청렴계약제 실효성 확보방안

- 국가·지방 계약법령 부패영향평가 -

2009. 12.

(부패방지국)

				목 차

Ⅰ. 평가배경 및 추진경과	1

Ⅱ. 부패유발요인 분석·검토 및 개선방안	3

1. 청렴계약제의 법령상 근거마련을 통한 규범력 부여	3

2. 청렴계약 위반에 따른 불이익 제재수단 마련	11

3. 청렴계약에 대한 정보공개	12

Ⅲ. 부패영향평가 결과	14

Ⅳ. 법령별·조문별 세부평가서	16

Ⅰ

평가배경 및 추진경과

□ 평가배경

○ 청렴계약제는 공공기관의 건설공사․기술용역 발주, 물품구매 입찰, 계약의 체결․이행 등의 과정에서 업체와 공무원 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 않고

- 이를 위반할 때에는 제재를 받겠다고 서로 약속하고 이행함으로써 공공부문 계약의 투명성을 제고하고자 하는 목적으로 운영

○ 1990년대 중반부터 국제투명성기구에서 개발되어 아르헨티나, 인도네시아, 네팔, 나이지리아, 독일 등에서 이용하고 있으며,

- 우리나라에서는 2000년 서울시 동작구를 시작으로 현재 대부분의 공공기관에서 입찰 전에 청렴계약이행 서약서 징구 등으로 공공계약제도로 정착

○ 그러나, 이러한 청렴계약제는 공공부문의 계약관련 부정부패의 실질적 방지를 위한 것보다는 사실상 의례적인 행정절차로 인식

※ '08년 공공부문 계약은 104조원 규모로 그 중 78.9%인 82조원이 전자 계약이었으며, 이 경우 청렴서약서는 입찰서 제출 전에 전자적으로 전송하는 것으로 갈음

○ 입찰․계약 과정에서 뇌물제공 등 청렴계약 위반사항이 계약 해지 등의 실질적 중요 요소가 되어 실효성을 갖게 함으로써 공공계약의 투명성․신뢰성을 향상할 필요

□ 평가대상 법령

○ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령․시행규칙

○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령․시행규칙

□ 추진경과

○ 국정감사 : ‘09. 10. 19.

※ 청렴계약제를 법령에 근거 없이 시행함으로써 실제 실효성이 없고, 청렴기관평가를 위한 장식용에 불과. 권익위가 주도하여 청렴계약제를 전면확대 실시하고 법에 근거를 마련토록 요청 ('09. 정무위 고승덕 의원)

○ 청렴계약제 운영 실태조사 : ‘09. 10. 23. ～ ’09. 10. 28.

○ 전문가 토론․자문회의 : ‘09. 11. 06.

○ 부처협의 : ‘09. 11. 10. ～ ’09. 11. 23.

Ⅱ

부패유발요인 분석·검토 및 개선방안

□ 청렴계약제의 법령상 근거마련을 통한 규범력 부여

□ 현  황

○ 공공부문의 공사․물품․용역 등 계약 시 공정성․투명성을 확보하기 위한 장치로서 “청렴계약제” 운용

- 국가계약법상 신의성실의 원칙에 따라 입찰에 참여하는 모든 업체는 관계공무원에게 금품․향응 등을 제공한 경우

- 입찰참가자격 제한, 계약해지 등을 감수하겠다는 청렴서약서를 제출하고 계약체결

	≪ 관련 규정 ≫
▴ 국가계약법 제5조(계약의 원칙) 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행 ▴ 공사․용역․물품 계약일반조건(계약의 해제․해지) : 회계예규 계약의 수행중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법․부정행위가 있는 경우를 해제․해지 사유로 규정 ▴ 조달청 청렴계약 입찰특별유의서(입찰참가업체의 청렴계약 이행서약서 제출) 입찰, 낙찰, 계약체결 또는 계약이행과정에서 관계공무원에게 금품, 향응 등을 제공하지 않고, 이를 위반 시 입찰참가자격제한, 계약해제 등을 감수하겠다는 서약서를 제출토록 규정

【 청렴계약제도 운영 현황】

< 청렴계약제 연혁 >

▪ 국제투명성기구(TI)에 의해 1990년대 중반 최초 제도 개발

▪ 2000년 서울시 동작구에서 처음으로 실시하였으며, 현재는 중앙행정기관, 자치단체, 공기업 등 대부분 공공기관에서 시행

< 그간 위원회의 활동 >

▪ 2004년 10월 ‘청렴계약제’위반 업체에 대해 계약해지 요구

* 부산시 산하 oo의료원에 뇌물을 제공 한 급식업체를 계약해지토록 권고

▪ 2004년 감사관 회의시 각급기관에 제도 도입 권장

▪ 2006년 「반부패 청렴대책 추진지침」으로 각급 공공기관에 실시토록 시행

▪ 현재 시책평가시 ‘기관장 노력도’평가에 이행여부 반영

	≪청렴계약이행 서약서 주요 내용 ≫
▪ 공사, 물품 및 용역 등의 입찰에 참여할 때 당사 및 하도급업체의 임직원은 - 입찰의 자유경쟁을 부당하게 저해하는 일체의 불공정한 행위(담합)를 하지 않을 것과 - 입찰, 낙찰, 계약체결․이행과정에서 관계공무원에게 직․간접적으로 금품․향응 등의 부당한 이익을 제공하지 않을 것을 서약하고 ▪ 이를 위반할 경우에는 입찰참가 자격 제한, 당해 계약 해지 등의 불이익을 감수할 것과, 내부비리 제보자에 대한 불이익처분 금지, 회사윤리강령 제정 노력을 서약 ▪ 또한, 이러한 서약내용을 계약체결시 그대로 계약특수조건으로 정하여 이행

○ 한편, 공사․용역․물품계약일반조건(회계예규)으로 “계약의 수행 중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법․부정행위가 있는 경우”등에는 계약을 해제 또는 해지할 수 있도록 정하고 있음.

▲ 공사계약일반조건(회계예규)

제44조(계약상대자의 책임있는 사유로 인한 계약의 해제 및 해지) ①계약담당공무원은 계약상대자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있다. 다만, 제3호의 경우에는 해제 또는 해지하여야 한다.

1. 정당한 이유없이 약정한 착공시일을 경과하고도 공사에 착수하지 아니할 경우

2. 계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 준공기한까지 공사를 완공하지 못하거나 완성할 가능성이 없다고 인정될 경우

3. 제25조제1항의 규정에 의한 지체상금이 시행령 제50조제1항의 규정에 의한 당해 계약(장기계속공사계약인 경우에는 차수별 계약)의 계약보증금상당액에 달한 경우

4. 장기계속공사의 계약에 있어서 제2차공사 이후의 계약을 체결하지 아니하는 경우

5. 계약의 수행중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법․부정행위가 있는 경우

6. 기타 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정될 경우

▲ 청렴계약 입찰유의서

제5조(계약해지 등)  ① 입찰, 낙찰, 계약체결 또는 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 자는 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 바에 따라 해당 계약에 대한 조치를 받는다.

1. ․ 2. (생 략)

2. 계약체결 이후 착공전의 경우에는 해당 계약을 해제한다. 다만, 수요기관의 사업수행 상 부득이 한 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.

3. 계약이행 이후에는 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지한다. 다만, 계약대상물의 성격, 진도, 규모, 이행기간 등을 감안하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니 할 수 있다.

4. 계약상대자는 제1호부터 제3호에 따른 조달청의 처리에 대하여 민․형사상 일체 이의를 제기하지 않는다.

□ 문제점

○ 대부분의 공공기관에서 입찰에서부터 계약이행 등 전 과정에서 공정성․투명성을 확보하기 위해 운용하고 있는 청렴계약제는

- 위반 시 제재의 실효성이 담보되어야 하나 법령상 그 근거가 없어 강제력․규범력이 미약하고,

- 행정기관 내부만을 기속하는 회계예규 또는 입찰유의서 등으로만 운용하고 있어

- 계약상대자의 청렴계약 위반사실이 드러나도 해당 계약의 해제․해지 등이 어려워 청렴계약제는 사실상 유명무실한 실정

▪ 철도시설공단이 S건설회사에 대해 뇌물공여에 따른 청렴계약 위반을 근거로 계약을 해지하고 부정당업자 제재 처분하였으나, 회계예규는 법적 근거가 없는 일종의 약관에 해당하는 것으로 보고, 계약해지 및 부정당업자 제재처분에 대해 무효결정 (대전지방법원 2006카합774)

○ 또한, 국가계약법(제5조) 또는 지방계약법(제6조)상에 계약당사자는 신의성실의 원칙에 따라 계약을 이행하도록 의무가 부여되고 있고,

- 계약상대자가 계약상의 의무를 이행하지 아니한 때에는 해당 계약보증금을 국고에 귀속시키도록 정하고 있음에도

- 신의성실 원칙 위반사항과 그에 따르는 제재인 계약의 해제․해지 요건을 단지, 행정기관 내부를 기속하는 회계예규로 정하고 있어 규범력이 미약

- 특히, 금품․향응수수 등의 부정한 방법을 통해 해당 계약으로 불법․부당한 이익을 취한 경우는 신의성실의 원칙을 위반한 것임에도 계약해지 등의 제재가 사실상 전무

▪ 최근 3년간 나라장터에 게재 된 3,624건의 계약 중 금품수수로 인한 계약 해지는 단 1건에 불과 (권익위 실태조사, 2009.10.)

○ 무엇보다 공공공사에 있어 금품수수 등은 부실공사, 예산낭비로 직결되고 이는 회복할 수 없는 국가적 손실을 가져와 공공의 이익에 반하는 결과를 초래할 수 있어

- 국고 등을 부담으로 하는 계약에 있어서는 금품수수 등으로 부당한 이익을 취하고자 하는 경우 해당 계약상대자에 대한 불이익 또는 제재수단이 필수적

□ 개선방안

1-1. 법률로 청렴계약 실시 근거 규정을 마련하여 청렴계약의 법적 규범력을 부여

현행	개선의견
< 신 설 >	제5조의2(청렴계약) 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 국가를 당사자로 하는 계약에 있어서의 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 입찰자 또는 계약상대자로 하여금 입찰․낙찰, 계약체결 또는 그 계약의 이행 과정(준공·납품 이후를 포함한다.)에서 직․간접적으로 금품, 향응 등을 주거나 받지 않을 것을 약정하는 조건(이하 “청렴계약”이라 한다.)으로 입찰을 실시하거나 계약을 체결하여야 한다.

【예시】국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

1-2. 금품․향응수수 등으로 청렴계약을 위반한 경우에는 해당 입찰․낙찰을 취소하거나 계약을 해제·해지토록 법률로 명확히 정하여 청렴계약제의 실효성 제고

1-3. 다만, 계약이 상당부분 이행된 경우에는 계약의 해제․해지를 통해 얻는 제재효과와 계약목적 달성여부, 손해의 발생정도 등 계약당사자간에 미치는 이익과 제재의 형량을 고려하여,

- 기관장의 승인을 얻어 계약의 계속 이행여부를 정하도록 할 필요

※ 입찰․계약체결․이행과 관련된 사항에 대한 자문을 위해 계약심의회의 설치․운영에 관한 사항은 현행 법령에서 정하고 있음.(국가계약법 시행령 제94조)

현행	개선의견
< 신 설 >	제11조의2(입찰․낙찰의 취소 및 계약의 해제․해지 등) ① 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 제5조의2에 따른 청렴계약을 지키지 아니한 경우 해당 입찰․낙찰을 취소하거나 계약을 해제․해지하여야 한다. 다만, 해당 계약의 이행이 상당부분 이행된 경우로서 계약의 해제 또는 해지가 계약목적 달성여부, 손해의 발생정도 등을 고려하여 국가에 현저히 불리하다고 인정되는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 얻어 해당 계약을 계속하여 이행하게 할 수 있다.

【예시】국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

1-4. 현재 회계예규 등(일반조건, 입찰유의서 등)으로 정하고 있는 불법․부정행위 등 계약의 해제․해지요건을 법령상 요건으로 정할 필요

현행	개선의견
< 신 설 >	제11조의2(입찰․낙찰의 취소 및 계약의 해제․해지 등) ① (생 략) ② 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자의 책임있는 사유로 약정한 기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 해당 계약을 해제하거나 해지할 수 있다.

【예시】국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

【예시】

현행	개선의견
제75조(계약의 해제ㆍ해지) <신 설> ① ～ ③ (생 략)	제75조(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 법 제11조의2제2항에 따라 대통령령으로 정하는 사유라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 정당한 이유없이 약정한 착공 또는 착수 시일을 경과하고도 계약이행에 착공 또는 착수하지 아니할 경우 2. 계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 약정기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정될 경우 3. 그 밖에 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등 기획재정부장관이 정하는 사유에 해당되는 경우 ② ～ ④ (현행 또는 개정안 제1항부터 제4항까지와 같음)

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령

□ 청렴계약 위반자에 대한 불이익 제재수단 마련

□ 현  황

○ 현재 소관부처에서 추진하고 있는 국가계약법 시행령 개정안에서는 입찰참가자격 사전심사 기준을 발주기관이 재량에 따라 자율적으로 정하도록 하되, “계약이행의 성실도”는 반드시 그 심사기준에 포함하도록 규정

- 하위 규정인 시행규칙에서 이에 대한 구체적 항목으로 부실벌점, 시공평가결과 등을 그 지표로 정하도록 하고 있음.

□ 문제점

○ 입찰․낙찰․계약체결 및 그 계약이행과정에서 금품을 제공하는 등의 불법․부정한 방법으로 청렴계약을 위반한 자에 대하여는

- 계약이행 성실도 심사를 통해 불이익을 제공할 필요가 있음에도 이러한 심사항목이 없어 실질적 제재수단이 미흡

□ 개선방안

2-1. 계약이행 성실도 항목에 청렴계약 준수정도를 포함하도록 하여 청렴계약 제도의 실효성을 제고할 필요

	≪ 공공기관의 청렴계약 준수정도를 입찰참가자격 사전심사 반영 예 ≫
▪ 한국철도공사에서는 용산지구 차량검수시설 이전 건설공사 입찰참가자격 사전심사시 청렴계약 위반 사실이 있는 자에 대해 최대 3점을 감점처리토록 세부기준 마련․시행 (권익위 실태조사, 2009.10.)

【예시】

개정안	개선의견
제23조의2(계약이행의 성실도 항목의 반영) 영 제13조제2항에 따른 계약이행의 성실도는「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.	제23조의2(계약이행의 성실도 항목의 반영) 영 제13조제2항에 따른 계약이행의 성실도는 법 제11조의2제1항에 따른 청렴계약 준수정도,「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

□ 청렴계약에 대한 정보공개

□ 현  황

○ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 지정정보처리장치(나라장터)에 분기별 발주계획, 계약 체결 및 계약변경 사항 등 계약관련 정보를 공개하도록 규정

□ 문제점

○ 계약관련 정보를 나라장터에 공개하도록 하면서, 정부계약에 있어 가장 중요한 사항인 신의성실의 계약의무 원칙에 반하여

- 금품․향응 제공 등 불법․부당한 방법으로 부당한 이익을 취한 자에 대해 이를 공개하는 제도가 없어 청렴계약제도의 실효성 확보에 한계

□ 개선방안

3-1. 계약정보 공개 대상에 해당 계약의 청렴계약 준수여부를 포함하도록 하여 청렴계약 제도의 실효성을 제고할 필요

【예시】

개정안	개선의견
제82조(계약정보의 공개) 영 제92조의2제1항 본문에서 “기획재정부령이 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. ~ 3. (생 략) < 신 설 >	제82조(계약정보의 공개) ① (개정안과 같음) 1. ~ 3. (개정안과 같음) ② 제1항에 따른 계약정보를 공개하고자 하는 경우에는 법 제5조의2에 따른 청렴계약 적용대상 여부 및 법 제11조의2제1항에 따른 청렴계약의 준수여부를 포함하여 공개하여야 한다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

Ⅲ

부패영향평가 결과통보서

관리번호
부패영향평가 결과통보서
가. 대상법령
법 령 명		국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령․시행규칙 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령․시행규칙
소관부처		기획재정부(국고과) 행정안전부(회계공기업과)
나. 평가영역별 평가결과
평가영역		평가기준		중점 검토항목	평가결과
1. 준수의 용이성		1-1. 준수부담의 적정성		-	-
		1-2. 제재규정의 적정성		2	개선의견 2건
		1-3. 특혜발생 가능성		-	-
2. 재량의 적정성		2-1. 재량규정의 명확성		1	개선의견 1건
		2-2. 재량범위의 적정성		-	-
		2-3. 재량기준의 구체성․객관성		-	-
3. 행정절차의 투명성		3-1. 접근성과 공개성		1	개선의견 1건
		3-2. 예측가능성		-	-
		3-3. 부패통제장치		2	개선의견 2건
다. 종합 평가 의견
□ 청렴계약제의 실효성 확보를 위하여 국가 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령․시행규칙 각각에 대한 부패유발요인을 분석·검토한 결과 총 6건의 개선의견을 마련하여 법령 소관기관인 기획재정부 및 행정안전부에 법령개선을 권고
라. 평가결과 개선권고 사항(요약)
1. 청렴계약제의 법령상 근거마련을 통한 규범력 부여 ○ 청렴계약제도의 법령상 근거 마련 ○ 청렴계약 위반시 입찰·낙찰은 의무적으로 취소토록 하고 ○ 이미 계약이 상당부분 이행된 경우는 중앙관서(자치단체) 장의 승인을 얻어 이행하게 할 수 있도록 예외조항 신설 ○ 회계예규로 운용하고 있는 뇌물수수 등 계약해제·해지 규정 법령으로 상향
2. 청렴계약 위반에 따른 불이익 제재수단 마련 ○ 청렴계약 준수정도를 입찰참가자격 사전심사 기준에 의무적으로 포함
3. 청렴계약에 대한 정보공개 ○ 계약정보 공개사항에 청렴계약 적용여부 및 준수유무도 포함하여 공개토록 개선
마. 참고의견
○ 해당사항 없음
바. 조치기한
○ 2010. 6. 30. 까지 조치완료

Ⅳ

법령별 조문별 세부평가서

■ 법령명 : 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령

및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률․시행령

▲ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

※ 해당 규정 없음

▲ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령

제75조(계약의 해제ㆍ해지)  ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 법 제12조제3항의 규정에 의하여 계약보증금을 국고에 귀속시키는 경우에는 계약에 특별히 정한 것이 없는 한 당해 계약을 해제 또는 해지하고 계약상대자에게 그 사유를 통지하여야 한다.

② 제74조제1항의 규정에 의한 지체상금의 징수사유가 발생하고 그 금액이 제50조제1항의 규정에 의한 계약보증금상당액(면제된 계약보증금을 포함한다)에 달하는 경우로서 계약상대자의 귀책사유로 인하여 계약을 수행할 가능성이 없음이 명백하다고 인정될 때에는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 법 제12조제3항의 규정에 의하여 계약보증금을 국고에 귀속시키고 당해 계약을 해제 또는 해지할 수 있다. 다만, 계약을 해제 또는 해지하지 아니하는 경우에는 계약이행이 미완료된 부분에 상응하는 계약보증금을 추가납부하게 하여야 한다.

③ 제50조 제6항 내지 제10항의 규정은 계약보증금을 추가로 납부하게 하는 경우에 준용한다.

▲ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

※ 해당 규정 없음

▲ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령

제91조(계약의 해제ㆍ해지) ① ～ ② (생  략)

평가대상 조문 1

□ 평가항목

◦ 재량규정의 명확성(2-1)

◦ 제재규정의 적정성(2-3)

◦ 부패통제장치(3-3)

□ 현  황

◦ 계약당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하도록 법률로 그 의무가 부여되어 있음.

◦ 한편, 회계예규(공사·용역·물품계약일반조건)로 “계약의 수행 중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법·부정행위가 있는 경우” 등에는 계약을 해제 또는 해지할 수 있도록 정하고 있고,

- 입찰 시에는 청렴계약 입찰특별유의서에 따라 입찰․낙찰․계약체결․계약이행 과정에서 관계공무원에게 금품․향응 등의 부당한 이익을 제공한 경우 입찰참가 자격제한, 계약해제 등을 감수하겠다는 청렴서약서를 제출토록 하는 “청렴계약제”를 운용

◦ 이에 따라, 관계공무원에게 뇌물을 제공한 경우

- ① 계약체결 전의 경우에는 적격낙찰자 결정대상에서 제외하거나 낙찰자가 결정된 경우에는 그 결정을 취소, ② 계약체결 이후 착공전의 경우에는 해당 계약 해제, ③ 계약이행 이후에는 계약의 전부 또는 일부를 해제․해지토록 함.

	청렴계약제(integrity pacts)란?
◇ 1990년대 중반에 국제투명성기구에 의해 개발되었으며, 공공부문의 입찰․계약과정에서 뇌물을 주고받지 않겠다는 서약을 하고 이를 위반한 경우 계약해지 등을 감수하겠음을 서약하는 부패방지 제도

□ 문제점

◦ 공공부문의 계약에 있어 입찰에서부터 계약이행까지의 전 과정에서 부정부패를 제거하기 위해 도입․운용하고 국민의 권리와 의무에 관한 중요한 사항인 “청렴계약제”에 대해

- 법률로 그 근거를 명확히 마련하지 않고, 회계예규 또는 입찰공고서 등으로만 운용되고 있어 법적 강제력․규범력이 미흡함에 따라

- 계약상대자의 청렴계약 위반사실이 드러나도 계약의 해제․해지 등이 어려워 사실상 유명무실한 실정

▪ 청렴계약제를 법령에 근거 없이 시행함으로써 실제 실효성이 없고, 청렴기관평가를 위한 장식용에 불과. 권익위가 주도하여 청렴계약제를 전면확대 실시하고 법에 근거를 마련하기 바람. (2009. 정무위 국정감사)

▪ 철도시설공단이 S건설회사에 대해 뇌물공여에 따른 청렴계약 위반을 근거로 계약을 해지하고 부정당업자 제재 처분하였으나, 회계예규는 법적 근거가 없는 일종의 약관에 해당하는 것으로 보고, 계약해지 및 부정당업자 제재처분에 대해 무효결정 (대전지방법원 2006카합774)

◦ 또한, 국가계약법(제5조) 또는 지방계약법(제6조)상에 계약당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하도록 의무가 부여되어 있고

- 계약상대자가 계약상의 의무를 이행하지 아니한 때에는 해당 계약보증금을 국고에 귀속시키도록 정하고 있음에도,

- 신의성실 원칙 위반사항과 그에 따르는 제재인 계약의 해제․해지 요건을 단지, 행정기관 내부를 기속하는 회계예규 등으로 정하고 있어 규범력이 미약

- 특히, 금품․향응수수 등의 부정한 방법을 통해 해당 계약으로 불법․부당한 이익을 취한 경우는 신의성실의 원칙을 위반한 것임에도 계약해지 등의 제재가 사실상 전무

▪ 최근 3년간 나라장터에 게재 된 3,624건의 계약 중 금품수수로 인한 계약 해지는 단 1건에 불과 (권익위 실태조사, 2009.10.)

▪ 강원도 춘천시가 발주한 620억 원의 도시형 폐기물 종합처리시설 공사에서 입찰 당시 건설업체측이 담당공무원과 심사위원에게 뇌물을 건넨 사실로 관련자가 유죄 판결을 받아 청렴계약 위반이 명백함에도 해당 건설사의 계약은 그대로 유지 (YTN, 2009.7.11)

▪ 대한적십자사가 '04.8. 외국계 업체와 헌혈장비 납품계약을 체결하면서 4년간 직원들의 여행경비 명목으로 19억원을 받은 사실이 드러났음에도 계약은 여전히 해지되지 않았으며 관련자 문책도 없었음. (한국일보, 2005.6.9)

◦ 무엇보다 공공공사에 있어 금품수수 등은 부실공사, 예산낭비로 직결되고 이는 회복할 수 없는 국가적 손실을 가져와 공공의 이익에 반하는 결과를 초래할 수 있어

- 국고 등을 부담으로 하는 계약에 있어서는 금품수수 등으로 부당한 이익을 취하고자 하는 경우 해당 계약상대자에 대한 불이익 또는 제재수단이 필수적

□ 검토결과 : 개선의견

1. 법률로 청렴계약 실시 근거 규정을 마련하여 청렴계약의 법적 규범력을 부여

2. 금품․향응수수 등으로 청렴계약을 위반한 경우에는 해당 계약을 해제․해지토록 법률로 명확히 정하여 청렴계약제의 실효성 제고

3. 다만, 계약이 상당부분 이행된 경우에는 계약의 해제․해지를 통해 얻는 제재효과와 계약목적 달성여부, 손해의 발생정도 등 계약상대자간에 미치는 이익과 제재의 형량을 비교하여

- 기관장의 승인을 얻어 계약의 계속 이행여부를 정하도록 할 필요

4. 현재 회계예규 등(일반조건, 입찰유의서 등)으로 정하고 있는 불법․부정행위 등 계약의 해제․해지요건을 법령상 요건으로 정할 필요

현행	개선의견
< 신 설 > < 신 설 >	제5조의2(청렴계약) 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 국가를 당사자로 하는 계약에 있어서의 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 입찰자 또는 계약상대자로 하여금 입찰․낙찰, 계약체결 또는 그 계약의 이행 과정(준공·납품 이후를 포함한다.)에서 직․간접적으로 금품, 향응 등을 주거나 받지 않을 것을 약정하는 조건(이하 “청렴계약”이라 한다.)으로 입찰을 실시하거나 계약을 체결하여야 한다. 제11조의2(입찰․낙찰의 취소 및 계약의 해제․해지 등) ① 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 제5조의2에 따른 청렴계약을 지키지 아니한 경우 해당 입찰․낙찰을 취소하거나 계약을 해제․해지하여야 한다. 다만, 해당 계약이 상당부분 이행된 경우로서 계약의 해제 또는 해지가 계약목적 달성여부, 손해의 발생정도 등을 고려하여 국가에 현저히 불리하다고 인정되는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 얻어 해당 계약을 계속하여 이행하게 할 수 있다. ② 중앙행정기관의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자의 책임있는 사유로 약정한 기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 해당 계약을 해제하거나 해지할 수 있다.

【예시】국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

【예시】

현행	개선의견
제75조(계약의 해제ㆍ해지) <신 설> ① ～ ③ (생 략)	제75조(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 법 제11조의2제2항에 따라 대통령령으로 정하는 사유라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 정당한 이유없이 약정한 착공 또는 착수 시일을 경과하고도 계약이행에 착공 또는 착수하지 아니할 경우 2. 계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 약정기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정될 경우 3. 그 밖에 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등 기획재정부장관이 정하는 사유에 해당되는 경우 ② ～ ④ (현행 또는 개정안 제1항부터 제4항까지와 같음)

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령

현행	개선의견
< 신 설 > < 신 설 >	제6조의2(청렴계약) 지방자치단체의 장 또는 계약담당공무원은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 있어서의 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 입찰자 또는 계약상대자로 하여금 입찰․낙찰, 계약체결 또는 그 계약의 이행 과정(준공·납품 이후를 포함한다.)에서 직․간접적으로 금품, 향응 등을 주거나 받지 않을 것을 약정하는 조건(이하 “청렴계약”이라 한다.)으로 입찰을 실시하거나 계약을 체결하여야 한다. 제14조의2(입찰․낙찰의 취소 및 계약의 해제․해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당공무원은 제6조의2에 따른 청렴계약을 지키지 아니한 경우 해당 입찰․낙찰을 취소하거나 계약을 해제․해지하여야 한다. 다만, 해당 계약이 상당부분 이행된 경우로서 계약목적 달성여부, 손해의 발생정도 등을 고려하여 계약의 해제 또는 해지가 지방자치단체에 현저히 불리하다고 인정되는 경우에는 지방자치단체의 장 승인을 얻어 해당 계약을 계속하여 이행하게 할 수 있다. ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자의 책임있는 사유로 약정한 기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 해당 계약을 해제하거나 해지할 수 있다.

【예시】지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률

【예시】

현행	개선의견
제91조(계약의 해제ㆍ해지) <신 설> ① ․ ② (생 략)	제91조(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 법 제14조의2제2항에 따라 대통령령으로 정하는 사유라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 정당한 이유없이 약정한 착공 또는 착수 시일을 경과하고도 계약이행에 착공 또는 착수하지 아니할 경우 2. 계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 약정기한까지 계약이행을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정될 경우 3. 그 밖에 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등 행정안전부장관이 정하는 사유에 해당되는 경우 ② ․③ (현행 제1항 및 제2항과 같음)

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령

【입법례】

▲ 방위사업법

제6조(청렴서약제 및 옴부즈만제도) ① 국방부장관 및 방위사업청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 방위사업의 수행에 있어서 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 다음 각 호의 자에 대하여는 청렴서약서를 제출하도록 하여야 한다.

1. 방위사업청에 소속된 공무원

2. 제9조 및 제10조의 규정에 의한 방위사업추진위원회 및 분과위원회의 위원

3.「국방과학연구소법」에 의한 국방과학연구소(이하 "국방과학연구소"라 한다)  및 제32조의 규정에 의한 국방기술품질원의 임ㆍ직원

4. 당해 방위사업에 참가하는 다음 각 목의 업체 또는 연구기관의 대표 및 임원

가. 방위산업체(이하 "방산업체"라 한다)

나. 방위산업과 관련된 업체로서 방산업체가 아닌 업체(이하 "일반업체"라 한다)

다. 전문연구기관

라. 제3조제10호의 규정에 의하여 방위사업청장의 위촉을 받지 아니한 연구기관(이하 "일반연구기관"이라 한다)

② 제1항의 규정에 의한 청렴서약서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 금품ㆍ향응 등의 요구ㆍ약속 및 수수 금지 등에 관한 사항

2. 방위사업과 관련된 특정정보의 제공 금지 등에 관한 사항

3. 그 밖에 방위사업의 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 대통령령이 정하는 사항

③ ～  ⑤ (생  략)

제58조 (부당이득의 환수) 방위사업청장은 방산업체ㆍ일반업체ㆍ전문연구기관 또는 일반연구기관이 허위 그 밖에 부정한 내용의 원가계산자료를 정부에 제출하여 부당이득을 얻은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 부당이득금과 부당이득금에 상당하는 가산금을 환수하여야 한다

제59조(청렴서약위반에 대한 제재) 방위사업청장은 제6조제1항제4호에 해당하는 자가 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 방산업체ㆍ일반업체ㆍ전문연구기관 및 일반연구기관에 대하여 1년의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하는 등의 제재를 할 수 있다.

▲ 방위사업법 시행령

제69조 (부당이득금등의 환수) ① 방위사업청장은 법 제58조의 규정에 의하여 부당이득금 및 가산금(이하 "부당이득금등"이라 한다)을 환수하고자 하는 때에는 부당이득사실, 부당이득금등의 금액, 납부기한 및 이의신청방법ㆍ기간 등을 명시하여 이를 납부할 것을 서면으로 통지하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 통지를 받은 자는 통지가 있는 날부터 30일 이내에 부당이득금등을 방위사업청장이 지정하는 기관에 납부하여야 한다.

제70조(입찰참가자격의 제한 등) ①방위사업청장은 법 제59조의 규정에 의하여 업체 및 연구기관의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국방부령이 정하는 바에 따라 1월 이상 1년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하고, 위반사실과 관련된 계약이 있는 경우에는 이를 해제 또는 해지할 수 있다.

1. 방위사업과 관련된 의사결정, 입찰, 낙찰 또는 계약체결ㆍ이행에 있어서 관계공무원(위원회 및 분과위원회의 위원과 제16조의 규정에 의한 전문위원을 포함한다)에게 금품ㆍ향응 등을 주기로 약속하거나 준 사실이 있는 경우

2. 방위사업과 관련된 특정정보의 제공을 요구하거나 받은 사실이 있는 경우

3. 제1호 및 제2호를 제외한 청렴서약 내용을 위반하여 방위사업청장으로부터 청렴서약준수 권고를 받고도 다시 청렴서약 내용을 위반한 경우

② 청렴서약의 위반을 이유로 한 입찰참가자격의 제한에 관하여 이 영에 규정되지 아니한 사항에 대하여는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」에 의한다.

■ 법령명 : 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 일부개정(안)

및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

평가대상 조문 1

▲ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 일부개정(안)

제23조의2(계약이행의 성실도 항목의 반영) 영 제13조제2항에 따른 계약이행의 성실도는「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.

▲ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

※ 해당 규정 없음

□ 평가항목

◦ 부패통제장치(3-3)

□ 현  황

◦ 현재 소관부처에서 추진하고 있는 시행령 개정안에는 입찰참가자격 사전심사 기준을 발주기관이 계약이행의 난이도 등을 종합적으로 고려하여 자율적으로 정하도록 하되,

- 심사기준 중 계약이행의 성실도는 심사기준에 반드시 포함하도록 규정

◦ 본 규칙 개정안으로 계약이행의 성실도에 관한 구체적 항목으로「건설기술관리법」에 따른 부실벌점, 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표로 정하고 있음.

□ 문제점

◦ 본 규칙 개정안으로 부실공사 등으로 인한 부실벌점, 건설공사의 품질확보를 위한 시공평가결과 및 기타 지표를 계약이행의 성실도 평가항목으로 정하고 있으나,

- 입찰·낙찰·계약체결 및 그 계약이행과정에서 금품을 제공하는 등의  불법·부정한 방법으로 청렴계약을 위반한 자에 대하여는

- 계약이행 성실도 심사를 통해 불이익을 제공할 필요가 있음에도 이러한 심사항목이 없어 실질적 제재수단이 미흡

□ 검토결과 : 개선의견

5. 계약이행 성실도 항목에 청렴계약 준수정도를 포함하도록 하여 청렴계약 제도의 실효성을 제고할 필요

	≪ 공공기관의 청렴계약 준수정도를 입찰참가자격 사전심사 반영 예 ≫
▪ 한국철도공사에서는 용산지구 차량검수시설 이전 건설공사 입찰참가자격 사전심사시 청렴계약 위반 사실이 있는 자에 대해 최대 3점을 감점처리토록 세부기준 마련․시행 (권익위 실태조사, 2009.10.)

【예시】

개정안	개선의견
제23조의2(계약이행의 성실도 항목의 반영) 영 제13조제2항에 따른 계약이행의 성실도는「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.	제23조의2(계약이행의 성실도 항목의 반영) 영 제13조제2항에 따른 계약이행의 성실도는 법 제11조의2제1항에 따른 청렴계약 준수정도,「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

【예시】

현행	개선의견
< 신 설 >	제23조의2(사회적 신인도 항목의 반영) 영 제14조제2항에 따른 사회적 신인도에는 법 제14조의2제1항에 따른 청렴계약 준수정도,「건설기술관리법」제21조의4에 따른 부실벌점, 동법 제36조의 시공평가결과 및 기타 계약이행의 성실도를 측정할 수 있는 지표를 말한다.

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

평가대상 조문 2

▲ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 일부개정(안)

제82조(계약정보의 공개) 영 제92조의2제1항 본문에서 “기획재정부령이 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.

1. 당해 연도에 경쟁입찰 또는 수의계약에 의하여 계약을 체결하고자 하는 물품ㆍ공사ㆍ용역 등에 대한 분기별 발주계획

가. ～ 다. (생 략)

2. 계약체결에 관한 사항

가. ~ 아. (생 략)

자. 영 제42조제4항에 따라 낙찰자를 결정한 공사의 경우에는 입찰자별 입찰금액 및 공종별 입찰금액

3. 계약변경에 관한 사항

가. ~ 라. (생 략)

▲ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

제84조(계약정보의 공개) 영 제124조에서 "행정안전부령이 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 다만, 영 제25조제1항제1호 중 작전상의 병력이동에 의한 경우는 제외한다.

1. ~ 2. (생략)

□ 평가항목

◦ 접근성·공개성(3-3)

□ 현  황

◦ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 분기별 발주계획, 계약체결 및 계약변경 사항 등에 관하여 공개하도록 규정하고 있고,

- 현재 추진하고 있는 시행규칙 개정안에서는 입찰금액 적정성 심사에 따라 낙찰자를 결정한 공사의 경우에는 입찰자별 입찰금액 및 공종별 입찰금액도 공개하도록 공개항목을 추가토록 규정

□ 문제점

◦ 계약정보 공개에 있어 분기별 발주계획, 계약체결 및 계약변경 사항 등에 관하여 공개하도록 규정하고 있으나,

- 공공계약에 있어 가장 중요한 사항인 신의성실의 계약의무 원칙에 반하여 금품·향응 제공 등 불법·부당한 방법으로 부당한 이익을 취한 자에 대해 이를 공개하는 제도가 없어 청렴계약제도의 실효성 확보에 한계

□ 검토결과 : 개선의견

6. 계약정보 공개 대상에 청렴계약 여부 및 그 준수여부를 포함하도록 하여 청렴계약 제도의 실효성을 제고할 필요

【예시】

개정안	개선의견
제82조(계약정보의 공개) 영 제92조의2제1항 본문에서 “기획재정부령이 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. ~ 3. (생 략) < 신 설 >	제82조(계약정보의 공개) ① (개정안과 같음) 1. ~ 3. (개정안과 같음) ② 제1항에 따른 계약정보를 공개하고자 하는 경우에는 법 제5조의2에 따른 청렴계약 적용대상 여부 및 법 제11조의2제1항에 따른 청렴계약의 준수여부를 포함하여 공개하여야 한다.

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙

【예시】

개정안	개선의견
제84조(계약정보의 공개) 영 제124조에서 "행정안전부령이 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 다만, 영 제25조제1항제1호 중 작전상의 병력이동에 의한 경우는 제외한다. 1. ~ 2. (생략) < 신 설 >	제82조(계약정보의 공개) ① (현행과 같음) 1. ~ 2. (현행과 같음) ② 제1항에 따른 계약정보를 공개하고자 하는 경우에는 법 제6조의2에 따른 청렴계약 적용대상 여부 및 영 제14조의제1항에 따른 청렴계약의 준수여부를 포함하여 공개하여야 한다.

지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙