토 론 자 료

『내부공익신고 활성화』를 위한 공개토론회

2003. 4. 3.

공개토론회 개요

□ 일    시 : 2003. 4. 3.(목), 14:00 ~ 16:00

□ 장    소 : 부패방지위원회 17층 대회의실

□ 주    제 : 내부공익신고(내부고발) 활성화 과제

□ 사    회 : 김영종 (한국부패학회 고문, 숭실대학교 교수)

□ 인사말씀 : 이남주 (부패방지위원회 위원장)

□ 발    제

ㅇ 윤태범 (한국방송통신대학교 교수)

ㅇ 이상희 (참여연대 공익제보지원단 변호사)

ㅇ 조희완 (부패방지위원회 신고심사국장)

□ 토    론

ㅇ 박정수 (서울시립대학교 교수)

ㅇ 이정일 (삼성경제연구소 수석연구원)

ㅇ 이강원 (경제정의실천시민연합 시민감시국장)

ㅇ 이지문 (공익의 호루라기를 부는 사람들 소장)

ㅇ 송재윤 (부패방지위원회 전문위원)

【 토 론 회   진 행 순 서 】

일 정	시 간	세 부 사 항
등 록	13:30~14:00
개 회	14:00~14:05	개회, 국민의례 (기획과장)
인사말씀	14:05~14:10	부패방지위원회 위원장 인사말씀
토론자소개	14:10~14:20	사회자 진행발언 및 토론자 소개 (□ 사회자 : 김영종 숭실대 교수, 한국부패학회고문)
주제발표	14:20~15:10	ㅇ 주제 1 : 내부공익신고에 대한 이론 및 외국 사례 - 발표자 : 윤태범 한국방송통신대 교수 ㅇ 주제 2 : 내부공익신고 활성화를 위한 제도적 과제 - 발표자 : 이상희 변호사(참여연대 공익제보지원단) ㅇ 주제 3 : 내부공익신고 처리 및 보호보상사례 - 발표자 : 조희완 부패방지위원회 신고심사국장
패널토의	15:10~16:00	ㅇ 지정토론자 : 5명 - 박정수(서울시립대 교수) - 이정일(삼성경제연구소 수석연구원) - 이강원(경실련 시민감시국장) - 이지문(「공익의 호루라기를 부는 사람들」소장) - 송재윤(부패방지위원회 전문위원)
질의응답	16:00~16:20	일반참석자 질의 및 응답
폐 회	16:20~16:30	종합정리 및 폐회

【 목    차 】

□ 인사말씀------------------------------------------------------------------------------1

□ 발 제 문

□ 내부공익신고에 대한 이론 및 외국사례---------------------------------5

(한국방송통신대학교 행정학과 교수 윤 태 범)

□ 내부공익신고 활성화를 위한 제도적 과제----------------------------41

(참여연대 공익제보지원단 변호사 이 상 희)

□ 내부공익신고 처리 및 보호보상 사례----------------------------------54

(부패방지위원회 신고심사국장 조 희 완)

□ 토 론 자 료

□ 내부공익신고 활성화 토론자료--------------------------------------------69

( 서울시립대학교 행정학과 교수 박 정 수)

□ 내부공익신고 활성화를 위한 과제----------------------------------------75

(삼성경제연구소 수석연구원 이 정 일)

□ 내부공익신고자 보호 및 활성화 방안-----------------------------------80

(경제정의시민실천연합 시민감시국장 이 강 원)

□ 현행 부패방지법 개선방안--------------------------------------------------85

(「공익의 호루라기를 부는 사람들」 소장 이 지 문)

□ 내부공익신고의 활성화 방안-----------------------------------------------93

(부패방지위원회 전문위원, 정보통신공무원 교육원 교수 송 재 윤)

인  사  말  씀

부패방지위원회 위원장

이 남 주

바쁘신 중에도 오늘 내부공익신고(whistle-blowing) 활성화 방안을 마련하기 위한 공개토론회에 참석해 주신 여러분께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.

제가 부패방지위원회 위원장이란 중책을 맡은 지 얼마되지 않았지만, 평소에 내부공익신고야말로 우리 사회의 고질화된 부패척결을 위한 가장 효율적인 방법중의 하나라고 생각해 오던중 이러한 중요한 토론회를 개최하게 되어 더욱 기쁘게 생각합니다.

특히, 오늘 토론회는 그 동안 체계적인 연구를 통해 반부패정책의 수립 및 시행에 크게 기여하고 있는 “한국부패학회”와 공동으로 개최하게 되어 더욱 건설적인 토론회가 될 것이라고 생각됩니다.

여러분도 잘 아시다시피 지금 우리사회의 가장 큰 문제중 하나인 부패는 선진국 도약을 위한 우리의 노력에 커다란 걸림돌이 되고 있습니다.

부패는 단순한 개인차원의 비리행위가 아니라, 그로 인해 사회전체의 자원배분을 왜곡시키고 발전을 저해하는 반공익적 행위입니다.

특히, 부패는 엄정한 척결활동이 미약할 경우에는 비정상적인 방법을 통해 손쉽게 얻어지는 부패이윤의 속성상, 그 행태가 사회문화적으로 빠르게 확산되어, 부패에 대한 사회의 저항능력 및 자정능력을 약화시키고, 결국 사회전체를 파멸에 이르게 할 것입니다.

세계적으로도 1990년대 이후 반부패를 위한 국제적 노력이 강화되고 있으며, 이에 따라 1999년에는 OECD의 「국제상거래에서 해외공무원에 대한 뇌물방지협약」이 발효되었고, UN도 보편적인 국제협약으로서 「UN 반부패협약」제정을 추진중에 있습니다.

우리나라도 새롭게 출발한 □참여정부□가 국정과제의 하나로 □부패없는 사회, 봉사하는 행정□을 제시하고, 부패척결을 위한 노력에 더욱 박차를 가하고 있으며,

특히, 금년 5월에 서울에서 □제3차 반부패 세계포럼 (Global Forum)□과 □제11차 반부패 국제회의 (Internation Anti-Corruption Conference)□와 같은 양대 반부패국제회의를 개최하는 등 국제적인 반부패 노력에도 적극 참여하고 있습니다.

우리 위원회도 보다 효과적인 부패방지를 위해 □사회지도층 및 권력형 부패에 대한 우선적인 척결□, □부패취약 분야의 제도개선 및 시스템 개혁□, □사회전반의 윤리의식 확립□, □평가와 참여를 통한 부패통제시스템 확립□과 함께

□내부공익신고 활성화□를 5가지 역점시책으로 선정하고 적극 추진하고 있습니다.

내부공익신고는 조직의 구조적이고 은밀한 부패를 척결하기 위해 개인의 불이익을 무릅쓰고 행하는 용기있는 행동이며, 나아가 기존의 외부 또는 내부통제가 지닌 한계를 극복하고, 수평적·상향적 행정책임의 제고와 함께 부패행위의 예방기능을 수행하는 등 투명한 사회건설을 위한 유효한 방안이라고 할 수 있습니다.

이러한 내부공익신고는 선진국에서는 이미 정착된 제도로서  사회적으로도 높이 평가되고 있습니다. 그 예는 미국의 시사주간지 TIME이 지난 연말(2002.12.23.)에 자신이 소속된 조직의 비리를 폭로한 내부고발자 3인을 2002년도 □올해의 인물□로 선정한데서도 쉽게 알 수 있습니다.

우리나라도 작년에 발효된 부패방지법에서 역사상 처음으로 내부공익신고자에 대한 보호보상 제도를 규정하였으며, 이에 따라 2002년도에만 우리 위원회에 38건의 내부공익신고가 접수되어 처리되는 등 내부공익신고에 대한 사회적 인식이 차츰 개선되어 가는 것으로 보입니다.

그러나, 보다 냉정하게 판단해 보면 우리 사회의 연고주의, 온정주의 문화 등으로 인해 내부공익신고는 아직도 부정적으로 평가되고 있으며, 그 신고자 역시 소속 조직 및 사회로부터 심각한 불이익을 받는 사례가 종종 발생하고 있는 것이 현실입니다.

이는 결국 내부공익신고의 공익성과 필요성에 대한 올바른 평가 등 사회문화적 토양조성이 요구되고 있을 뿐만 아니라, 내부공익신고자에 대한 보호·보상제도가 보다 강화되어야 할 필요성이 있다는 점을 말해준다고 하겠습니다.

내부공익신고자야 말로 우리사회의 빛과 소금으로서 세상을 밝히는 힘의 원천이 된다고 생각합니다.

이런 측면에서 오늘 토론회가 더욱 의미있는 시간이 될 것이라고 생각하며, 이 자리를 통해 부정부패척결과 투명한 사회건설이라는 우리의 목표에 한층 더 큰 걸음으로 다가설 수 있기를 기대합니다.

여러 가지로 바쁘신 중에도 오늘 토론회에 참석해 주신 여러분께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.

감사합니다.

발제문 1

한국방송통신대학교 행정학과 교수

윤 태 범

【 목  차 】

Ⅰ. 서론-----------------------------------------------------------------------------7

Ⅱ. 부패문제의 속성과 부패방지 수단------------------------------------8

1. 부패문제의 익명성과 폐쇄성------------------------------------------8

2. 부패문제발생의 문화성--------------------------------------------------9

3. 영향의 파급성-------------------------------------------------------------10

4. 구조의 체제성-------------------------------------------------------------11

Ⅲ. 부패방지와 내부공익신고제도-----------------------------------------12

1. 내부공익신고제도의 등장----------------------------------------------13

2. 내부공익신고제도의 의미와 필요성--------------------------------14

3. 내부공익신고제도의 핵심내용----------------------------------------17

Ⅳ. 외국의 내부공익신고제도-----------------------------------------------18

1. 미 국-------------------------------------------------------------------------18

2. 영 국------------------------------------------------------------------------21

3. 호 주------------------------------------------------------------------------25

4. 각 국의 제도비교--------------------------------------------------------29

Ⅴ. 결 론--------------------------------------------------------------------------33

참고문헌---------------------------------------------------------------------------36

Ⅰ. 서론

현실적으로 많은 부정부패가 사실상 행정조직 내부 공무원의 제보에 의하여 밝혀지고 있음을 고려할 때, 「내부공익신고제도」가 부패방지제도에서 차지하는 비중은 결코 적지 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 우리는 오랫동안 이와 같은 제도를 도입하지 못하였다. 1990년대 초반 이 제도의 도입 필요성에 대한 주장이 제기되었을 때만 해도, 많은 사람들은 우리 문화와의 이질성이나 혹은 부작용 등 만을 지적하였을 뿐, 이 제도가 가지고 있는 긍정적인 측면에 대해서는 중시하지 않았던 것이 사실이다.

) □whistleblowing'에 대해서는 내부고발, 내부신고, 내부공익신고 등 다양한 용어로 해석되고 있는데, 여기에서는 □내부공익신고□로 통일하여 사용하고자 한다.

그러나 외국의 경우를 보면, 시기의 차이는 있지만 동 제도의 도입을 통하여 정부내 부패방지를 위한 노력을 기울였을 뿐만 아니라, 소위 □살아있는 양심□이라고 할 수 있는 내부공익신고자를 보호하기 위한 적극적인 노력을 기울여왔다는 점에서, 이제서야 동제도를 도입한 우리의 경우는 이들 국가들과 비교하여 상당히 뒤늦은 감이 있는 것이 사실이다.

내부공익신고자에 대한 보호는 살아있는 정의와 양심에 대한 정부차원의 적극적인 보호라는 점에서, 어느 제도보다도 긍정적이고 의미있는 제도라고 할 수 있다. 지금까지 많은 양심있는 내부공익신고자들이 있었지만 보호보다는 처벌을 받았다는 점에서, 동제도의 도입은 우리나라의 부패방지정책에 있어서 새로운 전환점을 가져다 준 것이라고 할 수 있다. 일부에서는 동 제도에 대해서 □신고□만을 강조하는 제도로 이해하고 있지만, 이 제도가 궁극적으로 지향하는 것은 부패행위에 대한 신고와 보상보다는 □내부공익신고자□에 대한 적극적인 보호이며, 나아가서는 정부 투명성과  책임성, 신뢰성의 제고라고 할 수 있다.

어쨌든 뒤늦은 감은 있지만, 우리나라도 2002년부터 독립된 법은 아니지만, 부패방지법상에 내부공익신고에 대한 규정을 마련하여 시행하고 있다. 아직 시행초기단계이기 때문에 일부 문제점도 있고, 기대보다 많은 실적이 나타나지 않을 수도 있다. 제도 도입이후 지난 2002년 1년 동안의 실적으로 보면, 137건의 부패행위가 신고 접수되었는데, 이중에서 내부공익신고는 27.7%인 38건이었으며, 이중에서 34건이 처리완료된 것으로 나타났다. 단순 수치로만 보면, 일반 신고에 의한 부패적발률(혐의인정건수/조사완료건수)이 56%인 반면, 내부공익신고에 의한 부패적발률은 상대적으로 높은  66.7%로 나타나서, 긍정적인 측면도 발견할 수 있다는 점에서, 지속적인 관심과 노력이 요구된다.

본 연구는 이와 같은 논의배경 하에, 우리보다 먼저 동 제도를 도입하여 실시하고 있는 국가들의 예를 분석하여 우리나라의 내부공익신고제도 개선에 의미 있는 시사점을 도출하고자 한다. 우리의 경우와 이 논문에서 언급한 국가들(미국, 영국, 호주)과는 여러 면에서 차이가 있기 때문에 단순히 비교하는 것은 한계가 있지만, 이들 국가들의 제도와 경험은 아직 시행초기단계에 있는 우리에게 많은 시사점을 줄 수 있기 때문이다.

Ⅱ. 부패문제의 속성과 부패방지수단

부패문제에 대한 효과적인 대응이 가능하기 위해서는 무엇보다 부패의 속성을 제대로 고려한 정책이 개발되어야 한다. 즉 문제에 상응하는 정책의 개발이다. 따라서 부패방지정책의 개발 이전에 정책이 대응해야 할 부패문제의 속성을 확인하는 것이 선행되어야 한다. 물론 부패문제가 지니고 있는 속성은 매우 다양하기 때문에 이를 일일이 열거하는 것은 불가능하다. 때문에 여기에서는 □내부공익신고제도□의 필요성과 관련하여, 우리의 부패문제가 지니고 있는 속성을 제한적으로 설명하고자 한다.

1. 부패문제의 익명성과 폐쇄성

기본적으로 부패 자체는 익명성을 지향한다. 즉 부패 개입에 따라 발생하는 수익체계가 외부에 노출되지 않을수록(익명성이 높을수록) 부패에의 유인은 증대될 가능성이 높다. 즉 부패는 기본적으로 외부에 대하여 폐쇄 지향적 구조를 형성하게 된다. 반대로 낮은 수익률 체계를 갖춘 부패구조하에서는 대개 부패가 제도화되어 있고 노출되어 있는 상태이기 때문에, 구태여 폐쇄적인 구조를 지향할 필요가 없으며, 부패문제를 논하는 것이 무의미하다. 이런 상태에서는 사실상 부패가 사회적 문제로서 제대로 정의되지 못한다.

그러나 부패 친화적인 구조하에서도 부분적으로는 부패통제 메카니즘이 작동하지만, 이 장치들은 많은 경우 형식적으로 운영되며, 따라서 부패구조는 더욱 더 폐쇄 구조를 지향하게 된다. 자연히 이러한 폐쇄적 부패구조는 상대적으로 높은 수익률 체계를 지향하게 된다. 문제는 이러한 높은 수익률 체계를 갖는 폐쇄적 부패구조가 지속적이고 효과적으로 억제되지 못하고 그대로 유지될 경우, 이것은 제도화와 확산의 과정을 거쳐서 정부내뿐만 아니라 사회적으로도 부정적 파급효과(negative spillover effect)를 가져오게 된다.

따라서 이와 같은 폐쇄 구조를 개방적인 구조로 전환시키는 것이 부패를 억제하는데 매우 중요한 조건이자 전략이 된다. 기존의 각종 부패방지제도가 이와 같은 개방성의 제고를 위하여 활용되고 있다. 물론 여기서 논하는 내부공익신고제도도 이와 관련된 제도의 하나라고 할 수 있다.

2. 부패문제 발생의 문화성

흔히 □윤리□의 □문화성□이 지적되고 있다. 윤리(ethics)의 어원인 □ethos'는 □특정한 시대에 특정한 지역에 있어서의 지배적인 정서, 풍토, 문화, 관습 등□을 의미한다. □부패□를 윤리의 반명제로서 이해한다면, 부패도 당연히 □문화성□을 기본적으로 속성으로 하게 된다. 즉 부패는 특정한 시대에 특정한 지역의 정서, 풍토, 문화를 반영하여 발생하는 것이라고 할 수 있다. 때문에 부패의 발생, 치유 등과 관련된 문제를 제대로 논의하기 위해서는 문화에 대하여 논의하는 것이 당연하다. 그러나 문화는 주지하는 바와 같이 많은 시간과 역사의 누적의 결과라는 점에서, 우리가 처하고 있는 문화가 비록 부패 유인적인 것이라 해도, 이를 단기간에 변화시키는 것은 한계가 있다. 그러나 어쨌든 부패방지 정책을 고려함에 있어서는 문화적 속성이 중요한 요소로서 고려되어야 할 것이다.

) 부패유인적 문화라는 용어를 쓸 경우, 문화에 대한 우월성의 존재를 인정하는 것처럼 비쳐질 수 있는데, 여기서는 문화적 우월성의 존재를 찬성하는 것은 아니다. 다만 현재의 부패문제를 설명하는데, 문화적 속성이 주요 설명변수로서 고려되어야 한다는 것을 의미한다.

그러나 역설적인 것은 이와 같은 문화적 속성이 또 한편에서는 부패방지를 어렵게 하는 요인으로도 작용한다는 것이다. 가장 일반적인 예로서, 예의문화, 선물문화 등을 들고 있는데, 이러한 문화가 부정적인 방향으로 과도하게 작용할 경우 부패 유인적 기능을 하는데, 부패방지제도의 실행을 어렵게 하는 요인 또한 이와 같은 문화라는 점이다. 여기에 부패방지를 위한 문화변화 전략이 가지고 있는 한계가 있다. 이 글에서 논하는 내부공익신고제도도 사실상 이와 같은 딜레마를 지니고 있는 제도라고 할 수 있다.

) 때문에 내부공익신고제도가 지니고 있는 딜레마를 해결하기 위하여 각종 세부적인 절차와 방법들이 고려되고 있다. 특히 내부공익신고제도에서 □내부공익신고자 보호□문제를 가장 중요하게 고려하고 있는 것도 이와 같은 딜레마 때문이라고 할 수 있다.

3. 영향의 파급성

부패가 지니고 있는 폐쇄성과 이로부터 발생하는 높은 경제적 부가가치는 부패를 매우 매력적인 것으로 만들며, 이로 인하여 부패를 방지하기 위한 많은 장치들에도 불구하고 부패문제는 늘 확산 지향적이다. 이따금 부패사건이 발각되고 관련자들이 처벌을 받아도 부패가 사라지지 않는 것은 부패문제가 본래적으로 지니고 있는 이와 같은 속성 때문이다. 특히 정부가 만들어놓은 방지장치가 제 기능을 수행하지 못할 경우, 부패문제는 확산의 차원을 넘어서 견고화되고 제도화되는 단계로 접어든다. 이 때문에 부패문제에 대한 체계적 대응의 필요성이 존재한다.

시대적으로 보면 부패구조는 □일방적 독점구조□에서 □쌍방적 독점구조□, 그리고 확장된 □순환적 구조□로 변화하고 있다. 즉 과거에는 부패의 형성에 활용되는 자원이 부족하였을 뿐만 아니라, 이러한 자원들이 개인 혹은 사회적으로 매우 불균등하게 분포되어 있어서 일방적 독점구조의 형성이 가능하였는데, 이제는 자원 자체의 증가와 불균등한 분포의 완화 등으로 부패의 유인 가능성 자체가 증대하였다고 할 수 있다. 이와 같은 조건 때문에 특정한 사정기관에 의하여 부패사건을 적발하고 처벌하는 시스템은 매우 비경제적이고 비효율적인 시스템이다. 사정기능이 강화되면 일시적으로 적발되는 부패건수는 증대하지만, 이것은 전체적인 부패의 유인 가능성과 비교하여 그렇게 많은 비중을 차지하는 것은 아닐 것이다.

때문에 어렵기는 하지만 바람직한 방법의 하나는 결국 구성원 하나 하나가 부패 저항적인(윤리적이라고도 할 수 있음) 태도를 갖도록 하는 것이다. 예를 들어서 □공무원 행동강령□이 중시되는 이유의 하나는 바로 이 때문이다. 특히 이 방법은 예방 지향적이라는 점에서 대상자들에게는 덜 저항적인 방법이라고 할 수 있다. 이 논문에서 논하고 있는 □내부공익신고□도 기본적인 내용은 □행정조직 내부에서 발생하는 부패에 대한 정의로운 공직자의 신고□이기는 하지만, 이와 같은 신고가 가능하기 위해서는 결국 행정조직 내부에 □다수의 정의로운 공직자□들이 존재하고 있어야 한다. 따라서 내부공익신고 제도가 기대하는 효과를 얻기 위해서는 다수의 정의로운 공직자를 배양할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다.

) 물론 내부공익신고자가 필요하다는 것은, 현재 행정조직내에서 부패문제를 자유롭게 신고할 수 있는 정의로운 공직자가 많지 않다는 전제에서 출발하는 것이며, 내부공익신고제도가 지향해야 할 것의 하나는 바로 이와 같은 소수의 정의로운 공직자를 다수로 만드는 것이다.

4. 구조의 체제성

부패를 표현하는 용어중의 하나로서 □체제적 혹은 체계적 부패□를 들 수 있다. 이것은 부패가 발생하게 되는 원인의 상당 부분이 사회가 지니고 있는 구조적 혹은 체제적 모순에 있으며, 따라서 설혹 개인 수준에서 발생한 부패라 하더라도 이에 대한 설명은 사회구조와 체제적 성격에 근거해야 제대로 될 수 있음을 의미한다. 아마도 이를 상징하는 가장 대표적인 표현중의 하나가 바로 □有錢無罪, 無錢有罪□일 것이다. 범죄자들이 자신들의 범행의 원인을 사회구조의 탓으로 돌리는 것이다. 문제는 이러한 주장에 대하여 많은 사람들이 공감하고 있다는 것이다.

이러한 입장을 수용할 경우, 사실 부패의 발생원인에 대한 설명력은 높을 수 있지만, 부패방지를 위한 전략의 선택은 쉽지 않다는 문제가 발생한다. 즉 부패의 발생을 개인의 탓으로 돌리는 것이 대응정책을 선택하고자 하는 위정자의 입장에서는 가장 편리한 방법이지만, 부패의 구조성과 체제성을 강조할 경우에는 마땅한 정책을 찾아내기가 쉽지 않기 때문이다. 일부 학자들의 표현처럼, 부패를 설명하는 기본모형의 하나인 □고객-후원자 관계(client-patron network)□가 사회전반의 부패구조를 설명하는 모델로서 제도화되어 있는 상태라면, 사실상 백가지 정책이 무효하게 된다. 이러한 상황하에서 일반국민들(공무원도 포함하여) 사이에는 부패방지정책의 실효성에 대하여 체념이나 냉소주의(cynicism)가 만연될 수밖에 없다.

이와 같은 부패의 구조성과 체제성을 수용한다면, 섣부르게 부패방지정책을 실시하는 것은 오히려 문제의 해결을 더 어렵게 하는 것이 된다. 선언적인 정책보다는 구체적인 정책이, 강제적인 정책보다는 유인적인 정책이, 타율적 정책보다는 자율적 정책이 보다 유용한 부패방지정책이 될 수 있을 것이다. 내부공익신고제도는 이와 같은 특성을 지니고 있는 정책의 하나라고 할 수 있다.

Ⅲ. 부패방지와 내부공익신고제도

내부공익신고(Whistleblowing)란 □과거에 조직의 구성원이었거나 또는 현재 그러한 사람이 자신이 몸담고 있는 조직이 불법, 부정한 방법으로 정부 또는 국민을 속이는 활동을 하고 있다는 사실을 발견하고 이에 대하여 거부하거나 항의하는 행위□라고 할 수 있다. 비록 고발이나 신고라는 심리적으로 부담스런 내용을 담고 있기는 하지만, 궁극적으로 이러한 행위는 타인의 고발이라는 의미보다는, 외부에 대한 □정의의 선언□이나 혹은 자신에게 닥칠 위협에 대한 외부에의 □구원의 호소□라는 의미를 더 강하게 지니고 있다.

1. □내부공익신고제도□의 등장

앞서도 일부 언급하였지만, 부패의 페쇄성, 문화성, 그리고 체제성 등이 견고하면 할수록 수많은 부패방지수단들에도 불구하고 부패행위의 적발 가능성은 낮아진다. 즉 이러한 상황하에서는 개인의 윤리의식에 근거하여 부패행위를 거부하는 것이 현실적으로 어려울 뿐만 아니라, 설사 부패행위에의 개입을 거부한다 하더라도 소속 조직에서 원만하게 조직생활을 하기가 매우 어렵다. 때문에 자신이 소속한 조직에서 목격한 부패행위를 외부적으로 신고한다는 것은 개인적으로 대단한 모험일 수밖에 없다.

그 동안 있었던 몇몇 사례들을 보면, □내부공익신고자(whistleblower)□들은 공직생활의 유지는 고사하고 오히려 형사처벌의 대상이 되기도 하였던 것이 바로 최근까지의 우리의 현실이었다. 법률상 공직자에게는 부정부패에 대하여 고발할 의무가 있지만 현실적으로는 이러한 규범이 제대로 지켜지지 못하였던 것이 우리의 공직자들이 처하고 있는 모순된 상황이다. 조직 내부의 정의롭고자 하는 공무원을 적극적으로 보호하기 위하여 마련된 이 제도는 한편에서는 이렇게 모순된 현실구조를 해소하고자 하는 개혁적 제도의 하나라고 의미를 부여할 수도 있다(Alford,2001:37-39).

현실적으로도 부패의 속성상 행정조직의 내부에서 행해지는 부패가 외부기관에 의하여 적발되는 것이 쉽지 않을 뿐만 아니라, 설사 검찰이나 경찰이 적극적인 노력을 기울인다 하더라도 이것은 항상 경제적으로 비효율적이고 또한 승률도 낮은 게임일 수밖에 없다. 예를 들어서 검찰이나 경찰이 범죄의 해결을 위하여 (범죄자들과 한 통속인) 비공식적인 □정보원'을 활용하는 것은 경제적 효율성과 승률을 높이기 위하여 어쩔 수 없이 활용하는 방법에 다름 아니다. 이 정보원들은 누구보다도 내부 사정을 정확히 알고 있기 때문에 이들을 활용하는 것은 매우 합리적이고 경제적이라고 할 수 있다. 사실상 이들 정보원은 여기에서 논하고 있는 □내부공익신고자□와 유사한 역할을 수행한다. 다만 이들 정보원은 검찰이나 경찰들과  비공식적이고 비윤리적인 협상을 하여 정보원-고객의 관계를 유지하지만, 이 논문에서 언급하고 있는 □내부공익신고자□의 경우에는 반대로 윤리성에 기초한 신고와 보호, 보상 등의 합법적 절차가 이루어진다.

우리가 최근 □내부공익신고제□라는 제도를 도입한 것은 부패방지의 경제성과 효율성이라는 측면에서 보면 매우 바람직한 선택이라고 할 수 있다. 그러나 보다 본질적인 것은 이 제도가 궁극적으로는 공직자의 □정의□와 □윤리□의 제고를 지향하고 있다는 점임을 상기하여야 할 것이다.

2. □내부공익신고제도□의 의미와 필요성

내부공익신고제도가 가장 기본적으로 지향하고 있는 것은 바로 □공익 신고자□와  □공익적 가치□의 적극적 보호이다. 물론 일차적으로 지향하는 것은 내부의 부패문제를 신고한 공익신고자의 보호이지만, 이 신고자의 보호는 곧 신고자에 의하여 부각된 □공익적 가치□의 보호이기 때문에, 양자는 사실상 불가분의 관계에 있다. 비록 내부 신고자가 부분적으로 부패문제에 연루된 경우라 하더라도, 이들에 대하여 일정한 관용을 법적으로 허용하는 것은 이들의 신고행위로 인하여 보다 중요한 공익적 가치의 보호가 가능해졌기 때문이다(윤태범,1995).

초기의 제도에서는 공익신고의 활성화를 위하여 공익신고자의 신분보호에 주안점을 두었는데, 최근에 와서는 신고자의 권리에 대한 적극적 보호와 더불어 경제적 보상이라는 적극적인 방향으로 나아가고 있다. 뿐만 아니라 간접적인 유인수단까지 다양하게 활용하고 있다. 예를 들어서 미국의 경우, 준법프로그램(compliance program)이라는 제도를 활용하고 있다. 이것은 정부가 기업의 특정 부서 또는 개인의 불법적 행위를 적발한 경우라도, 기업이 자신들은 이러한 프로그램을 효과적으로 운영하고 있어 그 책임을 다하고 있다는 것을 증명하면 그 대가로 기업 전체에 대한 책임을 묻지 않고 오히려 경제적 처벌을 감면하는 제도로, 현재 많은 미국 기업들은 이러한 프로그램을 채택했다. 이와 같은 내부공익신고제도는 그 동안 영미권 국가들을 중심으로 발전하고 있으며, 현재도 우리나라를 비롯한 국가들로 확대되고 있다.

물론 내부공익신고제도는 그 목적에 상응하는 효과를 충분히 거두기가 현실적으로 쉽지 않다는 것이 이미 이 제도를 실시하고 있는 국가들에게서 얻을 수 있는 교훈이다. 그럼에도 불구하고 이들 국가들이 이 제도를 운영하는 것은 바로 이 제도가 지향하고 있는 목적과 효과의 가능성 때문이다. 미국의 내부고발자보호법은 제2조에서 □정부의 불법, 낭비, 부패를 폭로한 공무원을 보호하는 일은 보다 효과적인 행정을 위한 근본적인 조치이다□라고 명문화하고 있다. 이것이 바로 내부공익신고제도가 지향하는 가치라고 할 수 있다.

모든 법이나 제도가 단기간에 그 효과를 발휘하기는 어려울 것이다. 특히 그 제도가 기존의 관행이나 문화, 그리고 생활양식과 상당히 배치될 경우에는 더욱 그러하다. 그러나 제도가 현실과 정확하게 들어맞지 않는다고 해서  해당 제도 자체를 부정하는 것 또한 바람직하지 못한 태도이다. 오히려 보다 적극적으로 제도의 실행을 위한 노력과 긍정적인 여건을 조성하는 노력이 요구된다.

내부공익신고제도를 단지 또 하나의 부패통제관련 제도로서만 축소 이해한다면 그 의미와 중요성은 반감될 것이다. 즉 내부공익신고제도는 단순한 제도의 의미를 넘어서 좁게는 정부내 넓게는 사회에서 양심과 정의가 바로 설 수 있도록 직접적으로 도와주는 역할을 하기 때문이다.

앞서도 언급하였듯이 우리나라에는 정부내외의 부패를 통제하기 위한 다양한 법과 제도가 마련되어 있음에도 불구하고, 부패가 줄어들기는커녕 더욱 더 구조화되고 좀처럼 억제되지 못하고 있는 현실이다. 이것은 기존의 부패방지관련 법과 제도들이 많은 문제점들을 안고 있음을 의미한다. 내부공익신고제도는 이 같은 기존의 부패방지제도를 일정 수준 보완한다. 특히 이 제도는 부패에 대한 직접적 통제수단이라기 보다는 간접적 통제수단이라는 점에서 차이를 보이고 있다. 이 제도를 통해서 정당한 고발을 활성화하고, 양심과 정의를 보호하고, 또한 윤리의식을 확산시킬 수 있을 것이다.

이와 같은 내부공익신고제도는 특정한 사정주체가 아닌 양심있는 다수에 의한 상시적인 통제장치를 지향한다. 앞서 언급하였듯이 부패의 노출은 극히 제한되고 설사 노출이 되어도 그것은 실체의 일부분일 수밖에 없다는 점에서 양심적인 내부자의 활용은 전략적으로도 매우 유용할 수 있다. 때문에 이러한 내부공익신고제도는 제도화·구조화된 부패하에서 특히 그 효과를 발휘할 수 있다.

공직사회의 부정부패가 어느 정도이고 어떻게 이루어지고 있는 지를 가장 잘 알고 있는 사람들은 다름 아닌 바로 공직자 자신들이다. 그렇다면 해법은 명확하다. 즉 부패통제의 주체는 공직사회의 외부에 있는 것이 아니라 바로 공직사회에 있는 공직자 자신들이다. 내부공익신고제도는 양심적인 내부공익신고자만을 보호하는 협의의 목적에 국한된 것이 아니라, 공직자 스스로에 의한 자발적 정화의 적극적 의미도 또한 내포하고 있다. 아무리 대통령이 반부패 개혁을 주장하고 감사원이 철저하게 감사를 해도 그것은 항상 일정한 한계를 지닐 수 밖에 없다. 말없지만 양심있는 다수의 눈이 살아있을 때 부패는 움추러들 수밖에 없다(윤태범,1995).

내부공익신고제도는 조직의 민주화를 촉진할 수 있다는 점에서도 긍정적 의미를 지니고 있다. 우리나라의 행정조직내 인간관계는 전인격적 지배의 성격을 강하게 지니고 있다는 점에서 더욱 그러하다. 단순히 부패에 대한 억제 그 자체가 중요한 것이 아니라, 이를 통하여 바람직한 행정상과 시민상을 정립하고, 더 나아가서는 바로 개인의 양심과 정의를 보호·촉진하는데 보다 중요한 목적이 있다면, 이 제도를 통하여 조직내 구성원의 양심과 자유를 적극적으로 보장할 수 있을 것이다.

도덕적, 양심적인 조직구성원이 조직내의 부정의에 희생당하거나 혹은 타율에 의하여 부패에 개입할 수 밖에 없다면, 그것은 무엇보다도 인간의 존엄성을 크게 훼손하는 것이다. 이러한 구조하에서는 부패를 목격한 양심있는 조직구성원도 이를 신고하였을 때 조직으로부터 받을 비난과 위협에 대한 걱정때문에 자신의 양심을 접어두고 불의에 타협을 하게 된다. 개인의 양심과 정의가 조직의 불의에 어디까지 훼손될 수 있는가? 불의에 침묵을 강요받는 내부 양심에 대한 적극적인 보호의 필요성이 제기되는 것이다.

3. 내부공익신고제도의 핵심내용

) 이 내용은 현행 부패방지법상의 내용을 토대로 정리된 것이다.

내부공익신고제도의 주된 목적은 내부자가 비리에 관한 내용을 제보하였을 경우, 이러한 내부자가 어떠한 불이익도 받지 않도록 적극적으로 보호하는데 있다. 그리고 보완적인 내용으로서 이들에게 일정한 인사상의 혜택이나 포상을 할 수 있도록 하고 있다. 따라서 법률상으로는 그 목적과 내용이 매우 간명하다. 그러나 이 제도가 지니고 있는 현실적인 효과나 영향력은 매우 크다고 할 것이다.

부패방지법상 부패행위 신고자 보호보상제도와 관련해서는 신고의 주체 및 보호대상, 적용범위, 신고의 대상, 신고방법, 신고의 처리절차, 신분보장, 포상 및 보상, 책임의 감면, 보호의 예외 등을 중심으로 입법화되어 있다.

규정상 모든 국민은 부패행위(공직자의 부패행위와 법령에 위반하여 공공기관에 대해 재산상 손해를 가하는 행위)에 대해 대통령 소속 부패방지위원회에 신고할 수 있고, 공무원은 신고 의무를 진다. 누구든 신고를 했다는 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상 차별을 받지 않으며, 불이익처분을 당했을 경우 신분보장조치를 위원회에 요구할 수 있다. 신변보호도 받을 수 있다.

또한 신고로 인해 공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감이 이루어진 경우 보상도 받을 수 있다. 이때 신분상 불이익이나 근무조건상 차별을 한 자는 1천만원 이하의 과태료 처벌을 하고, 신고자의 성실의무 위반의 경우 1년 이상 10년 이하의 징역에 처해진다. 신고자 자신이 범죄에 연루되어 있을 경우, 형을 감경 또는 면제받을 수 있다. 협조자의 경우에도 상기 신분보장 및 신변보호가 준용된다.

현행 부패방지법에 규정된 부패행위 신고자 보호에 있어서 독립법 제정과 이를 담보할 독립기관의 설치가 가장 중요한데, 부패방지위원회라는 독립된 보호·보상기관이 설치되어 있고, 위원회가 비교적 권력 중립적으로 구성된 것은 장점이다. 또한 한국은 부패행위 신고자에 대한 보호뿐만 아니라 보상까지 규정하고 있다. 단 소송적 보상이 아닌 행정적 보상에 의존하고 있기 때문에 한계가 있다. 신고자 주변 가족의 신변보호조치를 두고 있는 한편 협조자도 보호해 주고 있으며, 신고자와 관련된 범죄의 경우 책임의 감면 조항(제35조)을 두고 있다.

Ⅳ. 외국의 내부공익신고제도

) 외국의 제도에 대한 설명은 해당국가의 관련법과 부패방지위원회의 보고서, 기타 자료에 의존하여 정리하였다. 참고로 각국의 법은 다음과 같다.

Australia/Queensland. Crime and Misconduct Act of 2001.

Australia/Queensland. Whistleblowers Protection Act of 1994.

England. Public Interest Disclosure Act of 1998.

US. Whistleblower Protection Act of 1989.

US. False Claims Act of 1986

1. 미국

미국의 경우, 1960년대 이후 지금까지 수많은 내부고발이 있어왔는데, 이와 같은 문제를 다루기 위하여 연방정부와 주정부 차원에서 내부공익신고자의 보호에 대한 입법 등 활발한 논의가 진행되었다. 부패행위를 신고하는 내부고발자에 대한 보호는 1978년 공무원제도개혁법(Civil Service Reform Act)으로 출발했으나, 현재는 보상까지 규정하고 있다(박흥식,1999).

미국의 경우, 정부기관내 부패에 대한 고발자 보호입법으로서 상하 양원의 만장일치로 통과된 연방차원의 내부공익신고자보호법(Whistleblower Protection Act of 1989)이 있으며, 주정부 차원에서도 거의 모든 주가 동법을 제정하였다. 이들은 주로 신고자 보호를 위한 반보복(anti-retaliation protection) 내용을 중심으로 한 조항을 두고 있다.

이 법은 모든 내부공익신고자는 보호된다는 구체적 규정을 두고 있다. 내부의 공익신고자는 더 이상 법적 입증의 부담을 지지 않으며, 오히려 잠정적 구제를 우선 받을 수 있다. 또한 이들은 다른 부서로의 전보를 요구할 수 있는 권리를 부여받았다. 즉 내부공익신고자들은 자신들이 고발하였던 소속 조직에 계속 근무할 경우 직간접적인 불이익을 받을 수 있기 때문이다.

) 행정기관(Executive agency)의 인사충원 시, 당해 기관장은 다음 요건을 갖춘 공무원이 당해 기관 또는 여타 정부기관의 직급과 임기에 있어서 동일한 다른 지위로 전보되도록 당해 공무원을 우선적으로 배려할 수 있다.

ⅰ) 당해 공무원이 해당 직위를 담당할 만한 자격을 구비한(qualified) 경우

ⅱ) 당해 공무원이 해당 직위임명에 적임자(eligible)인 경우

ⅲ) 실적제도보호위원회가 당해 공무원에 대하여 부당한 인사조치가 취해졌다고 인정한 경우

또한 동법은 내부공익신고자들이 받을 수 있는 보복성 인사발령의 방지에도 중점을 두고 있어서, 이러한 가능성을 감시하기 위하여 별도의 기관을 설치하였다. 즉 □실적주의 보호위원회(Merit Systems Protection Board:MSPB)□와 □특별검사부(Office of Special Counsel)□가 설치되어 의회와 대통령의 감독을  받으며 활동을 한다.(동법 제3조) 특별검사부에는 특별검사가 배치되어있는데, 이 특별검사부는 사법적인 통고권한을 보유하고 있으며, 규정에 따라 공무원, 공무원이었던 자, 후보자를 □금지된 인사조치□로부터 보호하는 역할을 담당한다.

) 실적제도보호위원회는 3인의 위원으로 구성된다. 위원은 상원의 자문과 동의를 거쳐 대통령이 임명한다. 동일 정당의 지지자는 2인까지만 가능하고, 위원은 법률 또는 대통령의 지시 외의 다른 직책을 겸임할 수 없다. 위원회가 관련된 증거를 발견하기 위하여 소환장의 발부가 필요하다고 인정한때에는 위원회는 개인의 출석과 증언 또는 개인으로부터 문서 또는 증거의 제출을 구하는 소환장을 발부한다.

) 특별조사부는 연방정부 독립기관으로 수사 및 기소권(independent federal investigative and prosecutorial agency)을 가진 기관이다. 1978년 공무원제도개혁법 개정에서 그 동안 미연방 인사위원회가 갖고 있던 조사 및 기소권을 이관받았다. 실적제도보호위원회 소속이었다가 1989년 내부고발자보호법 제정과 함께 행정부 내 독립기관으로 지위를 획득하였다. 특별조사관은 검증된 능력과 배경, 훈련 및 경륜을 갖춘 변호사로 한다. 제1차적 임무는 내부고발에 대한 보복을 막는 것이다. 즉 실적제도 보호에 요구되는 금지된 인사행위(prohibited personnel practices) 위반이 발생한 경우, 이들로부터 불이익을 받은 정부 근로자 및 응시자(federal employees and applicants)를 보호하는 것이다. 두 번째 임무는 법률 위반, 관리실패나 재원의 낭비(gross mismanagement or waste of funds), 권한 남용, 공공 건강과 안전에 대한 구체적 위험을 공개하고자 하는 연방공무원(federal workers)을 위한 안전하고 보장된 채널을 제공하는 것이다. 내부고발자에 대한 보복, 실적주의 위반 인사조처에 대하여 조사하고, 해당 행정기관에 수정 요구, 그리고 실적주의를 위반한 해당 공무원에 대한 실적제도보호위원회에 징계를 요청한다.

특별검사부는 부당한 인사조치를 당했다는 고발을 접수, 수사하며, 법 및 규칙의 위반사실, 공금의 부실운영 및 낭비, 권한남용 또는 공중의 보건과 안전에 대한 실질적이고 특수한 위험에 관한 폭로내용을 접수 검토하고, 필요한 경우에는 이를 법규의 요건에 따라 검찰총장 또는 기관장에게 이송한다. 나아가서 특별검사는 고발이 없는 경우에도 부당한 인사조치가 취해졌거나 취해지리라는 점을 믿게 할 만한 합리적인 이유가 존재하는지를 판단하기 위하여 조사할 수 있는 권한을 갖고 있다.

내부공익신고자보호법은 정부부문뿐만 아니라 민간부문에서도 적용되고 있다. 입법이나 적용의 용이성때문에 민간부문을 보다 직접적으로 규율하는 법이 먼저 제정되었다. 대표적인 예가 □부정주장법(False Claim Act of 1986)□ 이다. 이 법의 제정에 따라 정부의 구제제도나 기업내부의 절차가 아닌 보다 효율적인 법원에 의하여 보호를 받을 수 있게 된 것이다. 이 법은 정부와 계약을 맺고 있는 민간기업이 정부를 속이고 있다는 것을 발견한 경우, 그러한 사실을 인지한 기업의 구성원이 연방정부를 위하여 그 기업을 제소할 수 있도록 하고 있다.

) 이 법의 입법 목적은 초기 정부를 상대로 한 사기를 정부를 대리해 소송을 해 받아낼 경우, 그 금액의 일부를 보상금(monetary awards)으로 준다는 것이었다. 그러나 1986년의 법 개정은 남북전쟁 이후 오랜 시간에 걸쳐 많은 제약 조건들에 의해 거의 유명무실해졌던 것을 해제함으로써 실질적 보상 가능성을 높였다.

) 이 법에 의해 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행한 경우, 최초 소송 제기자는 자신이 그 소송의 수행에 실질적으로 기여한 정도에 따라 승소금액 또는 화해한 액수 중 최소 15 퍼센트 최대 25 퍼센트의 보상금을 받는다. 다만 그 소송이 최초 소송 제기자가 제공한 정보가 아닌 민, 형사, 행정 청문회, 의회, 행정부, 회계감사원(GAO)의 보고서, 청문회, 감사 또는 조사, 뉴스 미디어에서 나온 주장들이나 활동에 관련된 특정한 정보공개에 기초한 경우로 밝혀진 경우에는 그 최초 소송 제기자가 제공한 정보의 중요성 및 그 사건을 소송에 들어가도록 한 그의 역할 등을 고려하여 최대 10 퍼센트의 범위에서 승소금을 받는다. 이러한 보상금은 위 소송의 승소금액에서 지불된다. 법원이 판단하여 소송 수행에 반드시 필요하였다고 판단되는 합리적인 비용과 변호사 수임료 역시 위 소송 수행자에게 지급된다. 위 모든 비용, 수수료 등은 피고의 부담으로 지불된다. 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행하지 않은 경우, 그 소송을 제기하거나 분쟁을 해결한 자는 민사벌금 및 손해배상을 받은 데 대하여 법원이 판단한 합리적인 금액을 받게 된다. 위 금액은 최소 25 퍼센트 이상 최대 30퍼센트 이하가 된다. 법원이 판단하여 소송 수행에 반드시 필요하였다고 판단되는 합리적 비용과 합리적 변호사 수임료 역시 위 소송 수행자에게 지급된다. 위 모든 비용, 수수료 등은 피고부담으로 지불된다.

현재까지 이 법은 내부의 양심적인 신고자에게 가장 강력한 보호조치를 취해주고 있는 것으로 평가받고 있다. 물론 아직도 내부공익신고에 따른 보복의 입증 부담이 이들에게 있다는 한계가 남아있기는 하지만, 신고에 따른 문제해결의 성공 가능성이 매우 높은 것으로 평가되고 있다. 초기에 동법에 대한 제정논의가 일면서 기업주들에 의한 반발이 있었지만, 보호법이 제정, 실행되면서 기업주들이 초기에 주장했던 부작용은 지나치게 과장되었던 것으로 밝혀졌다.

2. 영국

영국에서는 1980년대와 1990년대 초반에 걸쳐 발생한 대규모 스캔들과 부패사건들로 부패문제에 대한 경각심이 높아지면서 관련법 제정의 분위기가 고조되었다. 영국 의회는 일련의 부패행위들이 조직내 비밀문화에서 야기되었다고 보고  1996년 제정된 고용권리법을 개정하여 공익제보보호법(Public Interest Disclosure Act: PIDA)을 제정하여 1999년 7월 2일부터 시행중에 있다.

) 내부공익신고제도는 공무원 고충처리를 담당하는 인사위원회(Office of the Civil Service Commissioners)에 의해 보완되고 있다. 인사위원회는 1855년에 설립되어 정치적 압력이나 편견으로부터 공무원을 효과적으로 보호하고, 채용과 임명에 있어 공정하고 개방된 경쟁의 기초를 확보하는 실적주의 인사기능을 수행하고 있다. 위원회는 영국 여왕에 의해 직접 임명되며,  위원은 장관으로부터 독립되어 있고 공무원이 아니다. 1995년부터는 공무원행동강령(Civil Service Code)에 의거 내부절차로는 해결하기 힘든 사항에 대한 청문과 결정을 담당하는 고충처리 역할도 추가로 수행하고 있다. 신고자의 신분보호와 보상을 전담하는 독립된 보호·보상기관은 두고 있지 않다.

이 법에 의하여 공공부문과 민간부문, 그리고 제3섹터를 모두 포함(단, 경찰공무원은 제외)한 국가 내 모든 분야의 부패행위가 신고대상이 되며, 적법한 제보행위로 인해 신고자가 불이익을 당하지 않도록 보호하는 조항을 담고 있다. 즉 동법 제2조에서 □피용자는 보호대상 부패행위를 제보했다는 이유로 자신의 사용자에 의한 조치나 고의적인 조치의 불이행에 의해 피해를 입지 않을 권리가 있음'을 규정함으로써 제보자의 신분을 보호하고 있다.  단, 국가보안과 경찰공무원에 대해서는 예외적으로 적용이 배제된다.

미국이나 호주와 달리 영국의 제도는 신고자의 신고권한 측면에서 매우 제한적이다. 법에서 명시한 □허용되는 적법한 정보공개(disclosure)□라는 판정을 받기 위해서는 사전에 반드시 소속기관이나 부서에 내부적으로 부패행위에 대한 신고절차를 거친 후이어야만 한다. 즉 내부공익신고자는 신의성실의 원칙에 입각하여 부패행위를 신고해야 하고, 피용자가 개인적 이익을 목적으로 정보를 제보한 것이 아니어야 하며, 제보된 정보나 주장이 충분히 진실하다고 합리적으로 판단되는 경우에만 신고해야 한다. 공익제보보호법은 다음과 같은 상황에서 제보자를 해고나 불이익 조치로부터 보호하고자 한다.

·부정행위(Malpractice) : 조직내 범죄와 업무태만·계약위반·행정법 위반 등의 공무원 범죄, 부정행위(miscarriage of justice), 건강과 안전이 위협을 받거나 환경이 침해될 경우 적용되며, 적용범위은 그 정보가 확실한지 여부나 해외에서 발생했는지 여부에 상관없음.

·신고자 개인의 보호 : 고용법에 의거한 모든 피용자(employees)에게 적용됨.  고용법에서의 연령제한과 최소고용기간이 보호의 전제조건이나 영국의 내부고발에는 적용되지 않음. 단 자영업자, 자원봉사자, 국가정보기구, 군인과 경찰공무원에게는 적용되지 않음.

·내부적인 공개(Internal disclosures) : 내부공익신고자가 부정행위가 행해졌거나, 행해지고 있거나, 행해질 우려가 있다는 합당한 의혹(reasonable suspicion)을 가지고 신의성실의 원칙에 의거하여 신고를 할 경우 관리자나 사용자는 이를 보호해야 함.

·규제기관에게 한 제보행위(Regulatory disclosures) : 신의성실의 원칙에 의거하여 권위있는 정부기관에 제보된 경우, 그리고 제보된 정보와 주장이 충분히 진실하다는 합리적인 믿음이 있을 경우 이를 보호함.

·대외적인 제보행위(Wider disclosures) : 소속조직 이외의 대외적인 제보를 할 경우 ①신의성실의 원칙 ②부정행위와 관련된 증거가 은닉·인멸 가능성 ③이전에 동일한 내용의 제보가 있었음에도 시정되지 않을 경우의 조건중 하나 이상을 충족할 경우 그 제보는 보호됨.

내부공익신고자가 불이익을 받을 경우 고용법원(employment tribunal)에 보상요청 소송을 제소할 수 있다. 보상금액은 제한이 없으며, 금액은 신고로 인한 피해 손실분을 기초로 산정된다. 만일 소송기간중에 신고자의 고용계약 기간이 만료될 경우에는 신고자는 법원에 임시 구제조치 명령(interim relief order) 발동을 요청하여 고용기간을 연장할 수 있다.

부패행위에 대한 신고절차는 다음과 같이 조직 내부적인 정보공개 □ 담당 정부기관에 대한 제보 □ 대외적인 제보 확산의 3단계로 이루어져 있다.

·1단계(내부적인 정보공개:internal disclosures) : 조직내 부정부패행위 발견시, 신고자는 우선 조직내부의 보고절차에 의거하여 사용자에게 관련 정보를 보고하여 시정절차를 밟아야 한다. 신고자는 신의성실의 원칙과 부패행위가 존재한다는 합리적인 믿음(reasonable belief)에 기초하여 판단을 내릴 수 있는 객관적인 근거를 토대로 하여야만 한다.

· 2단계(규제기관에게 한 제보:Regulatory disclosures) : 내부적인 정보공개에도 불구하고 문제해결을 보지 못할 때는 신의성실의 원칙에 입각하여 권위있는 정부기관에 신고한다. 이때 제보된 정보와 그 정보에 포함된 주장이 충분히 진실하다는 합리적인 믿음이 있어야 한다.

·3단계(대외적인 부패행위 제보:Wider disclosures) : 다음에 명시된 조건들중 어느 하나에 해당하는 경우 내부 시정절차를 거치지 않고 곧바로 신고를 할 수 있다.

① 피용자가 제보행위를 하는 당시, 자신이 사용자에게 정보를 제보하거나 또는 신의성실의 원칙에 입각하여 제보된 정보와 그 정보에 포함된 주장이 충분히 진실하다고 판단한 후 제보한 것임에도 불구하고 사용자에 의해 자신이 피해를 입을 수도 있다고 합리적으로 판단될 경우

② 제보대상 부정행위와 관련된 증거가 은닉되거나 인멸될 가능성이 있다고 합리적으로 판단될 경우

③ 소속기관이나 기관장에게 사전에 상당부분 동일한 내용의 정보를 이전에 제보한 적이 있을 경우

고용권리법 제48조에 의거 신고자가 보호대상 부패행위를 제보했음에도 불구하고 불이익을 받을 경우 고용법원(employment tribunal)에 제소하여 해당 불이익조치로부터 구제받을 수 있다. 신분상의 불이익 조치에 대한 이의제기는 당해 불이익조치가 최종적으로 발생한 시점부터 3개월 이내에 법원에 제소하여야 한다. 단, 3개월 이내에 이의제기를 하지 못할 합리적인 근거가 있을 시에는 해당기간만큼 연장될 수 있다.

) 이는 제3조 고용법원에의 제소 뿐만 아니라 제5조 부당한 해고에도 동일하게 적용된다.

영국법은 신고자가 적법한 제보행위로 인해 불이익을 당했을 경우 신고자에 대상 보상규정을 두고 있으며(제4조), 보상금의 규모는 □모든 정황의 공정하고 공평한(just and equitable in all the circumstances)□ 평가에 기초하여 결정한다. 여기에는 소송에 의해 유발되는 비용손실분도 포함하고, 기대되는 금전적 편익에 대한 손실분까지 합산하여 결정한다.

) 이 점에서 인사상의 불이익 조치에 대한 보상금액의 상한액을 명시적으로 규정하고 있지는 않으나 □모든 정황을 고려한 공정하고 공평한 평가□에 기초하여 보상액을 결정한다는 점에서 한계를 전혀 제한하지 않고 있는 것은 아니라고 보아야 할 것이다.

또한 부당해고에 대한 보상규정도 명시하고 있지만(제8조), 보상액의 상한규정은 특별히 두고 있지 않다. 여기서 부당해고는 부패행위 제보를 한 것이 주된 이유가 되어 해고당한 것을 의미한다. 보상의 경우, 부당해고에 따른 보상을 비롯하여 내부공익신고로 인한 신고자의 손실분과, 피용자(근로자)의 건강과 안전에 대한 의료보험, 국민연금혜택, 고용보험, 노조활동 등의 특별보상까지 확대하여 보상금액을 결정해야 한다. 게다가 법원의 신고자에 대한 재임용 명령을 이행하지 않을 경우 추가적 보상도 규정하고 있다.

) 1998년 공익제보보호법(PIDA) 제정 과정에서 당시 관리자연구소(Institute of Directors)는 표준보상을 지급하는 것을 선호했으나, 영국산업연맹(Confederation of British Industry)은 특별보상을 포함할 것을 주장하였다. 정부는 이익집단의 압력을 받아 1998년 5월 Fairness at Work라는 백서를 발간하여 고용법에서 부당해고보상의 상한선(ceiling)을 폐지할 것을 제안했다. 그러나 정부는 이 제안을 개정하여 일반적인 부당해고보상금액을 50,000￡로 제한할 것을 결정했으나, 동법 적용시 보상 상한액에 제한을 두지 않는 것으로 발표했다.

한편, 임시구제조치에 대한 보상도 별도로 규정되어 있는데, 이는 신고자를 보다 강력히 보호하고자 하는 것으로, 보호대상 제보행위를 한 신고자는 법원의 판결이  날 때까지는 소송기간중 고용계약기간 종료가 도래됨에도 불구하고 재임용 또는 고용이 계속되는 것으로 간주된다. 만약 사용자가 법원의 재임용 명령을 이행치 않을 경우 법원은 추가적인 보상지급을 명령한다.

3. 호주(Australia)

) 호주의 경우, 연방정부보다 퀸즈랜드가 체계적으로 입법화되어 있다는 점에서, 여기에서는 퀸즈랜드의 경우를 주된 예로서 들고자 한다.

호주의 경우 아직 연방정부 차원에서는 독립적인 내부공익신고 관련법을 제정하지 않았지만, 내부공익신고자에 대한 보호를 규정한 공공서비스법(Public Service Bill, 1999)을 1999년 3월 30일 의회에서 통과되었다. 1992년 제정된 공공서비스법(Public Service Act)의 대체, 폐지를 내용으로 한 동 법안은 □공익적 내부고발(Public Interest Whistleblowing)□에 대한 보호규정을 마련하여, 내부공익신고가 범죄 및 부정, 정부 재원의 남·오용, 관리의 잘못, 공공의 건강과 안전의 위험을 초래하는 것을 대상으로 한 것일 때 보호받는다고 규정하고 있다.

) 공무원은 복무규정(Code of Conduct)의 위반에 대한 것을 보고했다는 이유로 어떠한 불이익도 당하지 않으며, 내부 부패의 고발은 기관장이나 정부 위원(the Commissioner)에 대한 것이어야 하며, 익명의 고발도 조사하도록 하였다.

공공서비스법의 목적은 공공서비스의 효율적이고 효과적인 제공과, 공무원의 효과적이고 공정한 고용의 기초를 제공하고, 기관장과 공공서비스 위원(the Public Service Commissioner), 그리고 실적주의보호위원(Merit Protection Commissioner)의 권한□기능□책임을 규정하고, 공무원의 권리와 의무에 대한 내용을 담고 있다.

동법은 공공서비스의 관리와 수립의 입법적 토대를 제공하고 공공서비스의 책임성(responsibility)과 책무성(accountability) 증진을 위한 균형의 기초를 새롭게 하고자 1996년에 제정된 직장관계법(Workplace Relations Act)에 따라 공무원의 책임성 강조와 기대되는 행동강령 등과 같은 고용관계의 기초를 담고 있다.

) 1999년 3월 30일 의회를 통과한 공공서비스법의 주요개정 사항은 공공서비스 가치의 강조와 확대, 공무원 행동강령 위반에 대한 처벌의 명확화, 실적주의보호위원회의 책임 확대, 정부기관의 다수 분야에 걸쳐 책무성 고양과 보고서 작성 요구, 사무실내 공무원의 신분보호, 집행기관장의 책임성의 구체화 등과 같은 부문의 개정이 이루어졌다.

뿐만 아니라 공무원의 공익적 내부신고(public interest whistleblowing) 보호를 규정하고 있다. 내부공익신고자에 대한 불이익과 차별을 금지하고 보호하기 위해 공공서비스위원(Public Service Commissioner)에 공익적 내부고발에 대한 특별 청문권(special inquiry power)을 부여하여, 행동강령(Code of Conduct)의 위반이나 위반강요 사실에 대해 각 기관이 작성한 보고서를 조사할 수 있도록 규정하고 있다.

한편, 실적주의보호위원(Merit Protection Commissioner)에게도 공공서비스위원회와 동일한 권한을 행사할 수 있도록 하고 있으며, 연방정부 공무원의 실적제도 원칙의 적용을 목적으로 채용과 승진에 있어서 내부공익신고자에 대한 부당한 압력이나 불이익 조치 여부에 대해 조사할 수 있도록 되어 있다.

독립된 법을 갖고 있지 않은 연방정부와 달리, 주정부의 경우 현재 6개 주중 4개 주(SA, QLD, NSW, ACT)가 내부공익신고자보호법을 제정하였다. 이중 1994년 12월 제일 먼저 제정된 퀸즈랜드주(Queensland)의 내부공익신고자보호법(Whistleblowers Protection Act)은 다른 주와 연방의 공공서비스법 제정과정에서 표준모델이 될 정도로 자세하고 구체적으로 되어 있다. 이 법은 정부나 대학 등의 직원이 공무원의 부정, 권한의 남용, 정부 재원의 낭비, 공공의 건강 및 안전, 환경과 관련된 구체적이고 실질적인 위험을 주는 행위 등에 대해 공익적 폭로(public interest disclosure)를 했다는 이유로 보복 받지 않는다고 규정하고 있다.

) 이러한 보호조항은 타 법률에서도 규정되어 있다.예를 들어서 직장관계법(Workplace Relations Act, 1996)은 사용자의 법률 또는 규정의 위반과 관련, 해당 정부 기관에 불만의 제기, 이에 대한 처리 과정에의 참여 등을 이유로 한 불이익을 금지한다.

퀸즈랜드주의 내부공익신고자보호법은 내부공익신고자 보호 등을 목적으로 공익적 정보공개에 대한 구체적인 사항과 관련 용어들을 상세히 규정하고 있을 뿐만 아니라, 공익신고자 보호를 위한 구체적인 보호내용과 구제수단을 명시하고 있어 상당히 체계적인 것으로 평가할 수 있다. 특히 이 법은 미국이나 영국에서는 보기 어려운 □공익적 정보공개(public interest disclosure)□를 다음의 예와 같이 상세하게 규정하고 있다.

·부패 : 불법적, 자의적, 불공정, 강압적 또는 부당한 차별 또는 부정한 목적을 위한 행정 행위

·공익제보 : 관련기관에 동법(제15조 내지 제20조)에서 정하는 정보를 제보하는 것

□제보대상 정보의 유형과 제보자 : 제보자가 관련기관에 제공한 모든 정보 및 조력을 포함

·고발의무자 : 광의의 공공기관의 공직자를 포함한 공무원

내부공익신고의 대상은 다음과 같이 공공 영역에 영향을 미치는 불법행위와 공적 재원(public funds)의 낭비와 관련된 과실 또는 부실한 운영행위, 공공의 보건 또는 안전에 대한 위험, 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험 등 매우 폭넓게 규정하고 있다.

·형사사법법(Criminal Justice Act 1989)에서 정하는 공무원의 불법행위와, 타인의 이익에 실질적으로 불리한 영향을 미치는 부당한 행위(maladministration)

- 타 공무원의 불법행위에 관한 정보를 가지고 있는 경우 제보 가능

- 특정인의 이익에 실질적이고도 구체적인 방식으로 불리한 영향을 미치는 공무원의 부패행위에 관한 정보를 가지고 있는 경우 제보 가능

·공적 재원(public funds)의 낭비와 관련된 과실 또는 부적절한 운영

- 공무원은 직□간접적으로 공적 재원의 낭비를 초래하거나 초래할 가능성이 있는 부주의 및 부실한 관리에 관한 정보를 가지고 있는 경우 제보 가능

- 채택된 정책과 사실의 단순 불일치는 제보대상에서 제외

·공공의 보건 또는 안전 또는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험

그러나 민간부문의 부패행위 제보 대상은 상대적으로 제한적으로 규정되어 있다. 예를 들어서 □장애인의 보건과 안전에 대한 중대하고 구체적인 위험이나, 법령의 규정 위반 또는 그 조건의 위반으로부터 발생하는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험, 그리고 공익제보로 인하여 제보자에게 가해지는 보복□ 등으로 구체적인 요건을 제시하고 있으며, 이러한 조건을 갖춘 경우에는 공무원을 비롯하여 누구든지 제보할 수 있다.

·누구든지 다음 사항에 대하여 제보할 수 있음

- 장애인처우법(Disability Services Act 1992)에서 정하는 장애인의 보건과 안전에 대한 중대하고 구체적인 위험

- 법령의 규정 위반 또는 그 조건의 위반으로부터 발생하는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험

- 공익적 제보로 인하여 제보자에게 가해지는 보복

·단, 합리적인 근거에 따라 행위 또는 위험을 입증할 수 있는 정보를 가지고 있고, 신의성실의 원칙에 위배되지 않아야 함.

·부패행위에 관한 정보는 과거에 발생하였거나, 현재 발생하고 있거나 장래에 발생할 사건에 관한 정보도 제보할 수 있어 과거의 비리나 미래 발생할 개연성이 높은 제보도 가능함.

제보방법과 절차에 있어서 특징적인 것은 제보를 법에서 규정한 관련기관(appropriate entity)의 장에게 했을 경우에만 공익적 제보로 인정된다는 점이다. 물론 제보는 익명 등 어떠한 방식으로든 행할 수 있으며, 다만 해당기관의 절차를 따라야 한다. 다만 관련기관에 대한 제보의 예외로서, 해당기관의 독립성을 보장하기 위해서 또는 공기업과 법인체의 상업적 활동과 이윤추구에 부정적 영향을 미칠 수 있는 경우, 해당 공공기관 내부의 공익제보는 해당기관에 제보하거나 형사사법위원회(Criminal Justice Commission)에만 제보하도록 제보 대상기관을 제한하고 있다. 또한 형사사법법에 따른 공무원의 불법행위로 의심되어, 이를 형사사법위원회에 회부(보고, 고발, 정보 또는 증거를 이첩)하여야 하는 경우 형사사법위원회가 공익적 제보의 접수자가 된다. 이런 예외적인 경우에도 신고는 합리적인 근거에 따라 부패행위 또는 위험을 입증할 수 있는 정보를 가지고 있고, 신의성실의 원칙에 위배되지 않아야 한다.

) 모든 공공기관은 다음에 관한 것일 경우 공익제보를 접수하는 관련기관이 된다.

①해당 기관의 행위 또는 그 공직자의 행위

②해당 기관이 수사권한 또는 구제권한을 가지고 있는 사항

③공익적 제보를 행할 수 있는 자가 해당 관련기관을 ① 또는 ②에 의한 제보 접수처로 성실하게 신뢰하는 경우, 해당인이 행하는 공익적 제보

④다른 공공기관이 이첩한 경우

) 형사사법위원회(Criminal Justice Commission)는 1989년 형사사법법에 의해 퀸즈랜드주의 형사사법행정의 개혁과 모니터, 검토, 조정을 위해 설립된 것으로, 부패와의 전쟁에 있어 공공부문의 정직성과 불편부당성을 확보하는 역할을 수행해 왔다. 퀸즈랜드형사위원회(Queensland Crime Commission ; QCC)는 1997년 형사위원회법(Crime Commission Act)에 의해 대규모의 조직화된 범죄와 유아성범죄(criminal paedophilia)를 조사하기 위해  설립되었다. 이후  2002년 1월 기존의 형사사법위원회(Criminal Justice Commission ; CJC)와 퀸즈랜드형사위원회(Queensland Crime Commission; QCC)가 통합되어 범죄와 부정위원회(The Crime and Misconduct Commission ; CMC)로 새롭게 태어났다.

퀸즈랜드주의 동법은 신고자의 신분보호를 위한 강력한 조항을 두고 있다. 예를 들어서 신고자의 민·형사상의 책임면제와 보복금지에 대한 구체적이고 세부적인 규정과, 보복에 대한 구제수단으로서 민·형사소송, 행정행위, 그리고 명령적 구제를 통해 신분상의 불이익 조치에 대한 이의제기와 손해배상을 포함한 신고자 보호가 가능하도록 구제절차를 마련하였다. 그러나 신고자의 보상에 대한 조항은 따로 두지 않고 있으며, 대신 민사소송을 통해서 손해배상을 청구할 수 있도록 하였다.

보복행위는 범죄로서 인정되어 형벌에 처할 수 있도록 규정하고 있으며, 공무원 이외의 자인 경우에도 동일하게 적용된다. 나아가서 보복을 행하는 자는 그로 인해 권리를 침해당하는 신고자의 손해를 배상하도록 하였다. 보복으로 인한 손해배상 청구소송이 대법원 또는 지방법원에 제기된 경우, 해당 재판은 배심원 없이 단독 판사에 의하여 결정되도록 하였다. 소송과는 별도로 공공기관은 보복으로부터 공무원을 보호하기 위한 합리적인 절차를 마련하여야 한다. 이를 위하여 공무원(제보자)은 보복에 대하여 징계 조치, 보직 임명, 인사이동 또는 부당한 처우에 대한 상소권 또는 재심청구권을 행사할 수 있으며, 보복의 위험을 제거하기 위하여 공공서비스위원회(public service commission)에 인사이동을 청구할 수 있는 권리가 부여되어 있다.

4. 각국의 제도 비교

1) 법과 운영조직의 형태

미국의 경우 내부공익신고자 보호에 관한 독립법이 있으나, 한국과 영국은 아직 없다. 한국은 부패방지법상에 규정되어 있으며, 영국은 고용권리법(Employment  Rights Act of 1996) 속에 규정되어 있다. 그리고 관련 조직에 있어서, 한국은 부패방지위원회, 미국은 특별조사부와 실적제도보호위원회 등과 같은 독립기관이 내부공익신고 전반에 관한 업무를 담당하고 있다.

2) 내부공익신고의 방법

내부공익신고가 제대로 보호되기 위해서는 일정한 절차와 요건을 요구하고 있는데, 국가별로 보면 다음과 같다.

국 가	방 법
미 국	·특별조사관, 행정기관의 감사관 또는 기관장이 임명한 관련 공무원서
영 국	·소속기관이나 부서에서 내부적으로 신고절차를 먼저 거쳐야 함 ·그 이후 내각 각료, 규제기관, 신문이나 방송 등 대외기관에 고발 가능
호 주	·법에서 규정한 관련기관에 신고 ·예외적 사항의 경우, 형사사법위원회에 제보접수만을 인정
한 국	·부패방지위원회

3) 신고의 주체와 범위

내부공익신고의 주체와 관련하여, 국가별로 일정한 차이를 보이고 있다. 그리고 범위에 있어서도 공공부문에만 제한하는 경우와 민간부문까지도 포함하는 경우가 있는데, 호주는 민간부분을 포함하지만 캐나다는 공공부문에만 한정하고 있다.

국 가	내 용
미 국	·공무원과 시민이 주체이며 공무원은 의무
영 국	·근로자가 주체이며 의무
호 주	·공무원은 의무, 일반인은 제보 권한
한 국	·모든 국민이 주체이며 공직자는 의무적으로 신고함

4) 민·형사적 감면

내부공익신고의 활성화를 위해서는 신고자에 대하여 일정한 민·형사상의 감면조치가 요구되는데, 미국이나 호주, 한국의 경우 이에 대한 조항을 두고 있지만, 영국의 경우에는 명문화된 규정이 없다.

5) 비밀위반에 대한 면책

내부공익신고에 있어서 가장 논란이 되는 것중의 하나가 비밀을 요하는 사실이나 정보에 대한 신고의 위법성 여부에 대한 것이다. 즉 대부분의 국가들은 비밀에 대한 조항을 두고 있는데, 이것이 내부공익신고제도와 일정부분 충돌할 가능성이 있기 때문이다. 이에 대해서는 다음과 같이 국가별로 다소 차이를 보이고 있다.

국 가	내 용
미 국	·국가안보 또는 외교행위에 관한 이익을 위해 특별히 비밀유지를 규정하지 않은 경우에만 고발 대상이 됨
영 국	·정부비밀법 위반과 같은 불법행위가 수반된 내부고발일 경우 보호되지 않음
호 주	·비밀유지의 의무 경우에도 합리적이고 선의에 의한 공익제보일 경우 위반한 것으로 간주하지 않음
한 국	·국가기밀에 관한 사항일 경우 부패방지위원회는 공공기관에 대한 설명 또는 자료·서류 등의 제출요구 및 실태조사와 이해관계인·참고인 또는 관계 공직자의 출석 및 의견진술 등의 의견청취를 요구할 수 없다고 규정되어 있어 비밀위반자의 면책은 인정하지 않고 있음

6) 불이익에 대한 구제

각 국은 내부공익신고 이후 신고자에게 가해질 수 있는 불이익에 대한 구제조치들을 마련하고 있는데, 국가별로 부분적인 차이를 보이고 있다. 가장 일반적인 구제조치는 인사상의 불이익이 발생하지 않도록 하는 것이다.

국 가	방 법
미 국	·전보조치 우선
영 국	·인사위원회에 이의제기, 고용법원에 제소, 보상 요청 소송 제기
호 주	·해당 공공기관 상대로 재심청구권 행사, 인사이동의 청구
한 국	·부패방지위원회나 소속기관·단체·기관의 장에게 신분보장조치 요구할 수 있으며, 인사교류를 요구할 수 있음

7) 불이익 등에 대한 입증책임

내부공익신고자에 대하여 가해지는 불이익에 대하여, 대개의 국가들은 구제조치를 마련해 놓고 있다. 그런데 문제는 불이익의 여부에 대한 입증의 문제인데, 내부공익신고자는 신분의 노출 위험성과 정보능력의 취약으로 인하여 자신에게 가해지는 불이익의 여부에 대한 입증에 한계가 있다. 이와 관련하여 캐나다나 미국 등은 입증의 책임을 기관에게 부여하고 있으나, 한국의 경우 구체적인 내용이 규정되어 있지 않은 실정이다.

국 가	내 용
미 국	·사용자(고용주)가 입증책임을 부담
캐나다	·징계조치를 내리는 경우, 그렇지 않음을 증명하는 결정적 증거가 없는 경우 부당한 징계조치를 내린 것으로 간주함
한 국	·별도의 규정 없음

8) 보상

내부공익신고자에 대해서는 일정한 보상조치가 마련되어 있다. 그러나 국가별로 차이가 있어서, 신고 자체에 따른 보상을 인정하지 않는 경우도 있다. 한국의 경우 보상이 가능하도록 규정되어 있다.

국 가	내 용
미 국	·부정주장법 상 소송 제기 가능
영 국	·불이익 조치에 대한 보상 소송 제기, 부당해고에 대한 보상규정 명시, 임시구제조치에 대한 보상 인정
호 주	·내부고발자가 보복에 의해 정신적, 심리적 건강의 침해, 경력 상 입은 피해 등에 대한 배상을 청구할 수 있는 피해구제의 법적 권리 부여
한 국	·신고로 인해 공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 보상 가능

Ⅴ. 결론

그 동안 내부공익신고를 정의나 윤리와는 거리가 있는 신고자 개인의 감성이나 혹은 사적 이익추구의 한 방법으로 이해하는 경향도 있었다. 설사 그렇다 하더라도, 그 행동이 궁극적으로 초래한 것이 공익의 증진에 있다면 신고자는 마땅히 충분한 보호를 받을 수 있어야 할 것이다. 그러나 그 동안 이와 같은 내부공익신고에 대하여 의미를 별로 부여하지 않았으며, 나아가서 우리의 문화나 정서와 맞지 않는다는 부정적인 견해 또한 많았다.

그러나 오랜 논란을 거쳐 비록 독립된 법은 아니지만 부패방지법상에 관련 규정이 마련된 것은 매우 의미있는 진전이라고 할 수 있다. 아직 제도의 시행초기이기 때문에, 규정의 미비에서부터, 홍보의 부족, 이해의 부족 등으로 많은 문제점이나 부작용 또한 나타날 수밖에 없는 것이 현실이다. 그러나 이와 같은 문제점이나 부작용은 비단 우리나라의 경우에서만 나타나는 것이 아니라, 우리보다 앞선 미국의 경우에도 오랫동안 그와 같은 문제를 경험하였으며, 지속적인 수정과정을 거쳐서 제도를 개선하여 왔다는 점에서, 우리도 이 제도에 대한 지속적인 관심과 더불어 앞으로의 시행경험을 통하여 제도를 개선할 수 있어야 할 것이다.

다만 앞서 외국의 사례에서 볼 수 있듯이, 우리의 제도는 다른 국가들과 비교하여 몇 가지 미비한 점이 있다는 점에서, 이에 대해서는 충분한 논의를 통하여 개선이 이루어져야 할 것이다. 외국의 사례와 우리의 제도에 대한 분석을 토대로 개선이 필요한 부분을 간략하게 제시하면 다음과 같다.

첫째, 신고자에 대한 불이익 조치를 방지할 수 있는 제도의 강화가 필요하다. 이를 위해서 불이익을 가하는 주체에 대한 처벌의 강화와 더불어, 부패방지법이 보호하는 불이익 형태를 보다 구체적이고 광범위하게 규정할 필요가 있다.

둘째, 잠정적 신분보장을 위한 조치가 마련되어야 한다. 이를 위하여 부패방지위원회에 의하여 불이익조치에 대한 조사가 이루어지는 동안, 신고자가 보복조치의 잠정적 중지를 요구할 수 있도록 해야 할 것이다.

셋째, 신분상 불이익에 대한 조사권이 강화되어야 할 것이다. 신고자의 보호를 위해 소속기관의 인사조치에 대한 실질적 조사권을 부여할 수 있어야 하며, 부패방지위원회의 불이익조치 조사에 대한 불응, 허위진술 및 허위 자료 제출시 이에 대한 처벌 규정이 마련되어야 할 것이다.

네째, 입증책임을 신고자 소속기관이 부담하도록 해야 한다. 즉 신고로 인한 신분상 불이익조치에 대한 입증책임을 소속기관에게 부과하도록 한다. 이를 신고자에게 부과하는 것은 동제도의 활성화를 막는 것이기 때문이다.

다섯째, 보복행위에 대한 처벌규정을 강화하여야 한다. 호주처럼 보복행위를 예방하기 위해 형사처벌 규정을 신설하고 구체적인 양형기준을 제시하여야 한다.

여섯째, 비밀준수 계약 위반에 대한 면책조항의 신설 논의가 필요하다. 즉, 부패행위 신고가 직무상 취득한 비밀유지 의무 위반인 경우에 대한 신고자의 면책이 필요하기 때문이다.

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발제문 2

참여연대 공익제보지원단 변호사

이 상 희

【 목  차 】

1. 내부공익신고(공익제보)의 중요성-------------------------------------43

2. 부패행위 신고자 보호와 관련한 현행 규정------------------------43

가. 신고자 보호규정의 개요---------------------------------------------43

나. 공익제보 접수창구(부방위)------------------------------------------44

다. 신분보장------------------------------------------------------------------44

라. 신변보장------------------------------------------------------------------45

마. 책임감면------------------------------------------------------------------46

바. 포상 및 보상------------------------------------------------------------46

3. 내부공익신고 활성화를 위한 제도적 과제-------------------------47

가. 부패방지위원회의 조사권 인정-----------------------------------47

나. 보호범위 확대---------------------------------------------------------48

다. 신고자 보복행위 특별조사국 설치------------------------------49

라. 신고자 보복행위에 대한 조사권 강화--------------------------49

마. 보복금지를 위한 보복행위자 제재 강화-----------------------50

바. 보복행위에 대한 입증책임-----------------------------------------50

사. 보상금 현실화---------------------------------------------------------51

아. 신고자 신변보호 조치-----------------------------------------------52

4. 맺음말-----------------------------------------------------------------------53

1. 내부공익신고(공익제보)의 중요성

내부공익신고(공익제보)란, 조직 또는 집단의 구성원이 내부에서 저질러지는 불법, 비윤리 또는 부당한활동이나 공공의 건강 및 안전에 대한 위협 등을 사전에 막거나 바로 잡을 수 있는 내부의 책임자, 관련 감독기관, 국회 또는 매스미디어 등을 알림으로써, 공공의 안전과 공익을 지키고 국민의 알 권리를 보호하는 행위를 의미한다.

부정부패 척결은 비리가 드러나는 것에서부터 출발한다는 점에서, 내부자 제보는 매우 중요한 부패 통제의 출발점이다. 그리고 검, 경, 감사원의 부패 조사에는 한계가 있고, 사정이 강화될수록 부패는 더 은폐되는 경향이 있는바, 부패자를 적발하는 정책보다 부패에 대항적인 성격을 가진 자들에게 부패를 거부하고 싫어할 수 있는 용기와 권리, 그 실천의 기회를 주는 것이, 저렴한 비용, 부패에의 접근 용이성, 증거수집의 확실성, 부패예방적 기능 등의 면에서 부패 통제를 위하여 더 효과적이다. 한편, 공익제보는 신고자의 표현의 자유와 양심의 자유를 보장하는 결과를 가지고 오며, 국민의 알권리를 충족시켜준다.

신고자의 보호는 부패통제 뿐 아니라 국민의 안전과 보건 등 공익침해적 문제에 대응하는데 필요하다.

2. 부패행위 신고자 보호와 관련한 현행 규정

가. 신고자 보호 규정의 개요

신고자 보호에 관한 부패방지법의 규정은 신고를 위한 창구(부패방지위원회, 이하 '위원회'라고만 합니다) 설치와 신고자를 신분적, 재정적 보호, 보상하는 장치 마련으로 나누어볼 수 있다.

기존 신고자들에 대하여 조직에서 직무상 비밀누설, 명예훼손, 주거침입, 절도, 근무지이탈 등 형사적 제재로 대처했고, 파면, 해고, 감봉, 전직 등 신분상의 불이익을 가하였다. 위원회는 제보행위 자체가 범죄화되는 것을 막기 위한 제도적 장치이고, 신고 후속조치로 신분보장, 신변보호, 포상 및 보상을 주는 것은 신고자들이 공익제보를 했다는 이유로 조직으로부터 보복당하는 것을 방치하지 않겠다는 의미이다.

나. 공익제보 접수 창구(부방위)에 대하여

부패방지법은 보호받는 공익제보의 대상을 부패행위로 한정하고 있다.

부패행위란 1)공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, 2)공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득 관리 처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령을 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위로 규정하고 있다(부패방지법 제2조 제3호).

위원회는 접수된 신고사항에 대하여 신고자의 인적사항, 신고의 경위 및 취지 등 신고내용의 특정에 필요한 사항, 신고 내용이 부패방지법 제21조 제2항 각호의 1(의견청취가 불가능한 사항)에 해당하는지 여부에 관한 사항을 조사한 후, 위 신고사항에 대하여 조사가 필요한 경우 이를 감사원, 수사기관 및 해당 공공기관의 감독기관에 이첩한다.

다. 신분보장(부패방지법 제32조)에 대하여

과거 신고자가 신고의 대가로 조직으로부터 따돌림을 받는 것에 그치지 않고 신분적으로 해고나 징계 위험에 시달리는 경우가 일반적이었는데, 이는 신고자의 양심과 현실 사이에서 갈등하게 하는 주된 이유로 작용하였다.

그리하여 부패방지법은, 부패방지법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료 제출 등을 이유로 소속기관, 단체, 기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니하도록 규정하고 있다. 그리고 신고를 이유로 신분상 불이익 처분을 당했을 경우 위원회에 당해 불이익 처분의 원상회복, 전직 등 신분보장조치를 요구할 수 있다.

위원회는 신분보장조치요구가 있는 경우 요구인 또는 참고인에 대한 출석요구 및 의견청취 또는 진술서 제출을 요구할 수 있고, 요구인, 참고인 또는 관계기관 등에 대하여 조사사항과 관련 있다고 인정되는 자료 등의 제출을 요구할 수 있다.

위원회는 조사 결과 공직자로부터 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 요구자의 소속기관의 장에게 적절한 신분보장조치를 요구할 수 있고, 이 경우 위원회로부터 요구받은 당해 기관의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 할 책무가 있으며, 신분상 불이익 금지조치를 한 조직의 책임자는 징계처분을 당할 수 있고 1천만원 이하의 과태료에 처해질 수 있다.

공직자인 신고자가 위원회에 인사교류를 위원회에 요구한 경우, 위원회는 그 요구내용이 타당하다고 인정한 때에는 행정자치부장관 또는 당해 기관의 장에게 인사교류를 요구할 수 있다. 이 경우 위원회로부터 요구를 받은 행정자치부장관 또는 당해 기관의 장은 이를 우선적으로 고려해야 한다.

공직자가 아닌 자로부터 요구된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 요구자가 소속 단체, 기업 등의 장에게 적절한 신분보장조치를 권고할 수 있다. 신분상 불이익 금지 조치를 한 책임자는 징계처분을 당할 수 있고, 1천만원 이하의 과태료가 부과될 수 있다. 위 신분보장은 신고자 외에 진술 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 신고내용의 감사, 수사 또는 조사에 조력한 자에게도 적용된다.

라. 신변보장에 대하여

신고 내용의 정당성과 무관하게 신고 자체로 신고자는 조직 내에서 배신자로 취급되고, 신고자 또는 그 가족에게 정신적, 물리적 보복이 가해질 수 있기에 신고자의 신원을 비밀로 유지하는 것이 중요하다.

부패방지법은 위원회와 신고사항을 이첩받은 조사기관의 종사자로 하여금 신고자의 동의없이 그 신분을 밝히거나 암시하지 못하도록 규정하고 있고, 전현직 위원, 직원 등에게 업무처리 중 알게 된 비밀을 누설하지 못하도록 하고 있으며 이를 위반한 경우 업무상 비밀누설의 죄로 처벌할 수 있도록 규정하고 있다(부패방지법 제51조). 그리고 위 법 시행령은 위원회와 조사기관이 신고자의 신분 비밀보장을 위하여 자체적으로 규정을 제정하여 시행하도록 하고 있으며, 위원회 또는 조사기관의 직원이 신고자의 동의 없이 신고자의 신원을 공개하거나 암시한 경우에는 징계조치를 하도록 규정하고 있다.

그리고 신고자가 신고를 이유로 자신과 친족 또는 동거인 등에 신변의 불안이 있어 위원회에 신고한 경우 위원회는 관할경찰서에 신변보호조치를 요구할 수 있고, 위 요구를 받은 관할 경찰서장은 즉시 신변보호조치(일정기간 특정시설에서의 보호, 신변경호, 참고인 또는 증인으로서 출석·귀가시 동행, 대상자의 주거에 대한 주기적 순찰 기타 조치)를 취하여야 한다.

위 신분보장은 신고자 외에 진술 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 신고내용의 감사, 수사 또는 조사에 조력한 자에게도 적용된다.

마. 책임감면

부패행위 연루자가 처벌을 감수하고도 양심의 소리에 귀를 기울여 부패행위를 신고한 경우, 처음부터 부패행위에 저항한 신고자 못지 않게 윤리적인 행동으로 평가될 수 있고, 실제 부패행위에 연루된 자로부터의 신고가 더 많은 비중을 차지하므로, 보호의 필요성이 절실하다. 그리하여 부패방지법은, 이들에 대하여 형사책임 또는 징계책임을 묻되 그 형 또는 징벌을 감경 또는 면제할 수 있도록 하고 있다.

바. 포상 및 보상

위원회는 부패방지법에 의한 신고에 의하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우 신고한 자에 대하여 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있다.

한편 신고로 인하여 직접적인 공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 금전적 보상이 주어진다. 위 법 시행령에서 보상사유로, 몰수 또는 추징금의 부과, 국세 또는 지방세의 부과, 손해배상의 청구소송 또는 부당이득 반환소송에 의한 환수, 과징금의 부과 등 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우로 규정하고 있고, 보상금은 회복 또는 증대한 수입액이나 비용절감액의 크기에 따라 2-10%의 비율을 적용하고 산출한다.

보상금은 현실적으로 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 뒤에 지급하고 있다. 따라서, 다른 법률의 규정에 의한 불복제기기간 또는 제소기간이 경과되었거나 불복청구절차 또는 소송절차의 종료로 법률관계가 확정되고 그에 따른 납부, 환급절차에 따라 공공기관의 수입회복이나 증가 또는 비용의 절감이 이루어진 뒤에 지급된다.

3. 내부공익신고 활성화를 위한 제도적 과제

가. 부패방지위원회의 조사권 인정

위원회의 가장 중요한 기능이 부패행위를 받아 이를 처리하는 역할인데도, 부패방지법은 제보자에 대한 보복행위 이외에 다른 부패 신고에 대하여 조사권한을 인정하지 않고, 관계기관 등에 이첩하도록 하고 있다.

) 이에 대하여, 부패방지법 제21조(의견청취 등)에서 일반적으로 부패방지위원회에 주어진 권능을 수행하기 위하여 필요한 경우 이해관계인, 참고인 등의 출석 및 의견진술 요구나 공공기관에 대한 자료제출 요구 등을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 부패방지위원회에 의견청취권을 부여한 부패방지법 제21조에 부패행위 신고과 관련해서는 행사되어서는 안된다는 명시적 규정이 없고, 부패방지위원회가 주어진 권한을 적정하게 행사하기 위해서는 독자적인 의견청취권이 반드시 필요하므로, 부패방지위원회에 주어진 의견청취권은 부패행위 신고의 경우에도 적용된다고 해석하는 것이 필요하다는 의견이 있다. 그러나 해석상 무리가 있고, 예외규정인 부패방지법 제21조 제2항에 의해 대부분 제한될 수 있다.

부패방지법은 신고된 부패행위의 혐의 대상자가 고위공직자로서 부패혐의의 내용이 형사처벌을 위한 수사 및 공소제기의 필요성이 있는 경우 위원회 명의로 검찰에 고발할 수 있도록 하고 있고, 차관급 이상의 공직자 등 기타 부패방지법이 규정한 고위공직자가 수뢰, 횡령 또는 배임죄를 범한 경우 부패방지지위원회는 불기소결정을 통보받은 이후 법원에 재정신청을 할 수 있도록 하고 있다.

그런데 위원회에 부패 신고에 대한 조사권한이 없어, 위원회로서는 독자적인 조사도 없이 고위공직자를 고발하고 불기소처분에 대하여 재정신청까지 해야하는 결론에 도달하게 되는바, 이로 인하여 고위공직자의 신상에 치명적 불이익을 야기할 수 있는 결과를 초래하고, 신고자에게 과도한 입증의 부담을 지우는 폐단을 낳을 수 있다. 또한 고발내용이 아무런 근거 없는 것으로 판명된다면 위원회의 권위와 위상을 떨어뜨릴 것이다.

따라서 위원회에 조사권한을 부여하여야 할 것인데, 이는 임의수사로서 위원회의 행정목적을 달성하기 위해 필요한 정도로 인정하면 될 것이다.

나. 보호 범위 확대

부패방지법에서 신분상 불이익 처분에 대하여, 공직자가 그 구제를 신청하는 경우 위원회는 소속기관의 장에게 적절한 신분보장 조치를 요구할 수 있고 당해 기관장은 정당한 사유가 없는 한 위원회의 요구에 따르도록 규정하고 있는 반면, 공직자 아닌 민간신고자가 구제를 신청하는 경우 위원회는 그가 소속한 단체, 기업 등의 장에게 적절한 신분보장조치를 권고할 수 있다고만 규정하고 있다.

그러나 공직자의 신분뿐 아니라 민간인 신고자의 신분도 보장하여야 하므로, 이를 단지 선언적 규정으로 둘 것이 아니라 민간인 제보자에게 보복행위로 판단되는 조치가 취해졌을 때 위원회가 이를 조사하고 원상회복 요구 또는 고소고발 등 적절한 대책을 취할 수 있도록 제도적으로 보완해야 할 것이다.

참고로 미국의 경우 내부고발자 보호법을 갖고 있는 40개주 가운데 14개 주가 보호법의 적용대상을 모든 고용인으로 함으로써 민간부문의 내부 고발자를 모두 보호하고 있다.

다. 신고자 보복행위 특별 조사국 설치

신고자에 대한 보복행위를 철저히 수사하고 그에 대한 책임을 확실히 묻기 위하여 위원회 산하에 신고자 보복행위 특별 조사국을 설치해야 하는 것이 필요하다.

특별조사국에서 1)공익제보자에 대한 부당한 인사조치 및 기타불이익에 대한 고발의 접수, 2)부당한 인사조치조사를 위한 공공기관의 설명 또는 자료 등의 제출 요구 및 실태조사, 3)부당한 인사조치에 관여한 공직자, 참고인 등의 출석 및 의견진술 요구, 4)부당한 인사조치에 대한 유예조치, 5)공익제보자를 위한 상담이나 조언 등의 권한을 갖으며, 특별조사국이 조사의 결과를 위원회에 보고하면, 위원회는 1)부당한 인사조치에 대한 개선요구, 2)부당한 인사조치자에 대한 수사 의뢰 요구, 3)부당한 인사조치자에 대한 징계 요구 등의 조치를 취할 수 있도록 제도적으로 보완할 필요가 있다.

라. 신고자 보복행위에 대한 조사권 강화

부패방지법에 의하여, 위원회는 불이익처분의 원상회복, 전직 등 신분보장조치 요구가 접수되면, 1)요구인 또는 참고인에 대한 출석요구 및 진술청취 또는 진술서 제출 요구, 2)요구인, 참고인 또는 관계기관 등에 대하여 조사사항과 관련이 있다고 인정되는 자료 등의 제출 요구, 3)요구인, 참고인 또는 관계기관 등에 대하여 조사사항과 관련이 있다고 인정되는 사실 또는 정보에 대한 조회 등을 할 수 있다.

그러나 현행 부패방지법에는 위원회의 조사권의 실효성을 위해 위원회의 조사에 불응했을 때 이를 직접 혹은 간접적으로 강제할 수 있는 수단이 없다.위원회가 보복행위 여부를 조사하기 위하여 이들을 출석시키는 것이 중요한 반면, 보복행위 가해자가 일반적으로 정책에 관한 의사결정을 내릴 뿐 아니라 인사권을 갖고 있는 고위공직자이어서 출석에 불응하더라도 사실상 강제할 수단이 없으므로, 보복행위 조사에 대해 불응할 경우 진실을 밝힐 수 있는 강제조사권이나 동행명령권, 혹은 간접강제수단으로서의 과징금 등의 조치를 보완하는 것이 필요하다.

마. 보복금지를 위한 보복행위자 제재 강화

신고자 보호제도가 실효성이 있으려면 보복행위에 대한 통제가 확실하기 이루어져야 하며, 이를 위해서는 확실한 법적 책임이 뒤따라야 한다. 현행 부패방지법에서는 보복행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료에 처한다고 규정하고 있어, 보복행위에 대하여 형사제재가 아닌 행정제재로 대응하고 있다.

그러나, 보복행위자에 대한 형사처벌은 비리행위자를 피의자의 지위에 처하게 함으로써 재판과정을 통해 실체적 진실을 밝힐 수 있고, 징계의 효과를 가지고 올 수 있으므로, 확실한 법적 책임을 위해서는 형사제재를 가하는 것이 타당하다고 생각한다. 무엇보다도 보복행위자에 대해서는 1천만원 이하의 과태료만 부과하도록 한 반면, 허위신고에 대해서 1년 이상 10년 이하의 징역에 처하도록 규정하고 있는 바, 신고자들을 부당하게 옭아맬 위험이 계속되고 있다.

바. 보복행위에 대한 입증책임

신고자에 대하여 신분상 불이익 처분을 하는 경우, 신고 그 자체를 처분 사유로 하는 경우는 거의 없고, 대부분 명령 불복종, 업무 태만 등을 그 이유로 한다. 그런데 보복행위에 대한 입증책임 소재는 신고자 보호의 실질적 이익을 보장할 수 있느냐 없느냐에 관한 중요한 문제이다. 현재로서는, 불이익한 처분이 신고에 따른 보복이라는 점을 신고자가 입증하여야 하는데 신고자가 이를 입증하는 것은 대단히 어렵고 시간이 걸린다.

미국에서는 이와 같은 점을 고려하여 내부고발자보호법(Whistle Protection Act of 1989년)을 제정할 떄, 법적 동기테스트나 입증부담을 제거 내지 완환해야 한다(내부고발자가 내부고발을 한 것이 자신이 보복을 당할 수 밖에 없도록 만드는데 기여한 많은 요인들 가운데 단지 하나의 요인이라는 것만 입증해도 된다)는 규정을 두었다.

우리도, 신고자가 부정에 대한 보고나 신고를 한 후 받은 해고, 강등, 보수나 편익 등에 대한 박탈이나 불이익 조치 또는 기타 본인이 생각하기에 차별적 대우로 받아들여지는 기타 다른 어떤 처분이 바로 신고자의 보고나 신고가 그 한 이유가 되어 그렇게 된 것이라고 드러나는 경우, 사용자는 명백하고도 신뢰할 만한 증거를 가지고 자신의 그러한 조처가 고용인의 신고 행위와는 무관한 독립적인 적법한 이유에 따라 일어날 수 있었던 것임을 입증하도록 입법적으로 보완할 필요가 있다.

사. 보상금의 현실화와 관련하여

(1) 조직문화가 강력한 곳에서 양심을 지키기 위해서는 왕따는 물론 생계와 신변의 위협까지 감수해야 하므로 이들에 대한 보호와 보상은 부패추방에 필수적이다. 따라서 보상의 범위를 법에서 명시적으로 규정할 필요가 있다. 그런데 위 법 시행령에서 보상금 총액을 2억원으로 제한하고, 회복 또는 증대한 수입액이나 비용절감액의 크기에 따라 2-10%의 비율을 적용하고 산출하고 있는바, 생업 전체를 걸고 부패행위를 신고할 것을 기대하기 어려운 상황이다.

보상금의 지급은 재정적으로 환수된 금액의 일부를 나누어줌으로써 논리적으로 유실물법과 마찬가지로 수익자부담의 형태이므로 유실물보상과 유사하게 규정하는 것이 타당한다. 오히려, 유실물의 경우 습득자의 희생이 전제되지 않으므로 유실물 습득자에 대한 보상보다 부패신고자에 대한 보상수준이 더 높아야 할 것이다. 따라서 부패행위 신고에 따른 보상의 경우 유실물법에서와 마찬가지로 액수의 제한을 두어서는 안될 것이다.

(2) 위 법 시행령에서 보상금 결정시 '신고한 부패행위가 신문, 방송 등 언론매체에 의하여 이미 공개된 것인지 여부'가 감액사유에 해당한다고 규정하고 있다.

그러나 비록 언론매체 등을 통해 일반인에게 알려진 내용이라도 정보 제공자 또는 취재원이 신고자이거나 그 대리인일 경우 위원회는 마땅히 신고사항을 조사기관에 이첩하여야 함은 물론, 보상금도 언론매체 공개 여부와 무관하게 지급되어야 할 것이다.

부패행위 신고자가 해당기관 또는 단체에서 문제 해결을 위해 노력하는 과정에서 직장 내에 알려지거나 언론매체의 취재대상이 되어 관련 사실과 그 증거가 보도되는 등 일반에게 알려질 경우, 일반인에게 알려지거나 언론에 노출되었다는 이유만으로 부패행위 신고가 조사되지 아니하거나 그 노력이 보상되지 아니하는 것은 부패행위 신고 및 보상제도를 도입한 법의 취지에 맞지 않기 때문이다.

(3) 한편, 보상금은 부패행위자로부터 회수된 금액이 있을 때에 한하여 지급하도록 하고 있다(위 법 시행령 제44조). 그러나 현실적인 수입 발생을 기다리는 것은 오랜 시간이 소요될 뿐 아니라 부패기업이 도산한 경우나 외국계 기업으로서 판결 후 집행이 불가능한 경우, 또는 부패 당사자가 이를 은닉한 경우 등에는 보상금이 없어 보상제도가 유명무실해질 수 있다.

따라서 법원의 확정판결 등으로 회수금액이 확정되는 등 법률관계가 확정되는 경우 수입이 발생한 것으로 보아 보상을 허용하도록 해야 할 것이다.

아. 신고자 신변보호 조치

부패방지법은 위원회 또는 조사기관의 직원이 신고자의 동의없이 신고자의 신원을 공개하거나 암시한 경우 징계조치를 하도록 규정하고 있어 신고자 신변을 보호하고 있다. 그런데 부패행위 신고자가 특정범죄에 해당하는 경우 수사기관에서 조사를 받을 때, 참고인의 진술조서에 참고인 본인의 서명 또는 기명날인을 요구하고 있어(형사소송법 제244조, 제221조)조서에 의해 신원이 공개되는 문제가 있다.

특정범죄신고자등보호법 제7조에서 신고자보호를 위하여 인적사항의 기재를 생략할 수 있도록 하고 있는바, 수사과정에서 신분비밀보장의 목적이 달성되도록 위 특정범죄신고자등보호법 제7조 등과 같은 조치를 취할 수 있도록 보완해야 할 것이다.

) 특정범죄신고자등보호법 제7조 (인적 사항의 기재생략)

① 검사 또는 사법경찰관은 범죄신고등과 관련하여 조서 기타 서류(이하 "조서등"이라 한다)를 작성함에 있어서 범죄신고자등이나 그 친족등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 그 취지를 조서등에 기재하고 범죄신고자등의 성명·연령·주소·직업 등 신원을 알 수 있는 사항(이하 "인적사항"이라 한다)의 전부 또는 일부를 기재하지 아니할 수 있다.

② 사법경찰관이 조서등에 범죄신고자등의 인적 사항의 전부 또는 일부를 기재하지 아니한 경우에는 즉시 검사에게 보고하여야 한다.

③ 제1항의 경우 검사 또는 사법경찰관은 조서등에 기재하지 아니한 인적 사항을 범죄신고자등신원관리카드(이하 "신원관리카드"라 한다)에 등재하여야 한다.

④ 제1항의 규정에 의하여 조서등에 성명을 기재하지 아니하는 경우에는 범죄신고자등으로 하여금 조서등에 서명은 가명으로, 간인 및 날인은 무인으로 하게 하여야 한다. 이 경우 가명으로 된 서명은 본명의 서명과 동일한 효력이 있다.

⑤ 범죄신고자등은 진술서등을 작성함에 있어서 검사 또는 사법경찰관의 승인을 얻어 인적 사항의 전부 또는 일부를 기재하지 아니할 수 있다. 이 경우 제2항 내지 제4항의규정을 준용한다.

⑥ 범죄신고자등이나 그 법정대리인은 검사 또는 사법경찰관에게 제1항의 규정에 의한 조치를 취하도록 신청할 수 있다.

⑦ 신원관리카드는 검사가 관리한다.

⑧ 신원관리카드의 작성 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

4. 맺음말

부패방지위원회가 출범한 이후 위원회 자체적으로 신고 접수 및 이첩, 신고자 보호를 위한 조치 등 다양한 활동들을 하였으나, 결국 제3항에서 설시한 문제들로 인해 활동의 한계를 보여온 것이 사실이다. 부패방지위원회가 고유의 기능과 권한을 행사하기 위해서는 위 제도적 과제들이 이른 시일 내에 해결되어야 할 것이다.

발제문 3

부패방지위원회 신고심사국장

조 희 완

【 목  차 】

Ⅰ. 신고 및 신고자 보호보상제도의 의의-------------------------------56

Ⅱ. 내부공익신고 처리현황--------------------------------------------------57

Ⅲ. 신고자 보호보상 사례---------------------------------------------------62

Ⅳ. 평가 및 향후 과제-------------------------------------------------------66

Ⅰ. 신고 및 신고자 보호보상제도의 의의

□ 부패 없는 깨끗한 나라, 바른 사회를 만들어야 하는 국민적 염원과 더불어 세계무한경쟁시대에 우리나라가 선진국으로 진입하기 위해서는 부패문제를 우선적으로 해결하여야 한다는 시대적 과제를 안고 2002년 1월 25일 부패방지위원회가 출범한지 어느덧 1년이 지났다.

□ 그 동안 우리 위원회는 부패방지를 위한 제도개선 수립·권고, 교육 및 홍보, 공공기관의 부패방지시책 추진·평가, 부패행위에 대한 신고의 접수·처리 등 4개 기능에 대한 기틀을 다지는데 많은 노력을 기울여 적지 않은 성과가 있었지만 제도상의 한계 등으로 아쉬운 점도 없지 않았다.

□ 부패행위 신고자 보호보상제도는 우리 역사상 최초로 도입된 부패추방을 위한 획기적인 방안의 하나로서, 우리 위원회에서도 가장 핵심적인 기능으로 자리잡고 있다.

□ 과거 부패방지법이 시행(2002. 1. 25.)되기 전의 내부공익제보자나 양심선언자는 아무런 법적 보호를 받지 못하고 혼자만의 외로운 투쟁으로 인하여 많은 희생과 고통을 겪어야 했지만, 이제 내부공익신고자는 법적인 보호를 받을 뿐만 아니라 우리 위원회와 함께 부패척결을 위해 공동으로 대처할 수 있게 되었다.

□ 기존의 부패통제는 부패행위의 적발 및 처벌에 의한 단순하고 소극적인 방법에 의해 이루어졌다고 한다면, 부패방지법에 의한 내부공익신고는 신고자를 보호하면서 부패억제의 효과를 가져오게 하는 적극적인 부패통제방법이며, 이것은 가장 저렴하고 완벽하게 부패문제를 해결할 수 있는 효과적인 수단으로 평가되고 있다.

□ 미국의 시사주간지 TIME(2002. 12. 31)에서 2002년 올해의 인물로 내부공익신고자 3명을 선정하여 발표한 바 있는데, 이는 선진국에서는 이미 내부공익신고제도가 사회의 구조적 문제를 해결하고 사회 공공의 이익을 위하여 순기능적 역할을 다하고 있다는 것을 예증하고 있다.

□ 이러한 의미에서 신고자 보호보상제도는 신속하게 부패구조를 타파할 수 있는 강점을 가지고 있으며, 부패문제를 해결하는 데 있어서 없어서는 안될 필수불가결한 제도인 것이다.

Ⅱ. 내부공익신고 처리현황

) 내부공익신고는 내부고발, 내부제보 등 유사한 의미로 혼용해서 쓰고 있다. 여기서는 부패방지법에 따라 조직내부자가 부패행위를 신고하는 것을 말한다.

□ 우리 위원회가 출범한 후 지난 1년 간 사건접수·처리현황을 보면

□ 부패행위 신고 및 진정사항의 접수는 총 2,572건[표1 참조] 이다. 그 중에서 신고사항은 137건으로 전체에서 약 5%를 자치하고 있고, 대부분 진정사항으로 접수되었는데, 이는 진정사항중에 실질적인 내용에서 부패혐의가 있는 사항도 있었으나 신고요건의 미비, 증거 부족 등으로 인해 처리된 경우가 많이 있었다.

< 표1: 위원회 접수현황 >

(기간 : 2002. 1. 25∼12월)

구 분	건 수	비율(%)
계	2,572	100.0
신고사항	137	5.3
진정사항	2,435	94.7

□ 신고사항 총 137건[표2 참조] 중에서 일반신고는 99건으로 72%를 차지하고, 내부공익신고는 38건으로 28%가 되는 등 적지 않은 비중을 차지하고 있다.

< 표2: 부패행위신고 접수·처리현황 >

(기간 : 2002. 1.25∼12월)

구 분	접 수		처 리(의결)		심사중
	건수	비율(%)	건수	비율(%)	건수	비율(%)
계	137	100.0	135	100.0	2	100.0
내부공익신고	38	27.7	37	27.4	1	50.0
일 반 신 고	99	72.3	98	72.6	1	50.0

□ 2002년 접수된 부패행위 신고사항에 대한 처리 내용에서 내부공익신고와 일반신고를 세부적으로 비교·분석하여 보면,

□ 신고사항 중 신고내용에 신뢰성이 있고 조사·수사·감사(이하 □조사’라고 한다)가 필요하다고 판단하여, 조사·수사·감사기관(이하 □조사기관’이라 한다) 등에 이첩 처리하는 경우와 신고내용이 불충분하거나 조사가 필요하지 않다고 인정하는 경우 불이첩 처리하는 비율을 비교[표3 참조]하여 보면, 일반신고사항은 이첩비율이 47%이나 내부공익신고사항은 73%에 육박하고 있는 것과 같이 훨씬 높은 이첩율을 보이고 있다.

< 표3: 신고사항 이첩·불이첩 처리내역 >

(단위 : 건, %)

구 분	의결건수	의결내용
		이첩	불이첩
내부공익신고	37(100.0)	27(73.0)	10(27.0)
일 반 신 고	98(100.0)	46(46.9)	52(53.1).

□ 신고사항중 조사기관에 이첩하여 처리 완료된 사건은 모두 55건이고, 이중 혐의가 확정된 경우[표4 참조]는 일반신고는 60%이나 내부공인신고는 68%에 이르고 있어, 내부공익신고가 일반신고 보다 높은 신뢰성을 보이고 있다.

< 표4: 신고사항 조사결과내역 >

(단위 : 건, %)

구 분	조사완료건수	조사결과 개요
		혐의인정	무혐의
내부공익신고	22(100.0)	15(68.2)	7(31.8)
일 반 신 고	33(100.0)	20(60.6)	13(39.4)

□ 조사기관의 조사결과에 따라 조치한 내역[표5 참조]을 보면, 일반신고는 형사적 처벌이 다수를 차지하고 있는 반면, 내부공익신고는 징계·면직 등 행정벌 성격의 조치가 많으며, 부패에 의한 추징 및 회수금액 35억여 원 중에서 내부공익신고가 23억여 원으로 65%를 차지하고 있는 것으로 보아 공직자의 부적정한 업무처리 또는 부당한 예산집행에서 나타난 사항이 많은 것으로 볼 수 있다.

< 표5 : 조사결과 조치내역 >

(단위: 건, 백만원)

구 분	부패적발 건수	조사결과 조치내용
		구속 기소	불구속 기소	기소 중지	징계	면직등	통보 /경고	추징/ 회수액	기관 주의	개선 권고	기소유예
계	35	12	16	1	41	2	65	3,507	5	4	3
내부공익신고	15		3	1	34	2	56	2,344	3
일반 신고	20	12	13		7		9	1,163	2	4	3

□ 부패행위의 유형[표6 참조]에서는 내부공익신고와 일반신고의 큰 차이점은 없다. 업무처리부적정과 뇌물수뢰가 부패유형에서 많은 부분을 차지하고 있으나, 이와 연관이 깊은 업무상배임의 사례가 없는 것으로 보아, 신고사항의 조사과정에서 다소 적극성이 부족했던 것이 아닌가 생각된다.

< 표6 : 부패행위 유형 >

(단위: 건)

구 분	계	증·수뢰	공금횡령	직권남용	직무유기	문서 위·변조	업무부적정 (예산낭비등)	기 타
계	35	6	2	3	1	4	10	9
구성비(%)	100.0	17.1	5.7	8.6	2.9	11.4	28.6	25.7
내부공익신고	15	2		1	1	3	6	2
일반 신고	20	4	2	2		1	4	7

□ 그밖에 내부공익신고에 의해서 적발된 부패행위자 95명의 소속기관별로는 중앙행정기관 4명, 지방자치단체 15명, 공직유관단체 76명이며, 직급별로는 자치단체장을 포함하여 5급이상(공직유관단체의 부장이상)이 16명(17%), 6급이하(공직유관단체의 과장이하)가 79명(83%)으로 나타나고 있다.

□ 주요 내부공익신고에 따른 처리사례는

1) 지방의료원 임직원의 직무유기(행정자치부 이첩)

< 내용 > 지방공사인 □□의료원에서 내부 영안실을 민간업자가 무상점유하여 영업을 계속하고 있음에도, 이에 대한 사용료 등을 징수하지 않고 10년간 방치

< 처리 > 조사결과, 해당기관 2곳에 기관주의 조치하고 관련자 2명에 대하여 징계요구

2) 교육자치단체장의 예산낭비(감사원 이첩)

< 내용 >  □□교육청의 교육감 및 간부들이 교육감의 구두지시만으로 약 5천만 원 상당의 업무추진비를 각종 사례금, 전별금 등으로 근거없이 부당하게 지출

< 처리 > 조사결과, 간부 2명에 대하여는 징계요구하고, 교육감 1명은 주의조치

3) 공기업 직원들의 입찰비리(검찰청 이첩)

< 내용 >  □□ 공기업 구매부서 직원들이 자재구입시 대체품목이 생산되고 있음에도 신기술 인증품이라는 명목으로 특정 물품을 원가의 6배 이상으로 수의계약하여 구매하고, 다른 물품 구입시에도 납품업체가 타사의 비교견적가격을 허위작성 제출하였으나 이를 묵인

< 처리 > 조사결과, 관련자 3명에 대하여 불구속 기소하고, 19명은 징계요구, 1천만 원 추징조치

4) 불법대출(농업협동조합중앙회 이첩)

< 내용 > □□조합에서 정책자금의 대출을 집행하면서, 무자격자에게 불법으로 약 2억 원 대출

< 처리 > 조사결과, 대출관련자 3명을 징계조치하고, 불법대출금 205백만 원은 회수조치

5) 청소대행사업비 낭비(감사원 이첩)

< 내용 > □□시가 관내 업체와 청소대행용역계약을 체결하면서 원가를 부당하게 과다계상하고, 실제 사업추진시에 사업감독을 소홀히 하여 약 10억 원의 사업비를 과다하게 지급

< 처리 > 조사결과, 관련자 7명을 징계요구하고, 10억천5백만 원 환수조치

6) 공사수주 관련 금품수수(경찰청 이첩)

< 내용 > □□ 공기업의 임원이 건설업자에게 자신이 근무하는 공기업이 발주예정인 건축공사를 수주하도록 해주겠다면서 그 대가로 7천만 원의 뇌물수수

< 처리 > 조사결과, 혐의가 인정되었으나 혐의자가 현재 도피하여 기소중지 상태

7) 출장비 부정지급 (감사원 이첩)

< 내용 > □□공기업의 임직원들이 관행적으로 출장 관련 공문서를 허위작성하는 방법 등으로 출장경비를 부당하게 지급

< 처리 > 조사결과, 관련자 48명에 대하여 징계 및 주의조치 하고,  8백만 원을 회수하여 신고자에게 보상금 지급조치

□ 부패행위신고 처리과정에서 볼 때, 다음과 같은 특징이 있다.

□ 신고사항의 이첩 및 불이첩 결과와 조사결과내역 통계로 본 바와 같이 내부공익신고가 일반신고에 비하여 훨씬 높은 이첩율을 보이고 있고, 또 혐의가 확정된 사건이 많은 것으로 보아 신고의 정확성과 신뢰성이 높은 것을 알 수 있다.

□ 또한, 조사결과의 조치내역 등에서도 내부공익신고에 의해서 많은 금액이 회수되어 국가의 수입증대에 기여하는 등 내부공익신고가 일반신고보다 부패행위 척결에 있어서 그 효과가 큰 것을 알 수 있다.

Ⅲ. 신고자 보호보상 사례

□ 신고자보호는 비밀보장·신분보장·신변보호 등 세 가지로 대별할 수 있다.

□ 신고자의 비밀보장은 신고자의 동의없이 신분공개를 금지하고 이를 위반하는 경우 처벌하는 제도로서, 우리 위원회는 신고업무처리에서 신분이 공개되지 않도록 「사건열람기록전」부착·관리, 위원회 처리과정에서 익명처리, 이첩시 인적사항 미기재 등 엄격한 처리절차를 마련하여 운영하고 있으며, 조사기관에서도 신분이 공개되지 않도록 특별히 비밀보호 장치를 마련하여 처리하고 있다.

또한 신고자 신분을 노출시킨 경우에는 부패방지법 제51조(업무상 비밀누설죄) 및 시행령 제33조(신고자 비밀보장)에 의해 형사처벌 또는 징계할 수 있는 등 엄하게 다루고 있다. 현재까지 신고자 비밀보장에 관해서는 큰 문제는 없었으나 일부 조사기관에서 신고자의 대우 등에 약간의 문제가 있었다.

□ 신고자의 신분보장은 신고로 인한 신분상 불이익처분 및 근무조건상의 차별을 금지하도록 하는 제도로서(부패방지법 제32조제1항), 신고자가 불이익을 받은 경우 부패방지위원회에 신분보장조치 또는 인사교류를 요구할 있다. 또한 신고자 소속기관에서 신고자에게 신분상 불이익처분금지를 위반한 경우에는 우리 위원회에서 원상회복조치를 요구하고 위반자에게는 징계요구 및 과태료를 부과하는 등의 처분을 하고 있다.

□ 그리고, 신고자 신변보호는 보호대상 범위를 신고자뿐만 아니라 혐조자, 친족 및 동거인까지 포함하고 있으며, 신변에 위협이 있는 경우에 부패방지위원회에 요구할 수 있고, 부패방지위원회에서는 이를 관할경찰서에 통보하여 특정범죄신고자등보호법시행령에 준하여 신변보호조치토록 하고 있다.

□ 2002. 1. 25.∼2003. 3월까지 신고자 보호실적[표7 참조]은 신분보장이 5건, 신변보호가 3건이다. 신분보장 요구내용은 원상회복조치요구가 4건(이 중 1건은 인사교류와 동시에 요구)이고, 1건은 인사교류만을 요구하였다. 그리고 신변보호요구 3건중 1건은 2002. 6∼9월간 신변보호조치하여 종결되었고, 2건은 군납관련 신고건으로 신변보호 예비조치만 취했던 것이다.

< 표7 : 신고자보호 실적 >

(단위 : 건)

구 분	접 수	처 리			비 고
		조치종결	진 행 중
			조치중	조사중
계	8	5	2	1
신 분 보 장	5	2	2	1	원상회복 4 인사교류 1
신 변 보 호	3	3			군납관련자 2 기타 1

□ 신고자 보호상담 실적은 2002년 507건(월평균 46건)

□ 신분보장조치요구와 관련한 구체적인 사례는

1) 공무원 부당채용과 관련한 내부공익신고자(감봉)

< 내용 > □□광역시 소방본부 공무원이 공무원 특별채용시험에서 허위의 공직경력증명서를 제출하여 임용한 점에 있어, 이를 부패방지위원회 등 관련 기관에 6회에 걸쳐 진정·신고하였다는 이유로 감봉 1월의 징계를 받았으므로 원상회복과 인사교류 요구

< 처리 > 부패방지위원회에서 조사를 진행하는 중에 소청심사위원회에서 감봉 1월에 대해 부당하다고 인정하여 원상회복 조치하였고, 현재 신분상 불이익처분금지 위반에 대한 과태료처분 및 징계요구 여부, 인사교류 여부를 검토 중에 있음

2) □□종합운동장 설계용역 부당집행과 관련한 내부공익신고자

(전보조치)

< 내용 > □□종합운동장 건립과정에서 부당하게 설계비가 과다지출되었다고 신고한 이후, 신고자가 시 본청에서 동사무소로 하향 전보되어 원상회복조치 요구

< 처리 > 2003. 3. 5. 신고자의 신분상 불이익처분으로 인정하여 신고자 소속기관에 30일 이내에 신고자에게 원상회복에 상응하는 인사조치를 요구하였고, 향후 해당시의 원상회복조치 여부에 따라 과태료 부과처분을 결정할 것임

3) 공립학교 체육교사의 포상금 등 횡령과 관련한 내부공익신고자(계약해지)

< 내용 > □□고등학교 체육교사의 포상금 횡령에 대해서 부패방지위원회에 신고한 후, 신고자 □□코치가 해당학교로부터 계약을 해지당하였으므로 이에 대한 신분상 불이익조치를 막을 수 있도록 요구

< 처리 > 부패방지위원회의 조사 전에 해당학교에서는 이미 다른 사람과 계약하였으나, 조사중에 신고자는 타 학교의 코치로 계약되어 신분보장조치요구를 취하하였음

4) 정부기금운용의 부당처리와 관련한 내부공익신고자(파면)

< 내용 > 정부출연연구기관인 □□□원의 노조지부장이 소속기관의 부당한 업무처리에 대하여 부패방지위원회에 비공개로 신고하였고, 해당기관에서는 성명서 발표로 인하여 무고 및 명예훼손 등의 사유로 신고자를 파면하여 원상회복조치 요구

< 처리 > 신고자의 파면이 지방노동위원회에서 부당한 해고로 판정하였고, 해당기관에서 재심의 요구로 현재 중앙노동위원회에 심의중에 있으며, 또한 파면이 신고와 직접적인 관련이 없으나 신고사항의 진위여부를 확인하여 처리할 계획임

5) 출장비 유용 등과 관련한 내부공익신고자(인사교류 요구)

< 내용 > 중앙행정기관인 □□부 산하소속기관의 출장비 유용 등에 관하여 신고한 후, 직원들로부터 왕따에 따른 정신적 고통으로 인사교류 요구

< 처리 > 신고자의 소속기관에서 불이익처분이 없어 전직의 요건에 해당되지 않아 기각 처리하였고, 다만, 신고자를 타 기관에 파견근무 조치하였으며, 향후 근무능력 등을 고려하여 전직할 수 있도록 조치할 계획임

□ 신고자 보상사례는 지금까지 1건 지급하였고, 앞으로 보상이 예상되는 경우가 몇 건 있지만, 지급시기는 법원의 확정판결 또는 국고로 환수된 이후에야 가능하므로 장기간 소요될 가능성이 있다. 보상금 지급사례와 지급이 예상되는 구체적인 사례는

1) □□공단, 부당 지급된 출장비 회수(지급사례)

< 내용 > □□공단의 각 부서에서 매월 서무 담당직원이 허위로 출장서류를 작성, 부서당 40만 원 정도의 출장경비를 부당하게 지급·사용한 부패행위

< 처리 > 1급 직원을 포함한 47명에 대하여 징계 및 주의조치하고, 출장경비 약 800만 원을 회수하여 2002. 12. 23. 회수금액의 10%를 보상금으로 지급

2) 지급이 예상되는 보상금

① 지방자치단체에서 청소대행업체에게 용역비를 부당하게 지급하였다고 밝혀져, 청소용역비 10억 원이 환수 예정임(현재 1억 6천만 원 환수되었음)

② 공기업 구매부서 직원이 특정업체로부터 뇌물을 수뢰하고, 해당업체의 물품을 고가로 구매한 것이 밝혀져, 3명이 불구속 기소되어 1심에서 추징액 5백만원이 선고되었으나 항소하여 현재 고등법원에 계류중에 있음

③ 지방자치단체의 수의계약과 관련하여 지방공무원 및 브로커 등에 대한 금품수수가 밝혀져, 5명이 구속 기소되어 1심에서 추징액 6천3백만 원이 선고되었으나 일부 피고인이 항소하여 2심에 계류중에 있음

④ 수사공무원 5명이 수사청탁과 함께 금품을 수뢰하여, 1·2심에서 추징액 1억6천6백만 원을 선고받았으나 대법원에 상고하여 계류중에 있음

⑤ 학교법인 S학원 교사 6명의 해외유학기간에 보수를 과다하게 지급한 것이 밝혀져, 1억천8백만 원을 회수토록 조치하였으나 지방재정법시행령에 따라 분할회수 중에 있으며, 약 3년이 소요될 것으로 추산됨

□ 위와 같이 대부분 보상금 지급시기는 실질적으로 장기간 소요되고 있고, 또한 법원에서 추징액이 확정 선고되었더라도 국고로 환수되지 않는 경우에는 보상할 수 없는 점이 있으며, 기타 비경제적인 신고사항에 대한 보상제도가 전혀 없는 등 현행 법령상의 문제점에 대한 개선이 절실히 요구되고 있다.

□ 그리고, 지난해 부패행위신고자 중 내부공익신고자로서 공익 증진에 크게 기여한 4명에 대하여 정부포상을 실시한 바도 있다.

Ⅳ. 평가 및 향후 과제

□ 역사상 처음으로 도입된 부패행위신고 및 보호보상제도가 시행된 지 1년 남짓 밖에 되지 않는 시점에서 그 운영과 실적에 대한 평가를 내리기에는 이른 점이 있지만, 그러나 지금까지 부패행위신고 처리현황과 신고자 보호보상 사례에서 보듯이

□ 내부공익신고의 신뢰성이나 정확성이 높고 부패구조 개선에 있어서 충분히 효용가치가 있으나, 아직까지 인정과 의리, 조직을 중시하는 전통적인 우리 문화의식 하에서 내부공익신고가 뿌리내리기에는 시간이 좀 더 필요하고,

□ 또한, 내부공익신고의 내용에 비하여 조사처리결과가 미약한 부분에 대하여는 현행 부패방지법에 부패방지위원회의 기능이 단순히 신고 접수 및 심사에 한정되어 있고, 외부 조사기관에 이첩하여 처리하는데서 발생하는 제도적인 문제점도 있다고 보여진다.

□ 그리고, 신고자 보호보상 측면에서는 원상회복조치요구를 신고자의 소속기관에서 이행하지 않는 경우 이를 제재할 수 있는 수단이 없다는 점, 인사교류에 대한 제도상의 제약, 보상금 지급에 장기의 시간이 소요되는 점, 재정수입과 관계없는 내부공익신고에 대한 보상제도가 없다는 점 등 아쉬운 점이 많이 있다.

□ 이외에도 우리 위원회에서는 지난 한 해 동안 부패행위신고 및 보호보상제도의 정착화를 위하여 적지 않은 노력을 기울였으나, 처음으로 시행하는 제도인 만큼 아직은 업무처리에 부족한 점도 있었으며, 또한 여러 가지 제도적 제약도 있는 것이 사실이다.

□ 따라서 우리 위원회는 앞에서 언급한 바와 같이 내부공익신고가 우리 사회의 □빛과 소금’이  되어 세상을 밝히는 힘의 원천으로써, 부패문제 해결에 지대한 역할과 효과를 갖고 있는 만큼, 금년에는 내부공익신고 활성화에 최대 역점을 두고 있으며, 이에 대하여 제도적인 문제점을 보완하기 위하여 몇 가지 과제를 추진하고 있다.

□ 첫째는, 내부공익신고자가 자신의 올곧고 용기있는 신고로 인한 심리적 갈등과 고통을 당하지 않고, 오히려 많은 사람들로부터 칭찬과 격려를 받는 사회가 되고, 또 신고자가 떳떳하고 당당하게 살 수 있는 사회풍토가 이루어질 수 있도록, 내부공익신고의 정당성과 사회 공헌 등에 대한 지속적인 교육과 홍보를 실시할 계획이다.

□ 둘째는, 내부공익신고자 보호보상제도가 확고히 확립되기 위해서는 신고자가 신고로 인하여 어떠한 어려움이나 신분상의 불이익을 받지 않도록 신분보장장치의 강화, 신고에 따른 불이익이나 정신적·경제적 손해에 대해서도 보전할 수 있는 제도의 도입, 나아가 정당한 신고로서 지대한 사회 공헌이 인정되는 경우 신고자에게 인센티브를 부여하는 방안 등을 적극 추진할 계획이다.

□ 셋째는, 신고자에게는 무엇보다도 자신이 신고한 사건이 제대로 처리되어 신고의 정당성을 인정받았을 때, 비로소 신고로 인한 고통이나 불편이 많이 줄 수 있으며, 불이익을 받을 가능성이 적어지므로 부패방지위원회에 조사권을 부여하는 방안 또는 신고자의 조사에 대한 대리조사 등의 종합적인 대책을 강구해 나갈 계획이다.

□ 이외에도 우리 위원회는 국민의 참여 속에서 부패문제를 해결하는 기관으로서 국민과 더불어 깨끗한 나라를 만들기 위하여 내부공익신고 활성화에 장애가 되는 여러 제도상의 문제점을 개선하는 데 최선을 다해 나갈 것이다.

지정토론자료 1

내부공익신고제도 활성화 토론자료

서울시립대학교 행정학과 교수

박 정 수

내부공익제보자제도 활성화 토론요지

우선 부방위가 출범 2년차를 맞아 내부공익제보자문제 등 구체적인 제도개선사항을 하나씩 정비하기 위해 공론의 장을 마련한 것은 매우 중요한 진전이라 하겠다. 공무원윤리강령의 제정에서 볼 수 있듯이 윤리적 접근 및 문화적 접근은 제도적인 접근과는 달리 상당한 시간이 필요로 하며 이러한 사안에 있어서는 지속적인 제도적인 개선과 전문가 및 시민단체 등 집단적 의사결정으로 합의된 바람직한 방향으로 초지일관하여 정책을 집행하는 운영이 더욱 중요하다는 점을 강조한다. 내부공익제보자를 카파라치와 비슷하게 바라보는 시각을 수정하기 위해서는 지속적인 홍보와 교육 및 훈련이 필요하기 때문이다.

부패방지를 위한 개혁작업은 김대중정부에서도 상당히 체계적으로 이루어지기 시작했지만 금방 투명하고 부패없는 정치행정환경을 조성할 수 있으리라는 기대나 환상에서는 벗어날 필요가 있다. 특히 서구에서 상당히 성과를 거두고 있는 내부공익제보자시스템을 우리나라도 똑 같이 도입할 경우 마찬가지의 성과를 거두기는 어려울 지도 모른다. 행정문화가 다르고 정치적 전통이 다르기 때문이다.

국민의 정부에 이어 참여정부에서도 많은 선진제도의 도입이 시도되고 있다. 그러나 우리에게 필요한 것은 과거의 경험으로부터 학습을 통한 진정한 의미의 한발 전진이라 생각한다. 단순한 선진제도의 도입이라는 정치적 상징조작보다는 성과 및 실제 운영의 개선이 더 중요하기 때문이다. 따라서 각국 사례도 법제도의 소개보다는 실제 운영 및 현황, 실적 등의 통계소개를 통한 논거 있는 주장, 나아가서 성과 뿐만 아니라 한계 및 극복사례 보고 등이 필요하다는 점을 지적하고자 한다.

그럼에도 불구하고 지난 1년여 기간동안 부방위 신고사항의 이첩 및 불이첩 결과와 조사결과내역 통계로 본 바와 같이 내부공익신고가 일반신고에 비하여 훨씬 높은 이첩율을 보이고 있고, 또 혐의가 확정된 사건이 많은 것으로 보아 신고의 정확성과 신뢰성이 높은 것은 고무적인 것으로 평가된다. 또한, 조사결과의 조치내역 등에서도 내부공익신고에 의해서 많은 금액이 회수되어 국가의 수입증대에 기여하는 등 내부공익신고가 일반신고보다 부패행위 척결에 있어서 그 효과가 큰 것을 알 수 있다.

발제내용을 중심으로 주요 주제별 논의를 해보자.

첫째, 미국의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 법적 동기테스트나 입증부담을 제거 내지 완화해야 한다는데 공감한다. 구체적으로 내부고발자가 내부고발을 한 것이 자신이 보복을 당할 수 밖에 없도록 만드는데 기여한 많은 요인들 가운데 단지 하나의 요인이라는 것만 입증해도 된다는 규정을 마련하는 것이 필요하다.

우리도, 신고자가 부정에 대한 보고나 신고를 한 후 받은 해고, 강등, 보수나 편익등에 대한 박탈이나 불이익 조치 또는 기타 본인이 생각하기에 차별적 대우로 받아들여지는 기타 다른 어떤 처분이 바로 신고자의 보고나 신고가 그 한 이유가 되어 그렇게 된 것이라고 드러나는 경우, 사용자는 명백하고도 신뢰할 만한 증거를 가지고 자신의 그러한 조처가 고용인의 신고 행위와는 무관한 독립적인 적법한 이유에 따라 일어날 수 있었던 것임을 입증하도록 입법적으로 보완할 필요가 있다는 주장에 전적으로 생각을 같이한다.

둘째, 법원의 확정판결 등으로 회수금액이 확정되는 등 법률관계가 확정되는 경우 수입이 발생한 것으로 보아 보상을 허용하도록 해야 한다는 점도 생각이 같다. 보상금은 현실적으로 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 뒤에 지급하고 있다. 따라서, 다른 법률의 규정에 의한 불복제기기간 또는 제소기간이 경과되었거나 불복청구절차 또는 소송절차의 종료로 법률관계가 확정되고 그에 따른 납부, 환급절차에 따라 공공기관의 수입회복이나 증가 또는 비용의 절감이 이루어진 뒤에 지급된다.

"보상금의 지급신청은 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감이 있음을 안 날부터 2년 이내에 하여야 한다"(부지법 제36조 제4항)는 보상금 지급 시기규정을 판결에 의해 수입이 확정되는 시기로 앞당겨야 한다.

셋째, 보상금의 지급상한을 철폐하고 실질적인 인센티브가 되도록 해야 한다. 신고자의 신고로 인하여 직접적인 공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에는 보상을 신청할 수 있고 이 때 위원회는 보상금을 지급하여야 한다는 규정과 부패방지법시행령 제40조에서 보상금의 지급한도액을 2억원으로 규정하고 있으며, 동법시행령 제35조 제1항은 그 지급에 대해서도 몰수 또는 추징금 등의 부과 및 환수 등으로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에만 가능하도록 규정하고 있다.

그러나 환수조건부 2억원으로는 현행 조직문화를 감안할 때 내부제보를 할만한 동기를 이끌어낼 수 없으며 보복행위에 대한 충분한 보상금이 되지 못한다. 왜냐하면 신고자는 자신의 인생을 걸고 신고를 하게 되는데, 신고자의 신분보호조항은 실제 운용상의 한계로 불충분하며, 공익제보는 당해 조직의 신용의 실추는 물론 상사나 동료의 희생을 수반하므로 조직에 대한 충성과 직장 동료 간의 의리를 소중히 하는 우리의 조직 풍토상 신고자가 종전의 직장에 적응하지 못할 가능성이 매우 높기 때문이다. 이러한 상황에서 지급여부가 불확실한 2억원에 자신의 인생을 거는 제보자를 기대하기 어렵다. 따라서 2억원의 보상상한선을 없애고 예산절감액의 일정비율(가령 10□15%)로 보상하는 것이 바람직하다.

넷째, 불합리한 감액보상규정을 개정해야 한다. 부패방지법시행령은 부패행위의 감사□수사 또는 조사업무에 종사하는 공직자가 자기의 직무와 관련하여 신고한 경우에는 보상금을 지급하지 아니하며(제41조 제1항), 제1항의 규정에 의한 공직자를 제외한 공직자가 자기직무와 관련하여 신고한 경우에는 보상금의 100분의 50의 범위안에서 감액할 수 있다(동조 제2항)고 규정하고 있는데, 대부분의 은밀한 내부적 부패행위의 적발은 자기직무와 관련하여 획득할 수밖에 없다는 점에서 문제가 있다. 또한 보상금 결정시 신고한 부패행위가 신문, 방송 등 언론매체에 의하여 이미 공개된 것인지 여부가 감액사유에 해당한다고 규정하고 있다.

그러나 비록 언론매체 등을 통해 일반인에게 알려진 내용이라도 정보 제공자 또는 취재원이 신고자이거나 그 대리인일 경우 위원회는 마땅히 신고사항을 조사기관에 이첩하여야 함은 물론, 보상금도 언론매체 공개 여부와 무관하게 지급되어야 한다는 주장에 찬성한다.

다섯째, 공익제보자에 대한 보호규정을 더욱 강화시켜야 할 것이다. 공익제보자의 보호는 부패를 예방하고 고위공직자의 내부적 비리를 적발하는데 핵심적 제도이며, 부패방지법의 실효성확보에 전제가 되는 제도이다. 그러나 신분보장과 관련하여 부패방지법 제32조 제1항은 이 법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료 제출 등을 이유로 소속기관□단체□기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다고 규정하고 있으나, 동법은 이러한 제보자에 대한 보복행위를 처벌하는 규정이 없고, 단지 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 경우에 한하여 1천만원 이하의 과태료를 처하도록 규정하고 있다(동법 제53조).

이에 반하여 고의적 허위신고에 대해서는 1년 이상 10년 이하의 가중처벌을 하도록 규정(동법 제49조)하고 있어 온간 외압을 딛고 실명으로 비리를 제보하는 이들을 부당하게 조치할 가능성이 상존하고 있다. 특히 이 조항은 형법상 무고죄가 10년 이하의 징역 또는 1,500만원이하의 벌금에 처하도록 규정되어 있는 점을 고려해 볼 때 지나친 과잉입법이다.

지정토론자료 2

내부공익신고 활성화를 위한 과제

삼성경제연구소 수석연구원

이 정 일(경영학박사)

내부공익신고 활성화를 위한 과제

□ 그 어느 때 보다도 윤리와 투명성이 강조되는 상황에서 내부공익신고제도의 활성화를 논의하는 것은 매우 시의적절하고 큰 의미를 가짐

- 내부공익신고가 활성화되려면 무엇보다 부패를 거부하고 정도를 지키거나 지키고자 하는 내부제보자의 보호는 필수불가결한 조치라 할 수 있음

- 특히 부패행위 신고자 보호관련 규정에서 신고의 창구 설치, 신분 및 재정적 보호, 보상장치의 마련 등은 과거 부패방지를 위한 공익제보활동에 대해 양심과 현실사이에서 갈등하게 했던 한계를 제도적으로 보완했다는 점에서 내부공익신고 활성화를 위한 필요요건이 갖춰졌다고 할 수 있음

□ 내부공익신고제도는 단순히 내부공익신고건수의 확대 및 내부공익신고자 보호 등에 초점을 맞추어선 성공적으로 정착되기 곤란함

- 현재의 내부공익신고제도는 내부공익신고자에 대한 보호조치를 강화함으로써 내부공익신고에 부담을 느끼지 않도록 함으로써 제도의 활성화가 가능할 것이라는 판단에 기초

- 내부공익신고제도는 부패방지를 위한 매우 직접적이면서도 적극적인 내부참여제도라 할 수 있으나, 지나치게 내부공익신고를 활성화할 경우 조직문화의 붕괴나 주요 공무담당자의 행위를 제약하는 결과도 초래 가능하다는 점에서 부작용도 예상

- 내부공익신고제도는 외부자 신고(일반신고)와 부패방지위원회, 감사원 등의 부패행위 인지 등과 함께 부패방지를 위한 핵심수단이긴 하나, 부패의 적발이나 처벌이 예방과 공무수행상의 윤리보다 우선적으로 강조되어선 곤란

- 내부공익신고제도는 부패행위에 대한 신고를 통한 적발 그 자체보다는 공직사회에서 발생 가능한 부패행위를 발생을 사전에 예방하는데 더 큰 의의가 있음

·내부공익신고제도는 부패방지 및 부패행위에 대한 인지를 위해서는 매우 효과적인 제도이나, 오히려 내부공익신고제도가 마련되어 운영되고 있어‘누구나 언제나’부패예방을 위해 신고를 할 수 있는 여건이 마련되어 있다는 것을 공직사회뿐 아니라 사회시민까지도 충분히 이해할 수 있는 것만으로도 충분히 기대할 수 있는 효과를 거둘 수 있다고 판단됨

·제3의 기관이라 할 수 있는 부패방지위원회를 통한 부패예방이나 부패행위의 교정조치가 이루어지는 것보다 중요한 것은 조직라인에서의 부패방치를 위한 자율적 조치의 활성화라 할 수 있음(영국의 예 참조)

□ 국내 민간기업들의 경우 윤리강령에 부정이나 부패의 예방 및 조치를 위한 절차로서 □내부보고의무□를 명시해 운영하고 있고 수시로 강조하고 있다는 점도 참고할 필요가 있음(IBM, 삼성전자, UNISYS 등)

- 상사나 기업내 윤리/감사관련 부서에 부정이나 부패를 인지하거나, 부정이나 부패가 예상되는 경우 이를 반드시 신고 내지 보고하도록 하고 있음

- 상사에 대한 보고의무는 부정이나 부패에 대한 조직차원의 예방 책임을 상사에게 부여한 것이며, 상사 스스로가 부정이나 부패행위로부터 자유로울 것을 요구하는 것이라 할 수 있음

- 그러나 대부분의 기업에서는 이러한 내부신고에 의존하기보다는 부정부패 예방 책임부서가 정기적인 업무나 인사, 윤리감사 등을 통해 예방활동을 적극 실천하고, 윤리실천방침과 부정부패 재발방지를 위한 교육 등을 통해 조직구성원이 이를 충분히 주시하도록 하는데 주력하고 있음

□ 내부공익신고제도가 제대로 정착되고, 제도 운영이 의미를 갖기 위해서는 다음과 같은 몇가지 사항의 보완이 필요하다고 판단됨

- 내부공익신고제도를 합리적으로 정비하되, 내부공익신고제 운영 그 자체의 활성화 및 실적관리에 초점을 맞추기 보다는 내부공익신고제에 대한 공직 및 일반사회에 대한 적극적 홍보 및 교육을 통해 부정부패 예방 효과를 달성에 초점을 맞추는 것이 우선될 필요

- 내부공익 신고제의 활성화를 위해서는 내부공익 신고자의 익명성을 철저히 보장하는 것이 중요하며, 신고자에게 입증 책임을 묻는 등 신고자에게 주는 부담을 대폭 경감하는 것이 필요

·신고에 대해서도 익명 또는 기명을 신고자가 선택하도록 하되, 신고건에 대해서는 조사과정에서 무고여부를 분명히 확인하는 것이 필요

- 내부공익신고의 활성화를 위해서는 보상제도 운영시 부정이나 부패의 적발 및 조치를 통해 회복 또는 증대된 수입액이나 비용절감액의 크기 등을 고려할 뿐 아니라, 부정부패의 사전 예방을 통해 부정부패가 발생했을 경우 입을 손실이나 비용을 절감한 부분에 대해서도 위원회의 심의를 거쳐 보상하는 방안도 검토 필요

- 내부공익신고제를 공익신고제(공익신고자 보호법)로 변경, 내부신고와 일반신고를 동시에 포괄할 수 있도록 하는 것이 필요

·공직사회의 부정과 부패는 내부자간에 발생할 수도 있으나, 주로 시민이나 공공서비를 받는 고객이거나, 주요 의사결정을 통해 이익에 영향을 받는 계층과 공무원간에 발생하는 경우가 대부분이기 때문에 내부관계자뿐 아니라 외부관련자에게도 신고기회와 보호조치가 이뤄질 필요성이 있음

- 부패방지위원회에 각 부처에서 신망을 얻고 있는 공무원을 일정기간 파견근무토록 하는 제도의 운영이 필요

·각 부처의 업무특성을 감안하고 업무수행 프로세스의 개선을 통해 부정부패의 발생을 최소화내지 예방할 수 있는 방안을 모색하고 시스템 개선을 주도

·부정부패행위는 공식적 신고행위보다는 비공식적 네트워크를 통해 인지되는 경우가 많다는 점에서 각 부처출신 인사의 순환근무는 내부공익신고의 활성화를 위해 필요성이 있음

지정토론자료 3

내부공익신고자 보호 및 활성화 방안

경제정의실천시민연합

부정부패추방운동본부 사무국장

이 강 원

내부공익신고자 보호 및 활성화방안

1. 공익신고자 보호의 현황

□부패방지법제정과 부패방지위원회 독립기구에 의거하여 내부공익 신고자에 대한 보호장치 마련됨

□신분 보호가 부패행위 신고 이후 받은 불이익으로 제한되어 있음.

□부패행위 신고자에 대한 불이익조치 사항에 정신적 피해 등이 보호대상에 포함되지 않음

□허위신고자에 대한 처벌을 지나치게 엄격하게 규정함

□부패행위 신고자가 부당한 인사조치에 대한 위반을 입증해야 함

□신고자의 주요내용이 국가비밀과 관련될 경우 이에 대한 보호규정이 없음

□신고자에게 보상범위가 좁고, 절차가 경직됨

□최근 부패방지위원회가 신분보장 대상으로 □하향인사조치□를 포함하고, 신분보호조치로서 □잠정적 신분보장조치□를 전향적으로 요구하고 있음.

2. 내부공익신고자 보호의 현실적 한계

□공익신고자 보호에 관한 제도적 한계

- 부패방지시민연대 요구안 중 주요사항이 국회통과시 배제됨 : 보상의무조항(예산 절감액 15%), 보복행위자 형사처벌, 부패방지위원회 조사권부여 보호대상자에 민간 포함, 보복행위에 대한 기관 입증책임 등이 포함되어있지 않음

□공익신고자에 대한 해당기관 및 사회적 편견

- 양심과 공익활동으로서 내부 제보라는 인식보다는 집단의 배신자라는 사회적 편견이 뿌리깊게 작용하고 있음

□공익신고자 활성화를 위한 교육,홍보 미비

□공익제보 정부관련기구와 시민사회 네트웤 미비

3. 경실련 부패방지법개정 청원 주요 내용(2002.10.24)

1) 공공기관 뿐만 아니라 민간단체, 기업 등에도 신고자의 신분보장조치요구

□위원회는 조사결과 신고자로부터 제기된 내용이 타당하다고 인정한 때에는 신고자의 소속기관. 단체. 기업 등의 장에게 적절한 신분보장 조치를 요구해야한다.

2) 신분상의 불이익에 대한 입증 책임을 제보자 소속기관에 부여

□신고자가 신분상의 불이익을 당하였다고 주장하는 경우 소속기관에서는 제공자가 불이익을 당하지 아니하였다는 사실을 입증해야 한다. 만약 소속기관이 그 사실을 입증하지 못할 경우 원상 회복 등의 조치를 취해야 한다.

3) 신분보호 위반에 대한 처벌강화

□공익정보제공자에게 신분상의 불이익이나 근로조건상의 차별을 행한자나 위원회의 원상회복 등의 구제조치를 위반한자에게 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금 부가

4) 부패방지위원회에 부패행위관련 실질적인 조사기능부여

□신고자뿐만 아니라 혐의대상자에 대한 자료, 서류 등의 제출요구 및 제출된 자료, 서류 등의 영치

□신고자뿐만 아니라 혐의 대상자 및 참고인등에 의견진술의 요구

5) 부패방지위원회의 조사불응에 대한 처벌강화

□자료 제출 거부행위에 대해 1년이하의 징역 또는 벌금 1천만원이하에 처하도록 함

□출석 및 의견진술 불응의 경우 6개월 이하의 징역 또는 벌금 5백만원 이하에 처하도록 함

6) 부패행위 신고 포상금제도 및 지급시기의 변경

□포상을 추천할 수 있다-> 포상을 추천하거나 대통령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다.

□부패행위 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온다고 법원의 확정판결 등에 의하여 인정되는 경우에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.

7) 허위신고자에 대한 처벌조항삭제

□허위신고자에 대하여 1년 이상 10년 이하 징역조치는 가혹함. 허위 신고에 대한 처벌조항은 호주를 제외하고 대부분이 나라에서 적용하지 않는다고 할 때 삭제하는 것이 바람직함

4. 검토사항

□비밀위반에 대한 면책조항신설

- 부패행위신고자 직무상 취득한 비밀유지 의무위반인 경우, 신고자의 면책조항 신설필요(호주, 카나다, 아일랜드는 내부고발로 인해 비밀유지의무와 충돌할 경우 합리적이고 선의에 의한 제보일 경우 비밀준수 의무를 위반한 것으로 간주하지 않음)

□ 내부공익신고 전에 당한 불이익에 대한 보호나 구제조치 필요함.

- 신변보호를 위해 참고인의 본인서명, 날인시 신원공개문제 해소방안 마련(인적사항 기재생략 등)

5. 맺음말

□ 내부공익신고 사안에 대한 확실한 신분보장과 신고에 대한 구체적이고 상징적인 사회적 가치를 부여하는 것이 필요함. 신분보호 및 보상, 처벌, 사회적 귀감으로서 단적인 사례가 필요함

□ 내부공익신고자의 실질적 보호를 위한 부패방지법개정 및 부패방지위원회 기능조정이 필수적임

□ 중장기적인 내부공익신고 활성화를 위한 효과적인 교육, 홍보활동 필요

□ 내부공익신고 보호 및 활성화를 위한 네트웤 강화

지정토론자료 4

현행 부패방지법 개선방안

「공익의 호루라기를 부는 사람들」 소장

이 지 문

주제발표에 대한 지정토론

- 현행 부패방지법 개선방안을 중심으로 -

오늘 주제발표는 큰 틀에서 보면 □내부공익신고□ 보호의 필요성에 동의하면서, 동 제도를 통해 보다 효율적인 부패통제를 위한 제도적 개선방안을 제시하고 있다고 봄.

) 'whistleblowing'에 대해서 오늘 토론회에서는 □내부공익신고□로 통일해서 사용하고 있는데, 지금까지 학계나 언론에서는 □내부고발□이 일상적이었음. 차제에 부패방지위원회와 한국부패학회에서 □명칭의 통일성□을 기하는 노력을 전개해주기 바람.

제시된 개선방안에 대해서 전적으로 동감을 표시하면서 몇 가지 부분을 추가로 제시하고자 함.

< 현행 부패방지법상 신고자 보호의 장점 >

첫째, 부패방지위원회라는 독립된 보호, 보상기관을 두고 있음.

부패방지위원회는 입법, 사법, 행정부가 위원 임용에 참여하는 독립기관으로 이러한 점은 신고자 보호보상을 규정한 여타 국가에서는 발견되지 않는 부패행위 방지기관으로서의 가장 이상적인 형태임.

) 현재 부패행위 관련 신고자 보호보상제도를 두고 있는 나라는 한국, 미국, 영국, 뉴질랜드, 남아프리카공화국임. 호주는 지난 1999년 공공서비스법(Public Service Bill)의 제정으로 연방차원의 부분적 보호는 이루어졌으나, 부패행위 신고자 보호에 관한 독립법은 아직 없는 반면, 6개주 중 4개주가 내부고발자보호법을 제정해 두고 있음. 특히 퀸즈랜드주는 가장 강력한 신고자 보호법을 제정하여 타 주와 연방법 제정의 모범이 되었음. 또한 캐나다와 아일랜드는 현재 법안을 제출해 놓고 있는 상태임.

둘째, 보상의 구체적 규정.

부패행위에 대한 정보를 얻고자 권리보호를 넘어, 고무·촉진 목적의 금전적 인센티브를 규정하고 있음.

셋째, 신변보호조치 규정.

여타 국가와는 달리 구체적인 신변보호 조치를 규정하고 있음.

넷째, 협조자 보호.

신고자 외에 진술 또는 그밖에 자료제출 등의 방법으로 조력한 자에 대해서도 신분보장 및 신변보호를 제공함.

다섯째, 책임의 감면.

신고와 관련된 자신의 범죄가 발견된 경우, 형을 경감 또는 면제할 수 있으며, 이 규정은 공공기관의 징계처분에도 준용됨.

< 현행법의 한계 >

첫째, 부패행위의 협소한 정의.

여타 국가에서는 고발 대상을 광범위하게 열거하고 있으나, 한국법은 □공직자의 부패행위와 공공기관에 재산상 손해를 가하는 행위□로 그 개념을 좁게 정의함으로써 공공의 보건과 안전 등에 관한 신고는 보호 대상에서 제외하고 있음.

둘째, 보상 문제의 경직성 및 비현실성.

부패행위 신고에 대한 포상 및 보상을 규정하고 있으나, 지급조건을 부패로 인해 국가가 입은 피해가 부패행위 신고자의 신고로 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우로 한정함으로써 보상이 현실적으로 이루어지기 힘들고, 보상이 이루어지더라도 향후 4-5년 이후라야 가능한 제도 경직성의 문제가 있음. 또한 지급한도에 있어서도 현실성이 충분히 고려되지 않고 있음.

셋째, 처벌의 미약.

불이익 처분을 한 자에 대한 1천만 원 이하의 과태료 부과는 동법의 목적, 즉 내부고발자의 실질적 보호에 비추어 미약함.

넷째, 내부고발자 보호의 제한적.

부패방지위원회의 부패행위 신고자 보호는 내부고발자보호법이 없는 가운데 부패행위를 효과적으로 적발하기 위한 수단으로 제보자에 대한 보호를 규정함으로써 제보자 보호에 있어 다음과 같은 한계가 있음.

우선 현실적으로 내부고발자에 대한 직장내 왕따 등이 보편적인 현상에 비추어 정신적 괴롭힘 등이 보호에 포함되지 않고 있고, 보호 시점을 부패방지위원회 신고 이후로 규정하고 있어 신고자가 위원회에 신고하기 이전에 당한 불이익에 대한 보호나 구제조치가 없음. 또한, 내부고발자가 부패방지법 제32조(신분보장) 8항과 시행령 제31조-제32조에 걸쳐 관련 절차를 규정하여 보장하고 있는 인사교류 절차 시행상의 비현실성이 존재함.

요컨대 공직자인 신고자가 인사교류를 요구한 경우, 당해 기관의 장이 인사교류를 원하지 않을 경우 달리 강제할 방법이 없음. 나아가 부패신고를 이유로 보복을 받았다는 사실의 입증책임에 대하여 명확한 규정이 없어 현실적으로 신고자가 입증책임을 부담하게 됨. 캐나다의 경우는 인사상의 불이익(징계) 조치를 내리는 경우, 그렇지 않음을 증명하는 결정적 증거가 없을 때 신고자의 소속기관이 부당한 징계조치를 내린 것으로 간주하고, 미국은 사용자에게 입증책임을 지우고 있음을 볼 때 명확하게 입증책임 부담자를 법규에 명시하는 것이 필요함. 마지막으로 형법상 비밀누설이나 외교, 안보 등과 관련된 비밀 공개 금지 등과 상충될 때 보호 여부에 대해서 규정되어 있지 않음.

다섯째, 피드백 시스템의 부재현상.

국민들에게 부패방지위원회의 활동성과를 공개하고, 매년 평가, 검증받을 수 있는 공개적 절차를 마련해 주지 않고 있음.

< 제도적 개선방안 >

첫째, 보호받는 신고행위 범위의 확대.

① 부패방지위원회에 신고하기 전에 조직 내부에서 거부나 이의제기 등 문제를 시정하기 위해 노력하다가 받은 불이익,

② 부패행위를 신고하기 위한 근거자료 수집이나 사실 확인 노력과 관련해 받은 불이익,

③ 부패행위의 발생 가능성, 부패행위 은폐의 강요나 제의, 기타 신고를 어렵게 하는 제도, 근무환경에 대한 신고,

④ 부패행위 신고자에 대한 협력이나 지지 또는 대리신고 등과 같은 경우 충분한 보호에 한계가 있으므로, 보호받는 신고의 범위를 넓히는 것이 바람직함.

둘째, 신분보장조치 요구 주체의 확대.

신분상 불이익조치의 원상회복에 대한 요구자의 범위가 현재는 신고자 본인으로 제한하고 있으나 누구든지 보복행위에 대하여 제보할 수 있도록 하고, 불이익 조치에 대한 신고자의 제보 없이도 위원회가 직권 조사할 수 있도록 하는 것이 바람직함.

) 호주 퀸즈랜드의 경우 □누구든 제보에 대한 보복을 신고할 수 있다□라는 규정을 두고 있음.

셋째, 신고자 보호 범위의 확대.

불이익조치 금지사항에 조직 내 무형적인 협박, 고의적 불편이나 집단 따돌림 등의 정신적 괴롭힘을 포함하고, 모든 형태의 보복행위를 금지하는 포괄적 조항 신설과 함께 다양한 불이익 형태를 구체적으로 열거하는 방식의 법개정이 요청됨. 기타 내부고발자에 대한 상담제도를 도입하여 내부고발에 대한 안내와 조언자 역할을 해 줄 필요가 있음.

) 미국 부정주장법(협박, 학대), 캐나다 공공서비스내부고발법안(괴롭힘), 남아프리카공화국 공개정보보호법(괴롭힘 또는 협박) 상에서 규정하고 있음.

넷째, 신분보장 요구 이행의 확보.

해당 기관의 장이 적절한 신분보장 조치를 취하지 못하고, 그 이유를 소명하지 못할 경우 부패방지위원회가 재심의·권고할 수 있는 절차를 마련하고, 인사교류 요구의 경우에도 이 규정을 준용하되 이전의 근무조건보다 불리해서는 안 된다는 규정을 신설할 필요가 있음. 특히 인사교류에 있어 당해 기관장이 적절한 조치를 취하기 힘들다는 사유를 위원회에 소명한 경우 신고자에 통보하고, 신고자가 합리적인 이유로 불복하는 경우 재심의 요구 절차를 규정하고 기업이나 단체에 대한 권고도 할 수 있어야 함.

) 미국 내부고발자보호법에서는 부당한 인사조치에 대한 조사 시정조치를 할 수 있으며, 전보 지원이 거절당한 공무원은 기관장에게 거절의 재심사를 청구할 수 있음.

다섯째, 부패행위 신고 포상금 제도의 운영상의 개선.

공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감이 일어나지 않았더라도, 부패방지에 기여한 민간인 및 공무원을 포상하는 제도를 마련하고, 부패행위 신고나 협력 등으로 검찰의 기소, 제도개선 효과, 기타 위원회의 부패방지 활동이나 국민의 반부패 의식 개선에 공로가 있는 경우에도 포상할 수 있도록 하는 것이 바람직함.

여섯째, 보상금 지급 한도액 및 지급률의 상향 조정.

현재의 등급별 지급률과 한도액 방식을 10% 정률제 보상 방식으로 변경하고, 부패행위 신고자의 인사상 불이익뿐만 아니라 정신적 피해, 사회적 불이익, 가족 피해 등에 대한 보상이나 지원서비스가 고려되어야 함.

) 미국 부정주장법은 부패행위 고발자가 신고만 하고 정부가 그 건을 인계받아 조사에 착수, 소송을 통해 돈을 회수할 경우, 그 회수금액의 15%에 대한 자격을 인정함.

일곱째, 부패행위 신고과정에서의 지출 비용이나 피해의 보상.

부패행위 신고자가 신고를 하는 과정에서 실질적 비용 지출이나 경제적 피해가 발생할 수 있음. 그러나 신고자 보호는 주로 인사상 불이익이나 신변보호에 관한 것이고, 보상은 공공기관 수입의 회복이나 증대 등을 가져온 이후로 이러한 지출이나 피해를 보상에 포함시키지 못하고 있음. 따라서 부패행위 신고과정에서 발생한 이러한 비용에 대해서 충분한 보상을 규정하며, 신고자의 소송비용 청구 자격을 명시함.

) 미국 부정주장법에서는 차별행위가 없었더라면 신고자가 차지하였을 회사내 지위의 회복, 2배의 금전배상, 그 금전에 대한 이자, 차별로 인하여 입은 특별한 손해에 대한 보상, 소송비용과 합리적인 변호사 비용 보상을 포함함.

< 향후 중·장기적 개선과제>

첫째, 내부고발자 보호 관련 일반법의 제정이 긴요함.

현재 부패방지법의 일부조항으로 규정되어 있는 데 따른 한계를 극복하고, 신고자에 대한 보호를 강화하기 위해서 부패방지위원회에 대한 신고뿐만 아니라 다른 감사, 조사, 수사기관에 대한 신고도 보호받을 수 있어야 함. 나아가, 불법·공공의 보건 및 안전에 대한 위험, 환경 침해 등으로 신고대상 부패행위의 범위를 확대하여 일반적 공익침해 행위에 대한 신고도 보호받을 수 있도록 하기 위해서는 일반법의 제정을 통한 부패통제 접근방식이 요청됨.

) 예컨대 미국의 경우, 내부고발자보호법 제1212조에서 특별조사국(Office of Special Counsel)은 법 및 규칙의 위반, 관리상의 중대한 실수, 막대한 재원의 낭비, 권한남용, 또는 공공의 보건 또는 안전에 대한 실질적이고 구체적인 위험에 관한 제보 내용을 접수 검토하고, 필요한 경우에는 이를 검찰총장(Attorney General) 또는 기관장에게 이송하도록 규정하고 있음. 호주 퀸즈랜드주 또한 내부고발자보호법 제18조에서 □공공의 보건 또는 안전 또는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험을 제보할 수 있다□고 규정하고 있고, 뉴질랜드 공개정보보호법 제3조, 영국 공익제보보호법 제1조 43B(1), 캐나다 공공서비스내부고발법안 제1조 등도 유사한 규정을 두고 있음.

둘째, 장기적으로 미국 부정주장법(FCA)과 유사한 소송적 보상제도의 도입을 고려해 볼 필요가 있음.

부패행위 신고자에 대한 현재의 행정적 보상제도 하에서는 보상금액의 판정, 지급 시기 등의 문제를 온전히 해결하는데 한계가 있어 내부고발자에 대한 보상이 제대로 이루어지지 않을 뿐만 아니라 낮은 보상액 산정에 따른 신고 유인효과도 떨어짐.

따라서 이를 보완하기 위해서는 부패행위에 대한 개인의 민사소송을 통해 승소금액의 일정비율을 보상금으로 받을 수 있도록 제도화하는 것임. 미국은 부장주장법에 의해 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행한 경우, 소송을 제기한 개인은 자신이 그 소송의 수행에 실질적으로 기여한 정도에 따라 승소금액중 최소 15퍼센트 최대 25퍼센트의 보상금을 받음. 만약 부정주장법에 의해 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행하지 않은 경우, 그 소송제기자는 승소금액의 25∼30퍼센트에 해당하는 보상금을 받음.

셋째, 징벌적 배상제도의 도입도 고려를 검토할 필요가 있음.

직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 지급토록 되어 있는 현행 보상제도하에서는 보상 지급시기를 결정하는 것도 힘들고, 국고 수입이 없는 상태에서 보상금 지급의 부담이 있음. 따라서 보상제도가 부패억제 효과에 기여할 수 있도록 운영되기 위해서는 정부 피해액수의 수배에 해당하는 배상제도 도입을 통해 부패억지 효과를 제고하고, 이는 보상재원의 마련을 위해서도 유용할 것임.

) 미국 부정주장법 제3729조는, □정부가 입은 손해의 3배 금액에 최소 5,000불 최대 10,000불의 금액을 추가한 민사벌금□을  부과하고 있음.

넷째, 부패행위 신고자 소속 조직의 편익과 신고자 불이익 금지 노력을 제도적으로 연계시키는 제도의 도입도 고려를 검토할 필요가 있음.

이는 조직 내에서 내부고발자에게 보복을 가한 자가 있을 경우 해당 조직이 이에 대한 구체적인 제재조치를 가하고 벌금 추징을 강제함으로써 조직 내부적인 보복금지 관행을 유도 조장하고자 하는 것임.

다섯째, 법시행 성과에 대한 의무적 평가가 필요함.

뉴질랜드의 경우 법시행 2년후 법개정 필요성 여부에 대해 의회에 보고하도록 규정하고 있음. 이는 부패방지법의 시행 성과에 대한 평가프로그램 수립과 부패행위 신고자 서베이를 통한 법령의 미비점 보완 및 개선활동을 법적으로 강제함으로써 제도적 건실성을 높여나가기 위해 필요함.

< 결론적으로 >

내부공익신고자의 보호와 부패방지법의 효율적 집행을 담보하고, 향후 제도 발전을 위한 틀을 다지기 위해서는 제도적 개선을 지속적으로 전개해 나가는 한편 이를 위한 사회적 공감대도 확산시켜 나가야 할 것임.

특히, 21세기 행정환경의 변화와 새로운 거버넌스 시대를 맞이하여 중·장기적으로 부패방지법의 내실화를 위해서는 부패행위 신고자의 적극적 보호 및 보상제도의 지속적 강화와 함께 민간기업, 시민단체의 자발적 협조, 시민들의 반부패 의식을 유도해내는 노력이 중요함.

지정토론자료 5

내부공익신고의 활성화 방안

부패방지위원회 전문위원

송 재 윤

내부공익신고의 활성화 방안(검토의견)

본 고에서는 내부공익신고 활성화를 위한 □공개토론회□에서 발표될 논문을 읽고 토론자로서 소견(검토의견 및 토론사항)을 제시하고자 한다.

먼저 내부공익신고이 필요성 및 향후 전개방향을 모색해보고 다음으로  내부공익신고의 활성화를 위해 발표자들의 논문을 토대로 필자의 의견을 제시한다.

Ⅰ. 내부공익신고의 필요성 및 향후 전개방향모색

내부공익신고는 □자기가 속한 조직 내의 비리와 부정한 행위에 대해 양심의 호루라기를 불어 개선을 촉구하는 행위□이다. 내부공익신고는 현 시점에 있어서 한국사회의 부패구조를 해결할 수 있는 유효한 수단이라는 것을 그 필요성에서 찾아볼 수 있겠다.

내부공익신고의 필요성은 첫째, 정치적인 맥락에서 내부공익신고가 민주주의의 대내적 차원을 공고히하여 행정의 능률성과 민주성을 제고시키는데 일익을 담당하고 있기 때문에 필요하다고 보겠다. 일반적으로 민주주의가 능률성을 갖기위해서는 민주주의의 대외적인 차원과 대내적인 차원이 충족이되어야만 가능하다고 볼 수 있다.

여기서 대외적인 차원의 구성요소는 공익과 사회정의 추구, 시민참여의 확충, 행정의 공개성 확립, 행정관료제 대표성확립 및 분권화의 촉진 등이 있다. 반면 대내적인 차원에서의 그것은 공직윤리의 확립, 민주적 가치관의 내면화, 정책결정의 참여와 권한위임 촉진 등이 있다. 따라서 내부공익신고는 대내적 차원에서의 공직윤리확립하고 민주적 가치관을 내면화하는데 기여을 하고 있다고 볼 수 있다.

둘째, 경제적인 면에서 내부공익신고는 부패척결에 있어 효과성을 가지고 있기 때문에 필요하다고 보겠다. 반부패 제도화의 수단은 예방적인 방법과 처벌의 방법 즉 부정행위에 가담하면 반드시 들킬 수밖에 없도록 하는 제도를 마련하여 사전에 억제하는 방법과 부패행위를 색출하여 강력하게 처벌하는 사후적 방법을 생각할 수 있다. 일반적으로 예방적인 방법이 부패척결에 있어서 후자 보다 경제적이고 효과가 크다고 인식하고 있다. 내부공익신고란 하나의 예방적인 방법이라고 볼 수 있다. 이로 인하여 요즈음 정부 및 기업의 부정한 행위를 차단하기 위해 내부공익신고제도의 활성화가 중요하다는 요청이 쇄도하고 있다.

셋째, 사회적인 면에서 내부공익신고는 사회의 공익을 전제하고 있기 때문에 필요하다고 보겠다. 이미 알려진 사실이지만 다수의 구성원들이 부정과 불의에 침묵하고 있을 때 내부공익신고자의 선각자 격인 몇몇 분들로 인하여 재벌들의 비정상적인 부동산 투기를 세상에 밝혀 부의 불공정하고 과도한 집중에 경종을 울렸고, 강압적인 분위기에서 사실상 공개투표로 진행됐던 군대내 부재자 투표를 진정한 비밀투표로 바꾼 사례들이 있다. 이러한 정의로운 사람들에 의한 내부공익신고는 사회의 공익을 위하여 지대한 공헌을 하였다.

반면 내부공익신고가 이루어지지 않아 사회의 공익을 저해하는 사례도 보아왔다. 지금도 생생하게 떠오르는 씨랜드 참사사고가 그것이다. 그 당시 경기도 화성군 이모계장의 양심이 꺽이지 않았던들 수십명의 어린 목슴이 무참히 스러져간 사건은 발생하지 않았을 것이다. 내부공익신고는 이와 같이 사회의 공익을 우선시 하고 있다.

그렇다면 부패척결에 있어서 필수적인 내부공익신고의 향후방향은 어떻게 가져가야 바람직한가? 필자는 앞서서 몇분의 선각자적인 내부공익신고에 대하여 언급하면서 정의로운 사람이라고 지칭하였다. 정의로운 사람은 정의를 현실적으로 구현한 사람이다. 이와 관련하여 내부공익신고의 문제는 정의실천 문제와 직결된다고 볼 수 있다.

왜냐하면 내부공익신고는 자기가 속한 조직 내의 비리와 부정의한 행위에 대해 양심의 호루라기를 불어 개선을 촉구하는 행위이기 때문이다. 그런데 정의의 실천문제는 해결하여야할 하나의 커다란 숙제를 가지고 있다. 즉 정의의 실천문제가 각 개인들이 가지고 있는 정의감 혹은 도덕적 품성의 문제인가 아니면 사회제도 혹은 사회의 기본구조의 문제인가와 관련된 것이다.

이와 관련하여 필자의 의견은 정의의 현실적인 구현을 위하여 사회제도 및 사회의 기본구조도 중요하지만 개인의 정의감 혹은 도덕적 품성으로서의 개인적 정의문제도 못지 않게 중요하다고 생각한다. 정의의 현실적 구현을 위해서는 사회의 제도의 체계적이고도 지속적인 설정 및 개선과 개인이 가지고 있는 정의감을 고양이 상호 조화를 이루어져야 하겠다. 따라서 내부공익신고의 문제는 정의의 실천문제와 직결이 되는 만큼 지속적인 제도의 개선과 개인이 가지고있는 도덕적 품성을 고양시킴으로서 가능하리라고 본다.

Ⅱ. 내부공익신고의 활성화 방안(검토 및 보완사항)

1. 용어의 정립문제

□whistle blowing'는 다양한 용어로 해석되고 있다. 발표자도 지적한 바와 같이 내부고발, 내부신고, 내부공익신고, 공익제보 등이 그것인데 이러한 용어들은 보편적인 맥락에서 의미는 같을지라도 서로 다른 뉴앙스를 제공할 수 있다.

한 예로 라틴어 □Qui Tam Action"의 명칭에 대하여 국내에서 번역한 것은 없다. 현재 영국과 미국에서 동소송의 원고에 대하여 유사하게 사용되고 있는 용어는 Relator, Whistleblower, Informer 등 세 가지가 사용되고 있다. relator는 가장 여러 법률에서 가장 광범위하게 사용되고 있으나 소송상의 원고라는 의미의 고발자, whistleblower는 소송 전 단계의 조직내부의 밀고자 그리고 Informer는 일반적인 제보자의 뉴앙스가 있다.

2. 적극적인 의미에서의 포상 및 보상제도가 바람직한가의 문제

동기부여는 개인 수준에서의 조직행위에 있어서 핵심적인 주제이다. 이것은 조직내에서 개인의 행위를 유발하고 일정한 방향을 지향하게 하며 그러한 행위를 지속시키는 에너지와 과정에 대한 이해가 매우 중요하다.

동기(motivation)란 용어는 라틴어의 □movere"에서 유래한 것으로서 "움직이다"라는 의미를 지닌다. 각 학자마다 동기의 정의에 대해 차이가 있긴 하지만 유래된 단어적 의미로 볼 때 인간이 일정한 행동을 하도록 움직이게 하는 근원이 동기임을 알 수 있다.

이러한 동기부여이론은 내용이론과 과정이론으로 구분된다. 내용이론으로는 욕구이론, ERG이론, 성취친교권력욕구이론, 2요인이론 등이 있고 과정이론은 기대이론, 형평이론, 목표설정이론, 인지적평가이론, 조직공정성이론 등이 있다.

이중에서 이중 과정이론에 속하는 인지적 평가이론을 눈여겨볼 필요가 있다. 인지적 평가이론이란 직무 그 자체가 매우 매력적이기 때문에 이미 내재적으로 보상을 받고 있는 일에 대해 보수와 같은 외재적 보상이 주어짐으로써 동기부여 수준이 낮아지는 현상을 가리킨다.

예를 들어 어떤 학생이 교수의 일을 도와주는 그 자체가 즐거워서 교수 연구실 청소와 잔심부름을 해주다가 교수로부터 그런 것들에 대한 대가로 돈을 받고 난 후에는 교수를 도와주고자 하는 의욕이 줄어든다는 것이다. 이 이론이 시사하는 점은 보상을 지급하는 방법에 관한 것이다.

역사적으로 동기부여 이론가들은 성취감, 책임감 등과 같은 내재적 동기부여가 임금 승진등과 같은 외재적 동기부여와 독립적이라고 가정해 왔으나. 인지적 평가이론에 의하면 그렇지 않다는 것이다.

마찬가지로 내부공익신고자들은 내부공익신고 그 자체만으로도 내재적으로 보상을 받고 있다고 볼 수 있다. 왜냐하면 그 당시만큼은 그들은 정의와 양심에 의해서 움직이려고하는 정의로운 사람들이기 때문이다. 따라서 공익신고에 따른 포상 및 보상을 강조하다보면 자칫하다가는 이들이 가지고 있는 동기부여수준을 떨어뜨리는 결과를 초래할 수도 있다. 한 동안 카파라치들이 성행하다가 그에 대한 보상이 없어지자 자취를 감추어가고 있는 실정이다. 자칫하다가 포상 및 보상제도를 너무 강조하다보면 이와 같은 누를 범할 수도 있을 것이다.

3. 관련법의 체계적 검토의 필요성

내부공익신고제도는 양면성을 가지고 있다. 즉 조직전체적인 시스템측면에서는 내부공익신고제는 조직을 투명성등을 제공하는 긍정적인 면이 있는 반면에 개별 조직차원에서의 그것은 조직에 부정적인 면을 가져올 수 있다. 따라서 내부공익신고자는 자기 조직이 정해놓은 합리성을 위반하는 경우도 있기 마련이다.

이와 관련하여 가령 내부공익신고자가 기업에 소속되어있는 경우 관련법 예를들어 노동관계법등에 내부공익신고시 부당하게 불이익을 받는 경우가 없는지 내부공익신고의 활성화를 위해서라도 검토할 필요성이 있다.

공무원의 경우 □복종의 의무□, □비밀엄수의 의무□가 내부고발정신과 상반되는 의무규정이라고 볼 수 있다.

) 우리나라에서는 공무원의 행동규범을 비교적 엄격하게 법제화하고 있다. 1963년 4월 17일 법률 제1325호로 공포 시행되고 있는 국가공무원법은 공무원 복무규정을 두고 공직윤리에 관한 다음과 같은 규정을 두었다. 성실의 의무, 복종의 의무, 직무이탈금지의 의무, 친절공정의 의무, 비밀엄수의 의무, 청렴의 의무, 영예등의 수령규제, 품위유지의 의무, 영리업무 및 겸직금지, 집단행위의 금지, 정치활동의 금지 등이다. 이 중 복종의 의무, 비밀엄수의 의무가 내부고발정신과 상반되는 의무규정이다.

복종의 의무란 공무원은 직무를 수행함에 있어서 소속상관의 직무상의 명령에 복종하여야 한다는 것이다. 대개 공무원은 지위와 역할이 분화되어 있는 계층제하에서 근무하기 때문에 조직내의 질서유지와 기강확립이 필요하다는 것이다. 여기서 복종은 협동의 원리를 규정한 것이며 그 범위는 직무상의 것으로 한정하고 있다. 그러나 직무상의 명령이라도 부당한 명령에 대한 복종의무는 없다. 명령의 當·不當에 대한 구체적인 판단기준은 공익 혹은 국익이다. 구체적으로 이것은 민주성과 합리성 및 자주성의 이념으로 판단되는 것이다.

비밀엄수의 의무는 공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수해야 한다. 공직의 중요성을 강조하는 규정이다. 그러나 비밀의 종류와 시한을 정하여 한편으로는 비밀간수을 위한 공무원의 고통을 줄이고, 다른 한편으로는 국민의 알권리와 행정통제의 요구를 충족시켜야 한다. 하지만 현실 세계에서는 내부고발의 내용, 즉 도덕성과 공익성보다는 내부고발자에 대해 관심을 지님으로써 그들의 행위가 공무원에게 요구되는 법적 의무와는 상반되어 왔음을 강조하여, 법적인 제제를 수반하는 위법한 행위로 해석될 수도 있다는 것이다.

4. 내부공익신고 활성화를 위한 정의감에 의한 정의교육 가능성 모색

내부공익신고의 문제는 정의의 실천문제와 직결되어있고 바. 정의감에 의한 정의교육의 가능성에 대하여 탐색해 본다.

<정의감에 의한 정의교육의 가능성 탐색>

여기에서는 롤즈와 헬러가 그들의 정의론에서 다룬 정의감이 자연적으로 습득되는 것인지, 사회화을 통해서 가능한지 아니면 교육(교화)를 통해서 가능한지의 여부를 밝힘과 동시에 정의감에 의한 정의교육 가능성을 탐색해 본다. 여기서 주요관건은 정의감을 인간이 습득할 때 사회화를 통하여 가능한 것인가 아니면 교육을 통해서 가능한 것인가가 문제가 된다.

먼저 교육과 사회화의 개념을 살펴보기로 하자. 일반적으로 □사회화□와 □교육□의 개념규정에 있어서 견해가 다양하지만 다음과 같이 정리될 수 있다.

사회화는 개인이 그가 속한 사회의 규범과 가치를 내면화 하여 정상적인 사회의 구성원이 되어가는 과정을 말한다. 교육적 측면에서 본다면 인간관계를 통한 학습과정으로 볼 수 있다. 즉 □사회화는 발달 가능성만을 가지고 태어난 개인이 사회의 한 성원으로서 성장하고 발달하는 과정에서 그 사회가 공인하는 언어, 사고, 가치관, 규범, 감정, 행동 등을 포함하는 제반 생활양식과 행위양식을 학습해 가는 교육적 성장과정□이다. 사회화는 교육이 갖는 사회적 기능의 중요한 측면이다.

) 박 용헌, 정치교육 (서울: 형설출판사, 1983), pp. 17-18.

반면에 교육은 □발달 가능성만을 가지고 태어나는 한 개인을 그 사회가 공인하는 지식과 기술, 사고, 가치관, 규범 행위등을 학습시켜 사회의 한 성원으로서 건전한 사회생활을 할 수 있도록 노력하는 과정□이다. 교육은 여러학자들의 세계관 인생관 그리고 주의 및 주장에 의하여 교육을 고찰할 때는 교육의 개념과 의의는 여러가지 성격을 지닌 것으로 나누어진다.

) Ibid.

) kant와 같은 학자는 주로 인격적인 면 도덕적인 면에서 교육의 중요성을 느끼면서 □교육은 인간을 인간답게 형성하는 작용□이라고 주장하였다. 반면에 슈프랑거(E. spranger)는 문화지식면에서 교육의 중요성을 강조하는 데 그가 말하는  교육은 □비교적 성숙한 자가 아직 미숙한 자를 자연적 상태에서 이상적 상태로 끌어 올리기 위하여 문화재를 통하여 유의적 구체적 계속적으로 주는 문화작용이라고 언급한다. 듀이는 생명과 생활경험을 중시하였는데 그는 교육의 사명에 대하여 다음과 같이 말하고 있다. 교육의 사명은 영원무궁한 사회적 생명에 유한한 생물적 생명을 순응□조정시키는 것이다. 따라서 교육은 끝없는 경험개조의 과정이라고 말할 수 있다. 교육의 본질은 생성□성장과정에 있는 인간을 한층 더 향상시키는데 있다는 것이다.

따라서 흔히 분류하는 가정교육, 학교교육 그리고 사회교육 등을 포함하는 것은 물론 무의도적이거나 의도적으로 이루어지는 모든 교육적 영향과정을 교육이라는 개념속에 포함하게 된다. 이러한 넓은 의미의 해석에 따르면 대인 관계가 이루어지는 모든 곳에서 교육적 현상이 있게 된다고 할 수 있으며 이와같은 의미의 교육은 사회화와 같은 의미의 것으로 할 수 있다.

그러나 교육과 사회화의 두 개념을 엄격히 구분하면 교육은 보다 의도적이고 계획적인 성격의 것이고 사회화는 무의도적인 학습의 과정을 포함하는 개념이라고 할 수 있다. 따라서 교육은 사회화의 의도적인 계획과 방법에 국한되는 의미로 사용되는 것으로 사회화가 교육보다 더 넓은 개념으로 사용된다.

그리고 사회화에 관한 연구의 관심은 단순한 지식이나 기술의 학습에 대해서 보다 가치관, 태도, 동기, 성격 등 주로 사회적 행동특성들의 형성과 변화과정 및 그 과정에 영향을 미치는 문화, 규범, 생활방식, 훈육 양육방법, 각종집단의 역할 등에 집중되고 있다. 그리고 교육은 학교교육과 같이 목표, 내용, 방법 등을 계획하고 의도한 바 효과를 평가하여 더욱 의도적인 효과를 높이고자 하는 과제에 집중적인 관심을 갖게 되는 것이다.

정의의 현실적 구현이라는 지상의 명제를 놓고 볼 때 정의감이 그것의 현실적 구현에 있어서 무엇보다도 중요하다. 롤즈와 헬러는 그들 각각이 제시한 정의론에서 정의감이 정의가 적용되는 모든 구성원들에게 습득이 되어 있다면 정의의 실천문제는 해결되어질 수 있다고 보고 있다. 그러나 이러한 정의감이 구성원 모두에게 습득되기까지는 그리 쉬운 일이 아닌 것 같다. 그렇지만 롤즈와 헬러는 정의감의 형성과정을 언급하면서 정의감의 습득방법에 대하여 암시를 주고 있다.

롤즈는 자신의 도덕 심리학을 전개하기에 앞서 도덕감이 형성되는 과정에 관한 전통적인 두가지 이론을 참고하고 있다. 그 중하나는 사회학습이론(social learning theory)이고 다른 하나의 전통은 합리주의 사상으로 부터 유래한다고 언급하고 있다.

여기서 사회학습이론의 주요골자는 □도덕교육의 목적은 결여된 동기 즉 옳은 것은 그 자체를 위해 행하고 그른 것은 행하지 않으려는 욕구를 제공하는 데 있다□는 것이다. 반면에 합리주의적 사상에서 유래한 전통의 특성 중에 하나는 □도덕 학습(교육)이란 결여된 동기를 제공하는 문제이기보다는 보유하고 있는 지적 정서적 능력을 그 자연적 성향에 따라서 자유로이 발전시키는 문제라는 것□이다. 즉 도덕 학습은 타고난 능력의 자유롭고 자연스러운 개발인 것이며 도덕감의 온전한 개발은 정신적 성숙을 기다려서만 가능하다는 것이다.

롤즈는 이와같이 도덕감의 형성이 두가지 전통적인 이론에 의거한다고 자신의 의견을 피력하고 있다. 롤즈에 의하면 인간의 도덕감은 여러가지 양상을 갖는 복합적인 현상으로서 어느 하나의 이론에 의해 완전한 설명이 불가능하다는 것이며 그들은 서로 다른 측면을 설명해 줌으로써 서로 상호보충적인 것으로 생각한다.

) Ibid., p. 270.

그런데 이들 이론에 있어서 도덕교육에 대한 방법상의 문제가 다르다는 것을 발견할 수 있다. 사회학습이론에 있어서 그것은 교육을 통하여 가능하다는 것을 암시하고 있다. 왜냐하면 사회학습이론에서 도덕교육의 목적을 옳은 것은 그 자체를 위하여 행하고 그른 것은 행하지 않으려는 욕구를 제공하는데 있기 때문이다. 여기서 □□□□□한 욕구를 제공한다□ 그 자체는 습득방법론상에 있어서 사회화보다는 교육적인 성격이 강하다고 볼 수 있다.

그래서 그런지 그의 정의론에서 도덕감에 대한 습득방법상에 있어서 사회학습이론적인 측면이 곳곳에서 발견된다. 반면에 합리주의론에 있어서 그것은 사회화 성격이 매우 강하다고 볼 수 있다. 그 이유는 도덕감의 완전한 개발은 정신적인 성숙을 기다려서만이 가능하다는 것이기 때문이다. 즉 성장이 없는 학습은 효과가 없다는 의미이다.

)  롤즈는 사회학습이론상의 도덕감의 습득방법과 관련하여 □어린이들에게 도덕적인 태도를 가르칠 필요성은 인간생활의 제 조건중에 하나이다□ 혹은 □어린이들은 자라남에 따라 그의 위치에 적합한 행동기준에 따라서 가르침을 받게 된다□ 등으로 표현하고 있다.

롤즈는 결론적으로 도덕감의 습득방법은 교육과 사회화를 통하여 이루어진다는 점을 주장하고 있다. 그러면 정의감의 습득방법은 그에게 있어서 어떠한 것인가? 앨런 브름(Allan Bloom)은 정의에 대하여 논하면서 정의감의 습득방법이 자연인가? 교화인가라는 표제하에 롤즈의 정의감에 관하여 논의하면서 그것은 사회화와 유사하다고 언급하고 있다. 필자는 그 점에 있어서 브름의 의견과 달리한다.

롤즈가 주장하는 정의감의 습득방법은 도덕감의 습득방법과 마찬가지라고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다. 롤즈에게 있어 자연적 태도의 존재는 어떤 도덕적 감정이 있을 가능성을 뜻한다. 자연적 태도와 관련된 성향과 도덕적 감정과 관련된 것이 관계를 맺는 방식은 어떤 도덕적 감정의 부재는 어떤 자연적 태도의 부재를 뜻하며 혹은 뒤집어서 어떤 자연적 태도의 존재는 어떤 도덕적 감정이 있을 가능성을 뜻한다.

그런데 정의감은 이러한 도덕감의 형성과정에서 나온다는 것이다. 그래서 그는 도덕감의 형성과정을 편의상 단순화시킴으로써 세가지 단계(권위에 의한 도덕, 공동체에 의한 도덕  및 원리에 의한 도덕)등으로 구분하고 세번째 단계인 원리에 의한 도덕단계에서 도덕감은 완성되며 동시에 진정한 정의감이 여기서 형성되어진다는 것이다.

헬러는 그의 정의론에서 정의감의 습득방법에 대하여 롤즈만큼 심도있게 다루지 않았다. 이와같은 현상은 헬러가 부다페스트학파인 만큼 막스주의의 전형적인 방법론을 염두에 두고 있었기 때문일 것이다.  그렇지만 헬러가 정의감의 습득방법과 관련하여 직접적으로 다루지는 않았지만 간접적으로 암시를 해주고 있다. 그는 운거(Unger)의 "Law in Modern Society"라는 책을 인용하면서 간접적인 암시를 주고 있다. (4.2참조)

) 피스크(Fisk)는 계급사회에서의 정의감이란 □교화□에 의해서만 가능하다고 주장하고 있다. 여기서 교화란 의미는 습득방법에 있어 교육을 의미하는데 그것이 가지고 있는 특징은 방법상에 있어서 대부분이 내용적 접근을 시도한다고 볼 수 있다.

헬러는 정의감을 도덕감의 좁은 의미로 생각한다. 도덕감에 대한 습득방법이 곧 정의감의 습득방법이라고 볼 수 있다. 위의 인용에서 □도덕감은 적절한 교육과 관리의 조건하에서 개발되어질 수 있다.□라는 구절이 헬러가 생각하고 있는 도덕감의 습득방법 즉 정의감의 습득방법을 알려 주고 있다.

즉 정의감이라는 것은 사회화보다는 교육이라는 방법을 통하여 습득된다는 것이다. 그런데 헬러가 언급하고 있는 정의감의 습득방법인 교육은 접근방법상에 있어서 형식적 접근(절차,방법)보다는 내용적 접근(목적,목표)쪽에 가깝다.

) 도덕교육의 영역에서 내용(content)과 형식(form)의 문제를 철학적으로 토론할 때 상이하게 나타난다. 즉, 가치나 도덕성이 하나의 구체적인 목적(목표)나 규범적 입장인지 아니면 어떤 절차상의 특징에 의하여 규정되는 과정이나 절차인지에 따라 다르게 나타    난다.

가) 내용(content): □가치나 도덕성을 하나의 구체적인 이데올로기나 규범적인 철학□으로 보는 입장.

나) 형식(form): □가치나 도덕성을 절차상의 특징들에 의하여 규정되는 과정이나 절차□라고 보는 입장.

다) 내용적 접근:가치나 도덕성에 대한 교육에 있어 그것들의 내용이나 세계관 즉, 이데올로기를 달하고자 하는 접근 방법.

라) 형식적 접근:가치나 도덕성에 대한 교육에 있어 교육대상자들로 하여금 도덕적인 논쟁점에 대처해 나가는 일반적인 과정이나 절차를 구사할 수 있는  능력을 길러주어야 한다는 접근방법.

Chazan, B., Comtemporary Approaches to Moral Education (New York;London: Teachers College Press,1985), pp. 3-4.

지금까지 롤즈와 헬러의 정의감이 자연적으로 습득되는 것인지, 사회화를 통해서 가능한지 아니면 교육(교화)를 통해서 가능한지의 여부를 논의하여 보았다.  전술한 바와같이 롤즈는 정의감이라는 것이 교육과 사회화를 통하여 가능하다고 밝히고 있으며 헬러는 사회화 보다는 교육(교화)을 통하여 가능하다고 언급하고 있다.

이렇게 볼 때 롤즈나 헬러는 정의감을 구성원들에게 습득시키는 방법으로 교육이라는 방법을 공통적으로 택하고 있다. 이들의 정의감에 대한 이러한 시각은 도덕교육에 있어서 중요한 시사점을 준다고 볼 수 있다. 정의감이 정의의 실천문제와 관련하여 밀접한 관련이 있다고 볼 때 부패 척결을 위한 내부공익신고제도의 활성화를 위해서도 사회 각 계층들을 대상으로 한 정의감을 고양시키는 일이 무엇보다도 필요하다고 보겠다.

롤즈도 언급한 바와같이 그가 주장하는 질서정연한 사회는 그것이 갖는 공공적인 정의관에 의해 규제된다. 이러한 사실은 질서정연한 사회의 성원들이 정의의 제 원칙이 요구하는 바대로 행위하고자 하는 강력한 욕구, 즉 정의감를 지니고 있음을 반증한다.

이러한 측면에서 한 국가내에서 정의가 구현되기 위해서는 구성원들이 가지고 있는 정의감을 고양시켜야 할 것이다. 그것을 고양시킴에 있어서 교육방법상 접근의 유형으로는 내용적 접근(Durkheim), 형식적 접근(Kohlberg) 그리고 내용과 형식의 통일을 통한 접근방법(Peters) 등이 있다.

) Durkheim, E, Moral Education (NewYork: The Free Press of Glencoe, Inc., 1961).

) Kohlberg, L, Education for Justice (Cambridge & Mass: Havard University Press, 1970).

) Peters, R, Moral Development: A Plea for Pluralism (London: Allyn & Unwin, 1974).

여기서 접근방법의 선택에 있어서 한쪽으로 편중된 내용적 접근 혹은 형식적 접근보다는 내용과 형식의 통일을 통한 접근방법을 적용하는 것이 하는 것이 바람직 할 것이다.

이상으로 정의감에 의한 정의교육에 대하여 탐색해 보았다. 필자는 내부공익신고제도의 활성화는 제도개선 및 이와 같이 각 개인에게 정의감을 고양시켜주는 맥락이 함께 조화를 이루어야 만이 가능하리라고 본다.

이외에도 내부공익신고제도의 활성화를 위해서 고려해야될 사안으로 체계적이고 지속적인 홍보지원활동이 수반되어 있어야 하겠으며 우리 모두가 내부공익 신고자에 대한 패러다임(paradigm)의 전환을 모색하여야 할 것이다.