고 및 고발의무가 있는 자가 고발대상 범죄행위를 발견 하고도 정당한 사유없이 고발하지 아니하고 이를 묵인한 때에는 국가공무원법 제78조제1항(각급 기관의 징계 관련 법률의 근거조항)에 따라 직무를 태만히 한 것으로 보아 징계 등의 조치를 할 수 있다.

제8조(소속기관 및 산하기관에 대한 조치) 각급 기관의 장은 소속기기관 및 산하기관의 장(공직자윤리법 제3조의2 및 동법 시행령 제3조의2에 따라 재산등록 대상이 되는 공직유관단체 포함)에게 이 지침을 준용하여 자체실정에 맟는 세부고발지침을 제정․시행하도록 조치하여야 한다.