국가청렴위원회 연구용역

최   종    보   고   서

	신고자 보호보상제도 강화 방안

2006.10.25.

國家淸廉委員會

提   出   文

국가청렴위원회 위원장 귀하

본 보고서를 ｢申告者 保護報償制度 强化方案 硏究｣의 최종 보고서로 제출합니다.

2006. 10. 25.

연 구 진

연구책임자

박 흥 식 •중앙대학교 정경대학 교수

공동연구원

강 인 재 •전북대학교 사회과학대학 교수

김 영 문 •전북대학교 법과대학 교수

장 재 옥 •중앙대학교 법과대학 교수

목   차

제 1 장 서 론

제1절 연구배경 및 목적	1

1. 연구배경

2. 목적

제2절 연구방법과 내용	2

1. 연구 대상국

2. 주요 연구항목

3. 연구방법

4. 절차

5. 연구진행 흐름도

제3절 연구결과의 활용 및 기대 효과	3

제 2 장 현행 신고자 보호보상제도의 내용 및 외국과의 비교

제1절 개정 부패방지법상 신고자 보호보상제도의 주요 내용	0

1. 법률 제․개정의 경과

2. 개정 부패방지법의 주요 내용

제2절 주요국과의 비교	0

1. 보통법 국가

2. 로마법 국가

3. 요약

제3절 강․약점 평가	0

1. 강점

2. 약점

제4절 제도발전의 추이	0

1. 최근 동향

2. 특징

제 3 장 제도개선 방안 (I)

제1절 제도개선 검토 배경	00

제2절 보호대상 신고의 범위	00

1. 공익침해행위 신고자를 부패방지법에 포함시키는 방안의 검토

⑴ 공익침해행위 개념 정의

⑵ 공익침해행위 신고의 유형과 특징

2. 포함시키는 방안

⑴ 현실적 필요

⑵ 대안 탐색

3. 공공부문에서의 확대

⑴ 접근 방법

⑵ 적용확대의 범위

⑶ 조문 개정(안) 비교

⑷ 고려사항

4. 민간부문 포함

⑴ 대안의 탐색

⑵ 대안 검토

⑶ 대안 비교

⑷ 기타

5. 신고보상제도 현황과 문제점

⑴ 개념과 의미

⑵ 근거법령 및 운영 현황

⑶ 보상금 지급실적

⑷ 효과

⑸ 문제점 및 한계

⑹ 과제

6. 기타

제3절 사전적 분쟁해결 기법의 강화 방안	00

1. 들어가며

2. 영국의 조정제도

(1) 영국 노사분쟁조정시스템의 구조

(2) 영국의 ACAS제도

(3) 한국의 노동쟁의 조정중재제도와의 비교

3. 현행법상의 신고자 분쟁의 사전적 해결제도

(1) 부패방지법상의 사전적 분쟁 해결제도

(2) 신고자 유형별 사전적 분쟁 해결제도

(3) 입법의 방향

제4절 사후적 분쟁해결 기법의 강화 방안	00

1. 들어가며

2. 현행법상의 신고자를 위한 사후적 분쟁해결 제도와 문제점

3. 원상회복명령제도

4. 원상회복명령에 대한 불복절차의 도입

5. 구제명령에 대한 실효성의 확보

(1) 미확정구제명령에 대한 긴급이행명령제도의 도입

(2) 확정구제명령의 이행확보

(3) 질서벌의 도입

6. 임시구제조치

(1) 손해배상금의 지급

(2) 임시구제제도

7. 결론 - 입법안

제5절 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련	00

1. 현행 보상제도 및 실적

⑴ 보상제도의 개선

⑵ 신고보상 집행 실적

2. 신고포상금 제도

⑴ 신고포상금 제도 개요

⑵ 부패관련 신고포상금제도 운영 현황

⑶ 부패관련 신고포상금제도 개선 방안

3. 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 제도개선 방안

⑴ 기금 설립 방안의 검토

⑵ 외국의 기금제도

⑶ 기금신설에 대한 논의

⑷ 수입대체 경비

⑸ 이월의 인정

⑹ (가칭) 한국신고보상공단의 설치

⑺ 신고보상제도에 대한 홍보 강화

제 4 장 제도개선 방안 (II)

제1절 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입	00

1. 구상권에 대한 검토의 필요성

2. 구상권 행사

제2절 선진 증인보호제도의 도입	00

1. 서론

2. 선진 증인보호 제도의 소개

3. 국내 증인보호 제도의 현황과 신고자 보호제도 도입방안

제3절 징벌적 배상제도의 도입	00

1. 현행 제도의 한계

2. 징벌적 손해배상제도

제4절 기타	00

1. 기타 부패방지법상 미비점

2. 추가적 검토사항

제 5 장 결 론

제1절 요약 및 결론	00

1. 보호대상 범위의 확대

2. 사전적 분쟁해결 기법의 강화

3. 사후적 분쟁해결 기법의 강화

4. 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련

5. 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입

6. 선진 증인보호제도의 도입

7. 징벌적 배상제도의 도입

8. 기타

제2절 향후 과제	00

참고 문헌

표 차례

그림 차례

별 첨

⑴ 외국 보호보상 관련 법률	000

<1> 사베인스-옥슬리개혁법(Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002)

<2> 연방공무원정보제공보호법안(Federal Employee Protection of Disclosures Act)

<3> 공고 및 반차별․반보복법(Notification and Federal Employee Anti-discrimination and Retaliation of 2002)

⑵ 미국 증인보호법(Witness Protection Act, 1996) -

피해자증인프로그램(The Victim Witness Program)	000

⑶ 신고포상금 예산지출 및 예산안	000

⑷ 국가자격증 종류	000

⑸ 공공기관, 공직유관단체, 공무원(공적업무 수행자) 범위 관련 법률	000

⑹ 공직유관단체 현황	000

⑺ 미국 기금 목록	000

<표 차례>

<표 3-1> 신고포상금 예산 증감 현황	52

<표 3-2> ACAS 전체의 직급별 인원수----------------------------------------67

<표 3-3> ACAS의 버밍햄(Birmingham)지역사무소의 직원 수와 직급, 역할-------------68

<표 3-4> 고용심판소에 제기된 각 개별 노사분쟁의 연도별 건수---------------------76

<표 3-5> 개별 노사분쟁의 해결, 철회 혹은 고용심판소 이관------------------------77

<표 3-6> 고용심판소에 제기된 부당해고사건의 처리 결과--------------------------78

<표 3-7> ACAS에서 다룬 집단적 노사분쟁의 주요 발생원인------------------------81<표 3-8> ACAS의 조정을 통한 집단적 노사분쟁의 해결 결과-----------------------81    <표 3-9> ACAS에서 조정, 중재에 회부된 집단적 노사분규-------------------------82    <표 3-10> ACAS의 전화도우미 서비스----------------------------------------85

<표 3-11> ACAS가 제공하는 자문 프로젝트-----------------------------------87

<표 3-12> 노사의 요청에 따라 ACAS가 제공하는 자문과 훈련----------------------87

<표 3-13> 고용심판소 절차와 ACAS 중재제도의 비교-----------------------------91

<표 3-14> 부당해고사건 처리기간의 추이 - 노동위원회--------------------------114

<표 3-15> 2002년 과거 기준 ----------------------------------------------128      <표3-16> 2006년신규기준-------------------------------------------------128

<표 3-17> 연도별 세출예산총괄표(청렴위)-------------------------------------130

<표 3-18> 보상금액-----------------------------------------------------131

<표 3-19> 연도별 보상금 지급내역------------------------------------------131      <표 3-20> 연도별 보상금 지급내역-------------------------------------------131         <표 3-21> 연도별 보상금 지급내역-------------------------------------132

<표 3-22> 연도별 보상금 지급내역-------------------------------------133

<표 3-23> 연도별 보상금 지급내역--------------------------------------134

<표 3-24> 각 부처 신고포상금제도의 근거 규정-----------------------137

<표 3-25> 신고포상금제도 운영현황-------------------------------------139

<표 3-26> 신고포상금제도 운영현황-------------------------------------140

<표 3-27> 신고포상금제도 운영현황-------------------------------------141

<표 3-28> 신고포상금 예산액과 집행액-----------------------------------141

<표 3-29> 신고포상금 예산액------------------------------------------142

<표 3-30> 펀드유형별 개수와 금액(1999년)--------------------------------146           <표 3-31> 연방정부 특별펀드의 법적 근거 및 설치 목적----------------------147

<표 4-1> 미국, 독일, 한국의 증인보호법제 비교-----------------------------175

<그림 차례>

<그림 1-1> 연구체계 및 진행 흐름도	5

<그림 3-1> 영국의 노사분쟁 해결시스템의 구조	60

<그림 3-2> ACAS의 조직도	64

<그림 3-3> ACAS 지역조직 구조와 분포	65

<그림 3-4> ACAS 지역 사무소, 직급, 역할	65

<그림 3-5> 개별 노사분쟁 조정의 단계	72

<그림 3-6> 집단적 노사분쟁의 조정과정	80

<그림 3-7> 부패방지법상의 사건처리절차	128

<그림 3-8> 국가인권위원회의 사건처리절차	129

<그림 3-9> 우리나라의 부당노동행위 및 부당해고구제절차	136

<그림 3-10> 미연방정부의 펀드유형	174

<그림 3-11> 영국의 국가예산구조	177

신고자 보호보상제도의 강화

연 구 결 과 의  요 약

제 1 장  서  론

제1절 연구배경 및 목적

1. 연구배경

□ 개정 부패방지법(일부개정 2005.7.21 법률 7612호) 및 시행령(일부개정 2006.6.12 대통령령 제19513호)은 신고자․시민단체․언론․국회등으로 부터 추가적인 제도상의 미비점 개선의 필요가 지적됨에 따라 제도개선이 요구됨

□ 내부공익신고자(whistleblowers)를 법적으로 보호하는 국가 대다수는 공익침해행위를 보호대상 신고의 범위에 포함시키고 있으나, 현행 부패 방지법의 적용대상은 지나치게 제한되어 민간부문 ‘공익침해행위’에 대한 신고 및 보호보상제도 도입이 요구됨

2. 목적

□ 내부공익신고자 보호보상제도를 운영하는 주요국의 선진적 신고자 보호보상제도 및 운영실태에 대한 분석을 통해 다음 두 가지 연구 목적을 수행코자 함

○ 첫째, 부패행위 신고자가 불이익에 대한 두려움 없이 안심하고 신고하고 기여도에 상응하는 세계적 수준의 신고자 보호보상시스템 구축을 위한 제도개선 필요 부분을 확인함

○ 둘째, 제도 개선방안을 제시하고 법조문화 함

제2절 연구방법과 내용

1. 연구대상국

□ 보통법 국가, 로마법 국가, 기타 국가, 국내로 분류하여 연구하기로 함

신고자 보호보상제도의 강화

2. 주요 연구 항목

□ 보호대상 신고(Protected Disclosure) 범위를 ‘공익침해 행위“까지 확대 방안. 개별  법상 신고보상제도 현황 및 실태 분석

□ 신고자 보복행위가 민간부문의 고용분쟁과 유사한 성격을 가지고 있는 점을 감안, 고용분쟁 해결절차와 구제제도 연구를 통한 공공부문에 도입 가능성 검토.  사전 및 사후적 분쟁해결(Dispute Resolution) 기법 강화 방안 연구

□ 보상․포상금의 안정적 지급을 위한 기금제도의 타당성 검토

□ 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 타당성 검토 및 기타 수용가능한 제도 제시

□ 증인보호프로그램과 유사한 선진 보호제도 도입 방안

□ 징벌적 배상제도 도입 방안

□ 기타 현행 부패방지법 상의 미비점 등 검토

3. 연구방법

□ 관련 문헌, 국․내외 법령에 대한 연구

○ 내부공익신고 관련 문헌 검토

○ 주요국 의회 법령 디지털데이터베이스를 통한 관련 입법, 제도, 세부 시행규칙등에 대한 자료수집, 비교 분석

○ 국내 관련 현행 법령 및 자료 검토

○ 내부 및 외부 공익신고자․시민단체․언론․국회 등에서 지적하는 제도상의 미비점 분석 등

□ 제도운영 실태 및 입법 사례 검토

○ 내부공익신고제도 선진 주요국 제도운영 실태에 대한 분석

○ 각국 대표적 입법사례 조사

□ 공익신고 경험자 및 전문가 의견 수렴

○ 내부공익신고자 인터뷰

○ 관계 전문가의 해당 분야에 대한 전문지식과 경험, 브레인스토밍(brain storming)등을 통한 대안의 발굴, 제시

○대안의 조문화

4. 연구절차

□ 문헌 연구/각국 법률, 제도분석 → 입법례 수집, 검토 → 국내 적용 타당성 분석, 대안 도출 → 관련 전문가, 공익신고 경험자, 업무 담당자의 의견 수렴, 조문화

○ 국가청렴위원회 보호팀

- 과제수행의 기본 방향, 제안요청의 세부 사항 제시

- 연구결과물에 대한 검토 및 의견 제시

- 연구결과를 토대로 한 신고자 보호보상 관련 법개정 등 개선 작업 추진

○ 용역팀

- 과제 수행, 신고자 보호보상 연구용역 관련 각종 산출물 기본안의  작성, 제출

- 국내외 문헌 조사 및 관련 신고자, 전문가 인터뷰

- 국내 및 주요 선진국 신고자 보호보상 법령․제도, 입법례 조사,

분석 등 과업 내용의 이행

- 개선 방안 제시

○ 기타

- 대안의 현실성 검토와 예상 문제의 확인

제3절 연구결과의 활용 및 기대 효과

□ 입법적 문제점을 추적함으로서 추가적 제도 개선이 필요한 대상․범위등의 확인과 입법화를 위한 조문화, 미래 신고자 보호보상제도 시행상의 발전 방향 제시로서 활용 가능함

신고자 보호보상제도의 강화

□ 부패방지법 시행령 및 시행규칙의 미비점 개선을 통한 공익신고자의 보호 및 신고의 촉진,  부패의 효과적 통제 효과를 기대할 수 있음

제 2 장 현행 신고자 보호보상제도의

내용 및 외국과의 비교

제1절 개정 부패방지법상 신고자 보호보상제도의 주요 내용

1. 법률 제․개정의 경과

□ 참여연대가 1996년 11월 7일 처음으로 부패방지법을 국회에 입법청원한 이래, 제15대~제16대에서는 다수의 부패방지 관련 법안들이 국회에 제출되었고 국회는 2001년 6월 28일 부패방지법안을 통과, 같은 해 7월 24일 대통령이 이를 서명․공포하고 부패방지법은 2002년 1월 25일자로 시행됨

2. 개정 부패방지법의 주요 내용

□ 명칭의 변경

□ 부패행위 개념의 확대

□ 신고 후 불이익 처분을 당할 것으로 예상되는 경우에도 보호조치

□ 입증책임의 전환

□ 협조자 보호

□ 경제적․행정적인 불이익으로부터의 보호

□ 신변보호 조치 기관의 확대

□ 특정범죄신고자 등 보호법 일부 준용

□ 비밀준수 의무 위반시 그에 대한 면책

□ 소속기관 등에 대한 신고자의 보호

□ 포상금 신설

□ 보상금 지급 요건 완화 및 원상회복 소요 비용의 보상 신설 등

□ 벌칙 조항 추가 신설

제2절 주요국과의 비교

□ 먼저, 보통법 국가와 로마법 국가로 분류하고 이들을 중심으로 살펴봄. 보통법 국가 의 내부공익신고자보호제도 발전이 시행착오를 통해 이루어진 진화적 형태라면, 로마법 국가는 최근 보통법 국가의 영향 및 UN의 정책적 노력 등에 영향을 받고 있고 그 제도 도입 목적 역시 상이함. 입법적으로는 공공부문의 보호법은 미국법이, 통합법으로서는 영국법이 가장 광범위한 입법모델로 평가받고 있음

□ 한편, 한국 부패방지법에 의한 내부공익신고자 보호는 보통법, 로마법   어느 쪽의 형 태도 아닌 독자적 발전 형태로 내부공익신고자 보호  일반법은 없고 부패방지라는 특정 분야, 특정 행위를 대상으로 함

제3절 강‧약점 평가

□ 강점으로는 한국 내부공익신고자 보호제도는 책임 기관을 두고 있다는 것으로 국가 청렴위원회라는 독립기관(independent authority)이 집행책임을 담당하고 있음.  또한 특별법적 접근으로 부패방지법상의 내부공익신고자 보호는 공공부문의 부패행위로 범위를 좁히되 철저한 보호를 하고 있고 금전적 보상도 여기에 속함

□ 약점으로는 제한적 보호를 들 수 있는데 부패행위의 강력한 규제와 신고자의 보다 철저한 보호에는 성공적일 수 있으나 민간부문이나 공직사회 불법행위 등의 신고자에 대해서는 입법적 보호의 불평등을 야기함

제4절 제도발전의 추이

1. 최근 동향

□ 보통법국가의 발전은 초기 공직사회 부패방지, 국민의 알권리 보장, 민간부문의 사회적 책임성 보장, 고객 보호, 위험한 작업장 환경으로 부터의 근로자 이익, 권리(employee rights) 보호 등에서 거버넌스 차원에서의 정부, 기업 투명성, 책임성 확보를 위한 것으로 확대되어 왔음. 내부공익신고자 보호의 강화, 적용 범위의 지속적 확장을 그 핵심내용으로 하며 이러한 발전과 변화는 2000년 이후 미국 의회의 입법 노력에서 잘 나타남

□ 로마법 국가들은 내부공익신고자 법적 보호에 EU 등으로부터 정책적 권고를 받고 있고 유럽, 동구의 빠른 변화가 예상되고 있으며 남아메리카, 아시아, 아프리카 대륙 대부분의 국가들은 아직 내부공익신고자 보호에 대한 필요성 인식 단계임

2. 특징

□ 보호의 강화와 적용 대상의 확대

□ 21C 사회규제 정책 중 자기 규제(self-regulating) 확대 경향의 반영

□ 국제사회의 역할 추가

제 3 장 제도개선 방안 (1)

제1절 제도개선 검토 배경

□ 제도개선 검토의 필요

○ 개정 부패방지법(2005.7.21 법률 7612호) 시행 이후 역할의 효과적인 수행을 위한 추가적인 제도 개선 필요성 제기

□ 개정법 한계의 확인

○ 부패방지 및 내부공익신고자 보호의 한계

○ 효과적 법 집행 제약

○ 신고자의 불만족

○ 시민사회의 이의 제기

제2절 보호대상 신고의 범위

□ 공익침해행위 신고를 부패방지법에 포함시키는 방안의 검토

○ 공익침해행위는 국민 다수의 건강, 안전, 복지, 환경 등 공익적 가치에 손해를 야기하는 행위로 크게 외부공익신고와 내부공익신고로 나누고 있음

○ 국가청렴위원회의 내부공익신고자 보호를 민간부문 공익침해에까지 확대하는 경우 불법 행위에 대한 효과적 통제를 기대할 수 있으며,  무엇보다 현재는 정부 부처가 불법행위 신고를 장려, 촉진, 보상까지 하면서 신고자에 대한 체계적 보호 제도는 없다는 모순점을 설명할 수 있음

○ 대안 검토 - 보호대상 신고 범위

<대안 1> 신고보상 범위를 현재의 공직사회 그대로 둔 채 공익침해               행위로 확대시키는 방안

<대안 2> 신고보상 범위를 민간부문으로 확대하고 공익침해행위를               포함시키는 방안

<대안 3> 보호받는 신고 방법의 확대 방안

□ 공공부문에서 적용 대상의 확대

○ 현행 부패방지법상 ‘부패행위’ 신고 외에 ‘법률, 규정, 및 공직윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 실수, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경에 구체적이고 실질적인 위험과 우려’ 등에 대한 신고도 보호받는 신고 대상에 포함시킴

○ 이럴 경우, 공직사회의 거부나 반대가 예상되고 감사원, 행정자치부 등과는 공직윤리와 책임을 둘러싼 업무 중복의 여지가 있음, 그러나 국가청렴위원회의 기능과 역할을 정부기관 전체의 책임성 관리로 확대, 재정의하는 계기가 될 것으로 생각됨

□ 민간부문에의 포함

○ 공익침해행위 신고자 보호를 부패방지법에 포함시키는 문제의 타당성, 부패행위 범위 규정이란 점 등에서 다음 네 가지 방법이 대안으로 고려될 수 있음

○ 대안 검토

<대안 1> 공공기관의 범위에 사립학교를 포함시키며, 또 정부           업무의 위탁, 대행, 또는 정부로부터 재정보조를 받는 기관           또는 단체는 민간조직이라도 부패방지법 적용대상에 포함           시키는 방안

<대안 2> 국가청렴위원회의 부패행위 신고자 보호를 국가 공적           재산이나 재정적 이익의 직접적 침해, 국가자격증 소지자           및 전문직업 직업윤리 위반 행위로 확대하는 방안

<대안 3> 개별 법령이 신고자 보호보상을 규정하는 경우

<대안 4> 부패방지법상의 신고대상을 ‘불법행위 및 그 위험’으로           확대하고, 민간부문까지 포함해 신고로 인해 불이익을           받은 경우

○ 각 대안의 비교

□ 신고보상제도의 현황과 문제점

○ 개념정의 및 목적과 한계, 해외사례

○ 근거법령 및 운영 현황

○ 보상금 지급실적

○ 효과

○ 문제점 및 한계

○ 과제

□ 기타 (업무 소관부처의 문제 등)

○ 신고대상을 부패행위뿐만 아니라 법률과 규칙, 공직윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 과오, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경 등에 대한 위험과 우려로 확대하는 경우

○ 국가청렴위원회를 민간부문 공익침해행위 신고자 보호업무의 주관부처로 상정하는 경우

○ 민간부문 공익침해행위 신고 접수 및 보상업무를 포함하는 경우

○ 민간부문 특정 분야 제한적 적용의 경우

제3절 사전적 분쟁해결 기법의 강화 방안

□ 2005년도 부패방지법 및 시행령 개정으로 신고자 보호보상제도가 대폭 보완되었음에도 불구, 신고자와 피신고자의 갈등관계는 여전히 존재하여 실효성 있는 신고자 보호보상을 위해 공공부문에로의 도입가능성을 검토할 필요가 있음

□ 주요국가의 선진적인 사전분쟁해결절차에 대한 심층적 분석을 통해 시사점을 도출, 특히 영국의 조정제도인 ｢알선조정중재위원회: Advisory, Conciliation Arbitration Service (ACAS)｣ 제도에 대한 연구를 통해 우리나라 제도 발전을 위한 기초자료로 삼고 이를 도입할 수 있는 방안에 대한 검토가 필요함

□ 영국 ACAS가 갖는 장점을 우리나라의 신고자 분쟁의 사전적 해결절차에 도입한다면 무엇보다도 국가청렴위원회가 일정한 역할을 하여야 하는 바, ACAS의 기능을 이 위원회의 산하에 공익신고 분쟁조정중재기구에서 담당하는 방안을 강구해볼 수 있음. 즉 철저한 임의주의, 조정대상의 포괄성, 조정과 중재의 높은 성공률, 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용, 조정중제 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동을 우리나라의 신고자 분쟁의 사전적 해결책 마련에 접목시켜 입법안을 제시하고자 함

제4절 사후적 분쟁해결 기법의 강화 방안

□ 부패방지법상의 국가청렴위원회가 신고자를 위해서 구제할 수 있는 수단은 매우 제한되어 있고, 구제의 내용도 사실상 매우 유약하여 신고자에 대한 보호장치가 다른 행정적 구제기관과 비교하여 미흡함. 그러나 국가청렴위원회는 국가인권위원회와 노동위원회와 비교할 때 부패행위 신고자 보복행위에 대해 더욱 강도 높은 보호를 할 정당성과 필요성이 인정됨

□ 따라서 현재 시행되고 있는 국가인권위원회의 구제절차와 노동위원회의 구제절차를 비교하고, 동시에 노동위원회의 구제절차의 개선방안을 동시에 고려했을 때 부패행위 신고자의 보복행위에 대한 사후적 구체절차 중에서 개선되어야 할 항목을 아래와 같이 제시하고자 함

○ 국가인권위의 조사와 구제절차와의 비교에서 강제집행력 없는    국가청렴위원회의 시정요구조치에 대해서 강제집행력을 갖는 재판상 화해와 같은 효력 부여 여부

○ 긴급구제조치의 권고보다 강한 정도의 보호조치

○ 원상회복의 구제명령 인정 여부

○ 이의제기절차 신설

○ 구제명령의 효력 규정

○ 가집행제도

○ 긴급이행명령제도

○ 노동조합법 제85조 3항

○ 임시구제제도 등이다.

□ 위의 나열 중 긴급이행명령제도와 가집행제도 및 임시구제제도는 소송의 장기화나 소송의 확정판결까지 신고자의 불이익이 지속되는 것을 방지하기 위한 목적인 점에서 공동의 성격을 갖는 것이므로 함께 묶어서 입법안(1조~5조)을 제시하기로 함

□ 법안이 입법이 될지는 현재 미지수이고, 입법안 중에는 구제명령을 전제로 해서 작성된 법안들도 있다. 그렇게 되면 현재 적용되는 부패방지법상의 규정중에서 특히 제32조의 규정은 구제명령을 중심으로 재구성되어야 할 것

제5절 보상‧포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련

1. 현행 보상제도 및 실적

□ 보상제도의 개선 및 신고보상 집행실적

○ 포상금 신설

○ 보상금 지급 요건 완화 및 원상회복 소요 비용의 보상 신설 등

2. 신고포상금 제도

□ 신고포상금 제도 개요

○ 부패관련 신고포상금제도 운영현황

○ 부패관련 신고포상금제도 개선방안

3. 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 제도개선방안

□ 기금 설립방안의 검토

□ 외국의 기금제도

□ 기금신설에 대한 논의

□ 수입대체경비

□ 이월의 인정

□ (가칭) 한국신고보상공단의 설치

□ 신고보상제도에 대한 홍보 강화

제4장 제도개선 방안 (2)

제1절 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입

□ 구상권에 대한 검토의 필요성

○ 신고로 인하여 부패가 적발되어 지방자치단체, 공직유관단체 등에서 실질적인 수입증대를 가져온 경우, 국가에서 보상금을 선지급하고 관련비용을 수익자로부터 구상하는 ‘구상권제도’ 도입을 검토할 필요성이 대두됨

○ 이에 현행법이 정하고 있는 구상제도를 살피고 그 구상의 근거를 밝힐 필요가 있다고 판단됨

○ 구상권의 개념으로 민법상 연대채무자의 1인 또는 보증인이 채무를 변제한 경우, 또는 국가배상법 제2조 제2항에 의해 공무원의 직무상의 위법행위로 인하여 국가 또는 지방자치단체의 손해배상책임이 인정된 경우 등을 참작할 수 있음

□ 구상권 행사

○ 신고로 인하여 부패행위가 적발되어 지방자치단체, 공직유관단체 등에 실질적인 수입증대를 가져온 경우를 상정할 수 있음

○ 미국의 False Claims Act와 같이 청렴위원회에서 공무원의 부정행위에 의해 야기된 보상의 경우 국가를 대신하여 청렴위원회가 국가배상법 제2조 제2항에 의해 “공무원의 직무상의 위법행위로 인하여 국가 또는 지방자치단체의 손해배상책임이 인정된 경우 그 위법행위가 고의 또는 중대한 과실에 기한”에는 직접 부정행위자에게 구상권을 행사할 수 있을 것으로 판단됨

제2절 선진 증인보호제도의 도입

□ 부패행위 신고자 (내부 고발자) 보호를 위한 적절한 제도 도입을 위한 선진 외국의 증인보호관련 제도 고찰

○ 미국의 증인보호 제도로서의 「연방 법률」과 「법무부의 피해증인프로그램」

○ 독일의 증인보호 제도로서 특히 경찰에 의한 증인보호제도인 ‘함부르크모델’의 프로그램

○ 우리나라의 증인보호와 관련하여 대표적인 특별법『특정범죄신고자등보호법』의 규정

제3절 징벌적 배상제도의 도입

□ 현행 제도의 한계

○ 민사상 부당이득에 대한 반환청구나 손해배상의 구제수단의 한계로 실질적인 권리 구제가 되지 아니하는 한계가 드러남

□ 내용

○ 징벌적 손해배상제도의 도입가능성 검토

□ 개선방향

○ 제재적 성질의 위자료 인정

○ 징벌적 손해배상제도의 제한적 수용

제4절 기타

□ 기타 부패방지법상 미비점

○ 비금전적 인센티브

□ 추가적 검토 사항

○ 보호대상 신고범위의 확대

○ 내부공익신고 예비적 행위의 보호

○ 보복 행위에 대한 항목 규정

○ 불이익이나 차별을 한 자에 대한 처벌

○ 보복행위 조사 협력자 보호

○ 준용기관 확대

○ 보상 한도

○ 원상회복 소요 비용의 보상

○ 「특정범죄 신고자 등의 보호법」 준용 확대

○ 징벌적 배상제도

○ 위원회 조사․수사권 부여

○ 일반법 제정

○ 기타 평가․교육, 다른 제도와의 연계

제 5 장 결 론

제1절 요약 및 결론

1. 보호대상 범위의 확대

□ 부패방지법 보호대상 범위 확대를 위해 세 가지 대안을 검토, 제시하였다.

○ 대안 검토

<대안 1> 부패방지법 적용 대상을 현재의 공직사회 그대로 둔 채               대상을 공익침해행위를 포함시킨다.

<대안 2> 부패방지법의 적용 대상을 민간부문으로 확대하고 공익               침해행위를 포함시킨다.

<대안 3> 보호받는 신고방법만을 확대한다.

○ <대안 1>은 국가청렴위원회가 부패방지법의 적용을 통해 자신의 역할을 부패행위만이 아니라 정부 전체의 법률, 규칙이나 윤리의 위반, 권한남용, 관리상의 중대한 실수 등 책임성 보장으로 확장할 수 있는 것으로 1차적 대안이 될 수 있다.  그러나 공직사회의 비우호적 태도 등이 우려될 수 있고,

<대안 2>는 접근방법에 따라 그 효과나 한계가 달라 선택적 논의가 필요하다.

<대안 3>은 즉시 도입이 고려될 수 있다.

□ 부패방지법에 공익침해행위 보호를 포함시켜 신고보상 범위를 민간 부문에 확대 하는 경우로, 보다 구체적인 4 가지 대안이 검토되었다.

○ 대안 검토

<대안 1> 사립학교를 공공기관의 범위에 포함시킨다.  또 정부업무의               위탁, 대행, 또는 정부로부터 재정보조를 받는 기관 또는               단체는 민간조직이라도 부패방지법 적용대상에 포함시킨다.

<대안 2> 국가청렴위원회의 부패행위 신고자 보호를 국가 공적재산               이나 재정적 이익의 직접적 침해, 국가자격증 소지자 및               전문직업 직업윤리 위반 행위로 확대한다.

<대안 3> 개별 법령이 신고자 보호보상을 규정하는 경우, 신고자에

대한 보호를 제공한다.

<대안 4> 부패방지법상의 신고대상을 ‘불법행위 및 그 위험’으로               확대하고, 민간부문까지 포함해 신고로 인해 불이익을 받은               경우 보호한다.

○ <대안 1>은 부패방지법 적용 확대 1순위이다.  이럴 경우, 부담도 매우 적을 것이다.  기타 부패방지법의 틀을 유지한 채 적용영역을 확장할 경우, 업무 소관 등의 갈등에 대한 세밀한 검토가 요구된다.

□ 신고보상제도의 의미

○ 신고보상제도의 현황과 문제점이 논의되었다.

- 개념정의 및 목적과 한계, 해외사례

- 근거법령 및 운영 현황

- 보상금 지급실적

- 효과

- 문제점 및 한계

- 과제

□ 기타

○ 업무 소관부처의 문제로 4 가지 경우가 검토되었다.

- 신고대상을 부패행위뿐만 아니라 법률과 규칙, 윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 과오, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경 등에 대한 위험과 우려로 확대하는 경우

- 국가청렴위원회를 민간부문 공익침해행위 신고자 보호업무의 주관부처로 상정하는 경우

- 공익침해행위 신고 접수 및 보상업무를 포함하는 경우

- 특정 분야 제한적 적용의 경우

2. 사전적 분쟁해결 기법의 강화

□ 제도개선을 위한 추가적 검토 사항: 위원회 조사, 수사권 부여, 내부 공익신고 예비적 행위의 보호, 보복 행위 유형 명시, 보호대상 신고 범위, 방법의 확대, 보복을 한 자에 대한 처벌, 보복행위 조사 협력자 보호, 준용기관 확대, 보상한도, 원상회복 소요 비용의 보상, 일반법 제정, 집행실적의 평가, 교육, 다른 제도와의 연계 등

□ 실효성 있는 신고자 보호보상을 위해 공공부문에로의 도입가능성에 대해 검토

□ 선진적인 사전분쟁해결절차의 대표격인 영국의 조정제도인 ｢알선조정중재위원회: Advisory, Conciliation Arbitration Service (ACAS)｣ 제도에 대한 연구를 통해 우리나라 제도 발전을 위한 기초 자료로 삼고 이를 도입할 수 있는 방안에 대한 검토

□ 영국 ACAS가 갖는 장점과 기능을 국가청렴위원회의 산하에 공익신고분쟁조정중재기구에서 담당하는 방안을 강구해볼 수 있으며 그 대안의 한 방편으로 입법안을 제시하고자 함

3. 사후적 분쟁해결 기법의 강화

4 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련

□ <안1> 여타 기관의 보상금제도를 폐지하여 청렴위로 보상금지급창구를 일원화하는 방법

□ <안2> 여타 기관의 보상금제도를 유지하되 청렴위의 의결을 거쳐 보상금을 지급하도록 하는 방법

○ 가칭 “신고자보상기금법”을 신설하고 기금으로 부패 신고자에 대한  보상금․포상금 지급에 관한 운영방안 검토

5. 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입

□ ‘구상권 제도’ 도입방안의 실익성 제고

○ 국가에서 보상금을 선지급하고 관련비용을 수익자인 지방자치단체․공직유관단체에 구상하는 ‘구상권 제도’ 도입방안은 부패방지가 정부가 수행하는 기본적인 공공서비스로 조세 등 일반적인 수입으로 충당되는 것이 타당하다는 점에서 실익이 적다고 판단됨

6. 선진 증인보호제도의 도입

□ 증인보호프로그램과 유사한 선진보호제도의 도입

○ 미국의 증인 보호 제도인 「연방 법률」과 「법무부의 피해증인프로그램」

○ 독일의 행정경찰작용으로서의 함부르크모델

○ 우리나라의 특정범죄신고자등보호법

7. 징벌적 배상제도의 도입

□ 징벌적 손해배상제도의 도입가능성 검토

○ 국가에 대한 부정한 방법에 의한 청구나 신고자에 대한 차별행위, 괴롭힘이 부당이득이나 불법행위 또는 채무불이행의 성립요건을 갖추고 있는 경우, 민사상 부당이득에 대한 반환청구나 손해배상의 구제수단을 취하게 됨

○  위법행위의 억제나 예방을 기할 수 있도록 하는 징벌적 손해배상제도의 도입이 부패방지를 위하여 그리고 신고자에 대한 부당한 대우를 억제하고 보다 적극적인 신고를 유도하기 위한 방안의 하나로 논할 필요성이 부각됨

○ 징벌적 손해배상(punitive damages)은 민사법제의 틀 안에서 私人이 소송을 제기하고 그 배상금을 취득하지만, 그 성질·기능에 있어서는 제재적인 측면이 중심을 이루는 사적 제재적 성격의 손해배상이라고 할 수 있고, 부패방지나 신고자보호와 관련하여 미국에서는 False Claims Act와 Conscientious Employee Protection Act에서 징벌적 손해배상에 관한 규정을 두고 있음

○ 한편 징벌적 손해배상은 불법행위의 억제면에서 상당한 기능을 하고 있지만, 그 인정배상액의 과도함으로 인하여 많은 문제를 야기하기도 하므로 미국에서의 이 제도개선에 관한 논의를 살피고 우리의 현행 제도에서의 수용가능성을 검토하여야 함

8. 기타

□ 비금전적 인센티브와 내부공익신고자들이 주장하는 인센티브와 유효성의 검토

□ 추가적 검토 항목의 언급

제2절 향후 과제

□ 부패관련 신고포상금제도를 청렴위원회로 일원화하여 제도에 대한 일반인의 관심을 높이고 인력과 자원의 효율적 운용을 기할 수 있는 법령 개정안을 강구할 필요가 있다.

□ 국가재정법 기금설치 요건에 부합할 수 있도록 현행 신고보상제도가 기금으로 운영되는 경우의 실익에 대한 구체적인 논거와 일반회계로 운영되는 경우의 문제점 검토가 있어야 한다.

□ 신고보상제도의 활성화와 신축적인 운용, 전문성의 제고를 위해 공익적 업무를 전문적으로 수행하는 법인을 만들고 정부의 보조금을 통해 신고보상업무 운용 방안이 검토되어야 한다.

□ 신고보상제도에 대한 홍보 강화로 신고의 활성화를 이룰 수 있는 대국민 홍보가 필요하다.

제 1 장 서 론

신고자 보호보상제도의 강화

제1절 연구배경 및 목적

1. 연구배경

○ 개정 부패방지법(일부개정 2005.7.21 법률 7612호) 및 시행령(일부개정 2006.6.12 대통령령 제19513호)은 그 동안 지적되어 온 보호보상제도의 미비점을 대폭 보완, 세계적 수준의 보호보상제도로 만든 것이었으나, 신고자․시민단체․언론․국회 등으로부터 추가적인 제도상의 미비점 개선의 필요가 지적됨에 따라, 제도 개선이 요구되고 있다.

○ 내부공익신고자(whistleblowers)를 법적으로 보호하는 국가 대다수는 국민의 건강․안전․환경 등에 대한 위해 행위(공익침해행위)를 보호대상 신고의 범위에 포함시키고 있으나, 현행 부패방지법은 그렇지 못하다.  하지만 부패방지법의 적용대상이 지나치게 제한됨에 따라 민간부문의 부패방지 등에 입법상의 불균형이나 제도미비가 점차 심각한 문제점으로 지적되면서 민간부문 ‘공익침해행위’에 대한 신고 및 보호보상제도 도입 요구가 커져 왔다.

내부공익신고는 이하에서 내부고발(whistleblowing)과 같은 의미로 사용된다.

2. 목적

○ 내부공익신고자 보호보상제도를 운영하는 주요국의 선진적 신고자 보호보상제도 및 운영실태에 대한 분석을 통해, 다음 두 가지 연구 목적을 수행한다.

⑴ 부패행위 신고자가 불이익에 대한 두려움 없이 안심하고 신고하고, 기여도에 상응하는 보상을 받을 수 있는 세계적 수준의 신고자 보호보상시스템 구축을 위한 제도개선 필요 부분을 확인한다.

⑵ 제도 개선방안을 제시하고 法條文化한다.

제2절 방법과 내용

신고자 보호보상제도의 강화

1. 연구대상국

① 보통법 국가

보통법 국가에서는 내부공익신고자 보호법을 제정, 운영하고 있는 국가들이 검토된다.  미국은 연방정부 내부고발자보호법(Whistleblower Protection Act of 1989, WPA), 부정주장법(False Claims Act of 1986, FCA)을 제정, 운영하고, 50개주와 District of Columbia 특별구가 내부고발자보호법을 갖고 있다.  환경, 건강, 고용 관련 분야 등은 개별법 형태로 내부공익신고자를 보호한다.  예를 들어, 청정대기법(Clean Air Act) 42 U.S.C.§7622(a)(1998) 등이 그것이다.  미국은 최근 사베인스-옥슬리법 기업개혁법(Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act, 2002) 개정을 통해 민간기업 내부고발자에 대해까지 보호를 확대했고, 연방직원신고보호법안(Federal Employee Protection of Disclosures Act, 2004), 공고및연방공무원반차별․반보복법(2002) 등으로 공공부문 내부고발자에 대한 보호를 지속적으로 강화해 오고 있다.

영국은 공익제보보호법(Public Interest Disclosure Act, 1998.2.7), 알선중재위원회 운영체제, 호주는 연방공무원법, 주 차원에서의 보호법을 제정, 운영하고 있다.  특히 Queensland주의 내부고발자보호법 (Whistleblowers Protection Act, 1994.1.12)은 대표적 사례이다.  캐나다는 연방공무원법이 내부공익신고자 보호를 규정하고, 3개 주 역시 보호법을 갖고 있다.  기타 뉴질랜드 공개정보보호법(Protected Disclosures Act, 2000.3.4), 남아공화국 공개정보보호법(Protected Disclosures Act, 2000.1.8) 등이 내부공익신고자 보호를 제정, 운영하고 있다.

보통법 국가에서는 미국과 영국이 내부공익신고자보호입법의 선도적 국가이고, 이들이 여타 국가 보호법의 기준법 역할을 하고 있다는 점에서 이들이 집중 분석되었다.

② 로마법 국가

로마법 국가들은 공식적 내부공익신고자보호법을 아직 제정하지 않고 있다.  다만 독일 부패방지법(타법개정법률, Gesetz zur Bekampfung der Korruption), 형사소송법상 증인보호규정, 비밀보장수락, 카르텔관청의 보너스 제도 등이 관련된다.  이 연구에서는 독일, 프랑스의 분쟁해결, 보상․포상기금, 구상제도, 증인보호, 징벌적 배상 등이 검토되었다.

③ 기타

이 연구는 일본 公益通報者保護法(2004) 검토를 포함하는 것이었다.  내부공익신고자제도는 보통법 국가가 발전시킨 것으로 보호법 분석은 이들 국가의 제도를 중심으로 분석하되, 관련 있는 경우, 일본 公益通報者保護法(2004)도 검토되었다.

④ 국내

부패방지법, 선거범죄 신고 등 국내 불법행위 신고 및 보호보상제도, 의원 발의 준비 중인 내부공익제보자 보호 법률안, 분쟁해결, 보상․포상기금, 구상제도, 증인보호, 징벌적 배상 등에 관련 법률, 사례 등이 검토되었다.

2. 주요 연구항목

국가청렴위원회 용역 제안서의 과제요청서를 토대로 다음 항목에 대한 집중적 검토가 이루어졌다.

⑴ 보호대상 신고(Protected Disclosure) 범위를 ‘공익침해 행위“까지 확대 방안.  개별법상 신고보상제도 현황, 실태 분석

⑵ 신고자 보복행위가 민간부문의 고용분쟁과 유사한 성격을 가지고 있는 점을 감안, 고용분쟁 해결절차와 구제제도 연구를 통한 공공부문에 도입 가능성 검토.  사전 및 사후적 분쟁해결(Dispute Resolution) 기법 강화 방안 연구

⑶ 보상․포상금의 안정적 지급을 위한 기금제도의 타당성 검토

⑷ 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 타당성 검토 및 기타 수용가능한 제도 제시

⑸ 증인보호프로그램과 유사한 선진 보호제도 도입 방안

⑹ 징벌적 배상제도 도입 방안

⑺ 기타 현행 부패방지법 상의 미비점 등 검토

3. 연구방법

○ 관련 문헌, 국․내외 법령에 대한 연구

․내부공익신고 관련 문헌 검토

․주요국 의회 법령 디지털데이터베이스를 통한 관련 입법, 제도, 세부 시행규칙 등에 대한 자료수집, 비교 분석

․국내 관련 현행 법령 및 자료 검토

․내부 및 외부 공익신고자․시민단체․언론․국회 등에서 지적하는 제도상의 미비점 분석 등

○ 제도운영 실태 및 입법 사례 검토

․내부공익신고제도 선진 주요국 제도운영 실태에 대한 분석

․각국 대표적 입법사례 조사

○ 공익신고 경험자 및 전문가 의견 수렴

․내부공익신고자 인터뷰

․관계 전문가의 해당 분야에 대한 전문지식과 경험, 브레인스토밍(brain storming) 등을 통한 대안의 발굴, 제시

․대안의 條文化

4. 절차

○ 과제 연구: 연구자 전문분야별 과제 및 책임의 분담. 각국 제도, 운영 실제 검토 후, 도입방안 제시, 조문화

○ 절차: 문헌 연구/각국 법률, 제도분석 → 입법례 수집, 검토→ 국내 적용 타당성 분석, 대안 도출 → 관련 전문가, 공익신고 경험자, 업무 담당자의 의견 수렴, 조문화

○ 국가청렴위원회 보호팀

․과제수행의 기본 방향, 제안요청의 세부 사항 제시

․연구결과물에 대한 검토 및 의견 제시

․연구결과를 토대로 한 신고자 보호보상 관련 법개정 등 개선 작업 추진

○ 용역팀

․과제 수행, 신고자 보호보상 연구용역 관련 각종 산출물 기본안의 작성, 제출

․국내외 문헌 조사 및 관련 신고자, 전문가 인터뷰

․국내 및 주요 선진국 신고자 보호보상 법령․제도, 입법례 조사, 분석 등 과업 내용의 이행

․개선 방안 제시

○ 기타

․대안의 현실성 검토와 예상 문제의 확인:

내부공익신고 관련 국내외 학계, 실무자, NGO 등에 의한 자문, 의견 수렴, 최종 보완

5. 연구진행 흐름도

이 연구는 총 5장으로 구성되었다.  각 장 및 절별 주요내용을 연구진행 흐름도로 제시하면 <그림 1-1>과 같다.

<그림 1-1> 연구체계 및 진행 흐름도

			신고자 보호보상제도 강화방안 연구
			○ 현행 신고자 보상제도의 현황 ○ 선진 주요국 법제도, 입법례, 및 운영 실태 ○ 비교, 평가
			개선방안 검토
			○ 보호대상 신고 범위의 확대 ○ 분쟁해결 기법의 강화 ○ 보상․포상금 안정적 지급을 위한 기금제도의 타당성 검토 ○ 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 타당성 검토 및 수용 가능한 제도 제시 ○ 선진 증인보호제도의 도입 ○ 징벌적 배상제도의 도입 ○ 기타 현행 부패방지법상 미비점 개선 방안
향후 입법방안의 검토										條文化
○ 입법 제안의 장․단점 분석 ․ 안심하고 신고하고, 그에 상응하게 보상받는 방안 도출										○ 부패방지법 및 시행령 新舊條文 대비 ․ 조문화 작업
			신고자 보호보상제도 강화를 위한 제안
			○ 연구결과의 요약 ○ 결론
			향후 과제

제3절 연구결과의 활용 및 기대 효과

○ 부패방지법, 시행령 및 시행규칙의 미비점 개선

연구결과의 최종적 활용은 제도 개선으로, 결과의 활용 및 기대 효과도 입법적 문제점 추적, 추가적 제도 개선이 필요한 대상, 범위 등의 확인과 입법화를 위한 조문화, 미래 신고자 보호보상제도 시행상의 발전 방향 제시이다.

신고자 보호보상제도의 강화

궁극적으로는 이를 통한 공익신고자의 보호 및 신고의 촉진,  부패의 효과적 통제이다.

제 2 장 현행 신고자 보호보상제도의 내용 및 외국과의 비교

제1절 개정 부패방지법상 신고자 보호보상제도의 주요 내용

1. 법률 제․개정의 경과

○ 참여연대가 1996년 11월 7일 처음으로 부패방지법을 국회에 입법청원한 이래, 제15대, 제16대에서는 다수의 부패방지 관련 법안들이 국회에 제출되었고, 국회는 2001년 6월 28일 부패방지법안을 통과시켰다. 그리고 같은 해 7월 24일 대통령이 이를 서명․공포하고, 부패방지법은 2002년 1월 25일자로 시행되었다.

○ 이 법률은 부패방지위원회라는 단일 책임기관의 설치, 부패행위 신고자 보호를 주요 내용 하고 있다. 그러나 법 제정 이후, 얼마지나지 않아 시민사회는 이 법이 내부공익신고자 보호를 규정하면서도, 보호에 가장 중요한 보호 장치의 미비로 사실상 그 역할을 다 하지 못하고 있다는 비판을 시작했고, 부패방지위원회 또한 법 집행과정에서 이 법률이 부패행위 신고자의 충분한 보호에 여러 한계가 있음을 확인하면서 개정 노력이 시작되었다.

○ 기존 부패방지법에서 다음이 문제점으로 지적되었다.

① 부패방지위원회 조사권 부재

② 부패방지위원회에 신고했으나 부패행위의 협소한 정의로 보호받지 못하는 내부공익신고자 발생

③ 처벌규정의 미약으로 해당 기관의 보복행위를 실질적으로 중단시키지 못하는 한계

④ 신고자에게 보복행위 입증책임

⑤ 신고자 보호를 위한 인사교류의 한계

⑥ 보상금의 미미한 규모와 지급시기의 문제

⑦ 직무상 비밀 준수 의무와 상충되는 신고의 처리 문제

○ 개정 법률안 제출

① 국회는 2001년 부패방지법의 집행 과정에서 나타난 문제점의 개선을 요구받아 왔고, 제17대 국회 법제사법위원회는 2004년 12월 정부 부패방지법개정법률안, 2005년 6월 천정배 의원 대표 발의안 등 그동안 국회에 제출된 법률안들을 절충 국회 본회의에 부패방지법개정법률안을 제출, 2005년 6월 29일 통과시켰다.  개정 부패방지법은 부패방지위원회를 국가청렴위원회로 개칭하고, 부패행위 신고자를 보다 강력하게 보호하는 내용을 포함한 것으로, 2005년 12월 30일부터 시행되었다.

② 개정 법률은 부패방지위원회에 조사권을 부여하지 못했으나, 신고자에 대한 보호․보상 등은 강화했다.

2. 개정 부패방지법의 주요 내용

□ 명칭의 변경

① 개정 부패방지법 제10조(설치)는 “국가청렴도의 향상 및 부패방지에 관한 업무를 수행하기 위하여 대통령 소속하에 국가청렴위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.”는 전문개정을 통해 명칭을 변경했다.

② 부패방지위원회에서 “부패방지”는 부정적 이미지를 강화하는 측면이 있고, 행정기관의 명칭에 후진적, 지나치게 기능 제한적 표현을 사용하는 문제가 있다는 점에서 “청렴”이라는 긍정적 가치, 목표 지향적 개념으로 개칭되었다.

□ 부패행위 개념의 확대

① 법률 제2조(정의) 제3항. ““부패행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.“을 개정하였다.

가. 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

나. 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득ּ관리ּ처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위

다. 가목과 나목에 규정한 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위”로 개정하였다.

② 부패행위를 그것의 은폐 강요․권고․제의․유인하는 간접적인 행위로까지 확대했다.

□ 신고 후 불이익 처분을 당할 것으로 예상되는 경우에도 보호조치

① 제32조(신분보장 등) 제2항 개정. “누구든지 신고를 한 이유로 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 위원회에 해당 불이익 처분의 원상회복․전직․징계의 보류 등 신분보장 조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있다.”

② 舊法에서는 보호조치가 신분상 불이익 처분을 당하였을 경우로 제한되어 있었는데, 개정법은 그것이 예상되는 경우에도 적용을 확대함으로써 신분보장에 대한 사전 예방적 기능을 강화했다.  이것은 불이익 처분이 일단 내려진 경우 그것의 완전한 원상회복이 어렵다는 점이 고려된 것이다.

□ 입증책임의 전환

① 제32조의 2(불이익 추정) 신설.  “신고자가 이 법에 의하여 신고한 뒤 제32조 제2항 또는 제3항의 규정에 의하여 위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정한다.”

② 신고자가 원상회복 등의 조치를 위원회나 법원에서 주장할 경우 정보․증거 등의 확보에서 소속기관보다 매우 불리한 입장에 놓이게 되어 보복의 입증이 실질적으로 어려웠다.  개정법은 이러한 문제를 고려, 입증책임을 전환했다.

□ 협조자 보호

① 제34조(협조자 보호) 개정. “이 법에 의한 신고와 관련하여 신고자 외에 진술 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 신고내용의 감사ּ수사 또는 조사에 조력한 자의 신분보장 및 신변보호에 관하여는 제32조, 제33조 및 제35조의 규정을 준용한다.”

② 보복조치의 조사에는 협조자의 적극적 협력이 중요하다는 점에서 이들에 대한 보호를 규정했다.

□ 경제적․행정적인 불이익으로부터의 보호

① 제32조(신분보장 등) 제3항 신설.  “누구든지 신고로 인하여 인․허가 등의 취소, 계약의 해지 등 경제적․행정적 불이익을 당한 때에는 위원회에 원상회복 또는 시정을 위하여 인․허가, 계약 등의 잠정적인 효력 유지 등 필요한 조치를 요구할 수 있다.”

② 일반 신고자가 당해 신고와 관련하여 국가 등으로부터 인․허가 취소 등 경제적․행정적인 불이익을 받았을 경우까지 보호를 확대했다.

□ 신변보호 조치 기관의 확대

① 제33조(신변보호 등) 제2항 개정.  “신고자는 신고를 한 이유로 자신과 친족 또는 동거인의 신변에 불안이 있는 경우에는 위원회에 신변보호 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 위원회는 필요하다고 인정한 때에 경찰청장, 관할 지방경찰청장, 관할 경찰서장에게 신변보호 조치를 요구할 수 있다.”

② 개정법에서는 신변보호 요청의 채널을 다원화함으로서 신고자 신변보호의 실질적 효과를 개선했다.

□ 특정범죄신고자 등 보호법 일부 준용

① 제33조(신변보호 등) 제4항 신설.  “신고자가 신고를 이유로 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 해당 신고와 관련한 조사 및 형사절차에서「특정범죄신고자 등 보호법」 제7조(인적 사항의 기재생략) 및 제9조(신원관리카드의 열람) 내지 제12조(소송 진행의 협의 등)의 규정을 준용한다.”  제5항 신설. “누구든지 제3항 및 제4항의 규정에 의하여 보호되고 있는 부패행위 신고자 등이라는 사정을 알면서 그 인적사항 또는 부패행위 신고자 등임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 아니된다.”

② 신분보장을 행정적 조사뿐만 아니라 민․형사절차상의 소환 등에까지 확대함으로써 신분보장을 강화했다.

□ 비밀준수 의무 위반시 그에 대한 면책

① 제35조(책임의 감면 등) 제3항 신설.  “이 법에 의하여 신고한 경우에는 다른 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등의 관련 규정에 불구하고 직무상 비밀준수의 의무를 위반하지 않는 것으로 본다.”

② 직무상 비밀누설 위반행위에 대한 면책조항이 없어, 국가 또는 지방공무원법, 형법, 그 밖의 법령 등의 비밀준수 의무에 저촉되는 경우, 신고자가 오히려 처벌 등의 불이익을 받을 우려가 있던 문제를 해소했다.

□ 소속기관 등에 대한 신고자의 보호

① 제35조의 2(소속 기관 등에 대한 신고자의 보호) 신설.  “제32조 내지 제35조의 규정은 소속기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다.”

② 제26조(공직자의 부패행위 신고의무)가 규정하는 수사기관, 감사원 또는 위원회 외에 소속기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에도 보호를 받도록 규정했다.

□ 포상금 신설

① 제36조 제1항(포상 및 보상) 개정.  제1항 “위원회는 이 법에 의한 신고에 의하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있으며, 대통령령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다.”

② 내부공익신고가 권력부패, 국민의 건강과 안전에 관한 것이나 직접적인 공공기관의 수입증대 또는 비용절감에 관한 것은 아니어서 보상을 받지 못하는 경우 발생하는 부패행위 신고자 보상에 대한 불균형 문제를 시정했다.  또 이것은 부패행위 신고 촉진 효과도 기대한 것이다.

□ 보상금 지급 요건 완화 및 원상회복 소요 비용의 보상 신설 등

① 제36조(포상 및 보상) 제2항 개정.  “부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.  이 경우 보상금은 불이익 처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다.”

② 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 보상금의 지급을 신청할 수 있던 것을 ‘법률관계가 확정된 때‘로 단축시킴으로써 신고보상금 지급요건 및 절차가 지나치게 엄격하여 보상금을 지급할 수 없거나 장기화되어 보상제도의 실효성을 저하시키는 문제를 해결했다.  나아가 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용도 보상하도록 하고, 시행령 제35조의 2(보상금의 지급사유) 제3항에서는 “... 원상회복 등에 소요된 비용은 치료, 이사 또는 실직․전직 등으로 지출된 비용 등을 포함하여 산정할 수 있다.”고 규정하였다.  이밖에 개정법 시행령 제40조 제1항(보상금의 결정)에서는 기존 2억원 범위 내에서 보상대상 가액에 따라 2～10% 지급하던 것을 20억원 범위 내에서 4～20%로 지급기준을 상향 조정하였다.  시행령 제41조 제2항, 일반 공직자가 자기 직무와 관련하여 신고한 경우 50% 범위 내에서 감액하는 조항을 삭제함으로써 전액지급이 가능하도록 했다.

□ 벌칙 조항 추가 신설

⑴ 조치 요구 불이행 처벌

① 제52조의 2(조치요구에 대한 불이행의 죄) 신설.  “제32조 제1항의 규정에 의한 신분상 불이익이나 근무조건 상의 차별을 한 자가 제32조 제7항의 규정에 의한 조치요구를 이행하지 아니한 때에는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.”

② 舊法에서 보복행위자 처벌이 징계 요구, 과태료 부과로 보복행위 방지에 한계가 있었으나, 보완되었다.

⑵ 요구․조회 및 조치 불응 처벌

① 제53조(과태로) 제1항 제2호 신설.  “제32조 제6항의 규정을 위반하여 동조 제5항의 규정에 의한 요구․조회 및 조치에 응하지 아니한 자”

② 보복행위자가 출석, 진술, 자료 제출 요구, 조회, 조치 등에 불응하거나 불성실할 경우 강제수단이 없었는데, 개정법에서는 보완되었다.

⑶ 금지 위반의 죄 처벌

① 제51조의 2(인적사항 공개 등 금지 위반의 죄) 신설.  “제33조 제5항의 규정을 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.”

② 금지 위반의 죄에 대한 형사처벌을 규정해, 신고자에 대한 비밀보장을 강화했다.

⑷ 신고자의 성실의무 위반의 죄 삭제

① 제49조 삭제.  “신고자가 신고의 내용이 허위라는 사실을 알고 신고한 경우, 1년 이상 10년 이하의 징역에 처한다.”

② 형법 제156조가 이미 무고죄에 대해 10년 이하 징역, 1,500만 원 이하의 벌금을 규정하고 있어, 불필요하게 부패행위 신고를 위축시킬 우려가 있다는 지적에 따라 삭제되었다.

제2절 주요국과의 비교

1. 보통법 국가

○ 공익신고자보호 법제는 크게 두 가지 형태이다.  하나는 외부신고자 보호법이고, 또 다른 하나는 내부공익신고자 보호법이다.  외부신고자보호는 검찰이나 경찰의 증인보호에 의한 것으로 각국 모두 공통적이다.  반면 후자는 각국마다 다양한 형태의 발전을 보이고 있다.  보통법 국가의 내부공익신고자 법적 보호에 관한 제도 발전의 특징은 다음과 같다.

① 특별법 형태의 공공부문 내부공익신고자 보호법을 제정, 운영하는 국가와 노동관계법적 접근(labour law approach).  노동관계법적 접근은 각 사안에 적합한 구체적 해결 방안 제공을 특징으로 한다.  또 공공 및 민간부문을 포괄하는 통합법적 효과가 있다.  대신 공공부문에서 공직자의 책임에 대한 보다 적극적이고 구체적 수단은 되지 못하는 한계가 있다.  예를 들어, 영국의 Public Interest Disclosure Act of 1998은 불법, 환경, 보건 및 안전 문제 또는 이들의 은폐의 신고, 즉 정직하고 합리적인 의심(honest and reasonable suspicion)을 보호하고, 정부기관, 기업 등 모든 조직의 고용인에 적용된다.  그러나 이것은 업무가 공익이나 적법성 차원에서 부적절하게 처리될 때 교정을 시도할 수 있는 최소한의 입법적 안전장치일 뿐, 부적절한 행위를 적극적으로 시정하고자 도전, 항의할 때의 대안은 아니라는 평가를 받고 있다.  따라서 이러한 경우, 노동 관련법이나 공직윤리 행동강령 등의 규정에 의한 추가적 보완이 필요하다.  미국, 캐나다가 전자라면, 영국은 후자, 즉 이러한 경우에 속한다.  미국은 연방공무원법으로 내부고발자 보호를 규정하다가, 특별법으로 독립시킨 형태이고, 공공부문 이외는 각 분야별 개별법을 통해 규정되고 있다.  캐나다도 전자의 형태이나 아직 연방차원에서 단일 내부고발자보호법 제정을 보지 못하고, 법안이 의회에 계류 중이다.  현재는 연방공무원법에 의해 보호받고 있다.  그러나 미국, 캐나다는 공직사회 내부공익신고자 보호에 가장 성공적 국가라는 평가를 받고 있다.  반면 영국은 민간부문을 포괄하는 것으로, 고용관계법의 진화 형태이다.

② 보통법 국가의 또 다른 특징은 국가마다 제도발전에 있어 차이가 크다는 점이다.  미국의 경우, 내부고발자보호법, 각 분야별 개별법적 보호 이외에, 법원 판례에 의한 내부공익신고자 보호의 발전을 보고 있다.  공공정책적 예외(public policy exception)의 인정은 민간부문까지 포괄하는 내부공익신고자 보호의 가장 큰 발전으로 평가되고 있다.  이것은 미국이 기존의 공직사회 중심의 특별, 개별법적 접근으로 보호할 수 없었던, 민간부문 근로자의 불법행위 신고를 보호할 수 있게 만들었다.  보통법 국가는 고용관계를 계약의 한 형태로 당사자간의 자유의지에 의한 것(termination at-will doctrine)으로 이해하나 민간부문 내부자의 불법행위 신고는 이것의 예외라는 것이다.  즉 공공정책적 요구에 순응, 협력한 신고는 정당한 해고의 이유가 될 수 없다는 것이다.  법원은 이러한 시각에 기초, 보복적 해고를 불법행위(tort), 징벌적 피해 보상(punitive damage awards)의 대상으로 해석한다.  그러나 오늘날은 법원에서의 공공정책적 예외 인정에 의한 보호보다는 점차 입법적 방법으로 내부공익신고자 보호의 문제를 해결하고 있다.  또 초기 내부공익신고자 보호의 목적은 불법이나 부패의 조기 적발, 피해의 사전 예방이었다면 오늘날은 투명성과 책임성(transparency and accountability), 즉 공동체 구성단위들의 사회적 책임 확보를 위한 것으로 확대되고 있다.  보통법 국가에서 내부공익신고자 보호는 전반적으로 급속한 제도 확산이 특징이고, 이미 보호제도를 갖고 있는 나라의 경우, 보호가 강화되고 있는 추세이다.

③ 미국은 최근 민간기업으로 법적 보호의 대상을 확대했고, 공직사회에 대해서는 기존의 법적 보호에서 다시 모든 형태의 위반에 대해 의회의 감독 능력을 대폭 강화하는 방향으로 제도발전을 보이고 있다.  반면 영국은 제도 도입 이후 시행착오, 이를 통한 개혁과정에 있는 것으로 평가된다.

④ 내부공익 신고자보호보상제도를 보통법 국가와 비교해 본다면, 한국은 나름대로의 독특한 발전을 보이는 형태에 해당된다.  특징은 보통법 국가와 비교해 매우 제한적 적용 범위를 갖되, 철저한 보호를 지향한다는 점이다.

- 내부공익신고자보호 일반법 없이, 공직사회라는 한정된 분야, 부패방지라는 특정 행위신고자만을 보호한다.

- 국가청렴위원회라는 책임기관을 두고 있다.

- 민간부문 보호제도가 없다.

- 보통법 국가와 달리 불법행위나 예산낭비, 관리상의 실패, 국민의 보건, 안전, 환경 등에 대한 위험이나 우려에 대한 신고는 보호의 대상이 아니다.

- 부패행위 신고에 따른 근로관계상의 차별을 부당노동 행위로 규정하는 노동관계적 접근이 아니고, 특별법 형태에 의한 불법, 즉 금지적 접근이다.

2. 로마법 국가

○ 로마법(Roman law) 국가들은 내부공익신고자에 대해서는 현재 일부 국가들만 법적 보호를 제공하나, 증가 추세에 있다.  로마법 전통을 가진 국가들, 예를 들어 독일, 프랑스는 자국 법률에 내부공익신고자 보호를 아직 알지 못하나 네덜란드는 최근 보호법을 제정했다.  독일, 프랑스의 경우도 내부공익신고자 보호법 형태는 아니나 이들에 대한 법적 보호는 제공하고 있다.  예를 들어, 프랑스는 돈세탁(money laundering)이나 아동추행(child molestation)의 경우, 외부에 대한 제보(external disclosures)를 규정한다.  그러나 이들 국가들은 전반적으로 내부공익신고자에 대한 법적 보호를 전통적인 시각에서 하나의 도전이라고 보고 있다.

① 특징의 하나는 내부공익신고자 보호를 위험 관리(risk management) 차원에서 접근하는 경향이 있다.  많은 유럽 국가들은 영국 Public Interest Disclosure Act를, 일부는 미국 법을 모델로 고려하고 있다.

② UN 반부패 협약, EU의 내부공익신고자 보호 정책이 로마법 국가 태도 변화의 중요한 변수이다.

③ 대체로 내부공익신고를 자발적 의지, 참여에 위임하고, 보상, 포상적 촉진, 간섭은 하지 않는다.

④ 한국은 로마법 국가와 비교할 때, 제도적 발전에서 다른 어떤 나라보다 훨씬 앞선 것으로 평가된다.  한국은 부패방지법이라는 특별법 형태이나 신고자를 보호하는 법을 제정하고 있고 독립기관에 의해 보호를 제공하고 있다.  또 신고자에 대한 금전적 보상도 실시하고 있다.

3. 요약

○ 보통법 국가의 내부공익신고자보호제도 발전이 시행착오를 통해 이루어진 진화적 형태라면, 로마법 국가는 최근 보통법 국가의 영향 및 UN의 정책적 노력 등에 영향을 받고 있다.  제도 도입 목적은 보통법 국가가 공직사회 부패방지, 정부와 기업의 책임성 개선, 국민의 알권리와 고객의 보호, 고용인 권리보호 등을 위한 것이었다면, 로마법 국가는 이외에 위험관리가 강조되고 있다.  입법적 으로는 공공부문의 보호법은 미국 법이, 통합법으로서는 영국법이 가장 광범위한 입법 모델로 평가받고 있다.

○ 한국 부패방지법에 의한 내부공익신고자 보호는 보통법, 로마법 어느 쪽도 형태도 아닌, 독자적 발전 형태이다.  특징은 내부공익신고자 보호 일반법은 없고, 공직사회, 그것도 부패방지라는 특정 분야, 특정 행위를 대상으로 한 보호로, 일정 분야 특별법적 접근이라고 할 수 있다.

제3절 강․약점 평가

1. 강점

○ 한국 내부공익신고자 보호제도의 가장 큰 장점은 책임 기관을 두고 있다는 점이다.  국가청렴위원회라는 독립기관(independent authority)이 내부공익신고 접수, 조사 등의 집행 책임을 담당한다.  이것은 효과적 보호 메커니즘의 채택으로 평가된다.

○ 특별법적 접근이다. 노동관계적 접근은 공공 및 민간부문 통합적 보호에 유리하나, 보복 신고를 받아 처리하는 단독 중립적 기관의 설치의 문제, 공익침해 신고 활성화 어려움, 피해구제를 내부공익신고자 자신에 위임, 소극적, 최소한의 보호 등이 약점이라는 점에서, 부패방지법 상의 내부공익신고자 보호는 공공부문 부패행위로 범위를 좁히되, 철저한 보호는 강점이다.

○ 기타 금전적 보상도 여기에 속한다.

2. 약점

○ 제한적 보호이다.  부패방지법상의 보호로, 대상을 공직사회, 그것도 부패행위로 제한한다는 점이다.  따라서 공직사회라고 할지라도 미국법과 같이 권한남용, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 과오, 공공의 보건, 안전, 환경 등에 대한 위험이나 구체적이고 실질적인 우려 등은 보호대상 신고 범위에 포함되지 않는다.  이럴 경우, 부패방지위원회가 책임기관이 되어 철저한 보호, 신고촉진 등의 정책적 목표 달성에는 유리하나, 제한적 보호의 한계는 피하지 못한다.  즉 부패행위의 강력한 규제와 신고자의 보다 철저한 보호에는 성공적일 수 있으나 민간부문이나 공직사회 불법 행위 등의 신고자에 대해서는 입법적 보호의 불평등을 야기한다.

제4절 제도발전의 추이

1. 최근 동향

⑴ 보통법 국가의 발전

○ 보통법 국가, 즉 영미법 국가에서 내부공익신고자 보호에 대한 관심의 발전은 초기 공직사회 부패방지, 국민의 알권리 보장, 민간부문의 사회적 책임성 보장, 고객 보호, 위험한 작업장 환경으로부터의 근로자 이익, 권리(employee rights) 보호 등에서, 거버넌스 차원에서의 정부, 기업 투명성, 책임성 확보를 위한 것으로 확대되어 왔고, 내부공익신고자 보호의 강화, 적용 범위의 지속적 확장을 핵심 내용으로 한다.  이러한 발전과 변화는 2000년 이후 미국 의회의 입법 노력에서 잘 나타난다.

□ 미국

○ 최근 미국 의회 내부공익신고자 보호입법은 2002년의 Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act, 2003년의 Civil Rights Tax Relief Act, 그리고 현재 의회 계류 중인 Federal Employee Protection of Disclosures Act, 그리고 2002년의 Notification and Federal Employee Anti-discrimination and Rehabilitation Act가 대표적이다.   이들은  모두 미국 내부공익신고자 보호 제도 시행 과정에서 나타난 문제의 보완, 시민사회, 신고 경험자들의 요구를 제도에 반영하는 것으로, 특히 Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act는 민간부문에 내부공익 신고자 보호를 확장한 것이고,  Federal Employee Protection of Disclosures Act는 공공부문 신고자의 보호 강화를 목적으로 한 것이다.

①  Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002 (SOCRA)

Enron과 WorldCom 등과 같은 기업의 회계부정을 막기 위해 미 연방의회가 기존의 Sarbanes-Oxley Act를 개정한 것임.  이 법률 개정은 위 사건이 내부공익신고자에 의해 밝혀지면서, 내부공익신고자 보호를 기업의 고용인에게 확대한 것으로, 그 동안 기업 내부공익신고자(corporate whistleblowers)는 법적 보호를 받지 못했고, 내부공익신자 보호 체계에 가장 문제점으로 지적된 것을 보완한 것이다.  이 법은 보호를 기업의 고용인에게까지 확대한 특별하고 포괄적인 접근으로,   기업 책임성(corporate accountability), 투명성 개선이 목적이다.  상장기업들(publicly traded companies)은  이에 따라 고용인이 내부에서   불법행위 발견시 보호받으면서 신고할 수 있는 메커니즘을 구축해야 한다.  이후 기업들도 이를 통한 적극적인 고객들의 신뢰 획득을 내세우며, 내부 구성원들로부터 직접 내부의 불법이나 비윤리적 실제를 찾아내고 미리 대처해 기업의 이익을 보호하기 위한 접근을 보이고 있다.   또 그것이 전략적으로 보다 큰 기업 이익의 훼손을 막을 뿐만 아니라 근무환경 개선, 직원 개인의 직문성과, 만족도도 높이는 것으로 인식되고 있다.

<주요 내용>

가. 내부공익신고자에 대한 차별을 불법으로 규정한다.

나. 모든 상장 기업 고용인이 신분보장을 받으며 내부에서 불만제기(internal whistleblower complaints)를 할 수 있도록 절차를 만들도록 요구한다.  감사위원회(audit committees)에 내부공익신고 접수 절차가 규정되어야 한다.

다. 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission, SEC) 관련 업무 변호사는 윤리적 기준에 따라 고용인 또는 기업에 대해 호루라기를 불어야 한다.

라. 검찰, 경찰공무원(law enforcement officers)에게 진실을 말하는 내부공익신고자에 대한 보복을 법률로 금지한다.

마. 내부공익신고자를 보복한 관리자는 10년 이하의 형사처벌에 처한다.

바. 이 법 중 내부공익신고 관련 조항 위반에 대해 벌금(criminal penalties)을 규정한다.

사. 기타  내부공익신고자는 불법적 보복에 대해 노동성(the U.S. Department of Labor)에 제소할 수 있다.    내부공익신고자에게 행정청문(administrative hearings) 없이 배심원 재판(jury trial)받을 권리 부여한다.  또 노동부 장관(secretary of labor)이 기업에 법원의 청문(hearing) 절차 없이 해고 근로자 재고용 명령을 할 수 있도록 하고 있다.

이 법의 내부공익신고자 보호 조항은 기업의 불법 및 비윤리적 행위와 관련 윤리정책(ethics policies)과 행동강령(codes of conduct) 제정을 압박하는 한편, 직원들로 하여금 기업의 법률 위반에 대한 신고를 촉진하기 위한 것이다.

② Federal Employee Protection of Disclosures Act (FEPDA)

이 법률은 Whistleblower Protection Act(WPA)의 개정 법률로,  현재 연방의회에 계류 중이다.   2004년 7월 상원 정부업무위원회(Senate Government Affairs Committee)가 기존 WPA의 개정에 합의했으나, 2006년 9월 현재 아직 의회를 통과하지 못한 상태이다.   목적은 연방 내부공익신고자에 대한 보호 강화이고,  다음이 주요 내용이다.

가. 보호받는 내부공익신고 정의의 확장이다.

나. 보복으로부터 보호받지 못하는 고용인(employees)을 위한 새로운 항소(appeal) 통로의 제공

다. 연방 법원 WPA  사건 심의 허용이다.

③ Notification and Federal Employee Anti-discrimination and Rehabilitation Act of 2002 (NFEARA)

이 법은 연방정부기관들이 내부공익신고자보호법과 내부공익신고자에 대한 차별금지를 철저히 이행하도록 하기 위한 것이다.  즉 제301조(Section 301)는 각 연방기관들로 하여금 고용인, 전 고용인 그리고 고용되고자 응시한 사람들이 해당 기관에 대하여 고용상의 차별을 받았다고 제기한 불만들에 관한 통계(요약) 데이터를 공개할 것을 요구한다.  이것은 정부기관들이 내부공익신고자들이 제기하는 문제에 보다 주의를 기울이고, 문제 해결을 위해 보다 신속하게 행동하도록 강제하는데 그 목적을 두고 있다.  "NO FEAR ACT"라고도 한다.  주요 내용은 다음과 같다.

가. 연방정부기관들은 의회, 고용평등위원회(Equal Employment Opportunity Commission), 법무장관(Attorney General)에게 늦어도 매 회계연도 종료 뒤 180일 이내에 내부공익신고자 보복 주장에 대해 매년 보고서를 제출해야 한다. 이 보고서는 연방기관이 내부공익신고자보호법을 위반했다고 주장한 신고 건수, 연방기관이 재무성 일반자금(General Fund of the Treasury)에게 상환해야 되는 돈의 금액 등을 포함해야 한다. 이때 변호사비에 들어간 총 금액을 따로 밝혀야 한다.  연간 보고서는 이전 5개 회계연도의 각각에 대한 자료도 포함해야 한다.  제1차 보고서는 2005년 5월 28일까지 제출한다.

나. 각 연방정부기관들은 홈페이지에 이 법률이 공개, 게시하도록 규정한 데이터 링크를 마련하되, “NO FEAR ACT에 따라 공고된 Equal Opportunity Data 링크”라고 명시하면서 공고(게시)해야 한다.  No Fear Act에서 내부공익신고자에 대한 보복은 이 법률이 공개를 요구하는 Equal Employment Opportunity Data의 하나이다.

④ Civil Rights Tax Relief Act 0f 2003 (CRTRA)

이 법은 내부공익신고자가 현재 내야 하는 변호사 비용에 대한 두 배의 세금을 면제해 주는 조항을 담고 있다.  그 동안 내부공익신고자는 금전적 보상과 변호사 비용에 대해 세금을 물어야 했다.  그러나 세금은 변호사가 이미 내고 있어 이중적일 뿐만 아니라 무엇보다 내부공익신고의 동기를 저하시키는 주요 요소라는 NGO들의 지적에 따른 것이다.

⑵ 로마법 국가

○ 로마법 국가들은 내부공익신고자 법적 보호에 EU 등으로부터 정책적 권고를 받고 있고, 유럽, 동구의 빠른 변화가 예상된다.

○ 내부공익신고자 보호에 위험관리(risk management)적 시각이 부각되고 있다.  이것은 내부공익신고를 불법행위나 부패보다는 상대적으로 모든 실질적 위험을 조기에 발견되는 시스템 설계 지향적 관심에 따른 것으로 보인다.

⑶ 국제기구

○ UN이 내부공익신고자 차별 금지를 반부패 협약의 일부 조항으로 규정하면서, 공간적 확대에 기준적 역할을 수행하고 있다.  그러나  남아메리카, 아시아, 아프리카 대륙 대부분의 국가들은 아직 내부공익신고자 보호에 대한 필요성 인식 단계이다.

2. 특징

○ 제도발전의 공통적 특징은 보호의 강화와 적용 대상의 확대 - 내부공익신고자에 대한 최근의 발전은 미국 입법 노력에서 가장 잘 나타나고, 주요 내용은 보호 및 신고대상의 확대이다.  즉 SOCRA에 의한 민간부문으로의 확대, FEPDA 법률에서 보호대상을 공직자 및 예비 공직자가 자신의 의무 이행과 관련한 것이라면 그들이 관찰한 모든 형태의 위반에 대하여, 시간, 장소, 형태, 동기, 맥락을 불문한 제보로, 그리고 보호대상 역시 의회, 행정 각 부처, 감독위원회 및 관련 정보를 다룰 책임 있는 직원에까지 확대한다.  그러나 각국간 제도발전 및 도입의 목적에서는 차이가 있다.

○ 보호논리의 변화 - 내부공익신고자 보호 목적이 초기 공직사회 부패 통제에서 최근에는 위험의 조기 발견, 시민사회 자율적 치유, 좋은 거버넌스(good governance), 근로자 권한강화(employee empowerment), 기업 사회적 책임 등으로 확대되는 특징을 보이고 있다.  강조점이 부정의 적발에서 기업의 사회적 책임이나 위험예방의 정책수단으로 이동은 내부공익신고자 보호가 초기 규범적 정당성 확인에서 점차 사회안전 메커니즘의 일부로의 실질적 편입에 따른 결과로 판단된다.

○ 보호강화 - 내부공익신고자에 대한 차별을 보다 철저히 금지하기 위해, 절차를 강화하고, 보다 쉽게 모든 형태의 위반을 신고할 수 있도록 보상금에 대한 세금감면, 보복에 대한 사법적 구제 채널의 강화, 의회에 대한 보고 등도 나타나고 있다.

○ 21C 사회규제 정책 중 자기 규제(self-regulating) 확대 경향의 반영 - 사회 안전을 투명성, 정보의 자유로운 흐름에서 확인하면서 공익적 정보 공개로 불이익을 받지 않도록 법적 노력이 강화되고 있고, 보복이 있다면 ‘충분한 보호(full compensation)'가 되어야 주장이 설득력을 얻고 있다.

○ 국제사회의 역할 추가 - 국제기구는 각국 회원국 정부의 책임성 확보의 방법으로, 국제사회 NGO들은 '좋은 거버넌스'(good governance)와 관련해 내부공익신고 제도의 도입을 요구하고 있다.  예를 들어 새로운 EU 회원국의 경우 국제협약․조약에 준수해야만 하기 때문에 공직자는 내부의 부정을 공개할 의무에 동의가 요구되고 있고, 심지어 헝가리와 같은 경우 이러한 의무 위반을 범죄로 규정한다.

제 3 장 제도개선 방안 (I)

제1절 제도개선 검토 배경

1. 제도개선 검토의 필요

○ 개정 부패방지법(2005.7.21 법률 7612호) 시행 이후 내부공익신고자, 시민사회, 매스 미디어 등으로부터 부패방지법이 그 역할을 효과적으로 수행하기 위해 추가적인 제도 개선이 필요하다는 지적이 제기 되었다.

2. 개정법의 문제

○ 부패방지 및 내부공익신고자 보호의 한계

개정 부패방지법은 부패행위 개념을 부패행위 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 간접적인 행위까지로 확대했을 뿐만 아니라, 불이익 처분을 당할 것으로 예상되는 경우에도 보호를 제공하고, 나아가 입증 책임의 전환, 협조자 보호 등 신고자 보호를 대폭 강화했으나, 보호법의 적용 대상을 공직사회로 한정하고 부패행위를 협소하게 정의함으로써 부패방지위원회에 신고하여도 보호받지 못하는 신고자가 발생하고 있다.

○ 효과적 법 집행 제약

보상금 지급 요건을 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우, 보상금 지급 신청을 할 수 있도록 하던 것을 ‘법률관계가 확정된 때‘로 단축시키고, 포상금 지급, 과거 보복행위자 처벌이 징계 요구, 과태료 부과로 보복행위 방지에 한계가 있었던 것 등을 보완했으나, 부패방지법에 공익침해행위가 포함되지 못하고, 신고자에 대한 사전, 사후적 보호 미흡, 보상금 지급시 재원 마련 등이 내부공익신고자 보호, 보상에 의한 부패행위의 효과적 억제에 부담이 되고 있다.

○ 신고자의 불만족

2005년 7월 21일 개정 부패방지법이 기존 법의 문제를 상당 부분 해소했으나, 신고자들은 보호 장치가 실질적인 도움을 주지 못했다고 생각하고, 부패행위 신고 촉진 효과도 없다.

○ 시민사회의 이의 제기

NGO 등 시민사회는 개정 부패방지법이 여러 문제점의 개선에도 불구하고 제도적 한계로 충분한 효과를 기대하기가 힘들다는 지적을 내놓고 있다.

김창준 (2005.11). “부패방지법의 공익제보자 보호제도”, 서울대학교 행정대학원 한국정책지식센터 제232회 정책&지식포럼(공익제보자 보호제도 개선방안); 이지문 (2005.12). 개정 부패방지법의 현황과 향후 개선과제 - 부패행위 신고자 보호․보상을 중심으로. 한국부패학회 동계학술대회 발표문 참조.

제2절 보호보상 대상 신고의 범위

1. 공익침해행위 신고자를 부패방지법에 포함시키는 방안의 검토

⑴ 공익침해행위 개념 정의

○ 공익침해행위는 국민 다수의 건강, 안전, 복지, 환경 등 공익적 가치에 피해를 야기하는 反 또는 非공익적 행위이다.  넓게는 ‘불법행위’를 모두 포함하고, 좁게는 ‘국민 다수의 이익에 현저히 피해를 주는 행위’이다.

⑵ 공익침해행위 신고의 유형과 특징

① 외부공익신고

외부공익신고는 제3자가 공익침해행위를 목격하고 제보하는 행위이다.  신고자보호제도는 초기 이러한 외부공익신고자 보호로 출발했다.  또한 근대 국가에 있어 형태 차이는 있으나 각국 모두 이러한 제도를 운영해 오고 있다. 경찰은 중대 범죄자 신고 촉진을 위해 포상금이라는 금전적 인센티브를 제공한다.  외부공익신고자 보호는 주로 범죄자 신고자를 대상으로 하고, 보호는 신체적 보호에 관한 것이다.  그러나 최근에는 행정기관이 규제위반 행위의 적발을 위해 광범위한 분야에 신고보상제도를 도입하고 있다.

② 내부공익신고

내부자가 조직이나 단체 내에서 법률위반과 국민 다수에 대한 심각한 위험(illegal conducts or other serious risks)을 발견하고 이를 정부 감독기관이나 경찰에 알리는 것이다.  내부공익신고보호제도는 상대적으로 최근에 규제위반에 대한 정부의 알 필요(need to know), 공익침해에 대한 국민의 알권리(right to know)를 개선하기 위해 도입되고 있다.  미국에서 60년대 후반 내부자 신고의 보호가 국가권력과 거대정부, 그리고 사회의 급속한 산업화 및 사회화 과정에서 발생하는 조직의 불법이나 집단 이기적 행동에 의한 사회 전체의 이익 침해를 사전에 적발하고 통제하는데 효과적이라는 인식이 형성되면서 제도로 발전했다.

③ 두 유형간의 보호제도의 차이

○ 외부공익신고보호제도는 일반 개인이 국민의 안전, 건강 등에 피해를 주는 불법이나 위험에 대해 제보할 경우 보호를 제공하며, 신고는 법률위반이나 위험에 대한 단순 사실 정보의 제공으로, 일반적으로 전문 또는 체계적 지식이나 노력은 요구되지 않는다.  보호는 신분비밀 보장, 신체적 보호와 포상을 포함한다.  특히 포상은 이러한 신고의 촉진, 또는 협조에 대한 감사의 표시로, 규모는 공익 침해의 크기나 신속한 적발 필요 등에 의존적이다.  예를 들어, 의료법 제25조 무면허 의료행위, 면허증 대여 금지 등은 민간부문의 자율규제 능력, 이해관계 갈등 등에 의한 외부 신고자로부터의 협력을 기대한 것으로, 내부신고자에 대한 인사상의 보호가 의미를 갖는 경우는 드물다.  보건복지부 개별법적 신고포상제는 주로 이러한 행정규제의 형태이다. 이때 피신고자는 신고자가 누구인지 알기 어렵다.

예)

식품위생법 제4조 위해식품 판매 금지, 자연환경보전법 제15조 생태·경관 보전지역에서의 행위제한, 응급의료에 관한 법률 제6조 의료기관의 응급의료 거부행위,  악취방지법 제15조 악취발생물질의 부적정 소각 금지, 폐기물관리법 제7조 폐기물의 투기금지, 자연공원법 제27조 금지행위 등.  이러한 경우 신고자 보호는 신분 비밀보장이고, 보상은 신고 촉진을 위한 것이다.

○ 내부공익신고자보호제도는 내부자의 전문적 지식, 체계적 증거 제시 능력에 기초한 정보 제공을 기대한 것으로, 각국의 최근 입법에서 사회 안전과 질서 유지를 위한 새로운 수단으로 평가받고 있다.  보호는 신고자가 조직내에서 받게 되는 인사상의 차별로부터 보호이고, 보상은 신고 촉진의 포상부터 불이익의 회복, 희생과 비용의 보전까지 다양하다.  내부공익신고자보호제도는 특별법뿐만 아니라 행정규정에 의해서도 운영되고 있다.  예를 들어, 보건범죄 단속에 관한 특별조치법 제2조의 부정식품제조 등의 처벌, 생명윤리 및 안전에 관한 법률 제22조의 희귀, 난치병 치료를 위한 연구 목적외 체세포 핵이식 행위 금지 등은 외부자는 전문적 지식이나 접근성 문제로 좀처럼 정확한 정보를 획득하기 힘들다.  이러한 경우, 공익침해행위 통제에 내부자의 전문적 지식, 체계적 증거에 의한 제보가 중요하다.  외부공익신고자 보호가 신고자에 대한 비밀 누설의 금지나 신변안전 조치 중심적이라면, 내부공익신고자에 대한 보호는 이외에 고용관계 보호가 추가되고 오히려 후자 중심적이다.

*참조: 경찰청 범죄 신고자등 보호 및 보상에 관한 규칙(경찰청훈령 제478호, 2006.3.21)

․제1조: 이 규칙은 범죄 신고자등에 대한 생명‧신체의 안전 및 비밀을 보장하고 범인검거 공로자에게 적정한 보상금을 지급함으로써 범죄 신고의 활성화를 도모함을 목적으로 한다.

․제2조 제1항: “'범죄 신고자'라 함은 범죄의 사실관계와 범죄혐의자를 경찰공무원에게 신고한 자를 말한다.” 제2항 “'범인검거 공로자'라 함은 제5조에 규정된 범죄의 범인이 검거되기 전에 경찰공무원에게 범인 또는 범인의 소재를 신고하여 검거하게 한 자, 범인을 검거하여 경찰공무원에게 인도한 자 및 범인검거에 적극 협조하여 그 공이 현저한 자를 말한다.” 제3항 “'범죄 신고자 등'이라 함은 범죄 신고자와 범인검거 공로자를 말하며 외국인을 포함한다.”로 규정함

․제3조(범죄 신고자 등에 대한 신변안전조치):

① 경찰공무원은 범죄 신고자 등이 피의자 기타의 사람으로부터 생명‧신체에 해를 받거나 받을 염려가 있다고 인정되는 때에는 직권 또는 범죄 신고자 등의 신청에 의하여 범죄 신고자 등의 신변안전에 필요한 조치를 취할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 신변안전조치의 종류는 다음 각호의 1과 같다.

1. 일정기간동안의  특정시설에서의 보호

2. 일정기간동안의 신변경호

3. 참고인 또는 증인으로 출석‧귀가시 동행

4. 범죄신고자 등의 주거에 대한 주기적 순찰

5. 기타 신변안전에 필요하다고 인정되는 조치

․제4조(범죄 신고자 등에 대한 비밀누설 금지 등):

① 경찰 공무원은 직무상 취득한 범죄 신고자 등에 대한 비밀을 누설하여서는 아니된다.

② 경찰 공무원은 성명, 연령, 주소, 직업, 용모 등에 의하여 범죄 신고자 등임을 미루어 알 수 있을 정도의 사실이나 사진을 제3자에게 제공하지 못한다. 다만, 범죄 신고자 등이 동의한 경우에는 그러하지 아니하다.

․제5조(보상대상):

특정강력범죄의처벌에관한특례법 상의 범죄, 형법이 규정하는 일정한 범죄 중 피해액이 500만 원 이상인 경우 등 특정 범죄의 범인 검거에 공로가 있는 자에게는 보상금을 지급할 수 있다고 규정함. 다만, 법령상 신고의무자인 경우에는 그러하지 아니함.

제8조(보상심의위원회) 범인검거 공로자 보상에 관한 사항을 심사‧결정하기 위하여 경찰청, 지방경찰청 및 경찰서에 범인검거공로자보상심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 두고, 보상 여부 및 보상금액의 결정, 보상금 환수 결정, 관련사실의 조사, 기타 보상금지급과 관련되어 필요한 사항을 심의한다.

2. 포함시키는 방안

⑴ 현실적 필요

○ 공익침해행위를 부패방지법 적용 대상에 포함시켜야 할 필요와 이유

- 부패행위는 결국 공익침해행위의 일부이고, 후자는 부패행위의 토양, 하부구조로 기능하기 때문이다.

- 민간부문 부패통제의 효과적 수단이다.

- 국가청렴위원회의 내부공익신고자 보호는 부패행위 통제의 효과적 수단으로, 이것을 민간부문 공익침해에까지 확대하는 경우, 불법행위의 효과적 통제 효과를 기대할 수 있다.

- 정부 부처가 불법행위 신고를 장려, 촉진, 보상까지 하면서, 체계적 신고자 보호 제도가 없다.

○ 공익침해행위 신고자 보호의 이유

- 현행 부패방지법은 적용 대상을 공직사회 부패행위로 제한하고 있어, 국민 보건, 안전, 교육, 환경, 건설, 의료, 식품․의약품 등에서의 불법행위와 국민의 생명과 안전에 대한 실질적 위험, 및 그 우려에 대한 신고자 보호에는 실패하고 있다.  외국의 경우, 민간부문의 내부신고자를 보호한다.

○ 기대효과

- 민간기업이나 단체의 공익침해행위에 대한 내부, 외부신고자 보호는 이들이 국민 다수의 이익을 침해하는 유해한 행위를 할 때 신속한 적발, 즉 정보의 자유로운 흐름을 보장함으로써 사회적 책임을 증가시킨다.

- 공동체 안전을 침해하는 행위에 대한 감시, 예방, 신속한 적발 기회를 높임으로써 공동체 안전에 기여한다.

- 고객의 알권리 보호. 시장에서 상품을 구입하는 고객은 자신의 안전과 건강을 위협하는 정보에 대해 알 권리가 있고, 공익신고자 보호는 이러한 권리 보호를 개선한다.

- 규제정책의 효과적 집행 및 공공정책 지지 및 협조자 보호.  공익침해신고자 보호는 규제위반행위에 대한 신속한 정보획득을 통해, 규제정책의 집행 효과를 증가시킨다.  미국 노무성(U.S. Department of Labor)은 정책순응 지원 정책(compliance assistance policy) 차원에서 신고자를 보호한다.

- 공동체 사회의 자기규제나 문제치유(self-healing) 필요의 증가.  공동체 구성원들의 공익침해 억제에 자발적 참여, 정부와 시민사회간의 긴밀한 협조가 점차 중요해지고 있다.  공익침해행위 신고자 보호는 이러한 노력의 지원이다.

- 국민 정의감, 사회 도덕적 가치의 보호.  민주국가에서 개인이 공익침해행위를 정부에 신고하는 것은 시민의 도덕적 책임, 의무에 속하고, 정의감의 기초를 둔 것으로, 국가는 신고로 인해 불이익을 받는 경우 보호할 책임이 있다.

- 기타 근로자 권리보호(employee rights), 개별법적 이유 등을 지적할 수 있을 것이다.

⑵ 대안 탐색

[대안 1] 부패방지법 적용 대상을 현재의 공직사회 그대로 둔 채 신고보상의 범위 확대 방안.  외국 공직사회 내부공익신고자 보호법처럼 ‘부패행위’ 외에 ‘법률, 규정, 및 공직윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 실수, 권한 남용, 그리고 국민의 건강, 안전, 환경에 대한 구체적이고 실질적이고 위험’ 신고도 보호 대상에 포함시키는 것이다.  그럴 경우, 비록 공직사회에 제한된 것이나 신고자 보호를 공익침해행위 전체로 확대할 수 있다.

(“3. 공공부문에서의 확대”에서 법조문 개정안 제시)

[대안 2] 민간부문으로 확대. 신고보상의 범위를 민간부문 공익침해행위를 포함하는 것으로 확대한다.

(“4. 민간부문 포함”에서 법조문 개정안 제시)

[대안 3] 신고방법에 의한 확대.  예를 들어, 영국의 Public Interest Disclosure Act of 1998과 같이 정보가 진실한 것이라고 믿는 경우, 외부 감독기관 등 지정된 곳에 신고뿐만 아니라, 매스 미디어에 대한 신고도 보호하는 것이다.  위험이 급박하고 심각한 경우, 또 법이 지정한 방법에 의한 내부공익신고로는 보복을 피할 수 없을 것이라는 충분한 이유가 있거나 적절히 보고할 대상을 찾지 못할 경우 외부에 신고할 수 있도록 허용하는 것이다.  New Zealand의 Protected Disclosures Act of 2000의 경우, 모든 고용인은 Ombudsmen에게 제보할 수 있다.  처음은 문제를 내부에 알려야 하나, 긴급시 직접 옴브즈만에게 신고할 수 있도록 규정한다.

방법 및 조문 예시: 신고내용의 위급성 등으로 법이 정한 절차를 밟지 못할 불가피한 이유가 있는 경우, 매스 미디어에 공개를 인정하고, 노동조합이나 시민단체 등에 의한 위임 신고를 허용한다.

조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제28조(신고의 방법) 부패행위를 신고하고자 하는 자는 신고자의 인적사항과 신고취지 및 이유를 기재한 기명의 문서로써 하여야 하며, 신고대상과 부패행위의 증거 등을 함께 제시하여야 한다.	제28조(신고의 방법) 부패행위를 신고하고자 하는 자는 직접 자신의 인적사항과 신고취지 및 이유를 기재한 기명의 문서로써 하되, 신고대상과 부패행위의 증거 등을 함께 제시하는 것을 원칙으로 한다. 단 위급성 등 불가피한 이유가 있는 경우, 대리인을 통해 신고하거나 매스 미디어에 공개할 수 있다.

○ 의견

[대안 1]은 부패방지법의 목적을 부패방지에서 정부부문 책임성 개선이라는 포괄적 차원으로 확대한다는 효과가 있다.  부패방지법의 골격을 바꾸지 않고도, 국가청렴위원회가 내부공익신고자 보호 적용 대상을 법률, 규칙, 공직윤리의 위반, 권한남용, 예산낭비, 관리상의 중대한 과오나 국민에 대한 위험 등의 신고자 보호로 확대할 수 있다.  그리고 이것은 공직사회 전반의 책임성을 높이는 것이다.  공직사회의 비우호적 태도가 예상된다.

[대안 2] 부패방지법의 적용대상을 민간부문 공익침해행위로 확대해, 보호대상에 ‘부패행위’ 외에 공익침해행위를 포함시키는 것으로 다양한 접근이 있을 수 있다.  해당 부처와 업무 영역 중복이 문제될 수 있다.

[대안 3] 부패방지법 일부 개정으로 가능하다.  부패방지법 제정시 외부기관에 제보하는 공직자 보호에 따른 지나친 부작용이 우려되어 포기되었던 것으로, 현재 유효 대안이 될 수 있을 것이다.

3. 공공부문에서의 확대

⑴ 접근 방법

○ 현행 부패방지법상 ‘부패행위’ 외에 ‘법률, 규정, 및 공직윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 실수, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경에 구체적이고 실질적인 위험과 우려’의 신고를 포함시키는 것이다.  현행법 제2조 제3항은 신고대상을 ‘부패행위,’ 즉 ‘지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위’로 한정함으로써 각 부처 공직자들이 지득한 해당 분야에서의 불법행위, 관리 실패나 국민 다수의 위험 등에 대해서는 신고해도 보호받지 못한다.  선진국처럼 다양한 분야에서의 법률과 규칙, 윤리의 위반, 권한남용, 관리 실패, 위험과 우려, 즉 공직사회에서의 공익침해행위 전반에 먼저 적용 범위를 확대할 필요가 있다.

○ 국가청렴위원회의 역할을 부패방지를 넘어서, 선진국의 내부공익신고자보호법처럼 정부의 포괄적 책임성(accountability) 개선을 위한 것으로 확대하는 것이다.  이것은 현행 부패방지법에 미국, 캐나다 등 선진국 공공부문 내부공익신고자 보호법과 동일하게 그 역할을 부여하는 것이다.  미국은 보호받는 내부공익신고의 대상을 “법률, 규정, 규칙의 위반, 관리상의 중대한 과실, 막대한 재원의 낭비, 권한남용 또는 공공의 보건 및 안전에 대한 실질적이고 구체적인 위험”으로 규정한다.

⑵ 적용확대의 범위

부패방지법의 적용 대상을 현행 ‘부패행위’ 외에

① 법률, 규정과 규칙, 공직윤리의 위반

② 권한남용, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 실수

③ 국민의 건강, 안전, 환경 등에 관한 실질적이고 구체적인 위험

④ 기타 위험에 대한 우려까지

로 확장한다.

⑶ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제2조(정의) 3.“부패행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나.공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 다.가목과 나목에 규정한 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 제26조 (공직자의 부패행위 신고의무) 공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체 없이 이를 수사기관․감사원 또는 위원회에 신고하여야 한다. 제35조의 2(소속 기관 등에 대한 신고자의 보호) 제32조 내지 제35조의 규정은 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다.	제2조(정의) 3. “부패행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 4. “법률위반 행위“라 함은 법률, 규칙, 공직윤리의 위반을 말한다. 5. “관리상의 중대한 과오”라 함은 권한남용, 막대한 예산 낭비, 관리상의 중대한 실수를 말한다. 6. “위험”이라 함은 국민 다수의 안전, 건강, 환경에 대해 실질적이고도 구체적인 위험이나 우려를 말한다. 제26조 (공직자의 신고 의무) 공직자는 직무를 행함에 있어 다음 각 호에 해당하는 사실을 알게 된 경우, 지체 없이 이를 수사기관․감사원 또는 위원회에 신고하여야 한다. 1.공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 강요 또는 제의받은 경우 2. 법률위반 행위, 관리상의 중대한 과오, 위험을 알게 된 경우 제35조의 2(소속 기관 등에 대한 신고자의 보호) 제32조 내지 제35조의 규정은 법률위반 행위, 관리상의 중대한 과오, 위험을 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다.

⑷ 고려사항

가. 공직사회 내부공익신고자 보호를 부패행위 신고에서 미국의 공직사회 내부공익신고자보호제도처럼 모든 법률 위반 행위, 나아가 관리적 중대한 실수까지 보호받은 신고대상에 포함시키는 경우, 공직사회의 거부나 반대가 클 것으로 예상된다.

나. 국가청렴위원회의 기능과 역할을 정부기관 전체의 책임성 관리에 관한 것으로 재정의하는 것이다.

다. 행정자치부의 공직자재산등록, 이해충돌, 백지신탁 등의 공직윤리 업무, 감사원원의 업무와 중복 또는 갈등이 예상된다.

다. 민간부문은 방치하면서 공직사회에만 불균형적으로 지나치게 엄격한 윤리수준을 적용하고자 하는데 대한 비판이 제기될 수 있다.

라. 공직사회에 공익침해행위 신고자 보호를 먼저 실현하는 것이다.

4. 민간부문 포함

부패방지법에 민간부문 공익침해행위 신고자 보호를 포함시키는 경우, 부패방지법 적용 대상의 확대, 공익신고자 보호의 입법적 불균형 시정, 불법행위의 효과적 통제 효과 등이 기대된다.

⑴ 대안의 탐색

① 분야별 적용대상의 적정성을 기준으로, 다음 세 가지 접근 방법을 고려해 볼 수 있을 것이다.

- 사립학교 등 내부공익신고자 보호의 정당성이 높은 분야를 우선적, 선별적 적용 대상으로 한다.

- 분야를 구별하지 않고 공익침해의 정도가 심각한 행위로 확대한다.

- 법률위반 행위 전체로 확대한다.

② 부패행위 기준으로 다음 두 가지 방법이 고려될 수 있다.

- 전문직업 윤리기준 위반 행위 신고자의 보호이다.

- 국가자격증 분야의 법률 및 윤리기준 위반 행위 신고로 보호의 확대이다.

⑵ 대안 검토

□ 대안 1

① 부패방지법 적용대상인 공공기관의 범위에 사립학교를 포함시키는 방안이다.

- 현행 사립학교법은 교원의 자격, 복무에 관하여 국·공립대학 교원에 관한 규정을 준용한다(제53조의2, 제53조의 4).  따라서 공공기관에 초중등교육법 및 고등교육법 등의 법률에 의해 설치된 각급 학교, 학교법인을 포함시키고, 학교장 및 직원을 공직자의 범주에 포함시키는 것이다.

-입법례(안):

김재윤 의원 대표발의 부패방지법 일부 개정 법률안(2006.6.14)은 발의 취지에서 현행 부패방지법상 ‘공공기관’의 범위가 지나치게 협소해 사립학교 부패행위 신고자가 보호보상을 받지 못하고 있음을 문제점으로 지적하면서, 「초․중등교육법」 및 「고등교육법」, 그 밖의 다른 법률에 의해 설치된 각급 학교와 학교법인을 공공기관에 포함시키고, 각급 학교와 학교법인의 장 및 그 직원을 공직자 범위에 포함시키고 있다.

② 정부 업무의 위탁, 대행, 또는 정부로부터 재정보조를 받는 기관 또는 단체는 민간조직이라도 부패방지법 적용대상에 포함시킨다.  정부로부터 직접 지원을 받는 경우, 공공기관과 마찬가지로 ‘공익성’과 ‘사회적 책임’이 요구된다고 할 것이다.  공직유관 단체인 경우도 법률 및 윤리에 있어 공공기관에 준하는 일반인들의 기대가 있다.  공직자윤리법 제3조 제1항 제10호는 공공기관에 공직유관단체를 포함시키고 공직자윤리법시행령 [별표 1]은 단체명을 명시하나, 공직자재산등록 대상 기관에 한정하고 있다는 점에서 범위가 제한적이다.  따라서 부패방지법 제2조 제1항 라목을 삭제하고, 대신 공직유관 단체의 기준인 ‘정부 또는 지방자치단체의 출연·보조를 받거나 그 업무의 위탁을 받는 기관·단체’ 전체, 개별법에 의해 위임, 위탁업무를 수행하는 기관, 단체를 여기에 포함시키면, 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 민간 사회복지법인 및 단체도 대상에 포함시킬 수 있을 것이다.  정부업무의 대행, 위탁기관 종사자는 형법이 뇌물 등의 죄에 있어 공무원으로 의제하고 있어, 민간기관이라고 하더라도 부패방지법 적용 대상이 될 수 있다.

- 형법 규정 예: 형법 “제129조 (수뢰, 사전수뢰) ①공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다. ②공무원 또는 중재인이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원 또는 중재인이 된 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.

제130조 (제삼자뇌물제공) 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 불정한 청탁을 받고 제삼자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

제131조 (수뢰후부정처사, 사후수뢰) ①공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 불정한 행위를 한 때에는 1년 이상의 유기징역에 처한다. ②공무원 또는 중재인이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에도 전항의 형과 같다. ③공무원 또는 중재인이었던 자가 그 재직 중에 청탁을 받고 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다. ④전3항의 경우에는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있다.

제132조 (알선수뢰) 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.”

위임입법 예: 약사법 제72조의5 (권한의 위임 및 위탁) ”①이 법에 의한 보건복지부장관·식품의약품안전청장의 권한은 그 일부를 식품의약품안전청장·특별시장·광역시장·도지사 또는 질병관리본부장에게, 식품의약품안전청장·특별시장·광역시장·도지사의 권한은 그 일부를 시장·군수·구청장 또는 보건소장에게, 시장·군수·구청장의 권한은 그 일부를 보건소장에게 대통령령이 정하는 바에 의하여 각각 위임할 수 있다. ②보건복지부장관·식품의약품안전청장은 이 법의 규정에 의한 약사에 관한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 제62조제1항의 규정에 의한 단체에 위탁할 수 있다.”

③ 개별법이 법률 위반에 따른 처벌을 규정하면서 대상을 공무원으로 의제하는 경우를 포함시킨다.  현행 67개 법률이 처벌 규정에서 공무원을 의제하고 있다.

예1: 국가기술자격법 제25조(벌칙적용에 있어서의 공무원 의제)는 “주무부장관이 제23조제2항의 규정에 따라 위탁하는 경우 당해 업무에 종사하는 관련 전문기관 또는 단체의 임원 및 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 이를 공무원으로 본다.”

예2: 환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률 제31조 (벌칙적용에 있어서의 공무원의제)는 “국내 인정기관 또는 제10조제3항의 규정에 의하여 대행하는 업무에 종사하는 단체의 임원 및 직원은 「형법」 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.”

④ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2005.7.21> 1.“공공기관”이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 기관․단체를 말한다. 가.정부조직법에 의한 각급 행정기관과 지방자치법에 의한 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회 나.지방교육자치에관한법률에 의한 교육감, 교육청 및 교육위원회 다.국회법에 의한 국회, 법원조직법에 의한 각급 법원, 헌법재판소법에 의한 헌법재판소, 선거관리위원회법에 의한 각급 선거관리위원회, 감사원법에 의한 감사원 라.공직자윤리법 제3조 제1항 제10호의 규정에 의한 공직유관단체 2. “공직자”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 가. 국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격․임용․교육훈련․복무․보수․ 신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자 나. 제1호 라목의 규정에 의한 공직유관단체의 장 및 그 직원	제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2005.7.21> 1.“공공기관”이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 기관․단체를 말한다. 가.정부조직법에 의한 각급 행정기관과 지방자치법에 의한 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회 나.지방교육자치에관한법률에 의한 교육감, 교육청 및 교육위원회 다.국회법에 의한 국회, 법원조직법에 의한 각급 법원, 헌법재판소법에 의한 헌법재판소, 선거관리위원회법에 의한 각급 선거관리위원회, 감사원법에 의한 감사원 라.「초․중등교육법」 및 「고등교육법」그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급 학교 및 학교 법인 마. 정부 업무를 위임, 위탁 대행하거나 재정적 지원을 받는 기관 또는 단체 바. 관련법이 임원 및 직원을 공무원으로 의제하는 기관 또는 단체 2. “공직자”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 가. 국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격․임용․교육훈련․복무․보수․ 신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자 나. 제1호 라목의 규정에 의한 공직유관단체의 장 및 그 직원 다. 제1호 라목의 규정에 의한 기관의 장 및 그 직원 라. 제1호 마~바목의 규정에 의한 기관 또는 단체의 장 및 그 직원

④ 고려 사항

가. 국가청렴위원회에 과도한 업무부담 야기의 우려

나. 국가청렴위원회의 역할을 공직사회 내에서 공익침해행위 신고자 보호로 확대

다. 해당 부처와 소관 업무 중복과 관련한 갈등의 소지

□ 대안 2

① 국가청렴위원회의 부패행위 신고보상을 국가 공적 재산이나 재정적 이익의 직접적 침해, 국가자격증 소지자 및 전문직업 윤리 분야로 확대한다.  현행법은 부패행위를 “법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위”로 규정하는데, 이것을 탈세, 전문직업인 윤리위반으로 확대한다.  즉 이러한 유형에 해당되는 법률이나 윤리위반 신고자에 대해 부패방지법 보호 조항을 준용하는 것이다.  예를 들어, 조세범처벌절차법 제16조 (포상금의 지급) “국세청장은 조세범처벌법에 위반한 자의 포탈세액 또는 환급·공제받은 세액을 산정하거나 처벌을 함에 있어서 중요한 자료를 제공한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 1억 원의 범위 안에서 포상금을 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 그 직무와 관련하여 자료를 제공한 때에는 포상금을 지급하지 아니한다.”  이 처럼 기존의 법률이 국가 조세나 재정적 이익의 직접적 침해에 대하여는 보상금 지급 규정, 신고자 신분보장 제도 등을 운영하고 있다는 점에서 신고로 인한 차별이나 불이익이 있을 경우, 신고자 보호는 정당하고, 국가청렴위원회가 그러한 업무를 수행하는 것도 정당화될 수 있다.

② 공공기관의 범위를 準공무원, 공직유관단체, 전문직업인으로 확대한다.  전문직업인 집단은 국민 일반과는 다른 윤리적 기대가 요구된다.  국가는 의료, 복지 등 국민 다수의 안전, 건강 등의 이익에 중대한 영향을 미치는 이러한 전문직업 분야를 자격증을 부여를 통해 관리한다.  그것이 국민의 건강과 안전에 중요한 영향을 미치기 때문이다.  따라서 국가 자격증 분야는 공직자에 준한 전문직업적 윤리 감시 및 요구로 부패 범위에 1차적 대상이다.  미국 2002년 사베인스-옥슬리법(Sarbanes-Oxley Act: SOA)은 변호사의 신고 의무를 규정한다.

국가자격증 예시: 공인회계사, 감정평가사, 공인중개사, 변리사, 보험계리인, 법무사, 세무사, 정보처리기사, 산업기사, 환경기사, 경영지도사 등

(별첨 4~6 참조)

③ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
3.“부패행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나.공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 다.가목과 나목에 규정한 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위	3.“부패행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 나.조세징수,공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 다.국가자격증 소지자가 자신의 권리를 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위 라.가~다목의 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

④ 고려사항

가. 국가청렴위원회 업무 부담이 크게 증가할 것이다.

나. 국가자격증 관리 부처와 업무 중복이나 간섭 관련 갈등의 소지가 있다.

다. 국가청렴위원회가 신고자 보호 대상의 범위를 민간부문으로 확대하는 효과는 있으나, 여기서 제외되는 분야는 보호받지 못하는 문제가 발생한다.  이것은 입법적 보호제공의 불균형 문제가 될 것이다.

□ 대안 3

① 민간부문이라고 할지라도 개별 법령이 신고자 보호보상을 규정하는 경우, 보호를 제공한다.  개별법상 신고보상 규정은 해당 법률 위반이 사회에 미치는 영향이 크고 중요하기 때문에 조기 적발이라는 정책적 이유를 목적으로 한 것이다.  따라서 국가가 공익보호 목적으로 포상이나 보상 제공을 통해 신고를 촉진하고자 하는 한, 자발적 신고자를 신고로 인한 불이익으로부터 보호할 책임도 당연히 국가에 있다.  예를 들어, 약사법 제72조의11 (포상금)은 “제21조, 제22조제1항·제2항, 제23조제1항, 제23조의2제1항·제3항 및 제41조제1항·제2항의 규정을 위반한 사실을 감독기관 또는 수사기관에 신고 또는 고발한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 포상금을 지급할 수 있다. [본조신설 2001.8.14]”고 규정한다.  또 건강기능식품에 관한 법률 제40조(포상금 지급) 등 다수의 개별법이 신고시 포상을 규정한다.

② 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제35조의 2(소속 기관 등에 대한 신고자의 보호) 제32조 내지 제35조의 규정은 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다.	제35조의 2(제32조 내지 제35조의 규정의 준용) ①제32조 내지 제35조의 규정은 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다. ② 타법률의 신고보상 규정에 따라 신고한 경우에도 이를 준용한다.

③ 고려사항

가. 국가청렴위원회 보호업무의 증가이다.

나. 기존 해당 부처가 신고자 보상, 포상 규정이나 규칙을 운영하고 있는 경우, 업무 중복이나 간섭에 관한 갈등의 소지가 있다.

다. 부패방지법상 신고자 보호의 대상을 민간부문으로 확대하되, 제한적 확대 효과가 기대된다.

라. 상대적으로 반대가 적을 수 있으나, 그만큼 보호대상의 범위 확대에는 성공적이기 힘들 것이다.

□ 대안 4

① 부패방지법상의 신고대상을 ‘불법행위 및 그 위험’으로 확대하고, 민간부문까지 포함해 신고로 인해 불이익을 받은 경우를 보호한다.  국가 예산의 사취가 아니어도 법률위반이면 민간부문이나 공공부문 가리지 않고 국민 누구나 신고할 수 있고, 또 그로인한 불이익으로부터 보호받는다.  공익침해행위를 불법행위, 위험, 그리고 위험 우려를 포함하는 것으로 정의하면, 부패방지법의 공익신고자 관련 조항 최대한 확대 적용 효과가 있을 것이다.

② 공익침해행위 및 관련 위험의 조기 적발은 국민의 안전, 건강, 환경 등의 효과적 보호에 필수적이고, 국민의 자발적 신고는 핵심 수단이 될 수 있다.  이를 위해서는 신고의 철저한 보호가 필수적이다.  참여연대 1996년 부패방지법(안), 부패방지입법시민연대 2000년 11월 입법안, 1996년 유재건 의원안, 1998년 조찬형 의원안 등도 ‘부패행위’를 ‘공공의 복리를 침해하거나 침해할 염려가 있는 일체의 행위’로 정의한 바 있다.

- 입법례(안): 정성호 의원 ‘공익제보 근로자 보호에 관한 법률안’(현재 발의 준비 중단)은 근로자의 공익제보를 통한 기업 내부의 부패, 불법행위 통제를 목적으로 한 것으로, 사업장 내에서 제보 대상 사실이 발생하거나 그럴 우려가 있을 때 수사기관, 공익제보 전담 부서, 공익제보자보호위원회, 기타 대통령령이 정하는 기관 등에 제보하는 것을 골자로 한다.  또 공익제보의 대상을 국민의 생명․신체의 보호, 소비자의 이익보호, 환경보전, 공정한 경쟁의 확보 등을 위하여 형법, 식품위생법, 증권거래법, 개인정보보호 관련법, 교육 관련법, 환경 관련법, 그 밖에 대통령령이 금지하는 사항으로 규정한다.  사업주는 근로자의 공익제보를 접수, 처리하기 위하여 사업장 안에 노동부령이 정하는 바에 따라 공익제보 전담부서를 두어야 하고, 공익제보자 보호를 위해 관련 정책 수립, 시행을 위한 공익제보자보호위원회를 노동부 장관 소속하에 설치할 것을 요구한다.  노동부 장관은 위원회에 접수된 제보사항에 대하여 조사를 실시한 후 조치가 필요한 경우, 이를 관계 행정기관의 장 또는 수사기관에 이첩하여야 한다.  노동부 장관은 위원회에 제보된 제보 대상 사실의 내용이 형사 처벌을 위한 수사 및 공소제기의 필요성이 있는 경우, 검찰에 고발한다.  공익제보자보호위원회가 제보사항 조사가 필요한 경우 수사기관에 이첩하여야 한다.  기타는 부패방지법 상의 내부고발 관련 조항 제25조에서 39조에 관한 것과 유사하다.

③ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
해당 사항 없음	제2조 4 “공익침해행위 등”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 법률위반 행위 나. 국민 다수의 이익에 대한 실질적이고 구체적인 침해나 위험, 그러한 우려가 합리적으로 기대되는 경우 다. 가~나목의 행위나 위험의 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

④ 고려사항

가. 부패방지법 적용범위의 확장을 극대화하는 것이다.  그러나 현실과의 조화가 필요하다.  법률과 현실은 다른데, 이러한 접근은 민간기업의 경제 활동을 크게 위축시킬 위험이 크고, 그만큼 기업으로부터의 반발 또한 예상된다.  예를 들어, 근로자가 기업의 구조조정 등에 사소한 불법행위 신고를 자신의 해고 회피의 수단으로 이용할 경우, 고용시장의 경직성을 크게 증가시킬 수 있다.  공익침해행위를 “국민 다수의 이익을 현저하게 침해하는 행위“로 정의하고, 벌금 500만원, 징역 1년 이상의 유죄 처벌을 받는 경우 등으로 구체적 기준을 설정하는 것도 하나의 대안이다.

나. 국가청렴위원회 업무 과중, 관련 부처와의 역할 중첩에 따른 갈등이 야기될 수 있다.

다. 노동위원회와 업무 중복 여부이다. 민간기업, 단체 해고 근로자는 먼저 노동위원회에 부당해고 여부에 대한 중재를 요청하기 까닭이다.

라. 영국이나 일본법과 같은 노사 관계적 입법안의 도전이 있을 수 있다.

마. 부패방지법상 부패행위 개념을 불법행위 전체에 확장 적용하는데 따른 반대 주장이 제기될 수 있다.

⑶ 대안 비교

○ 부패방지법상 신고보상제도의 적용대상에 공익침해행위를 포함시키는 경우, 제1순위는 공공부문 및 사립학교이다.  이럴 경우, 부담은 매우 적을 것이다.  기타 부패방지법의 틀로 적용 영역을 확장할 경우 업무 소관 등의 갈등 소지가 있다.  외부신고는 공익침해행위 중 개별, 단편, 일시적인 단순 법률위반 사실 행위에 대한 제보로, 이들의 입법적 보호는 이미 증인보호법이 있어 신체적 보호가 제공되는 만큼 큰 실익이 없고, 의미는 주로 내부공익신고자 보호에서 나타날 것이다.  예를 들어, 응급의료에 관한 법률 제6조 응급의료의 거부 금지 위반은 주로 외부신고 형태이고, 이러한 신고자 보호는 해당 부처 또는 감독기관, 경찰의 증인보호법 소관이다.

○ 분야별 접근을 한다면, 민간부문 사립학교가 우선이다.  특히 사립학교는 공공기관 개념 재정의에 의한 범위 확대라는 측면에서, 그리고 타 법률에서는 이미 사립학교가 공공기관에 포함되고 있는 만큼 입법적 불균형 시정이라는 측면에서도 가장 정당성이 앞선다.  김재윤 의원 부패방지법 개정 발의안은 공공기관에 사립학교와 병원 법인을 포함시키고 있다.  따라서 사립학교를 공공기관의 범위에 포함시키는 것은 우선적 고려 대상이다.  기타 이전에 국회 법률안들은 교육, 의료, 복지 등의 분야를 포함시키고 있으나 부패방지법 관점에서 이러한 선별적 접근에 어떤 타당한 논리적 근거는 없다.

○ 부패이론적 관점에서, 부패행위 행위의 개념을 확대한다면, 전문직업적 윤리, 국가자격증 위반 등이 될 것이다.

⑷ 기타

○ 부패방지법의 적용 대상으로 공익침해행위 신고자 보호를 이유로 민간부문으로 확대하는 경우, 내부공익신고자를 대상으로 하는 것이 타 부처와의 업무갈등은 피하되 보호의 실효성은 가장 온전히 확보하는 방법이 될 것이다.   내부공익신고자 보호는 크게 보복에 관한 신고 접수시 익명보장(confidentiality) 등의 행정적관리(caretaking), 법적보호(protection), 제재(sanctioning)로, 미국 SOCRA처럼 부패방지법에서 민간부문 공익침해행위 신고자에 대한 차별을 먼저 불법으로 규정할 필요가 있다.  신고로 차별받은 경우, 근로자는 그 사실을 국가청렴위원회, 감독기관, 노동위원회에 선택적으로 하고, 국가청렴위원회는 신고가 접수되면 이러한 기관들과 더불어 조사를 한다.  그리고 보복행위로 밝혀질 경우, 감독기관 등에 근로자 재고용 명령 요청 등을 하는 것이다.  부패방지법 상 민간부문 공익신고자 보호는 신분보장과 차별을 불법으로 규정하는 것이 첫째이고, 신변보호나 인사상의 보호 효과는 기대하기 힘들다.  보호는 신고를 이유로 고용관계상의 차별을 한 기업 관리자의 행위를 불법행위로 규정하는 것이 먼저이다.

5. 신고보상제도 현황과 문제점

⑴ 개념과 의미

신고보상제도는 시민이 불법행위를 발견하고, 그 사실 정보를 정부기관에 제공할 경우 이에 대해 일정액의 금전적 보상을 하는 것이다.  규제위반의 적발에 금전적 인센티브 방식을 도입한 것으로, 금전적 인센티브를 매개로 개인의 감시, 신고 행위를 공익 차원으로 수렴하는 의미가 있다.  97년 지방정부 쓰레기불법투기신고보상금제로부터 시작되어, 2000년 이후 본격적 불법행위 통제 메커니즘의 하나로 자리 잡았다.  정책집행의 시장적 접근으로, 환경오염, 교통질서 위반, 불법선거 감시 등에 탁월한 규제 효과가 발견되었고, 정책집행에 주민의 공식적 편입이자 공동체 문제에 주민참여, 민관협력적 대처, 민주시민 교육의 의미가 있다.

① 등장 배경

현대사회에서 복잡성, 전문성은 빠른 속도로 증가하는데 비해, 이러한 사회에서 발생하는 불법 행위에 대한 정부의 규제, 감시, 통제 능력은 오히려 저하되고 있다는 비판을 받아 왔다.  신고보상은 이러한 상황에서 정부가 금전적 인센티브를 통해 일반시민을 규제위반 감시에 참여시키는 것으로, 규제행정에 보완적 역할이 크고, 또 다른 적절한 정책수단도 찾기 어려워 계속 확대되어 왔다.  민간의 법집행 참여 허용은 전통적으로 매우 제한적이었다.  미국의 경우, 개척시대에 광대한 서부의 법과 질서를 유지해야 했으나 정부 인력은 부족했고, 정부는 이때 민간집행자(private enforcers)를 보상금 지급을 통해 동원했다.  미국에서 이것은 오늘날의 퀴템 소송으로 발전했다.  신고자 포상은 국가 이익의 직접적 침해, 국민 안전 이익의 심각한 침해 분야에서 나타났고, 이것은 대체로 각국 모두에서 발견된다.  예를 들어, 정부가 탈세, 간첩, 불법 무기류나 마약, 극악한 범죄에 대처하는데 이러한 방법이 사용되었다.  미국의 경우는 국가를 상대로 한 불법행위에 시민들의 정책집행 협력 촉진의 수단으로 신고보상제도를 발전시켰다.  False Claims Act (FCA)가 그 것으로, 연방정부를 부정한 방법으로 속여 국가 자원을 침해하는 행위를 신고하거나 국가를 대신해 소송을 제기하는 행위에 대한 보상금을 규정한다.  최근에 들어와서는 고도의 산업화, 사회의 급속한 전문화에 따른 정부 규제능력의 한계가 두드러지게 나타나면서, 규제정책 집행의 민영화, 즉 시장적 인센티브(market-driven incentives) 도입이 확산되고 있다.  예를 들어, 미국 뉴욕주는 쓰레기 불법투기 신고자에게 징수한 벌금의 50%를 보상금으로 지급하고, 한국에서도 이러한 신고보상제도의 도입이 늘고 있다.

② 목적

- 불법, 규제위반 행위의 효과적 감시, 적발.  첫째 목적은 불법, 규제위반 행위의 효과적 통제이다.  시민을 민간 법집행자로 참여시킬 때 이러한 효과를 기대할 수 있다.  예를 들어, 보험범죄 신고보상제의 경우, 보험범죄 손실액이 1년 1조 정도이고, 금융감독원은 보험금 누출을 막기 위해 보험범죄 조사관을 두고 있으나, 효과는 높지 않다.  신고보상제는 보험범죄를 근접거리에서 관찰하는 시민 보험가입자를 금전적 인센티브를 통해 여기에 참여시킴으로써, 규제위반 행위의 효과적 감시, 적발을 목적으로 한다.

- 기업, 개인의 도덕적 해이 감시

- 기타 공동체 안전, 보건, 복지 서비스 생산에 시민 참여의 확대이다.  정부 정책에 민간인 참여는 덕망가, 해당 분야에 학식, 경험이 풍부한 사람에 의한 것과 일반인의 참여, 두 가지이다.  전자가 정책과정에 참여라면 후자는 집행과정에 참여가 특징이다.  신고보상에서 시민은 규제정책 집행의 보조, 협력자로 참여한다.

③ 금전적 보상의 의미

- 불법, 규제위반 행위 신고의 촉진 수단이다.  과거 정부는 주민신고를 법적 의무로 부과하거나 무관심, 자율적 판단에 맡기었는데, 신고보상제에서는 금전적 보상을 통해 주민의 신고를 고무, 촉진한다.

- 법적 신고의무 없는 개인이 신고로 인한 입은 피해나 희생, 노력에 대한 보상이다.  불법, 위반행위 신고자는 신체적 위험, 직업상실, 정신적 고통의 부담뿐만 아니라 증거자료 수집에도 비용이 드는데, 보상은 그것의 일부에 대한 보전이다.

- 공익 침해를 회복시켜 준 경우 그 환수에 따른 대가의 지불이다.

- 정부 정책의 협력에 따른 감사의 표시이다.

- 건전한 시민의식에 상을 주는 것이다.

④ 비판과 한계

- 불신, 갈등, 위화감 조장.  국민의식이나 정의감 아닌 개인의 금전적 욕구를 이용하는 것으로 국민상호간의 불신, 위화감을 조장시킨다.  건전한 신고정신에 바탕을 두지 않은 신고에 금전적 보상은 국민감정에 반하고 사회적, 심리적 안정도 방해한다는 것이다.

- 보상금 사냥꾼(bounty hunters)을 양산하게 된다.  정부가 주민의 건강한 시민정신, 자발적 신고 노력을 촉진해야지, 신고가 돈벌이 수단이 되는 것을 허용해서는 안된다.

- 정책목적 가치와 수단의 불일치.  신고자는 돈버는 것이 목적이지 환경오염이나 불법 행위를 막는 데는 관심이 없다.

- 제도개선의 한계.  신고자는 위반이 일어나는 골목을 지키고 있다가, 손쉽게 보상금만 가로챌 궁리나 한다.

- 정부 역할의 부적절성.  정부의 역할은 불법, 반사회적 행위를 직접 조사, 적발하는 것인데, 신고보상제는 정부가 납세자들이 낸 세금으로 앉아서 규제위반 정보만 손쉽게 구매하려는 것으로, 정부가 자신의 할 일을 민간에 미루는 것이다.

- 건전하고 자발적 신고정신, 윤리의식의 파괴.  시민들을 현상금이라는 뜻밖의 횡재(windfall profit)를 쫓는 활동, 보상금을 탈 수 있는 정보수집에만 열중하게 만든다.

- 기업 활동 방해.  법규와 현실 간에는 불가피하게 차이가 있고, 이럴 경우 신고보상보다 먼저 제도를 먼저 고쳐야 한다.  그렇지 않고 작은 위반도 신고를 하게 하면 기업 활동이 힘들고, 결국 국민경제에 부담을 준다.

- 개인 신고정보는 신뢰도, 일관성이 낮다.  시민들은 전문성이 없고, 개인 마다 판단 기준의 차이가 커, 제도 개선, 정책집행에 도움을 주지 못한다.

⑤ 해외 사례

공익침해행위 신고보상제도는 미국에서 가장 발전했고, 또 다양한 분야에서 발견되고 있다.  미국 U.S. Postal Service는 2001년 10월 탄저균(anthrax) 테러 범죄자의 체포, 유죄판결이 나는 경우 신고자에 대해 1백만 달러 보상을 제시했던 바 있다.  또 미연방정부는 9․11 테러 오사마 빈라덴의 체포에 2천 500만 달러의 포상금을 제시했다.  미국 금융서비스 분야는 단순한 신고 보상으로부터 시민소송(citizen suits)을 통해 신고자가 스스로 보상금을 획득해야 하는 것까지 다양한 보상 제도를 운영한다.  이러한 보상은 일반인 및 근로자들이 법규 위반 행위를 적극 제보하도록 촉진하기 위한 것이다.

- Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989(FIRREA).  보상금은 연방은행 관련 법률 위반 신고에 대해 현금(cash awards)으로 지급된다.

- Comprehensive Thrift and Bank Fraud Prosecution and Taxpayer Recovery Act of 1990(CTBFPTRA).  금융범죄로 형사소추(criminal prosecution), 배상, 또는 민사상의 처벌을 야기한 정보에 대하여 보상을 규정하고, 내부공익신고자는 보호된다.

- Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act(ITSFEA).  증권거래위원회(Securities and Exchange Commission, SEC)는 내부자 거래(insider trading) 신고에 대해 보상금(bounties)을 지급한다.  보상금은 단일 사건 부과 범칙금의 10%를 넘지 않고, SEC가 재량으로 결정하며, 그것은 사법심사(judicial review) 대상이 아니다.

- U.S. Customs Bounty Scheme.  어린이 포르노, 통상 금지, 마약거래, 운송화물 절도 등에 관한 최초 정보(original information) 제공자에 현금 보상한다.

- 미 국세청 IRS(Internal Revenue Service)은 탈세 정보를 제공한 개인에 2백 달러가 넘지 않는 한도 내에서 보상금을 지급한다.  98년 IRS는 내부공익제보의 결과 8천 4백만 달러를 거두어 약 7백만 달러를 보상금으로 지급했다.

- Endangered Species Act는 이 법의 위반과 관련 벌금, 몰수 및 범칙금 등으로부터 받은 금액에서 체포, 형사상 유죄 판결, 민사상의 배상, 물품 압수 등의 결과를 야기한 제보자에 대한 보상금 지급을 규정한다.  보상금액은 소관 장관 혹은 재무성 장관이 적절한 것으로 인정하는 액수이다.

⑵ 근거법령 및 운영 현황

○ 신고보상제도는 개별법상 시행 근거가 있는 경우와 조례, 규칙에 근거가 있는 경우로 나뉘고, 근거 규정은 법률, 시행령, 시행규칙, 행정규칙의 형태이다.  국회 이계경 의원실 자료에서는 법률에 근거규정이 있는 경우가 34개, 대통령령인 시행령에 규정된 것은 2개, 시행규칙 1개, 기타 각 부처의 훈령, 내규, 지침 등에 근거를 둔 것은 10개였다.

○ 사례 예시

사례 1) 법률에 근거를 둔 경우:

환경부 환경오염행위 신고 및 포상금제도는 ‘환경범죄의 단속에 관한 특별조치법’ 제15조 및 같은 법 시행령 제10조 제1-항의 규정에 따라 환경오염행위 신고대상, 신고사항의 접수․처리 및 신고포상금 지급기준 등에 관한 세부사항에 관해 환경부예규 제267호('05.12.16) ‘환경오염행위 신고 및 포상금제도 운영지침’을 제정, 운영하고 있고, 환경오염행위 신고 대상을 대기환경보전법, 수질환경보전법, 폐기물관리법, 유해 화학물질 관리법, 소음․진동규제법, 오수․분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률, 자연공원법, 토양환경보전법 등 환경법을 위반하는 환경오염행위 또는 환경훼손행위로 오․폐수 무단방류, 무허가(미신고)배출시설 설치․운영, 배출시설 또는 방지시설 비정상가동, 오염토양의 투기 및 누출․유출, 공장 및 자동차매연 배출, 악취발생물질 소각, 폐기물 불법매립, 국립공원 내 자연훼손 등으로 규정한다.

사례 2) 지침에 근거를 둔 경우:

법무부 법무․검찰공무원부조리신고보상및포상제도.  이 제도는 법무부 훈령 제535호, ‘법무․검찰공무원의 부조리 신고 등에 대한 보상 및 포상 지침’에 근거한 것이다.

○ 부처 및 제도마다 실적이 다양하다.  예를 들어, 조달청 신고포상금 제도는 2005년도 도입으로 실적이 미미하고, 공정거래위원회 ‘공정거래법 위반행위 신고포상금’은 특정 불법행위가 아니라 공정거래법 위반행위라는 포괄적 접근으로, 부당공동행위제보자보상제도, 사업자단체금지행위신고포상금제도, 신문신고포상금제도, 대규모소매점의 불공정거래행위 신고포상금제도, 부당지원행위신고포상금제도를 포함하고 있다.

○ 신고포상금제도는 접수된 신고가 개인적인 불만 호소이거나 신고가 요건에 맞지 않는 경우가 많다

- 대체로 실적이 낮고, 신고내용은 단편, 외면적인 것으로 신고자에 대한 보복     등의 문제는 적다.

○ 국가안보, 사회질서 이익 파괴 및 위험 분야 신고자에 대해서는 주로 신변보호까지 제공된다.  그러나 대부분의 신고자 보호는 익명성 보호인 것이다.  공익침해 신고는 대부분 신고 내용이 사소하고, 피신고자는 신고자를 확인할 수 없는 경우가 많다.

⑶ 보상금 지급실적

○ 신고보상금은 각 부처의 예산과목 중 301-02목(포상금 등)에 계상되고 있다.  2003년부터 2005년까지 49개 신고포상금 최근 3년간 집행내역에 대한 분석 결과(이계경 의원 자료), 2003년 예산의 50.1%, 2004년도는 48.4%, 그리고 2005년 8월까지는 27.8%가 집행되어, 전반적으로 예산은 절반 정도만 집행되었던 것으로 나타났다.  전혀 집행실적이 없는 국세청 부조리신고포상금 외 3개, 집행실적이 20%에도 못 미치는 신고포상금제도도 4개에 달했다.  집행실적 부진은 과거 신고보상제도의 방치, 신고건수 예측 곤란에 따른 보상금 지급예산의 여유있는 확보 등에 의한 것이었다.

국회 이계경 의원실 자료(2006)는 2005년 8월말 기준이고, 각 부처로부터 해당 자료를 제출받아 작성된 것으로, 이에 따르면, 각 부처 신고포상금은 23개 부처, 49개로, 현재 운영 중이거나 시행 예정이다. 그러나 이 자료에는 지방자치단체, 민간단체 등이 운영하는 자체 보상제도는 포함되지 않았고, 중앙 부처의 경우도 법령상 제도가 존재하나 부처의 특별한 노력이 없어 실적이 없거나 예산이 편성되지 않은 경우는 반영되지 않았고, 현재 운영이 중단된 제도 등도 포함되지 않은 것이있어, 실제 수는 이보다 훨씬 많을 것으로 생각된다.

○ 증감현황

<표 1>

신고포상금 예산 증감 현황 (단위: 백만 원, %)
구 분	2005	2006(안)	증감률
신고포상금	6,957.3	6,520	-6.3
자료: 국회의원 이계경 의원실 (2006). 신고포상금 예산안 분석. 내부자료.

○ 2006년도 예산안에 반영되어 있는 각 부처 신고포상금은 65억 2,000만원이다.  이는 외형상 2005년 69억 5,700만원에 비해 6.3% 줄어든 것이나, 김계경 의원 자료는 이것 공정거래위원회 공정거래법위반행위 신고포상금이 20억원 축소 때문으로, 새로이 예산안에 반영된 신규 포상금을 고려하면 규모에서는 큰 변화가 없는 것으로 해석하고 있다.

○ 2006년도 편성 예산액 기준으로, 경찰청 범죄신고보상금제도는 15억 600만원으로 가장 많았으나 조달청의 조달비리신고포상금제도와 병무청 인터넷불건전사이트신고포상금제도는 예산액이 100만원에 불과한 것으로 나타났다.

⑷ 효과

○ 신고포상금제도는 광범위한 규제 대상에 대한 행정력의 부족과 효과적 규제의 실패를 국민의 신고와 금전적 포상을 통해 보완하려는 것으로, 시민들의 자율적 참여를 통한 불법 행위의 효과적 규제, 준법 의식 촉진, 공익침해 행위에 대한 거버넌스적 대응이라는 의미가 있다.  한국에서는 2000년대 이후 각 행정부처가 규제행정의 주요 효과적 집행수단으로 광범위하게 도입되었고, 다음과 같은 효과가 있었던 것으로 생각된다.

- 불법, 비리 적발에 효과적이다.  환경위반 등 공익침해 행위 억제에 대한 시민들의 자율적 참여를 유도하고, 단속인력 부족 문제를 보완하면서 불법행위의 지속적 감시를 가능하게 하였다.  예를 들어, 농림부 부정축산물신고포상금은 부정 축산물 유통을 항시적으로 감시하게 함으로서 소비자에게 안전하고 위생적인 축산물 공급에 기여하고 있다.

⑸ 문제점 및 한계

○ 법적 근거 미비. 제도간의 일관성 결여

○ 낮은 제도개선 효과.  대부분 사소한 위반에 대한 1회성 문제제기, 특히 일반시민들의 단순 사실 정보 제공에 관한 것으로 제도개선에 도움을 주지 못한다는 점이다.

○ 일반시민들의 제도에 대한 정보부족으로 신고가 지급기준 미 충족인 경우가 많다.  이것은 제도의 이용, 효과 저해 요소가 되고 있다.

○ 부작용.  파라치 등 직업적 신고꾼의 무분별한 신고로 행정력 낭비가 발생하고, 특히 이들의 무리한 신고는 불이익을 받는 선의의 피해자를 발생시켜 사회문제가 되는 측면이 있다.

○ 낮은 신뢰성.  관련 예산 미확보에 따른 포상금 미지급 사례가 발생했고, 제도의 빈번한 변경으로 인한 낮은 예측 가능성이 문제이다.

○ 기타 신고포상금은 현재 포상금(감사원 부정부패신고포상금), 보상금(예, 경찰청 범죄신고보상금), 상여금(예, 산림청 산림법위반신고상여금), 상금(예, 법무부 법무․검찰공무원의부조리신고상금) 등 각 부처마다 표현이 다르고, 예산 편성상의 명확한 기준도 없다.

- 신고보상이 국민 또는 공직자로서의 의무 이행, 또는 적법한 행위 과정에 소요된 물질적, 정신적 비용의 보전, 또는 그로부터 미래에 예상되는 희생에 대한 대가 지불의 의미가 있다면, 신고포상에는 국민의 자발적 공익증진 행위에 대한 표창, 신고 의식 향상, 국가 정책에 대한 협조나 기여의 평가, 부패 또는 불법행위 신고를 촉진하기 위한 정책적 이유에 의해 주어진다.  그러나 현재는 뚜렷한 개념 구분 없이 사용된다.

⑹ 과제

① 신고보상제도의 안정성, 효율성 확보 필요.  법령 근거에 의한 신고보상제 운영, 보상금 규모의 현실화 등이 이루어져야 한다.

② 보상과 재원의 문제.  벌금, 과태료 등의 징벌적 운영, 그것의 일부에 의한 보상 등의 안정적 재원 마련이 필요하다.

③ 소송제도 발전에 의한 보완 필요

④ 신고보상제도가 갖는 사회적 의미, 정책적 효율성, 부작용 등에 대한 면밀한 검토가 이루어져야 한다.

6. 기타 (업무소관부처의 문제)

□ 공직사회 내에서 신고대상을 부패행위뿐만 아니라 법률과 규칙, 윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 과오, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경 등에 대한 위험과 우려로 확대하는 경우

○ 국가청렴위원회가 정부 책임을 관리하는 기관으로서 공직자로서 신고하고 그로인해 인사상의 차별을 받았다는 신고접수, 보호보상 업무 소관의 자격이 있을 것이다.  그러나 차별 여부의 확인과 조사는 감사원, 행정자치부 등과의 업무 중복에 대한 세밀한 검토 또한 필요하다.

□ 국가청렴위원회를 민간부문 공익침해행위 신고자 보호업무의 주관부처로 상정하는 경우

○ 부패방지법의 적용대상을 부패행위 외에 공익침해행위로 확장하고, 국가청렴위원회는 신고로 인해 기업이나 단체의 구성원, 또는 일반 개인이 불이익을 받는 경우 보호하되, 공익침해행위 신고접수와 보상은 해당 업무 소관 부처에 위임할 수 있다.

- 해당 업무 부처와 소관 중복의 문제

공익침해행위 신고로 인해 불이익을 받았다는 주장이 접수되었을 때, 국가청렴위원회 조사과정에서 해당 불법 또는 규제위반 행위의 신고, 보상업무를 수행하는 부처와 소관 경쟁의 우려가 있다.

- 노동위원회와의 관계

노동위원회는 노동관계의 안정과 발전을 위해 법인 또는 단체의 고용인의 부당 해고나 차별 등의 문제를 조정하는 기관으로, 국가청렴위원회가 내부공익신고자 보호 업무를 하는 경우, 업무간의 중복이 조정될 필요가 있을 것으로 보인다.

참조:

노동위원회법(일부개정 2005.1.27 법률 7380호)

제1장 총칙

제1조 (목적) 이 법은 노동관계에 있어서 판정 및 조정업무의 신속·공정한 수행을 위하여 노동위원회를 설치하고 그 운영에 관한 사항을 규정함으로써 노동관계의 안정과 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

○ 국가청렴위원회 민간부문 공익침해행위 신고자 보호는 공직자와 같은 인사상의 보호보다는 기업, 단체 관리자의 보복 행위를 불법행위로 규정하는 것이 되고, 경제적 피해, 손실의 회복은 노동위원회, 당사자 소송을 통한 개인 구제에 위임하는 것이 될 것이다.

□ 공익침해행위 신고 접수 및 보상업무까지 포함

○ 국가청렴위원회의 공익침해행위에 대한 신고접수, 보상 업무 수행은 과중한 업무 부담, 다른 부처와의 업무 충돌의 우려가 있다.

- 해당 업무 부처와 업무 충돌의 문제

주요 공익침해행위는 불법행위로 신고 접수는 해당 부처, 즉 규제 또는 감독기관의 업무에 속한다.  특히 상당수 부처가 이미 신고자 보호보상제도를 운영중이다.  따라서 왜 국가청렴위원회가 규제위반 신고 업무를 담당해야 하는가의 이유 구성이 힘들어 보인다.  국내 신고보상제도에서 신고 접수는 주로 해당 부처가 맡고 있어, 입법 단계에서 갈등도 불가피할 것이다.  무엇보다 신고접수나 보상은 정책집행에 참여, 협력 촉진의 의미가 있어, 관련 부처 업무 수행이 보다 바람직할 수 있다.  따라서 국가청렴위원회는 역할을 부패방지법 상의 내부공익신고자 보호 조항 적용의 대상으로 한정하고, 그것도 신고 후 그로 인한 불이익 발생시, 국가 차원에서 정부정책에 협조함으로써 개인이 부당하게 받은 불이익 구제로 역할을 설정할 수 있을 것이다.

□ 특정 분야 제한적 적용

○ 부패방지법 적용 대상에 부패행위 외에 공익침해행위를 포함시키되, 사립학교 등 특정 분야에만 확대하는 경우, 공직사회에서와 같은 보호보상 업무 수행은 큰 문제가 없어 보인다.

- 공직자로 의제되는 경우에 한해 국가청렴위원회 보호보상 업무 전체의 적용 확대도 가능할 것이다.

- 현행법이 보호, 보상을 규정하는 경우, 민간부문 내부공익신고자에 대한 차별을 불법으로 규정하고, 차별을 받았다고 신고하는 신고자 보호는 국가 책임에 해당되는 것으로 소관 업무가 될 수 있을 것이다.

제3절 사전적 분쟁해결(Dispute Resolution)기법의 강화 방안

1. 들어가며

2005년도 부패방지법 및 시행령 개정으로 신고자 보호보상제도가 대폭 보완되 었음에도 불구하고, 신고자와 피신고자의 갈등관계는 여전히 존재하고 있다. 이러한 갈등관계는 노사관계에서 사용자와 근로자의 갈등관계와 유사한 구조를 취하고 있다. 따라서 실효성있는 신고자 보호보상을 위해서는 민간부문의 고용분쟁 해결절차와 구제제도에 대한 연구를 통해 공공부문에로의 도입가능성을 검토할 필요가 있다.  그런데 신고자와 보복행위자간의 분쟁 지속요인 중의 하나는 분쟁초기단계에서 의사소통의 단절로 인한 상호불신의 심화라고 할 수 있다. 따라서 신고자의 실질적인 보호를 위해서는 당사자간의 갈등이 사전에 자발적으로 해결되는 것이 바람직하다. 무엇보다도 신고자는 계속적으로 직장에서의 근무를 원하는 경우가 많기 때문에 가능한 계약관계를 유지하기 위해서는 당사자간의 합의에 의한 분쟁해결이 매우 중요하다. 그러나 현행 부패방지법은 이에 대한 제도적인 장치를 전혀 마련해두고 있지 않다.

이러한 사전적 분쟁해결제도의 도입을 위해서는 주요국가의 선진적인 사전분쟁해결절차에 대한 심층적 분석이 필요하고, 이를 통해 시사점을 도출함으로써 우리나라 제도 발전을 위한 기초자료로 삼을 필요가 있다. 그런데 주요선진국가의 사전분쟁해결제도 중 영국의 ｢알선조정중재위원회: Advisory, Conciliation Arbitration Service (이하 ACAS라 한다)｣ 제도에 대한 연구가 무엇보다 절실하다. 영국에서는 고용심판소(Employment Tribunals: ET)에 사건이 제소되는 경우 먼저 이 ACAS의 알선절차를 거치도록 하고 있고, 이에 따라 ACAS의 가장 중요한 임무 가운데 하나가 고용심판소 제소사건에 대한 알선이다. 그런데 고용심판소에 제기되는 사건 가운데 알선기간이 정해지지 않은 상태에서 알선이 진행되는 사건으로는 차별문제와 공익제보(public interest disclosure claims)사건이 있는데, 영국에서는 바로 우리의 관심사인 신고자보상보호의 사전적 해결장치로서  ACAS가 개입한다는 점이다. 물론 모든 공익제보사건이 ACAS에 의해서 조정되는 것이 아니라, 노사관계에서 근로자가 탈세나 불법행위와 같은 사용자의 공익침해행위에 대해 휘슬블로우잉을 하는 경우에 ACAS에 의한 조정절차를 거치는 점에서 신고자보호보상을 위한 포괄적인 사전적 분쟁해결절차로서는 미흡하다는 점이 있다. 그러나 고용심판소에 제소되는 사건의 42%가 ACAS를 통해 해결되고 있고, 실제 소송이 진행되는 것은 24%에 지나지 않는다. 따라서 소송비용과 소송기간 등의 소송경제를 고려할 때 고용심판소의 절차를 진행하는 것 보다는 ACAS의 조정절차를 거치는 것이 당사자에게 매우 유익하다. 그런 점에서 우리나라의 신고자보호보상 제도의 사전적 분쟁해결 절차의 개선을 위해서는 영국의 ACAS 제도의 연구가 상당히 시사성이 있다는 것은 분명하다.

BLACKSTONE'S EMPLOYMENT LAW PRACTICE, 2006, OXFORD UNI. PRESS, P.56.

이 ACAS의 또 다른 장점은 노사간의 상호간의 이해증진을 위한 교육제도(SME pilot)를 운영하여 사전에 분쟁을 해결하는 기능이 매우 뛰어나다는 점이다. 이와 같은 이유에서 신고자의 안전한 직장존속을 도모하고 효과적으로 갈등을 해결하기 위해서는 ACAS제도 청문절차, 화해․알선․중재․조정제도의 내용 및 운영체제와 SME pilot 주요내용 및 운영체제를 파악할 필요가 있다.

그러나 이 ACAS제도는 노사간 분쟁의 사전 해결제도이다. 따라서 신고자의 보호를 위한 갈등해결기제의 발굴을 위해서는 이 ACAS제도의 도입가능성과 국내의 노동․환경분쟁 해결과 관련되어 운영되고 있는 화해․알선․중재․조정제도 및 운영체제도 파악하여, 이를 신고자 보복행위에 대한 분쟁해결절차에 도입할 수 있는 방안을 검토하여야 할 것이다.

2. 영국의 조정제도

영국의 ACAS제도 개관에 대해서는 한국노동연구원의 배규식 박사의 글(배규식, 영국의 노사분쟁조정시스템, 2006(비공개))을 기초로 필자가 필요한 부분을 보완하였다. 비공개 글을 볼 수 있도록 배려한 배 박사에게 감사드린다.

⑴ 영국 노사분쟁조정시스템의 구조

영국의 노사분쟁조정은 크게 세 조직에 의해 이루어지고 있다. 즉, 조정중재기구로서 ACAS, 고용심판소(Employment Tribunal), 중앙중재위원회(Central Arbitration Committee)가 이에 해당한다. ACAS는 주로 개별노사분쟁과 집단적 노사분쟁의 조정, 노사관계 및 새로운 입법 관련 훈련과 자문, 각종 문의에 대한 상담을 담당하고, 고용심판소는 개별 노사분쟁의 심판을 담당하며, 중앙중재위원회는 노동조합 자격의 승인, 유럽연합의 근로자 정보권과 노사협의 지침의 이행, 유럽직장평의회 지침의 이행을 감독한다.

ACAS의 법적인 근거로는 노동조합및 노동관계법(Trade union and Labour Relations Act, 1992), 노동조합개혁및고용권법(Trade Union Reform and Employment Rights Act, 1993년 TURERA), 고용권법(Employment Rights Act - ERA, 2002), 고용권(분쟁해결)법(Employment Rights(Dispute Resolution) Act - ER(C)A, 1998)이 있다.

1) ACAS

영국은 보건안전에 대한 감독을 제외하면 우리나라와 같은 근로감독제도(Labour Inspection)가 없다. 따라서 우리의 근로감독관이 처리해야 할 개별적 노사분쟁을 영국에서는 이 ACAS의 조정을 통해 처리한다.   고용심판소와 중앙중재위원회는 사법적 혹은 준사법적인 기구이지만, ACAS는 행정적 분쟁처리를 담당하는 기구이다. 근로자들이 제기하는 각종의 개별적 노사분쟁은 일단 고용심판소에 접수되지만, 접수된 사건은 고용심판소에서 바로 심판과정을 밟는 것이 아니다. 고용심판소에 접수된 사건은 다시 ACAS로 넘겨져 조정을 거치게 된다.  집단적인 노사분쟁도 노사의 동의에 의해 ACAS가 조정한다. 그러나 ACAS는 조정안을 제시하지 않고 노사간 상호의 입장을 이해시키면서 의견을 접근시켜 결국은 타협을 이끌어 내도록 보조자 역할을 한다. 일부 집단적인 노사분쟁 사건은 노사의 동의에 의해 조정이나 중재에 회부되기도 하지만 처리건수는 매우 적다.

2) 고용심판소(Employment Tribunals)

고용심판소(Employment Tribunal)의 법적인 근거로는 고용심판소법(Employment Tribunal Act - ETA, 1996)

고용심판소법시행규칙(Employment Tribuna - Constitution and Rules of Procedure  - Regulations, 2004을 들 수 있다.

고용심판소는 우리 노동위원회의 심판기능을 담당하되, 우리와는 달리 부당해고를 포함한 70개의 여러 가지 유형의 개별적 근로관계상의 근로자의 권리와 관련된 노사분쟁 사항에 대해 심판을 담당한다. 고용심판소에 신청된 모든 사건은 일단 ACAS로 이관되어 조정을 통해 노사간의 자율합의를 시도한 뒤 실패한 사건만을 고용심판소가 맡아서 처리하게 된다. 여기에서 기각된 사건들에 대해는 우리의 중앙노동위원회처럼 고용항소심판소(Employment Appeal Tribunal)에 항소할 수 있다.

3) 중앙중재위원회(CAC - Central Arbitration Committee)

중앙중재위원회는 노동조합의 단체교섭 신청을 사용자가 거부한 경우에 노동조합이 중재신청하거나, 일정한 요건을 갖춘 노동조합에 대해 사용자가 단체교섭을 하도록 노동조합 자격승인에 대해 중재재정을 내린다. 그리고 유럽연합의 지침에 따른 근로자대포의 정보권과 협의권 이행, 유럽직장평의회 지침의 이행에 관한 문제를 관장하고 있다.

그러나 중앙중재위원회는 사업장 단위 복수노조의 교섭창구를 단일화하는 법적인 강제제도나 복수노조 아래에서 교섭창구 단일화를 위한 절차를 규정해 놓고 있지 않다

<그림 3-1> 영국의 노사분쟁 해결시스템의 구조

4) ACAS와 고용심판소의 관계

개별적 노사분쟁 조정과 관련하여 고용심판소는 ‘일정한 경우’에 제소된 ‘일정한’ 사건을 조정에 의하여 해결될 수 있도록 ACAS에 회부한다. ACAS를 통한 조정으로 개별적 노사분쟁 해결을 시도하는 경우로는 해고사건, 근로자의 개별적 근로관계상의 권리 침해, 노사당사자가 모든 노사분쟁 해결조건에 동의하지 않아서 ACAS의 조정서비스가 역할 할 수 있는 여지가 있는 경우가 이에 해당한다. 위와 같은 조건을 갖추어 개별적 조정의 대상이 될 수 있는 경우로는 (i) 부당해고 또는 해고의 정당성 입증에 실패한 경우, (ii) 차별 - 성차별(동일임금법<1970년>의 평등조항 위반), 인종차별, 장애인차별(1995년 장애인 차별법), 노조 조합원이라는 이유의 차별, 성적 지향과 종교적 차별, 정규직 근로자에 대한 계약직 근로자들의 차별<계약직 근로자 규제법 2002년 - 불이익한 취급의 금지>, (iii) 임금 - 부당한 임금삭감, 정리해고수당 미지급, 임금명세 미지급, 지급보증 불가능, 계약위반, 동등한 임금, (iv) 1992년 노조와 노동관계법<TULR(C)A>의 일정한 권리침해, 1998년 최저임금법 위반, 1998년 근로시간규칙 위반, (v) 1998년 유럽연합의 정보 및 협의 지침 위반, 2000년 유럽연합의 단기간근로자지침<불이익 대우의 예방>위반, 2002년 기간제 근로자<불이익처우예방>지침 위반, (vi) 탄력적 근로시간 요구권리 미보장, 1996년 고용관계법<ERA>상의 휴직 불허, 1996년 고용관계법<ERA>의 고용상 손해행위, 의학적인 휴직권 침해 등이 있다. 물론 근로자가 사용자의 공익침해행위를 신고한 경우에 대응하여 근로자를 해고한 경우는 부당해고로서 당연히 ACAS의 조정대상이 되지만, 부당해고 이외의 징계, 배치전환 등의 인사상의 불이익을 받은 공익제보 근로자가 고용심판소에 제소한 경우도 ACAS의 조정대상이 된다.

⑵ 영국의 ACAS제도

1) 개관

ACAS는 1976년 1월 1일에 설립되었다. ACAS의 핵심과제는 사용자·근로자·노동조합과 기업들에게 근로관계와 노동정책 문제에 대해 자문하는 것이다. 제일 중요한 서비스장치는 전화 핫라인인데, 연간 거의 1백만 건의 질의에 대해 자문과 상담을 해주고 있다.

ACAS는 노동법적인 개별소송에서의 지원을 확실히 하기 위해서 근로자를 중재자로 임명한다. 연간 약 85,000 사례에서 300명의 중재자가 이러한 기능을 수행한다. 분쟁당사자들이 ACAS에 호소하는 것은 법률에 의해서 강제되는 것이 아니라, 철저하게 당사자의 신청으로 이루어진다는 점에서 이는 영국의 분쟁해결에 대한 노사자치주의에 전통적으로 합당한 방식이다.

ACAS는 집단적인 노동분쟁에서의 알선도 행하는 바, 약 50명의 풀타임근무자들이 이 과제에 종사하며, 연간 평균 1200사례를 다룬다. ACAS는 독립적인 조정과 조정안을 제시한다. 이를 위해서 사건별로 유급으로 위임을 받는, 약 100명의 독립위원회가 존재한다. 이들은 단체협약상의 분쟁을 조정하거나 청문을 수행한다. ACAS는 또한 여러 인종들 사이의 좋은 관계를 향상시키고, 차별을 해소하며, 균등대우를 촉진해야 할 의무가 있다. ACAS는 통상산업성(Ministerium für Gewerbe und Industrie)을 통한 영국정부로부터 재정지원을 받는데, 그 비용은 최근 연간 7천만 유로에 달한다.

영국에서는 현재 대체적 분쟁해결제도를 더욱 향상, 촉진해야 할 필요성이 있는가에 대한 논의가 전개되고 있다. 변호사들로 하여금 잠재적으로 피해를 입은 환자로 하여금 손해배상소송을 하도록 하는 미국에서처럼 환자가 발생하면 앰뷸런스로 뒤쫓는 방식은 피해야 한다는 것이 영국의 입장이다. 그리고 집단교섭의 영역에서는 알선이나 조정의 형식적인 과정보다는 부수동행교섭(begleitete Verhandlungen)의 방향으로 중점이 이동하고 있다.

근로계약으로부터 발생하는 근로자와 사용자의 청구권은 고용심판소가 담당한다. 이 고용심판소는 1명의 직업법관과 각각 노동조합과 사용자단체가 추천한 근로자 측 위원과 사용자 측 위원으로 구성되어 있다. 이 고용심판소로 소가 제기되면, 즉시 자료들이 ACAS로 보내져야 한다. 이와 같은 방법으로 2004년도에는 13개 ACAS지역관할사무소로 보낸 102,000개의 절차 중에서 4분의 1과 3분의 1만이 고용심판소에서 심리되고, 나머지는 ACAS에서 해결되었다. 이와 같이 고용심판소에서 처리되는 사건이 감소하는 것은 각 사용자에게 사업장에서 분쟁이 발생하기 전에 이의(고충처리)와 징계절차(grievance and disciplinary procedure)를 시행해야 할 의무를 부과함으로써 결과하게 된 것이다. 이러한 절차를 지키지 않은 사용자나 근로자는 고용심판소에서 소송경제상 불이익하고 분쟁의 해결 기간이 오래 걸리는 절차를 진행해야 하는 불이익을 받게 된다.

집단적 노사분쟁 분야에서 ACAS는 한편에서 노동조합이나 일단의 근로자 그룹과 다른 한편에서 사용자 사이의 협약을 둘러 싼 분쟁이 있는 경우에는 비용부담없는 알선(Vermittlung: conciliation)을 제공한다. 이 경우 노동쟁의조치와 관련하여 조정(調停: Schlichtung)이 문제가 되는 것이 아니라, 임금 문제, 노동조합의 인정, 노동조직의 변경, 정리해고 등과 관련하여 주장의 불일치가 문제된다.  집단영역에서의 ACAS의 활동과 관련하여 conciliation(알선: Vermittlung), mediation(조정: Schlichtung), arbitration(중재: Schiedsspruch)는 구별해야 한다. 조정과 중재를 위해서는 외부의 전문가들이 투입된다.

2) ACAS의 주요 활동과 조직

(a) 활동

ACAS는 노동조합및노동관계법(Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992) 제4장 제209조에 의하여 노사관계 개선을 촉진해야 할 일반적(general) 의무를 부담한다. 이러한 일반적 의무로부터 ACAS의 활동은 다음과 같은 영역에서 전개된다.

- 고용문제(employment matters)에 관한 공정한 정보와 자문의 제공

- 효과적인 고용관계에 대한 이해 개선

- 집단적인 노사분규의 방지와 해결

- 개별적인 근로관계상의 근로자의 권리에 관한 개별분쟁의 해결

- 사업장에서 다양성(diversity)의 촉진

(b) 조정중재기구(ACAS)의 조직

ACAS는 1974년까지 The Conciliation and Advisory Services로 알려진 것을 개편하여 독자적 조정 및 중재서비스를 제공하는 독립위원회로서 The Conciliation and Advisory Services로 출범한 뒤 1975년 ACAS로 명칭을 변경했다. 1976년 1월 1일에 1975년 고용보호법(Employment Protection Act 1975)에 의해 ACAS는 법률에 의해 비로소 근거를 갖춘 기구가 되었다.  ACAS는 정부예산으로 운영되는 행정기구이나 정부로부터 독립된 기구로 매년 통상산업부장관에게 연차보고를 해야 할 의무를 갖고 있다. 그러나 통상산업부장관의 지휘ㆍ감독을 받지 않고 독립적으로 판단하고 활동하고 있는데 ACAS의 독립성은 노사관계에서 공정성을 보장받기 위한 조건이라고 본다. ACAS는 위원회(Council)로 구성된 법인조직이다.(Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 제6부 제247조) ACAS는 의장과 국무장관에 의해서 임명된 9인의 상임위원으로 구성된 위원회(Council)에 의해서 운영된다.(제248조 제1항) 위원회의 9인의 위원을 임명하기 전에 국무장관은 이 중 3인은 그(장관)가 적당하다고 생각하는, 사용자를 대표하는 조직의 의견을 들어야 한다. 그리고 이 중 3인은 그가 적당하다고 생각하는, 근로자를 대표하는 조직의 의견을 들어야 한다. 국무장관은 적당하다고 생각되는 한, 위원회의 3인의 위원을 추가로 임명할 수 있다. 그리고 이들을 임명하기 전에 국무장관은 위원 중의 1인을 위해서는 국무장관이 적당하다고 생각되는, 사용자를 대표하는 조직의 의견을 들어야 하고, 위원 중의 1인을 위해서는 국무장관이 적당하다고 생각되는, 근로자를 대표하는 조직의 의견을 들어야 한다.(제2항)

ACAS의 기능과 ACAS 임원과 직원의 기능은 국왕을 위하여 수행되어야 한다. 그러나 어느 법률의 규정 하에서도 그 기능을 수행하는 방법에 관해서는 어느 왕실대신으로부터, 어떤 종류의 지침에도 복종하지 않는다.(Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 제247조 제3항)

임기 3년의 12명의 위원회(council)로 구성되는 ACAS의 위원은 연임이 가능하며 2006년 6월 현재 위원들 가운데 1명이 3회 연임, 6명이 연임, 5명이 초임이다. 대표이사(chief executive)가 상근이며 의장과 나머지 인원은 시간제이며 위원 중 4명은 사용자 그룹과 나머지 4명은 근로자그룹과 협의하여 임명하고 나머지 3명은 노동변호사나 노동관계학자들 가운데서 선임한다. ACAS의 직원은 모두 중앙공무원(civil servants)의 신분을 갖고 있다.

<그림 3-2>   ACAS의 조직도

ACAS의 조직에 대해 보다 상세한 것은 www.acas.org.uk 참조.

<그림 3-3> ACAS 지역조직 구조와 분포

<그림 3-4> ACAS 지역 사무소, 직급, 역할

(c) 조정중재기구(ACAS)의 인력구성

유럽연합 가입으로부터 영국도 각종의 유럽노동관련법제를 국내법으로 수용해야 할 필요성이 발생하였고, 특히 새로운 개별근로관계법상의 근로자보호입법이 발효됨에 따라 ACAS의 업무량이 증가하면서 직원 수도 일정한 증가를 해 왔다. 그러나 2005년말 정부가 ACAS의 재정을 줄이면서 130명의 인력을 줄이는 구조조정을 거치기도 했다. ACAS의 업무량의 증가에 비해 인력의 증가가 같은 속도로 늘어나지 않은 것은 여러 가지 내부의 혁신과 개선노력 및 새로운 IT 시스템 도입에 따라 단순한 사무업무가 크게 줄어들었기 때문이다.

<표 3-2> ACAS 전체의 직급별 인원수

직급별 인력	직위별 인력	직위별 인력	직위별 인력	기타
고위공무원단	이사급 3.22명	―	―	―
Grade 6	국장급 10.41명	―	―	―
Grade 7 24.54명	부국장급 13.54명	선임조정위원 6명	선임자문관 4명	기타 1명
Grade 8 114.63명	선임조정위원 59.26명	선임자문관 16.36명	기타 관리자 39명	―
Grade 9 275.65명	조정위원 198.50명	전화상담관리자 12.97명	평등자문관 6명	기타 관리자 58.18명
Grade 10 189.52명	전화상담자 100.84명	행정지원관리자 20.32명	기타 68.36명	―
Grade 11 131.98명	행정지원직 91.57명	운영지원직 10.00명	기타 30.41명	―
Grade 12 3.41명	행정지원 2.41명	타이핑 1명	―	―

주: 인력이 소수점으로 나온 것은 시간제근로를 하는 직원 수를 전일제 근로를 하는 직원 수로 환산하면서 나온 값이다.

자료: ACAS 본부

위의 표에서 보는 바와 같이 ACAS 전체 인력 753명 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 것은 조정위원(선임조정위원 포함)으로 166명이며, 선임자문관 22명, 전화상담자(전화상담관리자 포함) 101명이다. 이들은 행정직이나 기타 인력들의 도움을 받아서 직접 ACAS 고객들을 상대로 하여 서비스를 제공하는 인력이다.

<표 3-3> ACAS의 버밍햄(Birmingham)지역사무소의 직원 수와 직급, 역할

Grade(직급)	인원수	기능과 역할
grade 6	1	지역사무소 대표(Regional director)
grade 7	2	지구(Area)대표(버밍햄, 노팅햄 분소)
grade 8	16명(시간제 2명)	선임조정위원(4명),선임조정위원/조정관리자(8명), 평등관리자(3명), 전화상담관리자(1명), 조정과 훈련(2명)
grade 9	44명(시간제 6명)	조정위원(31명), 정/평등/훈련담당(2명),평등/ 다양성자문관(2명),훈련담당(3명), 전화상담관리자(2명), 행정관리자 (2명)
grade 10	30명(시간제 7명)	전화상담자(20명), 단기사건조정위원 (short period conciliator 7명), 기타 (3명)
grade 11	25명(시간제 7명, 임시직 4명)	행정(9명), IC 지원(6명),회계(2명), 훈련지원 (6명), 장기병가(2명)
전체 인원	118명

주: 집단적 노사분쟁의 조정은 7급의 선임조정위원들이 담당하며, 개별적 노사분쟁은 8급의 조정위원들이 담당하고, 정리해고와 계약위반 등 단기사건은 10급의 단기사건조정위원이 담당하게 되어 있다.

자료: ACAS Regional Office, 2006. 6. 현재

위 표에서와 같이 버밍햄 지역사무소에서 조정(collective conciliation)역할을 담당하는 조정위원의 수가 52명(단기사건 조정위원 7명 포함)이 있다.  집단적 노사분쟁의 조정은 개별적 노사분쟁 조정의 풍부한 경험을 가진 8급의 선임조정위원(senior conciliators)들이 담당한다. 중요한 집단적인 노사분쟁 사건은 7급의 선임조정위원(senior collective conciliators)이 맡으며, 전국적인 규모나 파급력을 갖는 집단적 노사분쟁 사건은 전국 조정위원(national conciliator)인 grade 6가 맡는다.

선임조정위원(senior conciliator), 조정관리자(conciliation manager), 평등관리자(equality manager), 조정위원(conciliator). 다양성 자문관(Diversity advisor), 전화상담자(helpline advisor), 단기사건 조정위원(short period conciliator), 고위공무원단(Senior Civil Servant Band), 부국장급(deputy director), 선임조정위원(senior conciliation officer), 선임자문관(senior advisor), 조정위원(conciliation officer), 전화상담관리자(helpline manager), 전화상담(helpline advisor), 행정지원직(admin support officer), 운영지원직(operational support officer) 등으로 번역함.(배규식, 영국의 노사분쟁조정시스템, 2006(비공개), 124면)

개별적 노사분쟁의 조정은 9급의 조정위원(conciliators)들이 담당하며, 특히 계약위반과 정리해고 등 처리하기 쉬운 단기적 개별 노사분쟁사건(short period cases)은 10급의 단기사건조정위원들이 담당한다. 개별 노사분쟁의 조정을 담당하는 조정위원들의 직급은 우리 공무원 직급 기준으로 말하면, 단기사건 조정위원은 9급 정도가 되며, 개별 노사분쟁 조정위원은 6 - 7급 가량에 해당된다고 할 수 있으며 선임조정위원(senior conciliators)들의 직급은 4 - 5급에 해당된다. 집단적 노사분쟁, 개별적 노사분쟁의 경험을 가진 선임조정위원, 개별적 노사분쟁의 조정위원들이 새로운 입법에 따른 훈련과 노사관계, 작업장의 여러 가지 이슈들에 대한 자문역할도 담당하고 있다.

3) ACAS를 통한 개별노사분쟁의 해결

ACAS는 개별 노사분쟁과 관련하여 고용심판소(Employment Tribunal)에 제기된 사건에 대해 사전적 조정(conciliation)을 통해서 노사간 분쟁의 화해, 해결을 함으로써 고용심판소로 가는 사건수를 대폭 줄여 시스템을 효율화하고 있다. 대부분의 민사분쟁이 화해에 의해서 해결되는 것처럼 고용심판소에서의 분쟁도 화해와 조정 등의 사전적 절차에 의해서 해결된다. 분쟁당사자들도 화해를 여러 가지 이유로 매력적인 해결수단으로 보고 있다.

- 재판과정의 불확실성을 피하고,

- 비용의 절감, 특히 고용심판소에서는 승소한 자 측에서조차 비용을 지불하려 하지 않으므로 고용심판소에서도 특히 중요하고,

- 화해는 소송보다도 신속한 해결을 가져오므로, 당사자 상호 파국으로 치닫는  소송을 피할 수 있으며,

- 화해는 사건 내용이 공표되는 것을 피할 수 있다는 장점이 있다. 분쟁이 고용심판소에 들어오기 전까지, 절차가 진행되기 전에 분쟁이 발생하게 된 순간부터는 어느 단계에서 건 당사자들은 분쟁이 해결되기를 바란다. 고용항소심판소로 사건이 이송된 이후에조차 당사자들은 현안이 계류중인 항소법원의 심문과 선고 기간 사이에서도 사건이 해결되기를 원한다. 그리고 많은 분쟁들이 노동심판소에 소를 제기할 필요도 없이 해결된다. 소송이 제기된 이후조차 상당수의 사건들이 심문에서 결정될 필요없이 해결된다. 고용심판소의 각 단계에서조차 당사자들은 각 심문에서 사건을 추구하는 시간, 비용 등을 분석한다는 맥락에서, 조정의 잇점을 인식하게 된다. 영국에서는 이러한 조정의 중추적인 역할을 담당하는 것이 ACAS이다.

BLACKSTONE'S, ibd. p. 54.

(a) ACAS관할 노동분쟁의 개념

ACAS가 관할하는 노동분쟁의 개념에 대해서는 법률로 이를 명확하게 규정하고 있다. 즉, Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 제4부 제218조는 “본 장에서 노동분쟁은 다음과 같은 문제의 하나 혹은 그 이상과 연계된 고용주와 근로자 사이, 노동자와 노동자 사이의 분쟁을 의미한다.

ⓐ 고용기간과 고용조건 혹은 근로자에게 노동력제공이 요구되는 경우의 신체적 조건

ⓑ 하나 혹은 다수 근로자의 고용 혹은 비고용, 고용관계의 종료나 정지, 고용의무의        종료나 정지

ⓒ 근로자들 사이의 혹은 근로자 그룹 사이의 노동의 배분과 고용의무의 배분

ⓓ 징계의 문제

ⓔ 근로자 측에서의 노동조합원의 자격과 비자격

ⓕ 노동조합 전임자를 위한 시설

ⓖ 교섭이나 상담 혹은 그러한 절차를 수행함에 있어서 근로자를 대표할 노동조합의 권리를 사용자나 사용자단체가 인정하는 것을 포함하여, 전술한 문제와 관련하여 교섭과 상담을 위한 기구 및 기타의 다른 절차‘로 규정하여 권리분쟁이나 이익분쟁의 개념구분을 피하고 주로 분쟁의 주체별로 노동분쟁을 포괄하려고 한다.

(b) 개별노사분쟁의 이슈

ACAS는 개별 노사분쟁의 이슈로 개별적 근로자들의 권리와 관련된 부당해고, 임금, 계약위반, 각종 차별사건(성차별, 인종차별, 연령차별)에 대한 조정을 맡고 있으며 그 외에도 훈련, 자문, 전화상담 등의 폭넓은 역할을 수행하고 있다. 국가공무원(civil servants), 지방공무원(local government employees)을 포함한 공공부문의 개별적 노사분쟁도 ACAS에서 민간부문의 개별 노사분쟁 조정과 똑같은 방법으로 조정을 통해 해결을 시도하고 있다.

(c) 개별적 노사분쟁 조정

개별적 노사분쟁 조정(individual conciliation)은 고용심판소에 제소된 사건 및 제소가능성이 있는 개별 사건들이 조정의 대상이 된다. ACAS는 개별적 근로관계상의 권리(부당해고, 임금의 보호, 인종ㆍ성ㆍ장애인 차별, 동일임금)에 관한 광범위한 영역에서의 분쟁과 관련하여 노사 간의 개별적 분쟁해결을 촉진한다. 이와 같은 개별적인 노사분쟁 조정은 대안적 분쟁해결방식(Alternative Disputes Resolution)으로 고용심판소의 사건적체를 줄이고, 분쟁당사자들에게 고용심판소의 분쟁해결보다 비공식적이며, 빠르고, 사적이며 저비용의 분쟁해결방법이다.

그뿐 아니라 1998년 고용권(분쟁해결)법(Employment Right - Dispute Resolution - Act)의 적용으로 개별 노사분쟁당사자들이 원래는 고용심판소의 관할권에 속하는 부당해고사건을 노사 당사자들의 동의 아래 중재(arbitration)의 방법으로 해결할 수 있으며 이들 개별적 노사분쟁에 대해 ACAS의 중재재정은 경우에 따라서는 법원의 판결과 동일한 기속력을 가진다.

(d) 개별적 노사분쟁 조정의 과정

근로자가 고용심판소에 소를 제기하면 고용심판소는 일단 접수하여 기록을 한 뒤, 해당 기업에서 내부적으로 고충처리 등 내부 문제제기 절차를 거쳤는가를 심사하여 절차를 밟은 경우 일단 공식적으로 등록된 것으로 본다. 고용심판소는 등록된 개별적 노사분쟁 사건의 사본을 ACAS에 송부하여 개별적인 노사분쟁 조정을 통해 노사가 해결할 수 있도록 한다. 그런데 ACAS의 개별적 조정은 임의적인 성격을 띠고 있을 뿐 아니라 조정안을 제시하지 않고 노사 사이에 의견을 좁히는 역할을 하지만 어느 편이건 조정에서 합의를 못할 수도 있다.

내부적인 이의제기나 고충처리절차를 거치지 않은 경우는 이에 대해 징벌을 부과하는 제재조치는 없다. 그러나 각 사용자가 사업장에서 분쟁이 발생하기 전에 이의(고충처리)와 징계절차(grievance and disciplinary procedure) 등의 내부절차를 이행하지 않으면 고용심판소에서 소송경제상 불이익하고 분쟁의 해결 기간이 오래 걸리는 절차를 진행해야 하는 불이익을 받게 된다.

ACAS의 개별적 분쟁조정이 실패하는 경우 사건은 고용심판소로 다시 돌아와 심문을 거쳐 심판을 통해 결정된다. 과거에는 ACAS의 개별 노사분쟁의 개별적 조정기간에 특별한 제약이 없었으나, 영국 정부의 예산제약과 ACAS의 자체적인 효율화 조치로 사건의 성격과 내용에 따라 개별적 조정기간에 차이를 두기 시작했다. ACAS의 조정위원이 활동하는 기간은 특정 종류의 사건에 한정된 시간으로 제한된다. 이 조정기간의 제한은 ETR(Employment Tribunal Rules of Procedure) 2004, rr 22-24에 의해서 2004년 10월에 처음으로 도입되었다. 무엇보다 ACAS 자체의 조정서비스 절차가 상당한 시간과 비용이 드는 것을 고려한 것이다.

원래 조정위원은 ACAS 절차의 초기단계에 고정된 조정기간 동안 분쟁해결을 촉진해야 할 의무를 갖고 있다(ETR 2004, r 22(2); ETA 1996, s 18(2A). 고정된 조정기간 이외에는 조정위원은 알선할 권한이 있지만, 꼭 그렇게 해야 할 의무는 없다. 고정된 조정기간 동안 개최될 유일한 심리는 사례관리(case management) 논의이거나 회사내 내부절차를(pre-hearing)를 재심하는 것이다(ETR 2004, r 22(3) 조정기간의 제한과 관련하여 법률규정은 세 개 범주의 사례를 식별하고 있지만, 실제로는 4개의 범주가 있다. 첫째는 조정기간이 정해지지 않는 경우로서(ETR 2004, r 22(1)) 주요 차별소송이 이 범주에 들어온다.(EqPA 1970, s 2(1), SDA: Sex Diskrimination Act 1975, Part II, s 63; RRA: Race Relations Act, Part II, s 54; DDA: Disability Discrimination Act 1995, Part II, s 17A or s 25(8); Sexual Orientation Regulations 2003; Religion or Belief Regulations 2003), 그리고 공공의 이익을 위한 제보 소송이 이 범주에 들어온다. 이들 경우에 조정위원의 의무는 소송의 최종 결정 때까지 계속된다. 두 번째로는 7주간의 단기 조정기간이 적용되는 경우이다.(ETR 2004, r 22(5)) 이 범주에는 금전소송(예를 들어 계약불이행, 불법적인 계약위반, 해고보상금 등) 혹은 (노무급부의 일시적 중단: time off)을 위한 소송(예를 들면 임산부검진을 위한 일시적 중단, 노동조합 활동을 위한 일시적 중단)등이 속한다. 셋째로 13주의 통상의 조정기간이 적용되는 경우로서(ETR 2004, r 22(5)) 특히 예시적으로 보면 부당해고, 근로시간 규제법, 최저임금법에 따른 소송과 집단적인 해고보상금 소송의 경우가 이에 해당한다. 네 번째로는 ERA 1996 ss 170, 188의 규정에 따라 국무장관에 대한 소송이나 호소와 같은 경우로서 ACAS가 조정할 의무가 전혀 없는 경우들이 있다.

이러한 조정기간의 제한의 기준은 주로 사안의 난이도에 따라 조정할 시간이 얼마나 필요한가에 따라 정해지는 것이지만, 제한된 조정기간 동안 ACAS의 조정위원은 노사 양측에게 고용심판소로 가지 않고 양측이 의견을 좁혀 해결할 수 있도록 독려를 한다. 이와 같이 제한된 조정기간이 끝난 뒤 조정서비스를 계속 제공할 것인지는 ACAS가 재량권을 행사하여 결정한다.

(e) 개별적 노사분쟁 조정절차와 과정

<그림 3-5> 개별 노사분쟁 조정의 단계

위 그림은 개별 노사분쟁 조정의 과정과 단계를 나타낸 것이다.  고용심판소에서 ACAS로 사건 서류 사본이 도착하면, 곧 이어 조정작업이 시작된다. 사건관련자들은 ACAS로부터 조정중재기구의 역할을 설명하는 소개편지를 수령하게 되고 신청자를 대변하는 사건의 경우 이 소개편지는 사건수임자에게 보내진다. 개별 노사분쟁의 경우 많은 사건수와 비용의 제약 사이에 균형을 유지하기 위해 조정위원(conciliator)들은 초기접촉은 물론 기본적인 사실확인, 쟁점 확인 등을 대부분의 사건 신청근로자와 해당 사용자의 접촉을 전화를 통해서 한다. 조정위원들의 조정과정은 공개되지 않고, 사적으로 이루어지며, 상호 신뢰 하에 공정하게 이루어진다. 특히 고용심판소의 관할 사건 중에서 고용심판소가 심리를 개시하기 전에 ACAS를 통한 조정중재를 하는 경우 소장의 사본이 조정위원에게(conciliation officer) 송부된 경우에 조정위원은 노사 양 당사자로부터 그렇게 할 것을 요청받거나 구체적인 성과를 이룩하게 될 합리적인 성공의 전망이 있다고 생각하는 한 조정을 전력을 다해서 촉진해야 할 의무를 부담한다. 일단 고용심판소에 소송이 제기되면, 당사자나 그의 적당한 대리인은 사건에 배당된 조정위원의 신상에 대해 정보를 제공받고, 해결에 이를 수 있도록 문제에 대해 논의하게 되리라는 안내를 받으면서 당사자들에게 그 조정위원과 접촉하도록 초대하는 편지를 ACAS로부터 받게 된다. 조정위원은 고용심판소 절차가 개시되기 전에도 관여할 수 있다. ETA 1996 제18세션의 제3항은 어느 누가 고용심판소에 사건을 의뢰하는데 타당한 이유가 있다고 주장하고, 그 혹은 그의 잠재적으로 피고의 입장에 있는 자가 - 고용심판소에 신청서를 내기 전에 - 조정위원의 서비스를 이용하도록 조정위원을 요청한 경우에는 조정위원은 전력을 다해서 조정을 해야 한다. 조정위원의 개입을 정당화하기 위해서 잠재적인 원고가 고용심판소에 이의를 표명해야 할 필요는 없다. 제18세션 제3항을 충족하기 위해서는 당사자가 고용심판소에 소를 제기할 이유가 있을 정도로 소제기가 피고용인의 태도와 행동으로부터 추정될 수 있는 것으로 충분하다.

ACAS는 자신이 이러한 조정중재사건에 관여하기 위해서 3가지 조건을 부과한다. 첫째는 당사자들이 아직 조건을 합의해서는 안 되며, 적극적인 알선을 할만한 전망이 있어야 한다는 점이다. 두 번째로는 근로자에게 어떤 형태로든 잠재적인 이득이 있어야 한다는 점이다. ACAS는 제안된 내용이 법률에 의한 강제적인 해고보상금인 경우에는 조정하려고 하지 않는다. 세 번째로는 ACAS의 관여에 대해 사용자는 사전에 근로자에게 정보를 제공하여야 하고, 아마도 동의를 받아야 한다.

조정(엄밀한 의미에서는 알선)에 관한 Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 제210조는 ACAS의 조정에 관해 다음과 같은 규정을 두고 있다.

․제1항: 노동분쟁이 존재하거나 우려되는 경우에 ACAS는 분쟁 당사자 일방 혹은 다수당사자의 요청으로 분쟁 당사자에게 분쟁해결을 제공할 목적으로 조력을 제공할 수 있다.

․제2항: 조력은 알선 혹은 다른 방법으로 할 수 있으며, 이에는 분쟁해결을 목적으로 분쟁당사자에게 조력을 제공하기 위해서 ACAS의 임직원 이외의 자를 지명하는 것을 포함한다.

․제3항: 본 장에서 그 기능을 수행하기 위하여 ACAS는 분쟁 당사자들이 교섭이나 분쟁의 해결을 위하여 적절하게 합의한 절차를 사용하도록 격려하고 이를 존중하여야 한다.

만약 조정위원(conciliator)이 노사 당사자들과 직접 만나는 것이 더 빠른 해결에 도움이 될 수 있다고 판단되면 양 당사자 혹은 한쪽 당사자와 직접 만날 수도 있으며 조정과정의 행정적인 업무(타협적 제안의 자세한 내용나 문구) 중 일부는 전자메일로 이루어진다. 또한 고용심판소 심리에서는 불가능한 것이라도 ACAS를 통해 양 당사자가 합의에 도달하고 합의문을 기록하는 방식의 개별 노사갈등의 해결이 이루어질 수 있다.

예) 어느 자선단체에서 일했던 여성근로자가 그 자선단체를 상대로 고용심판소에 제기한 사건에서 그 여성근로자가 자선단체로부터 받아야 할 임금을 못 받고 있었다고 주장을 했다. 그 여성근로자는 자선단체에 고용되어 있었고 자선단체에 연계된 숙소에서 살고 있었다. 자선단체나 여성근로자는 고용관계가 종료되기는 원치 않았으나 자선단체는 심각한 재정적 곤란에 빠져 그 여성근로자의 밀린 임금을 주는데 필요한 재원을 마련하는데 어려움을 겪고 있었다. ACAS의 조정위원은 전화접촉을 통해 여러 가지 선택지를 물색한 뒤 가능한 해결문구를 약간 수정하는 전자메일을 교환한 뒤 최종적 합의서 문구의 복잡성 이해와 해석을 명료하게 하기 위해서 직접 만나서 논의를 했다. 합의서 문구는 밀린 돈이 어떻게 지불될 것인지 그리고 고용관계의 핵심적 조건에 관해서 자세하게 명시되었다.

개별적 노사분쟁의 수는 노동자들의 새로운 권리를 인정하는 보호입법의 증가와  차별관련 입법이 속속 재정됨에 따라 늘어날 수 있다. 새로운 관리와 관련된 노사분쟁은 일정한 기간이 흐른 뒤 혹은 다른 요인에 의해 줄어들 수 있다. 실제로 영국에서 제기된 개별적 노사분쟁의 발생 추이를 살펴보면, 아래 표와 같다. 영국에는 보건안전(health and safety) 문제를 제외하고는 다른 개별 근로관계상의 권리의 이행과 준수여부에 대한 정부의 근로감독 기능이 없다. 개별 노동권 관련 노동법 위반사건의 모두가 고용심판소에 제소되어 ACAS로 오고 있다. 이 점은 우리나라 노동위원회가 부당해고 사건, 동일임금, 기간제 노동자에 대한 차별 등의 사건에 한정해서 조정하고 심판하는 것과는 큰 차이가 있다.

고용심판소에 제기된 개별적 노사분쟁사건 가운데 가장 많은 사건은 부당해고, 임금법 위반, 계약위반, 성차별, 동일임금 등의 순이다.  2004/05년 고용심판소에 제기된 약 87,000개 개별적 노사분쟁사건 가운데 23%만이 고용심판소로 가고 대부분은 ACAS의 조정, 제소철회, 기각을 통해 해결되었다. 차별사건은 약 16%만이 고용심판소로 보내졌다.

<표 3-4> 고용심판소에 제기된 각 개별 노사분쟁의 연도별 건수

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
부당해고		51,270	49,401	51,512	49,424	47,682	42,459
임금법		39,894	41,711	42,205	39656	40,928	36,785
계약위반		30,958	31,333	30.791	29,206	28,471	21,030
성차별		7,801	25,940	15,703	7,713	13,778	10,813
정리해고임금		10,846	9,440	8,919	8,478	8,707	6,427
동일임금		4,712	17,153	8,762	2,665	3,073	7,586
장애인차별		3,765	4,630	5,273	5,380	5,490	4,730
노동시간지침		5,595	6,389	4,980	6,420	7,506	3,255
인종차별		4,015	4,238	3,889	3,624	3,418	3,277
전체	124,256	176,749	218,101	194,120	162,932	176,505	147,418

주: 여기에서 개별노사분쟁 건수는 가령 하나의 사건에 부당해고, 계약위반, 임금법 위반이 겹쳐 있다면 3건으로 잡는 방식을 취하는 식(all jurisdictions)으로 사건의 건수를 계산하였다.

자료: ACAS Annual Report and Account 2004/05

<표 3-5> 개별 노사분쟁의 해결, 철회 혹은 고용심판소 이관

구 분	2000/01	2001/02		2002/03		2003/04		2004/05
부당해고	51,282	40,777		45,261		42,550		34,063
ACAS해결		19,378	48	21,974	49	20,297	48	16,898	50
철회		11,514	28	12,124	27	11,013	26	9,053	27
이관		9,661	24	8,973	20	9,625	23	6,905	20
기타		224	1	2,190	5	1,615	4	1,207	3
임금법	34,567	20,402		23,030		20,093		16,132
ACAS해결		6,704	33	9,002	39	7,633	38	6,675	41
철회		7,771	38	7,971	35	6,773	34	4,904	30
이관		5,881	29	5,292	23	5,062	25	4,116	26
기타		46	0	765	3	625	3	437	3
계약위반	26,825	8,241		8,387		8,758		5,699
ACAS해결		3,296	40	3,579	43	3,458	39	2,297	40
철회		2,778	34	2,433	29	2,746	31	1,639	29
이관		2,158	26	1,969	23	2,242	26	1,572	28
기타		9	0	406	5	312	4	191	3
성차별	6,127	4,445		4,740		4,610		4,869
ACAS해결		1,927	43	2,215	47	2,393	52	2,088	43
철회		1,741	39	1,670	35	1,429	31	2,059	42
이관		765	17	615	13	640	14	621	13
기타		12	0	240	5	148	3	101	2
정리해고임금	-	4,299		4,492		4,332		3,062
ACAS해결		881	20	906	20	740	17	588	19
철회		1,527	36	1,531	34	1,473	34	947	31
이관		1,874	44	1,875	42	1,937	45	1,374	45
기타		17	0	180	4	182	4	153	5
동일임금	1,638	1,003		1,337		632		610
ACAS해결		360	36	605	45	242	38	358	59
철회		472	47	405	30	313	50	146	24
이관		171	17	278	21	52	8	43	7
기타		0	0	49	4	25	4	63	10
장애인차별	3,428	2,107		2,573		2,695		2,552
ACAS해결		965	46	1,256	49	1,362	51	1,311	51
철회		725	34	824	32	845	31	756	30
이관		410	19	374	15	392	15	410	16
기타		7	0	119	5	96	4	75	3
노동시간지침	-	1,746		1,608		1,698		1,408
ACAS해결		663	38	732	46	783	46	426	30
철회		763	44	641	40	474	28	805	57
이관		319	18	207	13	415	24	167	12
기타		1	0	28	2	26	2	10	1
인종차별	3,666	2,889		3,157		2,854		2,651
ACAS해결		1,069	37	1,242	39	1,196	42	1,084	41
철회		1,009	35	1,064	34	839	29	854	32
이관		806	28	600	19	652	23	547	21
기타		5	0	251	8	167	6	166	6

구 분	2000/01	2001/02		2002/03		2003/04		2004/05
기타	21,047	3,180		4,012		4,142		3,386
ACAS해결		872	27	1,099	27	998	24	1,152	34
철회		1,250	39	1,619	40	1,671	40	1,120	33
이관		1,034	33	1,073	27	1,363	33	986	29
기타		24	1	221	6	110	3	128	4
전체	148,580	89,089		98,579		92,364		74,432
ACAS해결		36,115	41	42,610	43	39,102	42	32,877	44
철회		29,550	33	30,282	31	27,576	30	22,283	30
이관		23,079	26	21,256	22	22,380	24	16,741	23
기타		345	0	4449	5	3,306	4	2,531	3

자료: ACAS Annual Reports and Accounts 2000/01 - 2004/5.

위에서 보는 바와 같이 고용심판소에 제기된 개별 노사분쟁사건 가운데 약 50% 이상은 ACAS의 조정에 따라 해결되었고 20% 이상은 철회되었으며, 나머지 23% 이하의 사건만이 미해결로 고용심판소로 넘어가게 되는 것을 알 수 있다.

<표 3-6>  고용심판소에 제기된 부당해고사건의 처리 결과

구 분	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04.	2004/05
총 처리사건	42,791	51,282	46,363	45,261	42,550	34,063
ACAS조정 통한 해결	20,600	24,340	22,835	21,974	20,297	16,898
제소철회	12,502	11,965	12,676	12,124	11,013	9,053
고용심판소 심판	9,689	14,977	16,062	8,973	9,625	6,905
다른 결과				2,190	1,615	1,207
기타 처리사건			2,009

주: Applications Received by all jurisdiction

자료: ACAS Annual Report (each year)

고용심판소에 제기된 사건 가운데 우리 노동위원회에서도 처리하는 심판사건과 같은 종류의 사건인 부당해고사건만을 살펴보면 위와 같다. 부당해고사건의 제기건수는 2000/01년을 정점으로 하여 점차 줄어드는 추세를 보이고 있다. 부당해고 사건들이 ACAS에서의 조정을 거치면서 노사간의 의견접근을 통한 합의로 해결되거나 철회된 사건의 비율이 70- 76%에 이르고 있다. 부당해고 사건에서 부당해고로 판정이 났을 때 고용심판소에서 결정된 금전보상액은 평균보상액 5,917 파운드, 최고보상액 61,134파운드, 중간보상액 2,563 파운드이다.

4) ACAS의 집단적 조정(collective conciliation)을 통한 집단노사분쟁의 해결

(a) 집단적 조정

ACAS는 노사의 동의 아래 집단적 노사분쟁의 조정(collective conciliation)을 통해 집단적 노사분쟁의 90% 이상을 해결해 왔다. 집단적 조정을 통해 잠재적 노사분쟁을 예방하거나 발생한 노사분쟁의 해결을 도우며 필요한 경우 조언적 조정(advisory mediation)을 통해 분쟁조정 또는 중재에 의해 보완을 하기도 한다. ACAS는 노사분쟁에 대해 노사가 상호 동의하는 가운데 조정안이나 권고안을 제시하지 않는 조정(collective conciliation)을 통한 노사 타협을 유도함으로써 노사분쟁을 해결한다.  집단적인 노사분쟁에 대한 대부분의 조정은 ACAS 지방조직을 통해 이루어지며, 전국적인 규모의 노사분쟁은 ACAS 본부(Headquarters)의 선임조정위원이 조정을 담당한다. 집단적 조정신청은 노사가 공동으로 혹은 노사 어느 쪽이 단독으로 할 수 있으며 필요시 ACAS 직권으로 분쟁당사자에게 조정서비스를 제공할 수도 있다. 집단적 조정은 전적으로 임의적 과정이므로 노사분쟁당자가가 어느 때라도 조정절차를 종료할 수 있다.  ACAS가 비교적 초기단계부터 관여하여 노사가 진전된 교섭을 할 수 있도록 하는 것을 “援助 교섭”(Assisted Bargaining)이라고 한다. ACAS가 집단적 노사분규에 조정(conciliation)서비스를 제공하는 것은 모두 비밀유지(confidential)를 조건으로 해서 이루어진다. 집단적 조정을 통해 집단적 노사분쟁의 90% 이상이 타결되거나 타결에 접근할 수 있었다.

(b) 집단적 분쟁 조정 과정

집단적 노사분쟁 조정은 크게 3단계를 거치도록 되어 있다.  첫 단계는 사실확인단계로 분쟁내용이 무엇이며 분쟁내용에 대해 분쟁당사자의 입장이 어떠한지를 확인하는데 이때 조정위원은 노사와 각각 별도 모임을 가질 수도 있고 혹은 공동 모임을 통해 분쟁내용이나 당사자의 입장을 확인할 수 있다.  두 번째 단계는 쟁점검토 단계로 조정위원이 분쟁당사자 일방과 개별적으로 노사분쟁의 쟁점을 검토하거나 혹은 공동으로 검토하는 가운데 조정위원으로서 자신의 입장을 설명한다.  세 번째 단계는 합의도모단계로 양 당사자에게 상대방의 입장에 대해 보다 객관적으로 설명하며, 합의에 이르기 위해 양 당사자에게 현재의 입장에서 약간 바꿀 것을 설득한다.

<그림 3-6> 집단적 노사분쟁의 조정과정

위와 같은 과정을 통해 집단적 노사분쟁의 쟁점에 대해 노사 당사자가 서로 의견접근을 통해 노사분쟁을 해결하도록 한다.

(c) 집단적 노사분쟁의 주요쟁점과 조정을 통한 해결

<표 3-7> ACAS에서 다룬 집단적 노사분쟁의 주요 발생원인

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
전체 건수	1,302	1,500	1,472	1,326	1,381	1,271	1,062
임금 일반		647	604	227	339	315	289
다른 임금				354	310	330	281
노조 승인		147	264	385	308	236	234
작업관행 변화		66	65	77	88	58	59
다른 노조문제		62	56	78	83	76	87
정리해고		152	98	114	100	103	62
징계와 해고		117	90	102	78	78	54
기타		56	49	34	47	49	57

자료: ACAS Annual Report and Resource Accounts 1999/2000 - 2004/05

대부분 집단적 노사분쟁 조정 대상사건의 절반이 임금 및 근로조건에 관한 것이고 그 외의 주요 분쟁은 노조인정문제, 정리해고, 징계 및 해고 문제이다. 전반적으로 2000년대 이후에 집단적 노사분쟁은 감소추세에 있으며 임금과 근로조건과 관련된 분쟁이 주된 것이며, 노조 승인제도가 도입된 이래 노조 승인을 둘러싼 분쟁도 많았으나 줄어들고 있다.

<표 3-8> ACAS의 조정을 통한 집단적 노사분쟁의 해결 결과

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
전체 건수	1,302	1,500	1,472	1,326	1,381	1,271	1,062
완료	1,159	1,247	1,226	1,270	1,325	1,232	1,023
해결/해결촉진	1,059	1,152	1,139	1,166	1,241	1,149	946
실패	100	95	87	104	84	90	77
철회	46	81	58	56	56	39	39

자료: ACAS Annual Report and Resource Accounts 1999/2000 - 2004/05

ACAS의 집단적 조정(collective conciliation)을 통해 집단적 노사분쟁이 완전하게 해결되거나 혹은 해결이 크게 촉진된 비율은 매우 높아 90%를 상회하는 수준으로 조정중재기구의 조정역할이 집단적 노사분쟁의 해결에 매우 효과적인 기여를 하는 것으로 나타나고 있다.

<표 3-9> ACAS에서 조정, 중재에 회부된 집단적 노사분규

주요 분규이슈	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
전체 건수	55	66	62	68	80	69	58
연례적 임금	11	30	24	16	19	21	14
타 임금/고용조건	21	21	18	22	26	16	13
해고/징계	18	11	16	22	15	11	14
직제	1	1	2	5	3	0	1
기타	4	3	2	3	17	21	16

주: 2004/05년의 경우 조정사건이 7건에 불과하고 중재사건이 51건이었는데 다른 해에도 조정은 10건 미만이고, 중재가 대부분을 차지한다.

자료: ACAS Annual Report. 1999/2000 - 2004/05

ACAS에서 조정(collective conciliation: 우리의 경우 알선에 해당함)이 실패할 경우 노사의 동의 아래 조정안을 제시하는 조정(mediation) 혹은 중재(arbitration)에 회부될 수 있으며 조정(mediation)의 경우 ACAS의 조정위원(mediator)이 제시하는 조정안을 노사가 거부할 수 있으나 노사가 중재에 동의하여 중재에 회부된 경우 노사가 ACAS 중재위원들이 제시하는 중재재정(awards)을 받아들여야 한다. 2004/05년 중재에서는 1인으로 된 중재위원이 총 중재건수 58건 가운데 51건을 처리하여 중재재정을 했다.

(d) ACAS에 의한 개별적·집단적 분쟁의 중재(ACAS Arbitration Scheme)

ACAS는 개별적 분쟁이나 집단적 분쟁을 가리지 않고, 임의주의 원칙 하에 당사자 쌍방이 동의를 하는 한 중재를 할 수 있다. 이러한 중재를 할 수 있는 법적 근거는 Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992 제212조이다. 동조는 다음과 같은 규정을 두고 있다:

- 제1항: 노동분쟁이 존재하거나 노동분쟁의 위험이 있는 경우, ACAS는 분쟁 일방당사자 또는 다수 당사자의 신청과 모든 분쟁 당사자의 동의로 분쟁을 해결하기 위해서 모든 분쟁이나 어떠한 분쟁도 다음의 중재에 회부할 수 있다.

ⓐ 중재목적을 위하여 ACAS에 의해서 지명된 1인 또는 그 이상의 자로 구성된 중재(ACAS의 근로자나 임원이 아닐 것)

ⓑ 중앙중재위원회

- 제2항: 본 장하에서 그 기능을 수행함에 있어서 ACAS는 알선에 의해서 분쟁이 해결될 가능성을 우선적으로 고려해야 한다.

- 제3항: 분쟁의 해결이나 교섭을 위하여 적절하게 합의된 절차가 존재하는 경우에는 아래의 사항이 아닌 한 ACAS는 분쟁의 해결을 위하여 문제를 본 장의 중재에 회부해서는 안 된다.

ⓐ 적절하게 합의된 절차를 활용하였으나 분쟁해결을 하지 못하였거나,

ⓑ ACAS가 보기에 적절하게 합의한 절차에 대한 대안으로서 본 장의 중재를 정당화할만한 특별한 이유가 있는 경우

- 제4항: 제1항 (a)에 해당하는 중재에 회부된 경우

ⓐ 1인 이상의 중재자가 임명된 경우 ACAS는 이들 중의 1인을 의장으로서 지명하여야 한다.

ⓑ ACAS의 결정과 모든 당사자의 동의가 있는 경우 중재재정은 공표될 수 있다.

- 제5항: 1996년도의 중재법 제1부(중재에 관한 일반규정)는 본장에서의 중재에 대해서는 적용하지 않는다.

이 규정은 개별적 근로관계상의 분쟁이나 집단적 노사관계상의 분쟁을 가리지 않고 당사자 쌍방의 동의를 전제로 중재절차가 진행될 것을 예정하고 있다. 그러나 부당해고 등 일부 개별적 노사분쟁에 대해서는 중재에 의한 해결이 상당한 효과를 보이고 있다는 판단 하에 개별 노사분쟁 중재제도(ACAS Arbitration Scheme)를 2001년 5월부터 도입하여 시행하고 있는데, 이 제도는 부당해고관련 분쟁 해결에 이용되고 있다. 이 중재제도는 구속력있는 중재재정을 내릴 수 있기 때문에 일종의 고용심판소와 선택적 관계에 있는 것으로서, 비밀·비공식·신속·비용절감 등의 효과가 있다. 개별노사분쟁 중재제도 하에서 진행되는 절차는 법률의 규정에 의한 것이 아니라, 임의적인 것이어서 고용심판소나 일반 법원의 전통적인 모델보다 훨씬 더 유연하다. 그리하여 예를 들면 이 중재제도는 형식적인 변론이나 형식적인 증인이나 서류상의 절차를 피하고, 증거에 관한 엄격한 규칙도 적용되지 않으며 엄격한 법률이나 법적인 절차를 거치는 대신에 ACAS의 ‘징계와 고충처리 실무지침’(Disciplinary and Grievance Procedures' Code of Practice)이나 ‘사업장 징계와 고충처리 안내서’(Discipline and Grievances at Work' Handbook)를 포함하여 공정과 선행의 일반원칙이 고려된다. 중재재정은 당사자들이 극히 예외적인 경우에만 일반법원에 호소할 수 있을 정도로 최종적인 것이 된다. 중재인의 활동을 위한 책임의 범위와 관련하여 이 중재제도 하에서의 분쟁을 중재에 회부한다는 모든 동의는 중재자가 분쟁을 결정한다는데 대한 동의의 형태로 나타나야 한다. 특히 해고가 정당한가의 결정에 있어서 중재자는 법률의 테스트나 규정을 적용하는 대신에 ACAS의 ‘징계와 고충처리 실무지침’(Disciplinary and Grievance Procedures' Code of Practice)이나 ‘사업장 징계와 고충처리 안내서’(Discipline and Grievances at Work' Handbook)를 포함하여 공정과 선행의 일반원칙을 존중하여야 한다.

BLACKSTONE'S EMPLOYMENT LAW PRACTICE, 2006, OXFORD UNI. PRESS, P.423.

이 중재제도에 의해서 처리되는 사건은 부당해고 사건으로서 고용권법 1996(Employment Rights Act 1996) 제10편의 부당해고 사건이 관할 대상이다. 그리고 이 중재제도는 부당해고 소송과 관련되거나 또는 동시에 제기되는 다른 종류의 소송에는 확대되지 않는다. 예를 들어 성차별 소송이나 임금체불에 대해서는 중재제도가 적용되지 않는다. 부당해고가 ACAS의 중재절차를 받는다면 동일한 분쟁의 당사자라고 하여도 다른 소송들은 ACAS의 중재절차와 분리해서 처리되거나 고용심판소에서 다루거나 또는 취하되어야 할 것이다. 동일한 분쟁에 대해 고용심판소와 이 중재제도 하에서 다른 관점이 제시되는 경우 중재자는 고용심판소에 의한 결정이 있을 때까지는 중재절차를 연기할 수 있다.

이 중재제도는 비공식적이고 비형식적이기 때문에 근로자가 사용자에 의해서 고용되었는지, 법률상 정해진 시간제한이 만기가 되었는지, 확장되었는지 등의 사법적 판단을 요하는 분쟁을 위해서 설계되어 있지 않다. 이 중재제도에 따라 분쟁을 해결하기로 양 당사자들이 동의한 경우에는 중재절차 개시의 조건으로서 그들 사이에 사법적 판단을 요하는 분쟁은 존재하지 않는다는 것을 받아들인 것으로 본다.

철저하게 당사자들의 동의 하에 임의적으로 진행되는, 부당해고 사건에 대한 중재제도는 2003/4년 현재까지 49건이 접수되었는데 43건 중 25건이 사용자에게 유리하게 결정되었는바, 그 비율은 고용심판소의 수치(심문에까지 이른 부당해고사건의 55%가 사용자에게 유리하게 결정됨)를 거의 그대로 반영하고 있다. 중재에서 부당해고로 결정이 났을 때 보상액은 사건에 따라 256 파운드에서 18,000 파운드 사이에서 결정되었다.

5) ACAS의 노사관계와 관련된 적극적인 활동

ACAS는 개별 노사분쟁, 집단 노사분규 등 노사분쟁이 발생함에 따라 조정을 위해 접수된 사건을 받아서 수동적인(reactive) 입장에서 화해나 조정을 통해서 노사분쟁을 해결해 왔다. 물론 개별 혹은 집단적인 노사분규 발생이 예측되는 경우 ACAS가 접촉하여 예방적 조정을 통해서 노사분규를 예방하기도 해 왔다. 이와 같은 개별적 노사분쟁 조정, 집단적 노사분쟁 조정이라는 ACAS의 핵심적인 활동은 법령상으로 ACAS가 제공하도록 규정된 내용이며 서비스는 무료이다.

그러나 이러한 조정이나 중재활동 이외에도 ACAS는 보다 적극적인 다양한 활동을 벌여왔다. 가장 대표적인 활동으로 전화상담서비스(helpline services), 자문프로젝트(advisory projects) 서비스, 자문과 훈련 서비스 그리고 각종 고용권에 관한 법령에 대한 해설 및 ACAS의 이용안내를 담은 소책자(booklets)를 발행하는 홍보활동 등이 있다.

전화상담서비스 활동이나 소책자를 발행하는 홍보활동을 제외하고 보다 적극적으로 자기 사업장에 맞는 맞춤형 서비스를 필요로 하는 노사에게 그러한 맞춤형 서비스를 제공하는 ACAS의 자문, 훈련 서비스는 서비스 이용자가 비용을 부담하도록 되어 있다.

(a) ACAS의 전화상담 서비스(Helpline services)

ACAS는 노사나 일반 국민들로부터 노동법, 고용상의 법적 권리, 차별관련 간단한 궁금증이나 질문에 대해 상담전화를 개설하여 답변해 주는 서비스를 제공해 주고 있다. 전화상담서비스는 일반 노동, 고용권 관련 상담 전화와 가족친화적(family-friendly) 정책, 일반문의를 담당하고 있다. 평등도우미서비스(Equality Direct Helpline)는 기회균등(equal opportunities), 차별(성, 인종, 장애인, 종교, 연령)관련 사항을 문의하는 상담을 담당하고 있다.

<표 3-10> ACAS의 전화도우미 서비스

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
일반상담전화	555,270	714,721	764,577	755,449	723,615	796,649	880,787
평등상담전화				2,686	4,891	4,554	4,736
-가족친화정책				255	544	319	426
-기회균등				481	764	1,002	663
-차별법				531	1,229	1,685	1,705
-일반문의				745	1,911	1,047	1,326
- 기타 문의				674	443	501	616

자료: ACAS Annual Report. 1999/2000 - 2004/05

전화도우미서비스는 113명의 공무원 신분을 가진 상담원이 일정한 교육을 받은 뒤 노사 혹은 일반 국민들로부터 걸려오는 다양한 문의에 대한 답변을 하게 된다. 다른 어떤 분야보다도 익명성이 보장되고 접근성도 뛰어나 아래 표에서 보는 바와 같이 이용도가 매우 높다. 주로 노동, 고용관련 법, 고용계약과 해고, 차별 관련 질문이 많은 편이며, 새로운 노동 고용관련 법이 발효되는 경우에도 상담전화가 많다. 최근 들어 가장 많은 전화는 징계와 해고 관련된 문의(19%), 고용계약문의(18%), 단시간노동, 정리해고, 영업양도양수 등의 문의가 17%였다. 2003년 전화상담서비스에 대한 고객조사 결과에 따르면, 고용관련 문제가 생길 경우 다시 전화상담서비스를 이용하겠다는 응답자가 93%, 전화상담서비스가 제공한 정보가 유용했다는 응답자가 87%, 전화상담서비스에서 받은 서비스에 만족한다는 응답자가 93%, 응답자들이 받은 정보가 그들의 질문에 충분한 내용이었다는 응답이 87%에 이르는 등 만족도가 매우 높은 편이었다. 전화상담서비스를 받기 위한 상담전화를 건 고객의 36%가 사용자, 55%가 근로자였으며, 9%가 노사가 아닌 다른 사람들이었다. 이러한 상담내용에 대해 전화서비스 상담자(helpline advisors)는 내부 인터넷에 노동과 고용법과 관련된 질문과 답변(Q&A)식으로 혹은 주요내용을 요약해 놓은 교안(script)을 이용하여 스크린을 보고 질문에 관련 답을 찾아 볼 수 있도록 되어 있다.

전국에서 걸려오는 상담전화는 모두 3개의 지역사무소에 설치된 전화상담 서비스에 자동연결되어 상담자들(helpline advisors)은 스크린을 보거나 이미 익숙하게 알고 있는 내용을 갖고 상담에 응대한다.

2001년부터 제공되기 시작한 평등전화도우미서비스(평등상담전화)는 2002년부터 4,500건이 넘어섰는데 특히 차별관련 상담전화와 일반문의 전화가 많이 걸려 왔다.

(b) ACAS의 적극적인(proactive) 활동

ACAS는 개별적, 집단적 노사분쟁의 해결만이 아니라 다양한 자문프로젝트, 자문모임, 무료훈련, 유료훈련 등의 서비스를 제공한다. 이와 같은 적극적인 서비스는 법령상 ACAS가 반드시 의무적으로 제공하도록 요구되는 사업은 아니지만, 노사 당사자들의 맞춤형 서비스에 대한 수요가 커지면서 점차 확대되고 있다. 더구나 정부의 ACAS의 예산삭감에 따라 ACAS는 고객맞춤형 서비스에 대한 유료화를 확대해 왔다.

ACAS의 자문활동의 법적 근거는 TULR(C) 1996 제213조이다. 동조는 다음과 같은 규정을 담고 있다.

“제1항: 신청이나 기타 다른 방법으로 ACAS는 사용자, 사용자단체, 근로자 그리고 노동조합에게 그가 노사관계와 관련되어 있거나, 또는 노사관계에 영향을 미치거나 미칠 수 있는 문제에 대해 적당하다고 생각하면 자문을 제공할 수 있다.

제2항: ACAS는 노사관계와 관련되어 있거나 노사관계에 영향을 미치거나 영향을 미칠 가능성이 있는 문제에 대해서 일반적 자문을 공표할 수 있다."

<표 3-11> ACAS가 제공하는 자문 프로젝트

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
총 자문프로젝트	532	595	545	506	458	349	371
징계와 고충처리	71	54	49	46	31	14	34
단체교섭	92	103	128	136	124	88	64
노조 승인					0	0	11
의사소통/협의/참여	133	166	170	135	129	118	127
임금/보상시스템	104	79	72	72	59	55	46
변화관리	132	193	126	117	115	74	75
작업패턴의 변화			-		0	0	2
문제해결/관계개선			-		0	0	12

자료: ACAS Annual Report. 1999/00 - 2004/05

위의 표는 사용자의 요청에 따라 ACAS가 제공하는 각종 노사갈등요인에 관한 자문프로젝트 서비스 제공실적이다. 1990년대 말과 2000년 초에는 변화관리와 단체교섭 관련 프로젝트가 많았으나 점차 줄어들고 있으며, 의사소통, 노사협의 및 근로자 참여 관련 프로젝트는 계속 높은 비율을 보이고 있다.

<표 3-12> 노사의 요청에 따라 ACAS가 제공하는 자문과 훈련

구 분	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05
자문 회합	2081	2,003	1,896	2,010	1,828	1,912	1,923
총 훈련회수			649	1,084	2,014	2,462	2,989
- 유료훈련			302	481	852	877	936
- 유료사업장훈련			16	220	565	1,119	1,496
- 무료 훈련			331	383	597	475	584

주: 유료사업장훈련 - 특별한 사업장 맞춤형으로 유연한 훈련프로그램을 디자인하여 실질적이고 유연한 훈련을 사업장에서 제공하며, 또한 각 조직이 처한 특수한 문제를 고려하여 그들의 고용관련 지식과 기술을 개선하기 위해 대표들을 훈련한다.

자료: ACAS Annual Reports 1999 -2005

또한 노사가 필요로 하여 ACAS에 요청하는 각종 맞춤형 훈련은 유료이지만 크게 증가하여 그 효용이 매우 높은 것으로 드러나고 있으며 노사에게 자문회합(advisory meetings)도 여전히 상당한 인기를 끌고 있다. 이러한 자문회합은 노사관계 당사자에게 무료로 정보와 조언을 제공함으로써 노사관계의 갈등적 이슈, 노사관계 발전을 위해 필요한 내용을 지원하고 있다.

훈련 가운데 ACAS가 새로운 노동 혹은 고용법과 관련하여 그 내용과 이행을 위한 가이드라인을 소개하는 지역단위의 2시간 교육(아침 출근 전 교육, 점심시간을 이용한 교육, 저녁시간 교육)은 근무를 하는 노사실무자들의 편의를 감안하여 교육의 시작시간과 끝나는 시간 그리고 소요교육시간을 조정하고 있다. 특히 중소기업의 사용자들은 노동과 고용관련법의 최근 변화를 제대로 알기가 어렵기 때문에 ACAS는 이들을 위한 정보와 자문 및 훈련을 따로 제공하고 있다. 예를 들면 2003/04년에 약 35,000여명에 이르는 중소기업의 사용자나 인사관리자들을 상대로 2,500번의 훈련기회를 마련했다. 여기에서 가장 인기있는 주제는 징계, 고충처리, 출결관리, 괴롭힘과 희롱(bullying and harassment), 채용과 고용계약이었다.

(c) ACAS에서의 연구와 홍보기능

ACAS에는 모두 8명의 연구인력(그중 1명은 파트타임)이 있는데 이 중에는 연구조교 1명, 경영정보시스템을 담당하는 데이터분석 전문가 1명이 포함되어 있다. 주된 기능은 연구(research)활동, ACAS활동에 대한 평가(evaluation) 및 ACAS 직원들의 활동을 지원하는 역할을 수행하고 있다. 연구활동으로는 예를 들면 “정보와 노사협의에 관한 입법이 작업장에 미칠 영향”에 연구를 한다든지, 평가활동으로는 ACAS의 전화상담 서비스에 대한 조사를 통해 인구 구성상의 정보, 만족도, 타켓팅에 관해 조사를 하고 중소기업에 얼마나 도움이 되는지를 조사한다. 또한 어떻게 하면 ACAS의 서비스를 개선할 것인지에 대해서도 조사하고 제언을 한다.

ACAS의 조사활동의 근거는 TULA(C) 1996 제214조이다. 동 규정은 다음과 같은 규정을 담고 있다:

“제1항: ACAS는 그가 적당하다고 생각되면, 전반적인 노사관계와 관련된 어느 문제나, 특정산업이나 특정 기업 또는 기업일부의 노사관계와 관련된 어느 문제에 대해서도 조사할 수 있다.

제2항: 본장에 따른 조사의 결과는 - 이 결과와 연계하여 ACAS가 제공한 자문과 함께 - 다음과 같은      경우에 ACAS에 의해서 공표될 수 있다.

(a) 전반적이든 조사된 특수문제와 관련된 것이든, ACAS의 판단에 따라 공표가 노사관계의 향상을         위해서 바람직스럽다고 여겨지는 경우, 그리고(and)

(b) 이해관계자로서 자신들의 견해를 피력할 수 있는 모든 당사자들에게 조사초안을 송부한 후에,          공표가 적당하다고 생각되는 경우“

2005년 1년 동안 8개의 외부연구 프로젝트를 수행하여 발표한 바 있고 고용심판소에 관한 전국적인 조사를 한 바 있다. 연구자들에게 요구되는 자격은 역량(competence), 연구성과(delivery services) 등이다. 최근 연구자들은 연구논문(research papers), 사례연구(case studies), 내부적 평가 등을 수행하며 또한 ACAS의 주제그룹으로 중소기업과 NHS에서의 ACAS 서비스 등에 관여해 왔다.

연구는 서비스 수준에 대한 정보 제공, 정보제공과 노사협의에 관한 유럽연합 지침의 법제화 영향, 다양성과 평등, 비공식 노동자, 중소기업, 연령차별, 결근관리(absence management) 등과 관련된 주제를 주로 다루며, 통상산업성과 긴밀한 협력을 통해 주제를 잡는다. 연구예산은 ACAS 내부에서 경쟁과 입찰철자를 거쳐 결정되며, 우선순위를 결정하고, 실제 연구는 내부 연구자만이 아니라 외부 학자들에게 위탁하여 수행하며 조사작업은 외부의 조사전담회사에 맡겨 진행한다.

ACAS가 수행하는 홍보활동을 위한  각종 안내서는 ACAS의 홍보팀(communication team)에서 만들어내고, ACAS의 정책토론논문(Policy Discussion Paper) 시리즈는 전략팀(Strategic Unit)에서 만들어 낸다.

⑶ 한국의 노동쟁의 조정중재제도와의 비교

이상에서 영국의 ACAS 기구의 특징을 요약하면서 한국의 노동분쟁 조정중재 제도와 비교하면 다음과 같다.

i) ACAS는 철저하게 당사자의 동의를 전제로 개입하는 임의적 조정중재기구라는 점이다. 이 점은 영국 노사관계의 전통이 국가의 간섭을 배제하고 노사가 자율적으로 문제를 풀어간다는 것으로서 이러한 근본이념이 분쟁해결구조에도 반영된 결과이기도 하다.

ii) 두 번째 특징은 우리나라처럼 분쟁을 권리분쟁과 이익분쟁으로 구별하고, 노동위원회를 통한 공적조정제도는 주로 집단적 이익분쟁에 활용하는 것과는 달리, 영국은 이익분쟁과 권리분쟁을 구별하지 않고, 분쟁의 주체별로 근로자 개인의 분쟁이면 개별적 분쟁으로, 노동조합이 개입하면 집단적 분쟁으로 구분하되, 조정이나 중재도 우리의 권리분쟁, 즉 개별적 분쟁에 까지 확산하고 있다는 점이다. 따라서 집단적 이익분쟁에만 국한하는 우리나라의 조정중재기구와는 달리 노사관계 전반에서 벌어지는 분쟁 제반 사항에 대해 조정과 중재의 대상으로 삼아 실질적인 분쟁 자체의 해결을 도모한다는 점이다.

iii) 셋째는 조정중재의 대상이 ACAS의 관할사건만 보더라도 집단적 분쟁은 물론  개별분쟁 중 부당해고, 성/인종/장애인 차별, 계약위반, 동일임금 최저임금위반, 임금법 위반, 정리해고시 임금 등에까지 확산되어 매우 포괄적이라는 점이다. 그리하여 영국에서는 ACAS가 조정중재기구의 대표자이자 총괄기구로서의 성격을 갖는다는 점이다.

iv) 무엇보다도 ACAS가 갖는 큰 특징은 사전적 분쟁해결기구로서 조정과 중재의 성공률이 높다는 점이다. 이미 앞에서 본 바와 같이 고용심판소에 제기된 소송사건은 임의주의 원칙에 따라 당사자가 원하면 ACAS의 조정과 중재를 거치도록 하고 있다. 그런 점에서 ACAS제도는 강제적인 심판절차를 거치는 고용심판소의 대체적 분쟁해결기구(ADR)라고 할 수 있다. 그런데 ACAS의 조정과 중재에 회부된 사건의 23%만이 다시 고용심판소로 보내져 동 심판소의 절차를 진행할 정도로 조정과 중재의 성공률이 높다는 점이다. 우리나라의 경우는 매해 단체교섭의 결렬에 따라 조정이 신청되는 것은 연간 대략 1천 건 내외이다. 물론 조정성립률은 해마다 꾸준히 증가하여, 2004년도에는 50%대에 이르고 있다. 조정성립률 증가원인으로는 노동위원회의 행정지도지침개정, 조정매뉴얼발간(2003년 4월) 등 조정성립률 제고를 위한 노동위원회의 노력을 들 수 있다.. 조정의 실효성을 측정하는, 말하자면 조정이 구체적으로 쟁의의 예방에 대해 어느 정도의 효과를 거두었는지를 알아보는 지표로서 조정서비스유효율((조정성립+조정불성립중 미파업건수)/처리건수)x100) 이미 70%를 넘고 있다. 이것은 분쟁당사자들이 반드시 노동위원회의 조정안에 대하여 동의를 하지 않았다 하더라도 조정이 실질적인 단체교섭의 연장선이 됨으로써 파업을 예방하는 효과를 가져왔다고 할 수 있다. 따라서 조정이 성공하지 않았다 하더라도 파업이 발생하지 않았다면 그 한도에서 조정이 성공한 것으로 볼 수 있다. 그런 점에서 집단적 이익분쟁, 특히 단체교섭과 파업에 있어서는 우리나라의 조정제도도 어느 정도 정착되어 성공을 거두고 있다고 볼 수 있다. 그러나 영국의 ACAS를 통한 조정성공률에 비교하면 여전히 낮은 수준에 해당한다.

중앙노동위원회(2005), 노동쟁의조정사건 분석 2000년~2004년, p.2.

중앙노동위원회(2004), 「노동쟁의 조정사건 분석 2000년~2003년」, p.5.

박은정, 노동분쟁해결제도연구- 실태분석 및 입법론적 개선방안을 중심으로, 2005, 이화여대 박사학위논문, 66면

v) 다섯 번째 특징으로는 영국은 개별분쟁에 대해서도 당사자의 동의를 전제로 중재제도를 활용한다는 점이다. 물론 개별적 분쟁에 대한 중재는 주로 부당해고 사건으로 집중되어 있기는 하지만, 고용심판소와 선택적 관계에 있는 것으로서, 비밀·비공식·신속·비용절감 등의 효과가 있고 임의적인 것이어서 고용심판소나 일반 법원의 전통적인 모델보다 훨씬 더 유연하다. 무엇보다도 고용심판소의 심판과 선택적 관계에 있는 이 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도는 고용심판소의 결정이 시간이 오래 걸리고, 비용이 비싸며, 법률주의적이고 공식적이라는 문제점을 극복하고 ACAS를 이용하는 것이 상대적으로 소송경제적으로나 노사간의 신뢰를 얻는다는 점에서 도입된 것이다. 물론 이 제도는 영국에서는 널리 확산된 제도는 아니지만, 이 제도를 이용했던 이용자들은 이 중재제도가 법원의 소송절차에 비하여 우수하다는 반응을 보이고 있다.

DVL Smith Research Ltd(2004), p.20 (박은정, 앞의 논문, 159 이하 재인용)

<표 3-13> 고용심판소 절차와 ACAS 중재제도의 비교

박은정, 앞의 논문, 160면 참조.

부당해고 /주요항목	ET	ACAS 중재
판단의 근거	법과 판례	ACAS시행지침서와 노사관계에서의 공정성 및 신의성실의 원칙에 기초
심리개시요건	원고의 청구	당사자의 합의
사건심리자	전문법관과 비전문법관	노사관계에 대한 지식과 경험을 갖춘 ACAS의 단독중재인
심리장소	법정	당사자의 합의에 따라서 호텔/ACAS 사무실/사업장/자택 기타
소요기간	심리개시 후 3개월 이내	수주/수개월
심리기간	보통 최소 1일에서 수주	보통 1일 이내
증거의 제출	증인에 대한 반대심문	비공식적 제출, 중재인이 이의를 제기하는 경우를 제외하고는 당사자에 의한 선서나 반대심문 없음
심리비용 /수입의 손실	법원은 심리참가자에 대한 비용과 손실을 배상할 수 있음	ACAS는 비용과 손실을 배상하지 않지만, 부당해고에 대한 손해배상액을 재정함에 있어서 심리참여의 비용을 포함시킬 수 있음
구제방법/재정	법정규정/임시구제 가능함	ACAS의 중재제도체제에 따름/임시구제가 불가능함
공개성 /사건의 공표	공개심리/적대적 /판결내용 공표	비밀심리/조사적 /재정내용 비공개
판결/재정 소요기간	보통 심리 후 3주 이내	수주/수개월
이의제기	고용항소법원 및 항소법원에 이의제기가능	법 또는 사실적 관점에서 이의제기 불가능(EC법이나 인권법의 문제는 제외). 관할권의 문제 또는 재정의 내용이 심각하기 적절하지 못한 경우에만 이의제기할 수 있음.

우리나라에서 중재는 노동쟁의의 해결을 위한 집단적 이익분쟁의 해결수단으로서 활용되고 있고, 개별적 권리분쟁의 해결수단으로서 중재제도는 활용되고 있지 않다. 집단적 이익분쟁의 해결을 위해 중재제도를 활용하는 비율도 매우 적은 실정이다. 그러나 영국에서는 부당해고와 같은 개별적 권리분쟁이 사전적 분쟁해결절차인 ACAS에 의해서 해결되고 있다. 이 ACAS에 의한 개별적 권리 분쟁에 대한 중재제도는 고용심판소가 지니는 문제점, 즉 소송기간의 지연, 비용의 증가, 법률주의화, 공개심리 및 판결내용의 공표로 인한 분쟁의 공식화 등의 문제점을 해결하기 위한 대안적 분쟁해결방법이다. 우리나라의 경우 영국의 개별적 권리분쟁의 중재 대상이 되는 부당해고 사건은 2원화되어 있어 노동위원회를 통한 구제와 일반법원의 해고무효확인소송을 통한 구제방법이 있다. 고용심판소에 비교되는 노동위원회가 부당해고 사건을 심판하는 기능을 하고 있는데, 해고의 효력을 일반법원에서 다투는 경우에는 우리나라의 경우에도 영국에서 ACAS에 의한 개별적 권리 분쟁에 대한 중재제도를 통해 고용심판소가 지니는 문제점, 즉 소송기간의 지연, 비용의 증가, 법률주의화, 공개심리 및 판결내용의 공표로 인한 분쟁의 공식화 등의 문제점을 해결하려고 했던 배경은 동일하다고 볼 수 있다. 또한 현재 노동위원회의 주요 심판판정업무는 부당노동행위 보다는 부당해고사건에 집중되어 있다. 이 부당해고 사건에 있어서도 노동위원회의 심리기간 중에도 공식적, 비공식적 화해가 가능한데, 공식적 화해보다는 비공식적 화해의 비율이 월등하게 높다는 점에서 보면 분쟁당사자들이 공식적, 공개적인 해결 보다는 비공식적, 비공개적 해결을 선호하는 경향이 있다는 점에서 ACAS의 개별적 분쟁에 대한 중재제도와 그 도입의 필요성은 동일하다고 할 수 있다. 또한 노동위원회를 통한 부당해고 사건에서도 노동위원회의 결정에 불복하여 행정법원에 취소소송을 제기하는 비율도 매해 취소소송 대상의 약40%에 육박하고 있다. 또한 노동위원회에서의 부당해고 사건 처리기간도 약 5개월의 긴 시간이 소요되고 있다. 이와 같이 일반 법원절차를 이용해야 한다는 사정과 소송의 지연은 부당해고와 같은 개별적 권리분쟁 사안에서도 중재제도를 도입해야 할 필요성을 더욱 부각시키는 요소라고 할 수 있다. 이러한 대안적 분쟁해결 제도의 도입 필요성은 노동법원이 설치되었는가와 관계없이 노동사건이 갖는 특성, 즉 소송비용의 절감, 신속한 분쟁의 해결, 분쟁의 비공개적 해결의 필요성 관점에서 절실하다고 하겠다. 무엇보다 이 대안적 분쟁해결절차는 이용자의 입장에서 보면 보다 간편하고, 보다 싸며, 보다 비공식적이면서 노사관계의 특성이 반영된 분쟁해결방법이기 때문이다. 노동위원회나 일반법원 모두 부당해고 사건에 대해서는 심판을 하는 사법기구로서의 기능을 수행하기 때문에 법과 선행판례에 근거하여 판결을 내릴 수밖에 없다. 그러나 임의적 중재를 이용하는 경우에는 노사관계의 공정성 및 신의성실의 원칙에 기초하여 다양하고 유동적인 결정을 내릴 수 있다는 점, 심리개시에 있어서도 중재는 당사자의 합의를 원칙으로 하기 때문에 분쟁해결의 가능성이 높아지게 된다는 점, 기간에 있어서도 제한을 받지 않는바 빠르면 수주에서 필요에 따라 수개월까지 유동적으로 운용할 수 있다는 점, 당사자가 제출하는 증거에 대하여 반대심문 등이 행해지지 않기 때문에 증거를 제출함에 있어 제약을 받지 않는다는 점, 심리가 공개되지 않고 재정내용 역시 비공개이기 때문에 비공식적 분쟁해결이 가능하다는 점 등의 장점을 가진다.

2003년의 경우 지노위에서는 전체 신청사건수 대비 공식화해율이 4.5%였던 반면에 취하율은 47.3%, 중노위에서는 각각 0.3%, 25.3%를 기록하였다고 한다. 박은정, 같은 논문, 86면 참조.

취소소송대상 = 전체 중노위 부당해고처리건수-(화해건수+취하건수).

2003년을 기준으로 5개월 이상의 시간이 소요되는 경우가 중노위의 경우 전체 처리건수 가운데 45%를 차지하고 있다고 조사되어 있다. 박은정, 같은 논문, 86면 이하 참조.

박은정, 앞의 논문, 157면 이하 참조.

vi) 마지막 특징으로는 ACAS가 개별 노사분쟁, 집단 노사분규 등 노사분쟁이 발생함에 따라 조정을 위해 접수된 사건을 받아서 대응적인 입장에서 화해나 조정을 통해서 노사분쟁을 해결해 왔다. 그러나 ACAS가 분쟁의 조정자로서 또는 중재자로서 노사의 신뢰를 얻고 조정성공율이 높게 된 배경에는 이러한 조정중재 활동이외에 분쟁 당사자와 밀착하여 적극적으로 다양한 활동의 전개가 있었다. 무엇보다도 중요한 활동이 전화상담서비스(helpline services), 자문프로젝트(advisory projects) 서비스, 자문과 훈련 서비스 그리고 각종 고용권에 관한 법령에 대한 해설 및 ACAS의 이용안내를 담은 소책자(booklets)를 발행하는 홍보가 있다. 또한  전화상담서비스 활동이나 소책자를 발행하는 홍보활동을 제외하고 보다 적극적으로 자기 사업장에 맞는 맞춤형 서비스를 필요로 하는 노사에게 그러한 맞춤형 서비스를 제공하는 ACAS의 자문, 훈련 서비스는 분쟁 당사자가 분쟁을 자체적으로 사업장에서 해결할 수 있는 지식을 전수한다는 점에서 분쟁의 예방효과가 있다. 그러나 우리나라의 경우는 노동위원회가 조정중재기구로서 활동하기는 하지만, 일부 제한된 영역에서 행정지도와 홍보 등의 활동이 있기는 하지만, 주로 집단적 이익분쟁과 파업의 예방에 집중되어 있고, 그 활동도 미약하다. ACAS처럼 작업장 노사관계지원, 각종 전화상담서비스, 노사관계/노동법 교육과 훈련, 각종 홍보 서비스, 맞춤형 서비스 등의 적극적 활동은 요원한 일이기도 하다.

이상과 같이 영국의 ACAS제도는 우리나라의 노동분쟁 조정중재제도와 비교할 때 철저한 임의주의, 조정대상의 포괄성, 조정과 중재의 높은 성공률, 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용, 조정중제 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동의 측면에서 큰 차이를 보이고 있다. ACAS의 이러한 특성은 우리나라의 조정중재제도의 개선을 위해서도 참고할 가치가 있다. 또한 동시에 신고자 분쟁의 사전처리제도를 위해서도 유의미한 제도하고 할 수 있다. 다만, 영국의 ACAS 제도의 도입의 문제는 신고자 분쟁의 사전처리문제에만 국한되는 것이 아니라, 현행 노동조합및노동관계조정법상의 조정중재제도의 전체를 개정하는 문제와 맞물려 있다. 따라서 ACAS의 도입의 문제는 우리나라 노동위원회제도 개선의 관점에서 유기적으로 검토되어야 하는 문제이고, 그렇게 개선된 노동위원회의 조정중재제도를 어떻게, 어느 범위에서 신고자 분쟁의 사전해결방안으로 전용할 수 있는가 하는 문제가 후속적으로 제기되는 것이다. 따라서 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서는 다음과 같은 문제범주가 있다.

첫째, 현행법상 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서는 어떠한 제도가 있는가?

둘째, 제도가 있다면 문제점은 무엇이고, 어떻게 개선되어야 하는가?

셋째, 제도가 없다면 어떠한 제도가 도입되어야 하는가?

이 때에 고려되어야 하는 문제로서는 우선 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서는 현행 노동조합 및 노동관계법상의 조정중재제도를 준용 또는 원용할 수 있는가? 현행 중재조정제도에는 문제가 있기 때문에 이를 우선적으로 개정하고, 후속적으로 개선된 제도를 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서 준용 내지 전용할 수 있는가? 아니면 신고자 분쟁의 사전적 처리만을 위해서 ACAS의 제도를 도입하여야 하는가 하는 문제가 제기된다.

3. 현행법상의 신고자 분쟁의 사전적 해결제도

⑴ 부패방지법상의 사전적 분쟁 해결제도

2005년도 부패방지법 및 시행령 개정으로 신고자 보호보상제도가 대폭 보완되 었음에도 불구하고, 신고자와 피신고자의 갈등관계는 여전히 존재하고 있다. 이러한 갈등관계는 노사관계에서 사용자와 근로자의 갈등관계와 유사한 구조를 취하고 있다. 따라서 실효성있는 신고자 보호보상을 위해서는 민간부문의 고용분쟁 해결절차와 구제제도에 대한 연구를 통해 공공부문에로의 도입가능성을 검토할 필요가 있다. 그런데 신고자와 보복행위자간의 분쟁 지속요인 중의 하나는 분쟁초기단계에서 의사소통의 단절로 인한 상호불신의 심화라고 할 수 있다. 따라서 신고자의 실질적인 보호를 위해서는 당사자간의 갈등이 사전에 자발적으로 해결되는 것이 바람직하다. 무엇보다도 신고자는 계속적으로 직장에서의 근무를 원하는 경우가 많기 때문에 가능한 고용관계를 유지하기 위해서는 당사자간의 합의에 의한 분쟁해결이 매우 중요하다. 그러나 현행 부패방지법은 이에 대한 제도적인 장치를 전혀 마련해두고 있지 않다.

⑵ 신고자 유형별 사전적 분쟁 해결 제도

현행 부패방지법은 부패발생 예방과 부패행위의 효율적 규제를 목표로 하고(동법 제1조), 규제대상인 부패행위는 ‘공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위’, ‘공공기관의 예산사용, 공공기관의 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상의 손해를 가하는 행위’, 그리고 이러한 두 유형의 부패‘행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위’로 유형화되어 있다. 따라서 민간인의 부패행위나 공익침해 행위는 현재로서는 부패방지법의 규제대상이 아니고, 오로지 공무원의 부패행위나 공적인 영역에서의 개인이나 공무원에 의한 공공기관에 대한 불법적 침해행위만을 규제대상으로 한다.

신고자 유형별로는 i) 공무원 자신이 부패행위를 한데 대해서 공무원이 신고를 한 경우와 ii) 공무원 자신의 부패행위에 대해서 외부의 제3자가 신고를 하거나 iii) 공공기관과 제3자의 공법상의 계약과 같은 법적 근거에 의해서 거래행위를 하는 경우에 공무원이나 iv) 외부의 제3자가 신고를 하는 경우가 있을 수 있다. 마지막의 경우는 기업체나 단체의 직원이 기업주나 단체와 그 임원이 공공기관과의 거래행위에서 부패행위를 하는 경우에 신고를 하는 경우가 이에 해당한다. 따라서 신고자의 유형별로 보면 공무원 자신이 신고자가 되는 경우와 외부의 제3자가 신고자가 되는 경우의 2가지 유형으로 나누어 볼 수 있다. 그런데 여기서 문제가 되는 바와 같이 신고자와 피신고자의 갈등이 존재하여 사전적인 분쟁해결이 필요한 경우는 공무원이 신고자가 된 경우에 그와 직접적인 명령하달관계에 있는 다른 부패행위 공무원이 신고공무원에게 해고, 정직, 전직 등의 불이익적 보복행위를 하는 경우와, 기업주나 그를 대리하는 임원이 공공기관과의 거래행위에서 부패행위를 한 경우에 자신의 기업이나 단체의 종업원이 신고한 것을 이유로 이들 기업주나 단체와 그의 대리인이 해고나 징계 등의 불이익대우를 한 경우로 대별할 수 있다. 물론 부패행위자와 직접적인 고용관계나 명령하달관계에 있지 않은 일반 신고자와의 사이에는 해고나 징계 등의 직접적인 불이익처분이 일어나지 않기 때문에 사전적 분쟁해결 절차는 그렇게 큰 의미는 없는 것으로 보인다. 따라서 여기서는 크게 나누어 신고자 중심으로 2개의 유형을 중심으로 사전적 분쟁해결 절차의 도입가능성 문제를 검토하기로 한다. 물론 여기서도 앞에서 언급한 바와 같이 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서는 현행 노동조합및노동관계조정법상의 조정중재제도를 도입할 것인가, 아니면 개선되어야 할 노동법상의 조정중재제도를 신고자 사전분쟁해결 절차에 도입할 것인지, 아니면 ACAS제도 자체를 신고자 분쟁의 대안적 해결책으로서 도입해야 할 것인가, 아니면 제3의 방법을 찾아야 할 것인지를 염두에 두고서 어떤 규정들을 구체적으로 입법적으로 마련해야 하는지에 대해서 언급하고자 한다.

1) 신고자가 공무원인 경우 - 입법의 필요성

(a) 부패방지법상의 제도

신고자가 공무원인 경우는 대개의 경우 그의 상관이나 동료공무원이 부패행위자로서 피신고자가 되는 것이 보통이다. 그리고 분쟁 당사자의 갈등관계는 이들 피신고자가 신고공무원에게 해임, 임용취소, 전직, 휴직, 직위해제, 정직 등의 무직위에로의 변경을 하여 불이익처분을 함으로써 발생하게 된다.

이러한 경우에 신고자가 피신고자의 처분행위에 대해 불복하는 방법으로 현행법은 먼저 부패방지법 제32조에 신분보장 등을 요구할 수 있다. 따라서 신고자는 신고 등을 이유로 소속기관이나 단체 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다.(동조 제1항) 그리고 신고를 이유로 신분상 불이익 등을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 국가청렴위원회에 해당 불이익처분의 원상회복·전직·징계의 보류 등 신분보장조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있도록 하였다. 그리고 신고자가 신고 후 위와 같은 원상회복을 요구하거나 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정한다(동법 제32조의 2)고 하여 일응 신고자의 안전한 보호장치를 마련한 것으로 보인다. 부패방지법 제32조 1항의 규정에 의한 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 국가청렴위원회로부터의 적절한 조치의 요구를 이행하지 않은 때에는 1년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금에 처해지며,(동법 제52조) 신분상의 불이익이나 근무조건 상의 차별을 한 자는 1천만원 이하의 과태료에 처한다.

그러나 신고자를 위한 이들 보호규정에도 불구하고 피신고자의 신고자에 대한 불이익처분행위가 그 자체로 무효가 되는 것은 아니다. 말하자면 이들 보호규정은 형벌적 제재에 의해서, 그리고 과태료라는 행정적 제재에 의해서 불이익처분을 금지하고자 하는 것일 뿐, 일단 불이익처분을 행한 자의 인사상의 불이익조치가 그 자체로 무효가 되는 것이 아니라, 별도의 후속조치를 통해 원상회복되어야 하는 것이다. 그러나 실질적인 원상회복도 일정한 기간이 소요되며, 또한 신고자나 피신고자 소속기관의 장이 별도의 조치를 취하는 경우에 한해서 원상회복이 되는 것이다. 그러나 더욱 문제가 되는 것은 신고자가 신고에도 불구하고 다른 곳으로의 전직을 요구할 수 있지만,(부패방지법 제32조 제2항) 신고자 입장에서는 낯선 다른 곳으로의 전직 또한 원하는 바가 아니다. 따라서 신고자의 경우 직장존속을 계속 원하는 한 같은 장소에서 같은 일을 계속하기를 원하는 경우가 대부분이기 때문에 신고자와 피신고자 사이에는 원만한 관계를 유지하기 위해서는 원상회복조치나, 전직 등의 사후적 조치 보다는 당사자들 사이에 화해, 조정 등의 조치가 보다 유연한 조치로서 당사자들의 이해관계에 합당할 수도 있다. 이런 점에서는 부패방지법상에 사전적 분쟁해결을 마련해 두는 것이 바람직할 수 있다. 만일 분쟁 당사자들 사이에 원만한 해결이 되지 못한 채 동일한 장소에서 근무한다면 은밀하게 신고자에게 가해지는 피신고자의 음해행위(mobbing)에 대해서 대개의 경우 피신고자 보다 하위직에 있는 신고자는 방어할 수 없게 된다. 이런 점에서도 사전적 분쟁해결 절차가 신고자를 위해서도 유용한 수단이 될 것이다. 따라서 이 제도를 위한 입법자적 결단이 필요하다.

(b) 소청심사위원회

공무원신분의 신고자에게 징계처분 기타 그 의사에 반한 불리한 처분을 한 경우 신고자는 불복신청(소청)을 할 수 있다.(국가공무원법 제9조 제1항) 이 소청은 일종의 항고쟁송으로서 행정심판의 일종이다. 불리한 처분을 받은 신고공무원은 처분사유 설명서를 받은 날로부터 30일 이내에 소청을 청구하여야 하며,(국가공무원법 제75조, 제76조 1항, 지방공무원법 제67조 제1항, 2항), 소청심사위원회는  원칙적으로 소청심사청구를 접수한 날로부터 60일 이내에 이에 대한 결정을 하여야 한다.(국가공무원법 제76조 5항, 지방공무원법 제67조 6항)

그러나 이러한 소청심사위원회의 결정은 일종의 행정심판으로서 노동위원회가 부당노동행위와 부당해고에 대해 내리는 결정처럼 일종의 심판에 해당한다. 따라서 신고자에 대한 불리한 처분 자체의 정당성이나 당부를 판단하는 것이기 때문에 신고자 분쟁을 조율·조정하는 것은 아니다. 그런 점에서 소청심사위원회의 심판에 대해서는 부당해고 사건에 대한 노동위원회의 심판 기능의 문제점의 지적이 그대로 타당하다. 즉, 소청심사위원회의 심리기간 중에도 당사자는 공식적, 공개적인 해결 보다는 비공식적, 비공개적 해결을 선호하는 경향이 있다. 또한 소청심사위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기하면 소송기간의 지연, 비용의 증가, 법률주의화, 공개심리 및 판결내용의 공표로 인한 분쟁의 공식화 등의 문제점이 그대로 표출된다. 따라서 소청심사위원회에 의한 구제절차는 신고자 분쟁의 사전적 해결과는 거리가 멀다.

(c) 고충처리제도

공무원이 인사·조직·처우 등 각종 직무조건과 기타의 신상문제에 대하여 인사상담이나 고충의 심사를 일정기관에 청구하여 그 청구를 받은 기관으로 하여금 심사하게 하고, 그 심사결과에 따라 고충의 해소 등의 처리를 도모하는 제도를 고충처리제도라고 한다. 이 제도는 공무원이 갖는 불만이나 어려움을 해소함으로써 근무의욕을 드높이고, 이로써 직무에 보다 충실을 기하게 하고자 하는데 제도의 뜻이 있는 것으로서, 행정상 쟁송 또는 국가배상청구의 방법에 비해 보다 포괄적이고 광범위한 행정구제수단이다. 말하자면 고충처리제도는 공무원이면  누구나 위법한 처분의 존재를 전제로 함이 없이 직무조건·신상문제 등 그 어떠한 문제에 대해서도 기간의 제약없이 심사의 청구가 가능하다. 따라서 신고자인 공무원이 신고를 이유로 불이익한 처분을 받은 경우에도 고충처리심사를 청구하여 구제를 받을 수 있다.(국가공무원법 제76조의 2 제1항, 지방공무원법 제67조의 2 제1항) 보통 중앙고충심사위원회는 보통고충심사위원회의 심사를 거친 재심청구와 5급 이상 공무원의 고충을, 보통고충심사위원회는 소속 6급 이하의 공무원과 기능직 공무원의 고충을 각각 심사한다. 그러나 고충은 엄밀한 의미에서 근로조건이나 해고와 같은 법적 쟁송의 대상이 아니라, 내부의 불만을 의미한다. 현재 이 신고자로서 공무원들과 근로자자들의 고충이 얼마나 되고 어떻게 처리되었는가에 대해서는 정확한 통계도 없다. 그리고 고충의 초리도 심사기관의 일방적 행위에 의해서 처리되고 종결되는 되는 것이므로 거의 시혜적인 성격의 것이 많다. 또한 고충은 노사 사이의 자주적 기구에 의해서 해결하는 것이 바람직하며, 따라서 고충에 대해서는 공무원노동조합의 개입이 바람직스럽고, 보다 더 정확하게는 공무원직장협의회 방식으로 운영하는 것이 바람직스럽다. 결과적으로 신고자의 불이익대우, 부당한 해고 등의 징계조치 등의 권리적 성격이 강한 개별적 권리분쟁을 고충처리기관에 의해서 처리할 수는 없는 것이다.

이밖에 경찰공무원의 경우는 경찰공무원법 제25조, 소방공무원의 경우는 소방공무원법 제22조, 교육공무원의 경우는 교육공무원법 제49조에 의해 고충처리를 청구할 수 있다.

김형배, 노동법, 2006, 992면 이하 참조.

(d) 공무원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률상의 조정중재제도

신고자가 6급 이하의 공무원이거나 기능직·고용직공무원인 경우는 공무원노동조합에 가입하고 있는 경우에는 공무원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’이라고 한다)의 적용을 받아 일정한 범위에서 단결활동과 단체교섭에 참여할 수 있다. 물론 공무원노조법도 조정중재 등의 제도를 갖추고는 있다. 즉, 공무원노조법 제12조와 제13조에 조정절차와 중재의 개시 및 단체교섭이 결렬된 경우 이를 조정·중재하기 위하여 공무원노동관계조정위원회를 구성하도록 규정하고 있다.(동법 제14조). 그러나 이들 공무원노조법상의 조정중재제도는 단체교섭과 단체협약의 체결을 둘러싼 공무원노동조합과 사용자로서의 국가기관이나 지방자치단체의 ‘집단적 이익분쟁’을 조정하고 중재하는 제도이다. 따라서 신고자에 대한 불이익처분 행위, 따라서 신고자의 개별적 분쟁을 사전에 조정하고 중재하는 것과는 거리가 멀다. 다만 공무원노동조합이 부정부패방지를 슬로건으로 삼고 신고자 보호를 위한 각종의 제도를 만들면서, 이 가운데에 신고자의 개별분쟁을 사전에 해결하기 위한 조정중재제도를 단체협약에 채무적 부분으로서 두고자 하는 경우, 이러한 내용의 단체교섭이 결렬되면 공무원노조법상의 조정과 중재제도가 개입할 여지는 있다. 그리고 공무원노동조합의 간부가 노동조합운동의 일환으로서 부정부패 척결의 차원에서 신고를 한 것을 이유로 피신고자가 불이익처분을 하는 경우는 경우에 따라서 부당노동행위에 해당할 수 있다. 그러나 이 경우 부당노동행위의 구제신청은 다시 노동위원회가 심판을 하는 것이기 때문에 대안적 사전적 분쟁해결과는  거리가 있다. 특히 노동위원회의 심판으로부터 부당노동행위심판절차가 대략 1년 이내 처리되게 된다 하더라도, 그것이 행정소송화되어 항소, 상고심의 절차를 거치게 되는 경우에는 평균 2년 3개월(최단 16개월에서 최장 47개월)이 더 소요되게 된다. 행정법원에서의 절차만을 고려해보더라도 평균 8개월이 더 소요되게 된다. 이것은, 일반적인 행정사건 전체의 평균처리기간 역시 약 8개월이라는 점을 감안하여 보았을 때 부당노동행위사건에 대한 행정법원에서의 절차가 반드시 신속하다거나 노동사건의 특수성을 반영해주고 있다고 볼 수 없다고 해석될 수 있다. 또한 현재 공무원노동조합의 합법화가 열려 있는 상황에서도 전국공무원노동조합 조직이 합법화의 길을 거부하고 있기 때문에 단체협약에 신고자의 개별분쟁의 사전적 처리를 위한 대안적 분쟁해결절차를 도입할 것인지는 먼 미래의 일로 여겨진다.

법원행정처, 사법연감 각 연도 행정본안사건의 평균처리기간표 참조.

박은정, 앞의 논문, 66면 이하 참조.

이상 언급한 것을 간단하게 종합하면 신고자들의 분쟁은 사후적으로 심사하거나 고충으로서 처리하여 해결하는 것도 중요하지만, 사전에 조정중재에 의하여 해결하는 것이 신고자의 이익에 더욱 부합한다. 특히 신고자가 종래 종사하여왔던 일터에 계속 근무하고자 한다면, 그의 직장존속 보호를 위해서도 대안적인 사전적 분쟁해결 절차의 도입은 불가피하다고 할 수 있다. 그러나 현행 부패방지법은 이를 규정하는 법률규정을 담고 있지 않으며, 소청심사위원회는 사후적으로 심판하는 기능에 치중하여 현재의 노동위원회처럼 사전의 조정과 중재에 의한 분쟁해결과는 동떨어져 있다. 또한 신고자가 공무원인 경우에 적용될 있는 공무원노동조합법도 집단적 이익분쟁만을 조정중재의 대상으로 삼고 있어서, 신고자의 분쟁은 대부분의 경우 개별적인 이익분쟁이나 권리분쟁이라는 점을 고려한다면 공무원노동조합법은 신고자 분쟁의 사전적, 대안적 분쟁처리절차와는 거리가 멀다. 고충처리의 경우도 신고자의 권리를 조정하고 중재하는 것보다는 신고자의 내적인 괴로운 심정이나 마음을 의미하는 안정시킨다는 의미에서 대안적, 사전적 분쟁해결과는 거리가 있다. 이와 같이 본다면 신고자 분쟁의 사전적 해결에 관한 한 현행법은 입법의 불비라고 할 수 있다.

2) 신고자가 공공기관 부패행위자의 거래상대방의 종업원인 경우

이 경우 분쟁의 당사자는 신고한 종업원과 이 자에 대해 신고에 대한 보복행위로서 불이익한 대우를 하고자 하는 기업주와 단체, 그리고 그로부터 위임을 받은 자들이다. 이 분쟁에 대해서는 신고자는 불이익처분에 대해서는 앞에서 언급한 부패방지법상의 신분보장의 보호를 받게 될 것이다. 그러나 신고자와 피신고자 모두 공무원관계에 있지 않으므로 소청심사위원회나 고충심사기관이 개입할 여지는 없다. 또한 민간인의 위치에 있는 신고자에 대해서는 피신고자가 비밀누설의 혐의로 근로계약의 부수적 의무로서 비밀유지의무 위반을 이유로 채무불이행책임을 물어 행태상의 사유로 인한 해고 등의 불이익처분을 하게 될 것이다. 그러나 부패방지법 제35조 3항은 동법에 의하여 신고한 경우 다른 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등의 관련규정에 불구하고 직무상 비밀준수의무를 위반하지 않은 것으로 보기 때문에 법적으로는 해고할 만한 정당한 사유가 법률규정에 의해서 치유된 것으로 간주되는 것이다. 그러나 현실적으로는 앞서의 신고공무원의 경우처럼, 피신고자의 신고자에 대한 사실상의 불이익처분은 여전히 존재하여 갈등은 여전할 것이다. 특히 신고 등을 이유로 피신고자는 원상회복을 하고 원직에 복귀시키면서 임금을 주면서 일을 시키지 않는다든가, 직장 내에서 음해행위를 계속한다든가 하는 행위는 여전할 것이다. 그러나 신고자의 입장에서는 동일한 직장에서 근로관계를 지속하려는 것이 대부분의 경우일 것이므로 - 물론 금전적 보상과 함께 이직하는 경우도 있을 것이지만 - 피신고자와 신고자의 갈등과 분쟁은 비공식적으로, 그리고 신속하게 종결되는 것이 타당할 것이다. 따라서 여기서도 대안적 사전적 분쟁해결제도의 도입은 절실하다 할 것이다. 특히 공무원의 경우는 해고 내지 징계사유나 절차가 비교적 법률에 따라 이루어지기 때문에 그 자체 어느 정도 투명성이 담보되어 있지만, 민간 사경제 부분에서는 이러한 것은 기대하기 어렵다. 따라서 민간부문에서는 대안적 사전적 분쟁해결 절차의 도입이 공무원의 경우보다 더 절실하다고 보아야 할 것이다.

물론 민간부분에서도 조정과 중재의 제도가 있기는 하다. 그러나 여러 차례 지적한 바와 같이 노동법과 노동관계법상의 조정과 중재제도는 단체교섭 결렬시 파업을 예방하려는 목적에서 집단적 이익분쟁을 조정하려는 제도이기 때문에 신고자와 피신고자의 개별적 분쟁에 대해서는 별 효용이 없는 제도이다. 또한 노동위원회의 부당해고나 부당노동행위에 대한 구제신청도 그것이 사법적 판단에 준하는 것이기 때문에 소송상의 지연, 비용의 증가, 비공개적 처리를 통해 직장존속을 도모하고자 하는 신고자에게 유용한 수단이 되지 못한다.

물론 노동분쟁의 당사자는 현행법상 노동위원회의 조정 대신에 사적조정절차를 진행 할 수는 있다. 즉, 노조법상 조정은 노사 당사자의 자주적 조정노력을 방해하지 않는다. 다시 말해 노사 당사자의 합의에 의한 사적 조정이 가능하고, 분쟁이 자주적으로 해결되도록 노력할 의무를 가지고 있다(노조법 제47조 및 제48조). 노조법상의 노동위원회에 의한 공적 조정절차를 거치지 아니하면 쟁의행위를 할 수 없지만(노조법 제45조 제2항), 사적 조정절차에 의하여 분쟁을 해결하고자 하는 경우에는 공적 조정절차에 관한 규정과는 다른 방법으로 분쟁을 해결할 수도 있고(노조법 제52조 제1항), 공적 조정절차가 진행 중인 경우라 하더라도 당사자가 사적 조정인을 선임하여 사적 조정절차에 따라 분쟁을 해결하고자 하는 것도 가능하다(노조법 시행령 제23조 제2항). 그러나 실제 현실에서는 이러한 사적 조정을 활용하는 사례가 거의 없으며, 사적 조정도 집단적 이익분쟁에 해당하는 것이므로 신고자의 분쟁에 대해 사전적 해결절차로서 활용하기에도 적절하지 않다. 물론 영국의 ACAS 제도에서 보는 바와 같이 경우에 따라서는 ACAS와 무관한 조정자가 분쟁을 조정하는 경우도 있는데, 이는 우리의 사적조정과 동일하다는 점이 있다. 그러나 영국의 경우 사적 조정은 개별적 분쟁에 중점을 두는 것이고, 우리나라의 경우는 집단적 이익분쟁에 중점을 두는 것이어서 그 조정대상도 서로 달라서 신고자가 사적 조정제도를 대안적 분쟁해결절차로서 활용하기 위해서는 먼저 조정대상의 확대가 시급하게 이루어져야 할 것이다.

이 밖에 노사협의회의 의결사항에 대해 협의가 이루어지지 않은 경우나 협의회에서 의결된 사항의 해석 또는 아행방법 등에 관하여 당사자간에 다툼이 있는 경우에 이를 해결하기 위하여 노사협의회의 근로자위원과 사용자 위원의 합의에 따라 협의회 내에 임의의 중재기구를 두거나, 노동위원회를 통하거나 또는 제3자에 의한 중재를 받을 수 있도록 하고 있다. 그러나 노사협의회의 의결사항도 근로자의 교육훈련 및 능력개발 기본계획의 수립, 복지시설의 설치와 관리, 사내근로복지기금의 설치, 고충처리위원회에서 의결되지 않은 사항, 각종 노사공동위원회의 설치로 국한되어 있어서(근로자참여및협력증진에관한법률 제20조) 신고자의 불이익처분을 둘러싼 개별분쟁에 대해서 노사협의회법상의 중재제도를 적용하기는 어렵다.

다만, 신고자에 대한 보복조치로 신고자가 근로환경이나 근로조건 등에 대해 불만을 가질 수는 있다. 이를 위하여 현행법은 상시30인 이상의 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에는 고충처리위원을 두어야 하며(근참법 제25조) 이를 위반하면 벌칙이 적용된다(근참법 제32조). 고충처리위원은 노사를 대표하는 3인 이내의 위원으로 구성되며, 노사협의회가 설치되어 있는 사업 또는 사업장의 경우에는 노사협의회가 그 위원 중에서 선임하고, 협의회가 설치되어 있지 않은 사업 또는 사업장의 경우에는 사용자가 위촉한다.(근참법 제26조 제1항). 그러나 고충처리위원이 처리하기 곤란한 사항에 대해서는 협의회에 부의하여 협의·처리하되 이 때 협의회에 부의된 고충사항은 의결사항이므로 반드시 협의회의 의결을 거쳐야 처리된다. 고충처리는 근로자의 근로환경이나 근로조건 및 근로자의 대우에 대한 불만으로서 집단적 성질을 가진 노동쟁의와는 구별된다. 이러한 근로자 개개인의 불만사항에 대해서 고충처리위원을 통해 해결하거나 노사협의회의 의결을 거쳐 고충을 해결할 수 있다. 따라서 신고자로서 종업원은 노사협의회를 통해 피신고자의 불이익처분에 대해 고충으로서 해결을 기대할 수는 있다. 그러나 고충처리도 앞서서 말한 것처럼 신고자의 불이익을 사전에 예방하거나 분쟁을 사전에 해결하는 대안으로서는 미흡하다. 무엇보다 근로자 측에서 고충을 고충처리위원들 앞에서 공식화하기를 꺼려하고, 사업주 측에서는 고충처리를 모종의 시혜로서 이해하기 때문에 분쟁을 해결하기에는 미흡하며, 따라서 실제 현실에서는 어느 정도로 활용되고 있는지 정확한 실태도 파악되어 있지 않다.

이렇게 본다면 신고자의 분쟁의 사전적 해결절차는 신고자가 공공기관 부패행위자의 거래상대방의 종업원인 경우에도 필요한 것으로 보인다.

⑶ 입법의 방향

1) 현행 노동조합 및 노동관계조정법을 준용하는 경우

현행 노동조합및노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라고 한다)상의 조정중재제도를 신고자를 위한 사전적 분쟁해결절차로 전용하는 경우에는 먼저 그 입법적 기술은 이 제도를 부패방지법상에 준용하는 규정을 마련하는 것이다. 그러나 앞에서 본 바와 같이 여러 가지 이유에서 노조법상의 조정중재기구는  신고자의 개별적 권리분쟁이나 이익분쟁을 사전적으로 처리하기에는 적합하지 않다.

첫째는 현행 노조법상의 조정중재 제도는 집단적 이익분쟁을 조정하는데 초점이 맞추어져 있다는 점이다. 즉, 교섭․쟁의행위에 대한 규정 없이 조정대상과 직결되는 노동쟁의의 개념만을 규정하면서, 이를 “근로조건의 결정에 관한 사항”에 한정되는 것으로 보고 있다. 이에 따라서 현재 노동위원회는 노동관계에서 발생하는 다양한 현안 가운데 집단적인 근로조건 이외에는 조정의 능력을 발휘하지 못함으로써, 분쟁의 해결방법으로서 조정의 기능이 상당부분 약화되었고, 또한 기능의 약화는 조정의 형식화를 초래함으로써 쟁의행위를 예방하고 분쟁을 합리적으로 해결하기 위한 수단으로서의 역할을 수행하지 못하고 있다고 평가할 수 있다. 현실적으로 분쟁의 대상은 근로조건의 결정에만 국한되지 않고 경영사항이나 노동조합관련사항이 분쟁의 핵심이슈가 되는 경우도 있다. 물론 실질적인 조정의 절차에 있어서는 이러한 사항에 대한 법외적 조정이 수반되기도 하지만, 앞서 말한 바와 같이 노동위원회가 이에 대해서는 적극적으로 조정안을 제시함으로써 분쟁의 해결을 유도할 수 없다는 문제가 있다.

김태기(2003), “노동위원회 조정․심판서비스의 문제점과 개선방향 - 2000년도 실태조사결과를 중심으로”, 「노동쟁의 조정제도 및 쟁의문화 개선을 위한 논의자료」, 노사정위원회, pp.68.

박은정, 앞의 논문,  117면 이하 참조.

한편, 노동위원회의 조정이 반드시 집단적 이익분쟁에 대한 해결방법으로서, 단체교섭의 연장선으로만 이용되어야 하는가에 대한 문제도 있다. 노동위원회에서의 심판이나 법원에서의 판결 과정에서, 심판위원 또는 판사의 재량에 따라 분쟁 당사자간의 화해가 공식적 또는 비공식적으로 시도되는 경우가 있는데, 이러한 결과는 반드시 근로조건의 결정과 관련된 사항이 아니라 하더라도 조정적 분쟁해결의 방법에 의한 분쟁의 해결이 가능하고, 또한 제도적으로 제공될 수 있다면 조정제도를 이용할 가능성이 높다. 이것은 화해제도의 법정 등을 통하여 개선될 수 있는 문제이기도 하지만, 그보다는 권리분쟁의 사항에 대해서도 공적 조정의 서비스를 받을 수 있도록 하는 제도적 모색이 필요하다고 생각된다. 물론 현실적으로 단체교섭과 관련된 노사분쟁에서는 노조법에서 말하는 노동쟁의 이외의 다양한 사항들, 예를 들어서 조합활동에 관한 사항 등 집단적 노사관계의 운영에 관한 사항, 해고자 복직 등 이른바 권리분쟁, 종전 노사합의의 이행에 관한 분쟁, 쟁의행위에 대한 민형사상 책임, 고용보장 내지 구조조정에 관한 인사․경영사항, 법․제도의 개선과 같은 정책적․정치적 사항 등 다양한 노사간의 분쟁사항이 단체교섭의 이면사항으로 작용하는 경우가 있다. 따라서 실질적으로 노동위원회는 노동쟁의조정이 신청된 사건에 대해 노동쟁의에 해당하는 노사쟁점 이외에도 이면사항을 파악하여 조정에 임하게 된다. 물론 노동위원회가 이면사항에 대해 법상 조정을 할 수 있는 권한이 없기 때문에 노동위원회가 조정절차에서 이면사항도 아울러 다루려는 것을 노사 중 일방이 반대한다면 더 이상 다룰 수 없게 된다. 노동위원회가 이면사항을 다루는 것은 노사의 동의 또는 사실상 묵인이 전제되어야 하므로, 노동위원회가 이면사항을 다루는 방식은 통일적인 기준이 없이 사안에 따라 여러 방식이 시도된다. 유형화하여 보면, 노동쟁의 사항이 아닌 이면사항만이 조정 신청된 경우에는 조정절차를 개시하지 않고 노사가 자율적으로 해결하라고 행정지도를 하는 방식, 이면사항이 교섭의 장애가 되고 있다는 점을 지적하고 이면사항은 노사가 별도로 해결하도록 권유하고 노동쟁의 사항만을 조정하는 방식, 이면사항의 해결이 노동쟁의 조정의 선결문제가 되므로 노사가 이를 먼저 해결하도록 법외의 조정을 하여 이를 해결 한 후 노동쟁의 사항을 조정하는 방식, 이면사항이 노사분쟁의 핵심사항이므로 노동쟁의 사항과 함께 법외의 조정을 사실상 진행하는 방식, 이면사항이 노사분쟁의 핵심사항이므로 노사로부터 동의를 받아 노동쟁의 사항의 조정과 함께 법외의 조정을 진행하는 방식 등의 다양한 방식으로 나타난다. 그러나 노동쟁의사항에 해당되지 않는 이면사항을 노동위원회가 핵심사항으로 파악하여 노사에게 원만한 타협으로 하도록 사실상 조정을 하는 경우에도 법상 조정사항은 아니므로 노동위원회가 그 사항에 대해 적극적으로 조정안을 내어 권고하지는 못하는 한계가 발생한다.

박은정, 앞의 논문,  117면 참조.

이상의 이면사항의 조정에 관한 내용은 김홍영․박은정(2005), 「분쟁의 실태와 조정과정」, pp.26～28 참조.

박은정, 앞의 논문, 253면 이하  참조.

둘째로는 집단적 이익분쟁은 단체교섭을 전제로 하는 것이기 때문에 노사간의 합의에 의한 교섭의 자발적 타결이 가장 바람직한 해결방법이다. 그것이 불가능한 경우 제3자가 개입하여 조정안을 제시하고, 그 조정안에 노사가 합의함으로써 분쟁이 해결될 수 있도록 도모하는 것이 현행 조정제도의 목적이라 할 수 있을 것이다. 그런데 현행 조정제도는 노사간의 단체교섭이 합의점을 찾지 못하고 교착상태에 이르게 된 후 쟁의행위로 나아가기 전에 제공되는 사후적 조정제도이다. 더구나 당사자의 임의적 신청에 의하여 서비스가 제공되는 것이 아니라, 이를 준수하지 않은 경우 노조법 제91조에 의하여 형벌이 부과되는 강제적 제도이다. 이러한 강제적 제도가 임의적으로 당사자들의 동의 하에 사전에 해결되어야 할 신고자의 사전분쟁해결 절차에는 합당하지 않아 보인다.

셋째는 조정의 시기가 문제이다. 현행 노조법상의 조정제도는 협약체결이 어려운 경우 단체교섭의 연장선상에서 당사자간 평화적 분쟁해결을 도모하기 위한 것이다. 그러나 현행법상 조정은 단체교섭이 교착상태에 빠진 후인 사후적 조정의 경우로 제한되고 있어서 조정이 조정으로서 역할할 수 있는 적기를 놓칠 수 있다는 문제가 있다. 조정의 실효성은 조정자가 제시한 조정안을 노사 당사자가 받아들임으로써 분쟁이 해결되고 그것이 실질적 단체협약으로서 기능하게 되는 경우(조정안 수락)와 조정자가 조정안을 제시하지 않은 상태에서 노사 당사자의 교섭을 이끌어 냄으로써 조정의 장에서 분쟁사안에 대한 합의가 이루어지게 되는 경우(지도합의)로 구분을 해볼 수 있는데, 전자의 경우는 오히려 줄어들고 있는 반면, 후자의 경우가 급속하게 증가하고 있다. 짧은 조정기간 동안 조정자들이 노사간의 관계에 깊게 개입하여 충분히 유효한 조정안을 이끌어 낸다는 것은 사실상 대단히 어려운 일이고, 가능한 분쟁 당사자간의 합의를 이끌어 내도록 유도하는 것이 오히려 효율적일 수 있다. 여기에서 현행의 사후적 조정을 노사 당사자의 신청에 의한 사전적 조정제도로 전환하는 것이 바람직스럽다. 그런 점에서 현행 노조법상의 조정중재제도를 신고자 분쟁의 사전적 해결절차에 준용한다는 것은 한계가 있을 수밖에 없다.

박은정, 앞의 논문, 121면 이하  참조.

부당해고나 부당노동행위의 구제절차를 신고자의 사전적 분쟁해결로 원용하는 것도 문제가 있다. 이미 그것은 실증적으로 분석된 바와 같이 구제절차는 노동위원회의 일종의 심판절차로서, 특히 실질적으로 지노위->중노위->행정법원 심판->고등법원심판->대법원 판결 등의 절차를 거치면서 5심제가 됨으로써 심판의 절차중복에 따른 권리구제의 지연이 문제가 된다. 이미 앞에서 대안적 사전적 분쟁해결절차로서 영국의 ACAS제도는 철저한 임의주의, 조정대상의 포괄성, 조정과 중재의 높은 성공률, 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용, 조정중제 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동의 측면에서 포괄적이고 종합적인 사전분쟁해결 제도로서 정착되어 가고 있다. 따라서 노동위원회의 심판절차를 신고자의 사전분쟁해결 절차에 준용한다는 것은 소송기간의 지연, 비용의 증가, 법률주의화, 공개심리 및 판결내용의 공표로 인한 분쟁의 공식화 등의 문제점을 노정하게 될 것이다. 그런 점에서 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서는 적합하지 않은 제도이다.

박은정, 앞의 논문, 120면 이하  참조.

결론적으로 현행 노조법상의 조정중재제도는 신고자 분쟁의 대안적 사전적 분쟁의 절차로는 적합하지 않기 때문에 준용의 문제도 고려할 필요는 없다 할 것이다.

2) 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서 ACAS제도를 모델로 하는 경우

영국에서는 민간사업장 내부에서의 신고자보호를 위하여 공익제보법(Public Interest Disclosure Act 1998)에 의하여 고용권법(Employment Rights Act 1996 이하 ‘ERA’라 한다) Part IVA에 ‘보호되는 제보’라는 표제 하에 신고자의 보호에 관해 규정하고 있다. ERA 제43A조에 따르면 ‘보호되는 제보’는 ‘사업장 내부에서 근로자의 제보, 보호필요성이 있는 신고로서는 신고를 하는 근로자의 이유있는 믿음 속에서 다음의 하나 또는 그 이상의 성향을 보여주는 정보를 제보하는 것이라고 개념정의하고 있다.(ERA 제43B조)

동법에 대한 소개로는 이건호, 내부고발자 보호제도에 관한 연구, 한국형사정책연구원, 2000, pp. 168.

동법의 제정배경에 대해서는 H. Collins·K. Ewing·A. McColgan, Labour Law - Text and Materials, Hart, 2001, p.694.

① 이미 행하여졌거나, 행해지고 있거나 행하여질 것 같은 범죄행위,

② 어느 누가 그가 복종해야 하는 법적 의무에 따르지 않았거나, 따르지 않고 있거나, 따르지 않을 것 같은 경우

③ 오심이 발생하였거나 발생하고 있거나 발생할 것 같은 경우

④ 어느 개인의 안전과 보건이 위협을 받았거나 받고 있거나 받을 것 같은 경우

⑤ 환경이 침해를 받았거나 받고 있거나 받을 것 같은 경우

⑥ 앞의 항목에 해당하는 정보를 은폐하는 행위 등

이러한 사업장 내부에서의 공익을 위한 신고에 관한 노사간의 분쟁이 있는 경우 근로자는 고용심판소에 소를 제기할 수 있고, 고용심판소는 심리를 개시하기 전에 ACAS의 조정중재 절차를 거치도록 하고 있는 바, 특히 여기에 대해서는 공익의 보호 차원에서도 조정기간의 제한이 없다. ERA 제43B조는 우리나라 부패방지법제2조 3호처럼 공무원이나 공공기관과 같은 장소적, 행위 주체적으로 부패행위를 정의하는 것이 아니라, 공익을 침해하는 행위별로 규정하고 있다. 따라서 기업주나 단체가 공공기관에 재산상의 손해를 가하는 행위는 그것이 공무원이나 공공기관에 관련되어 있는가에 관계없이 , 즉 행위주체와 관계없이 ERA의 적용을 받아 고용심판소를 거쳐 ACAS에 의한 대체적 사전적 분쟁해결절차에 의해 신고자가 보호를 받게 된다. 말하자면 영국의 공익제보법은 공익을 침해하는 위법에 대하여 내부고발을 하는 모든 자를 보호하는 일반 입법이다. 또한 이 규정은 공무원이나 공공기관과 관련이 없어도 기업주나 단체가 위에서 정한 공익침해행위를 하는 경우 신고자의 제보로 인해 발생하는 분쟁은 ACAS의 조정을 거치도록 하고 있다. 따라서 민간부분에서의 신고자의 분쟁은 물론 공공부문에서의 공익침해행위가 위에서 정한 행위유형에 해당하는 한 신고자의 분쟁에 대해서는 ACAS의 대체적 분쟁해결절차가 적용되는 것이다. 이러한 일반법으로서의 공익제보법에 따라 ERA 제230조 3항에서 정의하는 근로자뿐만 아니라, 파견근로자, 하도급근로자, 국민건강서비스에서 종사하는 의료관계자, 직업훈련자는 물론 공무를 담당하는 자(crown employment)도 이 법률의 적용을 받는다. 동법이 이와 같이 그 적용대상을 근로자를 넘어 범위를 확대란 것은 공익의 보호를 위해서는 반드시 근로관계에 국한시킬 필요가 없다는 정책적 배려에 기인한 것이다.

다만, 군사관계, 국가안전보장관계, 경찰관계에 종사하는 자는 적용이 배제된다.

(a) 신고자 분쟁의 사전적 해결절차의 필요성

신고자에 대한 피신고자의 보복행위 등으로 두 당사자 사이에 분쟁이 발생한 경우 노동위원회나 소청심사위원회와 같은 준사법적 행정기관의 심판절차나 일반 법원의 판결절차에 따르는 것 보다는 그러한 공적인 절차를 선택적으로 하는, 말하자면 대체적인 사전분쟁해결 절차가 당사자에게, 특히 신고자에게 만족스러운 결과를 가져오게 된다. 이는 앞에서 설명한 바와 같이 신고자와 동일한 입장에 서 있는 근로자와 사용자의 개별적 분쟁에 있어서도 입증된 바가 있다. 대부분의 민사분쟁이 화해에 의해서 해결되는 것처럼 노동위원회 등의 행정기관에서의 분쟁도 화해와 조정 등의 사전적 절차에 의해서 해결된다. 사전적 분쟁해결절차는  재판이나 심판과정의 불확실성을 피하고, 비용의 절감, 특히 승소한 자 측에서조차 비용을 지불하려 하지 않으므로 심판절차에서도 중요하고, 소송보다도 신속한 해결을 가져오므로, 당사자 상호 파국으로 치닫는  소송을 피할 수 있으며, 사건 내용이 공표되는 것을 피할 수 있다는 장점이 있다. 분쟁당사자들도 사전적 분쟁해결절차를 여러 가지 이유로 매력적인 해결수단으로 보고 있다. 무엇보다도 분쟁당사자, 특히 신고자는 비록 신고나 공익제보에 의해서 계속적 채권관계에서 중요한 신뢰관계는 깨졌지만, 대부분의 경우 근로관계가 계속되기를 희망하는 경우가 많다.  이 경우 종래의 소송이나 심판절차를 통해 분쟁을 해결하는 것이 적절하지 않은 경우가 있다. 심판절차나 소송절차에서 전문법관이나 심판담당위원들과 같이 제3의 엄격하고 독립된 자들이 절차를 진행한다면 신뢰관계를 바탕으로 연결된 근로관계나 공무원의 복무관계는 깨지고, 어느 방향으로 해결책이 나와도 당사자들이 분쟁전의 신뢰관계를 회복하기가 불가능하게 된다. 특히 소송절차에서는 엄격한 증거법칙이 적용되는 등 소송당사자의 인적 관계는 절연되고 형식적인 관계가 되어 분쟁이 격화되면서 양당사자에게 모두 회복불가능한 결과를 가져올 수 있다. 대체적 분쟁해결제도는 이러한 문제를 피한다는 장점이 있다.

BLACKSTONE'S, ibd. p. 54.

신고자의 개별적 권리분쟁에서는 사법적 판단보다는 양당사자가 신뢰할 수 있는 조정자에 의해서 비교적 간단하고 신속한 절차를 통해서 분쟁을 해결하는 것이 신고자의 보호에도 충실하다는 점이다. 왜냐하면 신고자와 피신고자는 매매계약과 같이 1회성의 거래관계를 맺고 있는 것이 아니라 계속적 법률관계를 맺고 있기 때문에 신고자는 그러한 간편한 절차에 의한 분쟁의 해결 후에도 계속적인 법률관계를 유지하는 것을 희망하는 경우가 보통이기 때문이다. 물론 재판절차에 대해  대체적 분쟁해결을 강조한다고 하더라도 그것이 재판의 배제를 의미하는 것이 아니라, 대체적 사전적 분쟁에 의한 조정이 안 되면 결국은 심판절차와 재판절차를 거쳐야 한다는 것은 부정할 수 없다. 따라서 신고자가 피신고자와 계속적인 법률관계를 유지하기를 원하지 않는 경우에는 재판과 심판절차에 의해서 청산관계나 반환채무관계로 들어가면 된다. 그러나 이 경우에도 소송경제상 대체적 분쟁해결절차로 해결하는 것이 당사자나 신고자에게 유리하다. 이미 신고자나 피신고자 모두 계속적 근로관계나 공무원관계를 유지할 수 없을 정도로 신뢰관계가 파괴되어 신고자의 계속고용이 무의미한 경우에는 권리의 시시비비를 파국적으로 가리는 것보다는 해고보상금을 지급하고 고용관계를 종료시키는 것이 두 당사자에게 합당한 것이다. 물론 이 해고보상금제도는 법률에 의해서 강제될 수도 있지만,(이른바 redunduncy) 당사자들이 제3자의 조력을 받아 조정에 의해서 해결할 수도 있는 것이다. 그러한 한도에서 근로관계의 종료의 경우에도 대체적 분쟁해결수단이 신고자에게도 유용할 수도 있다. 따라서 문제는 심판절차나 재판절차에 의한 해결책을 최후수단으로 남겨 두고 가능한 한 사전분쟁해결절차에 의해서 분쟁을 해결하는 것이 신고자에게 이득이 된다. 신고자가 심판절차나 재판절차에 비해서 어느 정도나 사전적 분쟁해결책을 선호하는지, 이에 대한 정확한 실증조사는 없지만, 노사간 분쟁에서는 ACAS와 같은 대체적 사전적 분쟁해결수단이 재판이나 고용심판소에 의한 분쟁해결절차를 앞지르고 있고, 약 24% 정도의 사건만이 다시 고용심판소의 심판절차를 받게 된다는 것도 신고자라고 하여 다르지 않을 것이라고 판단된다.

(b) ACAS 도입의 필요성

신고자의 분쟁에 대해서도 대체적 사전적 분쟁해결절차가 필요하다면 다음으로 제기되는 문제는 어떠한 대체적 사전적 분쟁해결책을 도입할 것인가 하는 문제가 제기된다. 여기서는 ACAS를 중심으로 논지를 전개하였다는 이유에서 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서 ACAS 도입의 필요성과 현행법상 노동분쟁의 조정중재제도를 개선하여 이를 신고자 분쟁의 대체적 사전해결절차로 전용하거나 준용할 수 있는지를 검토하게 될 것이다.

신고자 분쟁의 대체적 사전적 해결절차로서, 그리고 일반 노사관계의 개별적·집단적 분쟁의 총합적(總合的) 조정중재기구로서의 ACAS의 특성은 이미 앞에서 본바와 같이 철저한 임의주의, 조정대상의 포괄성, 조정과 중재의 높은 성공률, 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용, 조정중재 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동 등이다. 따라서 이러한 장점을 갖는 대체적 분쟁해결절차로서 ACAS가 노사관계의 분쟁해결에 기여를 한다면 이의 도입을 막을 수 없는 것처럼, 신고자 분쟁의 사전적 해결을 위해서도 - 무엇보다 신고자가 직장존속을 원하는 한 신고자의 보호에 기여하는 - ACAS를 도입하는 것을 막을 수 없을 것이다.

원래 분쟁은 당사자간의 자발적 합의로 해결하는 것이 가장 이상적이고, 재판에 의한 법원절차의 개입은 최후적인 것이 되어야 한다. 이와 같이 본다면 법원의 소송절차에 있어서도 이 원칙은 지켜져야 할 것이다. 이는 구체적으로 재판과 노동위원회와의 관계에서 노동위원회의 조정중재기구는 ACAS와 고용심판소의 관계처럼 심판절차 이전에 먼저 ACAS의 조정과 중재를 거쳐 여기서 해결되지 않은 경우에 최종적으로 심판이나 재판절차를 진행해야 하는 것으로 나타난다. 이는 현재 집단적 이익분쟁으로 제한되어 있는 현행 노조법상의 조정중재제도를 넘어 개별분쟁에서도 대체적 분쟁해결제도를 확대하는 방안이다. 물론 이에 대해서는 소송상 화해제도의 적극 활용을 지지하면서도, 노동위원회 등과 같은 별도의 기관이나 부에서 화해절차를 거치도록 하는 것은 절차지연의 우려가 있고, 화해 성공율이 낮은 경우에는 제도 자체가 형해화될 우려가 있다는 점에서 반대하는 의견도 있다. 그러나 ACAS의 높은 성공률이 보여주는 바와 같이 노동위원회도 그간의 경험을 토대로 재판 전에 조정이나 화해를 진척시킬 수 있으며, 무엇보다도 신고자 등과 같은 분쟁당사자들은 대부분 분쟁에도 불구하고 고용관계의 계속을 원하고 있기 때문에, 이를 위해서는 당사자간의 합의에 의해 사전에 분쟁을 종결시키는 것이 바람직하다. 따라서 노사분쟁에 있어서는 노동위원회의 조정대상을 확대하여 ACAS의 수준으로 개편하여 집단적 이익분쟁은 물론 개별적 분쟁에 대해서도 조정할 수 있도록 해야 할 것이다.

여기서 재판은 별도의 노동법원이든 일반법원이든 가리지 않고 ADR이 인정되어야 할 것이다.

김선수, “한국에서의 노동분쟁 처리기구로서의 법원의 구조 및 운영실태, 노동법원의 도입방향”, 「노동과 법 - 노동법원론」, 금속산업연맹법률원, 358면; 김선수, “노동권리분쟁의 효율적 해결방안”, 「노동분쟁의  해결방안」, 서울대학교 노동법연구회 2004년 추계학술발표회 자료집, 112면 참조.

(c) 조정중재자로서 국가청렴위원회

그러나 문제는 현행 부패방지법이 공무원과 공공기관에서의 부패행위에 대해서 신고자를 보호하고 있기 때문에 신고자의 개별분쟁을 노동위원회의 조정중재대상으로 삼아야 하는지에 대해서는 여전히 논란이 있을 수 있다. 물론 공무원노조법의 제정으로 중앙노동위원회가 향후 공무원노조의 분쟁을 조정하고,(공무원노조법 제12조) 중재에 대해서는 중앙노동위원회 산하 공무원노동관계조정위원회가 공무원노동관계의 조정·중재를 전담할 것이지만,(공무원노조법 제13조, 제14조) 여기서는 공무원노동조합과 조합원의 단체교섭이 결렬된 경우의 집단적 이익분쟁의 조정중재가 문제된 것이고, 신고자의 분쟁은 개별적 분쟁이 문제이기 때문에 신고자의 분쟁의 사전적 해결을 위해 공무원노조법이 적용될 수는 없다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 신고자만의 분쟁을 위한 독자적인 사전적 해결절차가 필요하며, 이 때에는 개별분쟁에 대해서도 조정중재를 하는 ACAS모델이 중요한 역할을 할 것이다.

신고자의 대체적 사전분쟁 해결을 위해서 ACAS 모델을 취하여 조정중재제도를 만들고자 한다면 이 경우 노동위원회의 역할을 국가청렴위가 담당하여야 할 것이다. 노동위원회가 신고자의 개별적 분쟁에 대한 사전적 조정중재를 하기 위해서는 현행 노동위원회의 역할이 집단적 이익분쟁의 조정에서 개별적 권리분쟁의 조정으로까지 확대하는 입법이 행해져야 한다. 물론 노동위원회는 현실적으로는 행정지도와 지도합의 등의 방법에 의해서 이면적으로 당사자의 합의를 유도하기는 하지만, 이러한 것들은 비공식적으로 행하여지는 것이고 더구나 여전히 집단적인 성격의 문제와 관련된 것에 한정된다. 근로자 개개인의 권리와 의무에 대해서는 노동위원회가 조정자 역할을 하지 않는다. 노동위원회가 근로자 개개인의 개별계약상의 권리분쟁에 대해 개입하는 것은 부당해고에 대해 심판자로서 개입할 뿐, 여기서도 조정자의 역할을 하는 것은 아니다. 따라서 여기서도 노동위원회는 근로자의 근로관계 종료를 위한 사용자의 해지권 행사가 옳고 그른지에 대해서만 판정할 뿐, 해고를 인정하되 일정액의 해고보상금을 지급하라고 하는 식의 심판을 할 수는 없다. 그러한 판단 자체가 노동위원회의 권한을 유탈하는 것이기 때문이다. 또한 공무원인 신고자의 개별적 분쟁이 노동위원회의 관할대상이 되기 위해서는 공무원노조법상 중앙노동위원회에 설치된 공무원노동관계조정위원회의 역할을 신고자의 개별분쟁에 대한 조정중재에까지 확대하는 개정입법이 필요하다. 현행 공무원노조법상 공무원노동관계조정위원회는 공무원노동관계의 조정중재를 전담하지만, 그 관할대상은 공무원노조의 단체교섭이 결렬된 경우에 한해서 조정중재를 하기 때문에 공무원의 개별적 분쟁에 대해서는 조정중재를 하지 않는다. 또한 공무원노조의 노동조합은 구청과 도 교육청을 최소단위로 하는 것이기 때문에 읍·면·동 단위에는 노동조합이 설립되지 않고 지부·분회의 형태로 설립될 것이기 때문에 공무원노조는 노동조합의 최소단위 밑의 기층단위의 공무원의 근로조건이나, 여기서 문제가 되는 신고자의 분쟁에 대해서 역할을 할 수 없다. 또한 공무원노조는 광역으로 설립되고 단체교섭도 사용자 측에서는 행자부장관, 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장 등과의 비교적 규모가 큰 통일교섭을 하기 때문에 단체교섭이 결렬되면 지방노동위원회가 아닌, 단위가 큰 상급의 중앙노동위원회의 공무원노동관계조정위원회가 담당하도록 되어 있어서 조정대상도 한정되어 있을 뿐만 아니라, 공무원인 신고자의 개별적 분쟁을 조정하는 것과는 거리가 멀다.

이와 같이 신고자의 개별적 분쟁을 사전에 조정중재하기 위해서 노동위원회가 개입하려면 노동조합법과 공무원노조법을 개정해야 한다. 특히 현재 추진되고 있는 노동법 선진화방안과 연계하여 입법을 해야 할 것이다. 그러나 이것은 동시에 노동위원회의 기능확대나 ACAS처럼 총합적 조정중재기구로의 변혁을 위한 입법이 행하여지지 않는 한 우선 국가청렴위원회가 신고자 분쟁의 사전적 해결의 역할을 담당해야 한다는 것을 의미하기도 한다.   그렇다면 이제는 국가청렴위원회가 신고자 분쟁의 사전해결기구로서 조정중재를 하기에 적합한지 여부를 따져봐야 할 것이다.

현행 부패방지법상 국가청렴위원회는,

- 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립·권고와 이를 위한 공공기관에 대한 실태조사·평가

- 부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행

- 비영리민간단체의 부패방지활동 지원

- 부패방지 등과 관련한 국제협력

- 부패행위에 대한 신고의 접수 등

- 신고자의 보호 및 보상

- 법령 등에 대한 부패유발요인 검토

- 부패방지와 관련된 자료의 수집·관리 및 분석

- 공직자 행동강령의 시행·운영 및 그 위반행위에 대한 신고의 접수·처리 등이다.

이러한 임무로부터 보면 국가청렴위는 신고자의 보호와 보상에 정통하고 있으며, 특히 신고자의 보호를 해야 하는 위치에 있기 때문에 신고자가 무엇을 원하는지, 피신고자에게 무엇을 권유해야 하는지에 대해서 누구보다 정통해 있고 전문적인 능력이 있다고 생각된다. 또한 현상황에서 인력보충과 예산지원이 뒤따른다면 위와 같은 임무 이외에도 신고자 분쟁에 대해서 조정중재를 한다고 하여도 크게 무리는 아니라고 본다. 오히려 피신고자나 신고자 모두에게 출석 및 의견진술을 요구할 수 있고,(부패방지법 제21조 제1항 제2호) 문제가 된 공공기관의 장에게 제도개선의 권고를 할 수 있으며, 신고사항에 대해서 조사기관에 사건을 이첩할 수 있는 등 신고자·피신고자 모두에게 어느 정도의 권한행사를 통해 유무형의 권위와 심리적 압박을 행사할 수 있는 지위에 있기 때문에 조정중재자 역할을 하기에 적합한 지위에 있다. 국가청렴위원회와 노동위원회를 비교하여 본다면 사실상 국가청렴위원회는 조사하고 신고사건을 처리한다는 관점에서는 일종의 근로감독관과 같은 역할을 수행한다. 근로감독관은 사업장 등에 대한 임검권과 서류의 제출요구권, 사용자와 근로자에 대한 심문권, 검진권을 가지고서 노동관계법령위반에 대한 사법경찰관의 직무수행을 하고 있다(근로기준법 제104조 이하). 이것은 국가청렴위가 자료의 제출요구와 실태조사(부패방지법 제21조), 관련자들에 대한 출석 및 의견진술요구(동조 제2항), 사건의 수사기관에의 이첩 또는 검찰에 고발권을 갖고서 신고된 부패행위에 대해 조사하고 처리하는 것과 그 기능이 같다는 것을 보여준다. 그리고 부패행위에 대해 평가·판단하고 신고자 보호와 보상을 결정한다는 것은 노동위원회가 부당노동행위와 부당해고에 대해 심판·결정한다는 것과 동일하다. 따라서 노동법영역의 입장에서 그 기능적인 면을 비교하면 국가청렴위는 근로감독관과 노동위원회를 결합한 것과 비교할 수 있고, 차이가 있다면 조정중재의 기능만이 결여되어 있음을 알 수 있다. 이와 같은 점을 고려한다면 국가청렴위원회가 조정중재 기능을 담당한다는 것에 대해서 부정적 입장을 가질 필요는 없다.

(d) 조정중재자로서 국가청렴위원회의 역할

가. 조정중재가 필요한 경우

국가청렴위원회가 신고자 분쟁사건의 조정중재자로서, 말하자면 신고자 분쟁의 대체적 사전적 분쟁해결기구가 되어야 한다면 구체적으로 무엇을 해야 하는가 하는 문제가 제기된다.

가장 먼저 제기되는 문제는 국가청렴위원회의 조정중재가 대체적 분쟁 해결수단이라면 무엇을 대체하는 것인가 하는 점이다. 영국의 ACAS의 경우 고용심판소에 제기되는 심판사건을 먼저 ACAS가 처리하는 것이므로 ACAS는 고용심판소의 심판을 대체하는 사전적 분쟁해결기구이다. 그렇다면 국가청렴위원회가 ACAS처럼 대체적 분쟁해결기구가 되고자 한다면 그 무엇을 대체하는 기구가 되어야만 한다. 원래 대체적 분쟁해결수단이 활용되는 근본적인 이유는 법원의 재판이 지나치게 형식적이고, 비용이 소요되며 장기간에 걸쳐 소송이 진행되기 때문에 이를 피하기 위해서 대체적 분쟁해결수단을 활용하는 것이며, 그 중심에 있는 것이 화해, 조정, 중재 등이다. 그러므로 원칙적으로는 국가청렴위원회가 대체적 분쟁해결기구가 되기 위해서는 신고분쟁으로 인하여 법원에 소송이 제기되는 경우에 이를 대체하는 기구가 되든지, ACAS처럼 어느 기관에 심판이 요구된 경우 그 절차를 대체하여 조정중재를 하는 것이어야 한다. 말하자면 대체적 분쟁해결제도(Alternative Dispute Resolution: ADR)제도는 원칙적으로 재판이나 심판을 대체하여 재판이나 심판이 안고 있는, 소송비용·소송기간·사건에 밀착된 신뢰할 수 있는 해결 결여의 문제를 극복하기 위한 것이다. 그러나 신고자들이 분쟁으로 인하여 일반법원이나 행정법원에 소송을 제기하고, 이 소송을 대체하는 사전적 분쟁해결절차를 국가청렴위원회가 맡기 위해서는 일반법원의 소송절차법이나 행정소송법상의 소송절차 규정에 대체적 분쟁해결기구를 명시적으로 규정해야 할 것이다. 마치 고용심판소에 제기된 소송을 ACAS에 보내 사전 조정중재를 거치도록 하는 Employment Tribunals Act 1996 제18편의 규정이 있어야 할 것이다. 그런데 신고자 분쟁과 관련하여 소송이 제기되는 경우로서

이에 관해서는 서장권, 대체적 노동분쟁해결 절차, 노동법학 제16호(한국노동법학회),  면 참조.

대체적 분쟁해결 절차 일반에 관해서는 Breidenbach, Mediation - Struktur, Chancen und Risiken von Vermittlung im Konflikt, Köln, S. 250ff; Wegerich, Mediation & Recht: zeitgemäß, Beilage 10 zum BB 40/1998, S. 1ff.

i) 부패행위가 공무원과 공공기관에서 자행된 경우에 공무원이 신고자에게 피신고자가 보복행위를 하였다면 행정심판으로서 공무원소청심사위원회나 행정소송을,

ii) 공공기관과 거래관계에 있는 자의 종업원이 부패행위를 신고한 경우에 피신고자가 기업주 또는 그의 이익을 위하여 행동하는 자인 경우는 전형적인 노사분쟁으로서  피신청자가 신청자에게 보복행위로서 부당한 해고를 한 경우는 노동위원회의 심판이나 그에 불복하여 제기되는 행정소송, 또는 일반법원에서의 (부당)해고무효확인의 소송을,

iii) 신고자가 일반인으로서 공무원의 부패행위를 신고하고 피신고자가 보복행위를 하는 경우는 행정심판이나 행정소송을 각각 대체하는 사전적 분쟁해결을 국가청렴위원회가 담당하여야 할 것이다.

피신고자의 보복행위가 행정처분의 형태로 나타날 것이므로 행정심판이나 행정소송의 대상이 될 것이다.

그럼에도 불구하고 국가청렴위원회의 조정중재제도의 도입을 위해서 행정소송법이나 민사소송법을 고칠 수는 없다. 행정소송 절차나 민사소송절차에 대체적 분쟁해결 절차를 도입할 것인가 하는 문제는 단순히 신고자 분쟁의 사전해결에 국한되는 것이 아니라, 민사소송법이나 행정소송법의 전체 소송구조와도 관련된 문제이다. 말하자면 대체적 사전적 분쟁해결절차의 도입은 행정소송법이나 민사소송법의 일반적인 문제로서 부패행위신고자 분쟁에 국한해서 이 문제만을 위해서 민사소송법이나 행정소송법을 개정할 수는 없다.

그러나 행정심판으로서 공무원소청심사위원회나 노동위원회의 심판에 대해서는 사전에 분쟁해결절차를 연계할 필요가 있다. 통상적으로 보면 1989년 이전에는 부당해고사건과 부당노동행위사건이 비슷하였거나 부당노동행위사건의 비중이 더 컸었다. 그러나 1989년 부당해고가 노동위원회의 심판사건이 되면서 부당해고 사건이 점증하여 현재는 부당해고사건이 부당노동행위사건의 4배에 이르면서 심리 및 처리기간도 늘어나게 되었다. 그리하여 부당해고관련분쟁이 판정을 받는데 걸리는 평균기간은 지방노동위에서 약48일, 중노위에서 약103일이다. 2003년을 기준으로 5개월 이상이 소요되는 사건이 중노위의 경우 전체 처리건수 가운데 45% 이상을 차지하고 있다는 데서 알 수 있듯이 사건처리의 지연이 존재한다. 노동위원회에서의 처리기간이 이처럼 증가한 이유는 정확히 알려지지 않았지만, 결과적으로는 신고자와 피신고자 사이에 고용관계가 있는 경우에 신고자에 대한 피신고자의 보복행위로서 부당한 해고가 문제가 되어 노동위원회에 구제신청을 하게 되면 심리와 처리기간의 지연이라는, 대체적 분쟁해결절차 도입의 필요성이 존재하게 되는 것이다.

박은정, 앞의 논문, 84면 이하 참조.

그러나 노동위원회의 조정중재를 보면 비록 집단적 이익분쟁이기는 하지만, 심판이나 재판절차로 먼저 호소하고 거기서 사건을 조정중재기구로 보내는 ACAS형식이 아니어도 조정중재를 한다. 따라서 조정중재는 반드시 재판이나 심판의 법적인 형식을 피하기 위한 것은 아니므로, 국가청렴위원회 위에 다른 심판기구나 재판절차가 없다고 하여도 국가청렴위원회는 사안의 중대성에 비추어 조정중재를 할 수 있는 것이다. 그런 점에서 보면 심판기구로서 공무원소청심사위원회에서 대체적 분쟁해결절차의 도입을 위한 조건, 즉 소송비용, 소송의 장기화, 사건에 밀착된 신뢰관계의 결여 등의 조건이 충족되지 못하였다고 해서 대체적 분쟁해결절차를 국가청렴위원회가 맡아서는 안된다고 할 수 없다. 왜냐하면 공익의 보호와 부패의 방지는 국가와 사회의 기강확립은 물론 경쟁력 향상의 중추로서 집단적 노사분쟁에서 심판이나 재판절차가 전제되어 있지 않음에도 불구하고 조정중재를 행하는 집단적 노사관계의 보호와 동일시할만한 공익적 가치가 있고, 이러한 가치판단의 관점에서는 신고자를 보호할 필요가 있기 때문이다. 따라서 신고자와 피신고자 사이에 부당해고가 문제되어 노동위원회에 구제신청을 한 경우, 공무원소청심사위원회에 심판이 요청되는 경우는 물론 그러한 심판이 전제되지 않은 경우에도 국가청렴위원회가 신고자의 분쟁에 대해서 조정과 중재를 해야 한다.

<제1테제>

신고자와 피신고자 사이에 부당해고가 문제되어 노동위원회에 구제신청을 한 경우, 공무원소청심사위원회에 심판이 요청되는 경우는 물론 그러한 심판이 전제되지 않은 경우에도 국가청렴위원회가 신고자의 분쟁에 대해서 조정과 중재를 해야 한다.

이와 같이 국가청렴위원회가 신고자 분쟁의 사전적 조정과 중재를 해야 할 당위성과 필요성이 인정된다면, 그 모델은 ACAS모델을 참조할 수 있고, 이에 따라 조정중재를 위한 입법안을 만들어야 할 것이다. 이때에는 ACAS가 갖는 여러 가지 장점들, 즉 철저한 임의주의, 조정대상의 포괄성, 조정과 중재의 높은 성공률, 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용, 조정중재 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동을 제도적으로 받아들일 필요가 있다.

<표 3-14> 부당해고사건 처리기간의 추이 - 노동위원회        (단위 : 건, %)

년도	처리건수		30일 이내		31~60일		61~90일		91~150일		151일이상
	지노위	중노위	지노위	중노위	지노위	중노위	지노위	중노위	지노위	중노위	지노위	중노위
1998	3,297	581	1,478	66	1,379	91	392	220	43	182	2	22
1999	3,344	784	1,112	84	1,424	68	639	134	151	399	18	99
			60일 이내
			지노위		중노위
2000	3,277	769	2,243		143		691	118	309	367	34	141
2001	4,436	783	3,086		158		970	123	291	427	89	75
2002	3,720	897	2,306		166		925	172	400	415	89	144
2003	3,599	820	2,220		107		966	56	317	288	96	369
평균	100 %	100%	60.1%		19.1%		21.1%	17.8%	7.0%	44.8%	1.5%	18.3%

※출처: 중앙노동위원회, 각년도 노동위원회연보 (박은정, 앞의 논문, 88면에서 에서 재인용)

나. 조정중재의 원칙 - 철저한 임의주의

노사간에 벌어지는 갈등은 당사자가 스스로 해결하는 것이 원칙이다. 이러한 노사자치주의의 입장에서 보면 조정과 중재는 가능한 한 당사자들이 신청하거나 동의한 경우에 비로소 진행하는 것이 옳다. 현행 노동관계법애서도 조정과 중재가 행하여지는 경우는 극히 예외적인 경우로서 필수공익사업에 대해서만 강제중재가 허용되고, 그 이외는 임의주의 원칙이 관철되어 있다. 노동법상 필수공익사업의 경우 노동위원회위원장이 특별조정위원회의 권고에 의하여 중재에 회부한다는 결정을 한 때 중재절차를 개시할 수 있다. 이렇게 필수공익사업에 있어서 당사자의 의사와는 무관하게 강제중재가 허용되는 이유는 대법원과 헌법재판소의 입장에 따르면 “필수공익사업에서 쟁의행위가 발생하며 비록 그것이 일시적이라 하더라도 그 공급중단으로 커다란 사회적 혼란을 야기함은 물론 국민의 일상생활 심지어는 생명과 신체에게 심각한 해악을 초래하게 되고 국민경제를 현저히 위태롭게 하므로, 현재의 우리나라의 노사여건 하에서는 위와 같은 필수공익사업에 한정하여 쟁의행위에 이르기 이전에 노동쟁의를 신속하고 원만하게 타결하도록 강제중재를 인정한 것은 공익과 국민경제를 유지·보전하기 위한 최소한의 필요한 조치로서 과잉금지의 원칙에 위배되지 않는다”는 것이다. 이와 같이 필수공익사업에서 강제중재가 허용되는 근본적인 이유는 이들 사업의 업무정지 또는 폐지가 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하거나 국민경제를 현저히 저해하고 그 업무의 대체가 용이하지 않기 때문이다. 따라서 신고자의 분쟁은 이와 같이 공중의 일상생활이나 국민경제를 현저하게 위태롭게 하는 것이 아니라, 신고자와 피신고자의 개별적인 분쟁이다. 이러한 개별적인 분쟁에 대해서는 위와 같은 강제중재를 해야 할 이유가 존재하지 않는다. 심지어 노사관계선진화 방안에서도 필수공익사업서의 직권중재를 폐지하고자 하기 때문에 신고자의 개별적 분쟁에서도 강제중재를 허용할 이유가 없다. 이 점은 강제조정에 대해서도 타당하다. 따라서 국가청렴위원회에서의 조정과 중재는 철저하게 임의주의의 원칙에 따라서 조정의 경우는 당사자의 일방이 신청한 경우에, 중재의 경우는 당사자 쌍방이 함께 중재를 신청한 때 또는 당사자 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때로 한정해야 할 것이다. 이것은 ACAS의 조정중재 원칙에도 합당한 것이다. 또한 절차와 형식에 구애받지 않고 현장 조정 등을 유연하게 하는 방식으로서 일종의 알선(conciliation)제도를 택하여 분쟁이 심화되기 이전에 당사자가 신청하지 않아도 먼저 찾아가는 서비스를 제공한다.

필수공익사업에서 강제중재가 허용되는 것에 대해 서울행정법원은 이 제도가 헌법에 반한다고 하여 위헌법률제청결정을 내렸다. 이에 대해 대법원은 동 중재제도가 위헌은 아니라고 하였다. 대판 2005.5.12, 2000도890.

헌재 2003.5.15, 2001헌가31.

<제2테제>

조정의 경우는 당사자의 일방이 신청한 경우에, 중재의 경우는 당사자 쌍방이 함께 중재를 신청한 때 또는 당사자 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때에 개시한다. 광의의 의미에서 조정은 조정안을 제시하지 않는 알선과 조정안을 제시하는 조정을 포함한다.

다. 신고자분쟁의 정의

국가청렴위원회가 어느 경우에 조정과 중재를 해야 하는지에 대해서 명확한 개념이 정립되어 있지 않다면 당사자들에게 혼란을 초래하여 그 자체가 사건의 신속한 처리를 필요로 하는 사전적 분쟁해결의 요청에 반하는 것이다. 따라서 어느 경우에 조정중재가 필요한지에 대해서, 즉 신고자의 개별적 분쟁에 대해서 개념정립이 필요하다.

노사관계에서 조정과 중재가 필요한 노동쟁의는 ‘노동조합과 사용자 또는 사용자단체사이에 임금·근로시간·복지·해고 기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치로 인하여 발생한 분쟁상태’를 말한다.(노조법 제2조 5호 본문). 이 경우 주장의 불일치는 당사자간에 합의를 위한 노력을 계속하여도 더 이상 자주적 교섭에 의한 합의의 여지가 없는 경우가 이에 해당한다.(노조법 제2조 5호 후문) 그러나 이러한 개념정의는 매우 협소한 것으로서 근로조건의 결정에 관한 것으로 제한되어 근로조건 이외에는 조정을 할 수 없도록 하여 조정제도가 분쟁해결 기능을 약화하며, 노동쟁의 조정절차가 쟁의행위를 사전에 억제하기 위한 절차로 운영되어 쟁의행위예방 및 합리적 해결을 위한 서비스 절차로서의 기능을 약화시킨다는 비판이 있다. 그러나 ACAS 모델을 따른다면 조정중재의 대상과 관련하여 다음과 같은 점을 유의해야 한다. ACAS는 ‘분쟁이 있는 곳에 조정이 있다’는 모토 하에서 적극적으로 조정서비스를 제공한다. 따라서 조정의 대상도 집단적 권리분쟁과 개별적 권리분쟁을 가리지 않고 포괄적인 조정서비스를 제공하며, 조정신청의 유무, 쟁의행위의 여부에 관계없이 조정을 실시한다. 또한 공익제보의 경우나 각종의 차별금지법규의 위반사건에 대해서는 특별히 조정기간을 제한하지 않아 충분한 조정기간을 확보하고 있다. 또한 절차와 형식에 구애받지 않고 현장 조정 등을 유연하게 하는 방식으로서 일종의 알선(conciliation)제도를 택하여 분쟁이 심화되기 이전에 당사자가 신청하지 않아도 먼저 찾아가는 서비스를 제공한다. 따라서 신고자 분쟁의 경우에도 이를 명확하게 법률로 그 개념을 정립하는 것보다는 탄력적으로 유연하게 사전에 분쟁을 해결하기 위해서는 신고자 분쟁에 개념을 포괄적으로 정할 필요가 있다. 이 경우 ACAS의 개별적 분쟁의 관할 대상을 보면 노동조합및노동관계(통합)법(Trade Union and Labour Relations(Consolidation) Act, 1992) 제4편(노사관계) 제218조는  ‘노동분쟁’에 관한 정의로서 “이 법에서 노동분쟁이라 함은 사용자와 근로자간의 분쟁 또는 근로자간의 분쟁으로서 다음에 해당되는 사항에 관한 분쟁을 말한다.

한국노동연구원, 노사관계법·제도 선진화 방안, 2003, 88면 이하 참조.

① 고용조건 또는 근로자가 일하는데 필요한 물리적 조건

② 근로자의 채용이나 채용거부, 고용의 종료 또는 정지, 고용상의 의무

③ 근로자 또는 근로자집단간의 일이나 고용상의 의무의 분배징계

④ 조합원 또는 비조합원에 관한 사항

⑤ 노동조합 임원을 위한 편의제공

⑥ 교섭, 협의 또는 기타 절차에 있어서 사용자 또는 사용자단체의 노동조합에 대한 근로자대표권의 인정 및 ⑴ 내지 ⑹의 사항에 관한 교섭, 협의 및 기타 절차를 위한 기구에 관한 사항.

따라서 현재 영국에서의 노동분쟁은 ⑴ 내지 ⑷에서와 같은 개별적 분쟁과 ⑸ 내지 ⑺에서와 같은 집단적 분쟁으로 크게 구분할 수 있는데, 개별적 분쟁의 영역에는, 위와 같이 법에서 열거되고 있는 사항 이외에도 개별적 노동관계법에 기초한 고용권, 임금, 해고, 차별 기타 개별적 노동관계에서 발생하는 모든 분쟁이 포함된다. 우리나라에서는 노동분쟁이 이익분쟁과 권리분쟁이라는 분쟁의 성격에 의해 구분되고 있지만, 영국은 노동조합이 개입된 경우에는 집단적 분쟁이 되고, 그러하지 않은 경우에는 개별적 분쟁이 된다. 즉 노동분쟁의 주체에 의하여 노동분쟁의 유형이 구분되고 있다. 그러나 신고자의 경우는 분쟁의 유형이 개별적 분쟁으로 주로 집중되어 있고, 특히 신고자에게 가해지는 행위로서 소속기관, 단체 기업으로부터의 징계조치, 신분상의 불이익, 근무조건상의 차별과(부패방지법 제32조 1항, 2항) 경제적·행정적 불이익(동조 제3항)  등이 주류를 이룬다. 따라서 조정중재에 의해서 보호되어야 할 신고자의 이해관계는 징계, 신분상의 불이익, 근무조건의 차별을 중심으로 전개되어야 하되, 현행 노조법처럼 지나치게 규범화되어 근로조건 결정과 관련한 주장의 불일치로 발생한 분쟁상태로 협소하게 정의한 노동쟁의개념과 달리 가능한 한 포괄적으로 신고자의 개별적 분쟁을 포괄하는 것으로 개념정의를 해야 할 것이다. 그러므로 조정중재되어야 할 신고자의 분쟁은 “이 법(부패방지법)에서 조정중재의 대상으로서 신고자의 분쟁이라 함은 신고를 이유로 소속기관·단체·기업·피신고자로부터 징계조치, 신분상의 불이익, 근무조건상의 차별과(부패방지법 제32조 1항, 2항)과 경제적·행정적 불이익 등 신고자의 신고를 이유로 하여 발생하는 분쟁상태를 말한다”.

영국에서 왜 이렇게 노동조합의 개입여부에 따라서 개별적 분쟁과 집단적 분쟁으로 구분하는가 하는 점에 대해서는 박은정, 앞의 논문, 140면 이하 참조.

<제3테제: 신고자 분쟁의 정의>

“이 법(부패방지법)에서 조정중재의 대상으로서 신고자의 분쟁이라 함은 신고를 이유로 소속기관·단체·기업·피신고자로부터 징계조치, 신분상의 불이익, 근무조건상의 차별과(부패방지법 제32조 1항, 2항)과 경제적·행정적 불이익 등 신고자의 신고를 이유로 하여 발생하는 분쟁상태를 말한다”.

라. 조정중재의 기간

현행 노조법에 따르면 조정의 기간은 원칙적으로 10일(공익사업의 경우 15일), 예외적으로 같은 기간을 1회 연장할 수 있다. 그리고 한 사건의 조정에 소요되는 기간은 대략  절반 이상은 10일 이내에, 그 외의 경우에도 대개 1회 연장 허용범위 내에서 20일 이내에 해결되고 있다. 이 기간은 조정신청 - 조정회의의 개시(1회에 한하지 않음) - 당사자의 조정안 수락/거절 - 조정종료의 절차에 소요되는 기간으로서 실제 조정에만 소요되는 기간을 의미하는 것은 아니다. 실태조사연구에 따르면, 조정회의는 사건 당 평균 1.6회가 이루어지고, 조정회의에 소요되는 시간은 평균 3시간 정도로 나타나 한 사건 당 총 4.8시간이 소요되고 있고, 조정위원 중 공익위원은 공적조정 한 건당 평균 6.62시간을 그리고 노사위원은 7.25시간을 할애하는 것으로 조사되었다. 그러나 이 시간 동안 조정위원이 조정사건에 대해 얼마나 그 내용을 충실하게 파악하였는지 의문이다. 실제 공익위원들의 의견조사에 따르면, 조정회의의 소요시간과 회수가 불충분하다는 의견이었고, 조정이 실패한 사안에 대해서는 조정기간이 보다 길었으면 합의가 가능하였을 것이라고 판단하는 경우가 있고, 실제 현행 조정제도에 있어서 가장 먼저 개선되어야 할 문제가 아래의 조정대상 확대에 관한 문제와 함께 조정기간의 연장인 것으로 나타나고 있다. 그리고 여기에서 조정(알선)의 기간 등을 사안에 따라 구분함으로써 조정(알선)의 효율성을 높이는 한편, 지나친 장기화를 방지하기 위한 노력을 하여야 할 것이다. 조정기간의 구분 문제는, 영국의 ACAS의 예를 참고로 해서 보면, 단기․기본․무기로 구분을 한 후 분쟁의 해결이 급박한 사안 또는 미지급임금청구소송과 같이 그 판단이 비교적 명확한 사건에 대해서는 단기조정(알선)을, 고용상 차별에 대한 판단과 같이 그것의 판단과 결정에 복잡한 법리를 요구하는 경우에 대해서는 기간의 정함을 두지 않는 방법을 생각해볼 수 있다.

박은정, 앞의 논문, 116면 참조.

임상훈/이성희/김홍영(2003), 「사적조정 활성화 방안」, 노동부 학술연구용역사업 최종보고서, p.16 참조.

임상훈/이성희/김홍영(2003), p.16 참조. 한편 HON연구소(2000), p.148에 따르면, 조정위원들에 대하여 조정기간이 좀 더 길었으면 합의가 가능했는가에 대한 질문을 했을 때, 노사위원의 경우에는 중간적인 견해를 표시하였음에 비해, 공익위원의 경우에는 약간 긍정적인 견해를 표시하였다고 분석되고 있다.

그러나 신고자의 분쟁은 개별적 분쟁으로서 조속한 시일 내에 처리하기 보다는 차별의 문제처럼 판단과 결정에 복잡한 법리를 요구하는 경우 시일이 요구된다. 따라서 영국의 ACAS의 경우는 공익제보 사건에 대해서는 조정기간을 제한하지 않는다. 그러나 예를 들어 신고자나 피신고자·소속기관·단체·기업은 신고를 이유로 더 이상의 근로관계나 공무원관계를 유지할 수 없을 정도로 신뢰관계가 파괴된 경우, 말하자면 원직복직 이외에 근로관계가 객관적으로 불가능한 예외적인 경우에는 해고보상금을 지급하고 당사자의 법률관계를 종료하는 제도가 마련되어야 한다. 물론 이러한 제도는 심판이나 재판과정에서 적용될 수 있도록 부당해고의 구제방식과 내용을 다양화할 필요가 있다. 노사관계선진화방안도 이를 개선안으로 제시한 바 있다. 그러나 이러한 해고보상금제도는 조정중재에도 활용되어야 할 것이다. 물론 해고보상금 제도는 해고보호소송이나 부당해고구제신청시 당사자들이 판단하는 것이 아니라 제3의 심판자나 법관들이 활용해야 하는 제도이지만, 당사자의 동의가 있는 한 조정인이나 중재인이 활용할 수 있는 카드이며, 대개의 경우 해고보상금을 원하는지의 여부는 용이하게 판단될 수 있다. 따라서 이 경우는 단기의 조정기간을 거치는 것이 합당할 것이다. 다만 문제는 어느 경우가 단기, 기본, 장기의 조정기간을 거쳐야 하는 지는 일률적으로 판단할 수는 없다. 따라서 조정의 기간에 대해서는 보다 더 유연하게 대처할 수 있도록 조정중재의 경험이 축적된 이후에 유형별로 구분하도록 하고 우선은 조정기간을 설정하지 않되, 구체적으로는 대통령으로 정하여야 할 것이다.

한국노동연구원, 노사관계법·제도 선진화 방안, 2003, 135면 이하 참조.

<제4테제: 조정의 기간>

조정의 기간에 대해서는 보다 더 유연하게 대처할 수 있도록 조정중재의 경험이 축적된 이후에 유형별로 구분하도록 하고 우선은 조정기간을 설정하지 않되, 구체적으로는 대통령으로 정한다.

마. 개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용

영국 ACAS 조정중재기구의 중요한 특징으로는 부당해고와 탄력적 근로시간제도 등의 개별적 분쟁에 대해서도 당사자의 동의를 전제로 중재제도를 활용한다는 것을 들 수 있다. 무엇보다도 이 중재제도는 비밀·비공식·신속·비용절감 등의 효과가 있고 임의적인 것이어서 고용심판소나 일반 법원의 전통적인 모델보다 훨씬 더 유연하다. 이 ACAS에 의한 개별적 권리 분쟁에 대한 중재제도는 고용심판소나 재판이 지니는 문제점, 즉 소송기간의 지연, 비용의 증가, 법률주의화, 공개심리 및 판결내용의 공표로 인한 분쟁의 공식화 등의 문제점을 해결하기 위한 대안적 분쟁해결방법이다. 우리나라도 부당해고 사건에 있어서는 노동위원회의 심리기간 중에도 공식적, 비공식적 화해가 가능한데, 공식적 화해보다는 비공식적 화해의 비율이 월등하게 높다는 점에서 보면 분쟁당사자들이 공식적, 공개적인 해결 보다는 비공식적, 비공개적 해결을 선호하는 경향이 있다는 점에서 ACAS의 개별적 분쟁에 대한 중재제도와 그 도입의 필요성은 동일하다고 할 수 있다. 또한 노동위원회를 통한 부당해고 사건에서도 노동위원회의 결정에 불복하여 행정법원에 취소소송을 제기하는 비율도 매해 취소소송 대상의 약40%에 육박하고 있다. 또한 노동위원회에서의 부당해고 사건 처리기간도 약 5개월의 긴 시간이 소요되고 있다. 이와 같이 일반 법원절차를 이용해야 한다는 사정과 소송의 지연은 부당해고와 같은 개별적 권리분쟁 사안에서도 중재제도를 도입해야 할 필요성을 더욱 부각시키는 요소라고 할 수 있다.

2003년의 경우 지노위에서는 전체 신청사건수 대비 공식화해율이 4.5%였던 반면에 취하율은 47.3%, 중노위에서는 각각 0.3%, 25.3%를 기록하였다고 한다. 박은정, 같은 논문, 86면 참조.

취소소송대상 = 전체 중노위 부당해고처리건수-(화해건수+취하건수).

2003년을 기준으로 5개월 이상의 시간이 소요되는 경우가 중노위의 경우 전체 처리건수 가운데 45%를 차지하고 있다고 조사되어 있다. 박은정, 같은 논문, 86면 이하 참조.

이러한 사정은 신고자 분쟁사건에서도 동일하다고 할 수 있다. 무엇보다도 신고자 분쟁에서 제일 문제가 되는 것은 소속기관, 단체, 기업, 피신고자 등이 신고자에게 불이익조치로서 해고나 임용취소, 파면을 하는 경우이다. 따라서 부당해고에 유사한 이들 사건에서는 신고자와 피신고자 등의 동의를 전제로 하여 임의적인 중재제도를 활용할 필요가 있다. 무엇보다 이 대안적 분쟁해결절차는 신고자의 입장에서 보면 보다 간편하고, 보다 싸며, 보다 비공식적이면서 노동력을 제공하는 계속적 채권관계나 공무원관계의 특성이 반영된 분쟁해결방법이기 때문이다. 노동위원회, 공무원소청위원회나 일반법원 모두 부당해고 사건에 대해서는 심판을 하는 사법기구로서의 기능을 수행하기 때문에 법과 선행판례에 근거하여 판결을 내릴 수밖에 없다. 그러나 임의적 중재를 이용하는 경우에는 노사관계와 공무원관계의 공정성 및 신의성실의 원칙에 기초하여 다양하고 유동적인 결정을 내릴 수 있다는 점, 심리개시에 있어서도 중재는 당사자의 합의를 원칙으로 하기 때문에 분쟁해결의 가능성이 높아지게 된다는 점, 기간에 있어서도 제한을 받지 않는바, 빠르면 수주에서 필요에 따라 수개월까지 유동적으로 운용할 수 있다는 점, 당사자가 제출하는 증거에 대하여 반대심문 등이 행해지지 않기 때문에 증거를 제출함에 있어 제약을 받지 않는다는 점, 심리가 공개되지 않고 재정내용 역시 비공개이기 때문에 비공식적 분쟁해결이 가능하다는 점 등의 장점을 가진다. 따라서 신고자 분쟁의 경우에도 임의적인 중재제도를 도입할 필요가 있다.

<제5테제>

근로관계와 공무원관계의 종료분쟁에 있어서 임의적 중재제도를 도입한다.

바. 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동

사실 영국에서 ACAS가 성공할 수 있었던 이유는 무엇보다 훈련과 상담, 자문 등의 조정중재 이외의 서비스가 효과를 발휘하기 때문이다. 따라서 이러한 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동을 위해서는 훈련, 자문, 상담을 할 수 있는 법적 근거를 만들어야 할 것이다.

<제6테제>

국가청렴위원회의 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동을 법적으로 근거지우기 위한 입법이 필요하다.

(e) 구체적인 입법안

이상과 같은 6개의 테제를 입법화 하다면 다음과 같은 입법안을 고려해 볼 수 있다.

<부패방지법 제35조의 3 >

․제1항: 국가청렴위원회의 산하에 신고자 분쟁의 조정과 중재를 위하여 공익신고분쟁조정중재기구를 둔다.

․제2항: 이 법에서 조정중재의 대상으로서 신고자 분쟁은 신고를 이유로 소속기관·단체·기업·피신고자로부터 징계조치, 신분상의 불이익, 근무조건상의 차별과 경제적·행정적 불이익 등 신고자의 신고를 이유로 하여 발생하는 분쟁상태를 말한다.

․제3항: 공익신고분쟁조정중재기구는 다음 각호의 경우 조정과 중재를 행한다.

가. 신고자와 피신고자 사이에 부당해고가 문제되어 노동위원회에 구제신청을 한 경우,

나. 공무원소청심사위원회에 심판이 요청되는 경우

다. 가호와 나호의 심판이 전제되지 않은 경우에도 공익신고조정중재기구는 신고자의 분쟁에 대해서 조정(알선 포함)과 중재를 할 수 있다.

․제4항: 공익신고분쟁조정중재기구는 신고자의 분쟁이 발생한 경우 또는 분쟁발생의 위험이 있는 경우 당사자의 신청이 없어도 직권으로 조정안을 제시하지 않는 조정을 행할 수 있다.(알선)

․제5항: 공익신고분쟁조정중재기구는 신고자 분쟁이 발생한 경우 당사자 일방이 조정을 신청한 경우 지체 없이 조정을 개시하여야 하며 관계 당사자 쌍방은 이에 성실하게 임하여야 한다.

․제6항:

가. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 관계당사자의 쌍방이 신청이 있거나 관계 당사자 쌍방의 동의를 얻은 경우에는 이 기구에 갈음하여 단독조정인에게 조정을 행하게 할 수 있다.

나. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독조정인은 조정안을 작성하여 이를 관계 당사자에게 제시하고 그 수락을 권고한다.

다. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독조정인은 관계 당사자가 수락을 거부하여 더 이상 조정이 이루어질 여지가 없다고 판단되는 경우에는 조정의 종료를 결정하고 이를 관계 당사자 쌍방에게 통보하여야 한다.

라. 위 나호에 의한 조정안이 관계 당사자에 의하여 수락된 때에는 조정에 참가한 공익신고분쟁조정중재기구의 조정인 또는 단독조정인은 조정서를 작성하고 관계 당사자와 함께 서명날인하여야 한다.

마. 위 나호에 의한 조정안이 관계 당사자에 의하여 수락된 때에는 당사자를 구속한다.

․제7항: 공익신고분쟁조정중재기구의 중재

가. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 관계당사자의 쌍방이 신청이 있거나 관계당사자 쌍방의 동의를 얻은 경우에는 이 기구에 갈음하여 단독중재인은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 중재를 행한다.

a. 관계 당사자 쌍방이 함께 중재를 신청한 때

b. 관계 당사자의 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때

나. 공익신고분쟁조정중재기구는 중재기능을 수행함에 있어서 알선에 의해서 분쟁이 해결될 가능성을 우선적으로 고려해야 한다.

․제8항: 신고자의 근로관계 또는 공무원관계의 종료가 분쟁의 대상인 경우에는 제7항의 규정을 적용한다. 이 경우 공익신고분쟁조정중재기구는 단독중재인은 당사자 쌍방의 신청과 당사자 쌍방의 동의를 전제로 근로관계·공무원관계 종료보상금과 교환하여 근로관계 또는 공무원관계를 종료시킬 수 있다.

․제9항:

가. 중재재정은 서면으로 작성하여 이를 행하며 그 서면에는 효력발생일을 명시         하여야 한다.

나. 전호의 규정에 의한 중재재정은 당사자를 구속한다.

다. 중재재정의 해석 또는 이행방법에 관하여 관계 당사자 간에 의견의 불일치         가 있는 경우는 당해 공익신고분쟁조정중재기구의 해석에 따르며 그 해석은 중재재정과 동일한 효력을 갖는다.

라. 관계 당사자는 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독중재인의 중재재정이 위         법하거나 월권에 의한 것이라고 인정되는 경우는 그 중재재정서를 송달받은 후 15일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

․제10항: 공익신고분쟁조정중재기구의 조정(알선을 포함)과 중재에 대해서는 기간을 정하지 않는다. 다만 조정중재기간을 설정하여야 할 필요가 있는 경우는 이를 대통령령으로 정한다.

․제11항: 공익신고분쟁조정중재기구는 조정과 중재활동을 지원하고 조정서비스를 활성화시키기 위하여 내부규정으로 다음 사항을 정하고 이를 시행할 수 있다.

가. 자문

나. 상담

다. 전화상담라인의 개설과 운영

라. 필요한 경우 관계기관의 협조 하에 신고자분쟁 제반사항에 대한 훈련

마. 기타 대통령으로 정한 사항을 할 수 있다.

바. 전 각호의 시행과 운영을 위해 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

․제12항: 공익신고분쟁조정기구의 설립과 운영

․제13항: 이 법에 의해서 신고자 분쟁에 대해서 조정과 중재가 행하여지는 경우는 다른 법률에 우선한다. (부패방지법 제21조 2항 4호의 개정)

(3) 노동조합및노동관계조정법상의 조정중재제도를 개정하는 경우의 입법안

신고자 분쟁은 불이익취급으로서 해고나 파면, 임용취소, 계약의 해지 등의 불이익을 수반한다. 이러한 분쟁의 해결을 위해서는 노동법에서 논의되고 있는 노조법상의 조정중재제도의 개선방안도 고려해 볼 수 있다. 이러한 개선방안의 핵심에는 노사관계선진화 방안 중의 조정과 중재제도의 개선이 자리 잡고 있다. 선진화방안에서는 우선 조정의 대상과 관련하여 “노동쟁의”개념의 재검토가 필요함을 지적하였다. 즉 현행 노조법은 교섭․쟁의행위 대상에 대한 규정 없이 조정대상과 직결되는 노동쟁의의 정의규정만을 규정함에 따라서 교섭․조정․쟁의행위의 대상이 동일하게 “근로조건의 결정에 관한 사항”(이익분쟁)으로 한정되는 것으로 해석된다고 보았다. 이에 따라 노동쟁의의 개념이 협소하고 조정대상과 쟁의행위대상을 동일하게 해석함으로써 노동위원회는 다양한 현안 중 근로조건 외에는 조정능력을 발휘하지 못함으로써 조정에 의한 분쟁해결의 기능이 약화되었고, 조정이 쟁의행위를 사전에 억제하기 위한 절차화가 되어 쟁의행위의 예방 및 합리적 해결을 위한 서비스절차로서의 기능이 약화되었다는 것이다. 그러나 실제 임금․단체협약 과정에서는 이익분쟁 외에도 노조전임자 등 조합활동사항이나 구조조정 등 인사․경영사항, 단체협약이행 및 해고자복직 등의 권리분쟁사항 등 다양한 사안에 대하여 교섭이 이루어지고 있는 것이 현실이다. 따라서 조정이라는 것이 노사분쟁의 해결에 있어서 “조정의 서비스를 제공”한다는 것에 초점을 맞추고 이에 따라 쟁의행위의 예방 및 합리적 해결을 중시하는 “서비스로서의 조정”을 제공하기 위하여 조정대상을 확대할 것을 제안하고 있다.

한국노동연구원, 앞의 책, 84면 이하 참조.

조정의 절차에 대해서는, 조상대상의 확대와의 연장선상에서 조정의 시기와 절차를 유연화할 것(예방적 조정, 간이조정 등의 도입, 조정전치주의의 재고), 근로자의 신청에 의하여 제공되는 소극적 조정이 아니라 “분쟁이 있는 곳에 조정이 있다”는 이념에 입각한 적극적 조정서비스를 제공할 것 등을 제안하였다.

노동위원회에 대해서는 양질의 조정서비스제공과 집단적 노사관계 행정서비스 지원을 위해 노동위원회의 기능을 개편․확대하는 방향으로의 개선방안이 제출되었는데, 특히 노동위원회의 기능이 협의의 조정과 심판에 국한됨으로써 복수노조시대를 앞두고 있는 현 시점에서 집단적 노사관계에 대한 인프라로서 미흡하다는 점이 지적되었다. 따라서 집단적 노사관계의 인프라로서의 기능을 강화하기 위하여 심판과 조정업무를 분리․독립시키고, 심판업무에 대해서는 그것을 전담할 독립국을 설치하여 심판처리기한 및 절차를 단축하고 전문성을 강화하며 소송대리인을 다양화할 것 그리고 저렴한 소송수행을 담보하여야 할 것 등을 지적하였다. 그리고 조정업무도 독립되어야 하고, 이를 위해 조정부와 간이조정부를 두어 이원화된 조정서비스를 원활하게 제공할 수 있도록 해야 한다고 주장하였다. 또한 노동위원회가 조정적 방식에 의한 분쟁해결제도의 중심기관으로 운영될 수 있도록 공적조정과 사적조정을 연계하여 조정 전반이 활성화되도록 하고, 사적조정이 육성될 수 있도록 협조를 제공하는 한편, 조정노하우의 축적, 조정전문교육프로그램의 육성 및 지원 등이 필요함을 제안하였다. 만일 이 선진화 방안이 입법으로 채택이 된다면 특히 조정대상의 확대에 의하여 불이익대우나, 징계, 차별 등의 분쟁이 일어나는 신고자 분쟁이 노동분쟁에 포함될 가능성이 있고, 그렇게 되면 부패방지법의 개정을 도모할 필요도 없이 위와 같은 노동법의 개정에 조응하여, 노동법의 조정분쟁제도에 의거하여 신고자 분쟁을 처리할 수도 있을 것이다. 그러한 노동법의 개정 속에 신고자 분쟁이 포섭되어 그에 의해서 사전적 조정과 중재를 거치는 것이다. 이것은 ACAS가 영국에서 공익제보사건에 대해서도 조정과 중재를 하는 것과 일맥상통하는 것이다.

그럼에도 불구하고 이러한 방법을 통한 신고자 분쟁의 해결책은 아직은 부족하다.

첫째, 위와 같은 선진화 방안이 언제 입법이 될지 현재로서는 알 수가 없다는 점이다. 다른 노동법상의 제도개선 - 특히 복수노조의 허용과 전임자 임금지급의 문제 등 - 과 맞물려 선진화방안이 언제 입법이 될지는 현재로서는 알 수가 없다.

두 번째, 노동법의 개정을 통한 신고자 분쟁의 사전적 처리는 반쪽의 문제해결책이다. 왜냐하면 신고자 분쟁은 노동법의 규율대상에서 벗어나 있는 공무원 관계있는 신고자의 분쟁이 주류가 되고 있기 때문이다. 따라서 이 경우는 노동조합및노동관계조정법의 규율대상이 아니라, 엄밀하게는 공무원노동조합법의 문제이다. 그러나 공무원노동조합법은 아직 그 시행이 일천하여 구체적 운영과 법적용의 실무가 형성되어 있지 않아 신고자 분쟁의 문제를 받아들이기에는 아직 멀었으며, 이 법의 주된  규율대상이 광역단위의 집단적 노사관계상의 이익분쟁을 조정하고자 하므로 개별적 권리분쟁이 문제가 되는 신고자 분쟁을 흡수하기가 적절하지 않다는 점이다. 물론 공무원노조법도 전향적으로 위에서 말하는 선진화 방안처럼 조정의 서비스강화를 목적으로 한다면 소기의 효과도 달성할 수 있겠지만, 이 법이 집단적 노사관계를 모델로 하고 있는 한 신고자 분쟁은 수용될 여지가 없다.

셋째, 신고자가 근로자나 공무원이 아니라, 공공기관과 거래관계에 있는 단체나 기업주들인 경우에는 이 자들에게 가해지는 계약해지 등의 경제적·행정적 불이익은 노동법의 조정과 중재의 대상이 될 수 없다는 것이다. 따라서 노조법이나 공무원노조법은 이러한 사례를 수용할 정당성이 없는 것이다. 이 영역은 오로지 부패방지법상의 조정과 중재에 의해서만 해결될 수 있는 것이다.

제4절 사후적 분쟁해결 기법의 강화 방안

1. 들어가며

노사분쟁과 신고자의 보복행위에 대한 구제절차를 비교할 때, 노사분쟁에 있어서 노동위원회를 통한 부당해고와 부당노동행위 구제절차는 구제신청→노동위원회 재결→구제(원상회복)명령→행정소송 등의 다단계 절차로 이루어져 있다. 특히 부당노동행위의 경우는 긴급이행명령제도를 도입하여 구제의 실효성을 기하고 있다. 그러나 부패행위 신고자에 대한 보복행위 구제절차는 신고자 요구→국가청렴위원회 의결→적절한 조치(원상회복 등)를 권고하는 수준에 그치고 있어 신고자 보호에 상당히 미흡하다. 따라서 현행 부패방지법상의 신고자 보복행위에 대한 원상회복 등의 ‘요구’(권고)제도를 개선하여 원상회복‘명령’제도를 도입하고, 원상회복‘명령’에 대한 이의신청․행정소송 등의 다단계의 불복절차를 도입하여 보호수준을 강화할 필요가 있는지를 검토해야 할 것이다.

다른 한편으로는 원상회복명령 이후 쟁송절차(이의신청․행정소송 등)가 장기화되어 신고자의 불이익이 지속되는 상황을 방지하기 위하여 원상회복명령 이후부터 소송종결시까지 신고자가 받을 수 있는 불이익을 구제하기 위한 가처분적 성격의 임시구제조치(Interim Relief) 방안을 검토하여 효과적으로 신고자를 보호할 필요가 있다.

이렇게 신고자에 대한 사후적 구제를 강화함에 있어서는 노동위원회를 통한 노동분쟁 해결방안으로서의 구제명령제도가 비교검토의 대상이 된다. 왜냐하면 노동위원회의 구제절차는 어느 정도의 절차를 완비하고 있기 때문이다. 그러나 이 노동위원회 제도도 문제가 없는 것은 아니다. 무엇보다 부당해고 구제기관이 이원화되어 있는 것을 통합하고, 부당해고 구제방식과 그 내용을 다양화하며, 구제명령의 실효성을 제고할 필요가 있기 때문에 최근에 노동부에서 주도하고 있는 노사관계 선진화방안(로드맵)은 이 제도의 개선을 검토하고 있다. 그리고 구제명령의 실효성을 확보하기 위하여 다양한 방안이 검토되고 있다.

노사관계제도 선진화연구위원회, 노사관계법·제도 선진화 방안, 2003, 132면 이하

따라서 노사관계에서 논의되고 있는 사후적 구제제도, 특히 부당해고나 부당노동행위에 대한 구제절차나 구제명령제도가 부패방지법상의 신고자 보호를 위해서도 전용할 수 있는가를 검토함에 있어서는 현재 시행되고 있는 노동위원회 구제명령제도의 검토는 물론이거니와 동제도의 개선방안도 동시에 살펴보아야 할 것이다.

다른 한편으로는 노동분쟁에 있어서 가처분제도의 활용은 여전히 논란 중에 있다. 그리고 법원이 근로자에게 해고무효확인의 소송에서 승소판결을 하여도, 그리고 노동위원회가 부당해고로 인한 원직복직명령을 내려도 사용자가 이를 이행하고 있지 아니하는 한, 민사소송법상 금전배상으로 나타나는 간접강제 이외에는 그 이행을 강제할 수단이 없기 때문에 신고자 사후구제에 있어서도 궁극적으로는 법원과 행정심판기관의 이행을 담보할 수 있는 방안까지 동시에 연구되어야 할 것이다.

2. 현행법상의 신고자를 위한 사후적 분쟁해결 제도와 문제점

부패방지법상의 국가청렴위원회가 신고자를 위해서 구제할 수 있는 수단은 매우 제한되어 있고, 구제의 내용도 사실상 매우 유약하여 신고자에 대한 보호장치가 다른 행정적 구제기관과 비교하여 미흡하다.

현행 부패방지법에 의한 신고자와 피신고자·소속기관·단체·기업주와의 사이에 신고자에 대한 불이익조치·징계 등의 보복행위가 행하여진 경우 그에 대한 구제수단으로는 부패방지법 제32조가 유일한 사후적 구제수단이다.

이 규정에 따르면 신고자는 신고 등을 이유로 소속기관·단체·기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 않는바, 이러한 불이익이나 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에는 국가청렴위원회에 해당 불이익처분의 원상회복·전직·징계의 보류 등 신분보장조치와 그 밖에 필요한 조치를 요구할 수 있다.(부패방지법 제32조 1항, 2항) 또한 신고로 인하여 인·허가 등의 취소, 계약의 해지 등 경제적·행정적 불이익을 당한 때에는 국가청렴위원회에 원상회복 또는 시정을 위하여 인허가, 계약 등의 잠정적인 효력유지 등 필요한 조치를 요구할 수 있다. 따라서 신고자가 신고 등을 이유로 불이익과 차별을 당하였거나 당할 위험이 있는 경우는 국가청렴위원회에 그 시정을 요구하는, 이른바 구제신청을 할 수 있다. 신고자로부터 이러한 요구가 있는 경우 위원회는 조사를 하고, 신고자가 공직자인 경우 이 자로부터 요구된 내용이 타당하다고 인정되면 신고자의 소속기관의 장에게 적절한 조치를 요구할 수 있으며, 국가청렴위원회로부터 불이익과 차별시정요구를 받은 당해기관의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.(제32조 7항). 그리고 공직자인 신고자가 국가청렴위원회에 전직, 전출·전입, 파견근무 등의 인사에 관한 조치를 요구한 경우 국가청렴위원회는 그 요구 내용이 타당하다고 인정하는 때에는 중앙인사위원회 또는 관련기관의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다.(동조 9항) 국가청렴위원회는 조사결과 공직자가 아닌 자로부터의 불이익 시정요구가 타당하다고 인정한 때에는 관계 기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업 등의 장에게 적절한 조치를 권고할 수 있다.(동법 제32조 8항) 마지막으로는 신고자가 공직자이던 비공직자이던 관계없이 이 자에게 신고를 이유로 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자에 대해서 국가청렴위원회는 그의 징계권자에게 징계를 요구할 수 있다.(동조 제10항)

이와 같은 부패방지법상의 신고자에 대한 보복행위로서 신분상의 불이익대우, 근무조건상의 차별, 경제적·행정적 불이익에 대해서 신고자는 국가청렴위원회에 시정요구의 구제신청을 하면 국가청렴위원회가 이를 조사·결정하여 적절한 조치를 요구하거나 권고하는 수준에서 그치고 있다. 그리고 신고자에 대한 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 불이익대우나 차별시정요구를 이행하지 아니 한 때는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금형의 형벌적 제재로써 구제조치로서의 시정요구의 실효성을 확보하고 있다. 물론 이러한 처벌주의는 신고자에 대한 보복행위의 반복을 막는 사전 예방적 효과가 있기는 하지만, 죄형법정주의에 따른 엄격한 구성요건해당성이 요구되는 한편, 침해된 권리의 실제 회복이 목적이 아니라는 단점이 있다.

이를 도식으로 나타내면 다음과 같다.

<그림 3-7> 부패방지법상의 사건처리절차

사후적 구제절차와 내용과 관련하여 이를 유사한 임무를 수행하는 국가인권위원회와 비교하여 본다.

국가인권위원회는 인권침해 및 차별행위에 대해 조사하고 구제하는 기관으로서,(국가인권위원회법 제30조) 노동분쟁으로서의 남녀차별에 관한 사항뿐 아니라 모든 인권침해사건을 조사하고 조정하는 역할을 비롯해, 인권상황에 대한 실태조사 및 인권에 대한 교육․홍보 등 광범위한 업무를 담당한다(동법 제19조). 이러한 업무를 담당하는 국가인권위원회에서의 분쟁처리절차는 다음의 그림과 같다.

박은정, 앞의 논문, 55면 이하에서 재인용함.

〈그림 3-8〉국가인권위원회의 사건처리절차

국가인권위원회의 조정위원회는 인권침해나 차별행위에 대해서 당사자의 신청이나 위원회의 직권으로 진정사건에 대하여 조정을 개시할 수 있다. 조정은 조정절차의 개시 이후 당사자가 합의한 사항을 조정서에 기재한 후 당사자가 기명날인하고 조정위원회가 이를 확인함으로써 성립한다.(국가인권위원회법 제42조 2항) 그러나 조정절차 중에 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않는 경우 조정위원회는 사건의 공정한 해결을 위하여 조정에 갈음하는 결정을 할 수가 있다.(동법 제42조 3항) 이들 규정에 따라 성립된 조정과 이의제기가 없는 조정에 갈음하는 결정은 재판상의 화해와 같은 효력을 갖는다.(동법 제43조) 차별행위에 대한 조정 또는 조정에 갈음하는 결정이 내려지는 경우, 그 결정은 재판상의 화해와 같은 효력을 가지고 있다(동법 제43조). 따라서 이에 대해서는 강제집행이 가능하다. 여기서 ‘조정에 갈음하는 결정’은 조정절차 중에 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않는 경우 사건의 공정한 해결을 위하여 내리는 결정으로서, ① 조사대상 인권침해행위의 중지결정, ② 원상회복이나 손해배상 그 밖의 필요한 구제조치, ③ 동일 또는 유사한 인권침해행위의 재발을 방지하기 위하여 필요한 조치를 의미한다(동법 제42조 제3항 및 제4항).

국가청렴위원회의 조사와 구제절차에 따라 신고자가 요구하는 경우 국가청렴위원회는 조사대상 불이익행위나 차별행위의 중지, 원상회복·손해배상 그 밖의 필요한 구제조치, 재발방지에 필요한 조치 등을 요구할 수 있기 때문에 국가인권위원회의 조정과 비교할 때 조정에 갈음하는 결정을 할 수 있을 뿐 현행법상 조정 자체는 국가청렴위원회에는 배제되어 있으며, 또한 국가인권위원회가 내리는 조정과 조정에 갈음하는 결정이 재판상의 화해와 같은 효력을 부여하는 점에서 당사자들이 이를 불이행하면 강제집행할 수 있다는 점은 국가청렴위원회의 절차와 상이하다. 국가청렴위원회는 조사하여 필요한 조치를 관계 기관이나 보복행위 당사자에게 요구하거나 권고할 수 있을 뿐이기 때문에, 이들이 국가청렴위원회의 ‘조정에 갈음하는 결정’에 준하는 요구를 이행하지 않는 경우에는 이에 대해 강제집행력이 있는 조치를 후속적으로 할 수 없다는 문제점 때문에 국가인권위의 결정과 비교하였을 때 미약한 구제조치라고 하겠다. 입법적으로 검토가 필요한 부분이라고 본다.

다만 국가인권위의 조정이나 조정에 갈음하는 결정이 재판상의 화해와 같은 효력을 갖기 위해서는 당사자들이 조정안에 대해서 합의를 하거나 조정에 갈음하는 결정에 대해서 이의를 제기하지 않을 것이 요구된다. 말하자면 재판상 화해의 효력의 근거는 당사자들의 합의 내지 동의이다. 또한 국가인권위의 이러한 ‘조정에 갈음하는 결정’에 대해서는 재판상 화해의 효력이 부여되지만, 당사자가 이 결정에 관하여 이의를 제기하는 경우에는 이 결정에 아무런 효력이 없게 된다. 따라서 ‘조정에 갈음하는 결정’이 내려졌음에도 당사자가 이의를 제기한 후 조정절차가 재개된다 하더라도 당사자가 조정을 거부하는 경우에는 국가인권위원회에서의 그간의 절차는 없던 것과 같은 결과를 초래할 수밖에 없고, 여기에서 인권침해나 차별의 피해자는 다시 다른 구제방법을 찾아보아야하므로 신속하고 저렴한 구제절차를 제공한다는 국가인권위원회의 분쟁해결기능과 취지에 중요한 장애를 주고 있다. 다만 국가인권위원회에 진정된 사건의 대부분은 기각되거나 각하되고 있는 한편, 국가인권위원회가 심의․의결을 거쳐 안건을 상정한 경우에도 조정으로 이행되는 경우는 전혀 없이 대부분 권고 또는 합의종결에 의하여 마무리되고 있는 실정이다. 그러나 국가청렴위원회의 ‘조정에 갈음하는 결정’에 준하는 요구조치에 대해서는 관계기관의 장이나 소속기관·단체·기업 등이 이의제기를 할 수도 없고, 그러한 요구조치에 대해 합의할 것이냐 하지 않을 것이냐의 선택 가능성도 없기 때문에 그 점에 관해서는 재판상 화해의 효력을 갖는 국가인권위의 ‘조정에 갈음하는 결정’보다 더 강한 효력을 갖는 것으로 풀이 할 수 있다. 더욱이 국가인권위원회법상의 조정과 이의를 제기하지 않은 결정은 재판상 화해와 같은 효력을 갖기 때문에 그의 불이행에 대해서는 강제집행에 의해서 그 실효성을 담보하기 때문에 일종의 민사적 구제절차를 취하고 있다. 따라서 국가인권위원회법은 조정안이나 조정에 갈음하는 결정의 불이행에 대해서 형사적 제제를 가하는 규정은 없다.

박은정, 앞의 논문, 57면 이하 참조.

그러나 부패행위신고자의 불이익대우나 차별에 대해서는 이러한 민사적 구제조치 보다는 형벌적 제재조치에 의하여 구제조치의 실효성을 담보한다. 즉, 부패방지법 제52조의 2조에 의하여 신고를 이유로 공직자에게 징계조치 등 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 국가청렴위의 요구조치를 이행하지 않은 경우는 1년 이하의 징역 또는 1천만원의 이하의 벌금을 받을 수 있으며, 신분상의 불이익나 근무조건상의 차별을 한 자와 이 자를 제외하고 정당한 사유없이 위원회의 조치요구를 이행하지 아니한, 신고자의 소속기관의 장은 1천만원의 과태료를 받게 되어 있다.(동법 제53조 1항 1호, 3호). 그러나 국가인권위원회처럼 조정과 이의제기없는, 조정에 갈음하는 결정의 재판상 화해와 같은 효력에 의해서 강제집행으로 인권침해와 차별행위에 대해서 민사적 구제를 하는 것이 피해자 보호에 효과적인가, 아니면 앞에서 언급한 것처럼 신고자의 보호와 국가청렴위원회의 구제조치에 대한 실효성의 확보를 위해서는 형벌적 제재수단이 더 효과적인가 하는 점은 쉽게 판단될 수 없는 문제이다. 이러한 수단에 호소하는 사건이 매우 드물어서 각각의 민사조치와 형벌적 제재조치중 어느 것이 더 효율적인지에 대해서는 정확한 언명을 하기 어렵다. 그러나 단 한 가지 신고자의 사후적 보호의 강화를 위해서는 위에서 말한 형벌적 제재수단 이외에 민사적 제재수단도 가능한지에 대해서는 여전히 검토할 필요가 있다. 따라서 국가인권위의 조사와 구제절차와의 비교에서 강제집행력없는 국가청렴위원회의 시정요구조치에 대해서 강제집행력을 갖는 재판상 화해와 같은 효력을 부여할 것인가가 문제될 것이다. 이 문제에 대한 결정은 국가청렴위원회의 시정요구조치에 대해서 원상회복의 구제명령을 인정할 것인가의 여부에 달여 있다. 이를 인정한다면 긴급이행명령 제도에 의해서 보충되며, 임시구제제도 내지 가집행제도가 결합할 수 있기 때문에 그러한 한도에서는 강제집행력있는 국가인권위원회의 권고조치에 견줄 수 있는 효력을 갖는다.

이 밖에 국가인권위원회는 위에서 언급한 조정과 조정에 갈음하는 결정 이외에 진정사건의 조사결과 인권침해나 차별행위가 일어났다고 판단한 때에는 피진정인, 그 소속기관·단체 또는 감독기관의 장에게 조사대상 인권침해나 차별행위의 중지와 원상회복·손해배상 그 밖의 필요한 구제조치와 인권침해나 차별행위의 재발방지조치에 대해서 시정권고할 수 있다. 국가청렴위원회는 신고자 보복행위 사건의 경우에도 이러한 시정권고를 할 수 있는 경우가 있다. 즉, 공직자 이외의 자가(비공직자) 신고를 이유로 신분상의 불이익이나 근무조건의 차별 및 경제적·행정적 불이익을 당하여 신분보장조치와 원상회복 또는 시정을 위하여 인허가, 계약 등의 잠정적인 효력 유지 등의 필요한 조치를 요구할 수 있고, 국가청렴위원회가요구된 내용이 타당하다고 인정한 경우에는 관계기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업 등의 장에게 적절한 조치를 권고할 수 있다.(부패방지법 제32조 8항) 그러나 이러한 권고는 관계 기관의 장이나 신고자가 소속한 단체·기업의 장이 따르지 않는다면 아무런 효과도 발생하지 않아 실효성이 없다.

다만, 문제는 이러한 국가청렴위원회가 공직자의 소속기관의 장에게 적절한 조치의 요구라든가 비공직자의 관계기관의 장이나 소속단체·기업의 장에게 적절한 조치의 권고를 하는 경우 이들 요구나 권고에 대해서 아무런 이의제기 절차도 규정되어 있지 않다는 점이다. 따라서 이들 요구나 권고가 행정처분이 되어 행정소송을 제기할 수 있는지에 대해서 다툼이 있을 수 있다. 과거 남녀차별금지법상의 남녀차별개선위원회가 조사를 통해 남녀차별을 결정하고, 당해 공공기관의 장 또는 사용자에게 시정을 위하여 필요한 조치를 취할 수 있었다(구 남녀차별금지및구제에관한법률 제28조). 이때의 조치 자체에 대하여 공공기관의 장 또는 사용자가 이의를 제기하는 경우에는, 처분의 고지를 받은 날로부터 30일 이내에 동위원회에 이의를 제기할 수 있고, 동위원회는 이의신청에 대하여 30일 이내에 재결을 해야 할 의무가 있었다. 그러나 이 재결조치에 대한 이의제기의 방법에 대해서는 이 법률에서 정하고 있지 않음에 따라서 재결조치가 행정기관의 처분명령으로서 행정소송의 대상이 되는지 여부에 대하여 논란이 있었다. 이에 대해 하급심 판결은 ① 남녀차별개선위원회의 권고조치가 행정처분이 아니라고 한다면 헌법에서 보장하고 있는 인격권을 침해할 우려가 있다는 점, ② 남녀차별개선위원회의 시정조치권고는 형식에도 불구하고 공공기관의 장 및 사용자에게 일정한 법적 의무를 부과하고 있다는 점, ③ 행정의 실효성 확보라는 요소가 행정처분성을 결정하는 본질적인 표지라고 할 수 없을 뿐만 아니라 간접적인 강제수단이 마련되어 있다고 할 수도 있다는 점 등에 근거하여 동위원회의 권고조치가 행정처분에 해당된다고 판결한 바가 있다. 따라서 공공기관의 장을 향한 국가청렴위원회의 시정권고도 같은 의미에서 행정처분으로 보아 행정소송으로 이를 다툴 수 있는 것으로 해석된다. 그러나 국가청렴위원회의 권고에 대해서 공공기관의 장이나 소속단체·기업주 등이 이행하지 않는 경우 일반 대중에게 공표하는 방법을 통하여 간접적으로 그 의무이행을 강제할 수 있는 근거규정도 없고, 행정벌을 가하거나 행정상 강제집행 또는 즉시강제 등의 방법을 취할 수 없다는 측면에서는 여전히 실효성 확보가 미흡하다.

서울행정법원 2004. 5. 20. 결정 2002구합36065.

그 밖에 국가인권위원회는 인권침해와 차별행위에 대해 조사결과 진정내용이 범죄행위에 해당하면 수사기관에 고발과 피진정인의 소속기관의 장에게 징계를 권고할 수 있지만,(국가인권위원회법 제45조 1항, 2항) 국가청렴위원회는 신고자에 대한 보복행위를 한 피신고자에 대해서 고발 등의 조치에 관해서는 규정이 없는 대신, 보복행위자의 징계권자에게 권고를 넘어서서 징계를 요구할 수 있다는 점에서는 국가인권위원회보다는 강하게 신고자에 대한 불이익행위 등을 규제할 수 있다. 그러나 국가인권위원회는 진정을 접수한 후 조사대상 인권침해나 차별행위가 계속중에 있다는 상당한 개연성이 있고, 이를 방치할 경우 회복하기 어려운 피해발생의 우려가 있다고 인정할 때에는 그 진정에 대한 결정 이전에 진정인이나 피해자의 신청에 의하여 또는 직권으로 피진정인, 그 소속기관 등의 장에게 인권침해나 차별행위의 중지나 인권침해나 차별행위를 일으키고 있다고 판단되는 공무원 등의 그 직무로부터의 배제 등 긴급구제조치의 권고를 할 수 있다,(국가인권위원회법 제48조) 그러나 국가청렴위원회에는 이러한 형태의 긴급구제조치의 권고가 없다. 물론 부패방지법 제33조에 따른 신변보호 장치가 있기는 하지만, 이것은 보복행위의 위해에 대한 방지조치에 지나지 않고, 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 시정하는 것은 아니다. 부패방지법상의 신고자는 부패행위의 신고에 의하여 공익과 국가청렴도에 기여하는 자이므로 고용상의 차별 등으로 피해를 입는 자보다 더 강한 보호를 받아야 할 필요성이 있다. 따라서 신고자가 피신고자로부터 신분상의 불이익이나 근무조건 등의 차별을 받아 국가청렴위원회에 필요한 조치를 요구하는 경우 국가청렴위원회가 사건을 조사하는 동안 계속해서 보복행위가 계속될 가능성이 있다면 긴급구제조치가 더욱 더 필요하다. 따라서 이 경우는 긴급구제조치의 권고보다 강한 정도의 보호조치가 필요하다고 하겠다.

3. 원상회복명령제도

앞에서도 본 바와 같이 부패행위 신고자에 대한 보복행위 구제절차는 신고자가 구제를 요구하면 국가청렴위원회가 의결하고 적절한 조치를 요구하거나 권고하는 수준에 그치고 있어 국가인권위원회나 구제명령을 발하는 노동위원회와 비교할 때 매우 미흡하다. 물론 부패행위신고자에 대한 보복행위에 대해서는 앞에서 본 바와 같이 형벌적 제재로써 실효성을 확보하자는 것이 부패방지법의 입법태도이다. 그러나 공익과 국가청렴도의 개선과 향상에 기여하는 신고자의 보호를 위해서는 이러한 형벌적 제재만으로는 미흡하다. 이러한 처벌주의는 신고자에 대한 보복행위의 반복을 막는 사전 예방적 효과가 있기는 하지만, 죄형법정주의에 따른 엄격한 구성요건해당성이 요구되는 한편, 침해된 권리의 실제 회복이 목적이 아니라는 단점이 있다.

현행 부패방지법상의 신고자 보복행위에 대해서는 원상회복 등의 ‘요구’(권고)제도는 원상회복‘명령’제도로의 변화가 필요하다. 무엇보다 노동사건 중 부당해고나 부당노동행위에 대해서는 구제명령으로서 원직복직명령을 내리거나 원상회복명령을 내리고, 경우에 따라서 부당노동행위의 경우는 긴급이행명령을 내리기도 한다. 그런데 부당해고는 근로자와 사용자라는 사경제(私經濟)주체 사이에 근로계약관계의 종료 여부를 둘러싸고 벌어지는 문제이다. 즉, 부당해고에 대한 보호는 개개 근로자의 직장상실로부터의 보호를 도모하는 것이다. 이러한 사인간의 부당한 해고에 대해서도 원직복직명령이라는 원상회복명령제도가 인정되는데, 하물며 공익과 국가청렴도를 위해서, 말하자면 공공의 이익을 위해서 신고를 하는 자에 대해서 해고나 공무원관계의 종료로서 임용취소, 파면 등의 조치를 취한 것이 문제가 된다면 더욱 더 강한 보호필요성이 존재한다. 부당해고제도는 근대 계약법제의 수정으로서 근로를 제공함으로써 수입을 보장받을 수 있는 임금근로의 특성상 사용자에 의한 근로계약의 일방적 해지를 제한함으로써 근로자의 생존권을 보장하기 위한 것이고, 따라서 해고와 관련한 분쟁은 특히 신속한 해결이 요청된다. 부당해고사건을 노동위원회의 관할로 하게 된 이유는 해고사건의 특수성을 인식하고 가급적 빠른 해결을 도모하고자 한 것과, 당시부터 노동위원회의 심판권한가운데에는 근로계약상의 근로조건 위반으로 인한 손해배상의 청구에 대한 심판권한이 부여되어 있었던 바, 여기에서 근로자가 부당해고를 이유로 하여 손해배상청구를 청구하는 경우에 손해배상청구권 발생의 전제가 되는 해고의 정당성에 관하여 노동위원회가 판정할 수 있는지 여부에 대한 논란이 있어왔던 바, 이에 대한 논란을 종식시키기 위한 목적도 있었던 것으로 보인다. 따라서 신고자에 대한 보복행위로서의 고용관계나 공무원관계의 종료행위에 있어서도 위와 같은 구제명령이 인정되어야 하는 이유, 즉 일반소송이 가져다주는 소송기간과 비용의 부담을 줄이고 신속하게 사건을 처리하기 위해서 구제명령제도를 인정한다는 사정은 동일하다. 또한 부당노동행위에 대한 구제제도도 근로자의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 등 근로3권을 효과적으로 보장하기 위한 권리보장제도인 점에서 집단적 노사관계질서로서의 근로3권보장질서의 유지를 담보하기 위하여 설정된 제도로서 사경제주체인 노동시장에서의 사용자가 근로3권이라는 기본권침해행위를 한 것에 대해서 제재를 가하는 것이다. 이렇게 근로자의 근로3권 보장을 위한 부당노동행위에 대해서 형사처벌과 원상회복을 병합적으로 인정하는 것은 부당해고와는 달리 근로3권보장질서가 공공의 질서(公序)이기 때문에 이에 위반하는 행위를 무효화하며 사실행위를 불법행위로 보기 때문인 것이다. 그러므로 근로3권 보장질서를 침해하는 부당노동행위는 바로 公序를 침해하는 위법행위이며 이에 대해 벌칙을 가하는 것이다. 이렇게 부당노동행위가 공서를 침해하는 행위이기 때문에 구제명령으로서 원상회복을 명령하고, 행위자인 사용자를 처벌하는 병합주의를 취하고 있는 것이다. 그러나 신고자의 신고는 부패행위의 규제와 청렴한 공직 및 사회풍토 확립이라는 공서유지를 위한 행위로서, 공서유지를 행한 자에게 고용관계나 공무원관계의 종료라는 보복행위를 하는 것은 공서의 위법한 침해행위에 상응하는 것이다. 따라서 이에 대해서도 형사처벌과 함께 원상회복이라는 구제명령을 인정해야 할 것이다. 원상회복명령은 물론 구제명령을 이행만 하면 되기 때문에 부당노동행위에 대한 사전예방적 효과가 적다는 단점이 있지만, 유동적 노사관계에 대응하여 탄력적인 구제가 가능하고 침해된 권리의 실제 회복이 이루어진다는 점 등의 장점이 있어서 국가청렴위원회에도 신고자가 보복행위를 당한 경우 이 자의 보호를 위해서는 형사처벌과 원상회복명령을 제도적으로 병합하는 방향으로의 입법이 있어야 할 것이다.

박은정, 앞의 논문, 84면.

김형배(2006), 노동법, 627면 주) 2 참조.

문무기․김홍영․송강직․박은정(2005). 10면 이하 참조.

〈그림 3-9〉우리나라의 부당노동행위 및 부당해고구제절차

※ 출처 : 중앙노동위원회 홈페이지(www.nlrc.go.kr)

※ 긴급이행명령은 부당노동행위의 경우에만 해당 있음.

4. 원상회복명령에 대한 불복절차의 도입

부패행위 신고자에 대한 신분상의 불이익조치나 근무조건상의 차별 및 기타의 경제적·행정적 불이익행위 등의 보복행위에 대한 신고자의 요구가 있는 경우에는 국가청렴위원회는 공공기관의 장이나 신고자소속단체·기업 등에게 조사후 적극적 조치를 요구하거나 권고할 수 있다. 그러나 부패행위 신고자의 요구가 항상 인정되는 것은 아니다.    국가청렴위원회는 경우에 따라서 요구 요건불충족이나, 보복행위의 부존재 등을 이유로 신고자의 요구를 각하하거나 기각할 수 있으며, 또한 공공기관의 장 등에게 원상회복 등의 적극적 조치를 요구하거나 권고한다고 하여도 그 내용이 미흡하여 부패행위 신고자는 불만족스러울 수도 있다. 따라서 이러한 경우에 대비하여 국가청렴위원회의 결정에 대해서 이의제기절차나 행정소송 등의 다단계의 불복절차를 마련하여 부패행위 신고자 보호수준을 강화할 필요가 있다. 그러나 국가청렴위원회로부터 적극적 조치의 요구를 받거나 권고를 받는 공공기관의 장이나 신고자 소속단체·기업주 측에서도 국가청렴위원회의 결정에 대해서도 불만족스러운 경우가 있다. 따라서 이들 이해관계 당사자가 국가청렴위원회의 결정에 대해서 이의제기를 하거나 행정소송을 제기할 수 있는 구체적인 방안들을 만들어야 할 것이다. 일반적으로 부패행위 신고자가 공무원이건 비공직자이건 근무상의 차별이나 신분상의 불이익조치, 경제적·행정적 불이익조치를 당하게 되면 고용관계나 공무원관계에서의 분쟁이 일어나게 된다. 따라서 이것은 국가인권위원회법상의 국가인권위원회, 노동조합법상의 노동위원회와 연계된다. 따라서 이들 기관의 결정에 대한 불복절차와 국가청렴위원회의 결정에 대한 불복절차를 비교하는 것도 유의미하다.

먼저 노동위원회의 경우는 부당해고와 부당노동행위에 대한 지방노동위원회의 구제명령이나 기각결정에 대해 불복하는 관계 당사자는 그 명령서 또는 결정서의 송달을 받은 날로부터 10일 이내에 중앙노동위원회에 재심을 신청할 수 있는 이의절차를 갖고 있다.(노동조합법 제84조 1항, 근로기준법 제33조 2항). 그러나 동시에 지방노동위원회의 구제명령이나 기각결정에 대해서 불복하는 경우는 이들 지방노동위원회의 결정이 행정처분이기 때문에 행정소송법에 따라 바로 제1심 행정법원에 그 취소를 구하는 취소소송을 할 수 있다. 그리고 중앙노동위원회의 재심판정에 대하여 관계 당사자는 그 재심판정서의 송달을 받은 날로부터 15일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다.(노동조합법 제84조 2항). 물론 각각 정해진 시간 내에 노동위원회의 결정에 대해 재심을 신청하지 아니하거나 행정소송을 제기하지 아니한 때는 그 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 확정된다.(동법 제84조 3항, 근로기준법 제33조 2항)  국가인권위원회의 경우는 조정의 경우에만 이의제기를 규정하고 있는데, 조정위원회가 조정에 갈음하는 결정을 한 경우에는 지체없이 그 결정서를 당사자에게 송달하고 당사자는 이 결정서를 송달받은 이후에는 14일 이내에 이의신청을 해야 한다.(국가인권위원회법 제42조 6항) 이의신청은 국가인권위원회의 조정위원회에 하도록 되어 있다. 그렇게 되면 조정신청 당시 또는 직권조정회부 당시 계속 중이었던 절차가 재개된다.

공무원들의 징계처분에 대한 불복신청으로서 소청심사위원회의 경우도 소청심사위원회의 결정이 부당하다고 인정할 때 그 결정통지를 받은 때로부터 10일 이내에 재심을 요구할 수 있다.(국가공무원법 제14조의 2 제1항)

그러나 국가청렴위원회의 경우는 부패행위 신고 자체에 대한 감사·수사·조사의 결과를 신고자에게 통지하는 경우 이의신청방법 및 이의신청기한을 통지하도록 되어 있다.    그러나 신고자에 대한 보복행위에 대해서 적절한 조치의 요구나 권고를 하는 결정을 내린 경우는 그에 대한 이의절차가 규정되어 있지 않다. 어떤 이유로 이 결정에 대한 이의제기절차가 근거규정도 없는지에 대해서는 아마도 신고자의 보복행위에 대한 구제절차가 신고자에게 만족스럽게 진행되었다던가, 또는 적절한 조치의 요구가 기관의 장에게 행하여지기 때문에 이의제기 절차가 크게 문제되지 않은 것으로 추측된다. 그러나 이의제기가 크게 문제되지 않는다고 하여 그 절차를 규정하지 않아도 된다고 추론해서는 안 된다. 장래에 이의제기 절차가 필요한 사건이 발생할 수도 있기 때문이다. 보복행위에 대한 적절한 조치의 요구가 부패행위 신고자로부터 있는 경우 조사결과 공직자나 비공직자의 요구된 내용이 타당하지 않다는 것을 이유로 하여 위원회가 공공기관의 장이나 신고자의 소속단체나 기업주에게 적절한 조치를 요구하지 않는다면 신고자에 대한 보복행위 상태가 지속되어 신고자 보호목적에 반하는 사태가 일어날 수 있기 때문에 신고자 보호에 만전을 기하기 위해서는 위원회의 결정에 대한 이의제기절차 등에 관한 규정을 두어야 할 것이다. 입법자의 입법불비라고 생각된다. 더욱 문제가 되는 것은 신고자의 보복행위 구제요구가 국가청렴위원회의 조사결과 거부되는 경우 이의제기절차가 없다면 보복행위 상태가 지속되는 것이다. 이 경우 국가청렴위원회의 결정 자체는 일종의 행정처분이기 때문에 신고자는 행정소송을 제기해야 할 것이지만, 침해상태가 계속되는 상황에서 기간이나 비용이 소요되는 소송이 신고자에게 도움이 될 수는 없다. 따라서 이의제기절차를 두어야 할 것이다.

이러한 이의제기절차와 병행하여 국가청렴위원회의 권고, 특히 공공기관의 장에 대한 권고행위는 일종의 행정처분의 성격을 갖고 있기 때문에 행정소송을 제기할 수 있는지에 대해서는 일부 하급심은 이를 인정하고는 있다. 그러나 이를 명확하게 하기 위해서는 법률로 정해야 할 것이다.

부패행위신고자 보복행위 구제절차로서 신고자 요구가 있으면 국가청렴위원회가 조사하여 타당하다고 하면 원상회복 등의 적절한 조치를 요구하거나 권고한다. 그러나 이러한 조치의 요구나 권고들이 실효성이 없으므로 원상회복명령제도를 도입해야 할 것이다. 이 경우에도 원상회복 명령에 대한 이의제기와 행정소송 등의 절차를 만들어야 할 것이다. 어떻게 만들지는 개선방안에서 상세하게 언급하게 될 것이다.

5. 구제명령에 대한 실효성의 확보

국가청렴위원회의 적극적 조치요구나 권고는 부패행위신고자가 공직자인 경우는 징계조치 등의 신분상의 불이익과 근무조건상의 차별에 대한 원상회복과 전직과 징계의 보류 등의 신분보장조치와 기타 필요한 조치가 되고, 비공직자인 경우는 인허가 등의 취소와 계약의 해지 등 경제적·행정적 불이익에 대한 원상회복 또는 시정을 위한 인허가, 계약 등의 잠정적인 효력의 유지가 그  내용이 될 것이다. 그리고 공직자인 신고자가 전직, 전출·전입, 파견근무를 요구하는 경우는 이러한 내용의 인사조치가 적극적 조치의 내용이 될 것이다. 이렇게 보면 국가청렴위원회의 구제내용은 비교적 상세하게 정해져 있는 셈이다. 노동위원회의 경우는 현행법상 노동위원회가 부당해고 또는 부당노동행위가 성립한다고 판정하는 경우 사용자에게 구제명령을 발하도록 하고 있을 뿐(노조법 제84조), 구제명령의 구체적인 내용에 대해서는 언급하지 않고 있다. 특정한 구제명령을 법으로 강제함으로써 구제의 탄력성을 훼손하기보다는, 노동위원회에게 명령의 내용에 대한 재량권을 인정함으로써 탄력적인 구제가 가능하도록 한 취지일 것이다. 그러나 노동위원회의 구제명령은 대부분 원직복직과 임금상당액의 지급에 국한되고 있다. 이와 같이 노동위원회 구제명령의 경직성에 비하여 국가청렴위원회의 구제조치는 다양하게 전개될 수 있다.

박은정, 앞의 논문, 122면 이하 참조.

그러나 구제조치가 다양화되어 있다고 하여도, 그리고 입법에 의해서 국가청렴위원회가 앞에서 언급한 바와 같이 원상회복‘명령’을 내릴 수 있다고 하여도 그러한 구제명령의 실효성이 담보되어 있지 않다면 아무 의미가 없다. 신속한 권리구제도 중요하지만, 권리구제를 위해서 내린 구제명령의 이행확보 수단이 결여되어 있다면 구제명령은 휴지조각이 되어버릴 것이다.

현행법상 구제명령의 이행확보를 위한 수단으로 논의될 수 있는 것은 미확정구제명령에 대해서 어떠한 이행확보의 수단이 있는가, 확정된 구제명령에 대해서는 어떠한 실효성 확보수단이 있는가, 그리고 긴급한 구제명령이 필요한 경우는 언제인가 하는 문제들이 제기된다. 이를 노동위원회의 구제명령과의 관계에서 언급한다.

(1) 미확정구제명령에 대한 긴급이행명령제도의 도입

현행 노동조합법상 구제명령의 이행을 위하여 마련되어 있는 것은, 부당노동행위사건에 있어서의 미확정구제명령에 대한 ‘긴급명령이행제도’(노조법 제85조 제5항)와, 확정된 구제명령에 대한 형사처벌규정(노조법 제89조 제2호)이다. 긴급이행명령제도는 구제에 대한 재심판정이 내려진 경우에 중앙노동위원회의 신청에 의하여 결정으로써, 판결이 확정될 때까지 중앙노동위원회의 구제명령의 전부 또는 일부를 이행하도록 행정법원이 명할 수 있도록 하는 제도이다.(노동조합법 제85조 제5항).

이 제도의 도입배경은 미확정 구제명령이 갖고 있는 위헌성의 문제가 도사리고 있었다. 즉, 구 노동조합법 제46조는 노동위원회(초심 또는 재심을 모두 포함한다)에서 내려진 구제명령을 위반하는 경우에 2년 이하의 징역 또는 3,000만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있었는데, 1995년 3월 23일 헌법재판소는 동 규정이 위헌이라고 판단한 바 있다. 헌법재판소는 물론 부당노동행위에 대한 구제제도를 인정하고, 아직 확정 판결에 의해서 확정되지 않은 구제명령에 대해서도 형사처벌과 같은 이행확보의 수단의 필요성을 인정한다: “노동조합법 제44조에 의하면 구제명령의 효력은 중앙노동위원회에의 재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 정지되지 아니한다. 그런데 미확정의 구제명령에 대한 강제수단이 없다면 위 규정은 별다른 의미를 갖지 못한다는 이유에서, 이 사건 법률규정에서 미확정의 구제명령을 위반한 사용자를 제재하는 규정을 둠으로써 미확정의 구제명령의 이행이 강제되도록 하고 있다. 노동위원회에서 사용자가 부당노동행위를 한 것을 이유로 사용자에 대하여 구제명령이 내려진 후 사용자가 그 구제명령에 대하여 불복이 있을 때에는 재심을 거쳐 법원에 행정소송을 제기할 수 있으므로 구제명령이 확정되기까지에는 상당한 장기간이 소요된다. 그럼에도 불구하고 구제명령이 확정된 이후에야 사용자에 대하여 구제명령의 이행을 강제할 수 있다고 한다면 사용자의 부당노동행위에 대하여 신속한 근로자의 구제를 목표로 하고 있는 부당노동행위 구제제도의 목적달성에 미흡할 수도 있다. 따라서 확정된 구제명령은 물론 미확정의 구제명령에 대하여도 그 신속한 이행을 확보하는 규정을 둘 필요성이 제기된다”. 그러나 이러한 확정판결이 있기 전까지 아직 확정되지 않은 구제명령의 실효성 담보를 위해서 형사처벌을 가하는 이러한 수단은 적법절차의 원칙과 과잉침해금지의 원칙에 저촉된다는 것이다: “미확정의 행정명령을 위반하였다 하여 형벌로 다스린다면 위법ㆍ부당한 행정명령을 위반하였다는 이유로 형사처벌을 받는 것이 될 수도 있어 이는 정의에 반한다. 그러므로 이러한 미확정인 구제명령에 대한 위반행위에 대하여 형벌을 과하는 입법례는 거의 없다. 부당노동행위로 피해를 보고 있는 근로자에게 피해가 없도록 구제명령의 신속한 이행을 확보하는 동시에 위법 또는 부당한 구제명령까지 무조건 이행이 강제되지 않도록 양자를 조화시키는 적절한 방법으로서 미국이나 일본에서와 같이 구제명령의 즉시 강제의 필요성이 큰 경우에는 당사자의 신청에 의하여 그 구제명령에 대하여 일단 법원의 심사를 거치게 한 후 법원으로부터 가집행명령 등 즉시 강제력을 부여받고, 법원의 그 명령에 위반한 경우에 처벌을 할 수 있도록 하는 방법도 있다. 이렇게 볼 때 미확정의 구제명령에 대한 신속한 이행확보수단은 국민의 기본권 제한에 있어 형벌보다 덜 무거운 방법으로도 가능하다고 할 것이다. 비록 구제명령이 근로자의 생존권과 관련된 노동기본권에 관한 것이라고 하더라도 이 사건 규정에 의하여 보호하려는 법익은 개별적인 민사적 분쟁에 관한 행정명령인 구제명령의 신속한 이행확보이다. 그런데도 혹은 위법ㆍ부당하여 취소될 수도 있는 이러한 확정되지 않은 구제명령과, 또 구제명령이 위법ㆍ부당하여 재심 또는 행정소송으로 취소된 경우까지 이를 신속히 이행하지 않았다 하여 그 이행확보 내지 그 제재방법으로 징역형을 택하여 그 위반자인 사용자를 교도소에 장기간 수감하는 등으로 물심양면의 고통을 가하거나 형벌인 벌금형으로 처벌함은, 위에서 본 바와 같이 정의에 반하고 행정명령의 이행확보수단으로서 최후적ㆍ보충적이어야 하는 점에 비추어도 합리성과 정당성이 없다고 할 것이다. 뿐만 아니라 이는 이 사건 규정에 의하여 달성하려는 구제명령의 이행확보수단으로서도 적절치 못하며, 기본권 제한이 필요한 최소한도에 그쳤다고도 할 수 없고, 이 사건 규정에 의하여 보호하려는 법익과 이 사건 규정에 의하여 제한되는 사용자의 이익 사이에 균형도 갖추지 못하고 있다고 할 것이다. 그런데도 불구하고 노동조합법 제46조 중 제42조의 규정에 의한 확정되지 아니한 구제명령, 더욱이 재심이나 행정소송결과로 취소된 구제명령에 있어서까지 그 취소 전에 이행하지 아니하였다 하여, 동법 제43조 제4항 위반의 확정된 구제명령을 위반한 경우와 차별함이 없이 똑같이 2년 이하의 징역과 3,000만원 이하의 벌금이라는 형벌을 그 제재방법과 이행확보수단으로 선택한 것은 국민의 기본권 제한방법에 있어 형평을 심히 잃어 위 법률규정의 실체적 내용에 있어 그 합리성과 정당성을 더욱 결여하였다고 할 것이다. 따라서 노동조합법 제46조 중 ‘제42조의 규정에 의한 구제명령에 위반하거나’ 부분은 적법절차의 원리에 반하고 과잉금지의 원칙에도 저촉된다고 할 것이다”.

헌재결 1995.3.23, 92헌가14.

이러한 문제상황은 부패행위 신고자 보호를 위한 원상회복명령을 입법화하는 경우에도 발생한다. 즉, 국가청렴위원회가 신고자의 소속기관의 장에게 원상회복명령을 내리고, 이 자들이 원상회복명령을 이행하지 않은 경우에 형사적 제재를 한다면 아직 확정판결에 의해서 확정되지도 않은 상황에서 행정형벌을 가하는 결과가 되어 적법절차와 과잉침해금지의 원칙에 저촉하는 결과가 될 것이다. 그러나 그렇다고 하여 원상회복명령 이행확보를 위한 절차를 마련하지 않아 그 실효성을 떨어뜨리는 것도 또한 방지해야 한다. 이러한 고심 속에서 노동위원회는 부당노동행위의 경우 긴급이행명령제도를 도입한 것이다. 말하자면 노동위원회의 구제명령이 법원의 판결 등으로 확정되기 전에는 그 이행을 강제할 수 없게 되어 사용자가 구제명령의 이행을 지연하기 위한 수단으로 노동위원회의 결정에 불복하는 경우도 있으며, 따라서 중앙노동위원회의 구제명령에 대하여 사용자가 불복한 경우에는 법원이 확정판결 전이라도 긴급이행명령을 내릴 수 있게 하여 구제명령의 실효성을 높이는 것이 바람직하다. 중앙노동위원회의 신청에 따라 행정법원이 긴급이행명령을 내렸음에도 불구하고 사용자가 이를 따르지 않을 경우에는 과태료가 부과된다(노동조합법 제95조).

김형배(2006), 노동법, 629면 참조.

그러나 이미 앞에서 본 바와 같이 부당노동행위에 대한 노동조합과 근로자의 보호는 부패행위 신고자 보복행위에 대한 보호와 그 이익상황이 동일하며, 사경제의 노동시장에서의 근로3권 보장질서가 공서에 해당하는 것처럼, 부패행위 신고자의 신분보장도 공익과 국가와 사회의 청렴을 위하는 것이기 때문에 공서양속에 해당하는 것이다. 오히려 보호가치가 후자에 있다고도 볼 수 있다. 왜냐하면 근로3권 보장은 궁극적으로는 개인 근로자와 노동조합으로서 어떤 의미에서는 사익적(私益的)인 것이지만, 부패행위 신고자의 보복행위에 대한 구제는 공익적인 것이기 때문이다. 따라서 신고자 보복행위에 대한 구제명령의 실효성 확보를 위해서는 긴급이행명령제도를 도입해야 할 것이다.

그러나 긴급이행명령제도의 도입을 위해서는 다음과 같은 점을 유념해야 한다. 먼저 국가청렴위원회가 구제명령을 내린 경우에는 해당 당사자는 일단 이를 이행하여야 한다. 이 이행의무는 구제명령이 법원에 의해서 확정될 때에 발생하는 것이 아니다. 따라서 구제명령이나 기각결정이 내려진 경우 재심신청이나 행정소송이 제기된다고 하여 그 효력이 정지되어서는 안되기 때문에 노동조합법 제86조와 같은 규정이 필요하다.

부당노동행위에서 활용되는 긴급이행명령제도에서는 그 신청권자가 중앙노동위원회로 한정되어 있다. 긴급이행명령의 신청권자가 중노위에 한정되고 있다는 것은 취소소송의 대상이 중노위의 재심판정이므로 판정에 대한 긴급이행명령을 신청하는 것도 중노위이어야만 한다는 논리로 보인다. 그러나 국가청렴위원회의 구제명령에 중앙노동위원회와 같은 재심절차가 예정되어 있는 것은 아니다. 따라서 국가청렴위원회의 구제명령이나 기각결정에 대해서 불복하는 경우는 곧바로 행정소송을 제기해야 하므로, 긴급이행명령의 신청권자는 재심기관이 아니라, 국가청렴위원회 구제명령에 대한 취소소송이 제기된 경우에 국가청렴위원회 자신이 긴급이행명령의 신청권자가 되어야 한다는 점이다.

구제명령으로 권리를 보호받게 되는 것은 신고자라는 점을 고려한다면 보호대상자에게도 긴급이행명령의 신청권이 주어져야 할 것이다. 현재 부당노동행위 사건에서는 근로자 측의 긴급이행명령에 대한 요청이 있으면 중노위가 심사하여 긴급이행명령신청여부를 결정하는 소극적 형태로 운용이 되고 있다. 그러나 노동위원회의 경우나 국가청렴위원회의 경우 모두 직접적인 당사자를 참가시키는 형태로의 개선이 필요하다. 그 방법으로는 구제명령의 내려진 - 국가청렴위원회의 구제명령에 대한 취소소송의 제기 여부와 관계없아 - 즉시 강제의 필요성이 큰 경우로서 보복행위의 침해가 중대한 경우 당사자가 법원에 신청하여 그 구제명령에 대하여 일단 법원의 심사를 거치게 한 후 법원으로부터 가집행명령 등 즉시 강제력을 부여받고, 법원이 그 명령에 위반한 경우에 처벌을 할 수 있는 가집행제도를 도입해야 할 것이다. 그 밖에도 구제기관인 국가청렴위원회가 긴급이행명령의 이행 또는 확정된 구제명령의 이행 여부를 감독할 수 있어야 한다. 마지막으로는 긴급이행명령을 이행하지 않는 사용자에 대해서는 노조법 제95조에 따라서 과태료를 부과할 수 있다. 노조법 제96조는 일정한 경우의 과태료부과처분에 대하여 행정관청이 직접 과태료를 부과․징수할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 긴급이행명령의 불이행에 따른 과태료부과처분권을 국가청렴위원회에 부여하여 위원회가 긴급이행명령의 이행상황을 직접 관리․감독하도록 하고, 이를 이행하지 않는 사용자에 대하여 과태료부과처분을 하도록 함으로써 긴급이행명령의 실효성이 보다 확실하게 확보해야 할 것이다.

김홍영(1999), 260～261면.

문무기․김홍영․송강직․박은정(2004), 337면 참조.

(2) 확정구제명령의 이행확보

노동위원회의 경우 재심신청 기간내에 재심을 신청하지 않거나 행정소송을 제기하지 않으면 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 확정된다.(노동조합법 제85조 3항). 또한 행정소송을 제기하여 법원판결로 구제명령이 확정되기도 한다. 이러한 확정구제명령에 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.(노동조합법 제89조) 이익상황이 유사한 국가청렴위원회의 경우도 행정형벌에 의해서 확정구제명령의 이행을 확보하고 있다. 즉, 부패방지법 제52조의 2에 따라 국가청렴위원회의 조치요구를 불이행한 자는 1년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다. 그리고 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별 이외의 행동에 대해서 국가청렴위원회로부터 시정조치를 요구받았음에도 정당한 이유없이 이를 이행하지 않은 신고자 소속기관의 장은 1천만원 이하의 징역에 처할 수 있다. 그러나 국가청렴위원회의 구제가 원상회복‘명령’이 된다면 위와 같은 행정형벌은 노동위원회의 확정구제명령에 대한 행정형벌과 비교하여 약하기 때문에 실효성 확보를 위해서 이를 상향조정하여야 할 것이다.  그리고 확정된 구제명령의 이행확보를 위해서는, 긴급이행명령의 경우와 마찬가지로 국가청렴위원회가 직접 이를 관리․감독하는 것이 바람직하다고 생각된다. 현행 노조법에서는 확정구제명령에 대한 행정혀벌을 부과하면서도 구제명령의 이행사실을 확인하기 위한 행정감독 등에 관한 조치는 전혀 이루어지지 않고 이러한 위반사실에 대한 벌칙규정만을 두고 있어 사실상의 구제명령이행에 관한 감독이나 구제명령불이행에 대한 형사처벌 등은 거의 이루어지지 않고 있는 실정이다. 따라서 국가청렴위원회 내에 근로감독관과 같은 권한을 가지는 이행감독관을 설치하고, 이행명령을 받은 당사자로부터의 확인․신고 등을 통하여 미이행 사실이 확인되는 경우 이행권고조치 및 고소․고발을 할 수 있도록 하여야 할 것이다.

김홍영(2000), “노동위원회 구제명령 내용의 적절성 및 구제명령의 이행확보”, 「조정과 심판」 제2호, 중앙노동위원회, 5~6면.

한편, 확정구제명령 위반에 대한 형사처벌규정을 행정질서벌인 과태료로 전환할 필요가 있다는 의견이 제시된 바 있다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째 행정소송의 제기 없이 확정된 구제명령에 대해 행정형벌로 그 이행을 강제하는 것은 과잉침해의 문제가 제기될 수 있다는 것, 둘째 현행법상 확정된 구제명령을 위반하여도 검사가 기소를 하지 않는 경우에는 실제로 형사처벌되지 못하다는 것, 셋째 과태료의 제재는 사용자에게 경제적 부담을 강하게 지움으로써 특히 구제명령의 작위의무에 대한 이행을 지체하는 위반에 대해 그 이행을 확보하는 효과가 높다는 것이다. 따라서 형사벌을 행정벌로 전환하고, 이에 대한 관리․감독을 국가청렴위원회가 직접 하는 한편, 과태료의 부과를 긴급이행명령의 경우에서와 같이 국가청렴위원회가 직접 부과할 수 있도록 한다면 더욱 효과적인 구제명령이행의 강제방법이 될 것이다.

문무기․김홍영․송강직․박은정(2004), 343～344면.

(3) 질서벌의 도입

부패행위 신고자에 대한 보복행위에 대한 구제수단으로서는 사후적 구제수단도 중요하지만, 사전에 이를 예방하는 것도 중요하다. 사후적으로 손해배상청구권이나 금전배상을 한다고 하여도 보복행위를 철회 내지 중단하거나 보복행위의 중단을 요구하는 것이 부패행위 신고자를 보다 더 실제적으로 보호하는 수단이 될 것이다. 그러나 부패방지법 제32조 이하와 같이 보복행위에 대한 구제조치나 또는 구제명령을 마련한다고 하여도 이것이 현실적으로 행위자의 보복행위를 실효성있게 차단할 수 있는지는 여전히 의문이다. 이미 노동위원회의 경험으로부터 보면 긴급이행명령제도는 거의 활용되지 못하고 있고, 확정된 구제명령에 대한 행정형벌도 근로감독관이 행위자에 대해 심리적 위하의 수단으로만 활용될 뿐 실제로 처벌된 경우가 드물기 때문에 실효성있게 보복행위를 차단하지 못한다. 심지어 행정법원이 판결을 통해 구제명령을 확인하는 경우에도 행위자가 이를 이행하지 않으면 구제방법이 없게 된다.

일반법원에 보복행위의 중지명령을 구하는 경우에도 결과는 마찬가지이다. 이는 마치 부당노동행위나 부당해고의 구제명령을 받고도, 그리고 해고무효의 확인소송에서 승소를 하고도 실제 현실에서는 임금은 받으면서도 원직에 복직되지 못하는 사태가 일어나는 경우와 똑같다. 왜냐하면 가처분 또는 본안소송의 결과 보복행위자에게 보복행위의 중지명령을 했음에도 불구하고 계속해서 보복행위를 하거나 할 위험이 있는 경우는 현행법상 별도의 강제이행조치가 미흡하기 때문이다. 원래 가처분주문이나 판결주문에 침해중지의 부작위명령과 동시에 “피신청인이 위 명령을 위반한 때에는 집달관은 위 명령의 집행에 필요한 적당한 조치를 취해야 한다”는 취지의 대체집행을 위한 수권명령이나 “채무자가 이 명령에 위반한 때에는 위반이 계속된 일수 또는 회수에 상응한 금전 또는 일정한 금전을 지급하라”는 식의 배상명령을 병기할 수 있다. 그러나 대체집행을 위한 수권명령에 의거하여 집달관이 직장내에서 보복행위자에게 적절한 조치를 취한다는 것은 현실적으로 거의 불가능한 것이다. 따라서 중지명령을 이행하지 않는 경우에 대하여 질서금(Ordnungsgeld), 질서구금(Ordnungshaft)등의 형벌적 강제집행절차가 없는 우리나라에서는 보복행위의 중지를 명하는 판결의 실효성을 확보하기 위해서는 보복행위자가 장래 보복행위중단이라는 부작위의무의 불이행에 대해 민사소송법 제693조의 간접강제절차에 따라서 위 의무이행의 심리적 강제수단으로서 일정한 금액의 지급을 구하는 절차에 의존할 수밖에 없다. 다만 이와 같은 절차는 부작위의무에 관한 소송절차의 변론종결시 채무명의가 성립하더라도 보복행위자가 이를 단기간 내에 위반할 개연성이 있고, 또한 그 판결절차에서 민사소송법 제693조에 의하여 명할 적정한 배상액을 산정할 수 있는 경우에는 부작위의무에 관한 판결절차에서도 장차 보복행위자가 부작위의무를 위반할 우려가 있을 경우에 일정한 금전의 배상을 명할 수 있다. 다만, 확정된 구제명령에 대해서, 그리고 확정판결에 대해서조차 보복행위자가 이를 이행하지 않는 경우에 질서벌로서 질서구금제도를 도입해야 하는가의 문제는 신고자 보호만의 문제가 아니라, 민사소송법 전체에 관련된 문제이기 때문에 다른 문제영역과의 보조를 함께하면서 이 문제를 논의해야 할 것이다.

권성 외 4인(1994), 가처분의 연구, 511면 이하는 가처분에 있어서 이와 같은 무제한의 포괄적 형태의 執行命令의 병기에 반대하고 위반행위로 예정한 행위의 구체적 내용이 특정되어 있고 그에 해당하는 여부의 객관적 판정이 용이한 경우에만 간접강제로서 배상명령의 병기가 적법하다고 한다.

예컨대 독일 민사소송법 제890조는 부작위의무 및 인용의무위반에 대한 강제집행절차로서 제1심법원에 대한 채권자의 청구에 의해 각 위반행위에 대해 50만 마르크를 초과하지 않는 범위에서 최고 500마르크의 질서금, 이를 지불할 수 없는 경우에 질서구금 또는 2년을 초과하지 않는 범위에서 6개월 이내의 질서구금의 판결을 선고함으로써 법원에 의해서 명령된 부작위의무이행의 실효성을 형벌적 수단에 의해 확보하고 있다.

대판 1996. 4. 12, 선고 93다40614, 40621.

6. 임시구제조치

부패행위 신고자에 대한 보복행위의 구제절차가 정비되고, 특히 국가청렴위원회가 구제명령을 내리거나 기각결정을 하는 경우 이에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우 다단계의 불복절차의 도입을 통하여 신고자 보호수준을 강화한다는 측면이 있다. 그러나 그와 같은 다단계절차는 소송을 장기화하고 비용을 증대시켜 신고자에게 불이익이 될 수도 있다. 행정법원의 노동행정소송사건은 연간 1,300여건(2002년 기준)에 이르고,  행정법원이 노동분쟁의 해결을 담당하는 경우는 주로 노동위원회의 의결 및 심판에 대한 이의제기에 의한 것이다. 행정소송에 의하여 판결이 내려지는 기간은 제1심과 항소심에서 각각 약10개월, 상고심에서 6.5개월가량이 소요되고, 판결 이외의 기타에 의한 처리는 제1심에서 약5.2개월, 항소심에서 약7.9개월, 상고심에서 약3.5개월로서, 판결은 도합 약 26.5개월가량이, 기타의 방식에 의한 소송처리는 약16.6개월가량이 소요되는 것으로 조사되어 있다. 국가청렴위원회의 경우도 이러한 현실에서 자유롭지는 않을 것이다. 따라서 국가청렴위원회가 원상회복명령 이후에 쟁송절차가 장기화되어 신고자의 불이익이 지속되는 상황을 막아야 할 것이다. 이 경우에 고려해 볼 수 있는 것이 손해배상금지급과 가처분적 성격의 임시구제조치들이다.

박은정, 앞의 논문, 97면 이하 참조.

(1) 손해배상금의 지급

분쟁으로 인해 갈등이 깊어지고 돌이킬 수 없을 정도로 신뢰관계가 파괴된다면, 그리고 분쟁의 당사자가 계약관계의 계속을 원하지 않는다면 무리하게 고용관계나 공무원관계를 존속시키는 것이 신고자에게 불이익할 수 있는 경우도 있다. 무엇보다 신뢰관계가 기초가 되어 있는 계속적 계약관계에서는 특히 그렇다. 따라서 분쟁의 해결자는 당해 분쟁이 근로관계나 공무원관계의 계속을 요구하고 있는지 아닌지를 파악한 후 그에    따라서 복직과 미지급임금의 지급명령 또는 사용자의 불법행위에 대한 손해배상명령을 선택해야 한다고 본다. 다만 이러한 주장은 노동법원의 도입을 전제로 법원이 이러한 복직과 배상명령을 선택적으로 행사해야 한다고 주장한다. 그러나 영국의 경우는 일반 법원과 우리의 노동위원회의 중간에 위치한 고용심판소가 이러한 선택적 명령을 내리고 있기 때문에 제도의 취지가 신고자의 보호에 봉사하는 한 행정기관으로서 국가청렴위원회도 이러한 선택적 명령을 내릴 수 있는 것으로 보아야 할 것이다. 물론 현행 부패방지법에도 신고자의 사정을 고려하여 신고자가 현 직장에서의 전직, 전출·전입, 파견근무를 원하는 경우에는 위원회는 그 요구가 타당하다고 인정하는 때에는 중앙인사위원회 또는 관련기관의 장에게 필요한 조치를 요구함으로써 한 직장에서 불편한 관계를 유지하면서 근무를 해야 하는 불편함을 해소해 주고 있다.(부패방지법 제32조 9항) 그러나 이러한 경우 이외에도 신고자가 직장을 정리하고자 하는 경우도 있을 수 있기 때문에 이 경우는 선택적 구제명령제도가 신고자에게 유용할 것이다.

1) 영국의 배상금지급결정

이하 박은정, 앞의 논문, 183면 이하 재인용.

영국도 부당해고분쟁은 고용심판소가 관할권이 있다. 그러나 우리와 마찬가지로 부당해고에 대한 구제방법은 원직복귀 또는 재고용결정과 같은 작위의무를 설정하는 것이지만, 이것이 불가능한 경우 또는 분쟁의 당사자가 원하지 않는 경우에는 그러한 작위의무를 사용자에게 부과하는 대신 손해배상이 구제판결의 주요한 내용이 되고 있다. 이것은 노동분쟁 해결에 있어서 분쟁의 당사자가 원상의 회복을 원하고 있는지, 아니면 계약관계의 부당한 종료를 원인으로 한 금전적 배상을 요구하고 있는지를 판단한 후 이에 따라 다르게 접근하고 있는 방식으로서, 우리나라의 법원이 배워야 할 점이라고 생각된다.

김형배(2006), 노동법, 629면 참조.

배상금지급결정은 고용심판소가 내리는 것으로서 우리나라의 부당노동행위에 해당하는, 노동조합원자격 또는 노동조합활동을 이유로 하는 부당한 해고에 대한 배상금지급결정에 대해서는 1996년 ERA 제118조 내지 제127조가 규정하고 있다. 이 규정에 따르면 배상금은 ① 고용을 상실한데 대한 보상으로서의 기본적 재정액(basic award)과 ② 해고와 소송기간 동안의 근로자의 수입을 보전해주기 위한 보상적 재정액(compensatory award)을 포함하고, ③ 심판소가 근로자를 재고용할 것을 명령하였음에도 사용자가 이를 이행하지 않은 경우에 행해지게 되는 추가적 재정액(additional award)이 포함되게 된다(다만, 근로자가 추가적 재정액을 받을 수 있기 위해서는 사용자가 심판소의 이행명령을 이행하지 않은데 타당한 이유가 없어야 한다. 2004년 현재의 추가적 재정액은 26~52주급에 상응하는 금액으로서 최소 7,020~최대 14,040파운드이다).

이하 배상금지급결정에 대한 내용은 1996년 ERA와 Bob Hepple QC/Sandra Fredman/Glynis Truter, "Great Britain", Encyclopaedia of Labour Law and Industrail Relations, Kluwer Law International, 2002,  172면 이하.

기본적 재정액은 연령과 근속연수에 기초하여 주급(週給)단위로 정해지게 되는데, 41세 이상의 근로자에 대해서는 근속 1년당 1½주의 임금을, 22세에서 40세까지는 근속 1년당 1주간의 임금을, 22세 미만의 근로자에 대해서는 근속 1년당 ½주의 임금을 지급하는데, 다만 근속년수가 20년을 초과하는 경우에는 20년을 넘는 부분에 대해서는 더 이상 가산하지 않는다. 만64세 이상의 근로자에 대해서는 만64세의 생일달로부터 1개월당 1/12씩 감액된다. 기본적 재정액은 2004년 2월 1일부터 적용되는 개정령에 따라서 1주당 최대 270파운드(개정 이전에는 260파운드)를 지급하게 되는데, 산입되게 되는 최대 근속연수가 20년이므로, 기본적 최대재정액은 8,100파운드가 되게 된다. 기본적 재정액에 있어서는 원칙적으로 최저재정액의 정함이 없지만 중요한 예외가 몇가지 있는데, 그 가운데 첫째는 정리해고(redundancy dismissal)의 경우에, 정리해고가 부당하다고 할지라도 사용자가 새로운(대체적인) 일자리를 제공하였고, 근로자가 그 일자리를 받아들였거나 합리적이지 않은 태도로 그 일자리를 거부함으로 인하여 정리해고수당이 지급되지 않은 경우에는 2주간의 임금이 고정적으로 지급되게 된다. 부당노동행위와 관련하여 중요한 것은 두 번째의 예외인데, 불이익취급에 의한 부당해고의 경우, 즉 노동조합의 가입․불가입․활동 등을 이유로 하는 부당한 해고에 있어서는 감액사유에 의하여 감액되기 이전을 기준으로 하여 최소 3,300파운드 이상이 지급되어야 한다는 것이다. 기본적 재정액이 감액될 수 있는 경우에는 ⅰ) 근로자가 합리적이지 않은 태도로 해고되기 이전과 같은 상태로의 복직과 상응하는 제안을 거절한 경우, ⅱ) 근로자의 해고전 태도로 인하여 기본적 재정액을 감액하는 것이 정당한 경우, ⅲ) 근로자가 해고절차협정 또는 정리해고조항에 근거하여 해고와 관련하여 상당한 보상을 받은 경우이다.

보상적 재정액은 사용자에게 책임이 있는 근로자 측의 손실부분을 모든 정황을 고려하여 법원이 객관적으로 평가한 것으로서, 수입과 부가적 급부․연금수급권․수당․법정고용보호권 등에 기초한 손실을 포함하여 법원이 산출하게 되는데, 이 보상적 재정액은 근로자가 해고를 피하기 위한 노력을 하지 않은 경우, 해고에 일정한 원인을 제공한 경우 그리고 부당해고를 당한 기간동안 다른 수입을 얻은 경우에는 감액되게 되고, 회사내부규정상의 고충처리절차를 근로자가 이용하는 것을 사용자가 방해한 경우 또는 근로자가 이를 이용하지 않은 경우에는 재정액이 늘어나거나 줄어들게 된다. 2004년 현재 보상적 배상금액은 최대 55,000파운드이다(2004년 2월 1일부터 적용, 이전에는 53,500파운드).

한편, 위와 같은 배상금 이외에도, TULR(C)A에 근거하여 조합가입․불가입․활동 등을 이유로 하는 해고에 대해서는 ⅰ) 근로자가 고용심판소에 복직 또는 재고용을 위한 명령을 할 것을 요구하지 않은 경우 또는 ⅱ) 사용자가 근로자를 복직시키거나 재고용하기 위한 필요한 조치를 취하는 경우에 해당되지 않는 한 일정한 기준에 근거하여 산정된 특별재정액(special award)이 지급되어야 한다. 특별재정액의 금액은 주급에 104를 곱한 것 또는 13,775 파운드 가운데 더 많은 쪽을 선택하게 되는데, 다만 최대 27,500파운드를 넘지 못하도록 하고 있다.

2) 도입가능성

위와 같은 영국의 배상금지급결정은 우리나라에서도 노사관계선진화 방안에서도 논의된 바 있고 일부 학설에서도 주장된 바 있다. 이러한 금전배상제도가 노동법상의 해고보호 제도에 도입되는 것이 타당한 것인지에 대해서는 별론으로 하더라도, 국가청렴위원회에 이러한 제도를 도입해야 하는지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 먼저 신고자는 신고 자체로써 국가청렴위원회로부터 이미 금전적 보상을 받게 되지만, 신고자들이 주로 공무원 자신이기 때문에 공무원관계를 포기하면서까지 금전배상을 받고서 퇴직을 원하지는 않는다는 것이 우리나라 공무원들의 정서이다. 따라서 현실적인 대안은 이미 부패방지법 제32조 9항에 제시되어 있는 바와 같이 피신고자와 함께하지 않는, 다른 직장으로의 이동을 허용하는 것이다. 그리고 노동법 분야에서 금전보상제도의 도입의 논의를 지켜보면서 경험과 노하우가 축적이 되면 그 때 해고보상제도를 국가청렴위원회도 도입할 것인지를 논의하는 것이 바람직하다고 사료된다.

노사관계제도선진화연구위원회, 노사관계법·제도 선진화 방안, 135면 이하 참조.

이정, 부당해고에 대한 사법구제 및 법적 효력, 노동법학 제13호(한국노동법학회), 2001, 39면 이하 참조.

(2) 임시구제제도

1) 영국제도

영국의 고용심판소는 노동조합원자격 또는 노동조합활동을 이유로 하는 해고, 조합승인을 위하여 또는 그에 반대하는 쟁의행위, 영업양도나 정리해고 그리고 근로자시간에 관한 근로자대표의 결정, 안전과 보건, 연금기금관리와 내부고발 등을 이유로 하는 해고사건에 있어서, 근로자의 신청에 의하여 고용심판소에서 그 사건이 잠정적으로 부당해고라는 것이 인정되는 경우에는 분쟁이 종국적으로 해결되기 이전에 사용자에게 근로자를 임시복직 또는 재고용하도록 명령할 수 있고, 사용자가 복직 또는 재고용하기를 거부하는 경우에는 분쟁이 종국적으로 해결될 때까지 임금 전액을 지급하도록 명령할 수 있는데(‘고용계약의 유지명령’), 이를 ‘임시구제제도’(interim relief)라고 한다.

임시구제신청에 대하여 임시구제명령을 법원이 내리게 되는 것은, 임시구제신청과 관련된 소송의 내용이 조합원의 자격 및 조합가입․불가입․활동 등을 이유로 하는 불이익취급으로서 부당해고에 해당되게 될 가능성이 크다고 인정하는 경우이고, 임시구제결정을 내리기 전 고용심판소는 사용자에게 근로자를 복직 또는 재고용할 의사가 있는지 여부에 관하여 질문을 한 후 사용자에게 그러한 의사가 있는 경우에 임시구제명령을 내리고, 재고용의 의사를 사용자가 밝힌 경우에는 근로자에게 사용자가 제안한 재고용사항에 합의할 것인지 여부에 관하여 질문을 한 후 근로자가 사용자의 재고용제안에 대하여 수락한 경우에 재고용에 관한 임시구제명령을 내린다. 만약 근로자가 사용자의 재고용제안에 관하여 수락하지 않으면, 고용심판소가 판단하여 근로자의 수락거부가 정당한 것이라고 판단되는 경우에는 “고용계약의 유지”를 명령함으로써 이때에는 근로자가 해고에도 불구하고 해고 이전에 받던 임금 전액을 사용자로부터 지급받을 수 있게 되고, 근로자의 수락거부가 정당하지 않은 것이라고 고용심판소가 판단하는 경우에는 어떠한 임시구제명령도 내리지 않게 된다.

이러한 임시구제명령은 분쟁이 종국적으로 해결될 때까지 유지되고, 임시구제명령이 있은 후 사용자 혹은 근로자가 그 명령의 변경 혹은 취소를 신청하는 경우에는 관련상황의 변경에 근거하여 명령의 변경 혹은 취소가 행해지게 된다. 만약 사용자가 고용심판소의 임시구제명령을 이행하지 않은 경우에는 그로 인하여 근로자가 입은 모든 손해를 사용자에게 배상하도록 하고 있다.

2) 도입가능성

만일 우리나라에 노동법원이 도입된다면 그 이유는 근로자의 권리구제의 적절성과 신속성 때문인데, 이를 위해서는 원상회복명령 이후부터 근로자가 소송종결시까지 받을 수 있는 불이익을 구제하기 위해서라도 이 제도를 도입해야 한다고 생각한다.

그런데 이 임시구제제도가 추구하는 목적, 즉 원상회복명령 이후의 쟁송절차가 장기화되는 경우의 신고자의 불이익이 지속되는 상황을 방지해야 한다는 것은 부패행위의 신고자에 대한 보복행위라고 하여 달리 판단되지 않는다. 따라서 우리나라의 경우도 임시구제제도를 마련해 두어야 한다고 생각한다. 다만, 이 임시구제제도는 앞에서 언급한 바와 같이 구제명령 이후 확정판결 이전까지의 근로자나 신고자의 불안정한 상황이 지속되는 것을 막기 위해서 취해진다는 점에서 앞에서 언급한 긴급이행명령제도가 가집행명령제도와 그 취지나 목적 및 내용일이 동일하다. 긴급명령이행제도나 가집행행제도 역시 확정 판결전 까지의 일시적으로 근로자의 직장존속을 유지시키는 것이 목적이라는 점에서는 임시구제제도와 다를 바 없다. 따라서 임시구제제도의 도입을 위해서는 이들 제도와의 연계성을 고려하면서 제도설계를 해야 할 것이다. 임시구제제도에 따라 사용자가 고용계약 유지명령을 어기는 경우는 임금전액을 지급하도록 하는 것도 긴급이행명령제도에서 원직복직명령을 내리면서 미지급임금의 지급을 명령하는 것과 동일하다.

7. 결론 - 입법안

이상에서 언급한 바를 간단히 요약하면 다음과 같다. 국가청렴위원회는 국가인권위원회와 노동위원회와 비교할 때 부패행위 신고자 보복행위에 대해 더욱 강도 높은 보호를 할 정당성과 필요성이 인정된다. 무엇보다도 국가인권위원회나 노동위원회가 궁극적으로는 개인이나 근로자 또는 노동조합이라는 사익을 추구하는 자들의 인권침해나 근로3권의 침해 또는 부당해고에 대해서 보호를 강구하는 것임에 비하여, 부패행위신고자는 공익과 국가와 사회의 청렴한 풍토의 발전에 기여를 한 공서양속의 기여자라는 점에서 국가청렴위원회의 구제절차를 통해 더욱 더 많은 보호를 받아야 한다. 그러나 실제 보호절차를 보면 아직은 공공기관에서의 부패행위 신고자에 촛점이 맞추어 있어서 국가청렴위원회의 권위에 의해서 피신고자가 소속한 기관의 장을 통해서 보호하려는 측면이 많다. 그러나 공공기관 뿐만 아니라 장래에 민간섹터에서의 공익침해에 대한 신고제도를 강화하고자 한다면 이들 최소한도 이들 국가인권위원회의 구제절차나 노동위원회의 구제절차를 수준이나, 또는 이들 제도의 개선방안에서 추구하는 수준의 보호를 하지 않으면 안 된다. 그러한 상황에서 현재 시행되고 있는 국가인권위원회의 구제절차와 노동위원회의 구제절차를 비교하고, 동시에 노동위원회의 구제절차의 개선방안을 동시에 고려했을 때 부패행위 신고자의 보복행위에 대한 사후적 구체절차 중에서 개산되어야 할 항목은 아래와 같았다.

1) 국가인권위의 조사와 구제절차와의 비교에서 강제집행력없는 국가청렴위원회의 시정요구조치에 대해서 강제집행력을 갖는 재판상 화해와 같은 효력 부여 여부

2) 긴급구제조치의 권고보다 강한 정도의 보호조치

3) 원상회복의 구제명령 인정 여부

4) 이의제기절차 신설

5) 구제명령의 효력 규정

6) 가집행제도

7) 긴급이행명령제도

8) 노동조합법 제85조 3항

9) 임시구제제도 등이다.

이 가운데 긴급이행명령제도와 가집행제도 및 임시구제제도는 소송의 장기화나 소송의 확정판결까지 신고자의 불이익이 지속되는 것을 방지하기 위한 목적인 점에서 공동의 성격을 갖는 것이므로 함께 묶어서 입법안을 만들기로 한다.

<입법안>

․제1조: 부패행위 신고자는 부패방지법 제32조 제2항과 제3항에 따라 위원회에 그 구제를 신청할 수 있다.

․제2조 제1항:

위원회는 제32조 4항과 5항에 의한 조사결과 제32조 2항과 제3항의 보복행위가 있다고 판정한 때에는 신고자가 제32조 7항의 공직자인 경우에는 요구자의 소속기관의 장에게, 신고자가 제32조 8항의 비공직자인 경우는 관계기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업의 장에게 구제명령을 발하여야 하묘, 보복 행위가 없다고 판정한 때는 그 구제신청을 기각하는 판정을 하여야 한다.

제2항: 제1항의 규정에 의한 판정·명령 및 결정은 서면으로 하되, 이들 당해 구	제명령의 수규자와 신청인에게 각각 교부하여야 한다.

․제3조 제1항:

제2조 1항의 결정에 대해 이의가 있는 경우에는 관계 당사자는 그 명령서 또	는 결정서의 송달을 받은 날로부터 10일 이내에 위원회 전원회의에 재심을 신	청한다. 이 재심판정에 대하여 관계당사자는 그 재심판정서의 송달을 받은 날	로부터 15일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소를 제기할 수 있다.

제2항: 제1항에 규정된 기간내에 재심을 신청하지 않거나 행정소송을 제기하지	아니한 때에는 그 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 확정된다.

제3항: 구제명령을 송달받은 수규자가 제1항 후문에 의하여  행정소송을 제기	한 경우 관할법원은 위원회 전원회의의 신청에 의하여 결정으로써, 또는 당사	자의 신청에 의하여 판결이 확정될 때까지 위원회 전원회의의 구제명령의 전	부 또는 일부를 이행하도록 명할 수 있으며, 당사자의 신청에 의하여 또는 직	권으로 그 결정을 취소할 수 있다. 전항의 구제명령은 소송종결시 신고자의 임	시복직과 재고용명령을 포함한다. 위 명령에 대해서 공직자의 경우는 그 소속	기관의 장이, 비공직자의 경우는 관계기관의 장이나 그가 속한 단체의 장이나	기업의 장이 이행을 거부한 경우는 소송종결시까지 임금을 지급하도록 명령할	수 있다.

․제4조:

국가청렴위원회의 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 전 제3조의 규정에 의한	재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 그 효력이 정지되지 아니한다.

․제5조:

위원회는 구제신청서를 접수한 후 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별행	위가 계속 중에 있다는 상당한 개연성이 있고, 이를 방치할 경우 회복하기 어	려운 피해발생의 우려가 있다고 인정할 때에는 신고자의 신청으로 또는 직권	으로 피신고자 내지 그 소속기관의 장에게 보복행위의 중지나 보복행위를 하	는 자의 직무로부터의 배제 등을 권고할 수 있다. 소속기관의 장이 피신고자인	경우는 그의 상급단체의 장에게 이를 권고한다.

물론 이들 법안이 입법이 될지는 현재 미지수이고, 입법안 중에는 구제명령을 전제로 해서 작성된 법안들도 있다. 그렇게 되면 현재 적용되는 부패방지법상의 규정 중에서 특히 제32조의 규정은 구제명령을 중심으로 재구성되어야 할 것이다. 이 작업은 이 법률안에는 들어 있지 못하다.

다른 한편에서 임시구제제도로서 손해배상금과 같은 제도들은 당장에 국가청렴위의 구제절차에 도입하여도 무방할 것 같은 제도들인데, 먼저 부당해고와의 관련에서 노동법에서 먼저 논의된 것들이기 때문에 그쪽에서의 논의과정과 입법진행 추이를 점검하면서 이 법제도의 도입여부를 논의해야 할 것이다. 그리고 행정형벌을 행정벌로 바꾸어 형을 완화해야 한다는 주장에 대해서는 구체적인 입법안을 만들지 못하였기 때문에 다음 기회로 미룬다.

제5절 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련

1. 현행 보상제도 및 실적

⑴ 보상제도의 개선

개정 부패방지법의 주요 내용은 앞의 제2장 제1절에서 살펴본 바 있는데 이는 다음과 같다.

□ 포상금 신설

① 제 36조 제 1항(포상 및 보상) 개정. 제 1항 “위원회는 이 법에 의한 신고에 의하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있으며, 대통령령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다.”

② 내부 공익제보가 권력부패, 국민의 건강과 안전에 관한 것이나 직접적인 공공기관의 수업증대 또는 비용절감에 관한 것은 아니어서 보상을 받지 못하는 경우 발생하는 부패행위 신고자 보상에 대한 불균형 시정 및 부패행위 신고 촉진 효과가 기대됨

□ 보상금 지급 요건 완화 및 원상회복 소요 비용의 보상 신설 등

① 제 36조(포상 및 보상) 제 2항 개정. “부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다. 이 경우 보상금은 불이익 처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다.”

제35조의2(보상금의 지급사유 <개정 2005.12.30>)

1. 몰수 또는 추징금의 부과

2. 국세 또는 지방세의 부과

3. 손해배상 또는 부당이득 반환 등에 의한 환수

4. 계약변경 등에 의한 비용절감

5. 그 밖의 처분이나 판결. 다만, 벌금·과료·과징금 또는 과태료의 부과와 통고처분을 제외한다.

② 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에 보상금 지급 신청을 할 수 있도록 하던 것을 ‘법률관계가 확정된 때’로 단축시킴으로써 신고보상금 지급요건 및 절차가 지나치게 엄격하여 보상금을 지급할 수 없거나 장기화되어 보상제도의 실효성을 저하시키는 문제의 해결. 나아가 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용도 보상하도록 하고, 시행령 제 35조의 2(보상금의 지급사유) 제 3항에서“...원상회복 등에 소요된 비용은 치료, 이사 또는 실직 ․ 전직 등으로 지출된 비용 등을 포함하여 산정할 수 있다.”고 규정.

③ 이밖에 기존 2억원 범위 내에서 보상대상가액에 따라 2~10% 지급하던 것을 20억원 범위 내에서 4~20%로 지급기준을 상향 조정(시행령 제40조 제1항). 또 일반 공직자가 자기 직무와 관련하여 신고한 경우 50% 범위 내에서 감액하는 조항을 삭제함으로써 전액지급을 가능하도록 하였다(시행령 제 41조 제 2항 삭제).

이 내용은 <표 3-15>과 <표 3-16>에 잘 나타나있다.

<표 3-15> 2002년 과거 기준

보상대상가액	지급 기준
1억원 이하	10%
1억원 초과 5억원 이하	1천만원 + 1억원 초과금액의 7%
5억원 초과 20억원 이하	3천8백만원 + 5억원 초과금액의 5%
20억원 초과 40억원 이하	1억1천3백만원 + 20억원 초과금액의 3%
40억원 초과	1억7천3백만원 + 40억원 초과금액의 2%

<표 3-16> 2006년 신규기준

보상대상가액	지급 기준
1억원 이하	20%
1억원 초과 5억원 이하	2천만원 + 1억원 초과금액의 14%
5억원 초과 20억원 이하	7천6백만원 + 5억원 초과금액의 10%
20억원 초과 40억원 이하	2억2천6백만원 + 20억원 초과금액의 6%
40억원 초과	3억4천6백만원 + 40억원 초과금액의 4%

⑵ 신고보상 집행실적

청렴위원회의 보상관련 예산은 <표 3>과 같은데 인건비 82억원을 제외한 사업비는 기본사업비 61억원, 주요사업비 53억원에 달하고 있다.

① 보상관련 예산현황

<표 3-17> 연도별 세출예산 총괄표(청렴위)

(단위:백만원)

구 분	‘02년	‘03년	‘04년	‘05년 (A)	‘06년 (B)	'05년도 대비
						(B-A)	%
합 계	15,172	15,922	16,259	18,048	19,696	1,647	9.1
○ 인건비	4,711	5,959	6,280	6,988	8,206	1,218	17.4
○ 기본사업비	5,657	5,948	5,875	6,051	6,175	124	2.0
○ 주요사업비	4,804	4,015	4,104	5,009	5,315	306	6.1
<정책기획실>	2,008	1,884	1,766	2,318	2,572	254	11.0
1. 부패방지조사평가	877	896	954	1,302	1,431	129	9.9
2. 부패유발요인 분석․검토	-	-	-	-	291	291	순증
3. 부패취약분야실태조사	-	-	-	129	129	-	-
4. 행정서비스혁신능력개발	-	-	-	58	34	△24	△41.4
5. 부패방지종합정보센터구축	1,131	988	812	829	687	△142	△17.1
<홍보협력국>	2,372	1,422	1,699	2,025	2,167	142	7.0
6. 부패방지교육홍보	2,372	1,161	1,310	1,212	2	△2	△0.2
7. 부패방지국제협력	-	259	259	227	214	△13	△5.7
8. 부패방지민관공동협력사업	-	-	130	96	155	59	61.9
9.APEC반부패 국제심포지엄	-	-	-	400	-	△400	△100.0
10. 공직유관단체 윤리경영 확립	-	-	-	89	88	△2	△2.2
11.투명사회실천협의회지원	-	-	-	-	500	500	순증
<신고심사국>	424	544	594	626	575	△51	△8.1
11. 신고자 보호보상	424	424	324	431	463	32	7.4
12. 지역단위부패방지활성화사업	-	120	120	92	-	△92	△100.0
13. 공직자행동강령내실화추진	-	-	150	103	112	9	8.7
<법무, 총무>	-	165	45	40	-	△40	△100.0
14. 정보자료실운영	-	165	45	40	-	△40	△100.0

* 순증은 신규사업임.

한편 신고자 보호보상 세출예산 2002년 424백만원에서, 2003년 424백만원, 2004년 324백만원, 2005년 431백만원, 2006년 463백만원으로 증가율이 미미한 실정이다. 2006년에 보상대상가액이 대폭 증가하였으나 예산은 2005년에 비해 7% 증가에 그치고 있다. 한편 실제 보상금액은 2002년 743천원, 2003년 73,744천원, 2004년 98,298천원, 2005년 268,868천원으로 예산에 비해 집행실적이 저조하여 상당한 불용액이 발생하고 있다.

<표 3-18> 보상금액                                                  (단위: 천원)

연 도	건수	보 상 금 액	환 수 금 액
2002	1	743	7,430
2003	3	73,744	1,114,962
2004	5	98,298	1,609,320
2005	19	268,868	3,669,620
2006. 6.	10	50,395	535,712

② 보상내역

□ 위원회 출범(2002. 1. 25)이후 2006년 6월말 현재까지 부패행위 신고자에 대한 보상실적은 35건에 492,048천원이며, 지급내역과 금액은 아래와 같음.

<표 3-19> 연도별 보상금 지급내역                                           <2002년>

신고내용(보상사유)	보상금액	환수금액
직원들의 근무지내 출장과 시외출장 현황을 허위로 일괄 작성하여 매월 부서당 30~40만원씩을 수령하고 이를 부정 사용함으로써 국고 낭비	743천원	7,430천원

<표 3-20> 연도별 보상금 지급내역                                           <2003년>

신고내용(보상사유)	보상금액	환수금액
청소대행 업체가 실제 근무하지 않은 인원과 운행하지 않은 차량 등을 과다 계상하여 허위로 경비를 청구하고, 관련 공무원들은 업체와 유착하여 이를 묵인함으로써 예산 낭비	63,751천원	1,015,027천원
댐공사 및 군부대 아파트 공사에 필요한 골재를 평소 연고가 있는 골재업자에게 납품하도록 특혜를 주고, 또한 고가고 매수	9,993천원	99,935천원
2건	73,744천원	1,114,962천원

<표 3-21> 연도별 보상금 지급내역                                <2004년>

신고내용(보상사유)	보상금액	환수금액
공무원이 토지 등을 수용하면서 이에 편입되는 지장물중 일부에 대한 보상면적을 실제 편입면적보다 과다하게 계상하여 보상금을 지급하여 국고손실 초래	1,247천원	12,470천원
보건소에 근무하는 공무원들이 무료 암검진사업 및 여성건강검진사업의 검진대상자가 아닌 시 공무원 및 그 가족들에게 무료검진을 받도록 하여 예산낭비	798천원	7,988천원
현 ․ 전직 공무원이 벤처기업으로부터 취득세환급대상이 아님을 알고도 벤처기업과 공모하여 기 납부한 지방세를 환급하여 주고 뇌물 수수	19,247천원	232,100천원
중학교 서무부장이 공사업체로부터 편의를 봐달라는 명목으로 뇌물을 수수하고, 중고 인쇄기를 신품으로 가장하여 납품받고 그 차액을 횡령	401천원	4,012천원
택지조성공사 과정에서 관련 공모자들이 연암물량 및 외부반입 토사물량 허위감리로 공사비 과다 청구(1,352,750천원 환수 등)	76,605천원	1,352,750천원
5건	98,298천원	1,609,320천원

<표 3-22> 연도별 보상금 지급내역                                <2005년>

신고내용(보상사유)	보상금액	환수금액
사립학교 교사들이 해외연수를 실시하면서 규정을 위반하여 휴직처리하지 아니하고 현원에 포함시켜 보고하여 월급 전액 수령	11,262천원	118,042천원
건강보험공단에 요양급여 청구시 처방전을 발행한 의사에 동의 없이 저가약품으로 대체조제 및 변경조제하고 처방전에 기재된 고가약품 가격으로 청구하여 공공기금의 손해 초래	1,831천원	18,310천원
국민건강보험공단에 요양급여 청구시 실제로 근무하지 않은 물리치료사로부터 면허증을 대여 받고 이를 이용하여 근무한 것처럼 조작하여 공공기금 손해 초래	9,968천원	99,680천원
국민건강보험공단에 요양급여 청구시 실제로 근무하지 않은 물리치료사로부터 면허증을 대여 받고 이를 이용하여 근무한 것처럼 조작하여 공공기금 손해 초래	9,968천원	99,680천원
폐기물 처리업자 및 운송업자가 비위생 매립장의 폐기물을 운송 ․ 처리하는 과정에서 담당자의 묵인 및 비호하에 차량 1대당 4~5톤 정도를 부풀려 공공기관 손실 초래	20,287천원	254,113천원
공공기관에서 공사관련 자재를 구매하는 과정에서 특정 제조업체에 수의계약을 통해 구입해준데 대한 사례 등으로 뇌물수수	1,000천원	10,000천원
홍보시설물 설치와 관련하여 특정업체 대표로부터 시공업체로 선정된 것에 대한 대가로 제공한 뇌물 수수	1,600천원	16,000천원
체육부 감독이 대회참가 및 훈련 등을 위해 학교로부터 지원받은 경비를 개인용도로 착복하고, 학교에서 구입해준 소모품을 임의 처분하여 횡령	3,707천원	37,072천원
시각장애인 복지관의 관장 등이 실제로 근무하지 않은 직원에게 인건비와 퇴직금을 지급한 것 처럼 하고, 기자재를 실제가격보다 높은 가격으로 구입한 것처럼 조작하는 등의 수법으로 공공지원금 착복	22,009천원	271,560천원
경찰서 경리담당 직원이 특정업체와 수의계약으로 도급공사 계약을 체결하고 공사비를 지급해준데 대한 사례 등으로 뇌물 수수	29,124천원	373,207천원
○○시 소재 교회 목사가 어린이 보육시설 및 어린이 보육시설 및 노숙자 쉼터 등을 운영하면서 수용인원을 늘려 신고하고 보조금 착복	20.059천원	243,713천원

○○시 생활쓰레기 수집 ․ 운반 및 처리계약을 체결한 업체에서 적재함에 돌을 싣고 그 위에 쓰레기를 싣는 방법으로 처리량을 부풀려 그 차액을 횡령	16,977천원	199,675천원
○○청 서울건축사무소 공사팀장 등이 신축공사를 감리하면서 당해 건설공사 현장소장으로부터 공사 편의를 봐달라는 명목으로 금품수수	245천원	2,458천원
○○시로부터 관련 프로그램을 위탁받은 ○○연맹에서 참석인원을 조작하는 등 허위서류를 만들어 보조금을 횡령	48,299천원	705,994천원
○○중학교 체육부 감독이 각종대회 출전비용으로 지급된 선수용 식비 및 교통비 등을 개인용도로 사용	725천원	7,256천원
고속도로 개통과 관련하여 감정평가업자들이 어업권을 보상하면서 규정을 위반하여 고액의 보상금을 지급	2,371천원	23,718천원
○○사무처에서 발주한 시설물 공사와 관련하여 예산절감 방안 등 조치를 하지 않고 시공업자의 이익도보	2,928천원	29,281천원
○○시 ○○개발사업소가 발주한 ○○지구 개발 사업을 수주한 시공업체와 폐기물 처리업체 등이 서로 공모하여 폐기물 처리비용 등을 부풀려 공사비 횡령	75,976천원	1,474,641천원
17건	268,868천원	3669,620천원

<표 3-23> 연도별 보상금 지급내역                                <2006년도>

신고내용(보상사유)	보상금액	환수금액
차량 압류 등록 ․ 해체촉탁 등의 업무를 담당하는 공무원이 과태료 납부 영수증을 허위로 만들어 납부한 과태료를 횡령	15,772천원	182,459천원
○○사무처에서 별정직 7급 상당 공무원이 실제로 근무하지 않았음에도 퇴직일자를 늦추어 면직처리함으로써 급여 부당지급	1,134천원	11,348천원
○○시 소재 ○○어린이집 원장이 소속 교사에게 인건비를 지원금보다 적게 지급하는 등의 방법으로 보조금을 횡령	3,233천원	32,238천원
○○도 소재 ○○의원 원장이 파트타임 물리치료사를 종일근무 물리치료사인 것처럼 조작하여 요양급여비용 부정청구	2,216천원	22,164천원

○○도 소재 ○○의원에서 실제 근무하지 않은 물리치료사 면허를 대여 받아 진료하고 진료시간을 조작하는 등 부정한 방법으로 요양급여비용부정청구	1,661천원	23,598천원
○○도 ○○군에서 수주한 관급공사와 관련하여 조달청을 통해 배정받은 레미콘 물량이 공사후에 잔량을 반납해야하나 이를 반납하지 않고 편취	9,417천원	94,172천원
구청 공무원이 도로구조 개선 공사와 관련하여 영업손실보상금을 지급하면서 업주들로부터 뇌물을 수수하고 보상금액을 과다지급	4,350천원	43,500천원
○○시 소재 ○○의원 원장이 내원일수를 증일청구하는 등의 방법으로 요양급여비용 부정 청구	924천원	9,244천원
태풍 피해보상과 관련하여 피해어민들이 허위내용의 계산서 등을 제출하는 수법으로 피해복구사업보조금 편취(81,900천원 환수 등)	8,190천원	81,900천원
상수도 검침용역원이 수요업체들로부터 금품을 수수하고 상수도 계량기를 조작하는 방법 등으로 수도요금 적게 부과	3,508천원	35,089천원
10건	50,395천원	535,716천원

- 보상금 지출사유는 업무량을 과대 책정하여 지출액을 초과 지급한 행위, 허위로 서류를 꾸며 예산을 낭비한 행위, 계약과정에서의 부정, 부당 급여 청구 등으로 대부분 경미한 사례임. 부패방지법에서 의도한 대규모 예산부정이나 공사계약, 인사비리 등은 보상된 사례가 없음.

- 보상금지급기준이 상향 조정되었음에도 불구하고 홍보부족으로 제도가 충분히 알려지지 않아 신고자보상제도가 활성화되지 못함

2. 신고포상금 제도

⑴ 신고포상금 제도 운영

○ 각종 법규위반 행위가 각 해당기관에 접수되면, 이를 담당하는 공무원은 신고내용의 사실여부 및 불법성 등에 대한 조사를 하게 됨. 신고내용이 사실로 인정되고, 포상금 지급요건에 해당할 경우 신고인은 지급기준에 따리 포상금을 지급받게 된다.

○ 신고포상금은 각 부처의 예산과목 중 301-02목(포상금 등)에 계상되어 있다. 201-02목에는 분석 대상인 신고포상금 뿐만 아니라 각 부처의 특성에 따라 해당부처 직원에서 포상하는 포상금도 섞여 있는데 이는 신고포상금에 포함시킬 수 없다.

□ 근거 법령

국내 신고보상제도는 개별법상 시행 근거가 있는 경우와 조례, 규칙에 의하는 경우가 있다.

<표 3-24> 각 부처 신고포상금제도의 근거 규정

구 분	신고포상금제도의 명칭	근거 규정
		법률	대통령령	부령	행정규칙
감사원	부정부패신고포상금제도	(O)			O
건설교통부	과적신고자포상제도				O
경찰청	범죄신고보상금제도				O
	뺑소니신고민간인보상금제도				O
공정거래위원회	공정거래법 위반행위 신고포상금제도 (부당공동행위제보자보상금)a	O
관세청	밀수신고포상금제도	O
	탈루정보포상금제도	O
국가인권위원회	인권침해행위신고보상금제도	O
국가청렴위원회	신고자포상금제도	(O)
국세청	탈세정보포상금제도	O
	은닉재산신고포상금제도	O
	부조리신고포상금제도				O
노동부	직업훈련부정행위신고포상제도				O
	고용안정사업부정수급신고제도	(O)
	능력개발사업부정수급신고제도	(O)
	실업급여사업부정수급신고포상제도	(O)
	보험급여부정수령신고포상제도				O
	체당금부정수급신고포상제도	O
	장애인고용장려금부정수급신고포상제도	O
농림부 농지불법전용신고포상금?정부양곡부정유통고발포상금	수입쌀 부정유통고발 및 검거포상금제도	O
	부정축산물신고포상금제도	O
	농산물원산지표시부정유통신고포상금제도 (정부양곡부정유통신고포상금?)	O
	식물방역법위반범죄신고자포상금제도	O
농촌진흥청	부정불량 농약, 비료 신고자 보상금제도				O
문화재청	문화재사범신고․체포포상금제도	O
	매장문화재신고발굴포상금제도	O

구 분	신고포상금 명칭	근거 규정
		법률	대통령령	부령	행정규칙
법무부	마약류신고보상금제도	O
	국가보안유공자보상금제도	O
	인신매매등신고보상금제도	O
	법무․검찰공무원의부조리신고상금제도(가칭)				(O)
병무청	병역부조리신고포상금제도		O
	인터넷불건전사이트신고인보상제도		O
보건복지부	재정기여보상금제도				O
	의약분업신고포상금제도	O
	부정의료업자신고및검거포상금제도	O
산림청	산림법위반신고상여금제도	O
	산불신고자포상금제도			O
	소나무재선충병신고포상금제도	O
	은닉․망실재산신고보상금제도	O
식품의약품안전청	부정불량식품신고포상금제도	O
	건강기능식품법률위반행위신고포상금제도		O
조달청	조달비리신고포상금내부부패신고포상금제도
중안선거관리위원회	선거법위반행위신고자포상금제도제도	O
특허청	위조상품신고포상금제도	O
해양경찰청	해양오염신고자보상금제도				O
	범죄신고자보상금제도				O
해양수산부	수산물원산지표시위반신고포상금제도	O
환경부(야생동․식물불법포획?	환경오염행위신고포상금제도	O
	밀렵밀거래신고포상금제도	O
주: ( )는 법률 제정 예정이고, 행정규칙은 훈령, 지침, 내규 등을 가리킴. 자료: 국회의원 이계경 의원실 (2006). 신고포상금 예산안 분석. 내부자료 참조. 각 부처로부터 자료를 제출받아 작성된 것임

⑵ 부패관련 신고포상금제도 운영현황

① 감사원

□ 감사원은 신고포상금제도로 부정부패신고 포상금 제도 1건을 운영하고 있음.

- 이 제도는 부정부패, 예산낭비 사항에 대한 국민들의 적극적인 참여를 유도하고, 부패방지법 제 36조의 포상 및 보상 규정에 따른 신고포상금과의 형평성을 유지하기 위해 도입하였다고 감사원은 설명하고 있음.

- 동 제도는 2004년 1월 1일부터 도입되었으며, 지급대상은 공공기관의 예산절감이나 중대사고 예방 등에 기여한 신고인, 민원신고사항의 조사처리를 성실히 수행한 공직자 등임

- 동 신고포상금은 “포상금 지급 심의위원회” 의 심의를 거쳐 예산의 범위 내에서 공익증진 기여도를 평가하여 지급하며, 보상이 결정되면 일시불로 지급한다.

- 동 제도의 근거법령은 감사원민원사무처리규정(감사원훈령) 제20조, 「민원 신고 보상금 및 포상금 지급 지침」(감사원 예규)으로 근거법률이 아닌 부처내부의 행정규칙에 의하여 운영된다.

- 동제도는 2004년에는 1억 2,000만원의 예산 중 200만원, 2005년 4,000만원의 예산 중 200만원이 집행되었다.

- 감사원은 집행실적이 부진한 데 대해 신고의 대부분이 포상금 지급기준에 미달되었기 때문이라고 설명하고 있다.

<표 3-25> 신고포상금제도 운영현황                            (단위: 백만원)

구 분	신고포상금 명칭	2005	2006(안)
감사원	부정부패신고포상금	20	10

② 국세청

□ 국세청은 신고포상금제도로 탈세정보포상금 및 부조리신고포상금 등 12건을 운영하고 있는데 이중 부조리신고포상금이 이에 해당한다.

° 이 제도는 국세공무원 부조리 신고, 금품 등 반환 및 거절신고, 내부공익신고자에 대한 포상금 지급규정을 마련하여 국세공무원의 부조리를 방지하기 위해 도입되었다고 국세청은 설명하고 있다.

- 동 제도는 2004년 10월 1일부터 도입되었으며, 지급대상은 부조리신고자, 내부공익신고를 한 자, 금품 등 반환 및 거절신고를 한 자이다.

- 동 신고포상금은 신고금액이 100만원 미만인 경우에는 전액, 100만원을 초과할 경우에는 초과분의 20%를 지급(500만원 한도)한다.

° 동 제도의 근거법령은 CLEAN신고센터 운영지침 제 12조 제1항 및 제14조 제1항으로 법률이 아닌 부처내부의 행정규칙에 의하여 운영되고 있다.

° 동 제도는 2004년에는 예산 및 집행내역이 없으며, 2005년 4월 현재 1,000만원의 예산 중 20만원이 집행되었다.

<표 3-26> 신고포상금제도 운영현황                                     (단위: 백만원)

구 분	신고포상금 명칭	2005	2006(안)
국세청	부조리신고포상금	10	20

③ 법무․검찰공무원의 부조리신고에 대한 상금

° 이 제도는 법무․검찰공무원의 금품수수 등 비리에 대한 외부 및 내부신고를 활성화함으로써 법무․검찰공무원의 청렴성과 직부의 투명성, 공정성을 확보하고 공직기강을 재확립하기 위하여 도입되었다고 법무부는 설명하고 있다.

- 동 제도는 2005년 2월 1일부터 도입되었으며, 지급대상은 법무․검찰공무원의 비리에 대한 내 ․ 외부 신고자 및 금풍 등 반환 및 거절신고를 한 자이다.

- 동 신고포상금은 비리신고에 대한 조사가 완료되면 지체없이 보상금 등의 지급에 관한 사항을 심의하기 위하여 위원회를 소집하여 의결하고, 의결이 있는 때로부터 1월 이내에 지급 대상자의 예금계좌로 지급된다.

° 동 제도의 근거법령은 부패방지법 제36조, 동법 시행령 제35조로 법률 및 시행령에 의하여 운영되고 있다.

° 동 제도는 2005년 2월 신설되어, 포상지침을 마련중이므로 현재까지의 예산 집행내역은 없다.

<표 3-27> 신고포상금제도 운영현황                                         (단위: 백만원)

구 분	신고포상금 명칭	2005	2006(안)
법무부	법무․검찰공무원의부조리신고상금(가칭)	40	40

④ 병무청

□ 병무청은 신고포상금제도로 병역비리에 대한 신고포상금제도 1건을 운영하고 있음.

° 이 제도는 위법․부당한 병역 처분이나 비위사항을 신고 받아 엄중조사 ․ 처리함으로써 국민으로부터 신뢰받는 공지풍토 조성과 깨끗한 병부행정을 구현하기 위해 도입되었다고 병무청은 설명하고 있다.

- 동 제도는 1999년 7월 14일부터 도입되었으며, 지급대상은 병역비리에 대한 신고자이다.

- 동 신고포상금은 비리내용이 사실로 확인되어 관련자의 유죄판결 확정시, 정책심의위훤회 심의 또는 청장의 결재를 받았을 때 계좌입금의 방법으로 지급한다.

° 동 제도의 근거법령은 병역법시행령 제166조와 병무부조리신고센터운영규정(병무청 훈령)으로 시행령 및 행정규칙에 의거하여 운영되고 있다.

° 동 제도는 2003년에는 180만원의 예산 전액이 미집행되었고, 2004년에는 180만원 중 10만원, 2005년 4월 현재 180만원의 예산전액이 미집행되고 있다.

- 병무청은 포상금 집행실적이 저조한 데 대하여 신고내용 대부분이 단순 민원사항이나 허위신고 또는 조사결과 혐의없는 사항으로써 포상금 지급기준에 해당되지 않았기 때문이라고 설명하고 있다.

<표 3-28> 신고포상금 예산액과 집행액                           (단위: 백만원)

2004		2005		2006
예산액	집행액	예산액	집행액	예산액	집행액
1.8	0.1(1건)	1.8	1.1(4건)	30

* 병역비리가 거의 근절되고 신고내용이 단순 민원사항에 그쳐 집행액이 적음

⑤ 조달청

□ 조달청은 신고포상금제도로 내부 부패신고 보상금제도 1건을 운영하고 있음.

° 이 제도는 은밀화․지능화되어 가는 부패행위의 효과적 통제를 위한 내부공익 신고를 활성화하기 위해 도입되었다고 조달청은 설명하고 있다.

- 동 제도는 2005년 2월 28일부터 도입되었으며, 지급대상은 조달업무 관련 비리신고로 부패척결에 공로가 있는 조달청 직원이다.

- 동 신고포상금은 부패행위 신고사항에 대한 철저한 조사 및 확인 후 지급금액 결정을 위한 예산편성 및 집행심사위원회의 심사결과에 따라 지급한다.

° 동 제도의 근거법령은 2005년도 조달청 부패방지시책으로 법령이 아닌 청장의 내부시책에 의거하여 운영되고 있다.

° 동 제도는 2005년 2월말 도입되어 예산 및 집행내역이 없다.

<표 3-29> 신고포상금 예산액

06년도 예산	비 고
1백만원	신규 계상, 미집행

⑶ 부패관련 신고포상금제도 개선방안

□ 부패관련 신고포상금 제도가 각 기관에 분산되어 인력과 자원의 낭비가 우려됨. 현실적으로 신고포상금 예산 규모가 적으며, 예산집행실적도 미미하다.

□ 청렴위원회의 부패행위에 대한 신고포상금제도와의 차별성이 적다.

- 부패관련 신고포상금제도를 청렴위원회로 일원화하여 제도에 대한 일반인의 관심을 높이고 인력과 자원의 효율적 운용을 기할 필요가 있음

- 부패관련 신고가 일원화되면 전문화된 관리로 신고포상금의 효과를 높일 수 있으며, 신고에 대한 심사에 공정성을 높일 수 있을 것임.

- 보상금제도가 각 부처에서 무분별하게 도입․운영될 경우 기관 홍보차원의 선심성 지급, 지급기준의 비일관성 등 예산의 합리적 운용을 저해하는 부작용이 우려됨.

<대안 1> 여타 기관의 보상금제도를 폐지하여 청렴위로 보상금지급창구를 일원화하는 방법

<대안 2> 여타 기관의 보상금제도를 유지하되 청렴위의 의결을 거쳐 보상금을 지급하도록 하는 방법

대안1과 같이 여타 기관의 보상금제도를 폐지하여 청렴위로 보상금지급창구를 일원화하는 방법으로 각 기관에 신고된 경우 자동으로 청렴위로 이첩되어 청렴위에서 통합적으로 관리하는 방향으로 제도 정립이 필요하다.

3. 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 제도개선방안

⑴ 기금 설립방안의 검토

- 가칭 “신고자보상기금법”을 신설하고 기금으로 부패 신고자에 대한 보상금․포상금 지급에 관한 운영방안 검토

① 기금관리기본법의 개정이 필요함

2007년에는 기금관리법이 폐지되고 일반회계, 특별회계, 기금이 새로 제정되어 2007년에 발효되는 국가재정법에서 통합적으로 관리되고 있는데 관련 조항은 다음과 같다. 제1장 총 칙 제4조(회계구분) ①국가의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다. 일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반적인 세출에 충당하기 위하여 설치한다. ③특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치하되, 별표 1에 규정된 법률에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.

제5조(기금의 설치) ①기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 설치하되, 정부의 출연금 또는 법률에 따른 민간부담금을 재원으로 하는 기금은 별표 2에 규정된 법률에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다. ②제1항의 규정에 따른 기금은 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다.

제14조(특별회계 및 기금의 신설에 관한 심사) ①중앙관서의 장은 소관 사무와 관련하여 특별회계 또는 기금을 신설하고자 하는 때에는 해당 법률안을 입법예고하기 전에 특별회계 또는 기금의 신설에 관한 계획서(이하 이 조에서 “계획서”라 한다)를 기획예산처장관에게 제출하여 그 신설의 타당성에 관한 심사를 요청하여야 한다. ②기획예산처장관은 제1항의 규정에 따라 심사를 요청받은 경우 기금에 대하여는 제1호 내지 제4호의 기준에 적합한지 여부를 심사하고, 특별회계에 대하여는 제4호 및 제5호의 기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다. 이 경우 기금에 대하여는 미리 제75조의 규정에 따른 기금정책심의회의 심의를 거쳐야 한다.

1. 부담금 등 기금의 재원이 목적사업과 긴밀하게 연계되어 있을 것

2. 사업의 특성으로 인하여 신축적인 사업추진이 필요할 것

3. 중․장기적으로 안정적인 재원조달과 사업추진이 가능할 것

4. 일반회계나 기존의 특별회계․기금보다 새로운 특별회계나 기금으로 사업을 수행하는 것이 더 효과적일 것

5. 특정한 사업을 운영하거나 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 것③기획예산처장관은 제2항의 규정에 따른 심사 결과 특별회계 또는 기금의 신설이 제2항의 규정에 따른 심사기준에 부합하지 아니한다고 인정하는 때에는 계획서를 제출한 중앙관서의 장에게 계획서의 재검토 또는 수정을 요청할 수 있다.

제15조(특별회계 및 기금의 통합․폐지) 특별회계 및 기금이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 폐지하거나 다른 특별회계 또는 기금과 통합할 수 있다.

1. 설치목적을 달성한 경우

2. 설치목적의 달성이 불가능하다고 판단되는 경우

3. 특별회계와 기금 간 또는 특별회계 및 기금 상호 간에 유사하거나 중복되게 설치된 경우

4. 그 밖에 재정운용의 효율성 및 투명성을 높이기 위하여 일반회계에서 통합 운용하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우

․동 기본법에 ‘신고자보상기금’의 명칭이 삽입되어야 함

․투명한 사회를 이루기 위한 선결조건으로 부패신고의 제도화가 필요하며 이를 달성하기 위한 제도적 장치로 보상의 활성화를 위한 기금설치의 필요성이 인식되어야 함. 법제상으로는 선진국 수준으로 보호보상제도가 완비되었으나 실질적으로 국민들이 체감할 수 있도록 기존에 소극적으로 운영되어온 신고자 보상제도를 신축적으로 운영할 수 있는 토대를 제공

현 기금관리기본법 제3조의4 (기금신설에 관한 심사) ①중앙관서의 장은 소관사무와 관련하여 기금을 신설하고자 하는 경우 해당 법률안을 입법예고하기 전에 기획예산처장관에게 기금신설의 타당성에 관한 심사를 요청하여야 한다.

②중앙관서의 장은 제1항의 규정에 의하여 심사를 요청하는 때에는 기금의 신설에 관한 계획서(이하 "계획서"라 한다)를 제출하여야 한다.

③기획예산처장관은 제1항의 규정에 의하여 심사를 요청받은 경우에는 신설하고자 하는 기금이 다음 각호의 기준에 적합한지의 여부를 제11조의2의 규정에 의한 기금정책심의회에서 심의하도록 하여야 한다.

1. 부담금 등 기금의 재원이 목적사업과 긴밀하게 연계되어 있을 것

2. 사업의 특성으로 인하여 신축적인 사업추진이 필요할 것

3. 일반회계나 기존의 특별회계 또는 기금보다 새로운 기금으로 사업을 수행하는 것이 효과적일 것

4. 중장기적으로 안정적인 재원조달과 사업추진이 가능할 것

④기획예산처장관은 심사결과 신설하고자 하는 기금이 제3항 각호의 기준에 적합하지 아니하다고 인정하는 경우에는 그 이유를 명시하여 계획서를 제출한 중앙관서의 장에게 계획서의 재검토 또는 수정을 요청할 수 있다.

② 신고자보상기금의 신설시 고려 사항

- 법주체는 기금이나 기금관리업무는 국가청렴위원회가 됨.

- 구체적인 재원, 지출 등의 내용이 포함됨

- 특히 재원 조달 방법: 정부출연금, 환수금액, 복권발행을 통한 수익 중 일부를 재원으로 하여 기금을 운영하는 방안에 대한 검토

- 기금운영의 비효율성에 대한 일반인의 인식을 불식시킬 수 있는 방안: 기금으로 운영한 논리 개발로 기존 기금이 대부분 특정한 사업의 진흥을 위해 운영되고 있기 때문에 신고자보상금을 일반회계로 운영한 경우의 제약은 무엇이며, 기금으로 운영하는 경우 부패방지를 위해 기여하는 측면을 부각.

- 신고자 보상금의 성격상 재원조달 측면보다는 기금운영으로 인해 신축적인 사업운영이 가능하다는 점을 인식시켜야 할 것임.

⑵ 외국의 기금제도

① 미국 연방정부의 펀드유형

미국 연방정부의 예산(federal budget)은 <그림 1>과 같이 연방펀드(federal funds)와 신탁펀드(trust funds)라는 두 가지 유형의 펀드로 크게 구분될 수 있다. 연방펀드는 1개의 일반펀드(general fund), 다수의 특별펀드(special funds)와 다수의 회전형펀드(revolving fund)로 구성된다. 회전형 펀드란 영업활동과 같이 재화와 용역을 제공하고 그 대가를 사용자로부터 수령하는 펀드로서, 이는 다시 공기업펀드(public enterprise funds)와 정부내부거래펀드(intragovernmental funds)로 구분된다. 신탁펀드는 비회전형 신탁펀드(nonrevolving trust funds)와 회전형 신탁펀드(revolving trust funds)로 구분된다.  일반펀드는 우리나라의 일반회계와 마찬가지로 가장 규모가 크며 특별히 그 용도가 지정되지 않은 일반적 수입으로 조성되어 일반적인 용도에 사용되고 있다. 특별펀드는 우리나라의 특별회계와 마찬가지인데, 용도지정된(earmarked) 수입으로 특정한 용도에 사용되는 펀드이다. 공기업펀드는 우리나라의 기업특별회계에 해당한다고 할 수 있으며 정부의 기업형 활동에 적용된다. 정부내부거래펀드는 정부기관 상호간의 영업적 거래를 계리하기 위한 것으로서 연방청사펀드(Federal Building Fund) 등이 여기에 해당된다.

우리나라의 예산회계제도와 대비하고 또 원활한 이해를 위하여 연방펀드에 포함되는 각종 펀드들은 기금이란 용어 대신에 회계 또는 펀드라는 용어를 사용할 수 있다. 따라서 general fund는 일반회계로, special fund는 특별회계로, public enterprises funds는 공기업 회계로, trust fund는 우리나라의 기금에 해당된다.

연방펀드와 구분되는 신탁펀드는 용도지정된 수입(earmarked receipts)과 이를 재원으로 하는 특정한 지출을 연계시키는 펀드제도를 의미한다. 신탁펀드는 수입의 용도를 지정한다는 측면에서 사실상 특별펀드, 공기업 펀드와 유사하다. 미국 정부도 이러한 유사성을 인정하고 있는데, 법률에서 특정 수입의 용도를 특정 사업에 지정하면서 그 회계처리를 ‘신탁펀드(trust fund)’로 명시하면 신탁펀드가 되는 것이다.

<그림 3-10> 미연방정부의 펀드유형

정부내부거래펀드

(Intragovernmental Funds)

공기업펀드

(Public Enterprise

Funds)

연방예산

(Federal Budget)

특별펀드

(Special Funds)

일반펀드

(General Fund)

회전형펀드

(Revolving Funds)

신탁펀드

(Trust Funds)

회전형 신탁펀드

(Revolving Trust Funds)

비회전형 신탁펀드

(Nonrevolving Trust Funds)

연방펀드

(Federal Funds)

다시 말해 법률에서 특정 수입의 용도지정을 특별펀드라 명시하면 특별펀드가 되고, 신탁펀드라 명시하면 신탁펀드가 되는 것이다.

GAO(2001), Section 1, pp.7～11 참조.

<표 3-30> 펀드유형별 개수와 금액(1999년)                            (단위, 백만 달러)

구분	비회전형 신탁펀드		회전형 신탁펀드		특별펀드		공기업펀드		합계
개수	120개	(30.6)	10개	( 2.6)	149개	(38.0)	113개	(28.8)	392개
세입	983,298	(85.4)	22,168	( 1.9)	26,711	( 2.3)	119,597	(10.4)	1,151,774
세출	771,458	(82.6)	21,270	( 2.3)	13,730	( 1.5)	126,962	(13.6)	933,420

주) 세입 및 세출규모는 GAO(2001)의 부록 자료를 참조하였으나 펀드유형별 개수는 본문의 자료를 참조하였다. 부록에서는 비회전형 신탁펀드가 108개, 회전형 신탁펀드가 10개, 특별펀드가 111개, 공기업펀드가 113개로 열거되어 있으나, 세입과 세출규모와 그 비중은 크게 다르지 않을 것으로 생각된다.

자료: GAO(2001).

우리나라의 특별회계에 해당하는 특별펀드 111개는 부록에 나와 있는데 이중 Informant Payment fund가 조세관련 신고자에 대한 보상을 위한 것으로 우리나라의 신고자보상제도와 같은 목적을 가지고 있으며, 특별회계로 운영되고 있는데 주요한 내용은 다음과 같음.

- 부정의 적발을 위한 비용에 대한 IRC section 7623은 내국세법을 위반한 자의 적발과 처벌을 할 수 있도록 한 정보에 대한 보상을 정하고 있다.

- 내국세법의 위반과 예방에 대한 정보제공자에게 부여, 단 추가 세금, 벌금의 15%를 넘지 않아야 한다.

- 기금원의 자금은 정보제공에 의해 징수된 세금, 벌금에서 충당

- OMB에 의한 특별회계가 설립됨.

- 정보제공자는 가명을 사용할 수 있으며, 연방공무원은 제외됨.

상가사항에 대한 구체적인 내용은 Internal Revenue Manual Part 25. Special Topic, Chapter 2. Information and Informants' Rewards를 참조.

② 독일, 영국의 특별회계, 기금

특별회계, 기금 내역은 다음과 같은 바 신고자 보상과 관련된 기금은 없는 것으로 추정됨.

<표 3-31> 연방정부 특별펀드의 법적 근거 및 설치 목적

구 분	법적 근거	설치 목적
유럽재건 펀드	1953년의 유럽재건펀드운영법(연방법률관보 I 1312쪽) 최근의 법개정: 1992년(연방법률관보 I 2246쪽). 매년의 유럽부흥기금 사업계획은 법률로서 확정됨(유럽부흥기금 사업계획법)	독일의 경제부흥
독일통일 펀드	1990년 5월 18일의 동서독간의 화폐/경제/사회연합 결성 조약에 관한 1990년 6월 25일의 법 제31조 최근의 법개정: 1993년 6월 28일의 연방긴축프로그램 실행법 제36조	1994년까지 구동독지역의 주(州)에 대한 재정지원
피해보상 펀드	1994년 9월 27일의 피해보상법 (연방법률관보 I 2624쪽)	나치법령으로 인하여 발생한 피해의 보상법 등의 실행과 관련된 권리와 의무의 승계

연방철도 펀드	1993년 12월 27일의 철도구조조정법(연방법률관보 I 2378쪽)	- BENeuglG 제 20조에 규정된 양도의무의 실행 - 철도기업에 배치된 인력의 관리 - 철도에 불필요한 자산/채무의 관리처분
구동독채무 변제펀드	1993년 6월 23일의 채무변제기금설치법(연방법률관보 I 984쪽) 최근의 법개정: 2000년 12월 21일의 유로전환법 제3조 1항	- 1995년 1월 1일까지 시한 만료된 채무정리기금과 신탁관리청의 부채 인수 - 1995년 7월 1일부터 주택건설사의 구채무 인수
영화진흥 펀드	1971년 8월 9일의 독일영화진흥법(연방법률관보 I 1251쪽)	영화산업 지원
산업재해 부담 지역격차 해소펀드	2001년 6월 19일의 사회보장법 제9권 제78조(중장애자들의 사회참여와 재활에 대한 조항) (연방법률관보 I 1046쪽)	중장애자들에 대한 취업지원 및 이들의 근로 및 직업생활 분야에 이바지하는 기관에 대한 지원
부담조정 펀드	1952년 8월 14일의 부담조정에 관한 법(연방법률관보 I 446쪽)

자료: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2004,

Bonn, 2003.

영국의 국가예산구조는 통합국고펀드(Consolidated Fund)와 국가대부펀드(National Loans Fund)가 핵심적인 펀드이며, 그 외에 여러 펀드들로 구성되어 있다. 여기에는 부채관리계정(Debt Management Account)과 외환평형화 계정(Exchange Equalisation Account) 등, 그리고 다양한 국가채무위원회(Commissioners for the Reduction of the National Debt: CRND) 관리대상 펀드들이 존재한다.

<그림 3-11> 영국의 국가예산구조

통합국고펀드(Consolidated Fund)
국가대부펀드(National Loans Fund)
부채관리계정(Debt Management Account)
외환평형화계정(Exchange Equalisation Account)
우발펀드(Contingencies Fund)
국가채무위원회(CRND) 관리대상 펀드들
- 국민보험펀드 투자계정(National Insurance Fund Investment Account) - 법원펀드 투자계정(Court Funds Investment Account) - 왕실재산 계정(Crown Estate) - 기부금 및 유산 계정(Donations and Bequests) - 파산업무 투자계정(Insolvency Services Investment Account) - 과학, 기술, 예술을 위한 국가기부금(National Endowment for Science, Technology and the Arts) - 국가 유산기념 펀드(National Heritage Memorial Fund) - 국가복권 분배펀드 투자계정(National Lottery Distribution Fund Investment Account) - 국가저축은행 펀드(National Savings Bank Fund) - 북아일랜드 법원업무 투자계정(Northern Ireland Court Service Investment Account) - 북아일랜드 국민보험펀드 투자계정(Northern Ireland National Insurance Fund Investment Account) - 미청구 주식, 배당금 및 상환자금(Unclaimed stock, dividends and redemption moneys)

⑶ 기금신설에 대한 논의

가칭 “신고자보상기금법”을 신설하고 기금으로 부패 신고자에 대한 보상금․포상금 지급에 관한 운영방안 검토한 결과 현 기금관리기본법 제3조의4 (기금신설에 관한 심사)  ③기획예산처장관은 제1항의 규정에 의하여 심사를 요청받은 경우에는 신설하고자 하는 기금이 다음 각호의 기준에 적합한지의 여부를 제11조의2의 규정에 의한 기금정책심의회에서 심의하도록 하여야 한다의 세부항목중 2. 사업의 특성으로 인하여 신축적인 사업추진이 필요할 것에 해당되나 다음과 같은 이유로 기금설치는 시기상조라 생각된다.

- 현재 2006년 보상관련 예산이 463백만원에 불과한데 6월 현재 집행액은 50.395백만원에 불과하여 신축적인 운용을 논의할 단계가 아니다.

- 미국의 Informant payments fund가 특별회계로 운용되고 있으며 미국 연방정부에서는 약 400여개의 특별회계, 기금이 운용되어 특별회계나 기금의 신설에 대한 반발이 적으나 우리나라에서는 기금설치가 엄격한 제한을 가하고 있다.

- 특별회계와 기금은 칸막이식 재정운용을 초래하여 재정운용의 효율성을 저해하지만, 재정운용의 중앙통제적 제약이 많은 국가에서는 오히려 자율성과 신축성을 제고하는 긍정적 측면이 존재한다. 그러나 우리나라의 경우 다수 회계․기금가 존재하고 회계․기금간 전출입이 많아 전체 규모와 분야별 재원배분 현황을 파악하기 곤란하다.

* IMF의 재정제도 관련 Technical Assistance 보고서(‘01), OECD 한국경제보고서(’03)에서도 복잡한 재정구조를 중요 문제점중 하나로 지적.

⑷ 수입대체경비

수입대체경비란 용역 및 시설을 제공하여 발생하는 수입과 관련된 경비로서 기획예산처장관이 정하는 경비를 말한다. 예산회계법 제41조 (수입대체경비) ①용역 및 시설을 제공하여 발생하는 수입과 관련되는 경비로서 대통령령이 정하는 경비(이하 "수입대체경비"라 한다)에 있어서는 중앙관서의 장은 수입이 예산을 초과하거나 초과할 것이 예상되는 경우에는 그 초과수입을 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 초과수입에 직접 관련되는 경비 및 이에 수반되는 경비에 초과지출할 수 있다.

②수입대체경비의 예산초과집행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

새로 제정된 국가재정법의 규정은 다음과 같다. 제53조(예산총계주의 원칙의 예외) ①각 중앙관서의 장은 용역 또는 시설을 제공하여 발생하는 수입과 관련되는 경비로서 대통령령이 정하는 경비(이하 “수입대체경비”라 한다)에 있어 수입이 예산을 초과하거나 초과할 것이 예상되는 때에는 그 초과수입을 대통령령이 정하는 바에 따라 그 초과수입에 직접 관련되는 경비 및 이에 수반되는 경비에 초과지출할 수 있다. ⑥수입대체경비 등 예산총계주의 원칙의 예외에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[전문개정 2002.12.30. 법률제6836호]

예산회계법 시행령 제22조 제1항은 수입대체경비를 ① 국가 특별한 역무를 제공하고 그 제공을 받은 자로부터 비용을 징수하는 경우의 당해 경비, ② 수입의 범위 안에서 관련 경비의 총액을 지출할 수 있는 경우의 당해 경비이다로 규정하고 있는데 예를 들면 대법원의 등기소 등기부 등․초본 발행 경비, 외교통상부의 여권 발급 경비가 이에 해당한다.

지방자치단체의 경우에도 2005년부터 수입대체경비 예산편성제도를 도입하였는데 수입대체경비란 수입의 범위 내에서 예산을 편성하여 집행할 수 있는 경비를 의미하며 시범적으로 시 도공무원교육원 및 시 군 구보건소에 도입하여 예산의 수지분석을 통한 재정운영을 확대해 나감으로써 재정운영의 성과관리시스템을 구축할 계획이라고 밝혔다.

수입대체경비 예산편성제도를 도입하려면,

첫째, 자체적으로 수입 재원이 있어야 한다. 대표적으로 교육생으로부터 교육비를 징수하고 있는 공무원교육원이 있다.

둘째, 수입 재원으로 자체 경비조달이 가능하여야 한다.

교육원의 주 목적은 공무원을 교육함으로써 교육훈련이라는 인사목적을 실현함과 아울러    공무원 교육에 소요되는 경비를 수입으로 충당 가능하여야 한다.

- 신고자 부상제도의 경우 보상에 의해 혜택을 본 기관이 실제 보상을 지급한 청렴위원회  에서 역무를 제공받고 수입을 가져온 것으로 볼 수 없기 때문에 청렴위가 혜택을 본 기관에서 비용을 징수할 수 없기 때문에 수입대체경비에 해당될 수 없다고 판단된다.

- 부패방지는 사회적 자본의 가장 중요한 요소로 공공재적 특성이 강하게 나타나 정부의   대표적인 공공서비스로 간주되고 있어 서비스에 대한 비용을 징수하기가 어려움.

⑸ 이월의 인정

신고보상제도의 운영에 있어 예산의 신축적 사용이 어렵다는 문제가 있는데 이는 신고가 내부고발자나 시민의 자발적 참여에 의해 결정되기 때문에 보상액을 정확히 추정하기가 어렵기 때문이다. 역설적으로 부패가 감소되어 신고보상액이 지출이 적어지는 것이 사회적으로 바람직할 것이다. 여타 정부의 세출예산과는 달리 공익적 관점에서 신축적인 운용이 필요하기 때문에 이월제도를 이용할 필요가 있다.

새로 제정된 국가재정법의 규정은 다음과 같다. 제24조(명시이월비) ①세출예산 중 경비의 성질상 연도 내에 지출을 끝내지 못할 것이 예측되는 때에는 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 미리 국회의 승인을 얻은 후 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다. ②각 중앙관서의 장은 제1항의 규정에 따른 명시이월비에 대하여 예산집행상 부득이한 사유가 있는 때에는 사항마다 사유와 금액을 명백히 하여 기획예산처장관의 승인을 얻은 범위 안에서 다음 연도에 걸쳐서 지출하여야 할 지출원인행위를 할 수 있다. ③기획예산처장관은 제2항의 규정에 따라 다음 연도에 걸쳐서 지출하여야 할 지출원인행위를 승인한 때에는 재정경제부장관과 감사원에 각각 통지하여야 한다.

국가재정법 제48조(세출예산의 이월)에서 ①매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없다. ②제1항의 규정에 불구하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 금액은 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. 이 경우 이월액은 다른 용도로 사용할 수 없으며, 제2호에 해당하는 경비의 금액은 재이월할 수 없다.

1. 명시이월비

2. 연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비

3. 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중 입찰공고 후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우로서 대통령령이 정하는 경비

4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비

5. 경상적 성격의 경비로서 대통령령이 정하는 경비

③ 제1항의 규정에 불구하고, 계속비의 연도별 연부액 중 당해 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 이월하여 사용할 수 있다.

④ 각 중앙관서의 장은 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이월명세서를 작성하여 다음 연도 1월 31일까지 재정경제부장관 및 기획예산처장관과 감사원에 각각 송부하여야 한다.

⑤ 각 중앙관서의 장이 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월한 경우 이월하는 과목별 금액은 다음 연도의 이월예산으로 배정된 것으로 본다.

⑥ 매 회계연도 세입세출의 결산상 잉여금이 발생하는 경우에는 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산 이월액에 상당하는 금액을 다음 연도의 세입에 우선적으로 이입하여야 한다.

⑦ 기획예산처장관은 세입징수상황 등을 감안하여 필요하다고 인정하는 때에는 재정경제부장관과 협의하여 미리 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산의 이월사용을 제한하기 위한 조치를 취할 수 있다.

국가재정법 제24조(명시이월비)나 제48조(세출예산의 이월) 제2항 4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비를 이용하여 신고보상금의 지출에 있어 사용의 신축성을 유지할 수 있을 것이다.

⑹ (가칭)한국신고보상공단의 설치

신고보상제도의 활성화와 신축적인 운용을 위해서는 청렴위원회 산하에 (가칭)한국신고보상공단의 설치를 고려할 필요가 있을 것이다. 정부예산의 성격상 다양한 규제로 인해 탄력적인 예산운용이 어렵고, 전문적인 인력을 확보하기도 쉽지 않다. 한국갱생보호공단, 대한법률구조공단, 한국소비자보호원와 같이 공익적 업무를 전문적으로 수행하는 법인을 만들고 정부의 보조금을 통해 신고보상업무를 전문적이고 신축적으로 운용하는 방안을 검토할 필요가 있다.

한국갱생보호공단은 보호관찰등에관한법률[일부개정 2004.1.20 법률 제07078호]에 의해 설치되었는데 관련 법규정은 다음과 같다.

․제1조 (목적) 이 법은 죄를 범한 자로서 재범방지를 위하여 보호관찰, 사회봉사ㆍ수강 및 갱생보호등 체계적인 사회내 처우가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 지도ㆍ원호를 함으로써 건전한 사회복귀를 촉진하고, 효율적인 범죄예방활동을 전개함으로써 개인 및 공공의 복지를 증진함과 아울러 사회를 보호함을 목적으로 한다.

․제5조 (설치) ①보호관찰에 관한 사항을 심사ㆍ결정하기 위하여 법무부장관소속하에 보호관찰심사위원회(이하 "심사위원회"라 한다)를 둔다.

․제71조 (한국갱생보호공단의 설립) 갱생보호사업을 효율적으로 추진하기 위하여 한국갱생보호공단(이하 "공단"이라 한다)을 설립한다.

․제72조 (법인격) 공단은 법인으로 한다.

․제76조 (임원 및 그 임기) ①공단에 이사장 1인을 포함한 10인이내의 이사와 감사 1인을 둔다. ②이사장은 법무부장관이 임명하고, 그 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다. ③이사는 갱생보호사업에 열성이 있고, 학식과 덕망이 있는 자중에서 이사장의 제청에 의하여 법무부장관이 임명 또는 위촉하며, 임기는 3년으로 하되 연임할 수 있다. 다만, 공무원인 이사의 임기는 그 직위에 있는 동안으로 한다. ④감사는 이사장의 제청에 의하여 법무부장관이 임명하며, 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.

․제80조 (이사회) ①공단의 업무에 관한 주요사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 공단에 이사회를 둔다.

․제82조 (공단의 사업) 공단은 그 목적을 달성하기 위하여 다음 각호의 사업을 한다. 1. 갱생보호의 실시 2. 갱생보호제도의 조사ㆍ연구 및 보급ㆍ홍보 3. 갱생보호사업을 위한 수익사업의 경영 4. 공단의 목적달성에 필요한 사업

․제86조 (갱생보호기금의 설치) 갱생보호사업의 추진에 필요한 재원을 확보하기 위하여 공단에 갱생보호기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.

․제87조 (기금의 재원) 기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다. 1. 기금의 운용으로 생기는 수익금 2. 공단의 사업으로 생기는 수입금 3. 관계법령의 규정에 의한 기부금

․제93조 (벌칙적용에 있어서의 공무원의제) 공단의 임원 및 직원은 형법 기타 법률의 규정에 의한 벌칙의 적용에 있어서 이를 공무원으로 본다.

․제94조 (보조금) 국가 또는 지방자치단체는 사업자 및 공단에 대하여 보조할 수 있다.

한편 법률구조법(일부개정 2001.12.31 법률 제6590호) 제8조(대한법률구조공단의 설립) 법률구조를 효율적으로 추진하기 위하여 대한법률구조공단(이하 "공단"이라 한다)을 설립한다라는 규정에 의해 설치된 대한법률구조공단도 한국갱생보호공단과 같은 성격을 가지고 관련 업무를 수행하고 있다.

⑺ 신고보상제도에 대한 홍보 강화

중앙선거관리위원회의 선거사범에 대한 신고는 5. 31. 지방선거를 계기로 일반국민에게 널리 알려지게 되었다. 선거법 위반 신고에 대한 포상금은 최고 5억원인데 비해 부패행위에 대한 보상금은 최고 20억원으로 상향되었다. 언론과의 협조를 통해 부패행위를 사전에 예방하는 조치도 필요하지만 신고의 활성화를 이룰 수 있는 대국민 홍보가 이루어져야 할 것이다.

제 4 장 제도개선 방안 (II)

제1절 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입

1. 구상권에 대한 검토의 필요성

○ 신고로 인하여 부패가 적발되어 지방자치단체, 공직유관단체 등에서 실질적인 수입증대를 가져온 경우, 국가에서 보상금을 선지급하고 관련비용을 수익자로부터 구상하는 ‘구상권제도’ 도입을 검토할 필요성이 대두되고 있다.

○ 부패방지법은 부패행위 신고자에 대한 보호만이 아니라 보상까지 규정함. 그러나 신고로 인하여 부패행위가 적발된 경우 환수 추징금은 발생 원인에 따라 국가, 지방자치단체, 공직유관단체에 각각 귀속되나 보상 및 포상금은 환수금의 귀속주체와는 상관없이 국가청렴위원회가 일괄적으로 지급. 이러한 보상제도는 개별 기관으로의 환수 및 추징과 국가적 차원에서 제3의 독립기관에 의한 보상이라는 분리 모순으로 국고부담을 초래할 수 있고, 수익자 부담의 원칙에도 부합하지 않음. 따라서 보상금을 지급한 국가가 이익을 얻은 수익자에게 구상할 수 있는 가능성을 검토할 필요가 있음. 현재 위원회에서 일괄적으로 보상금을 지급하는 것을 지방자치단체 또는 공직유관단체에 구상할 수 있는 법리를 현행 법률에서 찾는 것이 쉬워보이지는 않음. 예컨대 국가배상법은 공무원의 불법행위(고의 중과실의 경우)로 인하여 타인에게 손해를 가하였을 때 국가나 지방자치단체가 그 타인의 손해를 배상하고 가해 공무원에게 구상을 할 수 있도록 하고 있으나 이것을 보상금을 지급한 국가가 수익자인 지방자치단체를 가해 공무원과 동일시하여 구상할 수 있는 근거로 삼기는 어려운 것으로 보임. 여기에 여러 현행법이 정하고 있는 구상제도를 살피고 그 구상의 근거를 밝힐 필요가 있다고 판단됨. 예를 들어 민법상 보증채무 연대채무에서의 구상 및 채무에 대한 주관적 공동관계가 없는 부진정 연대채무에서의 구상, 사회보험법상의 구상권 관련 규정, 행정법에서의 구상제도에 관한 검토가 필요함. 그리하여 부패방지와 관련한 국가의 구상이 어떤 성격의 구상에 해당되는지를 규명하고 그에 따라 구상의 범위나 제한의 문제도 정할 수 있을 것임. 이에는 신고자에 대한 보상제도를 두고 있는 외국의 입법례 검토가 필요. 예를 들어, 미국의 경우 False Claims Act에서 연방정부가 직접 부정행위자에게 소송을 하여 그 환수 추징금의 일부(15-20%)를 보상금으로 지급하도록 규정하고 있음. 이들에 대한 검토를 바탕으로 종합적인 관점에서 구상제도의 도입여부를 판단할 필요가 있음

○ 구상권의 개념으로 민법상 연대채무자의 1인 또는 보증인이 채무를 변제한 경우, 다른 연대채무자나 주된 채무자에게 구상권을 가지게 된다. 또, 타인의 불법행위에 의하여 발생한 손해배상 의무를 이행하는 사람, 예를 들면 피용자(被用者)의 행위에 의하여 손해배상책임을 지게 되는 사용자(공무원의 경우는 국가 또는 공공단체) 등이 후에 가해자 본인에게 변제를 청구하는 경우, 착오에 의하여 타인의 채무를 변제한 사람이 그 타인에게 생긴 부당이득의 반환을 청구하는 경우도 이에 해당한다. 또, 구상권이라는 말은 타인을 위하여 손실을 받은 사람이 그 타인에 대하여 가지는 손해배상청구권이라는 뜻으로 쓰일 때도 있다(민법 1038조 2항).

○ 국가배상법 제2조 제2항에 의하면, 공무원의 직무상의 위법행위로 인하여 국가 또는 지방자치단체의 손해배상책임이 인정된 경우 그 위법행위가 고의 또는 중대한 과실에 기한 경우에는 국가 또는 지방자치단체는 당해 공무원에 대하여 구상할 수 있다 할 것이나, 이 경우 공무원의 중과실이라 함은 공무원에게 통상 요구되는 정도의 상당한 주의를 하지 않더라도 약간의 주의를 한다면 손쉽게 위법, 유해한 결과를 예견할 수 있는 경우임에도 만연히 이를 간과함과 같은 거의 고의에 가까운 현저한 주의를 결여한 상태를 의미한다.

2. 구상권 행사

○ 신고로 인하여 부패행위가 적발되어 지방자치단체, 공직유관단체 등에 실질적인 수입증대를 가져온 경우

- 국가에서 보상금을 선지급하고 관련비용을 수익자인 지방자치단체․공직유관단체에 구상하는 ‘구상권 제도’ 도입방안은 부패방지가 정부가 수행하는 기본적인 공공서비스로 조세 등 일반적인 수입으로 충당되는 것이 타당하다는 점에서 실익이 적다고 보여짐.

- 다만 미국의 False Claims Act와 같이 청렴위원회에서 공무원의 부정행위에 의해 야기된 보상의 경우 국가를 대신하여 청렴위원회가 국가배상법 제2조 제2항에 의해 “공무원의 직무상의 위법행위로 인하여 국가 또는 지방자치단체의 손해배상책임이 인정된 경우 그 위법행위가 고의 또는 중대한 과실에 기한”에는 직접 부정행위자에게 구상권을 행사할 수 있을 것이다.

제2절 선진 증인보호제도의 도입

1. 서론

○ 부패행위의 신고자는 자신의 업무와는 이해관계 유무를 떠나 부패행위를 목격한 자이며 증인이라고 할 수 있다. 증인이란 법원 기타 기관에 대하여 자기의 경험에서 지득한 사실을 진술하도록 명령받은 제3자로서 범죄의 발생의 시기 순서로 볼 때 피해자, 신고자와 언제나 같은 의의로 해석하기는 어렵다. 즉, 부패행위 범죄가 다수 국민이 피해자라는 점을 감안할 때 부패행위의 신고자는 곧 증인으로 상정할 수 있는 것이다.  먼저 미국의 증인보호 제도와 독일의 증인보호 제도를 살펴보고 이에 대한 비교 분석에 초점을 맞추고자 한다. 다음으로 우리 나라에서 진행되고 있는 증인 보호제도의 현황을 살펴본 뒤 끝으로 국내 부패방지법과 관련하여 신고자 보호 제도의 개선방안을 제시한다.

2. 선진 증인 보호 제도의 소개

⑴ 미국

① 서론

○ 미국의 증인 보호 제도로는 「연방 법률」과 「법무부의 피해증인프로그램」이 있다. 즉, 증인보호와 관련한 최근의 연방 법률로는 2006년 ‘증인 안전 및 보호법(Witness Security and Protection Act of 2006)’이 있으며 ‘18 USCA 224’도 증인 안전 및 보호에 관한 내용을 담고 있다.

○ 법무부 피해증인프로그램은 1982년의 피해자 및 증인 보호법, 1984년의 범죄피해자법, 1994년의 폭력범죄단속법, 1996년의 반테러 및 효과적 사형제도법, 그리고 1997년의 피해자권리정화(확정)법 등의 결과로서 마련되었는데, 이 프로그램은 범죄 피해자보호와 증인보호관련 연방 법률에 의하여 법무부장관으로 하여금 이들 법률의 취지에 부합하는 서비스를 제공하도록 하고 있으며  이에 따라, 법무부 자체의 가이드라인으로 제정되어 실행되고 있다.

이 가이드라인의 권리와 서비스들의 대다수는 범죄피해자에게 적용되지만, 일부의 규정들은 증인에게 적용된다. U.S. Department of Justice(Office of Justice Programs), Attorney General Guidelines for victim and witness assistance(May, 2005), p10.

② 증인 안전 및 보호법(Witness Security and Protection Act of 2006)

○ 2006년 증인 안전 및 보호법은 살인과 주요 범죄 사건들에서 증인을 보호하고  주 검사 와 지방 검사에게 지원을 제공하며, 증인보호를 위한 연방 권한을 정하는 연방 보안국 단기 증인 보호프로그램제도를 제정하기 위하여 미 연방법률 제28편 제37장(chapter 37 of title 28, United States Code)에 증보되었다.

○ 『주와 지방 검찰국 그리고 컬럼비아 특별구의 연방 검사와의 공동 협의에 의하여 살인 또는 다른 중대한 범죄와 관련된 주와 지방 재판에서 증인보호업무를 수행하는 미 연방 보안국에 증인에 대한 단기간 동안의 보호제공 업무를 수행하는 담당부서(증인 단기보호 부서)를 설치하고,  5년 동안 적어도 연간 평균 100명의 살인자들이 있는 주의 검찰관에게 보조금 및 업무의 우선권을 주고 있다.   그리고 법무부장관은 최근 5년 동안 연간 100명의 살인자들이 있는 주에 소재한 주 또는 지방 검찰국이나 컬럼비아 자치구의 미연방 검사에게 권한을 부여하여 (A) 증인보호를 제공하기 위한 권한을 행사할 수 있거나, (B) 미 연방보안국의 증인 단기보호 부서와 공동 협의에 의하여, 해당 검찰국을 대신하여 증인보호를 제공하는 부서의 경비에 충당하도록 증인 단기보호 부서에 교부금을 제공한다. 그리고 2007년, 2008년, 그리고 2009년 동안 년 간 9천만 달러의 예산권한을 승인해주고 있다.』이 주 내용이다.

③ 18 USCA 224

○ 18 USCA 224의 3521조에서는 증인배치 및 증인보호에 대하여 규정하고 있다. 이 규정은 "법무부 장관은 증인에 대한 범죄, 또는 행해질 것 같은 그러한 범죄와 유사한 범죄(a State offense)와 관련하여 증인에 대한 직접적인 범죄 사항들을 정하는 경우, 법무부 장관은 조직범죄 활동 또는 다른 중대한 범죄에 관한 공무절차에서 연방정부 또는 주정부에 증인 또는 잠재적 증인의 재배치 및 다른 보호를 제공하여야 한다."고 규정하고, "증인의 증언으로 인해 가족 또는 가족과 가까운 사람이 위험에 처하는 경우 그러한 증인 또는 잠재적 증인의 직계가족, 또는 친척들의 재배치 또는 다른 보호를 제공한다."고 하고 있다(18 USCA 224 §3521 (a)(1)).

○ 증인, 잠재적 증인, 또는 그들의 육친구성원(immediate family member)이나 밀접한 관련자들에 대한 보호와 관련하여, 법무장관의 판단 하에 그들에게 위험이 있는 한, 그들의 심리적 삶(the psychological well-being)과 사회적 적응을 포함한 건강, 안전, 그리고 복지를 보장하고, 신체적 고통이 있는 사람들을 보호하기 위해 필요한 조치들을 취하여야 한다. 이러한 조치들의 내용으로 법무부장관은 (A) 증인에게 새로운 신분증명서 또는 다른 보호를 받을 수 있게 상당한 자료들을 제공 (B) 증인에게 주택을 제공 (C) 가족 용품과 다른 동산을 그 사람의 새로운 주거지에 운송. (D) 법무장관이 발한 규정에 의한 기초생계비 제공 (E) 일자리 지원 (F) 증인이 자립할 수 있도록 지원하기 위해 필요한 다른 서비스들의 제공 (G) 증인에 관한 정보의 제공 (H) 비밀유지 (I) 보호하는 증인의 안전과 증인보호프로그램의 보전 유지에 요구 되는 것으로서 현재의 부속건물내의 안가의 노무, 재료, 공급품, 그리고 건축과 수리에 대한 법률의 다른 규정으로부터 조달을 면제한다는 것을 규정하고 있다(18 USCA 224 §3521 (b)(1)).  그리고 “증인 또는 잠재적 증인에 대한 위험이 급박하거나 진행되는 수사가 다른 위험으로 즉시 보호를 제공하여야 한다는 판단을 하는 경우, 법무장관은 임시적 보호를 제공 할 수 있다.”고 규정하고 있다(18 USCA 224 §3521 (d)(1)(e)).

법무장관이 인지하거나 신청이 범죄 또는 1년 이상 형을 받을 수 있는 위법행위에 대한 책임을 지는 자 또는 체포되어지거나 수사 중인 자에 대한 요청일 때, 법무장관은 신속히 재배치 된 자 또는 보호받는 자의 신원 또는 장소를 공개할 수 있거나 공개를 거절할 수 있다. 다만 주 또는 지방법을 집행하는 공무원들의 요청에 따라 재배치 또는 보호받은 사람과 관련된 신원, 주소, 범죄기록, 그리고 지문을 공개하여야 한다. 또한 그 자에게 취해진 그러한 공개에 위험이 야기된 후의 프로그램의 일반적 효력으로 인하여 발생된 손해 그리고 공개함에 따른 공공의 이익과 그 자에 대한 이익과 또는 그 자에 관련된 다른 사항을 공개하거나 공개를 거절할 수 있다(18 USCA 224 §3521 (b)(1)(G)), 이 경우, 법무장관은 G항에서 기술된 정보를 제공하기 위하여 보호받는 자에 관한 형사기록의 정확, 효과적이고, 유효한 체계를 확립하여야 한다.(18 USCA 224 §3521 (b)(1)(I)).

법무장관은 그러한 사람들의 기록 및 추적에 대한 연방법 또는 주법에 의하여 규정되어 있지 않은 다른 절차들을 포함하여, 연방법 또는 주법에 의하여 유죄 판결을 받은 범죄자의 등록에 필요한 사람들의 신원 및 주소에 관한 비밀을 유지하여야 한다.

④ 법무부의 피해자 증인 프로그램(The Victim Witness Program)

- 통지 서비스

피해자-증인 전담직원은 피해자와 증인에게 소송상의 지위(case status) 및 법원절차(court proceedings)에 관하여 통지한다. 피해자 및 통지서 받기를 원하는 피해자 및 증인들은 통지 및 상담표를 작성하여야 한다.

- 상담(자문) 서비스

피해자들은 기소면제, 기소되어 계쟁중인 심리의 면제, 인부(認否) 합의 약정(plea agreement terms), 피해자측의 판결, 그리고 배상을 포함한 사건의 다양한 단계에서 투입되는 것을 제공받는다. 피해자-증인 전담직원은 이 사건에 임명된 지방검사장보(the Assistant United States Attorney)에게 의견을 표시하도록 보장 받는다.

- 위탁(Referral)서비스

피해자가 의료 또는 상담 위탁 서비스를 요구할 경우, 피해자-증인 전담직원은 피해자의 지역에 위치하고 있는 신청 서비스 목록을 제공할 것이다. 전담직원은 증인의 특별한 문제에 관하여 다양한 방법으로 도울 것이다. 지원은 상담, 은신처, 주거 그리고 많은 응급(emergence) 연계 서비스들을 포함할 수 있다.

○ 피해자-증인 담당 직원은 범죄의 피해자 및 증인들에게 지원(유효한)사무를 제공할 수 있다. 범죄피해자들은 종종 그들 피해의 결과로서 신체적 정신적 그리고 경제적 피해를 경험한다. 그런 피해 때문에 그들은 특정한 권리를 가지게 된 것이고, 피해자 및 증인을 전담하는 직원들은 그들 권리에 부합하는 서비스를 제공하게 된다. 뉴욕 웨스턴 지구의 미연방검찰국은 17개군(카운티 ; Niagara, Orleans, Genesee, Erie, Wyoming, Chautauqua, Cattaraugus, Allegany, Monore, Wayne, Livingston, Ontario, Seneca, Steuben, Yates, Schuyler, and Chemung)들을 관할한다. 본부는 버펄로 델라웨어 에비뉴 138번지에 있다. 지사는 로체스터 스테이트가 100번지에 있다. 피해자-증인을 전담하는 직원들로 한명의 피해자-증인 조정자가 버펄로에 있고 파트타임 피해자-변호사들이 버펄로와 로체스터에 각각 1명씩 있다.  이 프로그램의 주요한 내용으로 통지서비스, 상담(자문)서비스, 위탁서비스 등이 있다. 이러한 서비스들은 수사단계(Investigation Stage), 기소단계(Prosecution Stage), 교정단계(Corrections Stage)에서 각각 제공된다. 그밖에도 피해자영향진술서(Victim Impact Statement) 및 구두 피해자 영향 진술서(Verbal Victim Impact Statement)에 대한 지원, 위협을 느끼거나 위협을 받은 피해자 및 증인의 보호, 피해자 및 증인의 프라이버시 보호, 분리 대기실의 운영 등에 관한 프로그램이 운영되고 있다.

피해자란 범죄의 결과로서 직접 고통을 겪거나 신체적, 정신적 또는 경제적 손해를 받은 사람이다. 피해자라는 용어는 또한 배우자, 법적 후견인, 부모, 아이, 형제 또는 18세 이하인 피해자, 금치산자, 자격상실자 또는 죽은 사람의 다른 가족 구성원들을 포함한다. 단체들도 또한 피해자로 고려된다. 수사가 진행되고 있는 범죄에 책임 있는 자들은 피해자로 고려되어지지 않는다(18 U.S.C. §3771(e) 및 1 U.S.C. §1).

증인은 범죄에 관한 정보 또는 증거를 가지고 있는 사람이다. 그리고 법집행관들에게 이에 대한 정보를 제공하는 사람이다. 증인이라는 용어는, 증인이 미성년자인 경우, 적절한(상당한) 가족 구성원을 포함한다. 증인이라는 용어는 방어적 증인들 또는 가해자 또는 공범자로서 범죄에 연루된 개인들을 포함하지 않는다.(The Victim Witness Program)

피고에게 선고가 있기 전에 재심사(review before sentencing the defendant)하는 판사에게 제출되는 것으로서 피해자의 진술서 또는 구두 진술이 있게 된다. 판사에게 범죄의 직접적 결과로서 고통 받은 사람과 다른 사람들의 감정적, 신체적, 그리고 경제적 영향을 상세화하는 것이다. 피해자-증인 전담직원은 구형이전에 피해자 영향 진술서 양식을 채우도록 도와준다. 재심(review)을 위한 일반적 진술서를 채우는데 곤란한 피해자의 경우, 판사는 개인서신을 참고하기도 한다.(Fed. R. Crim. P. 32(d)(2)(B)).

피해자-증인 직원은 위협을 느끼거나 위협을 받은 피해자들 및 증인들을 도울 수 있는 확실한 수단을 확보해야 한다(18 U.S.C. §3142(f)).

증인이 증언을 위하여 대기하는 대기 장소는 피의자실로부터 분리되고 떨어져 있어야 한다.

42 U.S.C. §10607(c)(4))

이 외에도, Logistical Information(예를 들어, 교통(transportation), 주차(parking), 보육(childcare), 통역(translator)서비스 등), Notification to victims' and witnesses' employers and creditors 등이 있다.

⑵ 독일

① 서론

독일의 증인보호문제는 1980년대 이후, 조직범죄대책으로 범죄수익탈환제도와 함께 주목받기 시작하여 형사소송법 및 각종 특별 형사입법이 이루어지는 계기가 되었는데 특히 1992년 “불법마약거래 및 기타 조직범죄대응법” (Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminlität vom 15. 7. 1992) 및 1994년의 “범죄대응법”(Verbrechensbekämpfungsgesetz)의 피해자보상 규정의 설치와 관련하여 본격적 논의가 시작되었다. 조직범죄의 특성상 폭력성은 물론 증인협박은 필연적이라고까지 볼 수 있다. 증인에 대한 협박과 폭력행사의 유형은 매우 다양한데, 서면이나 전화에 의해 공개적이거나 암시적인 괴롭히기(Quälereien)에서부터 습격, 주거침입, 방화 폭파기도, 협박과 친지(특히 아동)를 괴롭히는 행위, 살해 등에 이른다.

안경옥, “독일 형사절차상의 증인 및 피해자 보호”, 형사정책 제11호, 1999, 330면.

독일에서의 증인보호는 함부르크에서 처음 시작되었으며 이것은 곧 독일 전역으로 확대되었고, 특히 경찰에 의한 증인보호제도는 이를 ‘함부르크모델’이라 하여 증인보호와 관련된 가장 체계적인 프로그램으로 파악되고 있다. 다만 함부르크모델은 행정경찰작용으로서의 법적 성격을 갖는데 그 내용으로는 담당수사기관(검사 및 사법경찰관)과의 협의, 증인 및 가족과의 상담, 타 행정기관과의 협조, 개인적 차원의 보호제고(주거지, 일상생활시 경호, 순찰 등), 직장알선 및 이사, 주거제공, 직접적인 개인보호(예컨대 법정에서의 경호)등 이다.

정진수, “범죄신고자등보호법에 대한 검토”, 형사정책연구소식, 제37호, 1996(9-10월호), 75-76면.

권창국, 형사절차상증인보호제도에 관한 연구“, 동국대학교 석사학위논문(1999), 25면.

독일에서는 1998.4.30. 개정 공포된 형사소송법 중 “증인의 보호 및 피해자보호개선(Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmung und zur Besserung des Opferschutz)”에 관한 신설규정이 1998.12.1경부터 시행되게 되었다. 그 주된 내용은 독일형사소송법(Strafprozeßordnung) §§ 58a, 247a, 255a 의 신설로서 수사기관이나 법원에서의 증인신문시 영상-음성 매체물, 즉 비디오 및 오디오 등 동영상 기술을 도입하는데 있다. 독일형사소송법 §58a 는 수사기관에서의 증인 신문시 영상-음성 매체물에 의한 녹화, §247a 는 증인에 대한 비디오에 의한 법정밖 신문, §255a 는 영상-음성 매체물에 대한 증거조사 방법에 관하여 각각 규정하고 있다.

독일 형사소송법은 우리의 경우와는 달리 “증인”이라는 개념을 공소제기 후에 법원에 채택된 피고인 이외의 자에 국한하지 아니하고 수사기관에서의 참고인 또한 증인이라고 지칭한다. 정용수, “독일 형사소송법상 증인보호제도-수사 및 공판절차에 비디오 기술의 도입문제와 관련하여-”, 법무연수원검사연수, 1998․1999, 332면..

증인은 실체적 진실규명에 중요함에도 독일 형사소송법뿐만 아니라 우리의 형사소송법에서 증거방법(Beweismittel)에 불과할 뿐 형사소송절차에서 주체적인 지위를 부여받지 못하고 있다. 형사소송법에는 증인의 권리 및 의무 등에 관한 명시적인 일반규정이 없을 뿐만 아니라 증인, 참고인에 관한 법조문은 대체로 증인의 출석, 선서의무, 진술거부권 등 단편적으로밖에 규정되지 않고 있다.

정용수, 상게논문, 332면.

② 형사절차상 증인보호제도

가. 증인

독일 형사소송법상 증인은 “人證(Personliche Beweismittel)”으로 자기 자신과 관련이 없는 형사소송절차에서 사실관계의 인정에 있어 정보를 줄 수 있는 제3자이다. 우리의 형사소송법과는 달리 “법원 또는 법관”에 대한 것이 아니므로 증인과 참고인의 구별이 없고 모두 증인으로 통칭된다. 증인은 신문기일에 출석하여야 하고, 진술을 증언하여야 하며, 당사자의 요구가 있을 경우 선서하여야 할 형사소송법상의 의무가 있다. 이러한 증인의 의무는 국민으로서의 의무(Staatsbürgerliche Pflicht)로서 형사소송법에 규정되어 있는 것이 아니라 당연히 전제되는 것이라고 해석하고 있다.

Der Zeuge ist ein persönliches Beweismittel, eine Beweisperson, die in einem nicht gegen sie selbst gerichteten Verfahren Auskunft über die Wahrnehmung von Tatsachen gibt. [RG 52, 289, ANM 171; Peters 171; Roxin § 26a]

정용수, 전게논문, 338면.

Strafprozeßordnung(StPO) § 59  [Vereidigung der Zeugen] Die Zeugen sind einzeln und nach ihrer Vernehmung zu vereidigen. Die Vereidigung erfolgt, soweit nichts anderes bestimmt ist, in der Hauptverhandlung.  독일 형사소송법상 증인은 우리의 경우와는 달리 증언 후 선서를 하여야 한다. 특이한 것은 독일형사소송법 § 60 의 필요적인 선서의무 배제 및 동법 § 61 의 법원의 재량에 의한 선서의무 배제규정이 있는데 그 중 동법 § 61 제5호는 검찰, 피고인 및 그 변호인이 증인에게 선서시킬 것을 포기할 경우 증인에게 선서를 배제할 수 있도록 규정하고 있다. 실무에서는 증인신문 후 재판장이 검사와 피고인 및 그 변호인에게 증인을 선서시킬 것인지를 확인한 후 증인을 선서시킨다. 그러나 실제로 증인을 선서시키는 경우는 거의 없다고 한다. 정용수, 전게논문, 338면. 재인용.

J. Meyer ZStW 95, 834; Peters 346; Roxin § 26b. 정용수, 전게논문, 338면 재인용.

BVerfGE 49, 280-284 = NJW 79, 32; BVerfGE NJW 88, 897-898 등. 정용수, 전게논문, 339면 재인용.

독일 형사소송법에서 증인은 증거방법에 불과하고 형사절차에서 주체적인 지위가 부여되지 아니하므로 형사소송절차 관여자 중 가장 낮은 지위에 처하여 있다고 보고 있다.

정용수, 전게논문, 339면.

즉, 증인을 소환할 경우 그 증인의 의사는 고려되지 아니하고, 증인신문을 위한 장기간의 대기가 요구되며 실체적 진실을 발견하기 위한 경우 그의 사생활 등에 관한 신문에 관하여도 진술할 것이 요구되는 등 실무상에서 이러한 점이 더욱 두드러지게 나타나 자칫 “증인역할로부터의 도피(Flucht aus der Zeugenrolle)”가 횡행할 우려가 있다 할 것이다.

Herbert Diemer, “Der Einsatz der Videotechnik in der Hauptverhandlung”NJW 1999, 1667(1675)(정용수, 전게논문, 339면 재인용).

나. 증인보호를 위한 형사절차의 내용

a. 증인보호를 위한 인적 사항의 비공개

독일형사소송법 제68조 및 제168a조의 제1항은 증인에 대한 인정신문 규정을 두고 있다. 증인에 대하여 성명, 연령, 지위나 직업 및 주소를 질문함으로써 증인신문을 개시하게 되는데, 예외적으로 수사기관의 신분을 가진 공무원이 증인으로 증언을 할 경우 주소 대신 근무지를 진술할 수 있고, 일반인의 경우에도 증인 자신, 기타 제3자가 증언으로 인하여 위험에 처하게 될 우려가 있는 경우, 주소 대신 영업지나 근무지, 기타 소환가능한 장소로 대체하여 진술할 수 있다. 나아가 증언으로 인하여 증인, 기타 제3자의 생명, 신체, 자유 등에 대해 위험요소가 있을 경우, 증인은 인적 사항에 대한 진술을 하지 않거나 종전 신분의 진술로 대체할 수 있다. 이 경우 증인의 정확한 신원을 확인하는 사항은 검찰청에 보관되고 위험요소의 소멸시, 조서에 즉시 기재하게 하고 있다. 다만 이 규정은 법관, 법원의 증인신문에 한정한 규정이다. 또한 직권적 증거조사방식에 따라 검사의 공소장에는 증거방법이 제시되게 되는데 증인의 경우에 소환 가능한 주소가 설시되어야 한다. 실무상 소환 가능한 경찰서 등을 주소로 기재한다고 한다.

잠입수사(Verdeckte Ermittler)에서 수사요원의 신분을 노출시키지 않기 위한 조항이다. 종전신분은 범죄조직에서 차지한 신분 등을 말한다. 잠입수사란 범죄조직 등에 수사요원이 신분을 감추고 침투, 활동하는 수사기법으로 독일형사소송법 제110 a조로 규정한다.

이상의 규정과 관련하여 독일 형사소송법 제222조 제1항에 의하면 법원은 검사 및 피고인에게 적어도 소환 전까지 증인의 인적 사항 등을 고지하여야 한다고 규정하고 있다. 이것은 위의 제68조 규정과 해석상 충돌을 야기하는데, 일반적으로 제68조의 규정은 공개재판 하의 진술에 대한 보호규정으로 해석되어 피고인, 검사에게는 위 고지는 예외없이 이루어져야 하는 것으로 해석되고 있다.

권창국, 전게논문, 29면.

b. 피고인 등의 소송기록열람권 제한

독일형사소송법 제147조 제1항에 의하여 변호인은 법원에 보관중이거나 공소제기 이후, 각종 기록에 대한 열람권을 가진다고 한다. 변호인은 피고인 등 그 의뢰자에게 소송기록에 관한 정보를 제공할 수 있다. 그리고 점차 피의자가 그 변호인이 가지고 있는 모든 소송기록을 등사할 수 있도록 하는 것이 요구되고 있다. 다만 검사는 형사소송법 제147조 제2항에 따라 범죄의 종류, 피의자의 성격(Persönlichkeit) 또는 수사의 특성에 비추어 피의자가 증인을 협박하거나 그로 인해 진술이 허위로 되거나 그 밖의 방법으로 수사가 방해될 우려가 있는 경우 변호인에게 소송기록열람을 거절할 수 있다.

권창국, 상게논문, 30면.

정진수, 전게논문, 81면.

c. 비공개신문

독일법원조직법 제172조 제1항은 법원은 국가안전, 공공질서 또는 선량한 풍속에 대한 위험이 우려될 경우, 소송절차를 부분적으로 비공개로 할 수 있다고 규정한다. 독일연방법원의 판례는 함정수사요원이 공개재판을 통해 신분이 노출되어 수사목적에 위험을 줄 우려가 있는 경우, 증인 자신이나 증인과 관련된 제3자의 생명, 신체에 위험을 초래할 우려가 있는 경우는 비공개 제한이 가능하다고 한다. 그러나 단순히 비공개를 조건으로 증언하는 경우는 비공개의 요건에 해당되지 않는다고 한다. 또한 동법은 제172b조에서 피해자, 증인의 인격권 보호를 위한 비공개 규정을 따로 두고 있다. 여기서는 소송주체, 증인, 피해자 등의 개인적 영역에 속하는 사항이 공개재판을 통하여 노출되는 것을 금지하는 것이 공개재판의 이익보다 우월한 경우 재판을 비공개로 진행할 수 있음을 규정하고 이러한 요건이 갖추어진 경우는 법원에 대한 재판의 비공개신청권도 부여하고 있다.

Z. B. Schlink, Abwägung im Verfassungsrecht, 1976, Hubmann, Grundsätze der Interessenabwägung, ACP 155(1956), S. 85ff, 허영, 헌법이론과 헌법, 박영사, 1996,405-406면 재인용.

이러한 규정들은 개인적 영역의 보호필요성이 공개주의와 동가치일 때에도 비공개가 가능하다고 본다. 그리고 공개주의에 대한 법원의 재량이 축소되어 개인적 영역의 보호필요성이 인정되는 한 관련자의 신청이 있으면 법원은 반드시 비공개로 해야 한다. 뿐만 아니라 법원이 재량으로 공개여부를 결정함에 있어서도 당사자의 명시적 의사에 반하여 공개주의를 배제할 수 없다. 반면 비공개의 결정에 대해서는 항고할 수 없다고 규정함으로써 형사소송법 제338조 제6호와 관련하여 법원의 위험부담을 완화시켰다.

정진수, 전게논문, 83면.

d. 증인신문시 신문사항의 제한

독일형사소송법 제68a조는 증인 또는 제52조 제1항에서 말하는 증인의 친족인 자에게 불명예가 될 수 있거나 그의 개인적 생활영역에 관련된 질문은 불가결한 경우에만 가능하다고 한다. 증인신문에 있어서 사생활의 비밀이나 명예감정을 침해하지 않도록 보호하기 위한 규정이다. 다만 독일연방법원은 판례를 통해 증인의 증언상 내용에 대한 신빙성의 판단 등을 위한 경우, 예외적 질문이 가능하다고 판시함으로써 위의 규정을 선언적 규정으로 파악하고 있다. 동법에서 “불가결한 경우”의 해석에 있어 독일 판례는 매우관용적인 태도를 보이고 있는데, 질문의 내용이 증인의 신뢰성을 판단하기 위한 보조사실에 관한 것이라도 판결의 확정에 필요하다면 허용된다고 한다. 이는 증인의 입장에서 보면 실체적 진실의 발견에 전혀 상관이 없거나 지극히 중요하지 않다고 판명되는 질문도 문제 삼을 수 있으며, 이 때 그 범위가 매우 협소하다. 뿐만 아니라 불복수단이 없는 당위규정이다. 즉 이미 허용된 질문에 대해서는 증인은 그것이 부당하다는 이의제기를 할 수 없도록 되어 있다.

BGH 13. 252; 21, 334, BGH NStZ 1982, 170 판례참조. 권창국, 전게논문, 31면 재인용.

정진수, 전게논문, 84면.

e. 피고인 퇴정하의 증인신문의 가능성

독일형사소송법 제247조는 증인이 피고인이나 다른 방청인의 면전에서는 진술을 하지 않을 염려가 있는 때에는 피고인을 퇴정하게 하여 피고인과의 대면 없이 자유롭게 신문에 참여할 수 있도록 하고 있다. 이와 관련하여 피고인을 법정에서 퇴정시키는 경우에는 피고인의 가족 등도 함께 퇴정하도록 하여 사생활의 비밀 보호뿐만 아니라 증인에 대한 신체적 위협을 차단하고 자유로운 상태에서 증언하도록 하여야 한다고 한다. 또한 16세 이하의 자가 증언시 피고인 면전에서의 증언이 증인의 안전에 중대한 불이익이 되거나 그 밖의 사람이 증언을 하는 경우, 증인의 건강상 중대한 불이익이 우려되는 경우는 피고인을 퇴정케 한 후, 증언을 할 수 있다고 규정한다. 단 증언종료 이후 재판장은 피고인을 다시 재정케 하여 그의 부재중에 진술된 사항 또는 그 밖의 심리된 사항의 중요한 내용을 피고인에게 고지하도록 하고 있다.

안경옥, “독일 형사절차상의 증인 및 피해자보호”, 형사정책, 1999, 제11호, 347면.

정진수, 상게논문, 85면.

f. 직접주의 원칙과 증인보호문제

독일형사소송법은 제250조 및 제251조를 근거로 영미법의 전문증거법칙과 유사한 직접주의원칙을 적용하고 있다. 직접주의원칙이란 요증사실에 대한 직접적 증명력을 갖는 증거를 간접적으로 법원에 보고하는 것을 금지하는 것을 말한다. 따라서 증인의 증언이 문서로 대체되거나 원증인의 증언이 전문증인의 증언에 의해 대체되는 것을 원칙적으로 금한다. 다만 예외적으로 간접적인 형태의 증거에 의해서만 사실확인을 할 수 있을 불가피한 사정이 있는 경우에 한하여 증거 허용이 이루어진다.

독일판례는 태도를 변경하여 전문증인도 직접주의에 위배된다고 한다. BGH MDR 1984, 257, OLG Oldenbrug JR 1951, 90, 배종대/이상돈, 형사소송법, 홍문사, 2004, 505면.

이러한 직접주의원칙이 증인보호와 관련하여서도 적용될 수 있는지가 문제된다. 판례상 증인의 신원보호가 가장 빈번히 문제가 되는 것은 잠입수사관이 투입되거나 경찰끄나풀 및 정보협력자가 활용되는 경우이다. 함정수사나 잠입수사요원인 경찰관 대신에 다른 경찰관인 제3자에 의한 증언이나 동일 내용의 조서를 증거방법으로 제출하는 경우이다.

Michael Füllkrug,"Identitätssutz im Strafverfahren", Kriminalistik 1990. 12, 662면, 정진수, 상게논문, 86면 재인용.

독일연방법원은 이러한 증거조사방식을 엄격히 제한하여 사실상 위와 같은 형태의 증거조사를 원칙적으로 위법한 것으로 판시하였다.이는 증인신문의 공개주의와 피고인과 변호인의 방어권 행사를 위한 증인신문 참여와 반대신문의 보장 및 증인의 인적사항의 공개원칙에 기인한다.

BGH NStZ 1984, 36ff. 권창국, 전게논문, 32면 재인용.

권창국, 상게논문, 32면.

g. 증인보호를 위한 법정보좌인제도

법원은 증인이 신문내용을 이해하지 못하거나 그의 방어적 이익을 보호하기 위해 다른 방법이 없음이 명백한 때에는 검사의 동의를 얻어 변호사를 동석하게 할 수 있다.

독일형사소송법은 1987년 개정을 통해 제406f조 3항을 규정하여 법원의 재량으로 피해자인 증인의 신문시 신문자의 재량으로 증인을 보좌할 수 있는 사람을 동석할 수 있도록 하였다. 동석자는 법정에서의 증언의무가 부과되어 있는 증인의 심리적 불안감의 해소와 형사절차상 가해질 수 있는 부담감을 경감시키는 역할을 하게 되는데 그 결정에는 항고할 수 없도록 되어있다. 다만 동 규정은 임의규정으로 수사 내지는 공판진행에 방해가 될 경우 제외되도록 하였다. 독일은 증인 외에 피해자의 보좌인 제도를 별도로 인정하고 있다. 나아가 피해자가 증인으로서 신문받는 때에는 변호사인 보좌인과는 별개로 신뢰관계 있는 사람과 동석할 수 있다.

권창국, 상게논문, 33면.

김용세, 피해자학, 영운출판사, 2003, 166면.

h. 증인의 변호인조력권

독일형사소송법 제68b조의 규정에 따르면 증인은 신문을 받는 동안 변호인의 조력을 받을 수 있다.  이는 증인이 신문을 받는 동안 스스로 답변 등을 할 능력이 없으며 증인의 보호할 가치 있는 이익이 다른 방법으로는 보장되지 않을 것을 그 요건으로 한다. 따라서 아동증인이나 보호해야 할 필요가 있는 중범죄, 조직범죄 또는 성범죄와 관련된 증인에 대해서는 신청이 있으면, 증인은 신문을 받는 동안 변호인의 조력을 받을 수 있다. 모든 비용은 국가가 부담한다.이는 개정 전 독일연방헌법재판소가 변호인의 조력을 받을 권리를 증인에게 인정한 판례의 내용을 법률의 개정을 통해 받아들인 것이다. 또한 피해자의 광범위한 참여권을 인정하여 사인소추, 공동소송참가, 피해보상, 소송기록에 대한 열람권, 절차진행 상황에 관한 피해자에게의 통지 등의 규정을 두고 있다. 그러나 헌법적 근거에서 이 권리는 사법의 원활한 기능과 효율성을 비례의 원칙에 어긋나게 침해하지 않는 한도에서 인정된다는 단서를 붙였다.

독일연방법원은 법치국가의 원칙에 따라 증인도 변호인의 조력을 받을 수 있다고 판결하였다. 이 판결 이후 독일 형사소송법이 개정되어 증인의 변호인조력권은 독일 형소법에서 규정하고 있다.

독일 헌법재판소도 일정한 조건하에 증인이 변호인의 조력을 받을 수 있는 권리를 인정하고 있다. 즉 증인의 공정한 재판을 받을 이익과 효율적인 형사소송에 대한 공공의 이익을 비교 형량 하여 필요한 경우에 자기부담으로 변호인의 조력을 받을 수 있도록 하였다. 독일 형사소송법은 1998년의 개정을 통하여 필요한 경우 국가비용으로 증인이 변호인을 선임할 수 있도록 하였다.(안경옥, 전게논문, 349면)

BverfGE 38, 105.

정진수, 전게논문, 88면.

i. 비디오 등 화상통신장비를 활용한 증인신문 및 증언의 녹화

독일 형사소송법은 1998년부터 성적 학대와 관련된 소송에서 영상 및 음향 송수신 장치에 의한 증인신문방식(Vernehmung auf Bild-Ton-Träger)을 채용하고 있다.새로 제정된 증인보호법(ZSchG)에 의해 독일형사소송법 제247a조 및 제168e조의 내용을 보면, 증인이 법정의 방청인 앞에서 신문을 받게 되면 중대한 불이익을 받을 위험이 있고 피고인의 퇴정이나 신문의 비공개로 이러한 위험을 제거할 수 없을시, 법원은 증인의 법정외 장소에서 신문할 수 있고 증언은 동시에 비디오 화면이나 스피커를 통하여 공판정에서 생중계 된다고 규정하고 있다.

김용세, 전게서, 159면.

권창국, 전게논문, 34면.

이는 생명․신체 등에 중대한 위협을 받고 있는 증인이나 성추행 등을 당한 범죄피해자인 증인 모두를 보호하기 위한 것이다. 특히, 이 규정으로 인하여 조직범죄의 경우 조직의 이탈자나 수사정보원 등 증인들을 신문할 경우 그들이 선호하는 법정외 장소에서 신문할 수 있다. 그리고 소송 수행을 위하여 그 기록이 더 이상 필요하지 않은 때에는 이를 즉시 폐기하고 그에 관한 조서를 작성해야 한다. 피고인 또는 피해자의 변호사는 그 기록을 열람할 수 있다. 또한 성범죄(독일형법 제174조 이하 제184c조, 제255조)나 생명에 관한 죄(독일형법 제211조 이하 제222조), 피보호자에 대한 학대죄(독일형법 제225조)에 대한 소송절차에서 16세 미만 증인에 대한 공판기일의 증인신문은 법원이 미리 행한 신문내용을 기록한 영상 및 음향기록의 상영을 통하여 대체될 수 있다. 해당규정은 법관에 의한 그리고 검사에 의한 신문 뿐 아니라 경찰에 의한 신문에 대해서도 적용되고 동시에 공판에서 증거로 사용할 수 있음은 명백하다.이 경우 공판기일 전 심문시 변호인의 참석이 수반되어야 하고 증인에 대한 보충신문이 보장되어 있다. 영상-음성 매체물을 기존의 진술조서와 같이 독일 형사소송법 제251조, 제253조의 경우 낭독되듯이 상연할 수 있게 한 것은 협의의 증인보호 조치 및 증인보호에 목적을 두는 것이 아니라 오히려 신속한 재판과 증거보전이라는 목적이 있다. 또한 중대한 증인이 증인보호프로그램  에 따라 외국에 머무르는 경우 또는 국내에 머무르나 증언으로 인해 생명 등에 불이익이 생길 위험이 있는 경우 법정 이외의 장소에서 신문이 가능하다. 예컨대 조직범죄에서 탈퇴하였기 때문에 위협받고 있는 경우, 증인이 질병 중에 있거나 병약하거나 기타의 제거할 수 없는 장애로 법정에서 증언할 수 없는 경우에도 비디오나 녹음기를 사용, 증언을 녹화, 녹음할 수 있도록 하였다. 그러나 동 규정은 증인의 복리에 중대한 불이익을 가져올 급박한 위험을 다른 방법으로는 피할 수 없는 경우를 그 요건으로 한다.

그러나 이 규정은 그 입법배경이 되었던 Mainz Model을 채택한 것으로 해석되지는 않는다. Mainz Model이란 아동들이 많은 피해자가 되고 있는 성추행 범죄와 관련된 두 차례의 소송에서 Mainz의 지방법원 형사부는 모든 소송관계인의 동의를 얻어 재판장이 아동을 따로 격리된 장소에서 신문하도록 하고 이를 비디오를 통해 공판정에 생중계하도록 하였다. 또한 아동이 40명 이상의 방청객이 있는 공판정에서 증언함으로써 받는 정신적, 육체적 부담을 피하여 아동피해자가 범죄로 인한 또 다른 피해를 입는 것을 방지하고자 하였다(Mainz, NJW 1996, 208). 이러한 신문방법이 가지는 장점에는 의문의 여지가 없으나 이 모델이 직접주의와 피고인의 방어권과 관련하여 법적으로 허용되는지에 대해서는 의문이 있었다.(안경옥, “비디오 등의 영상매체를 이용한 증인신문”, 민주법학, 제18호, 2000, 240면)

김용세, 전게서, 160면.

Jorg-Martin Jehle, Neue Entwicklungen der Viktimologie in Deutschland(1996), 27면.

정용수, 전게서, 357면.

1990년에 각 주의 내무장관과 법무장관들은 ‘위협받는 증인을 위한 공동지침’을 의결하였고, 이는 1991년 각 주마다 약간의 차이는 있으나 전 연방에서 효력을 가지게 되었다. 이 지침에 따르면 중범죄, 조직범죄, 불법마약거래나 불법무기거래 또는 위조화폐와 국가안전관련범죄와 관련하여 증인의 보호가 보장된다. 그 이외의 일반범죄에 대해서는 아무런 보호도 보장되지 않는다. 더욱이 이러한 보호의 보장은 정보원 등이 형사소추공무원에 협력하고 있다는 것이 알려지는 경우에 중대한 위험이 뒤따른다거나 다른 예상할 수 없는 불이익이 기대된다는 것을 그 요건으로 한다.

안경옥, 전게논문(각주31), 338면.

이러한 증인신문 방식은 수사단계의 참고인 조사에도 활용된다. 비디오에 의한 증인의 법정외 신문의 실시는 법원의 기속재량행위이다. 증인보호에 관한 위 규정에도 불구하고 법정에서의 증인에 대한 직접신문이 원칙이다. 그러나 최근에 비디오신문의 활용이 빈번하여 비디오녹화물의 증거로서의 기능이 중요시 되고 있다. 1984년 독일연방법원은 BGHSt 32, 115 판결로 음성, 영상변조로 인한 증인신문을 원칙적으로 위법이라고 판시한 바 있다. 그러나 위 규정의 신설로 인하여 제247a조 제1문의 요건이 충족되고, 증인의 영상 및 음성을 변조하여야만 신문이 가능할 경우에는 이를 허용된다고 해석하여야 할 것이다. 위 독일연방대법원 판결 이전 증인의 영상 및 음성을 변조하는 방법의 증인신문은 특별한 전제하에서 증인신문조서나 진술조서의 낭독보다 피고인의 충실한 방어권 행사를 위한 예외적인 경우에는 허용된다고 판결한 바 있다.

NJW 1984.247.

BGHSt 31, 148(156) = NJW 1983, 1005; BGHSt 31, 290(293).

정용수, 전게논문, 352면.

③ 증인보호제도의 특징

독일의 증인보호제도는 사법기관뿐만 아니라 경찰 및 타 행정기관과의 긴밀한 협조 속에서 이루어지고 있다. 그 중 경찰의 증인보호프로그램인 함부르크모델은 증인보호와 관련된 가장 체계적인 프로그램으로 파악되고 있으며, 사법기관 역시 개인의 인격권 및 사생활 보호를 위해 소송기록의 열람을 거절할 수 있다고 하고 있고, 이익형량에 있어서도 개인적 영역의 보호필요성이 공개주의와 동가치일 때에도 비공개가 가능하다고 하여 증인의 보호에 주력하고 있다.

3. 국내 증인 보호 제도의 현황과 신고자 보호 제도 도입 방안

⑴ 우리나라의 증인보호제도

① 증인 등에 대한 신변보전의 확보

우리나라에서는 증인보호에 관한 내용을 특별법으로 규정하고 있다. 그 대표적인 특별법으로 『특정범죄신고자등보호법』(이하 ‘특신법’ 이라 한다)이 있다. 이 특별법은 특정범죄에 관한 형사절차에서의 증인보호를 위한 구체적인 방안이 규정되어 있다. 예컨대, 범죄신고자등이나 그 친족 등이 보복을 당할 우려가 있는 경우 직권 또는 신청에 의한 범죄신고자등보좌인제도(제6조), 인적 사항의 기재생략(제7조), 인적 사항의 공개금지(제8조), 보복을 당할 우려가 있는 증인의 신문을 영상물로 촬영할 수 있도록 한다든지(제10조), 증인소환 및 신문의 특례등(제11조), 법정 이외에서의 증인신문시 국선변호인을 선임할 수 있도록 하는 규정(제11조 제6항), 그리고 신변안전조치(제13조) 등을 규정하고 있다.

특정범죄란 「특정강력범죄의처벌에관한특례법」제2조의 범죄, 「마약류불법거래방지에관한특례법」제2조제2항의범죄, 「폭력행위등처벌에관하법률」제4조 및 「특정범죄가중처벌등에관한법률」제5조의8의 단체의 구성원의 동 단체의 활동과 관련된 범죄”를 말한다(동법 제2조 제1호).

② 특정범죄신고자등보호법상의 증인보호

가. 범죄신고자등보좌인제도

사법경찰관, 검사 또는 법원은 범죄신고자등이나 그 친족 등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 직권 또는 범죄신고자등 그 법정대리인이나 친족 등의 신청에 의하여 범죄신고자등보좌인을 지정할 수 있다(특신법 제6조 제1항). 이러한 범죄신고자등보좌인은 범죄신고자등의 법정대리인 ․ 친족 또는 대통령령이 정하는 자중에서 지정된다(특신법 제6조 제2항). 보좌인은 범죄신고자등을 위하여 당해 형사사건의 수사 공판과정에 동행하거나 조언하는 등 필요한 조력을 할 수 있다.

나. 인적기재사항의 생략, 공개금지 및 예외검사 또는 사법경찰관은 범죄신고자등과 관련하여 조서 기타 서류(이하 "조서등"이라 한다)를 작성함에 있어서 범죄신고자등이나 그 친족 등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 그 취지를 조서 등에 기재하고 범죄신고자등의 성명·연령·주소·직업등 신원을 알 수 있는 사항(이하 "인적 사항"이라 한다)의 전부 또는 일부를 기재하지 아니할 수 있다( 특신법 제7조 제1항). 범죄신고자등이나 그 법정대리인은 검사 또는 사법경찰관에게 제1항의 규정에 의한 조치를 취하도록 신청할 수 있다(제7조 제6항). 이렇게 조서 등에 기재하지 아니한 인적 사항은 범죄신고자신원관리카드 등에 등재하여야 하며(동조 제3항), 신원관리카드는 검사가 관리한다(제7항). 제1항의 규정에 의하여 조서 등에 성명을 기재하지 아니하는 경우에는 범죄신고자등으로 하여금 조서 등에 서명은 가명으로, 간인 및 날인은 무인으로 하게 하여야 한다. 이 경우 가명으로 된 서명은 본명의 서명과 동일한 효력이 있다(제4항).

이 법에 규정된 경우를 제외하고는 누구든지 이 법에 의하여 보호되고 있는 범죄신고자등이라는 정을 알면서 그 인적 사항 또는 범죄신고자등임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 아니 된다(제8조). 이 규정은 범죄신고자등의 인적사항에 대한 포괄적 공개금지규정이다. 다만, 범죄신고자등이나 그 친족등이 보복을 당할 우려가 있는 경우외에는 제한적으로 신원관리카드의 열람을 허용하고 있다(동법 제9조).

다. 영상물에 의한 증인신문

증인이 피고인과 직접적인 대면을 회피할 수 있는 또 다른 방법으로 시각적 차단과 텔레비전전송 또는 영상물 촬영등의 방법이 있다. 피고인 퇴정후의 증인신문은 피고인 출석권과 반대 신문권을 침해할 소지가 없지 않으므로 이러한 방법과 함께 시각적 차단이나 증인을 공판정에서 격리시키고 모니터와 마이크를 이용한 증인신문의 방법을 활용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 이와 관련하여 아동증인을 법정 이외의 장소에 머무르게 하고 재판장이 전화나 마이크 등을 이용하여 질문하고 아동증인이 대답하는 것을 법정에 중계하는 비디오를 통한 동시중계(Simultanübertrgung, Closed circuit television/live link) 방법이 있다. 이때에 증인이 머무르는 법정 이외의 장소에는 증인을 돌볼 수 있는 보호자가 함께 있도록 하고 그 장소 안을 피고인이나 방청객들이 볼 수 있도록 그 장소 안을 전부 중계한다. 반면에 증인은 재판장을 통해 질문을 받거나 소송 관계자 중 질문하는 자만을 볼 수 있고, 피고인이나 청중을 보지 않도록 하여 심적 부담을 줄이면서 동시에 그 증언내용을 법정에 동시 중계하는 방식이 가장 일반적이다. 이에 대한 규정으로서 특신법 제10조는 “범죄신고자등에 대하여 형사소송법 제184조(증거보전의 청구와 그 절차) 또는 제221조의2(증인신문의 청구)에 의한 증인신문을 하는 경우 판사는 직권 또는 검사의 신청에 의하여 그 과정을 비디오테이프등 영상물로 촬영할 것을 명할 수 있다.”고 규정하고 있다.

안경옥, “범죄피해 아동증인의 비디오 진술”, 법률신문(2004.1.15.), 11면.

라. 증인소환 및 신문의 특례

재판장 또는 판사는 소환된 증인 또는 그 친족등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 참여한 법원서기관 또는 서기로 하여금 공판조서에 그 취지를 기재하고 당해 증인의 인적 사항의 전부 또는 일부를 기재하지 아니하게 할 수 있다(특신법 제11조 제2항). 이 경우 재판장 또는 판사는 범죄신고자등으로 하여금 선서서에 가명으로 서명 무인하게 하여야 한다(특신법 제11조 제4항). 그리고 이러한 경우 재판장 또는 판사는 증인의 인적 사항이 신원확인·증인선서·증언등 증인신문의 모든 과정에서 공개되지 아니하도록 하여야 한다(특신법 제11조 제3항).

증인으로 소환 받은 범죄신고자등이나 그 친족등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 검사 · 범죄신고자등 또는 그 법정대리인은 법원에 피고인이나 방청인을 퇴정시키거나 공개법정외의 장소에서 증인신문을 할 것을 신청할 수 있고, 이 신청이 상당한 이유가 있다고 인정되는 때에는 피고인이나 방청인을 퇴정시키거나 공개법정외의 장소에서 증인신문 등을 행할 수 있다(특신법 제11조 제5항 및 제6항).

마. 신변안전조치

검사 또는 경찰서장은 범죄신고자등이나 그 친족 등이 보복을 당할 우려가 있는 경우에는 일정기간동안 당해 검찰청 또는 경찰서 소속 공무원으로 하여금 신변안전을 위하여 필요한 조치를 하게 하거나 대상자의 주거지 또는 현재지를 관할하는 경찰서장에게 신변안전조치를 취하도록 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 경찰서장은 특별한 사유가 없는 한 즉시 신변안전조치를 취하여야 한다(특신법 제13조 제1항). 경찰서장은 그 사실을 검사에게 통보하여야 한다(동조 제4항). 여기서 ‘일정기간’이란 범죄신고 등에 의하여 보복의 위험이 있는 시점부터 그러한 위험이 소멸될 시점이라고 할 수 있다. 수사과정 뿐만 아니라 재판과정도 포함되고 경우에 따라서는 범인의 출소 이후에도 신변안전 조치가 필요할 수 있다. 그러므로 재판장도 공판준비 또는 공판진행과정에서 검사에게 제1항의 규정에 의한 조치를 취하도록 요청할 수 있다(동조 제2항). 이러한 규정은 『특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법』제7조에도 규정되어 있지만, 그 범위가 확대되었고 범죄신고자등이나 그 친족이 보복을 당할 우려가 있는 경우 법원은 판결에 여향을 미치지 않는 범위 내에서 검사, 변호인과 당해소송의 신속한 진행에 필요한 사항을 협의할 수 있다(특신법 제12조).

구체적인 신변안조치의 종류는 ①일정기간 동안 특정시설에의 보호, ②일정기간동안 신변경호, ③참고인 또는 증인으로 출석 귀가시 동행, ④대상자의 주거에 대한 주기적 순찰, ⑤기타 신변안전에 필요하다고 인정되는 조치 등이다(특정범죄신고자등보호법시행령 제7조 (신변안전조치의 종류)).

제7조 (증인에 대한 신변안전조치) ①검사는 특정강력범죄사건의 증인이 피고인 기타의 사람으로부터 생명·신체에 해를 받거나 받을 염려가 있다고 인정되는 때에는 관할경찰서장에게 증인의 신변안전을 위하여 필요한 조치를 할 것을 요청하여야 한다. ②증인은 검사에게 제1항의 조치를 취하도록 청구할 수 있다. ③재판장은 검사에게 제1항의 조치를 취하도록 요청할 수 있다. ④제1항의 요청을 받은 관할경찰서장은 즉시 증인의 신변안전에 필요한 조치를 하고 이를 검사에게 통보하여야 한다.

바. 범죄신고자등 구조금

국가는 범죄신고자등이나 그 친족등이 보복을 당할 우려가 있는 경우로서 그로 인하여 중대한 경제적 손실 또는 정신적 고통을 받았거나 이사·전직등으로 비용을 지출하였거나 지출할 필요가 있는 때에는 범죄신고자등, 그 법정대리인 또는 친족등의 신청에 의하여 범죄신고자등구조금을 지급할 수 있다(특신법 제14조 제1항). 이러한 구조금은 보복의 위험성, 지급대상자의 직업·신분·생활수준, 경제적 손실과 정신적 고통의 정도, 지출비용 기타 필요한 사항을 고려하여 대통령령이 정하는 한도 안에서 결정한다(동법 제14조 제2항). 구조금의 지급에 관한 사항은 지방검찰청에 범죄신고자등구조심의회에서 심의 결정한다(동법 제14조 제3항).

특정범죄신고자등보호법시행령 제10조 (구조금의 신청) 범죄신고자등, 그 법정대리인 또는 친족 등이 법 제14조의규정에 의한 구조금을 지급받고자 하는 때에는 법 제2조제2호의 규정에 의한 범죄신고등이 이루어진 지역을 관할하는 지방검찰청 범죄신고자등 구조심의회(이하"심의회"라 한다)에 이를 신청하여야 한다. 이 경우 법 제7조제4항의 규정에 의하여 조서 등에 성명을 기재하지 아니한 범죄신고자등은 가명으로 이를 신청할 수 있다.

특정범죄신고자등보호법시행령 제9조 (구조금의 산정) ①법 제14조의 규정에 의한 구조금은 지출하였거나 지출할 필요가 있는 치료비, 생활비, 이사 및 전직비용, 방범시설 설치비, 수사기간 중 범죄신고자등 또는 그 친족등의 보호나 경호에 필요한 비용과 위자료 등을 포함하여 이를 산정한다. ②제1항의 규정에 의한 구조금중 치료비, 이사비용, 방범시설 설치비와 범죄신고자등 또는 그 친족 등의 보호나 경호에 필요한 비용은 이를 실비로 지급한다. ③제1항의 규정에 의한 구조금중 생활비·전직비용 및 위자료는 이를 합산하여 월정액으로 지급할 수 있으며, 이 경우에는 구조금지급 대상자의 근무 직종에 따라 구조결정시 최저임금법에서 정한 일급최저임금의 5배 이하를 기준으로 하여 산정하여야 한다.

특정범죄신고자등보호법시행령 제13조 (심의회의 구성) 심의회는 당해 심의회가 설치된 지방검찰청의 차장검사를 위원장으로 하고, 당해 지방검찰청 소속 공무원 및 법관의 자격을 가진 자중에서 법무부장관이 임명 또는 위촉하는 위원 4인으로 구성한다.

③ 소결

이상의 특정범죄신고자등보호법은 특별법의 형식으로 검찰 경찰의 직무에 관한 내용(예 : 신변안전조치, 신원관리카드 등)과 형사소송법에 대한 특별규정(예 : 영상물촬영, 증인소환, 신문의 특례 등)을 규정하고 있다. 당초의 법안대로 모든 범죄에 동법을 적용하는 것으로 입법되었다면 본법은 피해자 및 증인보호에 획기적인 성격을 지니게 되었다고 할 수 있다. 그러나 특정범죄에 국한하여 입법됨으로써 우리 법제상 특별법양산의 문제점이 여기에서도 나타나고 형사소송법과의 이론적 충돌을 야기하는 부분도 존재한다.

당초의 법안은 ‘범죄신고자보호법(안)’이라는 명칭으로 제1조(목적)의 규정은 “형사절차에서 국민이 안심하고 자발적으로 협조할 수 있도록 범죄신고자를 실질적으로 보호함으로써 범죄로부터 사회를 방위함에 이바지함을 목적으로 한다.”규정되어 있었다. 그러나 모든 형사절자차에서의 범죄신고자보호법 이었지만, 법제사법위원회 법안검토에서 “이 법의 적용에 있어서 피의자·피고인의 방어권 및 변호인의 변론권을 제약할 우려가 적지 않은 바 이 법의 적용범위를 보복범죄의 우려가 큰 조직폭력 · 마약범죄등의 강력범죄로 한정하고 수사기관에서 이 법을 적용하는 경우 신중을 기하도록 하자는 의견으로 법안의 명칭을 「특정범죄신고자등에관한법률」로 수정하였다.

⑵ 부패방지법 관련 신고자 보호 제도 개선 방안

① 서 론

우리나라의 증인보호제도는 각국의 유용한 입법례를 다수 반영하고 있다. 그러나 “부패행위 방지를 위한 신고자 보호” 는 공공의 이익 침해의 예방 및 방지인데 비하여 “특정한 강력범죄를 위한 증인 보호” 제도의 도입만을 검토하기에는 부족한 감이 없지 않다.

[표 4-1] 미국, 독일, 한국의 증인보호법제 비교

구 분	미국	독일	한국
법적 근거	연방법 및 법무부 지침	형사소송법	형사소송법 및 특별법
법명	①증인안전 및 보호법(2006) ②U.S.C 37, 18 USCA 224 ③ Attorney General Guidelines for victim and witness assistance	Strafprozeßordnung (StPO)	①형사소송법 ②특정범죄신고자등보호법
적용범위	살인 또는 중대한 범죄	일반 형법상 범죄	특정범죄(살인,강도,폭력,마약 등)
증인의의의	범죄에 관한 정보나 증거를 가지고 있는 사람, 단 미성년자일 경우 상당한 가족구성원도 모두 증인으로 간주하며 가해자나 공범자로서 범죄에 연루된 개인은 포함되지 않는다.	인증(Personliche Beweismittel)으로 자기 자신과 관련이 없는 형사소송절차에서 사실관계의 인정에 있어 정보를 줄 수 있는 제3자	과거에 경험한 사실을 법원 또는 법관에게 진술하는 제3자
보호내용	증인안전 및 보호법(2006): 연방보안국 내 단기증인보호프로그램 및 증인보호국에 예산지원	① 증인보호를 위한 인적 사항 비공개 ② 피고인 등 소송기록 열람권 제한 ③ 비공개 신문 ④ 증인신문시 신문사항의 제한 ⑤ 증인보호를 위한 법정보좌인제도 ⑥증인의 변호인조력권 ⑦ 비디오 등 화상통신장비 활용한 증인신문 및 증언의 녹화	① 증인보호를 위한 법정보좌인제도 ② 증인보호를 위한 인적 사항 비공개 ③ 비디오 등 화상통신장비 활용한 증인신문 및 증언의 녹화 ④ 범죄신고자 구조금(치료비, 생활비, 이사 및 전직비용 지원, 방법시설 설치비) ⑤ 신변안전조치 (일정기간 특정시설 보호, 신변경호, 참고인 또는 증인출석귀가시 동행, 대상자 주거에 대한 주기적 순찰 등)
	18 USCA 224 : ①새로운 신분증명서 발급, 다른 보호 가능한 상당 자료 제공 ② 주택 제공 및 가족용품 지원 및 이사서비스지원 ③기초생계비와 일자리 지원 등 기타 생계서비스제공 ④ 사건의 정보 제공 및 비밀 유지 등 기타
	피해자 및 증인원조에 대한 법무부장관 지침 :통지, 상담, 위탁서비스 제공

[표33] 을 살펴보면 우리나라의 증인 보호 제도도 상당히 많은 보호내용을 포함하고 있으며 실제 보호되고 있는 범죄의 영역도 많은 편이다.  특히「특정범죄신고자등보호법」의 시행으로 증인보호에 진일보했다는 평을 받고 있다. 그러나 이러한 정비에도 불구하고, 동 법률은 특정 범죄사건에만 적용되기 때문에 기타의 사건에는 적용되지 못한다는 내재적인 한계를 가지고 있다.  특히 부패방지법의 신고자 보호제도는 “부패행위”에 대한 예방 및 규제를 위한 일정한 조치 중의 하나로 활용되고 있으므로 부패행위의 신고자가 충분히 보호되지 못하고 있는 실정이다.

② 신분 보장에 있어서 개선할 부분

부패방지법 제32조 제1항에서는 『누구든지 이 법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그밖에 자료 제출 등을 이유로 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상 차별을 받지 아니 한다』고 규정하고 있다. 그러나 이에 대해 신고자는 서면으로 필요한 조치를 요구하여야 하고(부패방지법 시행령 제29조) 불이익한 처분에 대해 조사를 받아야 할 뿐 아니라(부패방지법 시행령 제30조) 일정한 결정기간을 60일 거치는 등(부패방지법 시행령 제31조) 신속한 신분 보장이 어려운 실정이다.

이것은 미국의 18 USCA 224의 3521조와 같이 법무부장관이 자율적으로 증인의 요청 없이도 바로 재배치 및 다른 보호를 제공하는 점과 비교하여 보면 신고자 보호에 상당히 부족하다고 할 수 있다. 즉, 신고자가 별도로 요청하지 않는다고 하더라도 자연스럽게 조사위원이 신고자를 재배치한 후 부패행위 공직자를 처벌함으로써 이후에 일어날 수 있는 신고자의 해악을 미리 예방할 수 없는 제도는 보완되어야 할 것이다.

③ 신변 보호에 있어서 개선할 부분

부패방지법 제33조 제1항에서는 『신고자의 동의 없이 그 신분을 밝히거나 암시하여서는 아니 된다』고 규정하고 있고, 그러한 조치로서 경찰청장, 관할 지방경찰청장 또는 관할 경찰서장이 신변보호조치를 할 수 있도록 하고 있다.

그러나 우리나라의 비밀 유지와 추상적인 신변보호조치에 머무르는 것이 아니라 미처 신고자가 향후의 일을 예측하지 못하여 동의를 하였다고 하더라도 비밀 유지를 해야 할 뿐만 아니라 신변보호조치의 상세한 내용이 언급되어야 할 것이다.

부패방지법 제33조 제3항은 대통령령에 의한 신변보호조치를 하여야 한다고 하고 있고 대통령령인 부패방지법 시행령 제34조에는 그 어디에도 구체적인 신변보호조치 서비스의 내용이 나와 있지 않다.

미국의 18 USCA 224의 3521조 (b)(1)에는 (A) 증인에게 새로운 신분증명서 또는 다른 보호를 받을 수 있게 상당한 자료들을 제공 (B) 증인에게 주택을 제공 (C) 가족 용품과 다른 동산을 그 사람의 새로운 주거지에 운송 (D) 법무장관이 발한 규정에 의한 기초생계비 제공 (E) 일자리 지원 (F) 증인이 자립할 수 있도록 지원하기 위해 필요한 다른 서비스들의 제공 (G) 증인에 관한 정보의 제공 (H) 보호하는 증인의 안전과 증인보호프로그램의 보전 유지에 요구 되는 것으로서 현재의 부속건물내의 안가의 노무, 재료, 공급품, 그리고 건축과 수리에 대한 법률의 다른 규정으로부터 조달을 면제한다는 것을 규정하고 있으며, 우리나라의 경우 이에 턱없이 부족하다고 하겠다.

이는 각 행정부서가 예산을 책정하여 신고자 보호 프로그램을 총체적으로 지원할 필요가 있는 것을 뜻한다. 즉, 신고자를 위한 다른 기관과의 연계시스템이 부족하여 신고자의 신변보호조치가 효과적으로 이루어질 수 없고 재정적 지원도 그 구체적인 내용이 없는 실정이기 때문이다.

특히 외국의 경우에는 신분변경과 관련하여 성명 등의 인적 사항에 대한 변경을 통해 신변보호를 철저히 하고 있는데, 우리나라의 경우 개명, 주민등록번호의 변경, 호적의 변경 등은 어려운 실정이고, 이로부터 파생되는 친족관계의 변경으로 인한 친권 또는 친족관계, 상속 등이 문제가 된다. 이와 관련하여 대체신분(신분변경)에 관한 많은 논의와 연구가 필요할 것이다.

④ 기타

그밖에도 부패행위에 대한 신고자가 정확하고 중요한 정보를 제공하는 경우에 있어 신분보장 또는 신변안전 외에도 신고내용을 진술할 때 배려가 필요하다.  독일 형사소송법 제68조 및 제168a조 제1항은 성명, 연령, 지위, 직업, 주소를 질문하여 증인신문을 개시하는데 공무원이 증인으로 증언하는 경우 주소 대신 근무지를 진술할 수 있고 증언으로 인하여 증인과 기타 제3자가 생명, 신체, 자유 등에 위험요소가 있는 경우 인적사항에 대한 진술은 종전 신분의 진술로 대체가 가능하다. 또한 이러한 정보가 수상의 특성상 피의자가 증인을 협박하거나 허위로 진술하도록 종용하는 등 그 밖의 방법으로 수사가 방해될 우려가 있을 때 변호인에게 소송기록 열람을 거절할 수 있다(독일 형사소송법 제147조). 그밖에 신문시에는 비공개로 하고 있으며(독일 형사소송법 제172조 제1항) 신문 사항에 있어 개인적 생활영역에 관한 질문은 불가결한 경우에만 가능하며(독일 형사소송법 제68조a) 면전에서 증언하는 것이 곤란한 경우 피고인이 퇴정한 후에 신문을 받을 수 있고(독일 형사소송법 제247조) 법정보좌인을 두어(독일 형사소송법 제406조 f 제3항) 그의 방어적 이익을 보호하기 위해 다른 방법이 없음이 명백한 때 검사의 동의를 얻어 변호사를 동석하게 하고 있다.

부패행위에 대한 신고자는 공직자이거나 공직자와 일정한 연관을 가지고 있는 증인이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 공공의 이익을 위하여 부패행위의 신고절차를 용인하고 이를 신고하는 신고자에 대한 부패방지법상의 보호 조치는 상당히 부족하다고 하지 않을 수 없다.

특히 신분보장에 있어 요청이 있는 경우에만 신분보장을 해 주는 것이 아니라 일정한 조사 단계에서 익명보장과 재배치 등을 통하여 신고자에게 최우선의 배려를 해줄 필요가 있다. 또한 신변보호 조치의 경우 그 상세한 서비스 내용을 대통령령으로 규정하여 이를 신뢰하고 신고자가 신고할 수 있도록 하여야 한다. 끝으로 신고자가 신고 내용을 진술함에 있어서도 다양한 방법과 안전이 보장되는 등 안심하고 정보를 제공할 수 있도록 개선하여야 할 것이다.

이러한 프로그램을 개설하여 신고자보호에 대한 효과적이고, 유효한 체계를 확립하여야 할 것이다.

제3절 징벌적 배상제도의 도입

1. 현행 제도의 한계

국가에 대한 부정한 방법에 의한 청구나 신고자에 대한 차별행위, 괴롭힘이 부당이득이나 불법행위 또는 채무불이행의 성립요건을 갖추고 있는 경우, 민사상 부당이득에 대한 반환청구나 손해배상의 구제수단을 취하게 된다. 우리나라에서의 손해배상은 일반적으로 피해자가 현실로 입은 손해에 대한 전보를 목적으로 하는 것으로 이해된다. 그리고 이는 크게 재산적 손해배상과 정신적 손해배상으로 구분되는데, 차별행위나 괴롭힘에 의한 정신과적 치료비 등에 대하여는 전자의 청구가 가능하겠지만, 피해자가 갖게 되는 굴욕감, 분노, 울분 등에 대하여는 주로 후자가 문제된다. 그런데 우리나라에서 정신적 손해에 대한 배상으로 인용되는 위자료액이 적어 실질적인 권리구제가 되지 아니하고 피해자가 느끼는 감정과 너무 동떨어져 있다는 점이 지적되고 있다. 그리고 불법행위에 의해서 얻을 수 있는 이익이 그로 인해 피해자에게 발생한 손해보다 더욱 많은 경우 이러한 경향은 더욱 현저할 것이다. 부패방지법상 가해자에 대한 제재수단으로는 과태료(제53조)이외에 따로 규정을 두지 않고 있다. 결국 부정한 방법으로 국가에 손실을 입히는 행위 또는 신고자에 대한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별행위 등에 대하여 부당이득의 환수나 전보배상에 한정됨으로써 가해행위를 통하여 더 큰 이익을 얻고자하는 불법행위를 막기 어렵다. 따라서 이러한 문제점들을 보완하기 위해서 손해배상 제도에 제재적 기능이나 일반 예방의 기능을 갖게 할 필요성이 더욱 부각되어진다고 하겠다. 위법행위의 억제나 예방을 기할 수 있도록 하는 징벌적 손해배상제도의 도입이 부패방지를 위하여 그리고 신고자에 대한 부당한 대우를 억제하고 보다 적극적인 신고를 유도하기 위한 방안의 하나로 논하여지게 되는 이유인 것이다.

2. 징벌적 손해배상제도

⑴ 징벌적 손해배상의 의의, 기능, 요건

징벌적 손해배상(punitive damages)은 가해자의 특히 악성이 높은 행위에 대하여 塡補的 배상(compensatory damages), 경우에 따라서는 이른바 정신적 배상(damages for pain and suffering)에 부가하여 징벌목적으로 인정되는 금전배상이다.

영국에서는 주로 exemplary damages라는 용어를 많이 사용하고, 또 vindictive damages, retributive damages  혹은 smart money 로 표현되기도 한다. 이러한 用語를 사용한 近代法에서의 起源은 18세기로 거슬러 올라가며, 초기에는 금전적으로 評價·回復이 불가능한 손해에 대한 배상, 즉 非財産的 損害에 대한 賠償의 의미로 쓰여졌다. 그 起源에 관하여는 Großfeld, Die Privatstrafe -Ein Beitrag zum Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, 1961, S. 37ff.; Sales/Cole, Punitive Damages: A Relic That Outlived Its Origins, 37 Vanderbilt Law Review 1117, 1119-1124 (1984); Owen, Punitive Damages in Products Liability Litigation, 74 Michigan Law Review 1258, 1262-1264 (1976); Levit, Punitive Damages: Yesterday, Today and Tomorrow, 688 Insurance Law Journal 257-268 (1980) 참조.

Restatement (Second) of Torts § 908 (1) (1977): Punitive damages are damages, other than compensatory or nominal damages, awarded against a person to punish him for his outrageous conduct and to deter him and others like him from similar conduct in the future(징벌적 손해배상은 사악한 행위를 한 자의 처벌을 위하여 그리고 그 자와 타인이 장래 유사한 행위를 하는 것을 억제하기 위하여  보상적 혹은 명목적 손해배상과 달리 징벌로 부과되는 손해배상이다) 참조.

징벌적 손해배상은 가해자의 행태, 동기나 그밖의 주관적 사정, 재산상태 등의 가해자측의 사정을 고려한 다음, 실제 발생한 손해액에 더하여 손해배상을 인정하는 것이기 때문에, 민사법제의 틀 안에서 私人이 소송을 제기하고 그 배상금을 취득하지만, 그 성질·기능에 있어서는 제재적인 측면이 중심을 이루는 사적 제재적 성격의 손해배상이라고 할 수 있다. 손해배상을 제재적으로 받아들이는 사고는 고대 함무라비 법전, 헤브라이 법전, 초기로마의 12표법 등에서도 발견되며, 대부분의 법제도는 그 초기 단계에서는 손해배상제도를 제재를 목적으로 하는 것으로 두고 있었다고 할 수 있다. 그 후 대륙법계 국가들에서는 법제도의 발전 내지 법전 편찬과정에서 이 제재적 기능이 형사절차속에 수용되어 가고 민사절차에 의한 손해배상제도는 현실로 입은 손해에 대한 전보를 목적으로 하는 것으로 이해되게 되었다. 이에 반하여 영미법계 국가들에서는 손해배상을 제재적으로 이해하는 사고가 존속하여 징벌적 손해배상도 그 하나로서 자리잡은 것이라 할 수 있고, 그 각각의 법제도 안에서 여전히 중요한 역할을 하고 있는 것으로 평가된다. 특히 미국에서는 그 적용 영역이 다방면으로 확장되고 최근 수십년 사이에 현저한 증가 경향을 보여 현재는 일부 주를 제외하고는 징벌적 손해배상이 널리 인정되고 있다.

Owen, op. cit., 74 Michigan Law Review 1258, 1263-1264 (1976)

Wasington, Louisiana, Massachusetts, Nebraska

그리하여 징벌적 손해배상의 기능으로는 첫째, 위법행위에 대한 처벌과 억제의 기능, 둘째, 소송비용의 변상 등의 전보적 기능 내지 제한적으로 인정된 비재산적 손해배상에 대한 보완적 기능, 셋째, 가해자에의 도덕적 평가를 통한 피해자에의 만족 기능 등을 들 수 있다.  이러한 기능 중에서 일반적으로는 징벌적 내지는 억제적 기능이 그 중심기능으로 나타나기 때문에 “징벌적(punitive)”이라는 이름이 정해졌다고 할 수도 있다. 한편 불법행위를 통하여 얻고자 했던 가해자의 이익이 징벌적 손해배상에 의하여 추급 상환되는 한에서는 대륙법상의 부당이득제도 또는 무단 사무관리의 경우와 기능적으로 비교될 수도 있을 것이다.

Stoll, International Encyclopedia of Comparative Law vol. XI(Torts) chapter 8(Consequences of Liability: Remedies), p.101; Großfeld, Die Privatstrafe -Ein Beitrag zum Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, 1961, S.46와 S.54에서는 보복·억제목적(Vergeltungs- und Abschreckungs-zweck)내지 속죄와 억제(Sühne und Abschreckung)로 표현한다.

Siehr, Zur Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Verurteilungen zu "punitive damages", RIW 1991, 705, 706에서는 징벌적 손해배상이 구체적인 사례에 따라서는 대륙법에서 인정되는 정신적 손해배상에서의 만족기능(Genugtuungsfunktion)에 상당하는 기능을 가질 수 있다고 하고, 그러나 미국법에는 별도로 “pain and suffering”이라고 하는 정신적 손해배상에 관한 제도가 있기 때문에 이 “pain and suffering”이 징벌적 손해배상 액수에 비하여 상당히 적게 인정된 경우에만 징벌적 손해배상의 (대륙법에서의) 정신적 손해배상에 상응하는 면에 대한 비교가 이루어져야 할 것이라 한다.

이러한 점에서 punitive damages는 엄밀한 대륙법적 의미에서는 손해배상이 아니라고 할 수도 있다. 독일에서는 Strafschadensersatz 또는 Privatstrafe로 번역하기도 하지만 그 의미 전달의 어려움때문에 주로 punitive damages라는 원어 자체를 사용하고 있고(BGHZ 118, 312 참조), 일본에서는 주로 징벌적 손해배상으로 번역하나 기능면에서 보았을 때 ｢손해배상｣이라고 하는 것이 반드시 적절하지는 않다하여 단순히 징벌적 ｢배상｣이라고 표기하기도 한다(酒井一, 米國懲罰的賠償判決の承認と執行に關する一考察(一), 民商’92, 357頁 참조).

그러나 징벌적 손해배상이 전보적 기능을 갖고 있음은 대부분의 주에서 인정되고 있고, 더우기 주에 따라서는 변호사비용 등 소송수행에 필요한 비용의 전보(Connecticut 주) 내지는 비재산적 손해에 대한 완전한 전보를 위하여서만(Michigan 주) 징벌적 손해배상을 인정하는 주도 있다(Owen, Punitive Damages in Products Liability Litigation, 74 Michigan L. Rev. 1258, 1296(fn.186) (1976); Schlueter/Redden, Punitive Damages (2nd ed. 1989), p. 17.).

스위스 판례가운데에는 징벌적 손해배상에 이러한 부당이득을 전보하는 기능이 있음을 중시하고 억제적 기능을 부차적인 것으로 이해하여 외국법원이 認容한 징벌적 손해배상을 스위스에서 全額 執行可能하다 한 예가 있다.(ZivilG Basel-Stadt, Basler Juristische Mitteilungen 1991, S.36); Siehr, Zur Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Verurteilungen zu "punitive damages", RIW 1991, 705, 708, 709도 同旨.

이러한 懲罰的 損害賠償을 부과하는데는 그 전제로서 일반 불법행위요건의 充足 外에 그 이상의 것, 예컨대 가해자의 특별히 비난받을 만한 行態를 요한다. 일반적으로는 고의적 불법행위, 특히 피고의 불법행위에 現實的 惡意(actual malice)나 恣意的 無視(wantonness) 등이 介在된 경우에 인정되곤 한다. 그 전형적인 예로는 고의폭행(assault and battery), 명예훼손(libel and slander), 사기(deceit), 부녀유괴(seduction), 악의소추(malicious prosecution), 불법침해(trespass), 사적 안온방해(private nuisance), 부실표시(misrepresentation) 등을 들 수 있다. 행위의 態樣에 촛점이 맞추어지기 때문에 행위자의 귀책성을 직접 문제로 하지 않는 엄격불법행위책임 (strict tort liability)의 영역에 있어서도 징벌적 손해배상이 인정될 수 있는가라는 문제가 제기되는데, 예를 들면 제조물책임에 관하여 제품의 결함이 “소비자의 安全에 대한 노골적인 輕視(flagrant disregard of consumer safety)”나 “공적 안전에 대한 노골적인 무관심(flagrant indifference to the public safety)” 을 나타내고 있는 경우 등에는 징벌적 손해배상이 인정되고 있다.

Keeton/Dobbs/Keeton/Owen,  op. cit, pp. 9-10; Sales/Cole,  op. cit, 37 Vanderbilt. L. Rev., 117, 1131f (1984); Restatement (Second) of Torts § 908 (2) 참조.

Keeton/Dobbs/Keeton/Owen, op. cit, pp. 10-11.

Stiefel/Stürner, Die Vollstreckbarkeit US-amerikanischer Schadensersatzurteile exzessiver Höhe, VersR 1987, 829, 835; Owen, op. cit, 74 Michigan L. Rev. (1976) 1258, 1367-1371 참조.

⑵ 징벌적 손해배상(액)의 증가와 제도개선에 관한 논의

근래 징벌적 손해배상은 그 인정되는 사례의 수만이 아니라 그 배상액수도 가공할만큼 증가하고 있다. 우리에게도 이미 잘 알려져 있는 핀토차(Ford-Pinto) 사건에서는 연료탱크의 缺陷으로 인하여 사고가 발생할 위험이 있음을 알았음에도 불구하고 이를 방치하여 자동차사고를 야기한 포오드社가 사고로 중화상을 입은 13세의 원고에게 350만 달러의 보상적 손해배상과 1억 2,500만 달러의 징벌적 손해배상이라는 극히 고액의 손해배상을 지급하라는 배심의 評決이 있었다. 맥도널드사건에서는 뜨거운 커피를 엎질러 3도 화상의 부상을 입은 원고에게 1만불의 전보적 배상액을 인정한 반면 그 290배에 달하는 290만불의 징벌적 손해배상액을 인정하기도 하였다.

이 배상액은 後에 법원에 의해 251만 6천 달러의 보상적 손해배상과 350만 달러의 징벌적 손해배상으로 감액되었다(Grimshaw v. Ford Motor Co. 174 Cal. Rptr. 348 (1981)). 이 사건에서는 포오드社가 자동차의 결함으로 인하여 지불하게 될 수도 있는 손해배상을 고려하여 (그러나 포오드사가 징벌적 손해배상 까지는 계산에 넣지 않았던 것으로 보인다) 들어갈 비용과 영업상의 수익을 산정하였고, 이로 미루어 포오드사가 사고의 위험을 알았던 것으로 보아 포오드사측에 ｢악의(malice)｣가 있었던 것으로 想定되었다(Owen, Problems in Assessing Punitive Damages Against Manufacturers of Defective Products,  49 U. Chi. L. Rev. 1, 1-2, 56, fn. 264 (1982)참조).

근래 미국의 일부 州에서는 징벌적 손해배상의 팽창에 제한을 가하고 있다. 징벌적 손해배상의 부과를 완전히 금지하거나, 최소한 제조물소송에서는 그 부과를 금지하기도 한다. 또 청구요건을 강화시켜 통상의 민사소송에서의 입증원칙인  “증거의 우세(preponderance of evidence)”원칙 대신에 보다 강화된 입증요건으로 “명백하고 확신을 가질 수 있는 증거(clear and convincing evidence)” -형사소송에서 요구되는 “합리적 의심의 여지가 없는 정도의 증거(evidence beyond a  reasonable doubt)를 뜻함 -를 요하기도 한다. 아울러 여러 형태로 징벌적 손해배상 인정액의 최대한을 法定하거나 (absolute dollar cap, fixed ration cap, profit extraction cap) 징벌적 손해배상의 일정액을 국고 내지는 공공기관에 지불하도록 하는 입법도 이루어져 있다.

예컨대 Louisiana州와 Massachusetts州.

Louisiana 州, Massachusetts 州, Michigan 州, Nebraska 州, Washington 州; Freedman, International Products Liability (1986), §1.18, 1987 supp. p. 28 참조.

예컨대 Cal. Civ. Code § 3294 (a) (Deering 1992)(California); Ga. Code. Ann. § 51-12-5.1 (b) (1992) (Georgia); Raynor v. Richardson-Merrell, Inc. 643 F.Supp. 238 (Distr. D.C. 1986).

Comment, Statutory Punitive Damage Caps and the Profit Motive: An Economic Perspective, 40 Emory L.J. 303, 331-340 (1991); 또 Georgia Ga. Code. Ann. §51-12-5.1 (g) (1992) 참조.

예컨대 Illinois 110 Ⅲ. Rev. Stat. §2-1207 (1992); Kansas Kan. Stat. Ann. 60-3402(e)(1991); Colorado Colo. Rev. Stat. §13․21․102 (4) (1992); Georgia Ga. Code. Ann. §51-12-5.1 (e) (2) (1992); Florida Fla. Stat. Ann. §768.73 (2) (1991); Comment, op. cit, 40 Emory L. J. 303, 328 - 329 (1991).

제조물책임 소송에서와 같이 동일한 원인으로 다수의 피해자가 발생하는 대량소송에서는 이른바 과잉처벌(overkill)의 위험, 다시 말해 고액의 징벌적 손해배상을 중복 부과함으로 해서 피고 제조자를 파산에 까지 이르게 하는 문제가 발생할 수 있다. 대부분의 州에서는 이와 같은 징벌적 손해배상을 중복적으로 부과하는 것이 公衆을 非行으로 부터 보호하기 위하여 합리적인 이유가 있고 불가피한 수단임이 증명되는 경우에는 이를 인정하고 있다. 다만 이 경우  이미 부과된 징벌적 손해배상액은 나중의 징벌적 손해배상액의 크기를 정하는데 고려할 요소가 되어, 예컨대 이미 부과된 배상액을 초과하는 징벌적 손해배상이 인정되는 경우에는 그 초과분에 한하여 나중의 배상액이 정하여 지기도 한다. 반면에 일부 州에서는 대량소송, 특히 class action소송에서 인정되는 배상 최고한도액(cap)이 성문법으로 또는 판례에 의하여 정하여져 있기도 하다.

Note, Class Actions for Punitive Damages, 81 Mich. L. Rev. 1787 (1983); Note, Mass Liability and Punitive Damages Overkill, 30 Hastings L.J. 1797 (1979); Owen(앞의 註 8), 74 Mich. L. Rev. 1258, 1322 - 1325 (1976); Keeton/Dobbs/Keeton/Owen, op. cit, p. 14 참조.

Champagne v. Raybestos-Manhattan, Inc. 212 Conn. 509, 562 A. 2d 1100 (Conn. Supr. Ct. 1989); Puppe v. A.C. & S., Inc. 733 F. Supp. 1355 (Distr. N.D. 1990).

Restatement (Second) of Torts §908 Comment (e) (1977); 4 American Law of  Products Liability, 3d(1987), § 60:50.

특히 최근 1991년부터 미국에서는 소송법과 손해배상책임법분野의 제도개선을 위한 논의가 활발하게 전개되었다. 이는 변호사성공보수의 고액화에 따라 폭발적으로 소송비용이 증가하고, 변호사의 광적인 소송제기로 인하여 기업이 갖는 부담이 더욱 늘어나게 되어 미국의 국제시장에서의 경쟁력이 약해져서 결국은 미국민의 불이익으로 돌아간다는 이유에서 주로 논의된 것이다. 이러한 논의는 미국의 소송비용원칙상 패소한 당사자가 승소한 당사자에 대하여 소송비용을 변상하지 않기 때문에 징벌적 손해배상을 통하여 그 비용의 전보가 이루어지는 경우가 많은 것과도 밀접한 관련이 있는 것이다. 미 부통령이었던 Dan Quayle도 고액의 비용이 드는 미국의 민사소송제도를 개선할 필요성을 역설하며 변호사의 업무행태에 대한 비판을 가하기도 하였고 이는 법조 사회에 많은 반향을 불러 일으키기도 하였다. 그는 특히 공판전 開示(discovery), 징벌적 손해배상, 전문가 증인(expert witnesses) 등에 제한을 둘 것을 제안하였다. 이러한 제도개선에 관한 논의는 비교법적인 시각에서 경쟁국들의 비용경제적인 제도에서 모범으로 삼을 만한 것을 본받아야 한다는 주장으로 이어졌고, 또 1996년 미국 통일주법위원 전국회의에서는 징벌적 손해배상에 관한 하나의 통일법모델(Model Punitive Damages Act)을 채택하였다.

이에 관하여는 Mullenix, The Counter-Reformation in Procedural Justice, 77 Minn. L. Rev. 375 (1992) 참조.

Quayle Calls for Changes in Legal System, Wall St. J. Aug. 14 1991, Sec. B p.6; Blum, Quayle’s Proposals Still Making Waves, Nat’l L. J., Sept. 16 1991, p. 3.

Cortese/Blaner, Civil Justice Reform in America: A Question of Parity with our International Rivals, 13 U. Pa. J. Int’l Bus. L., 1 (1992) 참조.

미국 대부분의 州 法에는 보상적 손해배상과 징벌적 손해배상사이에 어떤 定型化된 비례관계가 성립되어 있지 않다. 예를 들어 단 6센트의 현실 손해(actual damages)에 5,000 달러의 징벌적 손해배상이 부과된 판례도 보인다. 이에 대해 연방대법원은 최근 주목할 만한 기준을 제시하는 판결을 내기 시작하였다. 즉, BMW of North America. Inc. v. Ira Gore 사건 에서 4000 달러의 전보배상에 2백만 달러의 징벌배상을 부과하는 것은 그 양자의 관계가 1:500이 되는 것으로서 과도하여 헌법적 한계를 벗어난다고 판시하였다. 연방대법원은 1)피고 행위의 비난성의 정도 2)전보적 배상과 징벌적 배상의 비례관계 3) 비견할만한 행위에 대해 법에 규정된 민형사적 제재와의 적절한 관계를 심사기준으로 제시하였다. 나아가 State Farm Mutual Auto Ins. Co v. Campbell사건에서는 행위의 악성에 대한 기준도 제시하였다.

Toomey v. Farley, 2 N. Y. 2d 71, 156 N. Y. S. 2d 840, 138 N. E. 2d 221 (N. Y. App. Ct. 1956).

116 S. Ct. 1589 (1996)

123 S. Ct. 1513 (2003)

⑶ False Claims Act와 Conscientious Employee Protection Act

부패방지나 신고자보호와 관련하여 미국에서는 False Claims Act와 Conscientious Employee Protection Act에서 징벌적 손해배상에 관한 규정을 두고 있다.

① False Claims Act

1986년 개정된 부정청구법(false claims act)은 남북전쟁 당시 정부와의 계약에서 정부를 기망하는 군납업자에 대응하기 위해 1863년 3월 의회에 의하여 제정된 법률이다.  이 법은 현재 미국 연방법 31USC §3729  §3731 에 규정되고 있다. 이 법의 취지는, 연방 정부가 기업 · 개인으로부터 재정적 부정 청구 등을 받아(financially defrauded)손해를 받았을 경우에 그 부정 청구자에 대해서, $5,000 - $10,000의 민사제재벌(civil penalty)에 더하여 정부가 입은 손해액의 3배를 책임지게 함으로써 부정 청구를 방지하려고 하는 것이다. 예를 들어, Richard Diamond이란 의사가 39건의 허위 의료청구를 하여 정부에 549.04달러의 실제손해를 발생시킨 사안에서, 법원은 허위의료청구 1건당 2,000달러를 산정하여 총 78,000달러를 민사제재금을 부과하였다.

Christopher C. Frieden, Comment, Protecting the Government's Interests: Qui Tam Actions Under the False Claims Act and the Government's Right to Veto Settlements of Those Actions, 47 EMORY L.J. 1041, 1041 (1998).

이러한 행위로는 (1) 미 정부의 공무원과 고용인 또는 군대의 군인에게 지급이나 승인을 받을 목적으로 고의적으로 부정 또는 허위청구를 신청하거나 또는 신청했었던 자, (2) 미 정부로부터 부정 또는 허위의 지급이나 승인을 받을 목적으로 고의로 부정한 기록 또는 진술을 작성, 이용하거나 또는 작성했었던 자. (3) 부정 또는 허위 청구가 받아드려지고 대금이 지불되도록 하기위해 정부를 기만하려는 자. (4) 국고로 쓰여질 국유물이나 재정을 소유, 보관, 관리하는 자로서 정부를 기만할 의도로 또는 국유물을 은닉할 목적으로 자신의 확인증이나 영수증의 수량보다 적은 수량을 제공하거나 제공 했던자. (5) 정부가 사용하거나 사용되었던 국유물의 제공사실을 확인하거나 문서를 증명하는 권한이 있는 자로서 정부를 기만할 목적으로 문서 내용의 사실확인을 하지 않고 문서를 작성하거나 발행한자. (6) 정부의 공무원이나 고용인 또는 군인이 담보로 공공재산을 고의적으로 담보한자. (7) 정부에 금전 또는 재산을 지급 또는 상환의무를 고의적으로 은닉, 회피, 감소시킬 목적으로 부정한 기록 또는 진술을 작성 한자. 31. U.S.C. §3729 (a) (1) to (7).

이에 대하여 더 자세한 것은, 정하명, 과징금제도와 미국의 민사제재벌, 토지공법연구 제29집(2005.12) 371-387면. 그리고 civil penalty에 대하여 우리나라 헌법재판소에서는 “비형벌적제재”라고 번역하고 있고( 헌법재판소 2003. 7. 24.  2001헌가25), “민사벌금”이라고 표현하는 경우도 있다. 이진국․황태정, 부패방지법상 내부공익신고자 보호제도의 문제점과 개선방안, 한국행정연구원(2003.12), 46면.

31 U.S.C §3729 (a) "...is liable to the United States Government for a civil penalty of not less than $5,000 and not more than $10,000, plus 3 times the amount of damages which the Government sustains because of the act of that person, "

United States v. Diamond, 657 F. Supp. 1206 (S.D.N.Y. 1987)

본법은 동시에, 정부가 그 부정 청구에 대해 인지하고 있지 않는 등의 경우에는, 누구라도 정부를 위해서, 해당 기업 · 개인에 대해서 소송을 제기할 수 있고, 연방 정부는 이 소송에 참가해 공동 원고가 될 수도 있고 참가하지 않을 수 도 있다. 정부가 소송에 참가하지 않는 경우에도, 소송을 제기한 사람은 계속해 단독으로 소송을 할 수 있고, 그 소송에서 승소했을 경우에, 소송을 제기한 자(원고)는, 피고가 정부에 지불한 배상액수의 15 - 30%의 보상을 받을 수 있다. 부정 청구를 행하는 기업의 노동자(내부자)는 부정 청구에 대해 알 수 있을 가능성이 높기 때문에, 보상이라는 인센티브를 주는 것이다.  현재 동법은 정부에 대한 부정 청구에 관해서 내부 고발의 유효한 수단으로 이용되고 있다.

이러한 소송을 "Qui Tam"이라고 하는데, Qui Tam이란 "qui tam por domino rege quam pro si ipso in hac parte sequitur," which means "who sues on behalf of the King as well as for himself."라는 라틴어의 법언의 줄임말로서, 이 소송은 자신의 이익과 함께 국가의 이익을 위해 사인에 의해 수행되는 소송이며, 정부 또는 공공단체가 받을 벌금을 목적으로 사인이 이러한 소송을 수행하는 것이 법령에 의해 허용된 경우에 인정되는 것이다. Brian M. Castro, Esq., Countdown to Implementation of New Federal Qui Tam requirements : Are your health care provider clients ready?, 18 NO. 5 Health Law. 11(June, 2006).

정부가 소송에 참가하여 공동 원고가 되었을 경우에는 15 - 25%, 정부가 소송에 참가하지 않았던 경우에는 25 - 30%이다. 31 U.S.C §3730 (d) (Award to qui tam plaintiff) (1) to (2)

② Conscientious Employee Protection Act

이 법은, 기업의 피고용자가, 그가 속한 기업의 법령 위반행위, 사기적(기만적) 행위, 공공의 건강 · 안전 · 환경보전 등에 위반하는 행위 등에 대해서, 그 존재를 합리적으로 믿어 그것을 공표 또는 공적 기관에 통보하려고 했던 것에 대해 사용자가 고발자인 피고용자에게 보복적인 조치를 한 경우, 또는 기업의 피고용자가 그가 속하는 기업의 행위가 상기 위반 행위에 해당한다고 합리적으로 믿고 그 행위에 반대 혹은 참가를 거부했던 것에 대해 사용자가 피고용자에게 보복적 조치를 행한 경우에, 피고용자가 기업에 대해서 민사 소송을 제기하여, 보복 조치의 금지, 피고용자의 지위의 회복(reinstatement), 임금 등 손해의 배상(징벌 배상도 포함한다.)등을 사용자에게 요구할 수 있도록 하는 것이다. 이와 관련하여 징벌배상이 인정된 한 사례를 보면 과학교사인 Green은 교장의 허위 및 위법한 지시에 따르지 않는다고 하여 부당한 대우를 받고 그로 인하여 지속적인 심한 두통과 다른 내과적 증상으로 인하여 학교에 다시 돌아가서 가르칠 수 없게 된 사안에서, 학교위원회(school board)에게 265,000달러의 전보배상(compensatory damages) 및 300,000달러의 징벌적 손해배상(punitive damages) 책임을 인정하였다. 그리고 내부 고발자가 공무원인 경우, 내부 정보의 공표가 법에 의하여 금지되고 있는 경우를 제외하고, 내부 고발자가 법령 위반행위나 공공의 건강 및 안전에 반하는 행위의 공표 및 통보 그 외의 권한 남용, 공적자금의 낭비 행위에 대하여 공표 및 통보를 한 경우에, 보복적인 조치를 받지 않도록 하고 있다. 이 법은, 기업의 위법행위 등의 내부 고발에 대해서, 그 내부 고발자를 해고 등의 기업의 보복으로부터 보호하는 것을 제일의 목적으로 하고 있지만, False Claims Act는 정부의 재산을 보호한다는 제일의 목적을 가지고 있다는 점에서 차이가 난다.

대표적으로, 뉴저지주의 N.J.S.T. 34：191, et seq(뉴저지주는 내부고발자보호를 더욱 강화하기 위하여 2006 NJ A.B. 286 (NS)(2006년1월)법률안을 상정하였다. 이 법안의 주요한 것으로 민사제재금(Civil fine)을 1,000달러에서 10,000달러로, 5,000달러를 20,000달러로 올렸다.(N.J.S.T. 34 : 19-5)). 뉴욕 Labor §740, 캘리포니아주 Labor Code §1102.5 to §1105 등이 있다.

Green v. Jersey City Bd. of Educ., 177 N.J. 434, 828 A.2d 883 (2003).

Whistleblower에 대한 규정으로, 5 U.S.C. §2302(b)(8)(9) 및 대부분의 주 경우에 공무원 및 일반인의 경우의 보호규정을 두고 있지만, Delaware, District of Columbia, Georgia, Idaho, Illinois, Iowa, Kansas, Maryland, Massachusetts, Mississippi, Missouri, Nebraska, North Dakota, Oklahoma, Texas, Utah, Washington, West Virginia, Wisconsin에서는 명시적으로 공무원인 경우에 보호규정을 두고 있다. 더 자세한 내용은, Claudia G. Catalano, J.D.,What Constitutes Activity of Employee Protected Under State Whistleblower Protection Statute Covering Employee's "Report," "Disclosure," "Notification," or the Like of Wrongdoing--Sufficiency of Report, 10 A.L.R.6th 531(2006).

내부 고발자에 관한 이 두 법률의 큰 차이는, 보호의 대상이 무엇인가라고 하는 점과 누가 소송을 수행할 수 있는가 하는 점이다. False Claim Act가 직접적으로 보호하려고 하는 것은 국가의 재산이라고 하는 공익이다. 이 공익은, 본래, 국가가 스스로 손해배상 청구 등에 의해 지키지 않으면 안 되는 것이지만, 국가가 인지하지 못한 경우에는, 국가를 대신하여 국민이 소송을 수행할 수 있도록 하는 것이다. 한편,  Conscientious Employee Protection Act가 직접 보호하고자 하는 것은 내부 고발자의 노동자로서의 지위이다. 그러나 그 지위를 지키는 것은, 기업의 위법행위나 공공의 건강 등을 해치는 행위의 방지라고 하는 공익 보호를 위해서, 내부 노동자는 그 감시의 역을 담당하고 있는 것이다. Conscientious Employee Protection Act는  노동자의 사익보호를 통해서 공익보호를 실현시키고 있는 것이다

⑶ 개선방향

민법에서 손해배상제도는 가해자의 고의와 과실을 구분하지 않고 동 가치로 평가하여 피해자에 대한 손해의 전보만을 실현하고 있다. 그러나 이러한 책임원리에 의한다면 현대의 불법행위에 유형에 있어서 피해자의 구제에 충분하지 못한 경우가 있다. 그럼에도 불구하고 차액설을 중심으로 하는 우리의 손해배상법리에 의하면 징벌적 손해배상이 법치국가의 원리에 반하는 문제도 있을 수 있어 이를 당장에 전면적으로 도입하기에는 어려운 점이 있다. 그리하여 우선은 후술하는 바와 같이 위자료에 있어서의 제재적 측면을 강조함으로써 징벌적 손해배상의 기능의 일단을 수용하는 것이 가능하다고 보며, 징벌적 손해배상제도를 도입함에 있어서도 일정한 제한을 가하여 비례의 원칙을 벗어나지 않는 제도로 수용하여야 할 것이다.

다만 미국의 거액 손해배상판결의 독일 내에서의 승인․집행이 문제된 사안에서 독일연방대법원은 징벌적 손해배상의 기능 가운데 법치국가의 원리에 반하지 않는 부분이 있음을 인정하는 판결을 한 바 있다(BGHZ 118, 312, 349). 우리나라에서도 미국의 거액손해배상판결의 승인․집행과 관련하여 미국에서 인정된 배상액의 50%가 법치국가의 원리에 반하지 아니한다고 판시한 판례가 있다(서울지법 동부지원 1995. 2. 10, 93가합19069); 이에 관하여는 장재옥, “징벌적 손해배상과 법치국가의 원리”, 법학논문집(중앙대학교 법학연구소, 1995), 215면이하 참조.

① 제재적 성질의 위자료 인정

우리 민법 제751조는 “타인의 신체, 자유 또는 명예를 해하거나 기타 정신상 고통을 가하는 자는 재산 이외의 손해에 대하여도 배상할 책임이 있다”고 규정하고 있다. 이 규정은 불법행위에 관한 일반규정인 제750조에 대한 주의적․예시적인 규정으로 보는 것이 통설․판례의 입장이다. 따라서 부패행위로 국가의 명예 등이 실추된 경우, 또는 신고자에 대한 차별적 대우에 의한  법익침해에 대하여도  재산상․비재산상의 손해배상(위자료)청구가 가능하게 된다.

곽윤직, 채권각론(신정수정판)(2002), 575면; 김석우, 채권법각론(1978), 556면; 김상용, “인격권침해에 대한 사법적 구제방법의 비교고찰(Ⅲ)”, 사법행정, 통권 326호(88.2), 63면; 대판 1965. 6. 25, 65다292; 대판 1967. 6. 27, 66다1592; 대판 1972. 9. 25 73다1100.

판례는 「조악한 사제연초가 관제연초로 오인 판매되므로 인하여 관제연초의 聲價를 저하케 하고 관영사업의 신용을 훼손함으로써 국가에 무형의 손해를 끼쳤으리라는 것도 또한 능히 추측할 수 있는 바이므로」라고 하여 국가의 信用毁損으로 인한 無形損害라는 개념을 인정한 바 있고(대판 1960. 1. 14, 57다824), 「이 사건 광고로 원고의 인격과 명예, 신용 등이 훼손됨으로써 분유제조업체로서의 원고에 대한 사회적 평가가 낮아지고 그 사업수행에 커다란 악영향이 미쳤으리라는 점은 경험칙상 쉽게 인정할 수 있으므로, 피고는 위 사회적 평가의 침해에 따라 원고가 입은 무형적 손해를 배상할 의무가 있다」고 하여 법인이 입은 무형손해에 대한 배상을 인정한 바 있다(서울 高判 1993. 7. 2, 92나43779, 43786; 대판 1996. 4. 12, 93다40614, 40621 참조).

위자료의 源流를 찾아 거슬러 올라가 보면 고대법에서는 손해배상과 형벌이 미분화 상태였고 同害報復思想에서 출발하고 있음을 알 수 있다. 인신손해에 대한 법적인 처리방법으로 가해자에 대한 제재로서 보복을 가하는 것이 인간의 소박한 복수감정에 적합한 것으로 인식되어 사회질서를 유지하기 위하여 필요하다고 여겼던 것이다. 게르만법에서 인정되던 속죄금도 가해자의 처벌을 중심으로 하였던 것으로 피해자에게 발생한 실손해의 배상을 목적으로 하는 제도는 아니었다. 로마법이 계수된 보통법시대에 이르러서는 인격권침해로 인한 위자료청구권이 속죄금제도의 잔재로서 私的制裁(私的刑罰:Privatstrafe)의 성격을 유지한 채 分邦法에서 입법화되고, 점차 비재산적 손해에 대한 배상으로 정착되어가는 과정을 밟게된다.

F. Karl, Wieviel ist der Mensch wert? ZfRV 1981, 179ff.

H.J. Wieling, Interesse und Privatstrafe vom Mittelalter bis zum Bürgerlichen Gesetzbuch, in: Forschungen zur neueren Privatrechtsgeschichte, Bd. 15 (Böhlau-Verl,, 1970), S. 136 ff.; 齊藤博, 人格權法の硏究 (一粒社, 1979), 311頁 以下 參照.

이처럼 연혁적으로는 위자료청구권이 사적형벌의 특징을 갖는 제도임을 확인할 수 있지만, 근대법의 체계는 형사책임과 민사책임을 분리함으로써 국가적 관점에서 요청되는 사회질서의 유지 및 범죄자의 處罰․更生에 대하여는 형사책임으로, 피해자에게 발생한 손해의 배상에 대하여는 민사책임으로  처리되게 되었다. 그리고 비재산적 손해배상에 대하여는 독일에서처럼 그 요건을 엄격하게 규정하여 제한적으로 인정하는 입법태도를 취하기도 하고 프랑스나 스위스에 있어서와 같이 넓게 보호하는 태도도 있어서 차이가 있기는 하지만, 다같이 민사책임으로서 피해자의 구제를 도모하게 된 것이다. 그밖에 영미법에서는 앞에서 본 바와 같이 정신적 손해에 대한 배상(damages for pain and suffering)과는 별도로 징벌적 손해배상(punitive damages)이 인정되고 있는 바, 이 제도가 갖고 있는 사적 제재의 성격으로 인하여 현대불법행위법의 기능과 관련하여 위자료의 성격을 파악하는데 하나의 기준으로 주목을 받고 있는 것이다.

위자료의 기능과 과련하여 독일에서는 위자료의 이중기능(Doppelfunktion)을 인정한 1955년의 독일 대법원판결이후 위자료에는 피해자에게 비재산적 손해의 적절한 전보를 제공해주는 전보기능(Ausgleichsfunktion)과 가해자가 행한 행위에 대하여 피해자에게 만족을 주는 만족기능(Genugtuungsfunktion)이 함께 공존한다는 것이 확립되어 있다. 그리하여 위자료의 산정에 있어서는 그 사건에 있어서의 모든 사정이 참작되어야 하고, 피해자의 생활침해의 정도․범위가 특히 중요하다고 하더라도, 만족기능의 측면에서 다시 가해자의 과책의 정도, 가해자의 재산상태의 정도 등도 고려되어야 한다고 한다. 이 판결 이후 독일 판례는 인격권 침해의 경우에 위자료의 만족적 기능에 특별한 의미를 부여하였고, 이른바 인삼뿌리사건에서는 연방대법원이 인격권침해의 경우에는 만족기능이 전보기능보다 앞서는 중요한 작용을 하는 것으로 판시를 하기에 이르렀다.

BGHZ 18, 149 (154).

BGHZ 35, 363.

BGHZ 35, 363 (369).

이러한 위자료의 만족기능은 단순한 塡補 이상의 의미를 포함하는 것으로서 가해자의 속죄적 급부(Sühneleistung)의 의미를 가지며 이는 형벌적 사고와 결합된 것으로 이해하는 견해가 유력하게 제기되고, 특히 인격권 침해로 인한 비재산적 손해의 배상에 주목하여 이를 사적제재로 성격규정을 짓기도 한다. 판례도 일찍이 위자료의 만족기능에는 속죄(Sühne)의 목적이 있음을 밝힌 바 있고, 나아가 최근의 유명한 일련의 Caroline-판결에서 일반적 인격권 침해로 인한 금전 배상의 경우에는 만족기능이 중시됨과 함께 양형의 요소라 할 수 있는 예방(Prävention)의 목적을 내포한다는 판시를 하여 관심을 모으기도 하였다.

K. E. Heinz, Zur Rechtssprechung des BGH über die Verletzung von Persönlichkeitsrechten, AfP 1992, 234, 240f; S. Burst, Pönale Momente im ausländischen Privatrecht und deutscher ordre public (Peter Lang, 1994), S. 127.

BGH, JZ 1976, 559 (560).

BGH, NJW 1995, 861 (865); BGH, NJW 1996, 984 (985); BGH, NJW 1996, 985 (987).

일본에서도 판례가운데 이미 징벌적 내지는 제재적 성격의 위자료지급을 명한 것이 있으며, 학설에 있어서도  제재적 위자료론에 대해 다양한 논거가 상당히 폭넓게 주장되어 오고 있다. 과거의 制裁說은 정신적 손해를 금전으로 평가하고 배상하는 것이 곤란하다고 하는 이유에서 입론하고 있었다면 근래에 들어서는 실제상의 기능에 주목하여 손해배상의 억제적 효과의 관점을 강조함과 동시에 위자료를 손해배상법의 체계안에서 어떻게 파악해야 하느냐하는 관점에서의 문제의식이 강하게 대두되고 있다.

京都地裁, 1989. 2. 27, 判時 1322호, 125頁.

일본의 제재설에 관하여는 장재옥, “위자료에 관한 몇 가지 고찰”, 한국민법이론의 발전 (Ⅱ), (1999), 625면 이하 참조.

우리나라에서도 점차 제재설의 입장이 강해지고 있다고 할 수 있다. 특히 이명갑 변호사는 일본의 後藤辯護士의 이론에 영향을 받아 제재적 위자료의 개념을 적극적으로 우리 손해배상법체계에서 받아들여야 함을 강조하고, ｢우리나라의 판례는 위자료산정에 있어서 참작하여야 할 사유로는 피해자의 교육정도․경력․연령․재산정도 및 피해정도 등은 물론이고 가해자의 사회적 지위․재산정도외에 불법행위의 동기, 가해상황, 고의․과실의 정도 등 제반사정을 참작하여야 한다고 한다. 가해자의 재산정도 뿐만 아니라 가해자의 고의․과실 및 그 정도, 기타 제반사정 등을 고려하는 이상은 우리나라의 위자료에도 단적으로 손해의 塡補 이상의 制裁的 要素가 내포되어 있다고 할 수 있을 것｣이라고 한다.

대판 1958. 7. 2, 58민상306;대판 1971. 7. 27, 71다1158 등.

이명갑, “제재적 위자료의 입론(Ⅲ)”, 사법행정(1987. 5), 28면.

우리 판례가 전보기능과 만족기능이라는 표현을 명시적으로 구분하여 사용하고 있지는 않다. 그러나 위자료를 산정함에 있어서 피해자측의 사정뿐만이 아니라 가해자측의 사정도 고려한다면 위자료산정시 그 전보기능과 만족기능을 분리하여야 할 것으로 생각된다. 가해자측의 사정의 고려에 대하여 이는 형벌에 맡겨져야 하는 것이지 손해의 전보라는 손해배상의 목적에는 어긋나는 것이 아니냐 하는 문제가 제기되는데, 앞의 독일연방대법원판결은 이를 위자료의 만족기능으로 이해함으로써 위자료가 제재적 성질도 갖고 있다는 입장에 서게 되는 것이다.

이러한 만족기능은 귀책사유있는 민사불법에서 피해자의 법감정의 침해가 발생된 손해보다 크게 보여지는 경우, 예컨대 사적 영역에 대한 침해가 있지만 형법의 규정이 없거나 또는 형사절차적 비난이 적절치 못한 경우에 특히 그 의미를 갖는다. 이는 차별에 의해 개인의 인격에 대한 침해가 가하여진 경우에 위자료에 만족기능을 부여하고 그 제재적 성질이 강조되어야 함을 말하여 주는 것이기도 하다. 위자료 산정시 위자료의 만족(제재)기능을 적극적으로 인정함으로써 위자료를 고액화하고 영미법의 징벌적 손해배상의 기능과 같은 효과를 얻을 수 있으며, 이는 부정행위나 차별행위의 재발방지에 도움이 될 것으로 생각된다. 이러한 경향은 일본 법원에서의 성차별로 인한 위자료 인정액수가 종전에 50만엔-100만엔 정도에 머물던 것이 최근들어 700만엔-1000만엔으로 증가하고 있는 것에서도 찾아 볼 수 있다. 보다 적극적인 위자료의 고액화를 위하여 차별대우 등으로 인한 위자료청구시 전보적 성격의 위자료와 제재적 성격의 위자료를 분리하여 따로따로 청구하는 것도 시도해 볼 수 있을 것이다.

Stoll, Empfiehlt sich eine Neuregelung der Verpflichtung zum Geldersatz für immateriellen Schaden?  Gutachten für den 45. Deutschen Juristentag,  Bd. Ⅰ Teil 1 (1964), S. 152f.

柏木 宏, 前揭書, 206-207頁 참조.

⑵ 징벌적 손해배상제도의 제한적 수용

징벌적 손해배상제도를 수용하는 경우 미국에서의 제도 개선에 관한 논의와 법원의 경향을 참고하여야 할 것이다.  미국의 Model Punitive Damages Act가 징벌적손해배상의 제한을 각 주에 의하여 규율하는 것의 의미를 살필 필요가 있다. 현재 미국에서는 징벌적 손해배상액의 과다로 인한 문제를 개선하기 위하여 대부분의 주들이 손해배상액을 제한하는 규정을 두고 있다.  징벌적 손해배상을 인정하는 일정한 기준을 정하고, 징벌적 손해배상 인정액의 최대한을 법정하는 것이 필요하다. 그럼으로써 법관이 무제한의 자유재량으로 인해 그 기준을 정하지 못해 겪는 어려움을 방지할 수 있고, 비례의 원칙 위반이라는 위헌시비도 차단할 수 있다고 본다. 이때의 상한액은 전보배상액의 2-3배로 정하는 것이 합리적이라 할 것이다.

Model Punitive Damages Act section 7(b): 징벌적 손해배상을 달리 규정하는 제정법이 있다면 그 법에 의한 손해배상액 또는 산술방법에 관한 요건을 적용한다.

By statute, punitive damages are capped at of $250,000 or an amount which is three times the compensatory damages. Idaho Code § 6-16-4(3) (2003). Punitive damages Standards Act의 section 7 (Ceiling for Punitive Damages Award) No award of punitive damages shall exceed two times the amount of total compensatory damages awarded to the plaintiff in the action, or two hundred and fifty thousand dollars, whichever is greater. (징벌적 손해배상액의 제한) 소송에서 원고에게 인정되는 전체 전보배상액에 2배를 초과할 수 없다. 또는 어느 쪽이 크던지 간에 25만 달러를 초과할 수 없다.

징벌적 손해배상을 부가하기 위한 손해와 가해자의 악의(악성)존재 와 그 사이의 인과관계의 입증 등의 문제는 이 제도가 안고 있는 징벌과 배상이라는 양 요소를 조화시키는 차원에서 이해되는 것이 바람직하다. 다시 말해, 미국의 경우처럼“명백하고도 확신을 가질 수 있는 증명(Clear and convincing proof)”을 요한다는 규정을 두는 것이 적절 할 것이다. 이는 징벌적 손해배상액을 인정하는 기준의 표준을 설정함으로서 징벌적 손해배상이 갖는 억제와 제재에 대한 목표를 더욱더 충실하게 수행 할 수 있도록 할 것이다. 이러한 문제는 미국에서도 비판론자들에 의하여 논의되어지고 있다.

Model Punitive Damages Act section 5(Liability for Punitive Damages) (a) The trier of fact may award punitive damages against a defendant if: (1) 피고가 주법에 의하여 인정되는 징벌적 손해배상을 인정하는 법적 침해를 일으킨 경우 ; (2) 원고에 의하여 피고가 악질적으로 침해를 의도하거나 의식적으로 현저하게 다른 사람의 권리 또는 이익을 무시하였다는 명백하고 확고한 증거가 제시된 경우 ; 그리고 (3) 피고의 처벌을 위해 또는 앞으로 비슷한 상황에서 그와 유사한 행위를 억제하기 위해 필요한 경우에 징벌적 손해배상을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. - 제안- 피고의 행동을 처벌하거나 피고가 비슷한 상황에서 유사한 행위를 하는 것을 억제하기 위하여 피고가 악의적으로 손해를 가하려고 하였거나, 손해를 야기함으로써 의식적이고 극악무도하게 타인의 이익이나 권리를 무시하였음을 원고가 명백하고 확실한 증거를 입증한 경우 징벌적 손해배상은 인정된다. Punitive Damages Standards Act의 section3에서는“Clear and convincing evidence"는 그 증거로부터 추론할 수 있는 결과의 정당성에 대하여 중대하거나 실질적인 의심이 없는 증거를 말한다. 이 명백하고 확실한 증거는 preponderance of evidence(증거우위의원칙 ; 의혹이 있다는 증거가 없다는 증거보다 조금이라도 더 신빙성이 있을 때 의혹을 사실로 인정하는 원칙)보다 높은 것이고, beyond a reasonable doubt(합리적인 의심의 여지가 없을 것)원칙보다는 낮은 것이다.;라고 정의하고 있다.

미국에서 징벌적 손해배상 책임이 인정되는 전형적인 행위로는“malicious(악의적인),""oppressive(포악한)" 또는 "outrageous(난폭한)"행위, ”conscious(인식하고)," "willful(고의의),""wanton(악의로)" 또는“reckless(무모한)" 안전의 무시와 같은 것을 들 수 있다. 이들은 특정한 사건들에서 징벌적 손해배상이 타당한지를 결정할 기술적 요소들을 완전히 포함한다 할 수 없어 많은 위법행위의 특성들의 가치를 떨어뜨리고 있다는 비판이 있다. 대부분 주 법원에서는  Restatement(second)torts § 908(2)을 따르고 있는데, 이는 징벌적 손해배상액을 결정하는 사실의 판단에 있어서 "피고행위의 특성, 피고가 야기하거나 야기할 의도에 의한 원고 손해의 성질 및 범위, 그리고 피고의 재정상태" 등을 고려하는 것이다.

Pace, Recalibrating the Scales of Justice Through National Punitive Damages Reform, 46 Am.U.L.Rev. 1573, 1583 (1997).

제4절 기타

1. 기타 부패방지법상 미비점

부패방지법상 미비점 및 추가적 검토사항은 김창준(2005.11), 이지문(2005.12)의 연구 및 내부공익신고자와의 자문 meeting 결과에 기초한 것이다.

□ 비금전적 인센티브

○ 비금전적 인센티브는 사전 신분(익명) 보장, 사후 인사상의 보호, 기타 정신, 심리적 보상 등이 될 것이다.

- 근무성적에 청렴성 평가 가산점을 주는 방안이다.  주요 내부공익신고의 경우, 익명이란 사실상 불가능하다는 점에서, 또 공익신고로 신분이 노출되는 경우 장기간 방치하면 신고자는 정신적, 심리적, 사회적으로 회복 불능 상태에 이르게 된다는 점에서, 근무성적 평가에 가산점을 부여할 필요가 있다.  특히 기존 사례에 비추어 보면, 재판 기간 동안 내부공익신고자는 모든 평점을 최하위로 받게 되어, 단순한 불이익 금지나 회복만으로는 부족하다.  특히 나쁜 근무성적 평정 점수로 승진 등에서 배제되는 경우, 과거 부하가 상사로 되어 가장 굴욕과 수치심을 야기한다.  따라서 내부공익신고 경험자들은 경력이나 근무성적평점 점수 등에서 적어도 그 동안 평균적으로 받던 점수만큼 보장하거나 가점을 줄 것을 강력히 주장하고 있다.  이것은 공직자가 부패행위를 신고해야 하는 당연 의무에 기초해 공익신고를 했다가 오히려 당하는 치욕, 불이익으로부터 이들을 구제를 하는 것이다.  특히 근무평점은 재량행위로 소송 대상도 안된다는 점에서, 세밀히 검토되어야 할 것이다.

- 감사부서에 전보. 지방정부는 감사위원회제도를 두고 감사위원장을 개방직으로 모집하고 있는데, 본인이 원하는 경우 이러한 부서에 전보시키는 것이다.

- 국가청렴위원회에 카운슬링 부서를 설치해 신고자에 대한 정신․심리적 상담 지원을 할 수 있다.

- 기타 재판의 신속한 진행.  ‘내부공익신고자는 재판을 통해 소리 없이 죽는다’고 알려진 만큼, 선거법 위반에 준해서 재판이 신속하게 진행될 수 있도록 하는 것이다.

○ 외국의 입법례를 보면, 내부공익신고자에 대한 보호는 인센티브까지는 아니고 주로 충분한 보상의 관점이다.  반면 외부 공익신고자에는 인센티브가 동원되고, 내용도 금전적이다.

○ 비금전적 인센티브 마련에는 신고보상 경험자, 일반 공직자들의 인식, 태도에 대한 심층 연구가 있어야 할 것이다.

2. 추가적 검토 사항

□ 보호대상 신고범위의 확대

○ 부패방지법 제29조 제3항 단서는 “다만, 국가기밀이 포함된 신고사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 처리한다.”고 규정한다.  군사 및 정보 분야에 부패방지법 상 내부공익신고 적용 확대가 고려되어야 한다.

○ 미국은 이러한 분야 내부공익신고자 보호를 개별법에 의해 해결하고 있다.  예를 들어, Military Whistleblower Protection Act, Intelligence Community Whistleblower Protection Act 등이 그것이다.

□ 내부공익신고 예비적 행위의 보호

① 법 제32조 제1항은 “누구든지 이 법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료제출 등을 한 이유로 소속기관․단체․기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다”고 규정한다.  또 제35조의 2는 “제32조 내지 제35조의 규정은 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다”고 규정하지만, 내부공익신고자에 대한 보호 확장이라는 측면에서는 신고에 의한 불이익뿐만 아니라 위원회에 신고를 위한 준비, 즉 신고를 위한 예비적 행위를 이유로 불이익 처분을 당한 경우에도 보호를 확대 적용해야 할 것이다.

②  조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제32조(신분보장 등) ① 누구든지 이 법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료제출 등을 한 이유로 소속기관․단체․기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다.	제32조(신분보장 등) ① 누구든지 이 법에 의한 신고나 신고를 하려고 한 이유로, 그리고 이와 관련한 진술 그 밖에 자료제출 등을 한 이유로 소속기관․단체․기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다.

□ 보복 행위에 대한 항목 규정

① 법 제32조 제1항은 “...징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다”고 규정한다.  그러나 외국법과 같이 괴롭힘, 협박 등 불이익에 대한 책임 전가가 예상되는 항목을 적시할 필요가 있다.

② 부패방지법 시행령에 구체적 불이익 형태 예시 및 불이익으로부터 구제 상담창구 지정도 필요하다.

□ 불이익이나 차별을 한 자에 대한 처벌

① 법 제53조 제1조 제1항은 “제32조 제1항의 규정에 의한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자”에 대한 1천만 원 이하의 과태료 처벌을 규정한다.

② 징역이나 벌금의 보다 엄격한 형사처벌 규정이 필요하다.  미국 Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act, 2002은 내부공익신고자를 보복한 관리자는 10년 이하의 형사처벌에 처한다고 규정한다.

□ 보복행위 조사 협력자 보호

① 보복행위는 소속 기관장 또는 고위층의 직접적 지시나 서면 통보보다는 소극적, 암묵적 지시로 이루어진다는 점에서, 불이익 처분 조사에 내부의 적극적 협조가 있어야 한다.

② 현행법에서 보복행위 조사 협조자는 보호받지 못한다는 점에서 보호의 범위 확대가 필요하다.

③ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제34조(협조자 보호) 이 법에 의한 신고와 관련하여 신고자 외에 진술 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 신고내용의 감사․수사 또는 조사에 조력한 자의 신분보장 및 신변보호에 관하여는 제32조, 제33조 및 제35조의 규정을 준용한다.	제34조(협조자 보호) 이 법에 의한 신고 및 보복행위 조사와 관련하여 신고자 외에 진술 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 신고내용의 감사․수사 또는 조사에 조력한 자의 신분보장 및 신변보호에 관하여는 제32조, 제33조 및 제35조 준용한다.

□ 준용기관의 확대

① 개정 부패방지법은 제35조의 2(소속기관 등에 대한 신고자의 보호)에서 “제32조 내지 제35조의 규정은 소속기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용한다”고 규정한다.  공직자는 수사기관․감사원 또는 위원회에 신고한 경우 보호받고, 특히 제32조 내지 제35조의 규정은 소속기관 또는 감독기관에 신고한 경우에도 준용된다고 규정한다.

② 참여연대 1996년 부패방지법(안), 2000년 부패방지입법시민연대 부패방지법안, 2004년 참여연대 개정청원안, 1996년 유재건 의원안, 1998년 조찬형 의원안은 법적 보호 대상에 국회 또는 법원에서의 증언, 수사기관에의 고소고발, 언론기관에의 제보 등도 포함시키고 있다.  국회 또는 법원에서의 증언에도 법적 보호가 준용될 수 있어야 할 것이다.

□ 보상 한도

① 개정 부패방지법 시행령은 보상 대상가액의 4～20%, 지급 최고 한도를 20억원으로 규정한다.

② 권력부정, 대규모 국책사업 예산부정 등을 효과적으로 통제하기 위해서는 정액제 보다는 정률제가 바람직하다. 유실물법은 습득자의 아무런 희생이나 비용이 전제되지 않음에도 비율의 제한(5-20%)만 둔다.  미국의 부정주장법은 제보자의 역할에 따라 환수액의 15-30%까지 보상금을 지급한다.  참여연대 2004년 개정청원안에서는 정률제, 절약된 예산의 15% 범위 내에서 보상금 지급을 규정했다.

□ 원상회복 소요 비용의 보상

① 개정 부패방지법 제36조 제2항은 “부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다. 이 경우 보상금은 불이익 처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다”고 규정하고, 이때 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용은 치료비, 이사․실직․전직 등에 지출된 비용 등을 포함한다.

② 신고가 국민의 생명, 안정 등 공익의 현저한 증진을 가져온 경우, 부패방지법이 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있고, 또 대통령령이 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다고 규정하는 한, 이러한 신고자도 똑같은 불이익 처분을 당할 수 있다는 점에서 해당 불이익 처분에 따른 원상회복 소요 비용이 포상금 등에 포함시켜 지급될 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

③ 조문 개정(안) 비교

부패방지법	조문 개정 후
제36조 (포상 및 보상) ② 부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다. 이 경우 보상금은 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다.	제36조 (포상 및 보상) ② 부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다. ③ 포상금 및 보상금은 불이익처분에 대한 원상회복 등에 소요된 비용을 포함한다.

□ 「특정범죄 신고자 등의 보호법」 준용 확대

① 부패방지법 제33조 제4항은 “신고자가 신고를 이유로 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 해당 신고와 관련한 조사 및 형사절차에서「특정범죄신고자 등 보호법」 제7조(인적사항 기재생략) 및 제9조(신원관리카드의 열람) 내지 제12조(소송 진행협의 등)의 규정을 준용한다”고 규정한다.

② 「특정범죄 신고자 등의 보호법」중 신고로 인한 경제적 손실 및 정신적 고통, 이사․전직으로 인한 비용지출 등에 대한 구조금 지급(제14조), 보복 우려 시 피고인의 출소사실 등 주변상황 신고자에 통지(제15조), 수사․공판 과정에서의 보호․이주 및 가택보호제도 등도 준용, 도입이 필요하다.

□ 징벌적 배상제도

① 미국의 부정주장법은 징벌적 배상제도를 통해 특정 행동으로 인해 정부가 입은 손해의 3배 금액에 최소 5,000불 최대 10,000불의 금액을 추가한 민사벌금을 부과하고 있다.

② 보상금 지급을 위한 예산마련 문제 해결을 위해 부패방지법상 징벌적 배상제도 도입에 대한 검토가 필요하다.

□ 위원회 조사․수사권 부여

① 현행 부패방지법 상 위원회는 신고자에게 가해지는 보복행위에 대한 조사권을 제외하고는 부패행위에 대해서는 사실상 어떤 조사권도 갖고 있지 못하다.  따라서 접수된 부패행위 신고에 대해서는 신고인의 진술과 증빙서류에 의존할 뿐 충분한 사실 확인이 힘들다는 문제가 있다.

② 김원웅 의원 발의 부패방지법중 개정법률안(2002.10.18)은 ‘부패행위의 조사를 위해서 1. 신고자․혐의대상자 및 관계기관에 대한 자료․서류 등의 제출요구 및 제출된 자료․서류 등의 영치, 2. 신고자․혐의대상자 및 이해관계인 등에 대한 출석 및 의견진술요구, 3. 관련 금융거래에 관한 자료가 필요하다고 인정되는 때에는 금융실명거래및비밀보장에관한법률 제4조의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 인적사항을 기재한 문서에 의하여 금융기관의 장에게 금융거래의 내용에 관한 자료 제출을 요구할 수 있으며, 당해 금융기관의 장은 이를 거부하지 못한다‘고 규정한다.  김영춘 의원 발의 부패방지법중 개정법률안(2002.9.17)은 신고자․신고 대상이 된 자 그 밖의 관계자를 대상으로 한 사전조사를 할 수 있도록 규정하고, 기타 부패방지입법시민연대 부패방지법안(2000), 참여연대 부패방지법개정에관한청원(2004.12.15), 경실련 부패방지법개정에관한청원(2002.10.24)에서도 조사권을 부여하고 있다.

③ 중앙선거관리위원회, 공정거래위원회, 국세청 등 비리 고발권이 있는 국가기관에는 조사권이 부여되어 있다. 홍콩의  廉政公署(Independent Commission Against Corruption), 싱가포르의 貪汚調査局(Corrupt Practices Investigation Bureau), 말레이시아의 反腐敗廳(Anti-Corruption Agency) 등은 압수 수색권 등을 포함한 구체적인 수사권한을 갖고 있다.

④ 위원회에 조사권 부여가 필요하다.  접수된 부패행위 신고의 내용을 확인할 수 있도록 제한적인 계좌추적권과 부패행위가 발생한 국가기관에 대한 자료 제출을 요구할 수 있도록 해야 할 것이다.

□ 일반법 제정

① 부패방지법은 내부공익신고자의 보호와 보상을 규정하나, 공무원․공직사회의 부패행위에 한정된 것이다.  국가청렴위원회라는 부패방지 기구의 설치를 통해 부패행위에 대해서는 신고와 그 신고자에 대한 보복을 상대적으로 철저히 보호할 수 있게 되었으나 대신 민간부문의 법률위반 행위 등에 신고 및 보호는 이루어지 않고 있다.

② 외국의 경우처럼, 내부공익제보자 보호 관련 일반법의 제정이 필요하다.

□ 기타 평가, 교육, 다른 제도와의 연계

○ 보호보상 제도의 내용, 기존의 성과에 대한 체계적 평가가 필요하다.  예를 들어, 미국은 78년 처음 연방법에 제도 도입 이후, 81년, 83년, 95년 각각 제도시행의 성과에 대한 평가를 실시하고, 이를 바탕으로 법률, 제도 등을 개선했던 바 있다.

○ 제도 강화 외에 이들의 실현을 뒷받침하는 집행 메커니즘에 대한 검토도 이루어져야 한다.  정기적 성과 평가, 신고자 서베이, 공직자 인지도 개선, 다른 반부패 제도와의 연계 등이 검토되어야 한다.

제 5 장 결 론

제1절 요약 및 결론

1. 보호대상 범위의 확대

○ 부패방지법 보호대상 범위 확대를 위한 세 가지 대안을 제시, 검토하였다.

<대안 1> 부패방지법 적용 대상을 현재의 공직사회 그대로 둔 채 대상을 공익침해행위를 포함시키는 방안.  외국 공직사회 내부공익신고자 보호법처럼 ‘부패행위’ 외에 ‘법률, 규정, 및 공직윤리 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 실패, 권한 남용, 그리고 국민의 건강, 안전, 환경에 구체적이고 실질적이고 위험’ 신고도 보호 대상에 포함시키는 것이다.  그럴 경우, 비록 공직사회에 제한된 것이나 신고자 보호를 공익침해행위 전체로 확대할 수 있을 것이다.

<대안 2> 부패방지법의 적용 대상을 민간부문으로 확대하고 공익침해행위를 포함시킨다.

<대안 3> 보호받는 신고방법만을 확대한다.  즉 위험이 매우 급박하고 심각한 경우, 지정된 방법으로 신고하면 보복을 받을 것이라는 충분한 이유가 있거나 적절히 보고할 대상을 찾지 못할 경우 외부에 신고해도 보호한다는 것이다.

- 의견

<대안 1>은 국가청렴위원회가 부패방지법의 적용을 통해 자신의 역할을 부패행위만이 아니라 정부 전체의 법률, 규칙이나 윤리위반, 권한남용, 관리상의 중대한 실수 등 책임성 보장으로 확장하는 것으로 1차적 대안이 될 것으로 판단된다.  그러나 공직사회의 비우호적 태도 등이 문제가 될 것이다.  <대안 2>는 접근방법에 따라 그 효과나 한계도 논의될 수 있을 것이다.  <대안 3> 역시 즉시 도입 가능하다.  제도개선 방법이되 반대나 부작용은 상대적으로 적이다.

○ 공익침해행위 보호를 통해 부패방지법을 민간부문에 확대 적용하는 경우는 4 가지 대안이 검토되었다.

<대안 1> 사립학교를 공공기관의 범위에 포함시키는 방안이다.  또 정부 업무의 위탁, 대행, 또는 정부로부터 재정보조를 받는 기관 또는 단체는 민간조직이라도 부패방지법 적용대상에 포함시킨다. 정부업무의 대행, 위탁기관 종사자는 형법이 뇌물 등의 죄에 있어 공무원으로 의제하고 있어, 민간기관이라고 하더라도 부패방지법 적용 대상이 될 수 있다.  이럴 경우, 국가청렴위원회에 과도한 업무부담 야기의 우려, 해당 부처와 소관 업무 중복과 관련한 갈등의 소지가 있을 것이다.

<대안 2> 국가청렴위원회의 부패행위 신고자 보호를 국가 공적 재산이나 재정적 이익의 직접적 침해, 국가자격증 소지자 및 전문직업 직업윤리 위반 행위로 확대하는 것이다.  공직자의 범위를 準공무원, 공직유관단체, 전문직업인으로의 확대이다.  이럴 경우, 국가청렴위원회 업무부담이 크게 증가할 것이다.  또 국가자격증 관련 해당 부처 업무 중복이나 간섭 관련 갈등의 가능성도 있다.

<대안 3> 개별 법령이 신고자 보호보상을 규정하는 경우, 보호를 제공한다.  이럴 경우, 국가청렴위원회 업무의 증가, 신고자 보상, 포상 규정이나 규칙을 시행하고 있는 해당 부처와 업무 중복이나 갈등의 우려가 있다.

<대안 4> 부패방지법상의 신고대상을 ‘불법행위 및 그 위험’으로 확대하고, 민간부문까지 포함해 신고로 인해 불이익을 받은 경우 보호한다.  이럴 경우, 부패방지법 적용 범위 확장 극대화를 기대할 수 있다.  그러나 기업 활동을 크게 침해할 위험과 민간부문으로부터의 반발이 예상된다.

- 의견

<대안 1>은 부패방지법 적용 확대 1순위이다.  이럴 경우, 부담도 매우 적을 것이다.  기타 부패방지법의 틀을 유지한 채 적용 영역을 확장할 경우 업무 소관 등의 갈등에 대한 세밀한 검토가 필요할 것이다.

○ 신고보상제도의 현황과 문제점이 논의되었다.

- 개념정의 및 목적과 한계, 해외사례

- 근거법령 및 운영 현황

- 보상금 지급실적

- 효과

- 문제점 및 한계

- 과제

○ 기타 업무 소관부처의 문제로 4가지 경우가 검토되었다.

- 신고대상을 부패행위뿐만 아니라 법률과 규칙, 윤리의 위반, 막대한 예산낭비, 관리상의 중대한 과오, 권한남용, 국민의 건강, 안전, 환경 등에 대한 위험과 우려로 확대하는 경우

- 국가청렴위원회를 민간부문 공익침해행위 신고자 보호업무의 주관부처로 상정하는 경우

- 공익침해행위 신고 접수 및 보상업무를 포함하는 경우

- 특정 분야 제한적 적용의 경우

2. 사전적 분쟁해결 기법의 강화

○ 신고자 분쟁의 사전적 해결절차의 도입을 위한 구체적인 입법방안을 검토한 결과 현행 노동조합및노동관계조정법상의 조정중재제도를 신고자 분쟁에 준용하거나 적용하는 것은 적절하지 않다고 판단됨

○ 노동부의 노사관계선진화 방안의 경우는 조정의 서비스를 제공한다는 것에 초점을 맞추고 이에 따라 쟁의행위의 예방 및 합리적 해결을 중시하는 “서비스로서의 조정”을 제공하기 위하여 조정대상을 확대할 것을 제안하고 있으며, 조정의 절차에 대해서는 조상대상의 확대와의 연장선상에서 조정의 시기와 절차를 유연화할 것(예방적 조정, 간이조정 등의 도입, 조정전치주의의 재고), 근로자의 신청에 의하여 제공되는 소극적 조정이 아니라 “분쟁이 있는 곳에 조정이 있다”는 이념에 입각한 적극적 조정서비스를 제공할 것 등을 제안하고 있음. 그러한 노동법의 개정 속에 신고자 분쟁이 포섭되어 그에 의해서 사전적 조정과 중재를 거치는 것인데 그럼에도 불구하고  현행 노동법의 조정중재제도의 개정을 통한 신고자 분쟁의 사전적 처리는 반쪽의 문제 해결책에 지나지 않음

○ 따라서 신고자 분쟁의 사전적 해결절차를 규율해야 하는 곳은 바로 부패방지법 자체, 그리고 국가청렴위가 되지 않으면 안되며 이 때에 부패방지법에 신고자 분쟁을 규율하기 위해서는 무엇보다도 성공을 거두고 있는 영국의 노사분쟁시 사전적 조정중재기구로서 ACAS가 갖는 장점, 즉 철저한 임의주의․조정대상의 포괄성․조정과 중재의 높은 성공률․개별적 권리분쟁에 대한 중재제도의 활용․조정중제 이외에 다양한 서비스의 제공과 적극적 활동을 우리나라의 신고자 분쟁의 사전적 해결책 마련에 접목시키고자 함

○ 구체적인 해결방안으로서 다음과 같은 입법안을 제시해 보고자 한다.

<부패방지법 제35조의 3의 신설>

․제1항: 국가청렴위원회의 산하에 신고자 분쟁의 조정과 중재를 위하여 공익신고분쟁조정중재기구를 둔다.

․제2항: 이 법에서 조정중재의 대상으로서 신고자 분쟁은 신고를 이유로 소속기관·단체·기업·피신고자로부터 징계조치, 신분상의 불이익, 근무조건상의 차별과 경제적·행정적 불이익 등 신고자의 신고를 이유로 하여 발생하는 분쟁상태를 말한다.

․제3항: 공익신고분쟁조정중재기구는 다음 각호의 경우 조정과 중재를 행한다.

가. 신고자와 피신고자 사이에 부당해고가 문제되어 노동위원회에 구제신청을 한 경우,

나. 공무원소청심사위원회에 심판이 요청되는 경우

다. 가호와 나호의 심판이 전제되지 않은 경우에도 공익신고조정중재기구는 신고자의 분쟁 에 대해서 조정(알선 포함)과 중재를 할 수 있다.

․제4항: 공익신고분쟁조정중재기구는 신고자의 분쟁이 발생한 경우 또는 분쟁발생의 위험이  있는 경우 당사자의 신청이 없어도 직권으로 조정안을 제시하지 않는 조정을 행할 수 있다. (알선)

․제5항: 공익신고분쟁조정중재기구는 신고자 분쟁이 발생한 경우 당사자 일방이 조정을 신청  한 경우 지체없이 조정을 개시하여야 하며 관계 당사자 쌍방은 이에 성실하게 임하여야 한다.

․제6항:

가. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 관계당사자의 쌍방이 신청이 있거나 관계당사자 쌍방의 동의를 얻은 경우에는 이 기구에 갈음하여 단독조정인에게 조정을 행하게 할 수 있다.

나. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독조정인은 조정안을 작성하여 이를 관계당사자에게 제시하고 그 수락을 권고한다.

다. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독조정인은 관계 당사자가 수락을 거부하여 더 이상 조정이 이루어질 여지가 없다고 판단되는 경우에는 조정의 종료를 결정하고 이를 관계 당사자 쌍방에게 통보하여야 한다.

라. 위 나호에 의한 조정안이 관계 당사자에 의하여 수락된 때에는 조정에 참가한 공익신고  분쟁조정중재기구의 조정인 또는 단독조정인은 조정서를 작성하고 관계 당사자와 함께 서명날인하여야 한다.

마. 위 나호에 의한 조정안이 관계 당사자에 의하여 수락된 때에는 당사자를 구속한다.   ․제7항: 공익신고분쟁조정중재기구의 중재

가. 공익신고분쟁조정중재기구 또는 관계당사자의 쌍방이 신청이 있거나 관계당사자 쌍방의 동의를 얻은 경우에는 이 기구에 갈음하여 단독중재인은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 중재를 행한다.

a.관계 당사자 쌍방이 함께 중재를 신청한 때

b.관계 당사자의 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때

나. 공익신고분쟁조정중재기구는 중재기능을 수행함에 있어서 알선에 의해서 분쟁이 해  결될 가능성을 우선적으로 고려해야 한다.

․제8항: 신고자의 근로관계 또는 공무원관계의 종료가 분쟁의 대상인 경우에는 제7항의 규정을 적용한다. 이 경우 공익신고분쟁조정중재기구는 단독중재인은 당사자 쌍방의 신청과 당사자 쌍방의 동의를 전제로 근로관계·공무원관계 종료보상금과 교환하여 근로관계 또는 공무원관계를 종료시킬 수 있다.

․제9항:

가. 중재재정은 서면으로 작성하여 이를 행하며 그 서면에는 효력발생일을 명시하여야 한  다.

나. 전호의 규정에 의한 중재재정은 당사자를 구속한다.

다. 중재재정의 해석 또는 이행방법에 관하여 관계 당사자 간에 의견의 불일치가 있는 경우는 당해 공익신고분쟁조정중재기구의 해석에 따르며 그 해석은 중재재정과 동일한 효력을 갖는다.

라. 관계 당사자는 공익신고분쟁조정중재기구 또는 단독중재인의 중재재정이 위법하거나  월권에 의한 것이라고 인정되는 경우는 그 중재재정서를 송달받은 후 15일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.

․제10항: 공익신고분쟁조정중재기구의 조정(알선을 포함)과 중재에 대해서는 기간을 정하지  않는다. 다만 조정중재기간을 설정하여야 할 필요가 있는 경우는 이를 대통령령으로 정한다.

․제11항: 공익신고분쟁조정중재기구는 조정과 중재활동을 지원하고 조정서비스를 활성화 시키기 위하여 내부규정으로 다음 사항을 정하고 이를 시행할 수 있다.

가. 자문

나. 상담

다. 전화상담라인의 개설과 운영

라. 필요한 경우 관계기관의 협조 하에 신고자분쟁 제반사항에 대한 훈련

마. 기타 대통령으로 정한 사항을 할 수 있다.

바. 각호의 시행과 운영을 위해 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

․제12항: 공익신고분쟁조정기구의 설립과 운영

․제13항: 이 법에 의해서 신고자 분쟁에 대해서 조정과 중재가 행하여지는 경우는 다른 법률에 우선한다. (부패방지법 제21조 2항 4호의 개정)

○ 한편 위 법률안은 여전히 보완·수정되어야 할 문제를 안고 있는데, 국가청렴위원회의 신고자 분쟁 사건은 상당수가 노동위원회의 조정과 심판사건과 중복되므로 따라서 이렇게 중첩되는 부분에서 국가청렴위원회의 조정중재 기능과 노동위원회의 조정중재 가능을 어떻게 조정할 것인가 하는 문제이다. 또한 노사관계 선진화방안 중 조정중재제도가 개편될 때를 대비하여 신고자 분쟁의 사전적 해결절차가 어떻게 반영되어야 할 것인지, 그 때에는 위에서 제기한 입법안이 어떻게 수정되어야 하는지 등 앞으로의 연구검토가 더 있어야 할 것으로 생각된다.

3. 사후적 분쟁해결 기법의 강화

○ 국가청렴위원회는 국가인권위원회와 노동위원회와 비교할 때 부패행위 신고자 보복행위에 대해 더욱 강도 높은 보호를 할 정당성과 필요성이 인정된다. 무엇보다도 국가인권위원회나 노동위원회가 궁극적으로는 개인이나 근로자 또는 노동조합이라는 사익을 추구하는 자들의 인권침해나 근로3권의 침해 또는 부당해고에 대해서 보호를 강구하는 것임에 비하여, 부패행위신고자는 공익과 국가와 사회의 청렴한 풍토의 발전에 기여를 한 공서양속의 기여자라는 점에서 국가청렴위원회의 구제절차를 통해 더욱 더 많은 보호를 받아야 한다. 그러나 실제 보호절차를 보면 아직은 공공기관에서의 부패행위 신고자에 촛점이 맞추어져 국가청렴위원회의 권위에 의해서 피신고자가 소속한 기관의 장을 통해서 보호하려는 측면이 많다. 그러나 공공기관 뿐만 아니라 장래에 민간섹터에서의 공익침해에 대한 신고제도를 강화하고자 한다면 이들 최소한도 이들 국가인권위원회의 구제절차나 노동위원회의 구제절차를 수준이나, 또는 이들 제도의 개선방안에서 추구하는 수준의 보호를 하지 않으면 안 된다. 그러한 상황에서 현재 시행되고 있는 국가인권위원회의 구제절차와 노동위원회의 구제절차를 비교하고, 동시에 노동위원회의 구제절차의 개선방안을 동시에 고려했을 때 부패행위 신고자의 보복행위에 대한 사후적 구체절차 중에서 개산되어야 할 항목은 아래와 같았다.

1) 국가인권위의 조사와 구제절차와의 비교에서 강제집행력없는 국가청렴위원회의 시정요구조치에 대해서 강제집행력을 갖는 재판상 화해와 같은 효력 부여 여부

2) 긴급구제조치의 권고보다 강한 정도의 보호조치

3) 원상회복의 구제명령 인정 여부

4) 이의제기절차 신설

5) 구제명령의 효력 규정

6) 가집행제도

7) 긴급이행명령제도

8) 노동조합법 제85조 3항

9) 임시구제제도 등이다.

이 가운데 긴급이행명령제도와 가집행제도 및 임시구제제도는 소송의 장기화나 소송의 확정판결까지 신고자의 불이익이 지속되는 것을 방지하기 위한 목적인 점에서 공동의 성격을 갖는 것이므로 함께 묶어서 입법안을 만들기로 한다.

<입법안>

․제1조: 부패행위 신고자는 부패방지법 제32조 제2항과 제3항에 따라 위원회에 그 구제를 신청할 수 있다.

․제2조:

제1항: 위원회는 제32조 4항과 5항에 의한 조사결과 제32조 2항과 제3항의 보복행위가 있다고 판정한 때에는 신고자가 제32조 7항의 공직자인 경우에는 요구자의 소속기관의 장에게, 신고자가 제32조 8항의 비공직자인 경우는 관계기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체·기업의 장에게 구제명령을 발하여야 하묘, 보복행위가 없다고 판정한 때는 그 구제신청을 기각하는 판정을 하여야 한다.

제2항: 제1항의 규정에 의한 판정·명령 및 결정은 서면으로 하되, 이들 당해 구제명령의 수규자와 신청인에게 각각 교부하여야 한다.

․제3조:

제1항: 제2조 1항의 결정에 대해 이의가 있는 경우에는 관계 당사자는 그 명령서 또는 결정서의 송달을 받은 날로부터 10일 이내에 위원회 전원회의에 재심을 신청한다. 이 재심판정에 대하여 관계당사자는 그 재심판정서의 송달을 받은 날로부터 15일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소를 제기할 수 있다.

제2항: 제1항에 규정된 기간내에 재심을 신청하지 않거나 행정소송을 제기하지 아니한 때에는 그 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 확정된다.

제3항: 구제명령을 송달받은 수규자가 제1항 후문에 의하여  행정소송을 제기한 경우 관할법원은 위원회 전원회의의 신청에 의하여 결정으로써, 또는 당사자의 신청에 의하여 판결이 확정될 때까지 위원회 전원회의의 구제명령의 전부 또는 일부를 이행하도록 명할 수 있으며, 당사자의 신청에 의하여 또는 직권으로 그 결정을 취소할 수 있다. 전항의 구제명령은 소송종결시 신고자의 임시복직과 재고용명령을 포함한다. 위 명령에 대해서 공직자의 경우는 그 소속기관의 장이, 비공직자의 경우는 관계기관의 장이나 그가 속한 단체의 장이나 기업의 장이 이행을 거부한 경우는 소송종결시까지 임금을 지급하도록 명령할 수 있다.

․제4조: 국가청렴위원회의 구제명령·기각결정 또는 재심판정은 전 제3조의 규정에 의한 재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 그 효력이 정지되지 아니한다.

․제5조: 위원회는 구제신청서를 접수한 후 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별행위가 계속 중에 있다는 상당한 개연성이 있고, 이를 방치할 경우 회복하기 어려운 피해발생의 우려가 있다고 인정할 때에는 신고자의 신청으로 또는 직권으로 피신고자 내지 그 소속기관의 장에게 보복행위의 중지나 보복행위를 하는 자의 직무로부터의 배제 등을 권고할 수 있다. 소속기관의 장이 피신고자인 경우는 그의 상급단체의 장에게 이를 권고한다.

4. 보상․포상금의 안정적 정착을 위한 기금의 마련

○ 2005년 부패방지법의 개정으로 보상금 지급 요건 완화 및 원상회복 소요 비용의 보상신설, 2억원 범위 내에서 보상대상가액에 따라 2~10% 지급하던 것을 20억원 범위 내에서 4~20%로 지급기준을 상향 조정하는 등 상당한 제도 개선이 이루어졌다.

○ 보상금액은 2002년 1건 74만3천원에서 2005년 19건 2억6천8백8십6만원 원으로 증가하고 있으나 전체적으로 규모는 크지 않다.

○ 부패관련 신고포상금 제도가 각 기관에 분산되어 인력과 자원의 낭비가 우려됨. 현실적으로 신고포상금 예산 규모와 집행실적이 미미하며, 청렴위원회의 부패행위에 대한 신고포상금제도와의 차별성이 적다.

○ 부패관련 신고포상금제도를 청렴위원회로 일원화하여 제도에 대한 일반인의 관심을 높이고 인력과 자원의 효율적 운용을 기할 필요가 있다.

- 부패관련 신고가 일원화되면 전문화된 관리로 신고포상금의 효과를 높일 수 있으며, 신고에 대한 심사에 공정성을 높일 수 있을 것이다.

- 보상금제도가 각 부처에서 무분별하게 도입․운영될 경우 기관 홍보차원의 선심성 지급, 지급기준의 비일관성 등 예산의 합리적 운용을 저해하는 부작용이 우려된다.

<대안1> 여타 기관의 보상금제도를 폐지하여 청렴위로 보상금지급창구를 일원화하는 방법

<대안2> 여타 기관의 보상금제도를 유지하되 청렴위의 의결을 거쳐 보상금을 지급하도록 하는 방법

<대안1>과 같이 여타 기관의 보상금제도를 폐지하여 청렴위로 보상금지급창구를 일원화하는 방법으로 각기관에 신고된 경우 자동으로 청렴위로 이첩되어 청렴위에서 통합적으로 관리하는 방향으로 제도 정립이 필요하다.

○ 가칭 “신고자보상기금법”을 신설하고 기금으로 부패 신고자에 대한 보상금․포상금 지급에 관한 운영방안 검토

- 기금관리기본법의 개정이 필요하며, 기금으로 운영하는 논리로 기존 기금이 대부분 특정한 사업의 진흥을 위해 운영되고 있기 때문에 신고자보상금을 일반회계로 운영한 경우의 제약은 무엇이며, 기금으로 운영하는 경우 부패방지를 위해 신축적인 사업운영이 가능하다는 점을 부각시켜야 함. 그러나 신고보상액의 규모가 미미하기 때문에 현 상태에서 기금설치를 주장하는 것은 시기상조이다.

- 미국의 Informant payments fund가 특별회계로 운용되고 있으며 미국 연방정부에서는 약 400여개의 특별회계, 기금이 운용되어 특별회계나 기금의 신설에 대한 반발이 적으나 우리나라에서는 기금설치가 엄격한 제한을 가하고 있다.

○ 신고자 부상제도의 경우 보상에 의해 혜택을 본 기관이 실제 보상을 지급한 청렴위원회에서 역무를 제공받고 수입을 가져온 것으로 볼 수 없기 때문에 청렴위가 혜택을 본 기관에서 비용을 징수할 수 없기 때문에 수입대체경비에 해당될 수 없다고 판단된다.

○ 부패관련 신고포상금제도의 개선방안으로 국가재정법(신설) 제48조 ②1항 4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비를 적절히 이용하여 예산운용의 신축성을 기하고,

○ 신고보상제도의 활성화와 신축적인 운용을 위해서는 청렴위원회 산하에 (가칭)한국신고보상공단의 설치를 고려할 필요가 있을 것이다. 정부예산의 성격상 다양한 규제로 인해 탄력적인 예산운용이 어렵고, 전문적인 인력을 확보하기도 쉽지 않다.

○ 신고보상제도의 활성화를 위해서는 무엇보다도 신고자에 대한 실질적인 지원이 이루어질 수 있는 재원의 확보와 신축적인 예산운용이 필요하다.

5. 수익자 부담원칙에 따른 구상제도의 도입

○ 국가에서 보상금을 선지급하고 관련비용을 수익자인 지방자치단체․공직유관단체에 구상 하는 ‘구상권 제도’ 도입방안은 부패방지가 정부가 수행하는 기본적인 공공서비스로 조세 등 일반적인 수입으로 충당되는 것이 타당하다는 점에서 실익이 적다고 보여진다.

6. 선진 증인보호제도의 도입

○ 증인보호프로그램과 유사한 선진보호제도의 도입

부패행위는 그 시대의 적발시스템에 상응하여 더욱 지능화되기 때문에 부패행위를 효과적으로 적발하기 위해서는 내부 신고가 효과적이다. 그러나 누구나 안심하고 신고할 수 있도록 신고자를 두텁게 보호해 주는 제도적 뒷받침 없이는 사실상 신고를 기대하기는 매우 어렵다.  그러므로 부패행위의 신고자는 자신의 업무와는 이해관계 유무를 떠나 부패행위를 목격한 자이며 증인이라고 할 수 있다. 증인이란 법원 기타 기관에 대하여 자기의 경험에서 지득한 사실을 진술하도록 명령받은 제3자로서 범죄의 발생의 시기 순서로 볼 때 피해자, 신고자와 언제나 같은 의의로 해석하기는 어렵다. 즉, 부패행위 범죄가 다수 국민이 피해자라는 점을 감안할 때 부패행위의 신고자는 곧 증인으로 상정할 수 있는 것이다. 그리하여 선진 증인 보호제도를 살펴봄으로써 국내 신고자 보호제도에 있어 필수적인 시사점을 찾고자 하였다.

○ 미국의 증인 보호 제도로는 「연방 법률」과 「법무부의 피해증인프로그램」이 있다. 증인보호와 관련한 최근의 연방 법률로는 2006년 ‘증인 안전 및 보호법(Witness Security and Protection Act of 2006)’이 있으며 ‘18 USCA 224’도 증인 안전 및 보호에 관한 내용을 담고 있다. 그리고 법무부 피해증인프로그램은 1982년의 피해자 및 증인 보호법, 1984년의 범죄피해자법, 1994년의 폭력범죄단속법, 1996년의 반테러 및 효과적 사형제도법, 그리고 1997년의 피해자권리정화(확정)법 등의 결과로서 마련되었는데, 이 프로그램은 범죄 피해자보호와 증인보호관련 연방 법률에 의하여 법무부장관으로 하여금 이들 법률의 취지에 부합하는 서비스를 제공하도록 하고 있으며  이에 따라, 법무부 자체의 가이드라인으로 제정되어 실행되고 있다.

○ 독일에서의 증인보호는 함부르크에서 처음 시작되어 곧 독일 전역으로 확대되었으며 특히 경찰에 의한 증인보호제도는 이를 ‘함부르크모델’이라 하여 증인보호와 관련된 가장 체계적인 프로그램으로 파악되고 있다. 다만 함부르크모델은 행정경찰작용으로서의 법적 성격을 갖는데 그 내용으로는 담당수사기관(검사 및 사법경찰관)과의 협의, 증인 및 가족과의 상담, 타 행정기관과의 협조, 개인적 차원의 보호제고(주거지, 일상생활시 경호, 순찰 등), 직장알선 및 이사, 주거제공, 직접적인 개인보호(예컨대 법정에서의 경호)등 이다. 독일에서는 1998.4.30. 개정 공포된 형사소송법 중 “증인의 보호 및 피해자보호개선(Gesetz zum Schutz von Zeugen bei Vernehmung und zur Besserung des Opferschutz)”에 관한 신설규정이 1998.12.1경부터 시행되게 되었다. 그 주된 내용은 독일형사소송법(Strafprozeßordnung) §§ 58a, 247a, 255a 의 신설로서 수사기관이나 법원에서의 증인 신문시 영상-음성 매체물, 즉 비디오 및 오디오 등 동영상 기술을 도입하는데 있다. 독일형사소송법 §58a 는 수사기관에서의 증인 신문시 영상-음성 매체물에 의한 녹화, §247a 는 증인에 대한 비디오에 의한 법정밖 신문, §255a 는 영상-음성 매체물에 대한 증거조사 방법에 관하여 각각 규정하고 있다. 이 연구에서는 독일 형사절차상의 증인보호를 중심으로 독일제도를 소개하였다.

○ 우리나라의 증인보호와 관련하여서는 대표적인 특별법으로 『특정범죄신고자등보호법』(이하 ‘특신법’ 이라 한다)을 분석하였다. 이 특별법은 특정범죄에 관한 형사절차에서의 증인보호를 위한 구체적인 방안이 규정되어 있다. 예컨대, 범죄신고자등이나 그 친족 등이 보복을 당할 우려가 있는 경우 직권 또는 신청에 의한 범죄신고자등보좌인제도(제6조), 인적 사항의 기재생략(제7조), 인적 사항의 공개금지(제8조), 보복을 당할 우려가 있는 증인의 신문을 영상물로 촬영할 수 있도록 한다든지(제10조), 증인소환 및 신문의 특례등(제11조), 법정 이외에서의 증인신문시 국선변호인을 선임할 수 있도록 하는 규정(제11조 제6항), 그리고 신변안전조치(제13조) 등을 규정하고 있다.

○ 미국과 독일 그리고 우리나라의 증인보호 제도들을 분석한 결과 우리의 부패방지법상 신고자 보호와 관련하여 몇가지 시사점을 얻을 수 있었다. 이를  신분 보장에 있어서 개선할 부분, 신변 보호에 있어서 개선할 부분, 기타 신고내용을 진술할 때의 배려 등으로 나누어 개선방향을 제시하였다.

7. 징벌적 배상제도의 도입

○ 국가에 대한 부정한 방법에 의한 청구나 신고자에 대한 차별행위, 괴롭힘이 부당이득이나 불법행위 또는 채무불이행의 성립요건을 갖추고 있는 경우, 민사상 부당이득에 대한 반환청구나 손해배상의 구제수단을 취하게 된다. 우리나라에서의 손해배상은 일반적으로 피해자가 현실로 입은 손해에 대한 전보를 목적으로 하는 것으로 이해된다. 그리고 이는 크게 재산적 손해배상과 정신적 손해배상으로 구분되는데, 차별행위나 괴롭힘에 의한 정신과적 치료비 등에 대하여는 전자의 청구가 가능하겠지만, 피해자가 갖게 되는 굴욕감, 분노, 울분 등에 대하여는 주로 후자가 문제된다. 그런데 우리나라에서 정신적 손해에 대한 배상으로 인용되는 위자료액이 적어 실질적인 권리구제가 되지 아니하고 피해자가 느끼는 감정과 너무 동떨어져 있다는 점이 지적되고 있다. 그리고 불법행위에 의해서 얻을 수 있는 이익이 그로 인해 피해자에게 발생한 손해보다 더욱 많은 경우 이러한 경향은 더욱 현저할 것이다. 부패방지법상 가해자에 대한 제재수단으로는 과태료(제53조)이외에 따로 규정을 두지 않고 있다. 결국 부정한 방법으로 국가에 손실을 입히는 행위 또는 신고자에 대한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별행위 등에 대하여 부당이득의 환수나 전보배상에 한정됨으로써 가해행위를 통하여 더 큰 이익을 얻고자하는 불법행위를 막기 어렵다. 따라서 이러한 문제점들을 보완하기 위해서 손해배상 제도에 제재적 기능이나 일반 예방의 기능을 갖게 할 필요성이 더욱 부각되어진다고 하겠다. 위법행위의 억제나 예방을 기할 수 있도록 하는 징벌적 손해배상제도의 도입이 부패방지를 위하여 그리고 신고자에 대한 부당한 대우를 억제하고 보다 적극적인 신고를 유도하기 위한 방안의 하나로 논하여지게 되는 이유인 것이다.

○ 징벌적 손해배상(punitive damages)은 가해자의 특히 악성이 높은 행위에 대하여 塡補的 배상(compensatory damages), 경우에 따라서는 이른바 정신적 배상(damages for pain and suffering)에 부가하여 징벌목적으로 인정되는 금전배상이다. 징벌적 손해배상은 가해자의 행태, 동기나 그밖의 주관적 사정, 재산상태 등의 가해자측의 사정을 고려한 다음, 실제 발생한 손해액에 더하여 손해배상을 인정하는 것이기 때문에, 민사법제의 틀 안에서 私人이 소송을 제기하고 그 배상금을 취득하지만, 그 성질·기능에 있어서는 제재적인 측면이 중심을 이루는 사적 제재적 성격의 손해배상이라고 할 수 있다. 부패방지나 신고자보호와 관련하여 미국에서는 False Claims Act와 Conscientious Employee Protection Act에서 징벌적 손해배상에 관한 규정을 두고 있다.

○ 징벌적 손해배상은 불법행위의 억제면에서 상당한 기능을 하고 있다고 할 수도 있지만, 그 인정배상액의 과도함으로 인하여 많은 문제를 야기하기도 한다. 그리하여 미국에서의 이 제도개선에 관한 논의를 살피고 우리의 현행 제도에서의 수용가능성을 검토하였다. 우리법제의 개선방향으로는 통상 위자료로 표현되는 비재산적 손해에 대한 배상이 갖는 제재적 성질을 인정함으로서 차별행위 등으로 청구하게되는 위자료의 산정시 전보적 성질의 위자료와 제재적 성질의 위자료를 따로 구분하여 산정하고 청구할 것을 제안하였다. 미국의 징벌적 손해배상제도를 도입함에 있어서는 그 전면적 도입이 우리 손해배상법리와 충돌하고 비례의 원칙에도 반하여 위헌의 문제가 제기될 수도 있으므로 그 인정 상한액을 전보배상액의 2-3배 정도로 제한할 것을 제안하였다. 그리고 징벌적 손해배상을 부가하기 위한 손해와 가해자의 악의(악성)존재와 그 사이의 인과관계의 입증의 문제와 관련하여서는 미국의 경우처럼 “명백하고도 확신을 가질 수 있는 증명(Clear and convincing proof)”을 요한다는 규정을 둘 것도 제안하였다.

8. 기타

○ 부패방지법상 미비점.  비금전적 인센티브와 내부공익신고자들이 주장하는 인센티브와 추가적 개선사항이 검토되었다.

제2절 향후 과제

○ 제도개선: 위원회 조사, 수사권 부여, 일반법 제정, 내부공익신고 예비적 행위의 보호, 보복 행위 유형 명시, 보호대상 신고 범위, 방법의 확대, 보복을 한 자에 대한 처벌, 보복행위 조사 협력자 보호, 준용기관 확대, 보상한도, 원상회복 소요 비용의 보상, 집행실적의 평가, 교육, 다른 제도와의 연계 등은 추가적 검토의 대상이다.

○ 국가재정법에 제시된 기금설치 요건에 부합할 수 있도록 현행 신고보상제도가 기금으로 운영되는 경우의 실익에 대한 구체적인 논거 제시와 일반회계로 운영되는 경우의 문제점이 검토되어야 할 것이며,

○ 신고보상제도의 활성화와 신축적인 운용, 전문성의 제고를 위해 한국갱생보호공단, 대한법률구조공단, 한국소비자보호원와 같이 공익적 업무를 전문적으로 수행하는 법인을 만들고 정부 보조금을 통해 신고보상업무를 전문적이고 신축적으로 운용하는 방안을 검토할 필요가 있다.

○ 신고 활성화를 위해 대국민 홍보가 이루어져야 할 것이다.

○ 국가재정법에 제시된 기금설치 요건에 부합할 수 있도록 현행 신고보상제도가  기금으로 운영되는 경우의 실익에 대한 구체적인 논거 제시와 일반회계로 운영되는 경우의 문제점을 검토하여야 할 것이며,

○ 국민 및 공직사회 구성원들의 교육 강화, 인식 개선

- 사회 구성원 전체의 integrity 및 책임 인식의 향상을 위한 교육, 홍보가 이루어져야 한다.  부패행위 신고와 보호뿐만 아니라 부패지시나 제의에 저항, 거부 행위도 보호받는다는 것 등이 교육되어야 한다. 특히 공직유관단체 소속 직원 및 정부와 계약관계에 있는 민간기업 종사자들에 대한 내부공익신고 절차에 대한 지침, 안내서, 소개서 등의 제공이 필요할 것으로 보인다.

○ 신고자 신분변경을 통한 신변보호와 관련하여 외국의 경우에는 성명 등의 인적 사항에 대한 변경까지도 가능한데 반하여, 우리나라의 경우 개명, 주민등록번호의 변경, 호적의 변경 등은 매우 어려운 상황이다.  이로부터 파생되는 친족관계의 변경으로 인한 친권 또는 친족관계, 상속 등도 문제가 될 수 있다. 이와 관련하여 향후 대체신분(신분변경)에 관한 많은 논의와 연구가 필요할 것이다.

○ 징벌적 손해배상을 도입할 경우 부패방지만이 아니라 제조물책임, 식품위생, 환경범죄, 보건범죄, 언론에 의한 피해, 성폭력피해 등의 여러 영역에서 그 인정 필요성이 제기되므로 관련 영역의 상황을 면밀히 비교분석하여 합리적인 인정기준을 만들어 가는 것이 필요하리라 본다.

○ 글로벌 홍보

- 내부공익신고제도는 다른 나라에 비해 앞선 분야로, 각국에 적극적인 소개가 필요하다.  미국 Government Accountability Project(GAP), 영국 Public Concern at Work(PCaW), 독일 RCC Risk Communication Concepts(RCC) 등은 내부공익신고자 지원, 관련 분쟁의 해결, 각국 제도의 비교와 소개 등의 활동을 하는 국제적 단체로 이들에 대한 국내 제도의 소개 책자, 성과 자료 제공은 부패인식을 개선하는데 도움이 될 것으로 기대된다.

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관련 법안

⑴ 내부고발자보호등에관한특별법안(장기욱 의원 등 12인 외 87인) (1995.3.2) - 제14대 국회 임기만료 폐기

⑵ 참여연대 1996년 부패방지법안

⑶ 공직자비리고발자보호등에관한특별법안(이석현 의원 등 4인 외 74인) 원문 (1996.11.11) 및 검토보고서 (1996.12) - 제15대 국회 임기만료 폐기

⑷ 부패방지법안(류재건 의원 등 9인 외 71인) 원문 (1996.12.5) - 철회

⑸ 부패방지기본법안(조찬형 의원 등 8인 외 97인) 의안 원문 (1998.12.3) - 철회

⑹ 반부패기본법안(이상수 의원 등 4인 외 100인) 의안 원문 (1999.12.2)  및 검토보고서(1999.12) - 제15대 임기만료폐기

⑺ 부정부패방지법안(최연희 의원 외 130인) 의안 원문 (1999.12.15) 및 검토보고서(1999.12) - 제15대 임기만료 폐기

⑻ 반부패기본법안(이종걸 의원 등 11인 외 107인) 의안 원문 (2000.11.25) 및 심사보고서(2001.5) - 대안 폐기

⑼ 부패방지입법시민연대 2000년 부패방지법안

⑽ 부정부패방지법안(최연희 의원 외 132인) 의안 원문 (2000.12.6) 및 심사보고서(2001.5) - 대안 폐기

⑾ 부패방지법안(대안)에 대한 수정안(정인봉 의원 외 132인) 의안 원문(2001.4.30)

⑿ 부패방지법안대안에 대한 수정안(천정배 의원 등 23인) 의안 원문 (2001.6) - 부결

⒀ 부패방지법중개정법률안(김영춘 의원 등 22인) 의안 원문 (2002.9.17) 및 심사보고서(2002.11) - 대안폐기

⒁ 부패방지법중개정법률안(김원웅 의원 등 21인) 의안 원문 (2002.10.18) 및 심사보고서(2002.11) - 대안폐기

⒂ 참여연대 부패방지법개정입법청원안(2004.12.15)

⒃ 부패방지법 개정법률안(정부) 의안 원문 (2004.11.9) 및 심사보고서(2005.6) - 대안폐기

⒄ 부패방지법 일부개정법률안(천정배 의원 외 145인) 의안 원문(2005.6.9) 및 심사보고서(2005.6) - 대안폐기

⒅ 부패방지법 일부 개정 법률안. 의안번호 4483. 김재윤 의원 대표발의. 2006.6.14.

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별 첨

⑴ 외국 보호보상 관련 법률

<1> 사베인스-옥슬리개혁법

(Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002)

본 법은 보안법 및 기타 목적과 관련하여 수행된 기업공시의 정확성 및 신뢰성을 향상하여 투자자를 보호하기 위한 것이다.

본 법안은 미연방의회 회기 시 상원과 하원에 의해 제정된다.

제1조. 제목 및 목차

(a) 제목 -- 본 법은 “2002년 사베인스-옥슬리법(Sarbanes-Oxley Act: SOA 미국회계개혁법)”이라 한다.

제806조. 사기의 증거를 제공한 상장기업의 종업원에 대한 보호

“(a) 일반사항 -- 미 법령 제18편 제73장에서 제1514조에 이어서 다음사항을 삽입하여 개정한다.

“제1514A조. 사기사건의 보복조치로부터 보호하기 위한 민사소송”

“(a) 상장기업의 종업원에 대한 내부고발자 보호 -- 1934년 증권거래법(Securities Exchange Act) 제12조(15 U.S.C. 781)에 의거하여 등록되어있거나 1934년 증권거래법 제15조 (d)(15 U.S.C. 780(d))에 의거하여 보고서를 제출하도록 요구되는 증권등급을 가지고 있는 회사 또는 당해 회사의 임원, 종업원, 계약자, 하청업자 또는 대리인은 종업원이 합법적으로 수행한 다음과 같은 사항으로 인해 해고, 강등, 정지, 경고 또는 괴롭힘을 당하거나 어떤 방식으로든 고용조건 상의 차별을 받지 아니 한다.

[H.R. 3763-59]

“(1) 아래 각 호에 의해 조사가 수행되고 정보 또는	지원이 제공되는 경우에 종업원이 합리적으로 제1341조, 1343조, 1344조 또는 1348조, 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission)의 규칙 또는 법규, 주주에 대한 사기와 관련한 미연방법의 규정에 대한 위반을 구성하는 것으로 생각하는 행위와 관련한 조사 시 정보를 제공하거나 이를 지시하거나 지원을 제공하는 경우

“(A) 미연방 규제 또는 법집행기관

“(B) 미연방의회 또는 분과위원회 의원

“(C) 종업원에 대한 감독권한을 가진 자 (또는 사업주를 위해 일하고 위법행위의 조사, 발견 또는	종료에 대한 권한을 가진 자)

“(2) 제1341조, 1343조, 1344조 또는 1348조,

증권거래위원회(Securities and Exchange Commission)의 규칙 또는 법규, 주주에 대한 사기와 관련한 미연방법의 규정에 대한 위반혐의와 관련하여 사업주의 양해 하에 제출하였거나 제출예정인 소송절차에서 제출하거나 이를 지시하거나 증언, 참석 또는 지원을 제공하는 경우

“(b) 행정조치 --

“(1) 일반사항 -- (a)항을 위반한 자에 의한 해고 또는 기타 차별을 주장하는 자는 아래와 같이 수행하여 (c)항에 따른 구제조치를 찾을 수 있다.

“(A) 노동부 장관에게 고소장을 제출한다.

“(B) 고소장을 제출한 날로부터 180일 이내에 노동부 장관이 최종결정을 명령하지 않거나 상기한 지연이 청구인에 대한 악의로 인한 것이라는 사실이 증명되지 않는 경우에는 논쟁관련액수에 관계없이 상기한 소송을 관할하는 적절한 미연방 지방법원에 사법적 또는 형평법적 신규재심리 소송을 제기한다.

“(2) 절차 --

“(A) 일반사항 -- (1)항 (A)에 의거한 소송은 미 법령 제49편 제42121조 (b)에 규정되어있는 규칙 및 절차에 준거한다.

“(B) 예외 -- 미 법령 제49편 제42121 (b)(1)에 따른 통지는 고소장에 명시되어있는 자 또는 사업주에게 수행한다.

“(C) 입증책임 -- (1)항 (B)에 의거하여 제기된 소송은 미 법령 제49편 제42121조 (b)에 규정되어있는 입증책임에 준거한다.

“(D) 공소시효 -- (1)항에 의거한 소송은 위반사항이 발생한 날로부터 90일 이내에 개시된다.

“(c) 구제조치 --

“(1) 일반사항 -- (b)항 (1)에 의거한 소송에서 승소한 종업원은 필요한 모든 구제조치에 대한 권한이 있다.

[H.R. 3763-60]

“(2) 손해배상금 -- (1)항에 의거한 소송에 대한 구제조치는 다음사항을 포함한다.

“(A) 차별조치가 없는 경우에 당해 종업원이 유지하게 되는 동일한 연공서열로 복권한다.

“(B) 무이자 소급급여

“(C) 소송비용, 전문가 증인비용 및 정당한 변호사 비용을 포함하는 차별조치의 결과로 인해 입은 특별손해에 대한 보상

“(d) 종업원의 권리 -- 본 조의 어떤 내용도 연방법, 주정부법 또는 단체협약에 의거한 종업원의 권리, 권한 또는 구제조치의 축소로 간주되지 아니 한다.”

“(b) 사무적 개정 -- 미 법령 제18편 제73장 시작부분의 절 목차에서 제1514조와 관련한 항목 후에 다음과 같은 새로운 항목을 삽입하여 개정한다.

“1514A. 사기사건의 보복조치로부터 보호하기 위한 민사소송”

제1106조. 1934년 증권거래법에 의거한 형사처벌의 강화

1934년 증권거래법 제32조 (a)(15 U.S.C. 78ff(a))를 아래와 같이 개정한다.

(1) “$1,000,000 또는 10년 이하의 징역”을 삭제하고 “$5,000,000 또는 20년 이하의 징역”을 삽입한다.

(2) “$2,500,000”을 삭제하고 “$25,000,000”을 삽입한다.

제1107조. 정보제공자에 대한 보복조치

“(a) 일반사항 -- 미 법령 제18편 제1513조의 말미에 다음사항을 추가하여 개정한다.

“(e) 법률집행관에게 연방법 상 위반행위와 관련한 성실한 정보를 제공하는 자에게 보복조치의 의도를 가진 고의로 합법적인 고용 또는 생계에 대한 방해를 포함하는 해로운 조치를 취하는 자는 본 법에 의거한 벌금부과 내지 10년 이하의 징역이 선고된다.

하원의장

미합중국 부통령 및 상원의장

<2> 연방공무원정보제공보호법안

(Federal Employee Protection of Disclosures Act)

미연방의회 의사록: 2004년 7월 8일 (상원)

페이지 S7839-S7842

[S. 2628]

본 법안은 미연방의회 회기 시 상원과 하원에 의해 제정된다.

제1조. 연방공무원의 특정정보공개에 대한 보호

(a) 제목 -- 본 법은 “연방공무원공개보호법”이라 한다.

(b) 보호공개의 설명 -- 미 법령(United States Code) 제5편 제2302조 (b)(8)을 아래와 같이 개정한다.

(1) (A)호에서 --

(A) “공무원 또는 지원자가 합리적으로 상기한 정보가 아래와 같은 각 사항의 증거가 되는 것으로 생각하는”을 삭제하고 “시간, 장소, 형식, 동기, 배경 또는 공무원의 일상적인 임무수행과정에서 누설한 공개를 포함하여 이전에 공무원 또는 지원자가 타인에게 누설한 공개에 대한 제한 없이 공무원 또는 지원자가 합리적으로 상기한 정보가 아래와 같은 각 사항의 증거가 되는 것으로 생각하는”을 삽입한다.

(B) (i)조항에서 “위반”을 삭제하고 “모든 위반”을 삽입한다.

(2) (B)호에서 --

(A) “공무원 또는 지원자가 합리적으로 상기한 정보가 아래와 같은 각 사항의 증거가 되는 것으로 생각하는”을 삭제하고 “시간, 장소, 형식, 동기, 배경 또는 공무원의 일상적인 임무수행과정에서 누설한 공개를 포함하여 이전에 공무원 또는 지원자가 타인에게 누설한 공개에 대한 제한 없이 공무원 또는 지원자가 합리적으로 상기한 정보가 아래와 같은 각 사항의 증거가 되는 것으로 생각하는”을 삽입한다.

(B) (i)조항에서 “위반”을 삭제하고 “모든 위반(본 항의 위반 제외)”을 삽입한다.

(3) 말미에 다음사항을 추가한다.

“(C) 아래에 해당하는 모든 공개

“(i) 공무원 또는 지원자가 법률 또는 행정명령에 의해 국가안보 또는 외교문제의 수행을 위하여 기밀유지가 요구되는 정보를 누설하고 공무원 또는 지원자가 합리적으로 상기한 정보가 아래와 같은 각 사항의 직접적 및 특정적인 증거가 되는 것으로 생각하는 경우

“(I) 법률, 규칙 또는 법규에 대한 모든 위반

“(II) 관리부실, 자금낭비, 권한남용 또는 공중보건 또는 안전에 대한 실제적 및 특정적 위험

“(III) 의회에서 중요한 사실과 관련하여 허위진술

“(ii) 아래와 같은 대상에 대한 공개

“(I) 공개정보와 관련된 연방정부의 부서, 기관 또는 소집단의 감독에 대한 일차적인 책임을 가지고 있고 공개유형의 정보를 받을 수 있는 권한이 있는 미연방의회 분과위원회의 위원

“(II) 공개유형의 정보를 받을 수 있는 권한이 있는 기타 의원

“(III) 적합한 비밀취급인가와 공개유형의 정보를 받을 수 있는 권한이 있는 미연방의회 공무원

(c) 보호공개 -- 미 법령 제5편 제2302조 (a)(2)를 아래와 같이 개정한다.

(1) (B)호 (ii)에서 말미의 “및”을 삭제한다.

(2) (C)호 (iii)에서 말미의 기간을 삭제하고 “; 및”을 삽입한다.

(3) 말미에 다음사항을 추가한다.

“(D) ‘공개’는 공식 또는 비공식적 의사소통 또는 전달을 의미하지만 공개를 제공하는 공무원이 합리적으로 상기한 공개가 아래와 같은 각 사항의 증거가 되는 것으로 생각하지 않는 한 합법적으로 재량권한을 행사하는 정책결정에 관한 의사소통은 포함하지 않는다.

“(i) 법률, 규칙 또는 법규에 대한 모든 위반

“(ii) 관리부실, 자금낭비, 권한남용 또는 공중보건 또는 안전에 대한 실제적 및 특정적 위험

(d) 반박이 가능한 추정 -- 미 법령 제5편 제2302조 (b)에서 (12)항을 아래와 같이 수정하여 개정한다.

“본 항은 미연방의회에 대한 정보제공의 보류권한을 위임하거나 미연방의회에 정보를 공개하는 공무원에 대한 인사조치로 해석되지 아니 한다. 단, 공무원 또는 지원자가 (8)(C)(i)에 설명 되어있는 정보를 받을 수 있는 권한이 없는 미연방의회의 의원 또는 공무원에게 상기한 정보를 공개하는 경우에는 징계를 받을 수 있다. (8)항의 목적에서 인사조치의 수행, 명령, 권고 또는 승인할 수 있는 권한이 있는 공무원의 임무수행과 관련한 추정은 실제적인 증거에 의해 반박이 가능하다. (8)항의 목적에서 공무원 또는 지원자가 합리적으로 공개정보가 법률, 규칙 또는 법규에 대한 모든 위반, 관리부실, 자금낭비, 권한남용 또는 공중보건 또는 안전에 대한 실제적 및 특정적 위험의 증거가 되는 것으로 생각하는지에 관한 결정은 당해 공무원에게 알려져 있고 쉽게 확인 가능한 기본적인 사실에 대한 지식을 보유하고 있는 공평한 준수자가 합리적으로 정부의 조치가 상기한 위반, 관리부실, 자금낭비, 권한남용 또는 위험의 증거가 되는지에 대한 결론을 내려 결정한다.

(e) 비공개 정책, 서식 및 합의, 비밀취급인가 및 보복적 조사

(1) 인사조치 -- 미 법령 제5편 제2302조 (a)(2)(A)를 아래와 같이 개정한다.

(A) (x)조항에서 세미콜론 다음의 “및”을 삭제한다.

(B) (xi)조항을 (xiv)조항으로 다시 지정하고 (x)조항에 이어서 다음사항을 삽입한다.

``(xi) 비공개 정책, 서식 또는 합의의 실행 또는 시행

``(xii) 보호기관에 의한 비밀취급인가 또는 기타 접근결정과 관련한 정지, 철회 또는 기타 결정

``(xiii) 기관의 임무수행에 필요한 활동에 대한 행정적 또는 비재량적 진상조사 이외에 본 조에 의거하여 보호되는 활동으로 인한 공무원 또는 채용지원자에 대한 조사

(2) 금지된 인사관행 -- 미 법령 제5편 제2302조 (b)를 아래와 같이 개정한다.

(A) (11)항에서 말미의 “또는”을 삭제한다.

(B) (12)항에서 기간을 삭제하고 세미콜론을 삽입한다.

(C) (12)항에 이어서 아래사항을 삽입한다.

``(13) 비공개 정책, 서식 또는 합의가 다음사항을 포함하지 않는 경우에 상기한 정책, 서식 또는 합의를 실행 또는 시행한다.

“본 규정은 행정명령 No. 12958, 미 법령 제5편 제7211조(미연방의회에 대한 공개관련), 미 법령 제10편 제1034조(군 관련요원에 의한 미연방의회에 대한 공개관련), 미 법령 제5편 제2302조 (b)(8)(불법, 낭비, 사기, 남용 및 공중보건 또는 안전위험과 관련한 공개관련), 1982년 정보요원신분보호법(Intelligence Identities Protection Act)(50 U.S.C. 421 이하 참조)(정부비밀요원이 노출될 수 있는 공개관련) 및 미 법령 제18편 제641, 793, 794, 798 및 952조와 1950년 전복활동통제법(Subversive Activities Control Act) 제4조 (b)(50 U.S.C. 783(b))를 포함하는 국가안보를 위협할 수 있는 공개에 대한 보호법령에 의해 생성된 공무원의 의무, 권리 또는 책임과 일치하고 대치, 상충 또는 변경되지 아니 한다. 상기한 행정명령 및 법률상 규정에 의해 생성된 정의, 요구조건, 의무, 권리, 제재 및 책임은 이와 같은 합의에 통합하여 관리한다.”

“(14) 기관의 임무수행에 필요한 활동에 대한 행정적 또는 비재량적 진상조사 이외에 본 조에 의거하여 보호되는 활동으로 인하여 공무원 또는 채용지원자에 대한 조사를 수행하거나 이를 지시한다.”

(3) 비밀취급인가와 관련한 조치는 위원회 및 법원이 재심리를 수행한다.

(A) 일반사항 -- 미 법령 제5편 제77장에서 제7702조에 이어서 다음사항을 삽입하여 개정한다.

“제7702조 a. 비밀취급인가와 관련한 조치

”(a) 비밀취급인가 또는 접근결정에 관한 정지, 철회 또는 기타 결정과 관련한 항소의 경우에는 실적제도보호위원회(Merit Systems Protection Board) 또는 재심법원이 다음사항을 수행한다.

“(1) 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항에 대한 위반여부를 결정한다.

“(2) 대통령 또는 피지명인에게 비밀취급인가의 회복 또는 인가자격결정이나 접근결정의 취소를 명령할 수 없다.

“(3) (2)항을 조건으로 확인청구 및 기타 적절한 구제조치를 제출할 수 있다.

“(b)(1) 최종판결 시 위원회 또는 법원이 비밀취급인가 또는 접근결정에 관한 정지, 철회 또는 기타 결정이 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항을 위반하는 것으로 선언하는 경우에는 해당기관이 위원회 또는 법원의 판결에 큰 비중을 두어 당해 정지, 철회 또는 기타 결정에 대한 재심리를 수행한다.

“(2) 위원회 또는 법원이 비밀취급인가 또는 접근결정의 정지, 철회 또는 기타 결정이 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항을 위반하는 것으로 선언하는 판결을 내린 후 30일 이내에 해당기관이 필요한 경우 기밀취급의 분류된 부록을 첨부하여 기관의 비밀취급인가 또는 접근결정의 정지, 철회 또는 기타 결정에 대한 부대상황을 상세하게 설명한 기밀취급이 아닌 미분류 보고서를 미연방의회 사법위원회에 제출한다.

“(c) 비밀취급인가 또는 접근결정이 보호공개에 대한 보복조치로 인해 취소 또는 정지되었다는 주장은 특별변호인, 실적제도보호위원회 및 재심법원에 의한 재심리를 받는다.

[페이지 S7841]

“(d) 본 조의 목적에서 당해기관이 상기한 공개가 없는 경우에도 동일한 인사조치를 취할 것이라는 사실을 우세한 증거에 의해 입증하는 경우에는 시정조치를 명령할 수 없다.”

(B) 기술적 및 동일화를 위한 개정 -- 미 법령 제5편 제77장의 조 목차에서 제7702조와 관련한 항목에 이어서 다음사항을 삽입하여 개정한다.

“7702a. 비밀취급인가와 관련한 조치”

(f) 대통령에 의한 기관의 제외 -- 미 법령 제2302조 (a)(2)(C)에서 (ii)조항을 삭제하고 다음사항을 삽입하여 개정한다.

“(ii) (I)미연방수사국(Federal Bureau of Investigation), 미중앙정보국(Central Intelligence Agency), 미국방정보본부(Defense Intelligence Agency), 미영상지도국(National Imagery and Mapping Agency), 국가안보국(National Security Agency)

“(II) 인사조치와 관련한 결정이 당해 인사조치 이전에 결정되는 경우에 주요 직무는 대통령, 책임집행기관 또는 행정기구에 의해 결정된 바와 같이 해외첩보활동 또는 대적첩보활동이다.”

(g) 변호사 비용 -- 미 법령 제5편 제1204조 (m)(1)에서 “관련기관”을 삭제하고 “승소당사자가 고용 되어있거나 채용을 지원한 기관”을 삽입하여 개정한다.

(h) 징계조치 -- 미 법령 제5편 제1215조 (a)(3)을 아래와 같이 개정한다.

“(3)(A) 위원회는 최종적으로 다음과 같은 사항을 명령할 수 있다.

``(i) 해임, 강등, 5년 이하의 기간 동안 연방공무원 임용금지, 정지 또는 견책으로 구성되어 있는 징계조치

“(ii) $1,000 이하의 민사벌금 부과

“(iii) (i)조항에 설명되어 있는 징계조치 및 (ii)조항에 설명되어 있는 벌금부과의 결합

“(B) 위원회가 공무원이 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항에 따른 금지된 인사관행을 범한 것을 발견한 사건에서 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항에 따라 보호되는 활동이 주요동기요인이라는 것을 발견한 경우에는 상기한 보호활동이 없는 경우에도 동일한 인사조치여부가 결정되거나 인사조치여부의 경고를 받을 것이라는 사실을 당해 공무원이 우세한 증거에 의해 입증하지 않는 한 다른 동기요인이 당해 공무원에 대한 인사조치여부 또는 경고결정에 개입되어 있는 경우에도 위원회가 징계조치를 명령한다.”

(i) 특별변호인 법정조언자의 출석 -- 미 법령 제5편 제1212조의 말미에 다음사항을 추가하여 개정한다.

“(h)(1) 특별변호인은 제2302조 (b)(8) 또는 (9) 또는 제73장 제III절과 관련하여 제기되거나 다른 법률에 의해 권한이 부여된 민사소송을 포함한 모든 소송과 관련하여 미연방법정에 법정조언자로서 출석할 수 있는 권한이 있다. 상기한 소송의 경우에 특별변호인은 제2302조 (b)(8) 또는 (9) 또는 제73장 제III절의 준수에 관한 특별변호인의 견해를 제출할 수 있는 권한이 있고 법원의 판결은 상기한 법률규정의 시행에 영향을 미친다.

“(2) 미연방법정은 (a)항에 설명되어 있는 목적에서 특별변호인이 상기한 소송에 출석하기 위한 신청을 승인한다.”

(j) 사법적 재심리 --

(1) 일반사항 -- 미 법령 제5편 제7703조 (b)(1)을 아래와 같이 개정한다.

“(b)(1) (A)(B)호와 (2)항의 규정 이외에 위원회의 최종명령 또는 최종결정을 재심리하기 위한 청원은 미연방순회항소법원(United States Court of Appeals for the Federal Circuit)에 제출한다. 다른 법률규정에 상관없이 재심리에 대한 청원은 청원자가 위원회의 최종명령 또는 최종결정을 받은 날로부터 60일 이내에 제출해야 한다.

“(B) 연방공무원공개보호법의 시행일을 기준으로 5년 동안 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항에 대한 위반혐의사건에서 위원회의 최종명령 또는 최종결정에 대한 재심리 청원은 (b)항 (2)에서 규정하는 바와 같이 미연방순회항소법원 또는 적법한 재판관할권을 가지고 있는 항소법원에 제출한다.”

(2) 인사관리처에 의한 재심리의 청구 -- 미 법령 제5편 제7703조 (d)를 아래와 같이 개정한다.

“(d) (1)(2)항의 규정 이외에 본 항은 인사관리처장에 의한 재심리의 청구에 적용한다. 인사관리처장이 자유재량으로 위원회가 인사관리에 영향을 미치는 공무원 관련 법률, 규칙 또는 규정을 잘못 해석하고 위원회의 결정이 공무원 관련 법률, 규칙, 규정 또는 정책지침에 실제적인 영향을 주는 것으로 결정하는 경우에 위원회의 최종명령 또는 최종결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 사법적 재심리 청원을 미연방순회항소법원에 제출하여 위원회의 최종명령 또는 최종결정에 대한 재심리를 청구할 수 있다. 인사관리처장이 위원회에 제출된 문제에 개입하지 않은 경우에는 우선적으로 인사관리처장이 위원회에 결정의 재심을 청원하고 당해 청원이 거부되지 않는 한 인사관리처장이 본 항에 의거하여 위원회의 결정에 대한 재심리를 청구할 수 없다. 지명피공소인과 더불어 위원회 및 위원회에 제출된 소송절차의 모든 당사자가 항소법원에 제출된 소송절차에 출석할 수 있는 권리를 가진다. 사법적 재심리 청원의 승인은 항소법원의 자유재량이다.

``(2) 연방공무원공개보호법의 시행일을 기준으로 5년 동안 본 항은 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항과 관련하여 인사관리처장에 의해 청구되는 재심리에 적용한다. 인사관리처장이 자유재량으로 위원회가 제2302조 (b)의 (8)항 또는 (9)항을 잘못 해석한 것으로 결정하는 경우에 위원회의 최종명령 또는 최종결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 사법적 재심리 청원을 미연방순회항소법원이나 (b)항 (2)에서 규정하는 바와 같이 미연방순회항소법원 또는 적법한 재판관할권을 가지고 있는 항소법원에 제출할 수 있다. 인사관리처장이 위원회에 제출된 문제에 개입하지 않은 경우에는 우선적으로 인사관리처장이 위원회에 결정의 재심을 청원하고 당해 청원이 거부되지 않는 한 인사관리처장이 본 항에 의거하여 위원회의 결정에 대한 재심리를 청구할 수 없다. 지명피공소인과 더불어 위원회 및 위원회에 제출된 소송절차의 모든 당사자가 항소법원에 제출된 소송절차에 출석할 수 있는 권리를 가진다. 사법적 재심리 청원의 승인은 항소법원의 자유재량이다.

(k) 비공개 정책, 서식 및 합의 --

(1) 일반사항 --

(A) 요구조건 -- 정부표준서식 312 및 4414의 각 합의 및 정부의 기타 비공개 정책, 서식 또는 합의는 다음사항을 포함해야 한다.

“본 제한조건은 행정명령 No. 12958, 미 법령 제5편 제7211조(미연방의회에 대한 공개관련), 미 법령 제10편 제1034조(군 관련요원에 의한 미연방의회에 대한 공개관련), 미 법령 제5편 제2302조 (b)(8)(불법, 낭비, 사기, 남용 및 공중보건 또는 안전위험과 관련한 공개관련), 1982년 정보요원신분보호법(50 U.S.C. 421 이하참조) (정부비밀요원이 노출될 수 있는 공개관련) 및 미 법령 제18편 제641, 793, 794, 798 및 952조와 1950년 전복활동통제법 제4조 (b)(50 U.S.C. 783(b))를 포함하는 국가안보를 위협할 수 있는 공개에 대한 보호법령에 의해 생성된 공무원의 의무, 권리 또는 책임과 일치하고 대치, 상충 또는 변경되지 아니 한다. 상기한 행정명령 및 법률상 규정에 의해 생성된 정의, 요구조건, 의무, 권리, 제재 및 책임은 이와 같은 합의에 통합하여 관리한다.”

(B) 법률적 효력부여 -- (A)항에서 요구하는 사항을 포함하지 않은 (A)항에 설명되어 있는 비공개 정책, 서식 또는 합의는 상기한 정책, 서식 또는 합의가 당해 사항과 불일치하는 경우에 실행 또는 시행될 수 없다.

(2) 공무원 이외의 자 -- (1)항에 상관없이 미연방정부의 공무원 또는 인원 이외에 첩보 또는 첩보관련 활동과 관련되어 있는 자에 의해 수행되는 비공개 정책, 서식 또는 합의는 당해 문서가 사용되는 특별활동에 적합한 특정규정을 포함할 수 있다. 상기한 서식 또는 합의는 당해 인이 미연방정부에 의해 특별히 공개할 수 있도록 권한이 부여되어있지 않는 한 최소한 상기한 활동과정에서 획득한 기밀취급의 분류된 정보를 공개하지 않을 것을 요구한다. 또한 상기한 비공개 서식은 상기한 서식이 미연방의회, 권한이 있는 집행기관의 공무원 또는 실제적인 법률위반을 필수적으로 보고해야 하는 법무부에 대한 공개를 금하지 않는다는 것도 명확히 해야 한다.

(l) 핵심기반정보에 대한 내부고발자권리(Whistleblower Rights)의 설명 -- 2002년 국토안보법(Homeland Security Act) 제214조 (c)(공법 107-296)에 다음사항을 추가하여 개정한다. “본 조의 목적에서 독립적으로 획득한 정보에 대한 허용 가능한 사용은 미 법령 제5편 제2302조 (b)(8)에 의거한 상기한 정보의 공개를 포함한다.”

(m) 자문공무원의 권리 -- 미 법령 제5편 제2302조 (c)에서 “본 법의 제12장” 이후에 “법률 또는 행정명령에 의해 국가안보 또는 외교문제의 수행을 위하여 특별변호인, 기관의 감찰관, 미연방의회 또는 상기한 정보를 받을 수 있도록 지명된 기타 기관의 공무원에 대한 기밀유지가 특별히 요구되는 정보에 대한 합법적인 공개방법을 포함한”을 삽입하여 개정한다.

(n) 공정한 법적절차의 범위 --

(1) 특별변호인 -- 미 법령 제5편 제1214조 (b)(4)(B)(ii)에서 “--의 경우에 명령한다.” 이전에 “보호공개가 기여요인이라는 것을 발견한 후”를 삽입하여 개정한다.

[페이지 S7842]

(2) 개인별 조치 -- 미 법령 제5편 제1221조 (e)(2)에서 “--의 경우에 명령한다.” 이전에 “보호공개가 기여요인이라는 것을 발견한 후”를 삽입하여 개정한다.

(o) 시행일 -- 본 법은 제정한 날로부터 30일 후에 효력을 발생한다. ______

<3> 공고 및 반차별․반보복법

(NOTIFICATION AND FEDERAL EMPLOYEE ANTI-DISCRIMINATION AND RETALIATION of 2002)

공법  107-174, 2002년 5월 15일, 116 회기법률566(Pub. L. 107-174, May 15, 2002, 116 Stat. 566)은 이하와 같이 규정하고 있다.

제1조  약칭 및 목차

(a) 약칭 - 본 법률은 ‘2002년 공고 및 연방 공무원 반차별․반보복법’ ('Notification and Federal Employee Antidiscrimination and Retaliation Act of 2002')으로 약칭할 수 있다.

(b) 목차 - (생략)

제 I 편  일반 조항(총칙)

제101조  조사결과

의회의 조사결과는 이하와 같다.

(1) 연방정부 부처가 차별을 행하거나 이를 용인하는 경우, 연방정부 부처의 효율적인 운영이 불가능하다.

(2) 의회는 NAACP(National Association for the Advancement of Colored People: 전미유색인종지위향상협회)와 AFGE(American Federation of Government Employees: 미국공무원연합)를 포함하여 다수 개인의 증언을 들었으며, 그러한 증언은 연방 공무원에 대한 차별과 보복의 만성적 문제가 존재함을 지적하였다.

(3) 2000년 8월, EPA(Environmental Protection Agency: 환경보호국)가 한 선임 사회과학자를 차별하였다는 배심원단의 결정에 따라 당해 사회과학자에게 60만 달러의 배상금을 지급하라는 판결이 내려졌다.

(4) 2000년 10월, OSHA(Occupational Safety and Health Administration: 산업안전보건청)의 조사에서 EPA가 과학적 사안에 대하여 EPA와 의견을 달리한 것과 의회가 그 감시 의무를 이행하는데 협조한 것을 이유로 선임 과학자에게 보복을 가하였다는 사실이 밝혀졌다.

(5) 최근, FBI(Federal Bureau of Investigation: 연방수사국),  BATF(Bureau of Alcohol, Tobacco, and Firearms: 주류·담배·총기국), DEA(Drug Enforcement Administration: 마약단속청), INS(Immigration and Naturalization Service: 이민국), USMS(United States Marshals Service: 미국 연방 사법집행관국), 농무부(Department of Agriculture), USIA(United States Information Agency: 미국 공보처), SSA(Social Security Administration: 사회보장청) 등의 연방정부 부처에 대하여 차별에 관한 집단소송이 수차례 제기된 바 있다.

(6) 연방 공무원에게 차별 및 내부고발 관련 법률(차별 및 내부고발 관련 법률)에 따른 권리를 공고함으로써 연방정부 부처의 법률 준수도를 높일 수 있을 것이다.

(7) 각 연방정부 부처에 대하여 제기된 차별 및 내부고발 사건의 수와 그 심각성에 대한 연차 보고서를 의회에 제출하도록 의무화함으로써 각 연방정부 부처의 준법 상황에 대한 의회의 감시가 향상될 수 있을 것이다.

(8) 각 연방정부 부처로 하여금 차별 또는 내부고발 관련 판결 비용, 배상금, 또는 합의금을 부담하게 함으로써 각 연방정부 부처의 차별 및 내부고발 관련 법률에 대한 책임성이 향상될 수 있을 것이다.

제102조  의회의 입법취지

의회의 입법취지는 이하와 같다.

(1) 연방정부 부처는 차별 및 내부고발 관련 법률에 의한 법원 판결이나 화해합의를 이유로 해당 이의신청인이나 여타 공무원에게 보상, 수당 또는 인력의 삭감을 통하여 보복 하여서는 아니 된다.

(2) 연방정부 부처의 임무 수행과, 내부고발 사건에 있어서 비난 받지 아니하여야 할 공무원의 고용 안정성이 손상 되어서는 아니 된다.

(3) 연방정부 부처는 본 법률에 의거한 환급금의 재원을 마련하는 수단으로서 인력감축이나 임시해고의 방법을 사용 하여서는 아니 된다.

(4) (A) 이하의 행위는 공무원 피용자의 권리를 집행할 책임성을 증진하는데 기여하지 아니한다.

(i) 다른 공무원의 고용관계를 종료하는 행위, 또는

(ii) 성문법이나 계약에 의거하여 그러한 공무원이 받을 권리가 있는 수당을 종료하는 행위

(B) 본 법률은 그러한 행위를 승인하지 아니한다.

(5) (A) 연방정부 부처가 본 법률에 의거하여 강화된 책임성에 대하여, 관리자에게 근거 없는 징계를 부과하거나 차별 혐의가 제기된 관리자의 절차적 권리를 위반함으로써 대응하는 것은 그러한 책임성을 증진하는 데 기여하지 아니한다.

(B) 연방정부 부처는 그 관리자로 하여금 다양한 인력의 관리, 분쟁 해결, 및 여타 필수 커뮤니케이션 기술에 대한 충분한 교육을 받도록 하여야 한다.

(6) (A) 연방정부 부처는 본 법률에 의거하여 합리적인 시간 내에 재무부 일반기금(General Fund of the Treasury)에 환급금을 납부하여야 한다.

(B) 연방정부 부처는, 특히 본 법률에 의거한 환급금이 당해 부처의 연간 예산 규모에 비추어 큰 금액인 경우, 이하를 피하기 위하여 그 환급금을 몇 년에 걸쳐 분납할 수 있다.

(i) 인력의 감축

(ii) 임시해고

(iii) 당해 부처의 인원에 대한 여타 보상이나 수당의 삭감, 또는

(iv) 당해 부처의 임무 수행에 대한 부정적 영향

제103조  용어 정의

본 법률의 목적 상, 본 법률에 사용된 용어는 이하와 같이 정의한다.

(1) ‘연방 공무원 임용 지원자’('applicant for Federal employment')는 연방정부 부처나 그 산하 기관에 임용 지원을 한 자를 의미한다.

(2) ‘차별 주장의 근거’('basis of alleged discrimination')는 제303조에 정의된 의미를 가진다.

(3) ‘연방정부 부처’('Federal agency')는 행정부처(Executive agency:    USC 제5편 제105조의 정의에 따름), USPS(United States Postal Service: 우정국), 또는 PRC(Postal Rate Commission: 우편요금위원회)를 의미한다.

(4) ‘연방 공무원’('Federal employee')은 연방정부 부처나 그 산하 기관에 임용된 개인을 의미한다.

(5) ‘전직 연방 공무원’('former Federal employee')은 연방정부 부처나 그 산하 기관에 과거에 임용되었던 개인을 의미한다.

(6) ‘차별 주장의 이슈’('issue of alleged discrimination')는 제303조에 정의된 의미를 가진다.

제104조 발효일자

본 법률과 본 법률에 의거한 개정사항은 본 법률의 제정일(2002년 5월 15일)로부터 181일이 지난 뒤에 시작되는 최초의 회계연도 초일에 발효된다.

제 II 편  연방 공무원에 대한 차별 및 보복

제201조 환급금 납부요건

(a) 적용.  본조는 USC 제28편 제2414, 2517, 2672, 또는 2677조 및 USC 제31편 제1304조(판결, 배상금 및 화해합의금 관련)에 따라 연방 공무원, 전직 연방 공무원, 연방 공무원 임용 지원자에게 이하에 의거한 그러한 연방 공무원, 전직 연방 공무원, 연방 공무원 임용 지원자가 직접 제기하거나 또는 그 대리인이 제기한 소송과 관련하여 지급한 금액에 대하여서만 적용된다.

(1) 제(c)항에 인용된 법률 조항 또는

(2) 제204조에 의거하여 발효된 규칙에 규정된 모든 형태의 차별을 금지하는 여타 법률 조항

(b) 요건.  - 위 (a)항에 규정된 각 지급금과 동일한 금액을 제204조에 의거하여 결정되는 바에 따라 차별행위에 책임이 있는 연방정부 부처의 운영경비로 사용할 수 있는 예산, 기금 또는 여타 계정(그러한 예산, 기금, 또는 여타 계정에서 연방법 집행을 위한 재원 부분은 제외함)에서 USC 제31편 제1304조에 규정된 기금으로 납부하여야 한다.

(c) 범위.  본항에서 인용되는 법률 조항은 이하와 같다.

(1) USC 제5편 제2302(b)조:  동조는 제(1) 및 (8)호에 규정된 차별행위 또는 동조의 제(1) 및 (8)호에 규정된 차별행위에 적용되는 동조 제(9)호에 규정된 차별행위에 대하여 적용된다.

(2) USC 제5편 제2302(d)조에 규정된 법률 조항

제202조  공고 요건

(a) 일반요건.  - 제201(a)조의 제(1) 및 (2)호에 규정된 법률 조항과 관련하여 연방 공무원, 전직 연방 공무원, 연방 공무원 임용 지원자에게 (해당되는 각 경우에 따라) 부여되는 권리와 보호제도를 통지하는 공고문이 그러한 연방 공무원, 전직 연방 공무원, 연방 공무원 임용지원자에게 제공되어야 하되 이는,

(1) 달리 적용되는 법률 조항이 있는 경우, 그 조항에 따라 또는

(2) 만약 그러한 공고가 달리 요구되지 아니하는 경우 본조의 요건을 충족하기 위하여 제204조에 의거하여 요구되는 시점과 형식과 방법으로 제공하여야 한다.

(b) 인터넷 게재 -  본조에 의거한 공고문은 제(a)항의 제(1) 또는 (2)호 중 해당되는 조항에 따라 요구되는 정보를 해당 연방정부 부처의 인터넷 사이트에 게재하는 것 등을 포함한다.

(c) 고용자 교육 - 각 연방정부 부처는 그 소속 공무원에서 제201(c)조에서 인용된 법률에 의거하여 그러한 공무원 피용자에게 부여되는 권리와 구제수단에 대한 교육을 제공하여야 한다.

제203조  보고 의무

(a) 연차 보고서  - 제(b)항의 규정에 따라 각 회계연도 종료 후 180일 이내에 각 연방정부 부처는 하원의장, 상원 임시의장, 상원 정무위원회 (Committee on Governmental Affairs), 하원 정부개혁위원회 (Committee on Government Reform), 해당 연방정부 부처와 관련된 관할권을 보유한 의회의 각 위원회, EEOC (Equal Employment Opportunity Commission: 평등고용기회위원회) 및 법무부 장관에게 당해 회계연도에 대하여 이하의 사항을 기재한 연차 보고서를 제출하여야 한다.

(1) 제201(a)조의 제(1) 및 (2)호에 규정된 각 법률 조항에 의거하여 해당 연방정부 부처의 차별을 주장하는 사건이 제기된 건수

(2) 위 (1)호에 규정된 사건의 현황이나 처분 내용

(3) 해당 연방정부 부처가 위 각 사건과 관련하여 제201조에 의거하여 납부하여야 할 금액(변호사 수수료의 지급이 있는 경우 그러한 지급에 기인하는 환급금 총액을 별도로 기재하여야 함)

(4) 차별, 보복, 괴롭힘, 또는 위 (1)호에 언급된 법률 조항을 달리 위반한 데 대하여 징계를 받은 소속 공무원의 수

(5) 당해 회계연도에 대하여 제301(c)(1)(B)조에 의하여 게재된 최종 연말 데이터(제301(c)(2)조와 무관함)

(6) 이하의 사항에 대한 구체적 설명:

(A) 이하(以下)에 해당하는 연방 공무원에 대하여 적용할 징계에  관하여 해당 연방정부 부처가 시행하는 정책:

(i) 제201(a)(1) 또는 (2)조에 인용된 법률을 위반하여 어떠한 개인을 차별한 자 또는

(ii) 제201(a)(1) 또는 (2)조에 인용된 법률의 위반을 주장하는 이의신청에 따른 조사에서 밝혀진 것으로 다른 금지된 인사관행을 행한 자

(B) 그러한 각 법률과 관련하여 그러한 정책에 따라 징계를 받은 소속 공무원의 수와 처분된 징계의 구체적인 성격

(7) CFR(Code of Federal Regulations) 제29편 제1614절에 따라 EEOC에 제공된 데이터와 관련하여) 위 (1) 내지 (6)호에 규정된 정보의 분석으로서 이하의 사항을 포함하는 것:

(A) 트렌드 분석

(B) 인과분석(causal analysis)

(C) 경험을 통하여 획득한 실용적 지식

(D) 해당 연방정부 부처의 이의신청 또는 민법상 권리 프로그램을 개선하기 위하여 계획하거나 시행한 조치

(8) 제201조에 의거한 요건을 충족하기 위한  조정(그러한 조정이 해당 연방정부 부처의 예산에 반영되었음을 확인할 수 있는 경우에 국한됨)

(b) 최초 보고서 - 위 (a)항에 의거하여 제출하는 최초 보고서에는 위 (a)항에 의거한 각 항목에 대하여 직전 5개 회계연도의 데이터(또는 그러한 5개 회계연도에 대한 데이터가 모두 가용하지는 아니한 경우 그러한 5개 회계연도 중 데이터가 가용한 각 회계연도의 데이터)가 포함되어야 한다.

제204조  규칙 및 지침

(a) 규칙 및 지침의 공표.  - 대통령(또는 대통령이 지정한 자)은 이하(以下)의 사항을 공표 하여야 한다.

(1) 본편을 집행하기 위한 규칙,

(2) 제203(a)(6)(A)조의 (i)과 (ii)에 규정된 행위를 저지르는 연방 공무원에게 적용할 징계에 관한 모범사례를 결정하기 위하여 행정부가 포괄적 연구를 수행하도록 의무화하는 규칙,

(3) 그러한 연구의 결과를 토대로, 그러한 공무원에게 징계를 부과하기 위하여 연방정부 부처가 따를 수 있는 모범사례를 담은 권장 지침.

(b) 시행지침 관련 공고.  위 (a)항에 의거한 지침 공표 후 30일 이내에 각 연방정부 부처는 하원의장, 상원 임시의장, EEOC 및 법무부 장관에게 이하(以下)의 사항을 상세하게 기재한 서면을 제출하여야 한다.

(1) 해당 연방정부 부처가 그러한 지침을 채택하였는지 여부와 이를 성실히 준수할 것인지 여부

(2) 만약 그러한 지침을 채택하지 아니하였다면 그 이유

(3) 만약 해당 연방정부 부처가 그러한 지침을 준수하지 아니할 것이라면 그 이유와 그 지침을 준수하지 아니할 범위에 대한 설명

제205조  구제수단 설명

연방법에 따라 본편의 어떠한 조항도 연방 공무원, 전직 연방 공무원, 연방 공무원 임용 지원자가 미합중국 법률에 의거하여 달리 부여되는 권리를 행사하는 것을 막지 아니한다.

제206조 행정구제수단의 소진 및 특정 법무부 비용의 확인에 관한 GAO(회계예산국)의 연구

(a) 행정구제수단의 소진에 관한 연구

(1) 연구. -

(A) 일반 사항. - 본 법률의 제정일(2002년 5월 15일)로부터 180일 이내에 GAO(General Accounting Office: 회계예산국)는 제201(c)조에 규정된 법률의 위반으로 권리를 침해받은 연방 공무원이 모든 행정구제수단을 소진한 후에만 EEOC에 이의신청을 제출할 수 있도록 하는 요건을 제거하는 경우에 초래될 영향에 관한 연구를 수행하여야 한다.

(B) 내용. - 동 연구에는 조사 대상 사안의 상세 요약, 수집된 정보, 및 그러한 요건을 제거할 경우의 영향에 대하여 이하(以下)의 측면에서 도출된 결론이 포함되어야 한다.

(i) 연방정부 부처 내에서 그러한 위반이 발생하였음을 주장하는 사건의 처리가 신속해지고 이의신청 제출 절차가 효율화되는지 여부

(ii) EEOC의 업무량에 영향을 미치는지 여부

(iii) 그러한 연방정부 부처에 수립된 대안적 분쟁해결 절차에 영향을 미치는지 여부 및

(iv) GAO가 고려 대상으로 적절하다고 판단한 여타 사안에 영향을 미치는지 여부

(2) 보고서. - 위 (1)호에서 요구하는 연구의 종료일로부터 90일 이내에 GAO는 하원의장, 상원 임시의장, EEOC, 및 법무부 장관에게 그러한 연구에 포함시키도록 되어있는 정보를 기재한 보고서를 제출하여야 한다.

(b) 차별 및 내부고발 사건의 방어에 소요된 법무부의 특정 비용의 확인에 관한 연구.

(1) 연구. - 본 법률의 제정일(2002년 5월 15일)로부터 180일 이내에 GAO는 제201(a)(1) 및 (2)조에 규정된 소송에 의한 각 사건의 방어에 소요된 인력 및 행정 비용을 확인하기 위하여 법무부가 사용할 수 있는 기법과 법무부에 부과될 행정부담의 정도에 관한 연구를 수행하여야 한다.

(2) 보고서. - 위 (1)호에서 요구하는 연구의 종료일로부터 90일 이내에 GAO는 하원의장과 상원 임시의장에게 그러한 연구에 포함시키도록 되어있는 정보를 기재한 보고서를 제출하여야 한다.

(c) 연방정부 부처의 운영에 대한 성문법적 영향에 관한 연구

(1) 일반 사항. - 본 법률의 제정일(2002년 5월 15일)로부터 18개월 이내에 GAO는 이하(以下)의 연구를 수행하여야 한다.

(A) 제201조가 연방정부 부처의 운영에 미치는 영향에 관한 연구  및

(B) 1978년 계약분쟁법(Contract Disputes: 41 U.S.C. 612) 제13조가 연방정부 부처의 운영에 미치는 영향에 관한 연구

(2) 내용. - 위 (1)호에 의한 각 연구에는 연구 대상 성문법에 대하여 이하(以下)의 사항이 포함되어야 한다.

(A) USC 제28편 제2414, 2517, 2672, 또는 2677 조 및 USC 제31편 제1304조에 따라 배상금이 지급된 사건의 건수 요약

(B) 연방정부 부처가 위 (A)목에 규정된 배상금의 환급을 완료하는 데 소요된 시간의 요약

(C) 위(A)목에 규정된 배상금의 환급이 이하(以下)의 사항에 어떠한 영향을 미치는 지를 판단하는 데 도움이 되는 결론:

(i) 연방정부 부처의 운영

(ii) 연간 기준으로 충당되는 자금

(iii) 노사관계와 여타 인적자원 관련 사안

(iv) 화해 합의금 및

(v) GAO가 고려 대상으로 적절하다고 판단한 여타 사안

(3) 보고서. - 위 (1)호에 의거한 각 연구의 종료일로부터 90일 이내에 GAO는 하원의장, 상원 임시의장, 상원 정무위원회, 하원 정부개혁위원회 및 법무부 장관에게 각 연구에 대한 보고서를 각각 제출하여야 한다.

(d) 재무부의 행정 및 인력 비용에 관한 연구

(1) 일반 사항. - 본 법률의 제정일(2002년 5월 15일)로부터 1년 이내에 GAO는 이하(以下)의 결과로서 USC 제28편 제2414, 2517, 2672, 또는 2677 조 및 USC 제31편 제1304조에 따라 지급된 배상금을 재무부가 회계처리 하는 과정에서 발생한 행정 및 인력 비용 수준에 관한 연구를 수행하여야 한다.

(A) 본 법률, 및

(B) 1978년 계약분쟁법(41 U.S.C. 601 note (41 U.S.C. 601 et seq.); 공법 95-563).

(2) 보고서. - 위 (1)호에 의거한 연구의 종료일로부터 90일 이내에GAO는 하원의장, 상원 임시의장, 상원 정무위원회, 하원 정부개혁위원회 및 법무부 장관에게 그러한 연구에 대한 보고서를 제출하여야 한다.

제 III 편  평등고용기회 관련 이의신청 데이터 공개

제301조  사용자로서 연방정부 부처가 공개할 데이터

(a) 일반 사항. - 각 연방정부 부처는 제303조에 의거한 시간, 형식 및 방식으로 (본조의 요건을 준수하여) 해당 부처의 현직 공무원이나 전직 공무원이나 공무원 임용 지원자가 제출한 평등고용기회 관련 이의신청의 요약 통계 데이터를 그 공개 웹 사이트에 게재하여야 한다.

(b) 내용 요건. - 본조에 의거하여 연방정부 부처가 게재하는 데이터에는 당시 유효한 회계연도에 대하여 이하(以下)의 사항이 포함되어야 한다.

(1) 당해 회계연도에 해당 연방정부 부처에 제출된 이의신청 건수

(2) 그러한 이의신청을 제출한 개인의 수(집단소송의 대리인 포함)

(3) 그러한 이의신청을 2건 이상 제출한 개인의 수

(4) 각 차별 주장의 근거별 이의신청 건수(총 건수는 위 (1)호에 규정됨)

(5) 각 차별 주장의 이슈별 이의신청 건수(총 건수는 위 (1)호에 규정됨)

(6) 해당 연방정부 부처가 절차의 각 단계에 소요하는 평균 시간 (이의신청이 당해 회계연도에 제출되었는지 또는 그 이전에 제출되었는지 여부를 불문하고 당해 회계연도에 계류된 바 있는 모든 이의신청 포함)  본호에 의한 평균 시간은 이하(以下)에 대하여 게재하여야 한다.

(A) 그러한 모든 이의신청에 대하여

(B) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회가 요청되지 아니한 그러한 모든 이의신청에 대하여 및

(C) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회가 요청된 그러한 모든 이의신청에 대하여

(7) 당해 회계연도에 해당 연방정부 부처가 차별 결정에 대하여 부과한 최종 조치의 건수와 그러한 건수 중에서

(A) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 없이 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율 및

(B) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 후에 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율

(8) 당해 회계연도에 해당 연방정부 부처가 차별 결정에 대하여 부과한 최종 조치의 건수 중에서

(A) 각 차별의 주장 근거별 차별 결정 건수 및 그 비율 및

(B) 위 (A)목에 규정된 각 차별 근거별 차별 결정 건수 중에서

(i) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 없이 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율 및

(ii) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 후에 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율

(9) 당해 회계연도에 해당 연방정부 부처가 차별 결정에 대하여 부과한 최종 조치의 건수 중에서

(A) 각 차별의 주장 이슈별 차별 결정 건수 및 그 비율

(B) 위 (A)목에 규정된 각 차별 이슈별 차별 결정 건수 중에서

(i) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 없이 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율 및

(ii) EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 후에 차별 결정이 내려진 건수와 그 비율

(10) 당해 회계연도에 해당 연방정부 부처가 차별 결정에 대하여 부과한 최종 조치의 건수 중에서

(A) 당해 회계연도에 계류된 이의신청 총 건수(위 (6)호의 괄호 안에 규정된 바에 따름) 중에서 당시 유효한 회계연도 개시 전에 최초로 제출된 건수

(B) 당시 유효한 회계연도 개시 전에 최초로 제출된 이의신청 건수에 대하여

(i) 그러한 이의신청을 제출한 개인의 수 및

(ii) 이의신청 절차의 각 단계별 이의신청 건수.

(C) 당해 회계연도에 계류된 이의신청 총 건수(위 (6)호의 괄호 안에 규정된 바에 따름) 중에서 해당 연방정부 부처가 그러한 이의 신청 제출일로부터 180일 이내에 그러한 이의신청에 대하여 공정하고 타당한 조사를 실시하지 아니함으로써 CFR 제29편 제1614.106(e)(2)조의 요건 (2000년 7월 1일에 발효한 내용과 그 수시 개정내용 포함)을 위반한 데 대하여 제기된 이의신청 총 건수

(c) 시점 및 여타 요건  -

(1) 현재연도 데이터.  본조에 의거하여 당시 유효한 회계연도에 대하여 게재된 데이터에는 이하(以下)의 데이터가 모두 포함되어야 한다.

(A) 분기별로 업데이트 하는 금년도 현재 시점까지의 잠정 데이터 및

(B) 연말 최종 데이터

(2) 과거년도 데이터.  본조에 의거하여 어떠한 회계연도에 대하여 게재된 데이터(잠정 데이터와 최종 데이터)에는 위 (b)항의 각 항목에 대하여 해당 연방정부 부처의 직전 5개 회계연도의 연말 데이터 중 해당되는 데이터(또는, 그러한 5개 회계연도에 대한 데이터가 모두 가용하지는 아니한 경우, 그러한 5개 회계연도 중 데이터가 가용한 모든 회계연도의 데이터)가 포함되어야 한다.

제302조  EEOC가 공개할 데이터

(a) 일반 사항  - EEOC는 그 공개 웹 사이트에 본조의 목적 상 제303조에 규정된 시간, 형식 및 방식으로 이하(以下)와 관련된 요약 통계 데이터를 게재하여야 한다.

(1) 제301조에 규정된 이의신청에 대하여 요청된 EEOC의 행정판사가 주재하는 청문회 및

(2) 제301조에 규정된 이의신청에 대하여 해당 연방정부 부처가 부과한 최종 조치에 대하여 제기된 항소

(b) 구체적 요건 - 본조에 의거하여 게재되는 데이터에는 위 (a)항에 규정된 청문회 및 항소와 관련하여 제301(b)조 제(1) 내지 (10)호에 규정된 통계 데이터가 포함되어야 하며 제301(c)조에 규정된 바와 동일한 시점 및 여타 요건이 적용되어야 한다.

(c) 데이터 간의 관계-  본조에 의거하여 요구되는 데이터는 EEOC가 사용자인 연방정부 부처로서 제301조에 의거하여 게재하여야 하는 데이터에 추가적으로 제시되는 데이터이다.

제303조  규칙

EEOC는 본편을 집행하기 위하여 필요한 모든 규칙을 공표하여야 한다.

(INS의 폐지, 기능의 이전, 관련 참고문헌의 취급 등에 관하여서는

제8편(외국인과 국적) 제1551조에 제공된 주석을 참고하라)

(재무부 장관의 관련 기능을 포함하여 BATF의 권한, 기능, 인력 및 자산의 법무부 이전에 관하여서는, 제6편(국내보안) 제531(c)조를 참고하라)

-참고 조항-  다른 조에서의 본조 언급

본조는 본편의 제2302, 4107, 4313, 5379, 9701조, 제6편 제461조 제10편 제1612, 1722조 제22편 제3902조 제31편 제732조 제41편 제433조에 언급된다.

⑵ 미국 증인보호법(Witness Protection Act, 1996) -

증인프로그램(THE VICTIM WITNESS PROGRAM)

사법부의 증인프로그램은 1982년의 피해자 및 증인 보호법, 1984년의 범죄피해자법, 1994년의 폭력범죄단속법, 1996년의 반테러 및 효과적 사형제도법, 그리고 1997년의 피해자권리정화(확정)법의 결과로서 설립되었다. 이들 법률들은 연방 피해자 및 증인들의 일정한 권리를 보장하고 미국 검찰청에 중대한 의무 및 책임을 부과하는 것이다. 1982년의 피해자 및 증인보호법은 연방범죄의 피해자 및 증인들을 원조하기 위한 몇 몇 규정들을 담고 있다. 이 법은 폭행과 이를 시도 또는 위협하거나 중대한 재산의 침해를 포함하는 중대한 범죄의 모든 피해자 및 증인들에게 적용되는 것이다. 이 법의 3개의 근본 규정들은 중대한 범죄의 피해자 및 증인들을 위한 통지, 상담, 위탁서비스들이다.

뉴욕 웨스턴 지구의 미연방검찰국은 17개군(카운티 ; Niagara, Orleans, Genesee, Erie, Wyoming, Chautauqua, Cattaraugus, Allegany, Monore, Wayne, Livingston, Ontario, Seneca, Steuben, Yates, Schuyler, and Chemung )들을 관할한다. 본부는 버펄로 델라웨어 에비뉴 138번지에 있고 지사는 로체스터 스테이트가 100번지에 있다. 피해자-증인을 전담하는 직원들은 한명의 피해자-증인 조정자가 버펄로에 있고 파트타임 피해자-변호사들이 버펄로와 로체스터에 각각 1명씩 있다.

피해자-증인 직원은 범죄의 피해자 및 증인들에게 지원(유효한) 사무를 제공할 수 있다. 범죄피해자들은 종종 그들 피해의 결과로서 신체적 정신적 그리고 경제적 피해를 경험한다. 그런 피해 때문에 그들은 특정한 권리를 가지게 된 것이고, 피해자 및 증인을 전담하는 직원들은 그들 권리에 부합하는 서비스를 제공하게 된다.

- 피해자의 정의: 피해자란 범죄의 결과로서 직접 고통을 겪거나 신체적, 정신적 또는 경제적 손해를 받은 사람이다. 피해자라는 용어는 또한 배우자, 법적 후견인, 부모, 아이, 형제 또는 18세 이하인 피해자, 금치산자, 자격상실자 또는 죽은 사람의 다른 가족 구성원들을 포함한다. 단체들도 또한 피해자로 고려 된다. 수사가 진행되고 있는 범죄에 과실 있는 자들은 피해자로 고려 되어지지 않는다.

- 증인의 정의: 증인은 범죄에 관한 정보 또는 증거를 가지고 있는 사람이다. 그리고 법집행관들에게 이에 대한 정보를 제공하는 사람이다. 증인이라는 용어는 증인이 미성년자인 경우 적절한(상당한) 가족 구성원을 포함한다. 증인이라는 용어는 방어적 증인들 또는 가해자 또는 공범자로서 범죄에 연루된 개인들을 포함하지 않는다.

VICTIM RIGHTS 피해자의 권리

- 피해자는 명예와 경의로서 대우 받을 권리가 있다. 피해자는 협박과    손해로부터 보호 받을 권리가 있다.

- 피해자는 모든 재판절차에 참여할 권리가 있다.

- 피해자는 그 사건을 기소한 검사와 협의할 권리가 있다.

- 피해자는 신뢰할 수 있는 기준에 의한 보상권이 있다.

- 피해자는 형사절차에 관하여 통지받을 권리가 있다.

제공되는 서비스(SERVICES PROVIDED)

뉴욕범죄피해자보상: 뉴욕범죄피해자 위원회는 피해자서비스기관들 뿐만 아니라 범죄피해자들에 대한 경제적 지원(예를 들어 의료비, 상담료, 손실, 장례비의 지급)의 단체를 통하여 뉴욕 거주자들에게 서비스를 제공한다. 원조 받을 자격은 일정한 요건들을 충족하여야 한다. 피해자-증인 직원은 보상을 청구하는 피해자들에게 필요한 신청서 및 양식들을 제공할 수 있다.

통지: 피해자-증인 전담직원은 피해자 및 규정 그리고 법원의 절차에 관련한 증인들에게 통지 한다. 피해자 및 통지서 받기를 원하는 피해자 및 증인들은 통지 및 상담표를 작성하여야 한다.

상담(자문): 피해자들은 책임면제, 기소된 계쟁중인 심리의 면제, 인부 합의 약정, 피해자측의 판결, 그리고 배상을 포함한 사건의 다양한 단계에 투입되는 것을 제공받는다. 피해자-증인 전담직원은 이 사건에 지정된(임명된) 지방검사장대리에게 의견을 표시하도록 보장 받는다.

법원의 지원: 피해자-증인 직원은 법원의 절차에 당신을 동반할 수 있다.

형사재판절차: 재판제도는 처음으로 접하는 사람들에게는 매우 혼란스러울 수 있다. 직원은 절차의 각 단계의 설명을 도와주고 당신의 참석이 필요하다면 모든 재판 날짜, 시간, 그리고 장소 및 확인을 해주어야 한다. 직원은 당신이 법원에 있을 때 당신이 할 것에 대하여 설명할 것이다.

교통지원: 직원은 당신이 필요하다면 교통편을 준비할 수 있다. 당신이 지방에서 증인이 된다면 교통 및 숙박을 제공할 것이다.

위탁서비스: 피해자가 의료 또는 상담 위탁(연계)을 요구할 경우 피해자-증인 전담직원은 피해자의 지역에 위치하고 있는 신청 서비스목록을 제공할 것이다. 직원은 당신의 특별한 문제에 관하여 다양한 방법으로 당신을 도울 것이다. 지원은 상담, 은신처, 주거 그리고 많은 응급 연계 서비스들을 포함할 수 있다.

기타 서비스

피해자영향진술서: 피고에게 구형을 하기 전에 재심사하는 판사에게 제출되는 것으로서 피해자의 진술서 또는 구두 진술이 있게 된다. 판사에게 범죄의 직접적 결과로서 고통 받은 사람과 다른 사람들의 감정적, 신체적, 그리고 경제적 영향을 상세화 하는 것이다. 피해자-증인 전담직원은 구형이전에 피해자 영향 진술서 양식을 채우도록 도와줄 것이다. 어떤 피해자들은 재심을 위한 일반적 진술서를 채우는데 곤란한 경우 판사는 개인서신을 고려하게 될 것이다.

구두 피해자 영향 진술서: 범죄 피해자들 그리고 성적 피해자들은 선고에 있어 피해자 영향 진술을 할 권리를 가진다. 당신이 그렇게 되는 것을 원한다면 피해자-증인 직원은 당신에게 그 절차를 설명할 것이고 당신과 함께 법원에 동행하여야 한다.

피해자 및 증인의 보호: 피해자-증인 직원은 위협을 느끼거나 위협을 받은 피해자들 및 증인들을 지원 할 수 있는 확실한 수단들을 가져야 한다.

피해자 사생활(프라이버시): 미국검찰국은 피해자 및 증인의 프라이버시를 유지하기 위한 모든 조치를 취하여야 한다.

분리 대기실: 증인이 증언을 위하여 대기하는 대기 장소는 피의자실로부터 분리되고 떨어져 있어야 한다. 피해자-증인 직원은 증인이 증언하기 위하여 기다리는 동안 편안하도록 배려 하여야 한다.

재산의 보관 및 신속한 반환: 사건의 정황이 인정되자마자 피해자의 사적 재산의 반환에 필요한 모든 노력을 하여야 한다.

고용인 또는 채권자에게 통지: 피해자 또는 증인이 그것을 요구한 경우 피해자-증인 직원은 법원에서 피해자 또는 증인으로서 필요하다는 사실에 증언을 하여야한다는 것을 피해자 또는 증인의 고용인에게 공문을 보낼 수 있다. 범죄 때문에 피해자가 채권자에게 변제가 어려워진다면 직원은 피해자가 채권자의 장소를 설명한 피해자의 채권자에게 공문을 보낼 수 있다.

성폭행피해자의 법정 심문: 성폭력법은 성폭행의 피해자들이 미연방검찰청에게 HIV와 STD에 대한 익명 및 비밀적인 테스트 그리고 2개의 관련된 상담부문에 대한 것을 요청할 수 있도록 하고 있다. 그밖에도 피해자는 HIV 및 STD 테스트를 피고가 받는 것을 강제하는 명령을 연방법원에게 구할 수 있다. 피해자는 지원에 대하여 피해자-증인 전담직원과 연락해야 한다.

피해자-증인 담당 직원

뉴욕의 서부지구의 미연방검찰청은 피해자 및 증인들이 범죄 사법 체계에 그들의 연결되어 공정하게 재판이 처리되도록 하여야 한다. 피해자-증인 담당직원은 피해자 및 증인들이 편안하고 안전하게 지원을 할 수 있다.

미국 최근 논의 중인 증인보호법안

109th CONGRESS

2d Session

S. 2246

살인과 주요 범죄 사건들에서 증인 보호 및 그러한 보호에 대한 주 검사와 지방검사에게 지원을 제공하고 연방권한을 정하기 위한 연방보안국내에 단기 증인 보호프로그램을 규정한다.

미국 상원

2006.2.6.

SCHUMER 의원 제출 법안, 법사위(Committee on the Judiciary) 회부

법안 내용

살인과 주요 범죄 사건들에서 증인 보호 및 그러한 보호에 대한 주 검사 와 지방검사에게 지원을 제공하고 연방권한을 정하기 위한 연방보안국내에 단기 증인 보호프로그램을 규정한다.

미국 의회의 상원과 하원에 의하여 다음과 같이 법률을 제정한다.

SECTION 1. SHORT TITLE (약칭)

이 법률은 2006년 ‘증인 안전 및 보호법’이라 칭한다.

SECTION 2. SHORT TERM  STATE WITNESS PROTECTION SECTION (주 단기 증인보호 규정)

(a) 일반원칙 - 다음의 내용으로 미 연방 법률 제28편 37장을 수정 한다.

주 단기 증인 보호 규정 (Sec. 570. Short Term State Witness Protection Section

(1)일반원칙 - 연방, 지방 검찰국 그리고 컬럼비아 특별 지구의 미 연방 검사와의 공동 협의에 의하여 살인 또는 다른 중대한 범죄와 관련된 주 와 지방 재판에 증인보호업무를 수행하는 미 연방 보안국의 단기 증인 보호국을 둔다.

(2)자격 - 단기 주 증인보호국은 FBI로부터 최신의 범죄 통계를 받아 그것을 이용하여 5년  동안 적어도 연간 평균 100명의 살인자들이 있는 주의 검찰관에게 보조금 및 업무의 우선권을 준다.

(b) 장의 분석 -

미 연방 법률 제28편 37장 570 - 576조항들을 삭제 하고 다음의 내용   으로 규정한다.

제570조 단기 증인보호 규정

(a) 이 규정에서의 정의

(1) 해당(권한 있는) 검찰국이란 FBI로부터 최근의 형사 통계를 받아 그것을 이용하여 최근 5년 동안 연간 100명의 살인자들이 있는 주에 위치한 주 또는 지방 검찰관의 국 또는 컬럼비아 자치구의 미연방 검사이다.

(2) 중대한 범죄란 미연방법률 제18장 3559(c)(2)의 조항에 있는 의미와 같은 것이다.

(b) 부여되는 권한

(1) 일반원칙- 법무장관((주의)검찰총장)은 살인 또는 중대한 범죄에 관련된 재판에서 증인 단기 보호를 제공할 목적으로 적격의 검찰국을 허가할 권한을 갖는다.

(2) 배치 - 아래의 규정에 의하여 허가 받은 각 적격의 검찰 국은

(A) 증인보호를 제공하기 위한 권한을 행사할 수 있다 ; 또한,

(B) 미 연방보안국의 단기 주 증인 보호국과 공동 협의로, 해당 검찰국을 대신하여 증인보호를 제공하는 국의 경비를 부담하기 위해 단기주 증인보호국에 교부금을 준다.

(c) 신청

(1) 일반원칙 - 이 규정에 의하여 권한을 부여 받은 각 적격 있는 검찰국은 법무장관이 합리적으로 요구할 수 있는 시기, 방법 및 정보에 수반하여 범무장관에게 신청서를 제출한다.

(2) 내용 - (1)항에 의하여 제출된 각 신청서는

(A) 이 조항에서 요구하는 것에 의한 지원 활동 내역이 기술되어야 한다.; 그리고

(B) 이 조항의 요건을 준수하는 것에 대한 필요불가결한 법무장관의 결정으로서 특별한 보장을 규정한다.

(d) 예산권한 - 2007년, 2008년, 그리고 2009년 각 회계연도에 9천만 달러 예산을 승인한다.

2006.3.9 발효

미국 법률(UNITED STATES CODE ANNOTATED)

제18권 범죄 및 형사절차(TITLE 18. CRIMES AND CRIMINAL PROCEDURE)

제2장 형사절차(PART II--CRIMINAL PROCEDURE)

제224절 증인보호(CHAPTER 224--PROTECTION OF WITNESSES)

제3521조 증인이주 및 보호(§3521. Witness relocation and protection)

(a)(1) 법무장관이 이 편 제73장에 규정된 증인에 대한 범죄 또는 범해질 것 같은 그러한 범죄와 유사한 주 범죄와 관련하여 증인에 직접적인 범죄 사항들을 정하는 경우, 법무장관은 조직범죄활동 또는 다른 중대한 범죄에 관한 공무절차에서 연방정부 또는 주정부에 증인 또는 잠재적 증인의 재배치 및 다른 보호를 규정하여야 한다.

법무장관은 재판절차에서 증인의 증언 때문에 가족 또는 가족과 가까운 사람이 위험에 처한다면 그러한 증인 또는 잠재적 증인의 직계가족 또는 친척들의 재배치 또는 다른 보호를 규정한다.

(2) 법무장관은 (1)항이 적절하게 이행되도록 법무장관의 권한을 행사하는 사건들의 유형들을 정의하는 가이드라인을 만들어야 한다.

(3) 국가와 담당 검찰관들 그리고 직원들은 이 장에 의하여 제공 또는 제공하지 않는 것의 결정으로 인하여 어떠한 민사책임도 지지 않는다.

(b) (1) 이 장에서 증인, 잠재적 증인 또는 그들의 육친구성원 또는 밀접한 관련자들에 대한 보호와 관련하여, 법무장관의 판단 하에 그 사람들에게 위험이 있는 한 그 사람들의 심리적 삶 그리고 사회적 적응을 포함한 건강, 안전 그리고 복지를 보장하고 신체적 고통이 있는 사람들을 보호하기 위한 필요한 조치들을 취하여야 한다.

이 규정에 의하여. 법무장관은 --

(A) 증인이 새로운 신분증명서 또는 다른 보호를 받을 수 있게 상당한 자료들을 제공하여야한다.

(B) 증인에게 주택을 제공하여야 한다.

(C) 가족 용품과 다른 인적재산을 그 사람의 새로운 주거지에 운송해 주어야 한다.

(D) 법무장관에 의하여 발한 규정에 따라, 법무장관이 보장하는 정도로 그 사람에게 기초생계비를 제공하여야 한다.

(E) 일자리 지원

(F) 증인이 자립할 수 있도록 지원하기 위한 필요한 다른 서비스들을 제공

(G) 법무장관이 인지하거나 신청이 범죄 또는 1년 이상 형을 받을 수 있는 위법행위에 대한 책임을 지는 자 또는 체포되어지거나 수사 중인 자에 대한 요청일 때, 지체 없이 주 또는 지방법을 집행하는 공무원들의 요청에 따라 재배치 또는 보호받은 사람과 관련된 신원, 주소, 범죄기록, 그리고 지문을 공개하여야 한다는 것을 제외하고, 법무장관은 재배치 된 자 또는 보호받는 자의 신원 또는 장소를 공개할 수 있거나 공개를 거절할 수 있다. 또한 그 자에게 취해진 그러한 공개에 위험이 야기된 후의 프로그램의 일반적 효력으로 인하여 발생된 손해 그리고 공개함에 따른 공공의 이익 과 그 자에 대한 이익과 또는 그 자에 관련된 다른 사항을 공개하거나 공개를 거절할 수 있다.

(H) 법무장관은 그러한 사람들의 기록 및 추적에 대한 연방법 또는 주법에 의하여 규정되어 있지 않은 양자의 절차들을 포함하여, 연방법 또는 주법에 의하여 유죄 판결을 받은 범죄자에 관한 기록열람에 관계된 사람들의 신원 그리고 주소에 관한 비밀을 유지하여야 한다.

(I) 법무장관은 보호 증인의 안전과 증인보호프로그램의 보전 유지에 요구 되는 것으로서 현재의 부속건물내의 안가의 노무, 재료, 공급품, 그리고 건축과 수리에 대한 법률의 다른 규정으로부터 조달을 면제한다.

법무장관은 이 장의 G항에 기술된 정보를 제공하기 위하여 보호받는 자에 관한 형사기록의 정확, 효과적이고, 유효한 체계를 확립하여야 한다.

(2) 주법원의 명령에 의하여 가족에 대한 지원비를 받은 자에 대한 채무 변제를 위하여 (1)(D)규정에 의하여 지불된 금액으로부터 차감될 수 있다.

(3) 법무장관의 허가 없이, (1)(G)에 의하여 법무장관으로부터 받은 정보를 고의로 누설한 자에게 5,000달러의 벌금 또는 5년 형, 또는 병과 한다.

(c) 이 장의 보호를 제공하기 전에 집행할 수 있는 범위에서 법무장관은 그 자의 정신평가, 범죄기록을 포함한 프로그램내로 끌어들이기 위하여 그 자의 적절성에 관한 정보를 가지고 있어야 한다. 법무장관은 또한 수사의 중대한 사안 또는 인적정보에 대한 중대한 사안 또는 공공의 위험을 야기 시킬 수 있는 증언의 필요성에 대한 결정 및 재배치된 사람의 단체에 다른 사람들 그리고 재산에 대한 위험 가능성이 있거나, 줄 수 있는 증언에 관한 서면 평가서를 만들어야 한다. 이 장의 보호를 받는 사람인지에 대한 사정(평가)에서 법무장관은 그 자의 범죄기록, 이 장의 보호를 제공하는 양자택일에서 다른 자료들로부터 안전한 유사 증언의 가능성, 보호의 필요성, 증언 관련 중요성, 심리검사의 결과, 제공된 보호와 관련하여 재배치된 자녀와 재배치되지 않은 자녀에 대한 부모 관계를 실질적으로 침해 하는지의 여부 및 법무장관이 적절하게 고려한 다른 요소들을 참작하여야 한다. 법무장관은 증언이 죄 없는 피해자에게 잠재적 위험을 야기하고, 증언 필요성보다 공공의 위험이 더 중대하다고 판단하는 경우, 이 장에 의하여 어느 누구에게도 보호를 제공하지 않아야 한다. 이 세부규정에 의하여 만들어진 서면평가서의 공개를 허락하는 것으로 해석되지 않는다.

(d) (1) 이 장의 보호를 제공하기 전에, 법무장관은 그 자와 합의한 각서를 작성하여야 한다. 이 각서는 그 자의 책임들을 설명하는 것이다.

(A) 증인 또는 잠재적 증인이라면, 모든 적절한 절차들에 관련하여 법집행 공무원(검사들)에게 정보를 제공하고, 그것에 증언을 한다는 합의.

(B) 어떠한 범죄도 저지르지 않겠다는 합의

(C) 이 장에 의하여 그 자에게 제공되는 보호와 관련한 사실의 발각을 회피하기 위한 모든 필요한 조치들에 대한 합의

(D) 그 사람에 대한 법적의무 및 민사 재판에 따른다는 합의

(E) 이 장에서 보호를 제공하는 정부 관계자들의 모든 합리적인 의뢰에 협조한다는 합의

(F) 그 절차를 수행하는 자를 직원으로 지정하는 것에 대한 합의

(G) 자녀의 보호와 면접에 관한 의무를 포함한 모든 법적 의무에 관한 선서를 한다는 합의

(H) 이 편 제3522조에 따른 연방 감독에 동의한다는 합의, 그 자가 주법에 의하여 보호관찰 또는 집행유예를 받는다면, 보호관찰 또는 집행유예에 대한 책임들을 공개하는 것에 대한 합의

(I) 그들의 현재 주소 및 활동에 관한 적절한 프로그램에 대하여 규칙적으로 알릴 것에 대한 합의

이 장에 의하여 법무장관이 결정한 보호에 관하여 합의된 각서는 그자에게 제공될 것이다. 그리고 법무장관에 의하여 규정된 절차들에 대한 합의 사항을 위반하는 경우에 따른 조치들이 그 각서에서 설명되어질 것이다.

그러한 조치들은 프로그램의 행정에 관련하고 이 장의 보호를 제공 받는 자의 자료수집 및 불만사항의 해결에 대한 조치들을 포함한다. 이 조치는 이 사건에 연류 되지 않은 자에 의한 불만의 해결에 대한 기회를 포함한다.

(2) 법무장관은 이 장의 보호와 관련하여 18세 이상과 18세 이하에 따라 각서를 분리하여야 한다. 법무장관과 보호받는 자는 각서에 서명하여야 한다.

(3) 법무장관은 처음에 이 장에 의한 보호할 권한에 대한 책무를 오직 법무차관, 준법무장관, 형사부 또는 사법부의 국가보호국의 법무실장, 사법부의 인권부를 담당하는 법무실장 그리고 사법에서의 공무원 또는 직원들에게 위임할 수 있다.

(e) 법무장관이 제3251조에 규정된 보호를 받는 사람에 대한 위험이 급박하거나 진행되는 수사가 다른 위험으로 즉시 보호를 제공하여야 한다는 판단을 하는 경우 법무장관은 이 장 (C)에 의하여 요구되는 서면평가 및 결정 또는 (d)에 의하여 요구되는 각서를 하기 전에 이 장에 의한 그러한 사람에게 임시적 보호를 제공 할 수 있다. 이러한 경우에, 법무장관은 그 보호가 시작된 후 지체 없이 그러한 서면 평가 그리고 결정 그리고 각서를 작성하여야 한다.

(f) 법무장관은 (d)에 따른 사람 사이에 작성된 각서를 실질적으로 위반한 자 또는 자녀의 보호 그리고 면접에 관한 특질 그리고 제반사정에 관련한 정보를 포함한 이장의 보호를 받는 자에 의한 각서에 관한 허위정보 또는 제반사정에 관한 허위정보를 제공한 자에 대하여 보호를 종료할 수 있다. 그러한 보호를 종료하기 전에, 법무장관은 이 장에 의하여 제공된 보호의 종료와 관련된 자에게 통지를 하며 그 이유도 통지하여야 한다. 그러한 보호를 종료한다는 법무장관의 결정은 사법심사의 대상이 아니다.

⑶ 신고포상금 예산지출 및 예산안 (단위: 백만 원)
소관 부처	제도의 명칭	2005	2006(안)
감사원	부정부패신고포상금제도	20	10
건설교통부	과적신고포상금제도	0	0
경찰청	범죄신고보상금제도	1,093	1,506
	뺑소니신고민간인보상금제도	358	326
공정거래위원회	공정거래법위반행위신고포상금제도	3,000	1,000
관세청	밀수신고포상금제도	690	690
	탈루정보포상금제도	200	60
국가인권위원회	인권침해행위신고보상금제도	27	25
국가청렴위원회	신고자포상금제도	-	100
국세청	탈세정보포상금제도	540	740
	은닉재산신고포상금제도	-	100
	부조리신고포상금제도	-	20
노동부	직업훈련부정행위신고포상금제도	30	20
	고용안정사업부정수급신고포상금제도	-	50
	능력개발사업부정수급신고포상금제도	-	30
	실업급여사업부정수급신고포상금제도	-	200
	보험급여부정수령신고포상금제도	50	100
	체당금부정수급신고포상금제도	15	33
	장애인고용장려금부정수급신고포상금제도	-	-
농림부	양곡부정유통신고및고발포상금제도	4	4
	부정축산물신고포상금제도	85	85
	농산물원산지부정유통신고포상금제도	248	248
	수입식물검역위반고발포상금제도	10	10
	농지불법전용신고포상금제도	-	-
농촌진흥청	부정불량농약,비료신고보상금제도	1.5	3.0
문화재청	문화재사범신고․체포포상금제도	14	14
	매장문화재신고발굴포상금제도	-	-

소관 부처	제도의 명칭	2005	2006(안)
법무부	마약류신고보상금제도	190	190
	국가보안유공자보상금제도	200	180
	인신매매등신고보상금제도	-	50
	법무․검찰공무원부조리신고보상및포상제도	40	40
병무청	병역부조리신고포상금제도	1.8	25
	인터넷불건전사이트신고포상금제도	1	1
보건복지부	재정기여보상금제도	5	5
	의약분업신고포상금제도	10	3
	부정의료업자신고및검거포상금제도	5	5
산림청	산림법위반신고상여금제도	2	2
	산불신고포상금제도	10	10
	소나무재선충병신고포상금제도	-	15
	은닉․망실재산신고보상금제도	5	5
식품의약품안전청	부정불량식품신고포상금제도	9	9
	건강기능식품법률위반행위신고포상금제도	-	4
조달청	조달비리신고포상금제도	-	1
중안선거관리위원회	선거법위반행위신고포상금제도	20	20
특허청	위조상품신고포상금제도	-	520
해양경찰청	해양오염신고보상금제도	10	10
	범죄신고보상금제도	30	30
	밀입국,밀수신고보상금제도	-	-
해양수산부	수산물원산지표시위반신고포상금제도	6	6
환경부	야생동․식물불법포획등신고포상금제도	24	24
	환경오염행위신고포상금제도	30	16
합 계		6,957.3	6,520
자료: 국회 이계경 의원실 (2006). 신고포상금 예산안 분석. 내부 자료를 토대로 재작성. 위 표는 각 부처로부터 자료를 제출받아 작성된 것이다. 주1: 위자료를 기본으로 하되, 누락된 일부 자료가 추가되었다. 주2: 지방정부 신고보상제도는 포함되지 않았다. 주3: 예정 또는 폐지된 것도 포함되지 않았다. 예를 들어, 경찰청은 교통법규위반차량신고보상금지급규칙(훈령예규)에 의한 신고보상제를 운영하였으나 현재는 재시행이 논의되고 있다. 주4: 제도는 있되 실적이 없는 것도 확인하여 포함시켰다. 예를 들어, 농지불법전용신고포상금제도는 농지법에 있으나 실적은 없다.

⑷ 국가자격증 종류

(현재 총 663종)

건설교통부 - 건축사 감정평가사 물류관리사 주택관리사(보) 공인중개사 도로교통 안전관리자 삭도교통 안전관리자 선박교통 안전관리자 항공조종사

경찰청 - 자동차운전면허 기능 검정원 및 강사 기계경비지도사 일반경비지도사

관세청 - 관세사

교육인적자원부 - 사서교사 실기교사 양호교사 전문상담교사 유치원정교사 초등학교정교사 중등학교정교사 특수학교정교사

교통안전공단 - 운송용조종사 사업용조종사 자가용조종사 항공사  항공기관사 항공교통관제사 항공정비사 항공공장정비사 운항관리사 도로교통 안전관리자 삭도교통 안전관리자 선박교통 안전관리자 철도교통 안전관리자 항공교통 안전관리자 항만하역교통 안전관리자 교통사고분석사

국세청 - 세무사 주조사

국립수의과학검역원 - 수의사

금융감독원 - 공인회계사 보험계리인 손해사정인 보험중개인

노동부 - 공인노무사 국제회의기획전문가1급,2급 국제회의기획전문가3급

대한상공회의소 - 무역영어1급,2급,3급 비서2급,3급 세무회계1급,2급,3급 워드프로세서1급 워드프로세서2급 워드프로세서3급 전산회계사2급,3급 전자상거래관리사2급 컴퓨터활용능력 1급 컴퓨터활용능력 2급 컴퓨터활용능력 3급 판매관리사1급,2급,3급 한글속기(컴퓨터)1,2,3급

문화관광부 - 무대예술전문인 무대기계전문인 무대조명전문인 무대음향전문인 박물관(미술관) 1급 정학예사 박물관(미술관) 2급 정학예사 박물관(미술관) 3급 정학예사 박물관(미술관) 준학예사 청소년상담사 3급 청소년상담사 2급 청소년상담사 1급 도자기공예산업기사

문화재청 - 문화재수리기술자 문화재수리기능자

법원행정처(대법원) - 법무사 법원서기보

보건복지부 - 정신보건임상심리사 간호조무사

중앙소방학교 - 소방시설관리사

특허청 -변리사

한국가스안전공사 - 가스시설 시공관리자  온수보일러 시공자

한국경영기술컨설턴트협회 - 기술지도사 경영지도사

한국관광공사 - 관광통역안내원 호텔 총지배인 호텔 1급 지배인 호텔 2급 지배인

한국보건의료인국가시험원 - 안경사 의무기록사 간호사 조산사 의사 치과의사 한의사 약사 한약사 영양사 위생사 응급구조사(1급·2급) 의지보조기기사 방사선사 위생시험사 임상병리사 치과위생사 치과기공사 작업치료사

한국사회복지사협회 - 사회복지사

한국산업인력공단 - 일반경비지도사 기계경비지도사 기상예보기술사 전자출판기능사 임상심리사1급 임상심리사2급 텔레마케팅관리사 게임프로그래밍전문가 게임그래픽전문가 게임기획전문가 멀티미디어콘텐츠제작전문가

한국원자력안전기술원 - 핵물질취급 면허[취급자] 핵물질취급 면허[감독자] 방사성동위원소취급(RI) 면허[일반] 방사성동위원소취급(RI) 면허[감독] 방사성동위원소취급(RI) 면허[특수] 원자로조종 조종사[RO] 원자로조종 조종 감독자[SRO]

한국전산원 - 정보시스템감리사

한국청소년개발원 - 청소년지도사

해양수산부 - 기관사 소형선박조종사 운항사 통신사 항해사 감정사 검량사 검수사

행정자치부 - 행정사

⑸ 공공기관, 공직유관단체, 공무원(공적업무 수행자) 범위 관련 법률

○ 공공기관의정보공개에관한법률

[일부개정 2005.12.29 법률 7796호]

제1조 (목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

...

3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

○ 공공기관의정보공개에관한법률시행령

[전문개정 2004.7.29 대통령령 제18493호]

제1조 (목적) 이 영은 공공기관의정보공개에관한법률에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조 (공공기관의 범위) 공공기관의정보공개에관한법률(이하 "법"이라 한다) 제2조제3호에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 기관"이라 함은 다음 각호의 기관을 말한다.

1. 초·중등교육법 및 고등교육법 그 밖에 다른 법률에 의하여 설치된 각급 학교

2. 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단

3. 정부산하기관관리기본법의 적용을 받는 정부산하기관

4. 특별법에 의하여 설립된 특수법인

5. 사회복지사업법 제42조제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인

○ 공공기관의개인정보보호에관한법률

[일부개정 1999.1.29 법률 제5715호]

제1조 (목적) 이 법은 공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호를 위하여 그 취급에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공업무의 적정한 수행을 도모함과 아울러 국민의 권리와 이익을 보호함을 목적으로 한다.

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "공공기관"이라 함은 국가행정기관·지방자치단체 기타 공공단체 중 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

○ 공공기관의개인정보보호에관한법률시행령

[일부개정 2004.3.17 대통령령 18312호]

제1조 (목적) 이 영은 공공기관의개인정보보호에관한법률(이하 "법"이라 한다)에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조 (적용대상) 법 제2조제1호에서 "대통령령이 정하는 기관"이라 함은 다음 각호의 기관을 말한다. 이 경우 제2호 및 제3호의 규정에 의한 기관에는 금융실명거래및비밀보장에관한법률 제2조제1호의 규정에 의한 금융기관은 포함되지 아니한다.<개정 1997·12·31, 1998·4·1, 1999.1.29>

1. 초·중등교육법 및 고등교육법 기타 다른 법률에 의하여 설치된 각급 학교

2. 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관

3. 특별법에 의하여 설립된 특수법인

4. 공무원연금법 제47조제2호 및 제3호의 규정에 의한 퇴직연금의 지급정지 대상기관중 제2호 및 제3호에 해당하지 아니하는 기관

○ 공공기관의기록물관리에관한법률

[제정 1999.1.29 법률 5709호]

제1조 (목적) 이 법은 공공기관의 기록물관리에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 기록유산의 안전한 보존과 공공기관의 기록정보의 효율적 활용을 도모함을 목적으로 한다.

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "공공기관"이라 함은 국가기관·지방자치단체 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

○ 공공기관의기록물관리에관한법률시행령

[일부개정 2006.6.12 대통령령 제19513호]

제1조 (목적) 이 영은 공공기관의기록물관리에관한법률에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제3조 (공공기관의 범위) 공공기관의기록물관리에관한법률(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호에서 "기타 대통령령이 정하는 기관"이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 기관을 말한다.

1. 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관

2. 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단

3. 특별법에 의하여 설립된 법인

4. 초·중등교육법 및 고등교육법 기타 다른 법률에 의하여 설립된 각급 학교

○ 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률

[일부개정 2006.3.24 법률 제7906호], 시행일 2007.3.25

제24조 (공공기관 등의 방화관리) ①국가, 지방자치단체, 국공립교육시설, 정부투자기관, 지방공기업 그 밖의 공공기관·시설의 장은 건축물·공작물 및 물품 등을 화재로부터 보호하기 위하여 화재예방, 자위소방대의 편성, 소방시설 등의 자체점검과 소방훈련 등의 방화관리를 하여야 한다. 이 경우 공공기관·시설의 장은 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 소속 직원으로 하여금 방화관리를 하게 할 수 있다. <개정 2005.8.4>

②제1항의 규정에 따른 기관장의 책임, 방화관리자의 책임, 소방훈련·교육·소방검사 등의 방화관리에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2005.8.4>

○ 공공기관의 방화관리에 관한 규정

[일부개정 2005.8.19 대통령령 19009호]

제1조 (목적) 이 영은 「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률」 제24조의 규정에 의하여 공공기관의 건축물·공작물 및 물품 등을 화재로부터 보호하기 위하여 방화관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 2005.8.19>제2조 (적용범위) 이 영은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공공기관에 적용한다. <개정 2005.8.19>

1. 국가 및 지방자치단체

2. 국공립학교

3. 「정부투자기관 관리기본법」 제2조제1항의 규정에 의한 정부투자기관

4. 「지방공기업법」 제49조의 규정에 의하여 설립된 지방공사 또는 동법 제76조의 규정에 의하여 설립된 지방공단

5. 「사립학교법」 제2조제1항의 규정에 의한 사립학교

○ 국가인권위원회법

[일부개정 2005.12.29 법률 7796호]

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2005.7.29, 2005.8.4>

...

6. "공공기관"이라 함은 다음 각 목에 해당하는 기관을 말한다.

가. 국가기관

나. 지방자치단체

다. 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」 그 밖의 다른 법률에 의하여 설치된 각급 학교

라. 「공직자윤리법」 제3조제1항 제10호의 규정에 의한 공직유관단체

○ 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법

제2조 (외국공무원등의 범위) 이 법에서 "외국공무원등”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다.

...

2. 다음 각목의 1에 해당하는 자로서 외국의 공공기능수행자

가. 외국정부로부터 공적 업무를 위임받아 수행하는 자

나. 특정한 공적업무를 수행하기 위하여 법령에 의하여 설립된 공공단체 또는 공공기관의 업무에 종사하는 자

다. 외국정부가 납입자본금의 5할을 초과하여 출자하였거나 중요사업의 결정 및 임원의 임면 등 운영 전반에 관하여 실질적인 지배력을 행사하고 있는 기업체의임·직원. 다만, 차별적 보조금 기타 특혜를 받지 아니하고 일반 사경제주체와 동등한 경쟁관계에서 사업을 영위하는 기업체의 경우는 제외한다.

3.공적 국제기구의 업무를 수행하는 자

○ 공직자윤리법

[일부개정 2006.2.21 법률 제7849호]

제1조 (목적) 이 법은 공직자 및 공직후보자의 재산등록 및 등록재산공개와 주식백지신탁을 제도화하고, 공직을 이용한 재산취득의 규제·공직자의 선물신고·퇴직공직자의 취업 제한등을 규정함으로써 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 한다. <개정 2005.5.18> [전문개정 1993.6.11]

제2장 재산등록 및 공개

제3조 (등록의무자) ①다음 각 호의 1에 해당하는 공직자(이하 "등록의무자"라 한다)는 이 법이 정하는 바에 의하여 재산을 등록하여야 한다. <개정 1993.6.11, 1997.12.13, 1997.12.31, 1999.1.21, 1999.12.31, 2000.12.29, 2001.1.26, 2003.3.12, 2005.12.29, 2006.2.21>

1. 대통령·국무총리·국무위원·국회의원등 국가의 정무직공무원

2. 지방자치단체의 장 등 지방자치단체의 정무직공무원과 지방의회의원

3. 4급 이상의 일반직 국가공무원(고위공무원단에 속하는 일반직 공무원을 포함한다) 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원(고위공무원단에 속하는 별정직공무원을 포함한다)

4. 대통령령이 정하는 외무공무원과 4급 이상의 국가정보원의 직원 및 대통령경호실의 경호공무원

5. 법관 및 검사

5의2. 헌법재판소 헌법연구관

6. 대령이상의 장교 및 이에 상당하는 군무원

7. 교육공무원중 총장·부총장·대학원장·학장(대학교의 학장을 포함한다) 및 전문대학장과 대학에 준하는 각종 학교의 장, 특별시·광역시·도의 교육감·교육장 및 교육위원

8. 총경(자치총경을 포함한다) 이상의 경찰공무원과 소방정 및 지방소방정이상의 소방공무원

8의2. 제3호 내지 제6호 및 제8호의 공무원으로 보할 수 있는 직위 또는 이에 상당하는 직위에 채용된 계약직공무원

9. 정부투자기관의 장·부기관장 및 상임감사, 한국은행의 총재·부총재 및 감사, 금융감독원의 원장·부원장 및 감사, 농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회의 회장 및 상임감사

10. 다음 각목의 1에 해당하는 기관·단체중 대통령령이 정하는 기관·단체(이하 "공직유관단체"라 한다)의 임원

가. 정부투자기관, 한국은행 및 정부의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 정부업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

나. 지방공기업법에 의한 지방공사·지방공단 및 지방자치단체의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

다. 임원의 선임에 있어서 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인 등을 요하거나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 임원을 선임하는 기관·단체

11. 기타 국회규칙·대법원규칙 및 대통령령이 정하는 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원

○ 공직자윤리법 시행령

[일부개정 2006.6.29 대통령령 제19563호]

제2조 (공직유관단체의 범위등) ①법 제3조제10호의 규정에 의한 공직유관단체(이하 "공직유관단체"라 한다)는 별표 1과 같다.

<부록 (6) 참조>

⑹ 공직유관단체 현황

공직자윤리법시행령 [별표1]. 공직유관단체(제2조제1항 관련) <개정 2005.6.30, 2005.12.1, 2005.12.28, 2006.4.27>
구 분	기관·단체
1. 정부투자기관	「정부투자기관관리기본법」에 의한 정부투자기관
2. 한국은행	「한국은행법」에 의한 한국은행
3. 지방공사 및 지방공단	「지방공기업법」에 의한 지방공사 및 지방공단
4. 정부 또는 지방자치단체의 출연·보조를 받거나 그 업무의 위탁을 받는 기관·단체	1. 88관광개발주식회사 2. 강원발전연구원 3. 경기개발연구원 4. 경기도체육회 5. 경남미래산업재단 6. 경북통상주식회사 7. 경제·인문사회연구회 8. 공공기술연구회 9. 과학기술정책연구원 10. 광주과학기술원 11. 광주전남발전연구원 12. 광주정보문화산업진흥원 13. 한국교통연구원 14. 국립암센터 15. 국민생활체육협의회 16. 국토연구원 17. 기초기술연구회 18. 농업협동조합중앙회 19. 대구복합화물터미널주식회사 20. 대외경제정책연구원 21. 대한가족보건복지협회 22. 대한결핵협회 23. 대한민국재향군인회 24. 대한염업조합 25. 대한적십자사 26. 대한체육회 27. 부산광역시체육회 28. 사단법인 대한노인회 29. 사단법인 한국학교발명협회 30. 산림조합중앙회 31. 산업기술연구회 32. 산업연구원 33. 서울산업진흥재단 34. 서울시정개발연구원 35. 수산업협동조합중앙회 36. 시설안전기술공단 37. 에너지경제연구원 38. <삭제> 39. 인천광역시 정보산업진흥원 40. 자동차부품연구원 41. 재단법인 경기중소기업종합지원센터 42. 재단법인 경남발전연구원 43. 재단법인 경상북도중소기업종합지원센터 44. 재단법인 구미디지털전자정보기술단지 45. 재단법인 대구경북개발연구원 46. 재단법인 대전광역시첨단산업진흥재단 47. 재단법인 대전발전연구원 48. 재단법인 부산발전연구원 49. 재단법인 서울여성 50. 재단법인 성남산업진흥재단 51. 재단법인 울산광역시중소기업종합지원센터 52. 재단법인 울산발전연구원 53. 재단법인 원주의료기기테크노밸리 54. 재단법인 인천발전연구원 55. 재단법인 제주문화예술재단 56. 재단법인 제주발전연구원 57. 재단법인 제주하이테크산업진흥원 58. 재단법인 충남발전연구원 59. 재단법인 충북개발연구원 60. 재단법인 한국게임산업개발원 61. 재단법인 한국니트산업연구원 62. 저작권심의조정위원회 63. 정보통신연구진흥원64. 정보통신윤리위원회 65. 정보통신정책연구원 66. 주식회사 제주국제컨벤션센터 67. 중소기업정보화경영원 68. 중소기업협동조합중앙회 69. 지방자치단체국제화재단 70. 충청북도 바이오산업진흥재단 71. 충청북도 정보통신산업진흥재단 72. 통일연구원 73. 한국가스공사 74. 한국감정원 75. 한국개발연구원 76. 한국건설기술연구원 77. 한국과학기술기획평가원 78. 한국과학기술단체총연합회 79. 한국과학기술연구원 80. 한국과학기술원 81. 한국과학기술정보연구원 82. 한국과학문화재단 83. 한국과학재단 84. 한국교육개발원 85. 한국교육과정평가원 86. 한국교육방송공사 87. 한국교육학술정보원 88. 한국국제전시장주식회사 89. 한국기계연구원 90. 한국기초과학지원연구원 91. 한국노동교육원 92. 한국노동연구원 93. 한국농림수산정보센터 94. 한국농촌경제연구원 95. 한국디자인진흥원 96. 한국마약퇴치운동본부 97. 한국문화콘텐츠진흥원 98. 한국발명진흥회 99. 한국법제연구원 100. 한국보건사회연구원 101. 한국보건산업진흥원 102. 한국사회복지협의회 103. 한국산업기술평가원 104. 한국산업단지공단 105. 한국생명공학연구원 106. 한국생산기술연구원 107. 한국생산성본부 108. 한국섬유개발연구원 109. 한국소프트웨어진흥원 110. 한국식품개발연구원 111. 한국신발·피혁연구소 112. 한국에너지기술연구원 113. 한국에이즈퇴치연맹 114. 한국여성개발원 115. 한국염색기술연구소 116. 한국영상자료원 117. 한국원자력문화재단 118. 한국원자력안전기술원 119. 한국원자력연구소 120. 한국장애인복지진흥회 121. 한국전기연구원 122. 한국전산원 123. 한국전자거래진흥원 124. 한국전자통신연구원 125. 한국정보문화진흥원 126. 한국정보보호진흥원 127. 한국정보통신기술협회 128. 한국정신문화연구원 129. 한국조세연구원 130. 한국지질자원연구원 131. 한국직업능력개발원 132. 한국천문연구원 133. 한국철도기술연구원 134. 한국청소년개발원 135. 한국청소년상담원 136. 한국청소년수련원 137. 한국표준과학연구원 138. 한국학술진흥재단 139. 한국한센복지협회 140. 한국한의학연구원 141. 한국항공우주연구원 142. 한국해양수산개발원 143. 한국해양수산연수원 144. 한국해양연구원 145. 한국해양오염방제조합 146. 한국해운조합 147. 한국행정연구원 148. 한국형사정책연구원 149. 한국화학연구원 150. 한국환경정책·평가연구원
5. 임원을 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 선임하거나그 선임의 승인을 하는 기관·단체	1. 강릉대학교치과병원 2. 강원대학교병원 3. 강원신용보증재단 4. 거제시 문화예술재단 5. 건강보험심사평가원 6. 경기도 수원월드컵경기장관리재단 7. 경기도청소년수련원 8. 경기디지털아트하이브 9. 경기문화재단 10. 경기신용보증재단 11. 경남신용보증재단 12. 경북대학교병원 13. 경북신용보증재단 14. 경상대학교병원 15. 경찰공제회 16. 공무원연금관리공단 17. 광양만권경제자유구역청 18. 광주신용보증재단 19. 교통안전공단 20. 국립공원관리공단 21. 국민건강보험공단 22. 국민연금관리공단 23. 국방과학연구소 24. 국방품질관리소 25. 국제방송교류재단 26. 군인공제회 27. 근로복지공단 28. 금융감독원 29. 기술신용보증기금 30. 대구신용보증재단 31. 대덕전문연구단지관리본부 32. 대전신용보증재단 33. 대한건설기계협회 34. 대한교원공제회 35. 대한법률구조공단 36. 대한소방공제회 37. 대한주택보증주식회사 38. 대한지방행정공제회 39. 대한지적공사 40. 도로교통안전관리공단 41. 독립기념관 42. 민주화운동기념사업회 43. 별정우체국연합회 44. 삭제 <2005.12.28> 45. 부산대학교병원 46. 부산신용보증재단 47. 사단법인 전국지방공사의료원연합회 48. 사립학교교직원연금관리공단 49. 산재의료관리원 50. 서울대학교병원 51. 서울대학교치과병원 52. 서울신용보증재단 53. 서울올림픽기념국민체육진흥공단 54. 광해방지사업단 55. 선박검사기술협회 56. 소프트웨어공제조합 57. 수도권매립지관리공사 58. 신용보증기금 59. 에너지관리공단 60. 영화진흥위원회 61. 예금보험공사 62. 예술의전당 63. 우정사업진흥회 64. 우체국예금보험지원단 65. 울산신용보증재단 66. 유네스코한국위원회 67. 인천국제공항공사 68. 인천신용보증재단 69. 자치정보화조합 70. 재단법인 경기도문화의전당 71. 재단법인 경기도영어문화원 72. 재단법인 경기테크노파크 73. 재단법인 경북테크노파크 74. 재단법인 고양문화재단 75. 재단법인 고양세계꽃박람회조직위원회 76. 재단법인 광주테크노파크 77. 재단법인 국립발레단 78. 재단법인 국립오페라단 79. 재단법인 국립합창단 80. 재단법인 나노소자특화팹센터 81. 재단법인 대구테크노파크 82. 재단법인 대전광역시 중소기업종합지원센터 83. 재단법인 마산밸리 84. 재단법인 부산테크노파크 85. 재단법인 서울문화재단 86. 재단법인 서울복지재단 87. 재단법인 서울예술단 88. 재단법인 세계도자기엑스포 89. 재단법인 세종문화회관 90. 재단법인 송도테크노파크 91. 재단법인 전남테크노파크 92. 재단법인 정동극장 93. 재단법인 충남테크노파크 94. 재단법인 충북테크노파크 95. 재단법인 포항테크노파크 96. 재단법인 한국양성평등교육진흥원 97. 재단법인 한국특허정보원 98. 재외동포재단 99. 전국신용보증재단연합회 100. 전남대학교병원 101. 전남신용보증재단 102. 전북대학교병원 103. 전북신용보증재단 104. 전자부품연구원 105. 전쟁기념사업회 106. 제주국제자유도시개발센터 107. 제주대학교병원 108. 제주신용보증재단 109. 중소기업은행 110. 중소기업진흥공단 111. 증권예탁결제원 112. 직접판매공제조합 113. 체성회 114. 총포·화약안전기술협회 115. 축산물등급판정소 116. 충남대학교병원 117. 충남신용보증재단 118. 충북대학교병원 119. 충북신용보증재단 120. 프로그램심의조정위원회 121. 학교법인 기능대학 122. 학교법인 한국기술교육대학교 123. 한국가스안전공사 124. 한국가정법률상담소 125. 한국간행물윤리위원회 126. 한국갱생보호공단 127. 한국공항공사 128. 한국국방연구원 129. 한국국제교류재단 130. 한국국제협력단 131. 한국군사문제연구원 132. 한국대학교육협의회 133. 한국데이터베이스진흥센터 134. 한국마사회 135. 한국무선국관리사업단 136. 한국문화관광정책연구원 137. 한국문화예술진흥원 138. 한국문화재보호재단 139. 한국문화정보센터 140. 한국방송공사 141. 한국방송광고공사 142. 한국방송영상산업진흥원 143. 한국보훈복지의료공단 144. 한국사학진흥재단 145. 한국산업기술진흥협회 146. 한국산업안전공단 147. 한국산업은행 148. 한국산업인력공단 149. 한국선원복지고용센터 150. 한국소방검정공사 151. 한국소방안전협회 152. 한국소비자보호원 153. 한국수출보험공사 154. 한국수출입은행 155. 한국어촌어항협회 156. 한국언론재단 157. 한국음주문화연구센터 158. 한국인터넷정보센터 159. 한국자산관리공사 160. 한국자원재생공사 161. 한국장애인고용촉진공단 162. 한국전기안전공사 163. 한국전문대학교육협의회 164. 한국전파진흥협회 165. 한국정보통신산업협회 166. 한국주택금융공사 167. 한국지방재정공제회 168. 한국지방행정연구원 169. 한국지역난방공사 170. 한국철도공사 171. 한국철도시설공단 172. 한국컨테이너부두공단 173. 한국특수판매공제조합 174. 한국항공진흥협회 175. 한국항로표지기술협회 176. 한국해사위험물검사소 177. 한국희귀의약품센터 178. 항만공사법에 의한 항만공사 179. 해외건설협회 180. 한국철도유통 181. 환경관리공단

⑺ 미국 기금 목록

<표 1> 비회전형 신탁기금 현황

(단위: 백만 달러)

기 금 명	세입	총세출	잔고
Advances for Cooperative Work, Department of Energy	0	2	5
Airport and Airway Trust Fund	11,121	8,089	12,446
American Battle Monuments Commission Gift Fund	27	14	41
Aquatic Resources Trust Fund	462	348	1,276
Architect of the Capitol Gift Fund	0	0	0
Armed Forces Retirement Home Trust Fund	53	73	197
Barry Goldwater Scholarship and Excellence in Education Foundation	3	3	61
Bequests and Gifts, Federal Emergency Management Agency	0	0	2
Black Lung Disability Trust Fund	599	1,000	-6,239
Cheyenne River Sioux Tribe Terrestrial Wildlife Restoration Trust Fund	4	0	4
Christopher Columbus Scholarship Foundation	1	0	7
Civil Service Retirement and Disability Fund	74,522	43,932	481,273
Claims Court Judges Retirement Fund	2	1	7
Coast Guard Gift Fund	0	0	2
Cooperative Fund (Papago)	2	0	31
Corporation for National Community Service Gift Fund	96	56	399
Court of Veterans Appeals Retirement Fund	0	0	3
Department of State Conditional Gift Fund	1	0	17
Department of State Unconditional Gift Fund	1	0	0
Departmental Administration Gift Fund, Agriculture	1	1	2
District of Columbia Federal Pension Liability Trust Fund	3,357	140	3,217
District of Columbia Judicial Retirement and Survivors Annuity Fund	71	2	75
Education Benefits Fund, Department of Defense	237	178	676
Federal Judicial Center Foundation Gift Fund	0	1	1
Financial Assistance Corporation Trust Fund	7	0	106
Fish and Wildlife Service Contributed Funds	6	4	8
Foreign Military Sales Trust Fund	11,624	12,159	5,509
Foreign National Employees Separation Pay Trust Fund	15	27	304
Foreign Service National Separation Liability Trust Fund, Agency for International Development	2	1	12
Foreign Service National Separation Liability Trust Fund, Broadcasting Board of Governors	0	0	0
Foreign Service National Separation Liability Trust Fund, Department of State	8	6	76
Foreign Service National Separation Liability Trust Fund, International Trade Administration	0	11	0
Foreign Service National Separation Liability Trust Fund, U.S. Information Agency	0	0	8
Foreign Service Retirement and Disability Fund	1,120	538	10,132
합 계	1,130	556	10,228

기 금 명	세입	총세출	잔고
Forest Service Trust Funds	193	133	408
General Post Fund, National Homes, Department of Veterans Affairs	33	29	52
Geological Survey Contributed Funds	0	2	2
Gifts and Bequests Trust Fund, Department of Commerce	1	1	1
Harbor Maintenance Trust Fund	607	295	1,736
Harry S. Truman Memorial Scholarship Fund	4	5	57
Hazardous Substance Superfund	1,017	1,717	4,443
Highway Trust Fund	39,427	29,036	28,979
Host Nation Support Fund for Relocation	0	0	0
Indian Tribal Funds	438	322	304
Inland Waterways Trust Fund	118	88	361
Inspection and Grading of Farm Products, Agricultural Marketing Service	116	105	15
Inspection and Grading of Farm Products, Food Safety Inspection Service	4	4	0
Interest, Miscellaneous Trust Fund, Department of Treasury	1	0	0
Israeli Arab and Eisenhower Exchange Fellowship Program Trust Fund	0	1	21
James Madison Memorial Fellowship Trust Fund	3	2	43
Japan-United States Friendship Trust Fund	28	2	42
John C. Stennis Center for Public Service Development Trust Fund	1	1	9
Judicial Officers Retirement Fund	33	14	120
Judicial Survivors Annuities Fund	37	11	318
Kuwait Civil Reconstruction Trust Fund	0	0	2
Leaking Underground Storage Tank Trust Fund	268	65	1,389
Library of Congress Gift and Trust Funds	31	26	52
Lower Bruel Sioux Tribe Terrestrial Wildlife Restoration Trust Fund	1	0	0
Medicare, Part A (Federal Hospital Insurance Trust Fund)	153,018	131,503	138,421
Medicare, Part B (Federal Supplementary Medical Insurance Trust Fund)	85,457	80,697	45,649
Military Retirement Fund	38,227	31,889	151,853
Miscellaneous Contributed Funds, Agricultural Research Service	22	18	22
Miscellaneous Contributed Funds, Department of Agriculture	5	0	0

Miscellaneous Trust Funds, Administration of Foreign Affairs	2	2	10
Miscellaneous Trust Funds, Agency for International Development	0	0	2
Miscellaneous Trust Funds, Animal and Plant Health Inspection Service	13	13	6
Miscellaneous Trust Funds, Appalachian Regional Commission	6	5	2
Miscellaneous Trust Funds, Bureau of Land Management	13	12	15
Miscellaneous Trust Funds, Federal Highway Administration	50	26	71
Miscellaneous Trust Funds, Health Services Administration	52	60	115
Morris K. Udall Scholarship Fund	1	1	23
National Archives Gift Fund	1	1	7
National Botanic Garden Gift Fund	0	0	0
National Endowment for the Arts Gift Fund	1	0	0
National Endowment for the Humanities Gift Fund	1	0	0
National Park Service Miscellaneous Trust Fund	15	15	25
National Science Foundation Gift Fund	37	42	27
National Security Education Trust Fund	3	6	52
National Service Life Insurance Fund	1,677	1,732	11,962
Natural Resources Conservation Service Miscellaneous Contributed Funds	5	2	25
합 계	320,967	277,883	386,641

기 금 명	세입	총세출	잔고
Office of International Cooperation and Development Miscellaneous Contributed Fund	2	1	7
Oil Spill Liability Fund	75	141	1,017
Other Commissions and Boards	0	0	0
Other Department of Defense Trust Funds	37	39	26
Peace Corps Miscellaneous Trust Funds	1	1	2
Post-Vietnam Era Veterans Education Account	6	20	108
Proprietary Receipts, Miscellaneous Trust Funds, Department of Transportation	0	0	0
Radiation Exposure Compensation Trust Fund	0	13	9
Rail Industry Pension Fund	3,193	3,000	15,255
Railroad Social Security Equivalent Benefit Account	5,482	5,318	-1,058
Reclamation Trust Funds	23	13	42
Ricky Ray Hemophilia Relief Fund	0	0	0
Rivers and Harbors Contributed Funds	350	252	394
Sales of Unclaimed Abandoned and Seized Goods, Customs Service	4	7	1
Science, Space, and Technology Education Trust Fund	2	1	15
Social Security (Federal Disability Insurance Trust Fund)	67,791	52,142	92,628
Social Security (Federal Old-Age Survivors Trust Fund)	449,489	340,427	762,374
South Dakota Terrestrial Wildlife Habitat Restoration Trust Fund	10	0	10
Special Workers Compensation Funds	145	143	57
Supplemental Annuity Pension Fund, Railroad Retirement Board	94	75	56
Tax Court Judges Survivors Annuity Fund	0	0	7
Tribal Trust Fund	0	0	0
U.S. Capitol Preservation Commission Trust Fund	1	0	28
U.S. Government Life Insurance Fund, Department of Veterans Affairs	7	12	80
Unemployment Trust Fund	31,681	24,938	77,699
United Mine Workers Combined Benefits Fund	230	230	0
Vaccine Injury Compensation Trust Fund	194	60	1,400
Voluntary Separation Incentive Fund	172	156	893
합 계	558,989	426,989	951,050

<표 2> 특별기금 현황

단위: 백만 달러)

기 금 명	세입	총세출	잔고
Abandoned Mine Reclamation Fund	360	267	1,736
Allied Contributions and Cooperation Account, Department of Defense	208	126	17
Alternative Fuels Production	1	0	13
Assets Forfeiture Fund	613	502	728
Aviation User Fees	0	0	0
Central Valley Project Restoration Fund	49	38	47
Colorado River Dam Fund, Boulder Canyon Project	65	58	12
Construction, Rehabilitation, Operation and Maintenance, WAPA	63	268	168
Continuing Fund, Southeastern Power Administration	2	0	2
Continuing Fund, Southwestern Power Administration	2	2	0
Cooperative Endangered Species Conservation Fund	29	38	191
Crime Victims Fund	985	348	1,629
Customs Services at Small Airports	3	3	3
Department of the Treasury Forfeiture Fund	347	300	413
Disease Control, Research, and Training	2	0	0
Disposal of Surplus Real and Related Personal Property	9	4	87
Diversion Control Fee Account	54	63	77
Elk Hills School Lands Fund	0	36	262
Emergency Preparedness Grants	8	7	17
Environmental Dispute Resolution Fund	0	3	3
Environmental Services	10	0	63
Essential Air Service and Rural Airport Improvement Fund	48	42	13
Everglades Restoration Account	4	0	4
Expenses of Transportation Audit Contracts and Contract Administration	8	9	25
Exxon Valdez Settlement Fund	0	1	2
Falcon and Amistad Operating and Maintenance Fund	1	1	2
Federal Aid in Wildlife Restoration	226	213	436
FHA Mutual Mortgage Insurance Program Account	3,559	0	0
Fishermen's Contingency Fund	0	0	3
Fishermen's Guaranty Fund	0	0	3
Fishermen's Protective Fund	0	0	1
Forest Products Program	0	0	3
Informant Payments	8	8	0
Internal Revenue Collections for Puerto Rico	235	235	0
Internal Revenue Service Miscellaneous Retained Fees	88	88	0
International Center, Washington, D.C.	3	3	3
International Litigation Fund	2	1	8
Interstate Land Sales Fund	0	0	0
합 계	14,328	5,084	10,045

기 금 명	세입	총세출	잔고
Forest Service Permanent Appropriations	228	366	580
Funds for Strengthening Markets, Income, and Supply (Section 32)	5,681	833	486
Gifts to the United States for Reduction of the Public Debt	1	0	0
Guarantees of Mortgate-Backed Securities Loan Guarantee Program Account	355	0	701
H-1B Nonimmigrant Petitioner Account	74	2	1
Historic Preservation Fund	-150	37	2,154
Immigration Support	1,142	1,182	152
Indian Health Facilities	5	0	0
Judiciary Filing Fees	107	115	286
Judiciary Information Technology Fund	228	233	176
Land Acquisition Accounts	1	93	173
Land and Water Conservation Fund	1,293	1,087	12,936
Leases of Lands Acquired for Flood Control, Navigation, and Allied Purposes	1	1	0
Management of Lands and Resources, Bureau of Land Management	1	0	0
Manufactured Home Inspection and Monitoring	15	15	10
Medical Care, Department of Veterans Affairs	574	0	51
Migratory Bird Conservation Account	65	55	38
Mineral Leasing and Associated Payments	478	478	0
Miscellaneous Permanent Appropriations, Bureau of Indian Affairs	72	72	83
Miscellaneous Permanent Appropriations, Office of Special Trustee for American Indians	23	9	47
Miscellaneous Permanent Payment Accounts, Bureau of Land Management	34	118	90
Miscellaneous Permanent Appropriations, Fish and Wildlife Service	2	4	3
Miscellaneous Special Funds, Department of Defense	76	68	253
National Forest System	4	0	78
National Forests Fund, Payment to States	3	3	0
National Indian Gaming Commission, Gaming Activity Fees	5	0	5
National Institutes of Health Miscellaneous Accounts	13	0	0
National Wildlife Refuge Fund	8	19	6
Natural Resource Damage Assessment Fund	61	17	72
North American Wetlands Conservation Fund	1	14	41
Nuclear Waste Fund	768	188	7,927
Office of Federal Housing Enterprise Oversight	16	16	4
Operation and Maintenance of Quarters, Bureau of Indian Affairs	5	4	4
Operation and Maintenance, General, Corps of Engineers	33	0	33
Operation of the National Park System	7	0	7

Other Permanent Appropriations, National Park Service	50	30	71
Overseas Military Facility Investment Recovery	4	29	48
Panama Canal Commission Compensation Fund	7	6	79
Payments to Copyright Owners	243	174	772
Payments to States Under Federal Power Act	3	3	3
Perishable Agricultural Commodities Act Fund	8	9	10
Permanent Appropriations, Corps of Engineers	14	19	14
Permanent Operating Funds, Bureau of Land Management	17	24	47
Pipeline Safety	34	34	33
Presidential Election Campaign Fund	61	26	0
Program Expenses, Federal Retirement Thrift Investment Board	75	59	39
Promote and Develop Fishery Products and Research Pertaining to American Fisheries	0	5	7
Radiological Emergency Preparedness Fund	13	10	3
Range Betterment Fund	3	3	4
Range Improvements	8	10	6
Reclamation Fund	1,050	317	2,245
Recreation Fee Permanent Appropriations	145	68	216
Recreational Fee Demonstration Program	3	2	4
합 계	5,632	3,437	25,924

기 금 명	세입	총세출	잔고
Refunds, Transfers, and Expenses of Operation, Puerto Rico	104	100	18
Registry Administration	3	3	0
Registry Fees	2	1	4
Research and Education Activities, Native American Institutions Endowment Fund	5	0	19
Salaries and Expenses, Animal and Plant Health Inspection Service	172	0	117
Salaries and Expenses, Food and Drug Administration	1	0	0
Salaries and Expenses, Financial Management Service	13	0	0
Salaries and Expenses, Nuclear Regulatory Commission	442	0	0
Salaries and Expenses, Patent and Trademark Office	0	0	0
Salaries and Expenses, U.S. Customs Service	1,208	0	0
Service Charges, Deposits, and Forfeitures, Bureau of Land Management	12	11	11
Spectrum Auction Program Account	290	1,411	0
Supplemental Security Income Program	2	0	2
United States Capitol Police Memorial Fund	1	1	0
United States Trustee System Fund	116	138	123
Universal Service Fund	3,752	3,293	1,479
Uranium Enrichment Decontamination and Decommissioning Fund	608	228	1,651
Utah Reclamation Mitigation and Conservation Account	21	20	121
Wildlife Conservation	-1	2	4
Wildlife Conservation and Appreciation Fund	0	1	3
합 계	6,751	5,209	3,552