2008. 10. 30.

주관 : 서울시립대학교 반부패시스템연구소

후원 : 국 민 권 익 위 원 회

목    차

1. 공개토론회 개요	1

2. 진행순서	2

3. 발제자료 (임병연)

○ 서울시립대학교 반부패시스템연구소	3

4. 토론자료	67

○ 최정학 교    수 (한국방송통신대학교 법학과)	67

○ 김성천 박    사 (한국소비자원 소비자정책연구팀장)	69

○ 김영수 변 호 사 (아름다운 재단「공감」)	72

○ 이지문 부 대 표 (공익제보자와함께하는모임)	77

○ 최종원 과    장 (환경부 산업폐기물과)	84

『공익신고자 보호제도』도입을 위한

공개토론회 개요

1. 일 시 : 2008. 10. 30(목), 14:00 ~ 17:00

2. 장 소 : 국민권익위원회 청렴교육관 (현대빌딩 계동 2층)

3. 주 제 : 『공익신고자 보호제도』 도입 방안

4. 사 회 : 박흥식 교수(중앙대학교 행정대학원 원장)

5. 발 제 : 임병연 연구원(서울시립대학교 반부패시스템연구소)

6. 토 론 : (가나다 順)

○ 김성천 박    사 (한국소비자원 소비자정책연구팀장)

○ 김영수 변 호 사 (아름다운 재단「공감」)

○ 노주석 논설위원 (서울신문)

○ 서백영 감    사 (유한킴벌리)

○ 이지문 부 대 표 (공익제보자와함께하는모임)

○ 최정학 교    수 (한국방송통신대학교 법학과)

○ 최종원 과    장 (환경부 산업폐기물과)

○ 황태윤 변 호 사 (시민과함께하는변호사들, 법무법인「나은」)

공개토론회 진행순서

시 간	내 용	비 고
13:30～14:00 (30‘)	등 록
14:00～14:05 (5‘)	국민의례	진행자
14:05～14:10 (5‘)	개 회 사	문영식 소장 (서울시립대학교 반부패시스템연구소)
14:10～14:15 (5‘)	축 사	이영근 부위원장(국민권익위원회)
14:15～14:20 (5‘)	토 론 자 진행소개	박흥식 교수(사회자)
14:20～15:00 (40‘)	주제발표	임병연(반부패시스템연구소 연구원)
15:00～16:20 (80‘)	지정토론 (각 10분)	최정학 (한국방송통신대 교수) 김성천 (한국소비자원 팀장) 노주석 (서울신문 논설위원) 김영수 (아름다운재단 공감 변호사) 이지문 (공제모 부대표) 황태윤 (시변 변호사) 서백영 (유한킴벌리 감사) 최종원 (환경부 과장)
16:20～17:00 (40‘)	질의응답 종합정리	박흥식 교수(사회자)
17:00	폐 회

발 제 문

공익신고자 보호제도 도입방안 연구

서울시립대학교

반부패시스템연구소

목      차

Ⅰ. 문제의 제기	5

Ⅱ. 공익신고자 보호제도 도입의 필요성	7

Ⅲ. 공익신고자 보호제도 도입의 주요 쟁점사항	17

1. 공익신고의 대상	17

2. 공익신고대상의 조문화 방안	24

3. 신고자 적격	26

4. 신고접수 및 처리기관	29

5. 신고방법(성실의무 포함)	31

6. 신고접수․처리기관의 조치	32

7. 보호주체	34

8. 불이익 처분의 유형 및 보호방법	39

9. 책임감면 등 기타 보호수단	42

10. 손해배상 제도 도입방안 검토	45

11. 화해제도	47

12. 형사처벌 등 각종 벌칙	50

13. 법제정 형식 검토	51

<부록 1> 개별법령상의 신고대상과 보호범위 현황	53

<부록 2> Consumer Product Safety Improvement Act of 2008	57

<부록 3> Private Sector Whistleblower Protection

Streamlining Act of 2007(안)	59

<부록 4> 외국의 공익신고 대상	63

Ⅰ. 문제의 제기

■ 공공부문의 부패나 민간부문의 공익침해행위가 국가경쟁력에 부정적인 영향을 미치고, 사회시스템을 왜곡시키는 요인으로 작용하면서 이를 통제하기 위한 장치로서 공익신고자 보호제도에 대한 관심이 증가하고 있음

■ 그러나 공익신고자들이 소속기관으로부터 각종 불이익을 감수해야만 하므로 이들을 보호할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 그 효과를 극대화시킬 수 있음

○ 공익신고자 보호제도는 공익신고자로 하여금 내부비리에 관한 정보를 가지고 외부로 나오도록 유인하여 비리 적발 가능성을 높여주며,

○ 내부비리가 외부에 알려질 가능성이 높기 때문에 잠재적 비리자(potential wrongdoers)로 하여금 사전에 그러한 행위를 단념시키는 효과가 있음

■ 이에 따라, 우리나라에서도 2001년 (구)부패방지법을 제정하여 신고자 보호보상제도를 도입하였으며, 이후 2차례의 법령개정을 통해 제도를 보완․발전시키는 조치를 취했음

○ 즉, 부패방지법을 통하여 구체적인 보호조치를 규정하였고, 신고자 외에 진술 또는 그 밖에 자료제출 등의 방법으로 조력한 자에 대해서도 신분보장 및 신변보호 등의 보호서비스를 제공하고 있으며, 더 나아가 부패행위 신고의 고무․촉진 목적의 금전적 인센티브를 규정하고 있음

■ 그러나 현재의「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」은 공익신고자 보호조치와 관련한 부분에서 몇 가지 미비점이 있음

○ 동법은 부패행위의 개념을 ‘공직자의 법령위반행위와 공공기관의 재산상 손해를 가하는 행위’로만 규정하고 부패행위로 신고대상을 한정하고 있기 때문에, 공공부패 이외의 영역이나 국민생활에 막대한 영향을 주는 공공의 안전, 건강, 환경 등 민간부문에 대해서는 보호조치를 하지 못하고 있음

○ 신고자의 신분보장에 관한 법규정이 강제력을 지니지 못하여 실질적인 보호가 어려운 측면이 있음

○ 신고의 보호시점을 권익위에 신고한 이후로 규정하고 있어 신고 이전에 당한 불이익에 대한 보호나 구제조치가 없음

○ 이외에도 부패행위 신고자가 신고를 하는 과정에서 실질적으로 지출한 비용이나 경제적 피해에 대한 손해배상 규정이 없는 등의 문제점이 있음

■ 공익신고자 보호제도의 도입은 사회안전 메커니즘 강화로 정부신뢰 제고, 행정부담 감소 및 예산절감 효과 등을 통하여 국가경쟁력 향상에 크게 기여할 것임

○ 이를 위해 적용대상을 공공부문의 부패뿐만 아니라 민간부문의 공익침해행위까지 확대하는 방안에 대한 검토가 필요함

■ 이에 따라 그동안 (구)부패방지법의 개정을 통하여 이러한 문제를 수용하자는 주장이 제기되어 왔으며, 한편으로는 민간부문의 공익침해행위를 포함하는 공익신고자 보호제도의 도입 노력이나 주장이 있었으나 입법화 되지는 못하였음

Ⅱ. 공익신고자 보호제도 도입의 필요성

■ 공공부패와 더불어 공익침해행위는 사회 안전 및 신뢰의 훼손 등 심각한 사회적 손실을 유발하여 막대한 사회적 비용이 소요됨

○ 특히, 유해식품의 제조·유통 및 환경오염 등 사회적 위해를 초래하여 공공지출 증대를 가져오는 공익침해행위가 증가하고 있는바, 이를 신속하게 발견하고 사전 예방하는 것이 매우 중요함

○ 따라서 세계적으로 저비용·고효율의 방법으로 평가받고 있는 공익신고·보호제도의 도입이 절실히 요구됨

- 유해식품의 제조․유통 등 국민건강에 영향을 미치는 행위

* 최근의 멜라민 파동을 비롯하여, 말라카이트 그린, 김치에서 발견된 기생충알, 쇠고기 원산지 표시문제 등

* 적십자사 혈액원의 혈액관리 소홀 및 검사시스템 운용의 부적격 사건

* 2006년 휴대반입 중국산 참기름 불법유통 사실에 대한 제보를 하였으나, 제보자의 신분이 재판과정에서 노출되어 관련업체로부터 무고죄 및 신용훼손으로 고발당해 출국정지됨

- 폐수 무단방류 등의 환경문제

* 2000년 2월 주한미군이 포름알데히드 등 독극물을 한강에 무단방류한 사건

- 소비자 안전이나 이익을 침해하는 문제 발생

* 최근 국내 OO자동차회사의 차량부식문제 리콜거부와 수리비의 소비자 전가 등 공산품 리콜 등의 문제

■ 현재 우리나라에도 민간부문의 공익침해행위에 대해서 각 개별법령에 신고, 포상 및 보호제도가 규정되어 있으나, 보호의 실효성은 매우 낮은 실정임(법령별 관련규정은 <부록 1> 참조)

○ 보호조항이 있으나 불이익 처분에 대한 규정이나 보호주체 및 방법 등이 구체화 되어 있지 못하며,

○ 신고와 관련하여 보호조항이 없는 법령도 많음

- 신고․포상 조항이 있는 64개의 법률을 조사한 결과 20개의 법률만이 보호조항을 규정하고 있음

- 보호조항도 대부분이 신고․제보자의 신분상의 비밀보호에만 그치는 경우가 많음

- 신변보호조치도 규정하고 있으나, 구체적으로 어떠한 방법으로 보호조치를 취하는지에 대한 규정이 명확하지 않음

○ 신고대상이 협소하게 규정되어 있거나 불명확한 범위 문제

<산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률>

제21조(산업기술보호 포상 및 보호 등)

② 정부는 이 법의 규정을 위반하여 산업기술을 해외로 유출한 사실을 신고한 자로부터 요청이 있는 경우 그에 대하여 신변보호 등 필요한 조치를 취하여야 한다.

동법 시행령

제27조(신변보호 등의 요청) 법 제21조제2항에 따라 신변보호 등을 요청하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 신변보호등요청서를 정보수사기관의 장에게 제출하여야 한다. 다만, 긴급히 처리할 필요가 있는 경우에는 구두 또는 정보통신망 등의 방법으로 요청한 후 지체 없이 신변보호등요청서를 제출하여야 한다.

<정치자금법>

제53조(정치자금범죄 신고자의 보호 등)

① 정치자금범죄(제8장에 해당하는 죄를 말한다. 이 장에서 같다)에 관한 신고·진정·고소·고발 등 조사 또는 수사단서의 제공, 진술 또는 증언 그 밖에 자료제출행위 및 범인검거를 위한 제보 또는 검거활동을 한 자(이하 이 조에서 "정치자금범죄 신고자등"이라 한다)가 그와 관련하여 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 그 정치자금범죄에 관한 형사절차 및 선거관리위원회의 조사과정에 있어서는 「특정범죄신고자등 보호법」 제5조(불이익처우의 금지)·제7조(인적 사항의 기재생략)·제9조(신원관리카드의 열람) 내지 제12조(소송진행의 협의 등) 및 제16조(범죄신고자 등에 대한 형의 감면)의 규정을 준용한다.

② 누구든지 제1항의 규정에 의하여 보호되고 있는 정치자금범죄 신고자등이라는 정을 알면서 그 인적 사항 또는 정치자금 범죄신고자등임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려 주거나 공개 또는 보도하여서는 아니된다.

<정치자금사무관리규칙>

제46조(정치자금범죄 신고자의 보호 등)

① 위원·직원은 정치자금범죄신고와 관련하여 문답서 또는 확인서 그 밖의 서류(이하 "문답서등"이라 한다)를 작성함에 있어서 정치자금범죄에 관한 신고·진술 또는 증언 그 밖의 자료제출행위 등을 한 자(이하 이 조에서 "정치자금범죄신고자등"이라 한다)의 성명·연령·주소 및 직업 등 신원을 알 수 있는 사항(이하 이 조에서 "인적 사항"이라 한다)의 전부 또는 일부를 기재하지 아니할 수 있다.

② 정치자금범죄 신고자등은 문답서등을 작성함에 있어서 위원·직원의 승인을 얻어 인적 사항의 전부 또는 일부를 기재하지 아니할 수 있다.

<주식회사의 외부감사에 관한 법률>

제15조의3(부정행위 신고자의 보호 등<개정 2005.5.31>)

① 회사의 회계정보와 관련하여 다음 각호의 1에 해당하는 사항을 알게 된 자가 그 사실을 대통령령이 정하는 바에 따라 증권선물위원회에 신고하거나 당해 회사의 감사인 또는 감사에게 고지한 경우에는 그 신고자 또는 고지자(이하 "신고자등"이라 한다)에 대한 징계나 시정조치 등을 대통령령이 정하는 바에 따라 감면할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 신고 또는 고지를 받은 자는 신고자등의 신분 등에 관한 비밀을 유지하여야 한다.

③ 신고자등이 제1항의 규정에 의한 신고 또는 고지를 하는 경우 당해 회사(당해 회사의 임원 또는 직원을 포함한다)는 그 신고 또는 고지와 관련하여 직접 또는 간접적인 방법으로 신고자등에게 불이익한 대우를 하여서는 아니된다.

④ 제3항의 규정을 위반하여 불이익한 대우로 신고자등에게 손해를 발생하게 한 회사·당해 회사의 임원 또는 직원은 연대하여 신고자등에게 손해를 배상할 책임이 있다. <신설 2005.5.31>

■ 대부분의 선진국들은 민간부분의 공익침해행위나 부정행위도 신고의 대상으로 하여 보호조치를 취하고 있음

국 가	민간부분 포함여부	공익신고 대상부문
미 국¹	◯	민간부문은 별도의 개별법에서 규정
영 국	◯	공공부문, 민간부문, 제3섹터
일 본	◯	공공부문과 민간부문의 공익침해행위
캐나다	◯	공공부문과 민간부문의 부정행위
뉴질랜드	◯	공공부문과 민간부문의 심각한 부정행위
호 주²	제한적	민간부문은 장애인처우법에서 정하는 장애인의 보건과 안정에 대한 위협에 한정
네덜란드	Ⅹ	공무원의 남용행위
리투아니아	Ⅹ	공공부문의 부정행위
아일랜드	◯	공공부문과 민간부문의 부정행위

주1 : 미국은 공공부문과 민간부문이 별개의 법으로 운영되고 있음

주2 : 호주는 퀸즈랜드 주의 내부공익신고자 보호법임

■ 미국은 개별법상에서 민간부문의 공익신고자 보호에 관한 명문의 규정이 있음

○ 사베인즈-옥슬리법 이전까지는 개별법에서 내부신고자를 위한 법조항들이 일반적으로 특정한 법령에서 명시한 종류의 위반을 고발한 근로자들로 제한적이었음

- 그러나 의회의 지지가 취약했기 때문에 사베인즈-옥슬리법은 일반적이고 함축적이거나 간접적인 권리가 대부분임

○ 사베인즈-옥슬리법의 한계를 보완하여 보다 폭넓게, 또한 직접적이고 명시적인 보호를 받을 수 있게 하려는 노력이 “Private Sector Whistleblower Streamlining Act of 2007"로 구체화됨

- 이후 2008년 8월 14일 부시대통령에 의해 「소비자제품안전개선법(Consumer Product Safety Improvement Act of 2008)」이 승인됨

○ 미국의 내부고발자 보호 관련법을 비교해보면 다음 표와 같음

구분	직업안전위생관리법 (Occupational Safety and Health 11(c)) (1970)	독성물질규제법 (Toxic Substances Control Act of 1976)	대기정화법 (The Clean Air Act of 1977)	항공투자개혁법 (Aviation Investment and Reform Act(AIR21)) (2000)
보호대상	직업적 위생 또는 안전의 위반행위를 신고하는 “근로자”	동법의 위반행위를 신고하는 “근로자”	동법의 위반행위를 신고하는 “근로자”	항공사, 하도급자, 또는 계약자의 근로자
보호대상 행 위	직업안전위생관리국 (OSHA)에 신고하거나 증언하는 행위	동법에 따른 신고, 증언 또는 지원하는 행위	동법과 관련계획에 따른 신고, 증언 또는 지원하는 행위	관련 법령의 위반 행위를 제공, 기록, 증언하는 행위
공소시효	30일	30일	30일	90일
재판 청구권	없음	없음	없음	없음
이용 가능한 구제책	원상회복 체불임금 지급	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 전보적 배상 징벌적 배상	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 전보적 배상	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 전보적 배상

	사베인즈-옥슬리법 (Sarbanes-Oxley Act, Sec.806) (2002)	에너지기구개편법 (Energy Reorganization Act of 1974, Sec.5851) (2005년 개정)	육상운송지원법 (Surface Transport. Assistance Act of 1982) (2007년 개정)	소비자제품안전개선법 (Consumer Product Safety Improvement Act of 2008)
보호대상	상장 회사의 근로자	국가조사위원회 (NRC)의 인가를 받은 근로자, 에너지국(DOE), NRC 및 계약자의 근로자	상업운송업자의 근로자	소비자제품 (CPSC)의 제조업자, 배급업자, 판매업자의 근로자
보호대상 행 위	증권거래위원회 (SEC) 규정 또는 증권 관련법의 위반행위를 신고한 행위	동법 또는 원자력 법의 위반행위를 신고하거나 그 위반행위에 협력하기를 거부 하는 행위	안전․안보규칙에 대한 위반행위를 신고하거나 운송을 거부하는 행위	제품의 안전과 관련한 법규의 위반행위를 신고 하거나 그 위반행위를 거부하는 행위
공소시효	90일	180일	180일	180일
재판 청구권	180일 (행정쟁송 후)	365일 (행정쟁송 후)	210일 (행정쟁송 후)	210일 (행정쟁송 후)
이용 가능한 구제책	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 특별한 전보적 배상	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 전보적 배상	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료 전보적 배상 징벌적 배상	원상회복 체불임금 지급 변호사 선임료, 특별한 전보적 배상

■ 미국 개별법(Consumer Product Safety Improvement Act of 2008/소비자제품안전개선법)상의 공익신고자 보호 사례

○ 미국의 개별법상 공익신고자 보호제도는 우리나라보다 구체적으로 명문화하고 있음

○ 보호취지

- 소비자제품안전개선법(2008)은 소비재 안전기준 및 아동제품 안전조건을 세움으로써 소비재안전위원회(the Consumer Product Safety Commission)의 권한을 강화하고 현대화하기 위한 법으로,

- 내부고발자 보호관련 조항(whistleblower protections)을 별도로 두고 있음

○ 동법상에 규정되어 있는 공익신고자 보호관련 조항을 보면 다음과 같은 것들이 있음(구체적인 조문 내용은 <부록 2> 참조)

- 공익신고 대상 규정[동법 `Sec. 40. (a)]

- 신고자 적격[동법 `Sec. 40. (a)]

- 신고접수 및 처리기관[동법 `Sec. 40. `(b)(1)]

- 신고방법(성실의무 포함)

￭ 신고방법 : 서면신고[동법 `Sec. 40. `(b)(1)]

￭ 신의성실의 의무 : 신고가 기각되거나 조사를 실시하지 않음[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(B)]

- 처리기관의 조치[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(A)]

- 보호주체[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(A), `Sec. 40. `(b)(4), `Sec. 40. `(b)(6)]

- 불이익처분의 유형[동법 `Sec. 40. (a)]

- 보호방법[동법 `Sec. 40. `(b)(3)(B)]

- 책임감면 등 기타 보호 수단

- 손해배상 제도[동법 `Sec. 40. `(b)(3)(B)(iii)]

■ 민간부문의 공익침해행위에 대해 개별법으로 보호조치를 취하고 있는 미국에서 민간부분의 공익신고자 보호를 위한 일반법 추진사례가 있음

○ 2007년 민간부문의 공익신고자를 통합적으로 관리하기 위한 법률안으로서 Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007(안)을 제출하였음(법안의 구체적인 내용은 <부록 3> 참조)

○ 이미 지난 40년 동안 미국 의회는 민간부문의 고용자가 법령위반 행위를 목격했을 때 이를 알릴 수 있도록 고무하는 다수의 연방법에 제한적인 내부고발자 보호를 추가해 왔음

- 예를 들어 2002년 Securities and Exchange Act(Sarbanes-Oxley Act), Implementing the Recommendations of the 9/11 Commission Act of 2007 등으로 내부고발자들에 대한 보호는 증진되었음

○ 그러나 현실적으로 잠재적 내부고발자들에게는 다음과 같은 요인으로 인해 위험부담이 따름

- 제한적이고 불확실한 신고대상 적용범위

- 구제를 받을 수 있는 기회의 제한성과 혼동

- 민간부문 내부고발자 보호에 대한 취약한 행정

○ 위의 문제점들은 민간부문 고용자를 위한 통합적 내부고발자 보호프로그램이 없기 때문으로 보고 관련 연방법의 위반행위를 신고한 민간부문 고용자를 보호할 수 있는 새롭고 통합적인 보호프로그램의 법안으로서 ‘Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007’(안)을 하원에 제출하였음

○ 통합적인 보호프로그램의 법안이 다루고 있는 신고대상은 다음과 같음

- 위생 및 보건, 환경 보호, 식품 및 의약품 안전, 운송 안전, 근무 조건 및 편의(직업상의 안전 및 위생 제외), 안전 요건 및 구조적, 기술적 규준을 포함한 건물 및 구성물 관련 요건, 편의시설의 안전을 포함한 에너지, 거주지 및 공동체의 치안, 은행, 보험 및 증권거래법을 포함한 금융거래 또는 신고요건, 소비자 보호

○ 통합된 새로운 프로그램의 보호조치가 시행되면 기존 보호프로그램의 이용은 감소할 것으로 보임

- 새로운 법안은 노동부 내에 초기의 사례조사를 제공하는 책임을 재분배할 것으로 기대됨

■ 일본의 경우 호주와 같이 지방정부 차원에서도 공익신고자 보호를 위한 제도를 운영하는 사례가 있음

○ 오끼나와현은 공익통보자보호법에 따라 공익신고자를 보호하기 위한 구체적인 방안을 강구하여 적용하고 있음

- 공익을 위해 정보를 제공했다는 것을 이유로 근로자들이 해고 등의 불이익 처분을 받지 않도록 제보자 보호를 위한 명문의 규정을 두고 있으며,

- 사업자에 의한 국민의 신체보호, 소비자 이익의 옹호 등에 대한 사항을 준수하는 것이 목적임

- 국가나 행정기관은 물론 법인 및 개인사업자는 자체적으로 통보처리 구조를 정비하고, 노동자의 공익신고를 적절하게 처리하고자 하는 목적을 가짐

○ 오끼나와현의 공익통보 대상 및 제보절차

- 공익신고의 대상이 되는 144개의 법률을 비롯하여

- 신고의 대상이 되는 법령위반행위(처벌규정의 위반과 처벌규정을 위반하는 행위에 연결되는 법령위반행위)

- 공익신고의 접수기관(사업자 내부와 행정기관)

- 내부 신고처리기관(인사부서) 등을 규정하여 놓고 있음

■ 공익신고자 보호제도에 의한 신고도 활발하게 이루어져, 영국의 경우 공익제보법에 의한 신고건수가 매년 증가하고 있음

○ 영국에서 공익제보법에 의한 신고건수는 1999/2000년에는 157건이던 것이

○ 2000/2001년에는 416건으로 증가하였으며,

○ 2005/2006년에 1천건을 넘어 1,034건을 기록하였으며,

○ 2006/2007년에는 1,356건으로 나타남

■ 민간부문을 포함하는 공익신고자 보호제도의 도입의 근거는 다음과 같이 정리할 수 있음

○ 개별법상의 공익신고자 보호제도를 가지고 있는 미국에서도 통합적 법률 제정을 시도하고 있음

○ 일본이나 호주 같은 경우 지방정부 차원에서도 공공부문은 물론 민간부문의 공익신고자 보호제도를 시행하고 있음

○ 한국에서도 사회안전과 국가경쟁력 확보, 공공기관의 부담 해소 차원에서 공익신고자 보호제도의 도입이 필요함

- 현재 개별법에서 명문규정으로만 되어있는 신고자에 대한 보호제도를 구체화하고 강화할 필요가 있음

Ⅲ. 공익신고자 보호제도 도입의 주요 쟁점사항

1. 공익신고의 대상

■ 공익신고의 대상이란 공익침해행위가 되는 행위 또는 분야로서 권익위법에서 정의하고 있는 부패행위를 제외한 사항 중 국민의 건강과 안전, 생명과 신체의 보호, 소비자 이익의 보호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보 등이 포함될 수 있음

1) 현황 및 문제점

■ 현 권익위법(제2조 4호)의 부패행위 신고대상은

- 공직자의 직무관련 부패행위

- 공공기관의 재산상의 손해를 가하는 행위

- 부패행위 및 그 은폐를 강요․권고․제의․유인하는 행위로 되어 있음

■ 현 제도는

- 공익신고 대상이 공직자와 공공기관의 부패행위에 국한됨으로써

- 민간 부문에서 법령 등을 위반하여 국민의 생명․건강․안전 또는 환경 등에 중대하고도 실질적인 위험을 초래하는 행위에 대한 공익신고 및 보호가 이루어지지 않고 있음

2) 공익개념의 이론적 검토

■ 공익개념의 이론

- 규범설 : 규범적․윤리적인 기준으로서의 공공선(common good)

- 과정설 : 공익은 집단과정의 결과적 산물

- 합리설 : 민심으로서 국민 대다수의 의사

- 공공재설 : 공공재가 곧 공익

- 공동체 이익설 : 사회전체로서의 권익과 인격 추구와 실현이 공익

3) 외국 법률상의 공익신고의 대상

■ 외국의 공익신고자 보호제도 상에서 규정하고 있는 공통적인 신고의 대상은 아래와 같음

공익침해행위유형	미 국	영 국	캐나다	뉴질랜드	호 주	일 본
범죄행위(법이나 규칙의 위반)	◯	◯	◯	◯	◯	◯
의무위반	-	◯	◯	◯	-	◯
관리상의 (중대한)잘못	◯	-	◯	-	◯	-
막대한 재원의 낭비	◯	-	◯	◯	◯	-
권한(공직)의 남용	◯	-	◯	◯	-	-
국민(공공)의 건강과 안전에 대한 위험	◯	◯	◯	◯	◯	◯
신고정보의 고의적 은폐	-	◯	-	-	-	-

주 1 : 위에서 정리한 각국의 공익신고 관련 법률은 아래와 같음

- 미국의 공익신고자 보호법(Whistleblower Protection Act 1989), 민간부문 내부공익신고자 보호합리화법(안)(Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007)

- 영국의 공익제보법(Public Interest Disclosure Act 1998)

- 캐나다의 내부공익신고 보호법(Public Service Whistle-blowing Act 2001)

- 뉴질랜드의 제보보호법(Public Service Whistle-blowing Act 2001)

- 호주의 Queensland주 내부공익신고자 보호법(Whistleblowers Protection Act 1994)

- 일본의 공익통보자보호법(公益通報者保護法 2004)

주 2 : 영국, 남아공, 아일랜드, 캐나다 등에서는 신고대상 행위의 발생 가능성이나 우려가 있는 경우에도 신고하도록 되어 있음

주 3 : 국가별 공익침해행위 유형(공익신고 대상)의 구체적인 내용은 <부록 4> 참조

■ 위에서 살펴본 바와 같이, 외국의 공익침해행위 유형은 주로 공익침해를 가져올 수 있는 행위가 무엇인가에 초점이 주어져 있음

- 따라서 공직부패를 제외한 민간부문에서 공익침해행위가 발생할 수 있는 분야, 즉 공익침해행위로 인하여 피해가 나타날 수 있는 분야를 정리해 보면 아래와 같음

공익침해행위 대상	규정국가
공공의 보건, 안전, 건강	미국, 영국, 일본, 캐나다, 뉴질랜드, 호주
근무환경	영국, 미국, 일본
국민의 신변안전, 신체보호	영국, 일본
소비자 이익의 옹호	일본, 미국
환경의 안전과 보전	캐나다, 뉴질랜드, 일본, 미국, 호주
공정한 경쟁의 확보	일본, 영국

4) 우리나라의 신고․포상규정상의 공익침해행위 대상

■ 현행법상 신고․포상 또는 보호규정을 두고 있는 법령상의 공익침해 유형(분야)은 아래의 표와 같음

공익침해 유 형	관련법	보호조항 관련법
공공의 안전, 건강, 보건 등	건강기능식품에 관한 법률, 국민건강보험법, 수산물품질관리법, 식품위생법, 약사법, 청소년보호법, 축산물가공처리법, 마약류관리에 관한 법률, 보건범죄단속에 관한 특별조치법, 부정․불량농약및비료신고자보상규정(농촌진흥청훈령) (9개)	마약류관리에 관한 법률, 부정․불량농약및비료신고자보상규정(농촌진흥청훈령) (2개)
공정한 거래질서	건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률, 게임산업진흥에 관한 법률, 공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률, 관세법, 국세기본법, 농산물품질관리법, 근로자직업능력개발법, 농업협동조합법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 불공정무역행위 조사 및 산업피해구제에 관한 법률, 조달사업에 관한 법률, 조세범처벌절차법, 주식회사의 외부감사에 관한 시행령, 증권거래법, 위조상품 신고자에 대한 포상금 지급에 관한 규정 (16개)	관세법, 농산물품질관리법, 조달사업에 관한 법률, 주식회사의 외부감사에 관한 시행령, 증권거래법 (5개)

환 경	산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률, 산림조합법, 산지관리법, 소나무재선충병 방제특별법, 습지보전법, 식물방역법, 야생동식물보호법, 주택법, 환경범죄의 단속에 관한 특별조치법 시행령, 산불예방 및 진화 등에 관한 규칙 (10개)
근로자 생활안정 및 보호	고용보험법, 임금채권보장법, 장애인고용촉진 및 직업재활법, 직업안정법 (4개)
공공의 복리증진	국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 수산업협동조합법, 양곡관리법, 국세기본법, 공유재산 및 물품관리법, 국유재산법, 국가보안법, 범죄신고자등 보호 및 보상에 관한 규칙(경찰청 훈령), 범죄신고자 보호 및 보상에 관한 규칙(해양경찰청 훈령) (9개)	수산업협동조합법, 범죄신고자등 보호 및 보상에 관한 규칙(경찰청 훈령, 범죄신고자 보호 및 보상에 관한 규칙(해양경찰청 훈령) (3개)
기 타	농지법, 문화재보호법, 병역법, 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률, 선거범죄 신고포상금 지급에 관한 규칙(법무부령), 성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률, 수산업법, 일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법, 정치자금법, 주민소환에 관한 법률, 한국마사회법, 공직선거법, 선거범죄 신고포상금 지급에 관한 규칙, 국가인권위원회법, 직무감찰규칙(감사원규칙), 법무부감찰위원회규정 (15개)	산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률, 성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률, 일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법, 정치자금법, 주민소환에 관한 법률, 공직선거법, 선거범죄 신고포상금 지급에 관한 규칙, 국가인권위원회법, 직무감찰규칙(감사원규칙), 법무부감찰위원회규정 (10개)

5) 공익신고 대상의 대안 도출 및 평가

■ 국내외의 법률 및 제도 등을 종합해 공익침해 행위의 대상을 정리해 보면 아래와 같이 6개의 분야와 그 행위의 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 등이 도출될 수 있음

① 공공의 보건, 안전, 건강에 관한 사항

② 환경의 보전 및 안전에 관한 사항

③ 공정한 거래와 소비자 보호에 관한 사항

④ 국민의 생명, 신체, 재산에 관한 사항

⑤ 공공의 복리증진

⑥ 근로자의 생활안정 및 보호

⑦ 위 내용에서 규정한 행위나 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

⑧ 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

■ 공익침해행위 신고대상

○ 1안 : 공익침해행위를 협의로 규정하는 방안

- 공익침해 행위를 국민들이 가장 많은 관심을 갖고 있는 ①, ②로 한정하고, ⑦을 포함하는 방안

○ 2안 : 공익침해행위를 좀더 넓게(중간적 개념) 규정하는 방안

- 공익침해행위를 ①, ②, ③으로 한정하고, ⑦을 포함하는 방안

○ 3안 : 공익침해행위를 광의로 규정하는 방안

- 공익침해행위로 ①～⑦을 모두 포함하는 방안

○ 4안 : 공익침해행위를 협의로 해석하되, 기타 필요분야를 대통령령으로 정하도록 하는 방안

- 1안을 기본으로 하고 필요한 분야에 대하여 ⑧의 대통령령으로 규정하는 방안

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점	단 점
<1안> 협의로 규정	- 실질적으로 침해행위가 많이 일어날 수 있는 분야만을 포함 할 경우 사회적 합의 가능성이 높음	- 신고범위가 좁아 신고가 필요한 부분이 신고대상에서 제외될 가능성이 있음
<2안> 좀더 넓게 규정	- 공익신고 대상에 대한 저항감 을 감소하면서 필요한 부분에 대한 신고와 보호조치를 취할 수 있음	- 공익신고의 개념이 명확하게 정의되지 못해 보호분야와 비 보호분야의 혼란 가능성이 있음
<3안> 광의로 규정	- 공익침해 행위 모두를 포함하 여 신고활성화가 가능함 - 신고자 모두를 광범위하게 보 호할 수 있음	- 모든 부문이 신고대상이 됨으로 써 일반 범죄신고 등과 구분이 모호해질 가능성이 있음
<4안> 협의로 규정하고대통령령으로 보완	- 공익신고 대상에 대한 저항감 감소 - 동시에 필요한 부분에 대해 대 통령령으로 정함으로써 보호에 서 제외되는 부분을 줄일 수 있음	- 대통령령으로 정하는 부분을 무엇으로 할 것인가에 대한 갈등 가능성

■ 공익신고자 보호법안 제정을 고려한다면 많은 국민이 동의할 수 있는 부분을 대상으로 하는 것이 바람직할 것임

* 현행법상의 신고․포상 및 보호조항이 많은 분야를 우선하여 포함할 수 있음

* 일본이 2006년 4월 1일 공익통보자보호법을 시행한 이래, 동년 말까지 총 5,572건이 접수되어 이중 5,158건이 조사되어 4,447건이 조치되었는바 신고가 많았던 부분을 참고할 수 있음

* 2007년 4월 1일부터 2008년 3월 31일까지는 총 5,192건이 접수되어 4,728건이 조사되었으며 이중 4,122건이 조치되었는바, 신고접수가가 많았던 신고대상 법률은 다음과 같음

해당법률	2006.4.1-2006.12.31.			2007.4.1-2008.3.31
	접수건수	조사착수 건 수	조치결과 건 수	접수건수	조사착수 건 수	조치결과 건 수
노동기준법, 노동안전 위생법 등 노동기준 감독 신고관련법률	5213	4827	4199	4775	4325	3822
노동자파견사업의 적정 운영 확보 및 파견 근로자의 근무조건 정비 등에 관한 법률	78	77	77	76	75	75
식품위생법	7	7	5	58	58	36
고용보험법	93	93	82	33	32	31
후생연금보험법	30	23	14	25	26	20
건강보험법	30	23	14	25	26	20
건축기준법	2	2	1	22	22	11
사적독점금지 및 공정 거래확보에 관한 법률	14	14	1	14	14	0
개호보험법	20	20	12	13	13	10
폐기물처리 및 청소에 관한 법률	7	7	4	13	13	7
직업안정법	4	3	3	10	9	9
대기오염방지법	-	-	-	9	9	9
장애인자립지원법	-	-	-	9	9	5

- 그리고 필요한 부분에 대해서는 대통령령 등으로 정함으로써 신고와 보호가 필요한 부분을 포함하는 방안을 적용할 수 있음

- 그리고 제도의 시행효과를 평가하며 대상범위를 확대하는 방안을 적용할 수 있음

* 일본은 공익통보자 보호법을 5년간 적용해 본 후 그 결과를 평가하여 제도개선에 반영하기로 함

■ 공익신고의 대상을 선정하는 것은 많은 논란이 있을 수 있는 부분임

- 따라서 공익침해행위의 대상분야를 규정하는 것과 더불어 행위유형도 규정할 필요가 있음

- 즉, 법률이나 규칙위반(금지규정의 위반), 준수의무 위반 등 형사처벌, 과태료, 과징금, 시정조치 등의 처벌의 대상이 되는 행위로 한정할 필요가 있음

■ 쟁점 및 고려사항

- 권익위법상의 부패행위와 공익신고자 보호법안의 공익침해행위의 명확한 구분이 필요함

2. 공익신고대상의 조문화 방안

■ 공익신고대상의 조문화 방안의 필요성 및 가능한 방안

- 공익침해행위 신고자를 보호하기 위해서는 우선 ‘공익침해행위’의 개념을 명확히 정립하여 법률에 정의할 필요가 있음

1) 대안의 도출 및 평가

- 입법기술상으로 공익침해행위에 대한 ‘포괄적 정의 규정’을 두는 방안과 공익침해행위를 ‘일일이 열거하는’ 방안이 있을 수 있음

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점	단 점
<1안> 포괄적 정의규정	▪새로운 유형의 공익침해 행위 신고자에 대한 탄력적 대처 가능 ▪입법기술상의 용이성	▪해석의 다양성으로 인한 법적 안정성 저해 가능성 ▪불필요한 민원 빈발로 인한 업무지장의 초래 가능성
<2안> 개별적 열거규정	▪공익침해행위의 구체적 유형화 가능 ▪법적 안정성 측면에서 바람직	▪새로운 유형의 공익침해행위 신고자에 대한 보호 곤란 ▪개별 법령의 빈번한 개정으로 인한 추가적 법령개정 부담 가중

2) 해외사례 검토

■ 포괄적 정의규정의 사례

○ 영국의 공익제보법

- 공공부문 및 민간부문에 포괄적으로 적용

- 범죄행위 및 범죄의 우려가 있는 행위, 법령 위반행위 및 위반의 우려가 있는 행위, 부정행위의 발생 및 발생할 우려가 있는 행위

- 개인의 생명․건강․안전 또는 근무환경에 대한 위협 또는 위협의 우려가 있는 행위

○ 캐나다의 공직자 내부공익신고 보호법

- 공공부문에 포괄적으로 적용

- 법령 위반행위, 공공예산 또는 공공재산의 낭비, 공공부문의 중대한 관리부실

- 공중보건 또는 환경 안전에 위험을 초래하는 행위 또는 초래할 가능성이 있는 행위

■ 개별적 열거규정 사례

○ 일본의 「공익통보자보호법」

- 공익침해행위에 해당된다고 판단되는 개별 법률상의 위법행위를 일일이 나열하여 구체화하고 있음

- 형법, 식품위생법, 증권거래법, 대기오염방지법, 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법률 등 총 416개(법 7개, 정령 409개)의 법률 위반행위를 열거하고 있음

3) 공익신고대상의 조문화 방향

■ 공익침해행위를 열거하는 방식보다 포괄적 정의규정을 신설하여 탄력적으로 운영하는 방안이 효과적이라 보여짐

- 상시적인 법령개정 부담, 새로운 유형의 공익침해행위에 대한 적용의 어려움, 권익위법상의 부패행위가 포괄적 정의 규정인 점 등을 고려할 필요가 있음

- 포괄적 정의 규정에 따른 공익침해행위에 대한 홍보와 교육이 지속적으로 뒷받침되는 경우, 운영에 따라 유형화된 공익침해행위가 안정적으로 수용될 수 있음

3. 신고자 적격

1) 현행 법률 분석

■ 권익위법에서는 부패행위의 신고자를 “누구든지”로 규정하고 있으며, 공직자의 경우 부패행위 신고의무를 규정하고 있음

제55조(부패행위의 신고) 누구든지 부패행위를 알게 된 때에는 이를 위원회에 신고할 수 있다.

제56조(공직자의 부패행위 신고의무) 공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체 없이 이를 수사기관·감사원 또는 위원회에 신고하여야 한다.

- 국내 개별법령에서 규정하고 있는 공익침해행위의 경우 거의 대부분이 “누구든지”로 포괄적으로 규정되어 있어 국민 모두에게 신고의 권리를 부여하고 있음

※ 신고 및 보호보상 규정을 담고 있는 국내 64개 개별법령을 분석한 결과 각 법령 공히“누구든지”에 해당하는 신고자 적격여부 조항을 두고 있음

- 따라서 국내 개별법령 및 공익침해행위의 심각한 사회적 손실을 감안할 때 신고자의 권리부여 범위를 모든 사람(외국인 포함)으로 하는 방안이 바람직함

2) 외국의 공익신고 제도의 입법현황

■ 외국의 공익신고관련 제도의 경우, 조직내부자(정부 및 민간 조직 포함)로 한정되어 있는 경향이 있음

- 최근 미국의 Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007(안)에 따르면, 내부고발자의 범위를 확대하는 경향을 보임(근로자뿐만 아니라 병원의 의사나 다른 유사한 상황도 포함)

국가	법령명	제정연도	신고자	범 위
				특수직 공무원	일반공무원	민간근로자	일반인
영 국	Public Interest isclosure Act	1998	경찰·보안·정보담당 공무원을 제외한 공직자와 기업체 등의 근로자	×	○	○	×
남아프리카 공화국	Protected Disclosures Act	2000	공공부문과 민간부분의 근로자	○	○	○	×
뉴질랜드	Protected Disclosures Act	2000	공무원, 군인·군무원, 임시공무원, 재택근로자 등 모든 단체의 근로자	○	○	○	×
호주 퀸즈랜드주	Whistleblowers Protection Act	1994	공무원 공무원+일반인	○	○	×	○
미 국	Whistleblower Protection Act of 1989	1989	연방정부에 고용된 공무원 (전직공무원 또는 공무원 지원자)	○	○
미 국	샤베인스-옥슬리 기업개혁법	2002	내부고발자	×	×	○	×
미 국	Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007(안)	2007	고용자뿐만 아니라 병원의 의사나 다른 유사한 상황 포함	-	-	○	△
캐나다	Public Servants Disclosure Protection Act	상원 통과 예정	공직자(공무원+공직유관 단체 임직원)	○	○
일 본	공익통보자보호법	2006	사업장의 노동자(일반직 국가공무원, 재판소직원, 국회직원, 자위대원, 일반직 지방공무원 포함)	○	○	○

3) 대안의 도출 및 평가

■ 신고자 적격여부는 다음과 같이 세 가지 안으로 구분가능함

<1안> ‘공익침해행위를 인지하고 있는 모든 사람(외국인 포함)에게 허용’

<2안> ‘조직·단체 등의 피고용자 및 이해당사자(협력업체·주주·소비자 등)로 확대’

<3안> ‘조직·단체 등의 피고용자(파견 및 임시 근로자 포함)에 한정’

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점 (논리)	단 점
<1안> 모든 사람에게 허용	▪모든 공익침해행위 신고자에 대한 보호 가능 ▪공익침해행위 신고 및 보호보상 등 제도 운영의 활성화 기대	▪신고건수의 증가에 따른 행정비용 상승 ▪조사 및 보호기관의 업무량 증가에 따른 전담조직 강화 필요 ▪일반적 고발의 의미가 되어 취지가 흐려지며, 일반인의 경우 보호의 실익이 없는 경우가 많음
<2안> 피고용자 및 이해당사자 포함	▪민간부문의 근로자뿐만 아니라 공익침해행위를 알 수 있는 위치에 있는 계약자 등 이해관계자 등의 보호 가능	▪공익침해행위 신고자가 일반인인 경우 보복성 소송 등 일반인의 보호 취약
<3안> 피고용자에 한정	▪민간부문의 공익침해행위 신고 근로자에 대한 보호 가능	▪공익침해행위를 알 수 있는 위치에 있는 계약자 등 이해관계자 (Stakeholder) 등의 보호에 취약함

■ 입법화 방향

- 공익침해행위를 인지하고 있는 모든 사람(외국인 포함)에게 허용

4. 신고접수 및 처리기관

■ 공익침해행위에 대한 신고의 접수 및 처리기관의 지정은 원활한 신고행위는 물론 적절한 사후조치가 가능한 방향에서 이루어져야 함

1) 현황

- 권익위법상 부패신고의 접수기관은 국민권익위원회(일반국민)와 권익위 또는 수사기관･감사원(공무원)으로 되어 있음

2) 외국의 공익신고 접수 및 처리기관

○ 미국과 캐나다는 공익신고 접수․처리를 담당하는 독립기관이 있음

- 미국 : 특별조사청(OSC), 행정기관의 감사관, 기관장이 임명한 자

- 캐나다 : 각 기관의 감독기관, 감사관, 정부위원회, 재무위원회

○ 영국, 일본, 아일랜드, 뉴질랜드, 호주 퀸즈랜드州는 사업장 내부나, 당해 노무제공처, 사용자, 해당기관 또는 기관장, 관련기관의 장 등 해당기관을 신고접수처로 하고 있음

3) 대안의 검토 및 평가

○ 1안 : 지도․감독 등의 권한을 가진 공공기관

- 공익침해행위에 대한 직접적인 행정권한을 가진 공공기관

○ 2안 : 조직․단체 등의 내부 신고

- 공익침해행위가 이루어진 내부기관에 우선 신고토록 하는 방안

○ 3안 : 언론 등 대외신고

- 공익침해행위와 직접적인 관련은 없는 외부기관에 신고하는 방안

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점 (논리)	단 점
<1안> 지도․감독 공공기관	▪지도 및 감독기능과 관련하여 업무영역과 일치 및 처분권한 소유 ▪전문적인 판단에 의하여 처리 방법을 적용할 수 있음	▪행정기관의 고유권한에 대한 침해행위로 인식할 수 있음
<2안> 내부신고	▪이론적으로 내부의 시정절차를 거침으로써 자율적인 자정노력이 가능	▪공익침해행위를 은폐하거나 신고자를 회유하는 부작용 우려
<3안> 외부신고	▪신고의 다원화가 가능함	▪외부적으로 이슈화 되어 문제의 핵심을 제대로 다루지 못할 가능성이 있음 ▪외부에 공개됨으로써 신고자가 노출되고 보호를 받기 어려워질 수 있음

※ 해외 사례

￭ 영미법계나 일본에서는 내부신고를 우선적으로 하도록 제도화 하고 있음(2안과 유사)

￭ 외부신고제도는 일본(피해의 확대방지를 위해 필요하다고 인정된 자/보도기관, 소비자단체 등)과 영국(3차적 대외제보)에서 채택하고 있음(3안과 유사)

￭ 일본, 영국, 아일랜드, 뉴질랜드, 호주 퀸즈랜드州는 사용자 등 조직 내부신고(1차) → 행정기관 신고(2차) → 언론이나 시민단체 등 대외신고(3차)로 단계화 하고 있음

■ 공익침해행위 신고접수는 당해 공익침해행위의 지도․감독․단속의 권한을 가진 공공기관과 감독기관 등으로 제한함

■ 쟁점 및 고려사항

- 공익침해행위가 발생한 기관․단체․기업의 지도․감독기관이 불분명하거나 신고자가 이를 모를 경우의 접수기관 검토

- 지도․감독기관이 업무를 해태할 경우 권익위에서 접수하거나 이첩받아 처리하는 방안 검토

5. 신고방법(성실의무 포함)

■ 공익신고를 개인의 이익이나 타인에 대한 위해의 목적으로 사용될 수 있는바, 이에 대한 대응으로서 신고자의 성실의무를 규정할 필요가 있음

1) 현황

- 현 권익위법상 부패행위 신고는 기명의 문서(실명신고의 원칙)를 통해 하며, 신고대상과 부패행위의 증거 등을 함께 제시하도록 하고 있음(증거제시의 의무)

- 신고방법은 방문, 우편, 팩스, 인터넷 홈페이지의 이용이 가능함

- 권익위법상 신고자는 신의성실의 의무를 가지며 그렇지 못할 경우 법의 보호에서 제외됨(법 제57조 신고자의 성실의무)

2) 외국의 공익신고방법(성실의무)

- 캐나다, 뉴질랜드, 호주에서는 신의성실의 의무와 절차에 따라 제보하도록 하고 있음

- 미국을 비롯하여 영국, 일본 등의 국가에서는 신의성실의 원칙에 더하여 사실이라는 합리적 근거의 확보에 의한 믿음에 근거하여 신고하도록 하고 있음

3) 입법화 방향

■ 신고의 방법

- 기명에 의한 실명신고와 공익침해행위 증거를 제시하는 증거제시의 원칙을 적용함

- 성실의 의무를 준수하지 않은 경우 보호대상에서 제외함

■ 고려사항

- 기명신고가 가능한 방문, 우편, 팩스, 인터넷 홈페이지의 신고 인정

- 구두･전화 신고시 접수자가 조서를 작성하는 방법 인정

- 신고자의 성실의무 위반에 대하여 형법상의 무고죄(제156조) 적용 필요성은 없음. 보호대상에서 제외되는 조치만으로도 타 법률에 의한 제재 가능

6. 신고접수․처리기관의 조치

1) 현황

○ 신고내용 확인 및 자료제출 요구

- 신고내용 확인 및 자료제출 요구(제59조 신고의 처리)

- 신고사항의 처리를 위한 확인(시행령 제55조)

○ 이첩 및 고발

- 신고의 처리(제59조) : 조사 필요시 감사원, 수사기관 또는 해당 공공기관의 감독기관(해당 공공기관․조사기관)에 이첩 또는 수사기관에 고발

- 신고사항 이첩기관(시행령 제57조 신고사항의 이첩 등)

- 조사기관에 이첩하지 아니하는 경우(시행령 제58조) : 종결

○ 접수처리결과의 통보

- 종결, 이첩, 해당 공공기관 송부시 신고자에게 지체없이 통지

- 부패행위를 확인한 공공기관은 그 결과를 위원회에 통보

2) 입법화 방향

■ 신고의 접수 절차 방안

○ 신고접수대장 등 신고의 접수절차

- 신고접수자는 신고내용을 접수대장에 기록함

- 접수기관이 조사가능한 사안은 직접 조사를 진행하며, 조사권한이 없거나 타 기관의 소관사항일 경우 해당기관으로 이첩

(조사기관 등에 조사개시 의무 부여)

- 조사기관 등은 신고자에게 조사개시 및 조사종료 통보

■ 조사행위 종료 및 조사 불개시

- 허위신고, 신고철회, 인적사항 불명, 보완요구 불응

- 고도의 정책적인 사항, 불복구제 절차가 진행중인 사항

- 판결 등에 따라 확정된 권리관계에 관한 사항

- 언론매체에 공개된 사항으로서 새로운 증거가 없는 경우 등

※ 재조사 요구 가능

- 조사불개시 또는 종료의 통보시 재조사 요구 가능

■ 조사기관의 조사 등

○ 조사기관의 조사방법 및 절차

- 신고자 및 신고사항에 대한 확인(필요시 자료 요구)

- 접수 사항에 대한 필요한 조사 시행

- 조사를 위하여 관련 자료나 관련자 진술 요구권 인정

○ 조사결과의 처리

- 일정 기간마다 조사 진행상황을 신고자에게 통보

- 피조사자에게 소명기회 부여

- 신고자나 피조사자의 신분이 노출되지 않도록 해야 함

○ 수사기관 등에 이첩방안

- 피신고자의 범죄행위를 발견한 경우 수사기관 등에 이첩

- 수사기관은 조사거부나 조사결과를 조사기관에 통보함

- 조사기관은 수사기관의 거부통보나 결과통보 전까지 조사 중지

- 수사결과를 조사기관이나 신고자에게 즉시 통보

7. 보호주체

■ 공익침해행위 신고자가 피신고기관으로부터 신분상 또는 경제적, 신체적으로 불이익이나 위협을 받을 경우, 적절한 보호조치를 취할 수 있는 기관에 보호조치요구

1) 현황

■ 권익위법 제64조(신변보호 등)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장, 신변보호

- 보호주체 : 국민권익위원회

■ 개별법 분석

○ 관세법 시행령 제277조(포상방법)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 관세청장

○ 농림수산식품부 고시 제2008-41호 제5호(비밀의 보장)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 주무관청(지방자치단체, 국립농산물품질관리원), 수사기관(검찰, 경찰)

○ 산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률 제21조(산업기술보호 포상 및 보호 등), 동 시행령 제27조(신변보호 등의 요청)

- 보호대상행위 : 신변보호 등 필요한 조치

- 보호주체 : 정보수사기관의 장

○ 성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 시행규칙 제3조(신고관련사항의 누설금지)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 관할 지방검찰청 검사장(지청장 포함)

○ 수산업협동조합법 제181조(선거범죄신고자 등의 보호)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 조합 또는 조합선거관리위원회(구·시·군선거관리위원회 포함)

○ 일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법 제22조(위원 등의 보호)

- 보호대상행위 : 신분 및 인사상 불이익

- 보호주체 : 친일반민족행위진상규명위원회

○ 정치자금법 제53조(정치자금범죄 신고자의 보호 등)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 각급 선거관리위원회(읍·면·동 선거관리위원회 제외) 또는 수사기관(검찰, 경찰)

○ 조달사업에 관한 법률 제10조(포상금의 지급)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 조달청장

○ 주민소환에 관한 법률 제37조(주민소환투표범죄 신고자 등의 보호)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 각급 선거관리위원회(읍·면·동 선거관리위원회 제외)

○ 주식회사의 외부감사에 관한 법률 제15조의3(부정행위 신고자의 보호 등), 동 시행령 제15조(신고자 등에 대한 징계 등의 감면)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 증권선물위원회

○ 증권거래법 제188조의6(불공정거래행위의 신고 등)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 증권선물위원회

○ 공직선거법 제262조의2(선거범죄신고자 등의 보호)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 각급 선거관리위원회(읍·면·동 선거관리위원회 제외) 또는 수사기관(검찰, 경찰)

○ 마약류관리에 관한 법률 동 시행령 제23조(신고․고발)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 법무부장관

○ 선거범죄 신고포상금 지급에 관한 규칙 제7조(익명 또는 가명에 의한 신청)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 법무부장관

○ 국가인권위원회법 제55조(불이익금지와 지원)

- 보호대상행위 : 신분 및 인사상 불이익

- 보호주체 : 국가인권위원회

○ 범죄신고자 등 보호 및 보상에 관한 규칙(경찰청 훈령) 제3조(범죄신고자 등에 대한 신변안전조치), 제4조(범죄신고자 등에 대한 비밀누설금지 등)

- 보호대상행위 : 신변안전조치, 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 경찰청장, 지방경찰청장 또는 경찰서장

○ 부정․불량농약 및 비료신고자 보상규정(농촌진흥청 훈령) 제5조 (비밀보장)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 부정․불량 농약 및 비료신고센터

○ 기획재정부 부패행위신고처리규정(기획재정부 훈령) 제6조 (비밀보장), 제7조(신분보장)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장, 신분 또는 경제적 불이익

- 보호주체 : 기획재정부장관

○ 법무부 감찰규정(법무부 훈령) 제8조(제보자 보호 등)

- 보호대상행위 : 신고자 비밀보장, 신원보호

- 보호주체 : 법무부 감찰관

○ 범죄신고자 등 보호 및 보상에 관한 규칙(해양경찰청 훈령) 제3조(범죄신고자 등에 대한 신변안전조치), 제4조(범죄신고자 등에 대한 비밀누설금지 등)

- 보호대상행위 : 신변안전조치, 신고자 비밀보장

- 보호주체 : 해양경찰청장, 지방해양경찰청장 또는 해양경찰서장

2) 외국의 보호주체

- 미국 : 특별조사청, 인사업무 담당기관인 실적제도보호위원회

- 영국 : 인사위원회, 고용심판소(고용법원 : 심판이 종료될 때까지 임시구제제도 시행)

- 캐나다 : 정부위원회

- 아일랜드 : 인권위원회 또는 고용항소법원, 인사위원회

- 뉴질랜드 : 개인적인 이의신청, 인사위원회

- 호주 퀸즈랜드州 : 노동위원회, 대법원

- 외국의 경우 법원이 보호업무를 담당하는 경우가 가장 많고, 별도로 보호를 위한 기구를 설치하기 보다는 기존의 기관에서 담당하는 경우도 많음

3) 보호주체(안) 검토 및 평가

○ 1안 : 국민권익위원회가 주관하여 담당하는 방안

○ 2안 : 신고접수․처리기관에서 1차로 보호담당, 국민권익위원회에서 2차로 보호를 담당하는 방안

○ 3안 : 신고접수․처리기관, 국민권익위원회, 노동부(노동위원회) 등 신고자의 선택에 의해 보호를 담당하는 방안

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점 (논리)	단 점
<1안> 권익위가 담당하는 방안	▪현재 부패신고자 보호기능을 담당 하고 있는 권익위의 전문성 활용과 보호기관의 통일성 유지 ▪조사기관과의 견제와 균형 가능	▪타 기관의 소관사항에 업무를 권익위에서 담당한다는 비판 가능성과 업무과중
<2안> 조사기관에서 1차, 권익위에서 2차로 담당	▪신고접수․처리기관에서 조사기능을 담당할 경우 조사와 보호기능을 동시에 수행함으로써 통일성 유지 가능 ▪조사기관의 조치가 부족할 경우 권익위를 통하는 중층적 구조로 보호의 실익 확보	▪보호기관의 이중화로 인한 효율성 저하와 혼란 가능성
<3안> 조사기관, 권익위, 노동부중 선택하는 방안	▪신고자가 편리하게 보호기관을 선정할 수 있음	▪전문성이 떨어지고, 기관간 책임을 회피할 우려

■ 입법화 방향

○ 통일성이나 전문성, 조사기관과의 견제와 균형 면에서 현재 부패신고자 보호기능을 담당하고 있는 국민권익위원회가 담당하는 것이 타당함

8. 불이익 처분의 유형 및 보호방법

1) 불이익처분의 유형에 대한 검토의 필요성

■ 국내 개별법령상의 내용에 따르면,

- 공익침해행위 신고자에 대한 포상(보상)규정은 대부분 마련되어 있으나 신고자의 보호 및 사후 구제를 규정하고 있는 법령은 검토 대상 법령 64개 중 21개에 불과

- 신고자의 보호 유형도 신분 및 신상 공개를 금지하는 신분비밀보장에 관한 것

- 직․간접적 불이익처분 금지를 명시한 개별법령은 ‘정치자금법’, ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’, ‘증권거래법’, ‘공직선거법’, ‘국가인권위원회법’ 이며 이 중 해고나 징계, 감봉과 같은 불이익처분의   구체적 유형을 명시해놓은 법령은 ‘국가인권위원회법’(제55조 제1항)‘ 정도임

■ 권익위법상 공익신고자 보호제도에 따르면,

- 신분보장(권익위법 제62조)에서 신고자의 동의 없이 신분공개를 금지하고 신고로 인한 신분상 불이익 및 근무조건상 차별을 금지(권익위법 제62조제2항)하고 있음

- 협조자 보호(권익위법 제65조)를 포함한 신변의 보호(권익위법 제64조)

- 책임의 감면(권익위법 제66조) 등이 중심이 되고 있음

○ 권익위법에 명시된 불이익처분의 유형은 다음과 같음

- 신고를 이유로 한 신분상의 불이익 처분

- 신고를 이유로 한 근무조건상의 차별

- 신고를 이유로 한 경제적․행정적 불이익 처분

- 공익신고자의 동의 없는 신분 및 신상공개

- 공익신고자 및 협조자에 대한 신체적 위협

○ 개별법령 및 권익위법상의 불이익처분 유형의 규정에 대하여 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있음

- 직․간접적 불이익처분 금지를 명시한 개별법령들은 공공부문의 부정행위를 포함, 형사처벌의 사유가 될 수 있는 내용들이 대부분

- 민간부문의 부패행위에 대한 제보행위의 보호 미약

- 불이익 처분에 대한 규정이 유형적 보복행위로 제한적

- 불이익 처분 등에 대한 미약한 제재

○ 따라서 민간부문의 공익침해행위까지 확대하여 불이익 처분의 유형을 폭넓게 법령에 명시하고 이에 대한 처벌조항을 강화함으로써 사전예방적인 신고자 보호방안 및 사후 구제 대책방안을 마련하는 것이 바람직함

- 공익신고자에 대한 집단따돌림과 조직 내 협박, 고의적 불편 등의 무형적 괴롭힘이나 가족의 고통 등과 같은 형태의 보복을 보호에 포함시키는 것이 바람직

2) 불이익 처분에 대한 보호방법 검토

- 신분보장 및 경제적․행정적 원상회복

- 신고자 비밀보장

- 신변보호조치

■ 보호절차 방안

- 신고로 인하여 불이익 처분을 당한 경우 권익위에 원상회복 등의 조치 요구

- 불이익 처분에 대한 조사 실시

- 조사결과 요구내용이 타당한 경우 조직․단체 등의 장에게 적절한 조치 요구

■ 신분보장 및 경제적․행정적 원상회복 방안

- 신분상 불이익․근무조건상의 차별, 괴롭힘, 협박 등 금지

- 인․허가 등의 취소, 계약해지 등 경제적․행정적 불이익 금지

■ 신고자 비밀보장 방안

- 신고접수 및 조사과정 등에서 신고자의 신분 등이 피신고자․제3자에게 공개 금지

- 신고자 비밀보장의무 위반자에 대한 조사․징계 등 요청

- 신변보호 및 조사․형사절차에서 특별보호를 받고 있는 공익신고자의 인적사항 등 공개․보도 금지

■ 신변보호조치 실시방안

- 공익신고자, 친족 또는 동거인 등 협조자를 포함하여 신변보호조치 실시

- 조사․형사절차에서 공익신고자에 대한 특별 보호조치 실시

3) 해외사례 검토

- 미국, 영국, 호주, 캐나다, 아일랜드의 경우 법원의 최종 판결이 나기 전까지의 기간 동안 행정적 명령을 통해 부패행위 신고자의 신분상 불이익 조치에 대해 우선적 보호를 제공하는 ‘명령적 구제 규정’을 두고 있음

- 영국의 경우 신고자는 소송기간 종료시점까지 고용이 보장되어 신분보장을 받을 수 있도록 ‘임시구제조치 규정’을 두고 있음

- 영국, 남아공은 ‘배척조항 무효의 규정’을 두고 있음

- 캐나다와 미국은 공익신고자에 대한 불이익 처분에 대한 입증책임을 사용자 또는 고용기관이 부담케 하고 있음

4) 불이익 처분에 대한 보호방법의 개선방안

- 명령적 구제 규정의 도입

- 임시구제조치(Interim relief) 도입과 입증책임의 전환

- 미국, 영국, 호주, 남아공, 캐나다의 경우처럼 ‘정신적 괴롭힘’을 불이익 처분으로 인정하는 등 보복행위의 개념 확대

- 증인보호에 관한 명시적 규정 신설 등 신분보호조치의 범위 확대

- 불이익 처분의 원상복귀 및 적절한 신분보장조치 요구를 피신고기관이 따르지 않았을 경우 추후의 형사처벌 방안을 고려하는 등 신분보장조치의 실효성 확보

9. 책임감면 등 기타 보호수단

1) 현행 법률 검토

- 신고로 인하여 자신의 범죄가 발견된 경우 형을 감경 또는 면제할 수 있으며[권익위법 제66조(책임의 감면 등)],

- 신고자가 이 법에 의하여 신고한 뒤 위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정하며[권익위법 제63조(불이익 추정)],

- 이 법에 의하여 신고한 경우에는 다른 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등의 관련 규정에도 불구하고, 직무상 비밀준수의무를 위반하지 않는 것으로 규정하고 있음[권익위법 제66조(책임의 감면 등) 제3항]

2) 외국의 관련 법제도상의 보호수단

■ 책임감면 규정

○ 호주 퀸즈랜드州의 Whistleblower Protection Act (1994)

- 제39조 일반적 한계 (1) : 공익적 제보를 행하는 자는 민사상, 형사상 또는 행정절차상의 책임을 지지 아니한다.

■ 입증책임의 전환 규정

※ 미국의 Whistleblower Protection Act(1989)

: 제1214조 부당한 인사조치에 대한 조사 시정조치

- 특별조사관이 신고자의 제보행위가 제보자에게 취해진 또는 취해질 인사조치에 기여 요인이었다는 점을 입증한 경우, 위원회에 시정조치

- 당해기관이 명백하고 설득력 있는 증거를 통하여 그러한 제보행위가 없었더라도 동일한 인사조치가 취해졌으리라는 점을 입증한 경우에는 위원회의 시정조치가 없음

※ 캐나다의 Public Service Whistleblowing Act

: 제19조 (1) 징계의 금지, (3) 반박 가능한 추정

- 본 조항에 반하여, 피용자가 판무관에게 제9조 (1)항에 의거하여 제보를 한 날로부터 2년 이내에 그 피용자에게 징계조치를 내리는 자는 해당 피용자가 제보를 했다는 이유로 그 피용자에게 부당한 징계조치를 내린 것으로 간주된다. 단, 이는 그렇지 않음을 증명하는 결정적인 증거가 없는 경우에만 적용된다.

※ Consumer Product Safety Improvement Act of 2008 `Sec. 40. `(b)(2)(B)

: 고용주가 제보행위가 없이도 동일한 불이익 인사조치를 했을 것이라는 것을 증명할 경우 등

■ 직무상 비밀 준수의무 면제 규정

※ 영국의 Public Interest Disclosure Act(1998)

: 제1조 보호대상 부패행위 제보

43J (비밀보장에 관한 계약상의 의무)

(1) 피용자로 하여금 보호대상 부패행위 제보를 금지시키려는 취지의 계약상의 모든 규정은 그 효력이 없다.

(2) 본 조항은 피용자와 그 사용자 사이에 체결되는 모든 계약에 적용된다(피용자 계약체결 여부에 관계없음). 여기에는 본 법에 의거한 소송이나, 계약위반에 대한 소송개시 또는 소송 계속을 제지하는 계약도 포함된다.

※ 호주 퀸즈랜드州 Whistleblower Protection Act(1994)

: 제39조 일반적 한계 (1) 공익적 제보를 행하는 자는 민사상, 형사상 또는 행정 절차상의 책임을 지지 아니한다.

(2) 전 항의 일반성과 무관하게

(b) 본 법, 선서, 법 원칙 또는 관행에 의하여 제보된 정보의 비밀을 유지해야 할 의무를 지는 경우, 해당인은

(i) 제보를 함으로써 본 법, 선서, 법 원칙 또는 관행을 위반한 것으로 간주되지 아니하고,

(ii) 제보한 사실로 인하여 징계 조치를 당하지 아니한다.

※ 캐나다의 Public Service Whistleblowing Act

: 제9조 (3) 선서의 미위배

상기 (1)항에 의거, 피용자가 판무관에게 하는 제보가 합리적인 판단을 바탕으로 신의성실의 원칙에 입각하여 이루어진 경우에는 제보자가 과거에 직장에 대한 충성이나 비밀보장 등과 관련하여 행한 선서에 위배되지 않는다. 또한 (4)항을 전제로 의무의 불이행이 성립되지 않는다.

3) 입법화 방향

■ 책임감면 규정

- 신고를 함으로써 그와 관련된 자신의 범죄가 발견된 경우, 그 신고자에 대하여 형을 감경 또는 면제

■ 입증책임의 전환 규정

- 공익침해행위 신고 후에 위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정

■ 직무상 비밀 준수의무 면제 규정

- 신고를 한 경우 다른 법령, 단체협약, 취업규칙 또는 전문직업윤리강령 등의 관련 규정에도 불구하고 직무상 비밀준수의무를 위반하지 않은 것으로 간주

10. 손해배상 제도 도입방안 검토

1) 손해배상 제도의 도입

■ 공익침해행위 신고에 대하여 피신고자나 기관이 신고자에 대해 물질적․비물질적 손해를 주었을 경우, 이를 회복할 수 있는 방안으로서의 손해배상제도 검토

■ 현황 및 문제점

- 권익위법 제62조와 제91조에서 신고자가 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받았을 경우, 그리고 경제적·행정적 불이익을 당한 경우 원상회복과 보류, 그리고 조치요구의 미이행자에 대해 과태료 처분

- 이 제도는 기존 상태로의 원상회복에 주안점을 두고 있어 신고자가 입은 피해를 치유하는데 한계가 있음

■ 외국의 손해배상제도

○ 미국 영국, 캐나다, 호주 등은 피해의 범위를 광범위하게 인정하여 보상할 수 있는 장치를 규정하고 있으며, 이에 대한 소송의 제기도 허용하고 있음

- 호주는 보복에 의하여 정신적․심리적 건강의 침해나 경력상으로 입은 피해에 대하여 배상을 청구할 수 있는 법적 권리를 규정하고 있음

■ 도입방안 논의

○ 공공기관․단체․기업 등이 신고자에게 신분상 또는 경제적․행정적 불이익을 가하는 경우에 신고자가 받은 피해의 원상회복 및 보호 차원에서 손해배상의 책임 부담 가능

- 그러나 민법에 손해배상 규정이 있으므로 별도의 손해배상 규정은 불필요함

- 다만 ‘주식회사 외부감사에 관한 법률’ 제15조의 3 제4항과 같은 ‘행위자와 소속기업의 연대책임’ 규정을 둘 필요성은 있음

※ 법적 근거

- 민법 제750조의 불법행위로 인한 손해배상 규정

- 민법 제751조의 재산 이외의 정신적 손해에 대한 배상 규정

2) 징벌적 손해배상제도

■ 징벌적 손해배상제도는

- 이 제도는 가해자 징벌 및 유사한 불법행위의 재발을 방지하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에 전보배상(명목적 손해배상) 외에 징벌적으로 배상책임을 묻는 제도임

■ 현황

○ 국내에는 징벌적 손해배상 제도가 아직 도입되지 않았으나, 비슷한 법률적 근거로 방위사업법 제58조의 부당이득 환수 조항이 있음

■ 외국의 입법례

- 미국의 부정주장법(False Claims Act, 1986)

• 허위･부정청구를 하는 경우 미국 정부가 입은 손해의 3배 금액에 5천달러-1만달러의 민사벌금 부과･징수

• 보복행위를 가한 자에게는 2배의 금전배상 요구

- 미국의 모범징벌적 손해배상법(Model Punitive Damages, 1996)

■ 도입방안 논의

○ 사회적 이익과 고통을 받는 개인의 이익을 동시에 고려하고 고통을 받는 자에 대한 보상과 더불어 가해자 처벌의 의미가 있음

○ 그러나 미국에서도 타당성에 대한 비판 제기

- 민사책임에 형벌적 성격의 징벌적 손해배상제도 도입의 문제는 학계와 법조계에서도 논란이 되고 있는 상태임

- 더구나 공익침해행위는 방위사업법상의 ‘부당이득’과는 달리 정부를 상대로 허위․부정청구를 하는 것이 아니고 그 손해액을 산정하기도 곤란함

○ 처벌 조항에서 동일한 효과를 낼 수 있는 방안을 마련하는 것이 타당할 것임

11. 화해제도

1) 현황 및 문제점

■ 현행 권익위법에서는 사전 분쟁해결을 위한 조정 및 화해제도를 따로 규정하고 있지 않음

- 공익침해행위와 관련하여 신고자와 피신고자 사이의 분쟁은 대부분 해고나 직장 내 근무조건의 차별 등의 형태로 나타나는 경우가 많기 때문에 조정과 중재제도의 사례를 근로기준법과 노동관계법상의 조정 및 중재제도에서 찾아볼 수 있음

■ 노동위원회는 근로기준법 또는 노동조합 및 노동관계조정법의 규정에 따른 판정․명령 또는 결정이 있기 전까지 관계 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 화해를 권고하거나 화해안을 제시(노동위원회법 제16조의3(화해의 권고 등)한다는 입법례를 찾아볼 수 있음

- 그러나 노동법과 노동관계법상의 조정과 중재제도는 단체교섭 결렬시 파업을 예방하려는 목적에서 집단적 이익분쟁을 조정하려는 성격을 갖고 있기 때문에 신고자와 피신고자의 개별적 분쟁에 대해서는 효용성이 낮다고 볼 수 있음

- 또한 현행법상 조정은 단체교섭이 교착상태에 빠진 후인 사후적 조정의 경우로 제한되는 경우가 많아 조정의 시기에 있어서도 사전 분쟁을 해결하기 위한 입법적 근거로 준용하기가 어렵다는 문제를 지님

2) 해외사례 검토

■ 영국의 경우 <알선조정중재위원회(Advisory, Conciliation Arbitration Service, ACAS)>를 통해 사용자의 공익침해행위를 신고한 신고자에 대해 노사관계에서 발생할 수 있는 불이익처분의 사전적 해결절차를 두고 있음

- ACAS는 당사자의 동의를 전제로 개입하는 임의적 조정중재기구임

- 또한 이익분쟁과 권리분쟁을 구별하지 않고 분쟁의 주체별로 개별적 분쟁과 집단적 분쟁으로 구분하되, 조정이나 중재의 대상에 있어 개별적 분쟁까지 포함하고 있음

○ 개별적 분쟁의 경우 주로 부당해고 사건을 처리하고 있으며, 조정과 중재의 성공률이 상당히 높은데 이는 ACAS가 신고자 및 피신고자를 대상으로 하는 홍보와 교육, 서비스의 적극성을 중심으로 운영되고 있기 때문이기도 함

○ 영국의 사례를 통해 볼 때, 신고자와 피신고자의 분쟁에 있어 사전적 조정 및 중재제도는 사후의 권리구제의 절차를 거치는 것보다 상대적으로 비용이 절감되며 분쟁당사자 사이의 신뢰를 회복한다는 측면에서도 효과적임

■ 고용심판소에 제기된 사건의 처리 결과

	1999/2000	2000 /2001	2001 /2002	2002 /2003	2003 /2004	2004 /2005	2005 /2006
ACAS 조정을 통한 해결	11	67	90	149	166	277	345
제소 철회	15	59	100	132	198	218	337
소송 성공	1	11	18	27	20	45	86
소송 실패	7	26	49	74	89	111	178
소송 기각	0	4	10	9	16	12	19
기타 처리	1	4	14	16	23	33	50
총 처리 사건	35	171	281	407	512	696	1015

3) 화해제도 도입의 검토

- 화해제도(Alternative Dispute Resolution)의 도입

- 관계 당사자의 신청 또는 위원회의 직권에 의하여 화해를 권고하거나 조정안을 제시하는 방안

○ 소속기관 등의 불이익 처분에 대한 위원회의 원상회복조치 결정 등이 있기 전까지 관계 당사자의 신청 등에 의하여 화해를 권고하거나 화해안 제시

○ 관계 당사자가 화해안을 수락하는 경우 화해조서에 기명날인하고 위원회에서 확인하면 재판상 화해와 같은 효력 인정

12. 형사처벌 등 각종 벌칙

1) 쟁점 및 개선대안

■ 신고자의 성실의무 위반의 죄

- 별도의 형사처벌 규정은 오히려 공익신고를 위축시킬 우려가 있음

- 신고자의 허위신고는 형법상 무고나 위계에 의한 공무집행방해죄 등으로 처벌할 수 있음

- 신고자는 약자이기 때문에 실체적 진실이 감추어지고 오히려 왜곡될 소지도 있음

- 따라서 별도의 형사처벌 규정을 두기 보다는 공익신고자의 의무조항으로 신고자의 성실의무는 충분히 담보된다고 판단됨

■ 인적사항 공개 등 금지 위반의 죄

- 실제로 신변보호 조치를 받은 이후보다는 그 전에 신분비밀보장이 더 필요함

- 그리고 신변보호가 이루어지기 전 인적사항의 공개에 대해 처벌조항을 만들 필요가 있음

2) 입법화 방향

○ 각 조문의 형벌 간에 형평성을 유지하여 처벌조항을 규정할 필요가 있음

○ 인적사항 비공개의 실익을 확보하기 위해 처벌을 강화할 필요가 있음

- 이 경우 현재의 권익위법도 동일한 방향에서 수정할 필요가 있음

13. 법제정 형식 검토

■ 현재 권익위법상의 부패행위신고 및 보호 이외에 공익신고자 보호제도 도입을 위한 합리적인 법 제정 형식 검토

■ 대안검토

○ 1안 : 현행법상 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣에 공익침해행위를 포함하는 방안

○ 2안 : 공익신고 보호관련 기본법(통합법) 제정 방안

※ 입법례 : 영국의 공익제보법, 뉴질랜드의 제보보호법

○ 3안 : 일반법(특별법) 형태로 제정하는 방안

※ 입법례 : 미국의 내부고발자보호법, Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007(안), 일본의 공익통보자 보호법

○ 4안 : 각 개별 법률에 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣의 보호규정 준용 방안

※ 입법례 : 미국의 기업개혁법(Corporate and Criminal Fraud Accountability Act of 2002), 소비자제품안전개선법(Consumer Product Safety Improvement Act of 2008), 대기정화법(The Clean Air Act of 1977) 등의 개별법에서 공익신고자 보호 규정, 근로자 보호나, 환경보호 법률이 해당함

【대안별 장․단점 분석】

구분	장 점 (논리)	단 점
<1안> 권익위법에 공익침해행위 포함	▪하나의 법으로 부패행위와 공익 신고를 포괄하여 통일성 유지	▪공공기관 중심으로 정의된 기존의 부패행위와는 이질적이라는 비판과 법의 기본적인 취지와 충돌할 가능성 있음 ▪위원회에 부패신고와 공익침해행위 신고가 증가할 경우 업무처리에 따른 부담 가중
<2안> 기본법 (통합법) 제정	▪기본법을 통해 공익신고 전반을 일관성 있게 관리	▪현재의 권익위법상의 조항을 발췌 하여 새로운 법률 속에 포함해야 하는 번거로움 있음 ▪정착단계에 있는 권익위법상의 부패개념이나 각종 조치에 대한 혼란 발생 우려
<3안> 일반법 (특별법) 형태로 제정	▪현행 법체계를 흔들지 않는 상태 에서 공익신고자 보호를 위한 법률 도입 가능	▪현행 권익위법상의 부패행위와 명확한 구분 필요 ▪관련 조항이 권익위법과 대동소이 할 경우 일반법 제정 필요성 저하
<4안> 개별법률에 권익위법 준용	▪개별법에서 개별 분야의 특성에 부합하는 제도적 운영 가능	▪개별 법률들을 모두 개정해야 하고, 법률 간 통일성이 유지되지 못한 다면 혼란과 형평성 문제 발생

■ 종합적으로 고려해볼 때 법 형식은 일반법(특별법) 형태로 제정하는 것이 바람직할 것으로 판단됨

<부록 1>

【 개별법령상의 신고대상과 보호범위 현황 】

법 명	공직선거법	주식회사의 외부감사에 관한 법률	증권거래법	식품위생법
신고자	선거범죄 신고자	회사의 회계정보와 관련하여 신고한 자	불공정거래행위 등의 위반행위를 알게 되었거나 이를 강요 또는 제의받은 자	식품위생법의 위반행위를 신고한 자
신고대상	■ 형사처벌 매수 및 이해유도, 재산상의 이익 목적의 매수 및 이해유도죄, 후보자에 대한 매수 및 이해유도죄, 당선인에 대한 매수 및 이해유도죄, 당선무효유도죄, 방송·신문 등의 불법이용을 위한 매수죄, 선거의 자유방해죄, 군인에 의한 선거자유 방해죄, 직권남용에 의한 선거의 자유방해죄, 벽보 기타 선전시설 등에 대한 방해죄 등 선거범죄 ■ 과태료 기부의 권유ㆍ요구 등의 금지, 물품ㆍ음식물ㆍ서적ㆍ관광 기타 교통편의를 제공받은 자, 입당의 대가로 금전을 제공받은 자 등	■ 징계나 시정조치 내부회계관리제도에 위배된 회계 처리ㆍ재무제표의 작성 및 공시를 하는 경우 감사인이 회계감사기준에 따라 감사를 실시하지 아니하거나 거 짓으로 감사보고서를 작성하는 경우 회사가 회계처리기준을 위반하여 재무제표를 작성·공시하는 경우 회계정보를 거짓으로 작성하거나 사실을 은폐하는 경우	■ 영업정지 내부자의 단기매매차익 반환 등 미공개정보이용행위의 금지 시세조정 등 불공정거래행위의 금지	■ 형사처벌 위해식품등의 판매등 금지, 병육 등의 판매 등 금지, 쌀·김치류의 원산지 및 육류의 원산지등 표시, 허위표시등의 금지, 수입식품등의 신고등, 특정식품등의 판매 등 금지, 위해식품등의 회수 등 ■ 시정명령, 허가취소 등 행정제재 시정명령, 폐기처분 등, 위해식품 등의 공표, 허가의 취소 등, 품목의 제조정지 등, 폐쇄조치 등, 면허 취소 등, 과징금 처분 등
법 률 위반행위	■ 과태료 인터넷언론사 게시판ㆍ대화방 등의 실명확인, 방송광고, 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자 연설의 방송 등의 규정을 위반한 자, 출석요구에 정당한 사유없이 응하지 아니한 자 등	■ 형사처벌 감사인, 감사인에 소속된 공인회계사, 감사 또는 감사인선임위원회의 위원이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 금품이나 이익을 수수· 요구 또는 약속한 때 등 ■과태료 내부회계관리제도를 갖추지 아니하거나 내부회계관리자를 지정하지 아니한 자 등	■ 형사처벌 공개매수의 공고 및 공개매수신고서의 제출 대주주와의 거래 등의 제한 위약매매의 금지, 일임매매거래의 제한, 수탁장소의 제한 등 유사명칭 사용의 금지, 예탁업무 영위등의 금지 등	식품위생법의 위반행위를 모두 신고

법 명	공직선거법	주식회사의 외부감사에 관한 법률	증권거래법	식품위생법
신고기관	각급 선거관리위원회	증권선물위원회에 신고하거나 당해 회사의 감사인 또는 감사	증권선물위원회	식품의약품안전청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장
보호범위	비밀누설 금지, 불이익처우의 금지, 인적 사항의 기재생략, 신원관리 카드의 열람, 소송진행의 협의 등	신고자등에게 불이익한 대우 금지 신고자등의 신분 등에 관한 비밀을 유지 불이익한 대우로 신고자등에게 손해를 발생하게 한 회사ㆍ당해 회사의 임원 또는 직원은 연대하여 신고자등에게 손해를 배상의 책임	신고 또는 제보자의 신분 등에 관한 비밀을 유지 신고 또는 제보와 관련하여 직접 또는 간접적인 방법으로 불이익한 대우를 하여서는 안 됨	없음
보호의무 위반처벌	2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금	신고자의 신분에 관한 비밀을 누설 (5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 과태료) 신고자에게 불이익한 대우를 한 경우(3천만원 이하의 과태료)	5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금	없음
보상포상	포상금 지급	포상금 지급	포상금지급	포상금 지급

【 개별법령상의 신고대상과 보호범위 현황 】

법 명	농산물품질관리법	약사법	국민건강보험법	산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률
신고자	원산지의 표시, 유전자변형농산물의 표시 및 허위표시 등의 금지 규정을 위반한 자를 신고ㆍ고발한 자	의약품의 조제, 의무 및 준수사항, 처방의 변경․수정, 대체조제 및 의약품 판매 규정을 위반한 사실을 신고한 자	속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 지급받은 요양기관을 신고한 자	산업기술을 해외로 유출한 사실을 신고한 자
신고대상	■ 과태료 제15조(원산지의 표시) ■ 벌칙 제16조(유전자변형농산물의 표시), 제17조(허위표시 등의 금지)	■ 형사처벌 제23조 (의약품 조제) 제24조 (의무 및 준수 사항) 제26조 (처방의 변경·수정) 제27조 (대체조제) 제50조 (의약품 판매)	■ 과징금 제52조(부당이득의 징수) ■ 업무정지 제85조 (업무정지)	제14조(산업기술의 유출 및 침해행위 금지)
법 률 위반행위	■ 기관의 지정 정지 제7조(품질인증기관의 지정 등) 제7조의3(우수농산물관리시설의 지정 등) 제7조의4(우수농산물인증기관의 지정 등) ■ 형사처벌 표준규격품표시ㆍ품질인증표시ㆍ 우수농산물인증표시ㆍ이력추적관리 표시 또는 지리적 표시를 하거나 이와 유사한 표시를 한 자 등 ■ 과태료 농산물이력추적관리기준을 준수 하지 아니한 자 수거ㆍ조사ㆍ열람 등을 거부ㆍ방해 또는 기피한 자 검정결과에 대하여 허위 또는 과대광고를 한 자 등	■ 형사처벌 면허증을 타인에게 빌려준 자 허가를 받지 아니하고 의약품을 판매한 자 봉함한 의약품의 용기나 포장을 개봉하여 판매한 자 정당한 사유 없이 의약품 생산 또는 업무개시명령을 거부한 자 관계 공무원이 행하는 물품의 회수· 폐기와 그 밖에 필요한 처분을 거부·방해하거나 기피한 자 등 ■ 과태료 약사 ·한약사의 신고를 하지 아니한 자 연수교육을 받지 아니한 자 약국 관리에 필요한 사항을 지키지 아니한 자 폐업 등의 신고를 하지 아니한 자 의약품등의 생산 실적 또는 수입질	■ 형사처벌 대행청구단체가 아닌 자로 하여금 대행하게 한 자 허위로 보고하거나 허위의 서류를 제출한 자 및 검사 또는 질문을 거부·방해 또는 기피한 자 등 ■ 과태료 제6조의2를 위반하여 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고한 사용자 정당한 사유 없이 제82조제1항·제2항 또는 제84조제1항·제3항·제4항에 따른 서류의 제출, 의견의 진술, 신고 또는 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 진술·신고 또는 보고를 하거나 조사 또는 검사를 거부·방해 또는 기피한 자 제87조에 따른 명령을 위반한 자 제88조의2를 위반한 자 등	■ 형사처벌 산업기술을 외국에서 사용하거나 사용되게 할 목적으로 절취·기망·협박 그 밖의 부정한 방법으로 대상기관의 산업기술을 취득하는 행위 또는 그 취득한 산업기술을 사용하거나 공개하는 행위 등 비밀유지의무를 위반한 자 제37조 (예비·음모) ■ 과태료 산업기술 침해신고를 하지 아니한 자 관련 자료를 제출하지 아니하거나 허위로 제출한 자

법 명	농산물품질관리법	약사법	국민건강보험법	산업기술의 유출방지 및 보호에 관한 법률
신고기관	농림수산식품부 또는 수사기관	감독기관이나 수사기관	국민건강보험공단	지식경제부장관 및 정보수사기관의 장
보호범위	없음	없음	없음	제21조 (산업기술보호 포상 및 보호 등) - 신변보호조치
보호의무 위반처벌	없음	없음	없음	없음
보상포상	제30조 - 포상금 지급	제90조 - 포상금 지급	제87조의2 - 포상금의 지급	제21조 - 포상금 지급

<부록 2>

미국 Consumer Product Safety Improvement Act of 2008

○ 공익신고 대상 규정[동법 `Sec. 40. (a)]

① 본법 및 소비재안전위원회가 집행하는 다른 법, 혹은 그런 법에 의한 모든 명령, 규칙, 규정, 기준 혹은 금지 등의 규정에 대한 위반과 관련한 정보 제공

② 법 위반 진행의 증언

③ 법 위반 진행의 지원 혹은 참여

④ 법 위반 활동, 정책, 임무 등에의 반대 및 참여 거부 등

○ 신고자 적격[동법 `Sec. 40. (a)]

- 근로자는 다음의 이유로 제조업자, 민간상표업자, 도․소매업자에 의하여 해고 또는 고용과 관련한 보수, 기간, 조건 등에 대하여 차별을 받지않음

○ 신고접수 및 처리기관[동법 `Sec. 40. `(b)(1)]

- 해고되거나 차별받은 근로자는 법률위반이 발생한 이후 180일 이내에 노동부장관(the Secretary of Labor)에게 서면으로 신고

○ 신고방법(성실의무 포함)

- 신고방법 : 서면신고[동법 `Sec. 40. `(b)(1)]

- 신의성실의 의무 : 성실의무를 위반한 경우 신고가 기각되거나 조사를 실시하지 않음[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(B)]

￭ 신고가 불이익을 주는 인사조치에 기여하는 것으로 확실치 않은 경우,

￭ 사용자가 신고자의 신고행위가 없어도 동일한 불이익 인사조치를 했을 것이라는 것을 증명할 경우 등

○ 처리기관의 조치[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(A)]

- 노동부는 신고를 접수한 이후 60일 이내에 조사를 시작.

- 합리적인 이유가 있는지를 결정하여 합리적 이유가 있는 것으로 결론이 나면 규정된 구제에 대한 임시조치를 내릴 수 있음

- 조사결과가 통지된 후 30일 이내에 피신고자와 신고자는 조사결과나 임시조치에 반론을 서면으로 제기하거나 소명기회를 요청할 수 있음.

- 반론의 서면제출은 임시조치 안에 담겨있는 원상회복명령을 지체하도록 작용하지 못함.

- 만일 30일 이내에 소명기회를 요청하지 않으면, 임시조치는 최종 명령으로 간주됨

○ 보호주체[동법 `Sec. 40. `(b)(2)(A), `Sec. 40. `(b)(4), `Sec. 40. `(b)(6)]

- 노동부의 원상회복명령 조치

- 만일 장관이 신고서가 제출된지 210일 이내에 또는 결정문을 받은 후 90일 이내에 최종결정을 하지 않으면, 신고자는 미국내의 지방법원에 처음부터 재검토 요청을 할 수 있음

- 만일 명령조치를 따르지 않을 경우, 장관은 미국 지방법원에 명령을 강제하도록 민사조치를 요청할 수 있음

○ 불이익처분의 유형[동법 `Sec. 40. (a)]

- 근로자는 다음의 이유로 제조업자, 민간상표업자, 도․소매업자에 의하여 해고 또는 고용과 관련한 보수, 기간, 조건 등에 대하여 차별을 받지 않음

○ 보호방법[동법 `Sec. 40. `(b)(3)(B)]

- 장관은 법률위반자에게 위반행위 중지의 조치를 취하며,

- 신고자의 보수(체불임금 포함)와 이전 지위로 복직, 근무기간, 조건 등을 회복하고,

- 신고자에게 보상적 손해배상을 제공하도록 명령함

○ 책임감면 등 기타 보호 수단

○ 손해배상 도입제도[동법 `Sec. 40. `(b)(3)(B)(iii)]

- 신고자에게 전보적 손해배상을 하도록 명령함

<부록 3>

미국 Private Sector Whistleblower Protection Streamlining Act of 2007(안)

■ 주요 조항의 내용

■ Title Ⅰ : 민간부문의 내부신고자 보호

- 민간부문에서 연방법의 위반행위를 신고하는 자에 대한 보복성 조치로부터 보호하는 새로운 프로그램임

○ section 101 정의

- “준용법” : 연방법을 의미. 모든 민간부문의 내부신고자를 보호하는 것은 아니며 특별히, “보호된 정보”를 신고한 신고자를 보호

- “보호된 정보” : 내부신고가 가능한 정보는 준용법(연방법)의 위반 또는 위반 가능성, 위험 또는 잠재적 위험 또는 사기(Fraud)와 관련되어야 함

- “명확하고 확실한 증거”, “합당한 믿음”, “기여요인” : 당사자 또는 103항에 준하는 '보호된 정보‘와 관련한 용여를 정의하는 것임

- “내부신고자” : 일반 근로자뿐만 아니라 병원의 의사나 다른 유사한 상황에 있는 사람들을 포함

- “책임 당사자” : 내부신고자에 대한 ‘비우호적인 행동’을 취하는 사용자 등

- “비우호적인 행동” : 내부신고자에 관하여 동 법안에 의해 보호된다고 명시된, 사용자의 금지된 보복행위 유형

○ section 102 <내부신고자에 대한 보복 또는 차별대우에 관한 보호>

- 준용법에 의하여 내부신고자에 대한 보복, 차별대우 또는 ‘비우호적인 행동’에 관해 신고자를 보호

- 내부신고자가 공공기관에 대한 정보를 신고하는데 대해 지원하거나 또는 제보에 대해 위협을 받은 사실을 밝힐 경우

- 내부신고자는 내부적으로 관리자 또는 상사 또는 미디어나 공공에게 그러한 정보를 신고할 경우 보호받을 수 있음

- 법 또는 규제의 위반을 거부하거나 다른 내부신고자를 도와준 것을 공공기관에게 증언한 개인을 보호

- 연방정부에 의해 금지되거나 비밀정보의 신고는 보호받을 수 없음

○ section 103 <집행(Enforcement)>

- 이 조항은 102항에 대한 위반에 근거해 내부신고자가 불만을 제기하거나 이를 해소하기 위한 행동을 취하는데 이용할 수 있는 절차를 구체화한 것임

○ section 104 <신고금지 규정 등의 무효, 내부신고자의 비밀보호>

- 102항에서 열거된 권리를 제한하는 정책, 절차 또는 계약의 적용에 대한 금지 또는 무효

- 내부신고를 할 수 없도록 고용계약을 체결하였다 하더라도 신고로 인한 불이익처분이 있는 경우에는 불이익처분자와 신고자 사이의 불평등한 계약을 무효화하여 신고자를 보호함

- 신고자가 서면으로 신분공개를 동의하거나 형사범죄 또는 긴급한 위험을 신고하는 경우를 제외하고는 신고자의 신분비밀을 보호해야 함

■ Title Ⅱ : 내부신고자 보호기관

○ section 201 <설립(Establishment)>

- 현재 OSHA에 의해 관리되고 있는 기존의 내부신고자 보호관련 법률에 의한 보호활동을 관리하기 위해 1년 후에 노동부의 고용기준관리국 내에 새로운 기관 설립

○ section 203 <의무, 권한 및 기능>

- 새롭게 설립되는 기관의 의무 및 권력과 기능에 대해 규정

■ 내부신고자 보호의 범주 및 대상에 관한 정의

○ section 101. Definition

(1) 준용법 - 아래의 분야에 관련있는 연방법 및 명령 또는 규칙, 주정부의 법률, 명령 또는 규칙 등

A) 위생 및 보건

B) 환경 보호

C) 식품 및 약품 안전

D) 운송 안전

E) 근무 조건 및 편의(직업상의 안전 및 위생 이외)

F) 안전 요건 및 구조적, 기술적 규준을 포함한 건물 및 구성물 관련 요건

G) 편의시설의 안전을 포함한 에너지, 거주지 및 공동체의 치안

H) 은행, 보험 및 증권거래법을 포함한 금융거래 또는 보고 요건

I) 소비자 보호

(2) 명확하고 분명한 증거 - 상당히 개연성 있거나 확실하다고 입증되는 문제를 지시하는 증거를 의미

(3) 기여요인 - 단독으로 또는 다른 요인들과 결합하여 어떤 방식으로든 결정의 결과에 영향을 미치는 요인을 의미

(4) 근로자 - 사용자를 위해서 행동하거나 사용자로부터 보수을 받거나, 사용자에 의해 고용되었거나 이전에 사용자에 의해 고용되었던 사람을 의미(임시직 또는 시간제 고용, 사용자의 계약자 또는 하청인 포함)

(5) 사용자 - 지점을 포함하여 영업에 영향을 미치는 영리 또는 비영리사업에 종사하는 사람, 또는 준용법에 관할되는 사업의 대외 활동에 종사하는 사람, 또는 주정부나 주정부의 부처, 비정부기구에 종사하는 사람, 또는 다른 사용자의 계약자나 하청업자

(6) 관리자 - 내부신고자의 업무 수행에 관한 직접적, 암묵적 또는 명백한 권위를 행사하는 사람, 또는 준용법의 위반을 개선하거나 사용자의 정책이나 활동에 관해 잘못을 지적하는 행동을 취할 수 있는 직접적, 암묵적 또는 명백한 권위를 가진 사람

(7) 미디어 - 다수의 신문사, 라디오, 텔레비전, 인터넷 미디어 포함

(8) 보호된 정보

(A) 사용자나 사용자의 자회사 및 지점에 의한 준용법의 위반행위나 위반을 하려는 의도

(B) 근로자나 공공의 건강과 안전에 가해진 위험 또는 잠재적 위협

(C) 준용법이나 기존의 실행기준에 따르는 사용자에 대한 사기

(9) 공공기관 - 의회, 연방정부, 주정부, 지방법집행기관, 사법기관 등

(10) 책임 당사자 : 신고자를 징계 또는 해고 등 불이익처분을 가하는 사용자

(11) 합리적인 믿음 - ‘보호된 정보’와 관련된 개념. 내부신고자가 유사한 수준의 교육, 기술, 경험 및 그러한 정보가 ‘보호된 정보’라고 결론내릴 수 있는 사실. 또는 이미 사실에 대한 지식을 지니고 있으며 이해관계를 가지고 있지 않은 객관적인 관찰자의 믿음

(12) 장관 - 노동부 장관

(13) 비우호적인 행동 - 내부신고자의 현재 사용자를 포함한 책임당사자에 의해 행해진, 직간접적으로 내부신고자나 가족에 대해 취해지거나 위협이 가해진 비우호적 행동(해고, 업적평가, 징계, 임금 삭감, 직위해제, 전직, 재배치, 좌천, 교육 및 자기계발 기회의 박탈, 기소, 민형사상 고발, 연공순위 변동, 계약거부, 폭력이나 여타 물리적 행동, 내부신고자의 고용 조건에 부정적 영향을 미치는 행동 등)

(14) 내부신고자 - 근로자, 독립적인 계약자, 전문직 단체의 회원 또는 스텝 등

<부록 4>

외국의 공익신고 대상

1. 미국(Whistleblower Protection Act 1989)

■ 입법목적 : 법률위반, 낭비 등 연방정부 행정기관의 불법과 부패행위를 신고하는 공익신고자 보호

■ 신고대상 : 법령 또는 대통령령에 의해 기밀사항으로 특별히 분류된 경우를 제외하고는 정부기관 내의 부정, 비리와 관련된 정보나 활동(제1213조)

- 법률, 준칙, 규칙에 위반된 경우

- 관리상의 중대한 과실

- 막대한 재원의 낭비

- 권한남용

- 또는 공공의 보건 및 안전에 대한 실질적이고도 구체적인 위험

2. 영국(Public Interest Disclosure Act 1998)

■ 적법한 보호대상 제보행위(제1조 43b)

- 범죄행위가 행해졌거나, 행해지고 있거나 행해질 우려가 있는 경우

- 준수해야 할 법적인 의무를 위반했거나, 위반하고 있거나 위반할 우려가 있는 경우

- 부정행위(miscarriage of justice)가 발생했거나, 발생하고 있거나 발생할 우려가 있는 경우

- 개인의 건강(신변)과 안전이 위협을 받았거나, 위협을 받고 있거나 위협을 받을 우려가 있는 경우

- 근무환경이 침해되었거나, 침해되고 있거나 침해될 우려가 있는 경우

- 위의 항목들에 해당하는 내용을 담고 있는 정보가 고의적으로 은폐되었거나, 은폐되고 있거나 은폐될 우려가 있는 경우

* 남아프리카 공화국의 공개정보보호법(Protected Disclosures Act)과 아일랜드의 내부공익신고보호법(Whistleblowers Protection Bill, 1999)은 영국의 공익제보법과 거의 동일함

3. 캐나다(Public Service Whistle-blowing Act 2001)

■ 직장내의 위법한 작위나 부작위(제3조)

- 캐나다 내에서 유효한 법을 위반한 행위

- 공중보건 또는 환경 안전에 위험을 초래할 가능성이 있는 행위

- 기존의 공공정책이나 공공기관의 서면으로 기록된 훈령에 대한 심각한 위반행위

- 중대한 과실이나 직권남용 행위

4. 뉴질랜드(Public Service Whistle-blowing Act 2001)

■ 심각한 부정행위(제3조).

- 공적 재원이나 공적 자원을 불법적으로 부정하게 사용하는 것,

- 공중보건이나 공공안전 또는 환경에 심각한 위협을 가하는 행위(act)나 부작위(omission) 또는 처신(course of conduct),

- 범죄행위의 예방․조사․탐지 등 법 집행 및 공정한 재판권에 심각한 위협을 가하는 행위나 부작위 또는 처신,

- 범죄행위를 구성하는 행위나 부작위 또는 처신,

- 고압적이며 부당하게 차별적이거나 심각하게 부주의한 또는 심각한 과실을 구성하는 공무원의 행위나 부작위 또는 처신

5. 호주 Queensland주(Whistleblowers Protection Act, 1994)

■ 공공영역(제8조 공무원에 의한 공익제보)

- 부패란 불법적, 자의적, 강압적 또는 부당한 공공부문의 행정행위 등으로 폭넓게 정의된다.

- 공무원은 공적재원의 실질적인 낭비와 관련된 과실 또는 부적절한 운영을 제보할 수 있다.

- 공무원은 공공의 보건 또는 안전 또는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험을 제보할 수 있다.

- 공공의 보건 또는 안전은 본 법에서 폭넓게 정의되고 있고, 환경에 대한 개념정의는 상호 참조에 의하여 환경보호법에서 정한 바에 의한다.

* 제18조 공무원은 공공의 보건, 안전, 환경에 대한 위험을 제보할 수 있다.

■ 민간영역(제9조 일반인에 의한 공익제보)

- 누구든지 장애가 있는 자의 보건과 안전에 대한 중대하고 구체적인 위험을 제보할 수 있다.

- 누구든지 별표 2에서 열거하는 법령의 규정위반 또는 그 조건의 위반으로부터 발생하는 환경에 대한 실질적이고 구체적인 위험을 제보할 수 있다.

- 누구든지 공익적 제보를 함으로 인하여 제보자에게 가해지는 보복을 제보할 수 있다.

* 제19조 누구든지 특정한 위반행위로 인한 장애인 또는 환경에 대한 위험을 제보할 수 있다.

6. 일본(公益通報者保護法, 2004)

■ 통보대상사실(제2조 3항)

- 개인의 생명 또는 신체의 보호, 소비자 이익의 옹호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보, 그 밖에 국민의 생명․신체․재산․그 밖의 이익 보호에 관련된 법률로써 별표에 언급하는 사항(이들 법률에 근거한 명령을 포함)에 규정하는 죄의 범죄행위의 사실.

- 별표에 해당하는 법률 규정에 근거한 처분에 위반되는 사항이 앞의 사실에 해당하는 사실이 되는 경우 해당 처분의 이유가 된 사실(해당 처분의 이유가 된 사실이 별표에 해당하는 법률규정에 근거하는 다른 처분에 위반되고 또는 권고 등에 따르지 않는 사실인 경우, 해당 다른 처분 또는 권고 등의 이유가 되는 사실을 포함함).

* 통보대상 법률은 법률에 규정된 형법, 식품위생법, 증권거래법, 농림물자의 규격화 및 품질표시의 적정화에 관한 법률, 대기오염방지법, 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법률, 개인정보의 보호에 관한 법률 등 7개

* 기타 정령이 정한 법률은 개인의 생명 또는 신체의 보호, 소비자 이익의 옹호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보, 극 밖에 국민의 생명, 신체, 재산, 그 밖의 이익 보호에 관련되는 법률, 약사법, 특정 상거래법, 수질오염방지법, 독점금지법, 노동기준법 등 409개 법률임

* 총 416개 법률

토 론 문

최 정 학(한국방송통신대학교 법학과 교수)

1. 현 사회에서 기업과 같은 민간영역이 차지하는 규모와 비중, 그리고 사회에 대한 영향력을 생각할 때, 공익신고의 대상과 범위를 지금까지 문제되어 왔던 공적 부패를 넘어서서 민간의 영역으로 확장하는데 전적으로 찬성. 그 구체적인 범위는 현재 신고가 많은 분야에서 시작하여 법률의 시행을 보아가며 조정할 수 있을 것임.

2. 민간영역에서의 공익신고라는 의미를 보다 분명히 하고, 법체계나 집행상의 혼란을 방지하기 위해서 기존의 법률과는 별개의 새로운 입법형식을 통하는 것이 나을 것이라고 생각함. 대상범위가 작지 않고 공익을 침해하는 행위유형도 여러 가지가 있을 수 있음을 고려할 때, 법률의 내용도 포괄적이고 일반적인 모습을 띨 수 밖에 없을 것임

그 밖에 몇 가지 질문사항은 다음과 같습니다.

3. 신고자적격

일반적인 폭넓은 보호도 좋지만, 법률의 취지를 명확히 한다는 면에서 신고자를 내부자로 한정하는 것은 어떤가? 일반인의 경우 신고의 가능성이나 그로 인한 보호의 필요성이 그렇게 크다고 할 수 있을까? (주로 문제되는 것은 내부적인 고용의 문제)

5. 신고자의 성실의무

신고남용의 방지는 증거제시의무로 충분하지 않을까? 그렇다면 익명의 신고도 허용할 수 있지 않을까. 반드시 실명을 요구할 필요가 있는가?

8. 불이익 처분

정신적인 괴롭힘에 대한 입증문제는? 이 경우에는 기업측에서도 입증곤란을 주장할 수 있을 듯. 이 때에도 입증책임이 전환된다고 할 수 있는가?

11. 화해와 조정

철저한 임의주의를 원칙으로 한다고 하지만, 기업 측의 회유 내지 권고에 의한 반강제된 조정중재의 가능성은 없을까?

토    론    문

김성천 박사(한국소비자원 소비자정책연구팀장)

□ 기본적으로 공익신고·보호제도의 도입에 대해서는 전적으로 동의함

□ 공익신고의 대상

○ 공익신고의 대상에 대해서는 많은 논란이 있을 수 있으므로 법률안에서 구체적으로 명시하는 방법이 있음

- 일본법처럼 몇 가지 법률을 예시하고 그 외의 것은 시행령이나 규칙에서 자세하게 규정하는 방안이 있음

○ 그 내용은 주로 규정위반이 형사처벌, 과태료, 과징금, 시정조치의 대상이 되는 행위로 한정할 필요가 있음

○ 공적인 부패행위와 민사적 공익침해행위를 구별하는 것은 필요하지만 구체적으로 공익침해행위라는 표현에 대해서는 너무 네가티브한 용어라 다른 용어로 대체하는 것이 타당함

□ 공익신고대상의 조문화 방안

○ 제정 초기 운영단계에서는 포괄적인 규정 보다는 좀더 구체적인 열거규정이 타당함

○ 포괄적인 규정을 두게 되면 그것이 적격대상인가의 논의가 국민권익위원회에 그치지 않고 대법원까지는 갈 가능성이 존재하기 때문에 초기 단계에서는 열거방식이 타당할 것임

□ 신고자 적격여부

○ 공익침해행위에 대한 신고자의 범위는 피고용자(파견 및 비정규직 포함)에 한정해야 함

○ 모든 사람에게 허용하는 경우 당초의 목적인 내부고발의 의미보다는 일반적 고발의 의미가 되기 때문에 법률안의 취지가 몰각될 수 있음

□ 신고접수 및 처리기관

○ 공익신고의 접수 및 처리는 열거방식에 의하는 경우 해당 행정기관이 신고접수기관이 되어야 하며, 지방자치단체인 경우에는 상위감독기관인 중앙행정기관이 되면 충분함

○ 공익침해행위가 발생한 기관․단체․기업의 지도․감독기관이 불분명한 경우는 없을 것임

- 다만 담당기관에서 업무를 해태할 경우 권익위에서 접수하거나 이첩을 받아 처리할 수 있도록 하는 방안에 대한 고려는 타당함

□ 신고방법(성실의무 포함)

○ 신고에 있어서 성실의 의무를 준수하지 않은 경우 보호의 대상에서 제외하는 것은 타당함

□ 보호주체

○ 공익신고자에 대한 보호의 범위는 넓을수록 좋음

○ 또한 구체적인 처리권한이 있는 기관에서 담당하는 것이 타당하고, 후견적으로 국민권익위에서 보호를 한다면 법률안의 취지에 타당하다고 사료됨

□ 손해배상 제도 도입방안

○ 손해배상과 관련하여 개별행정법에서 규정하고 있는 손해배상특칙과 같은 규정의 신설이 필요함

- 예를 들면 무과실이나 입증책임을 전환하는 규정을 두어 민법 제750조의 특칙이라고 밝히는 것이 타당함

○ 징벌적 손해배상을 인정한다면 보호의 범위가 넓게 되는 것으로 경제적으로도 보전될 수 있는 기회가 되므로 타당한 제도이므로 도입되어야 함

□ 법제정 형식

○ 기본법으로 하기에는 이미 부패행위 부분이 정착되었기 때문에 민간부문의 공익침해행위를 별도의 일반법으로 제정하고 그에 따른 관련조문의 준용규정을 두어 권익위와의 연계를 활성화하는 것이 타당함.

토    론    문

김영수 변호사(아름다운재단 공익변호사그룹 공감)

I. 들어가는 말

반부패와 투명성은 절대적인 국민의 합의이자 요구라 할 수 있다. 공익신고제도는 우리사회의 투명성과 책임성을 확보하고, 반부패 윤리인프라를 구축하기 위한 핵심제도로 평가되고 있으며, 오늘날에는 공공부분의 부패행위뿐 아니라 환경보호, 건강과 안전, 고용관계 등 다양한 영역에 있어 공익침해행위에 대한 하나의 통제수단으로 광범위하게 수용되고 있다. 현행 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률(이하 ‘현행법’이라 함)은 ‘공직자의 부패행위와 공공기관에 재산상의 손해를 가하는 행위’로 부패행위를 협소하게 정의함으로써 법령을 위반하여 공공기관에 재산상 손실을 준 경우를 뺀 나머지 민간부분의 부패행위에 대한 제보는 실질적으로 보호로부터 제외하고 있다. 그러나 공공의 건강과 안전에 유해한 물품의 제조․유통, 각종 불공정거래행위나 환경범죄 등 민간부분의 부패행위(공익침해행위)는 공공분야의 부패보다 더 큰 사회적 위해를 초래하고 있으며, 고발정보를 이용하여 공익적 가치를 실현하려는 공익신고자보호제도는 민간부분의 부패행위를 예방하기 위한 적절한 수단임은 다언을 요하지 않으며, 이 점에서 오늘 발제한 공익신고자 보호제도 도입방안의 방향과 대부분의 내용에 대해서는 충분히 공감이 된다. 다만 공익신고자 보호제도 도입의 주요 쟁점사항 중 일부에 대해 더 세부적이고 구체적인 논의를 위한 의견을 말씀드리면 다음과 같다.

II. 공익신고자 보호제도 도입의 주요 쟁점사항 검토

1. 공익신고의 대상

먼저 신고대상분야와 관련하여서는 발제안 중 공익침해행위를 광의로 해석하는 제3안은 ‘국민의 생명․신체․재산에 관한 사항, 공공의 복리증진’이란 개념이 추상적이고 너무 포괄적이어서 사안별로 명확한 판단이 쉽지 않고, 위 사항들의 구체적 내용은 결국 공공의 보건․안전․건강에 관한 사항, 환경의 보전 및 안전에 관한 사항, 공정한 거래와 소비자 보호에 관한 사항, 근로자의 생활안정 및 보호와 관련한 사항 등으로 부문별 유형화가 가능하고 별도의 위 사항들을 규정하는 것은 오히려 중복의 우려가 있으며, 법적안정성이나 신고자의 예견가능성을 고려해볼 때 입법기술상 가능한 부분은 가급적 명확하게 하는 것이 바람직하다는 측면에서, 공익침해행위를 협의로 해석하는 제1안은 신고대상을 공공의 보건․안전이나 환경부분으로 제한함으로써 공익신고자의 보호범위가 협소하게 되고, 소비자보호․공정거래 부분 역시 현대사회에서 보건이나 안전․환경부분과 마찬가지로 중요한 공익적 가치를 가지며 이를 제외할 이유가 없고 가급적 공익침해의 행위를 넓게 규정함으로서 공익신고자를 광범위하게 보호할 수 있다는 점에서, 마지막으로 제4안은 신고대상의 범위를 정하는 것은 결국 공익제보자의 범위를 정하는 의미를 가지는데 이는 가장 핵심적 부분으로 대통령령에 위임하지 않고 가급적 법률에 규정하는 것이 법체계적으로도 바람직하다는 점을 고려하면, 발제안 중 상대적으로 제2안이 바람직한 것으로 판단된다.

그리고 신고대상의 행위유형과 관련하여서는 형사처벌, 과태료, 과징금 등 처벌의 대상이 되는 행위로 한정할 필요는 없으며, 일단 현행법상 부패행위와 마찬가지로 ‘법령에 위반하는 행위’정도를 우선 생각할 수 있으나, 환경․안전 등에 사실적․실질적 위험이 있는 경우 등을 참작해 영국과 같이 포괄적인 방법으로 개념을 정립할 수 있는 방안도 고려해 볼만하다.

2. 신고자 적격

현행법은 부패행위의 신고자를 ‘누구든지’로 규정하면서 제한을 두지 않고 있으며, 공익신고자보호제도의 기본적 목표가 ‘공익적 가치’와 더불어 ‘공익신고자’보호에 있음을 고려할 때, 신고자 적격도 가능한 한 그 범위를 확대하는 것이 필요하다. 그러나 일반적으로 공익신고행위는 공익적 가치를 보호하기 위하여 조직 내부에서의 중대한 부정부패행위를 외부에 알리는 행위로 평가되고, 일반인의 경우에는 보호의 실익이 크지 않으며, 신고대상을 개별적으로 열거하지 않고 포괄적으로 규정하면서 신고자 적격까지 무한히 확대할 경우 현행 개별법상의 신고․포상제도와의 관계에서 법적용과 해석에 있어 혼란의 우려가 있으므로 합리적 범위에서의 제한은 필요할 것으로 보인다. 따라서 기본적으로는 조직․단체의 내부자로 하되, 실질적 보호의 필요성․준법의식제고의 차원에서 공익침해행위를 알 수 있거나 감시하는 위치에 있는 협력업체의 종사자, 계약자, 시민사회단체 등 이해관계자에게 신고적격자를 인정하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

3. 신고접수․처리기관 및 보호주체

우리나라처럼 기업조직, 국민 등의 준법의식이 낮은 수준(국제투명성기구의 2007년 부패인식지수에서 우리나라는 10점 만점에 5.1로 세계 43위에 머물고 있으며, OECD 30개국 가운데서도 25위)이고, 공익신고자에 대한 비호의적인 조직문화 등을

고려할 때 외부고발에 앞서 내부보고를 우선하도록 하는 것은 사실상 공익신보자 보호를 포기하는 것과 같은 의미라 판단된다. 따라서 현행법과 마찬가지로 신고접수 및 처리기관은 국민권익위원회, 지도․감독권한을 가진 공공기관에 신고할 수 있도록 하되, NGO나 언론 등에 하는 외부신고에 대해서는 증거인멸, 급박한 위험 등 엄격한 요건 하에 추가적으로 검토할 필요가 있다.

다만, 신고자는 성실의무, 실명신고, 증거게시의무 등을 부담하는 바, 처리기관에서 조사결과와 무관하게 위 의무를 다하였다고 인정되는 한 공익신고자 보호의 필요성이 있으며, 공익신고자보호의 통일성과 전문성, 조사기관과의 견제와 균형 측면에도

신고접수․처리기관과는 별도로 공익신고자에 대한 보호는 국민권익위원회가 담당하는 것이 바람직하다.

4. 불이익 처분에 대한 보호방법

공익신고자에 대한 보호방법과 관련하여서는 현행법상의 신분보장 등(법 제62조), 불이익추정(법 제63조), 신변보호 등(법 제64조), 협조자보호(법 제65조), 책임감면 등법 제66조)이 그대로 유효할 것으로 보인다. 다만 공익침해행위의 주체가 민간 기업이나 단체인 점과 현행법 상 보호제도의 개선점을 고려해 다음과 같은 사항도 검토해 볼 수 있다.

가. ‘명령적 구제규정’의 도입

현행법은 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자가 위원회의 조치요구를 이행하지 아니하는 경우 형사적 처벌을 규정함으로써 간접적으로 이행을 강제하고 있다. 그러나 실제 신고자가 징계나 해고 등 불이익처분을 당한 경우 통상의 사법적 절차에 의한 구제를 받기까지 상당한 기간이 소요될 뿐 아니라 절차진행의 부담과 경제적 비용 등 모든 부담을 개인이 부담할 수밖에 없는 현실, 불이익처분이나 차별행위를 한 기업 등 조직에 대한 형사적 처벌 역시 실제적으로 처벌이 확정되기에는 상당한 시간이나 소요된다는 점을 고려하면, 공익신고자의 보호의 실효성 확보를 위해서는 불이익처분의 원상회복 및 적절한 신분보장조치를 신속하게 그리고 직접적으로 보장할 필요는 무엇보다 중요하다. 따라서 국민위원회의 결정을 통해 공익신고자의 계속 근무나 적절한 방법에 의한 차별시정 등을 직접적으로 보장하 는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

나. 필요적 책임감면

현행법은 신고로 인하여 자신의 범죄가 발견된 경우 형법상 자수의 경우와 마찬가지로 임의적으로 형을 감면할 수 있음을 규정하고 있다. 그러나 공익신고의 경우 단순 범죄행위에 대한 자수와는 구별되고, 공익신고를 활성화하기 위한 정책적인 요소를 고려하여 필요적으로 형을 감면할 필요가 있다.

다. 불이익추정 및 적절한 보상의 문제

현행법은 신고자가 위원회에 원상회복 등을 요구하거나 법원에 원상회복 등에 관한 소를 제기하는 경우에 한해 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정하는 규정을 두고 있다. 그러나 공익신고자에 대한 불이익처분이나 차별행위는 민사상 손해배상청구의 대상이 되는 불법행위인바, 공익신고자가 불이익처분이나 차별행위를 행한 기업이나 조직을 상대로 실질적 손해 및 정신적 손해에 대한 손해배상청구에 있어서도 실효적인 보호를 위해서는 입증책임을 전환하는 규정을 두는 것이 바람직하다.

참고로 장애인차별금지 및 권리구제에 관한 법률은 다음과 같은 규정을 두고 있다.

제46조 (손해배상) ①누구든지 이 법의 규정을 위반하여 타인에게 손해를 가한 자는 그로 인하여 피해를 입은 사람에 대하여 손해배상책임을 진다. 다만, 차별행위를 한 자가 고의 또는 과실이 없음을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다.

②이 법의 규정을 위반한 행위로 인하여 손해가 발생한 것은 인정되나 차별행위의 피해자가 재산상 손해를 입증할 수 없을 경우에는 차별행위를 한 자가 그로 인하여 얻은 재산상 이익을 피해자가 입은 재산상 손해로 추정한다.

③법원은 제2항에도 불구하고 차별행위의 피해자가 입은 재산상 손해액을 입증하기 위하여 필요한 사실을 입증하는 것이 해당 사실의 성질상 곤란한 경우에는 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 기초하여 상당한 손해액을 인정할 수 있다.

제47조 (입증책임의 배분) ①이 법률과 관련한 분쟁해결에 있어서 차별행위가 있었다는 사실은 차별행위를 당하였다고 주장하는 자가 입증하여야 한다.

②제1항에 따른 차별행위가 장애를 이유로 한 차별이 아니라거나 정당한 사유가 있었다는 점은 차별행위를 당하였다고 주장하는 자의 상대방이 입증하여야 한다.

한편 공익신고자를 소극적으로 보호하는 차원을 넘어 공익신고를 고무시키고 촉진하기 위해서는 적극적으로 경제적 인센티브를 부여하는 정책도 고려해 볼 수 있다. 그러나 현행 개별법상의 신고포상제나 보상제도는 그 금액 자체가 적어서 위와 같은 취지를 반영하기에 어려움이 있으며, 현행법하에서는 공익신고자가 개별적 공익침해행위자에 대하여 민사상의 보상을 청구할 만한 법적 근거도 찾기 어렵다. 민간부문에서의 공익침해행위는 그 자체로 위반기업의 막대한 경제적 이익과도 밀접하게 관련이 있으므로 공익침해행위자가 그 행위로 인해 얻은 수익을 국가가 몰수하여 일정 부분을 공익신고자에게 보상하는 방안이나, 직접적으로는 공익침해행위자가 공익신고자에게 불이익처분이나 차별행위를 한 경우 이를 이유로 한 손해배상청구소송에 있어 보상적 성격의 배상액까지도 고려할 수 있는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

5. 법제정 형식

새정부가 들어서면서 종래 국가청렴위원회, 국민고충처리위원회, 행정심판위원회가 통합되고, 독립적 부패방지기구로서의 국가청렴위원회가 국무총리소속 위원회로 전면 후퇴한 현실에서 공직부패 신고자중심의 현행법과 공익신고자보호제도를 통합하여 새로운 기본법 형태로 제정하는 것은 현실적으로 불가할 것으로 판단된다. 원칙적으로는 독립적인 부패방지기구의 보장과 함께 공공부문과 민간부문을 아울러 공익제보자보호에 관한 기본법 형식의 제정이 타당하나, 결국 현재로서는 불가피하게도 공공부문을 제외한 일반법 형태로 공익제보자신고제도를 도입하는 것이 제도의 통일성과 일관성, 신고자에 대한 보호의 실효성 등을 그나마 효과적으로 보장할 수 있는 방법으로 보인다.

토    론    문

이지문 (공익제보자와함께하는모임 부대표)

2002년 (구) 부패방지법 시행 이후 2005년도 및 2007년도 2차례의 부패방지법 및 시행령 개정을 통해 보호․보상제도의 미비점을 대폭 보완하여 높은 수준의 부패행위 신고자 보호․보상 제도를 마련하고 있다고 평가할 수 있다.

이처럼 부패행위 신고자 보호 ․보상제도는 상당한 수준으로 발전하였다는 점에서 신고자 보호에 있어서 종적 심화는 강화되었으나, 부패행위뿐만 아니라 공익침해행위 신고까지 그 보호를 확대함으로써 횡적 강화까지 이어질 수 있도록 법령개정을 통한 추가적인 제도개선이 절실히 요청되고 있다.

발제에서도 문제제기하고 있는 것처럼, 현재 부패방지 및 국민권익위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 “권익위원회법”)에서는 신고자 보호보상제도가 부패행위 신고로 국한되어 있어 유해식품 제조 · 유통, 폐수 무단 방류 등 국민의 건강 · 안전 · 환경 등 공공성이 큰 분야의 공익침해행위 신고 경우 법적 보호 대상에서 배제되어 있다는 점에서 체계적인 법적 보호가 요구된다. 특히 현재 신고자 보호제도가 구비되어 있는 미국 등 여타 국가에서는 대부분 부패행위뿐만 아니라 공익침해행위까지 광범위하게 신고대상으로 하고 있다는 점 역시 충분히 고려해야 할 것이다.

주요 외국의 신고자 보호제도 도입 과정을 살펴보면 미국 주정부 중 최초로 내부공익신고자보호법을 제정한 미시건주는 가축사료 제조시 위해물질 첨가, 일본 경우 자동차 회사의 리콜 문제 및 식품 안전성 문제가 그 계기가 되었다는 점에서 공익침해행위 신고의 중요성을 확인할 수 있다.

국내에서도 최근 불량소화기 제조, 가짜 참기름 유통 등 공공부문의 부패행위와 직접적으로 관계없이 민간부문에서 법령 등을 위반하여 국민의 생명 · 건강 · 안전 또는 환경 등 중대하고 실질적인 위험을 초래하는 경우가 증가함으로써 공익침해행위에 대한 신고 및 보호제도의 도입과 관련하여 국민적 요구가 커지고 있는 현실을 감안했을 때 이에 대한 입법을 위한 준비가 필요한 시점이라고 본다.

따라서 본 토론자는 공익침해행위 신고자 보호제도 도입 필요성에 전적으로 동의하면서, 다음 몇 가지 사항에 대해서 의견을 제시한다.

1. 공익신고의 대상 및 조문화 방안

광의로 해석할 경우 발제에서도 지적하고 있는 것처럼 “모든 부문이 신고대상이 됨으로써 일반 범죄신고 등과 구분이 모호해질 가능성” 등을 감안하고, 일반 국민 입장에서 쉽게 인식할 수 있는 식품 위생 문제, 자동차 안전 문제, 공공시설물 붕괴 위험 등 공공(국민)의 보건 ․ 안전 ․ 건강과 소비자 이익의 옹호, 환경 문제 정도로 정리하는 발제문 2안에 동의한다.

다만 공익신고 대상 문제가 입법화의 가장 큰 걸림돌이 된다면 일본처럼 개별적 열거규정 방식도 채용할 수 있을 것으로 본다. 처음 부패방지법 제정운동을 시민사회단체 중심으로 전개되었을 때 그 성과가 7-8년 만에 법이 제정된 것에서 알 수 있듯이 입법 자체가 힘들었으며, 시민사회단체에서 요구했던 많은 부분이 누락되어 입법화되긴 했지만 이후 2차례 법 개정을 통해 일정 수준 이상의 보호․보상 제도가 확립되어 가고 있는 것처럼, 중요한 것은 공익침해행위 신고자 보호제도를 일단 제정한 후 시행상 나타난 제반 문제 및 한계 등을 보완해나갈 수 있다고 본다.

이 점에서 최소한 빠른 시일 내 입법화를 위해서 지금처럼 관련 법령에 의해서 공공기관에 신고한 후, 신고로 인해 신분상 보복이나 인허가의 취소, 계약의 해지와 같은 경제적 ․ 행정적 불이익을 당했을 경우에는 부패행위 신고자처럼 국민권익위원회(이하 “권익위”)에 해당 불이익 처분의 원상회복 또는 시정을 요청할 수 있고, 조사결과 타당하고 인정될 때 적절한 조치를 요구할 수 있도록 할 수 있을 것이다. 즉 공익침해행위 신고까지 접수하는 것이 당장 어렵다고 한다면 신고로 인한 불이익 처분에 대한 시정을 국민의 권리보호 및 구제 차원에서 권익위가 담당할 수 있을 것이다.

2. 신고자 적격

부패행위 신고와 마찬가지로 “누구든지”로 하는 1안에 동의한다.

3. 신고접수 및 처리기관

업무 중복, 권익위 위상 등을 고려했을 때, 당장은 권익위원회법에서 공익침해행위 신고 부분까지 포괄하여 정의함으로써 홍보, 교육 등 주무부서로서 역할은 권익위가 맡되, 신고접수 경우는 부패행위처럼 권익위, 수사기관, 감사원 이외 피신고자의 소속기관, 소속기관을 지도 ․ 감독하는 공공기관 신고 시 법적 보호가 준용되는 것처럼, 공익침해행위 신고 역시 권익위 등뿐만 아니라 피신고자가 소속된 기관, 소속기관을 지도 ․ 감독하는 공공기관에도 신고를 대상으로 하는 것을 제안한다. 처리기관 역시 부패행위 신고처럼 이첩하되 다만 피신고자가 소속된 기관 자체로 이첩하는 것은 배제해야 할 것이다.

4. 신고방법 (성실의무 포함)

부패행위 신고처럼 기명에 의한 실명신고를 원칙으로 하되, 시민단체 및 노조 등에 의한 위임신고 역시 보장되어야 할 것이다.

허위신고 경우 처벌조항은 부패방지법 제정 시에 처벌조항이 있었지만, 형법상 무고죄 제156조 적용하면 되기 때문에 삭제했던 것처럼, 성실의무 기술 정도만 하면 된다고 본다.

5. 보호주체

신고 이후 불이익 경우 부패행위신고처럼 권익위가 맡는 1안에 동의한다. 부패행위 신고처럼 신고자가 신분보장 등을 요구했을 경우 그 조사를 권익위에서 맡아서 한 후 원상회복 명령 등을 내릴 수 있는 권한 및 처벌 부과 권한이 주어져야 보호의 의미가 살아날 수 있을 것이다. 발제에서 단점으로 제시하고 있는 “타 기관의 사항에 대한 내용을 권익위에서 담당한다는 비판 가능성과 업무가중”에서 이 논리로 한다면 현재 부패행위신고 경우 역시 권익위가 타 기관의 징계 조치 등에 대해서 원상회복 등 간여할 수 없을 것이다. 그리고 업무가중 부분 역시 부패행위 신고자 보호처리실적을 보면 2002년 1월 시행이후 2007년 상반기까지 5년 6개월 동안 신분보장 48건으로 연 10건이 되지 않는다는 점에서 설령 공익침해행위 신고자 보호까지 담당한다고 하더라도 그 부담이 그렇게 가중되지는 않을 것이다.

이지문,『내부공익신고백서』(2007). p.92

6. 불이익처분의 유형 및 보호방법

권익위원회법에서는 “불이익”으로 신분상 불이익처분이나 근무조건상 차별, 경제적․행정적 불이익, 동의없는 신분 및 신상공개, 신체적 위협이 되어 있는데, 두 가지 점을 지적하고자 한다.

첫 번째는, 동의없는 신분 및 신상공개는 접수기관이나 조사기관 소속 공직자가 누설할 경우 징계 및 처벌 조항이 마련되어 있지만, 신고자가 소속한 기관 ․ 단체 ․ 기업 등에서 신고자를 색출하여 공공연하게 신고자를 지목하거나, 직원회의 등에서 신고자라고 공개함으로써 신고자가 여타 직원들에게 왕따를 당하고 심한 경우 상호폭행까지 가는 경우가 발생하고 있다는 점에서 소속 기관 등의 상기 행위 역시 처벌 조항이 마련되어야 할 것이다. 또한 작년 00지방국세청장이 기업 탈세를 제보자 신원을 해당 기업에 알려준 적이 문제가 된 적이 있었는데, 이런 경우 엄격한 처벌조항을 두어야 할 것이다.

두 번째는, 신분상 불이익 및 근무조건상 차별에는 비정규직 종사자가 계약만료되어 재계약되지 않은 것은 포함되지 않는다는 것이다. 소속기관에서 표면적인 불이익을 주지 않다가 계약이 만료되면 재계약을 하지 않게 되면, 신고자에게는 그것만큼 큰 불이익은 없을 것이다. 그렇다고 해서 권익위에서 계약연장을 요구하기도 법적으로 어려움이 있을 수 있다는 점에서, 보호방법의 한 형태로 적극적인 ‘취업알선’을 포함시켜야 할 것이다. 최근 토론자가 상담하고 있는 신고자 경우가 상기 경우로 현재 부패방지법에서는 ‘취업알선’이 없기 때문에 재계약 불발 이후 지금까지 반 년째 실업자 신세를 면치 못하고 있다.

7. 책임감면 등 기타 보호수단

신고로 인하여 자신의 범죄가 발견된 경우 형을 감경 또는 면제할 수 있다는 조항이 부패방지법에 있으며, 이를 공익침해행위 신고자 보호에도 적용되어야 할 것이다. 다만 문제는, 신고자가 속한 기관 등에서 신고와 직접적인 내용이 아닌 여타 거리를 찾아내어 징계를 하는 등 불이익을 주고 있다는 점이다. 그냥 넘어갈 수 있는 정도의 징계거리를 갖고 유독 신고자에게만 보다 엄격하게 적용하여 해고 등 조치를 하는 경우가 발생하고 있다는 점에서 이 부분에 대한 보호조치를 어떻게 기술적으로 보장할 것인가 하는 문제에 대해 고민이 필요하다.

이와 함께 지금도 문제가 되는 내용이지만, 권익위 등 공공기관이 아닌 언론에 제보했을 경우 보호 대상에서 제외되고 있는데, 언론 제보자 중에서는 많은 이가 신고자 보호 장치가 있는지 모르고 있다는 점에서 국민이 법 내용을 몰라서 언론에 제보했다고 해서 아무런 법적 보호를 받지 못하는 것이 타당한가 하는 질문을 하게 된다. 신고자가 공공기관이 아닌 언론 등 제보했을 경우에도 그 제보 경위 등을 판단하여 일정 부분 법적 보호가 준용되는 부분에 대해서 보다 깊은 논의가 요청된다.

8. 법 제정형식

권익위가 청렴위를 통폐합하여 신설되었다는 점을 고려할 때, 기존 청렴위에서는 부패행위로만 국한될 수밖에 없었던 한계가 있었지만, “기존 여러 기관으로 나뉘어져 국민에게 혼란과 불편을 초래하였던 기능을 통합함으로써 국민의 권익 구제 창구를 일원화하고 신속하고 충실한 원스톱 서비스 체제를 마련'하는 것을 내세우고 있는” 권익위에서는 보호받을 수 있는 신고의 범위를 기존 부패행위에서 공익침해행위까지 확대하는 것이 가능하다고 본다. 따라서 입법화를 보다 용이하게 하기 위해서 발제문의 1안 “권익위법”에 공익침해행위를 포함하는 방안이 현실적으로 타당하지 않을까 싶다. 물론 궁극적으로 미국처럼 일반법 형태로의 도입이 되어야 하겠지만, 신고, 처리, 보호 관련 명확한 주무부서가 전제되어야 할 것이다.

9. 기타

110억달러라는 회계부정 사상 최대 사건으로 파산했던 월드컴과 역시 분식회계로 미국 역사상 최대 규모의 파산을 가져왔던 엔론 사태 이후 미국은 이 사건들이 내부고발자들에 의해 밝혀짐에 따라 2002년 기존 법을 개정해 내부공익신고자 보호를 기업 고용인으로까지 확대한 ‘사베인스-옥슬리’라는 기업개혁법을 제정했다. 특히 이 법에서는 증권거래위원회 관련 업무를 담당하는 변호사는 고용인 또는 기업에 대해 호루라기를 불도록 의무화했으며, 고용된 변호사를 포함한 상장회사의 종업원이 감독권자 및 연방 규제기관 등에 내부고발 때 보복을 금지하며 만일 보복했을 경우 그 관리자는 10년 이하의 형사처벌에 처하도록 할 뿐 아니라, 기업 내부에 내부고발 접수 절차를 규정하고 있다.

우리도 일정 규모 이상 기업, 예를 들면 상장기업의 경우 고용된 변호사나 공인회계사, 세무사 등 국가자격증을 갖고 있는 사람부터라도 최소한 비자금 조성이나 분식회계, 탈세 등 기업 내부의 비리를 목격했을 때 관련 기관에 신고하도록 의무화할 필요가 있다. 그리고 이 경우 권익위원회법에서 규정하고 있는 것처럼 ‘타 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등 관련 규정에도 불구하고 직무상 비밀 준수를 위반하지 아니한 것으로 본다’를 적용하면 될 것이다. 이들이 비록 민간인 신분이라 하더라도 국가가 자격증을 부여했다는 것은 그만큼 사회와 국민 생활에 영향을 끼칠 여지가 크기 때문이며 그에 합당한 전문직업인으로서 좀 더 높은 윤리가 요구된다.

환경 분야 공익신고자 보호제도 도입의 필요성

최 종 원(환경부 산업폐기물과 과장)

1. 환경 분야 공익신고자 보호제도 도입의 필요성에 대하여

○ 금년 6월 OO시 관내 광산업체에서 지하갱도 막장에 산업폐기물을 불법 매립하여 지하수 오염이 우려된다는 언론보도가 있었다. 폐기물 처리비용을 절감하기 위해 불특정 다수 국민들이 식수로 사용할 수 있는 지하수가 오염될 우려가 있음에도 폐기물을 불법처리 하려 한 것이다. 이 사건의 경우 그 사업장에 근무하던 내부고발자의 제보에 의해 내용이 알려져 해당업체를 검찰에 고발 조치하였다.

○ 그동안 환경에 대한 국민의식 수준의 성장 등 요인으로 인해 환경오염물질의 무단투기 등 행위가 과거 20-30년 전에 비해서는 크게 줄어들었다. 그럼에도 불구하고 아직 일부 몰지각한 업체에서는 일부 처리비용을 절감하기 위해 불특정 다수 국민의 안전과 건강에 영향을 미칠 수 있는 오염물질을 불법 처리하는 경우가 종종 발생하고 있다.

○ 특히 산업폐기물 분야의 경우 최근 폐기물의 적정처리가 정착되어가고 있기는 하나 아직도 소규모 배출사업장에서 폐기물 처리비용(톤당 소각 15-20만원, 매립 3-5만원) 부담을 줄이기 위해 환경에 유해한 산업폐기물을 불법 투기, 매립 등 부적정하게 처리하는 사례가 종종 발생되고 있다.

○ 배출업체에서 고의적으로 사업장폐기물을 불법 매립하거나 투기하는 경우 내부 관계자의 신고에 의하지 않고는 적발이 곤란한 실정이다. 그러나 내부 고발자의 신고 활성화를 위한 창구 운영이나 홍보, 인센티브 제공, 고발자에 대한 신변보호 등 공익신고자에 대한 보호 및 지원제도가 미흡한 실정이다.

2. 환경부의 공익신고 관련제도 운영 현황

○ 환경부에서는 2001년부터 환경범죄에 대한 신고 포상금 제도를 운영해 오고 있다. 환경범죄의 단속에 관한 특별법 시행령 제10조에 근거하여 환경오염 행위 신고자에 대해 적발된 사항의 처벌수위(징역형 또는 벌금부과)에 비례하여 최고 300만원까지 포상금을 지급하고 있다. 2007년 한 해 동안 폐기물 불법 투기 등 7만4천건을 신고 받아 이 중 2만8천건에 대해 총 630백만원의 포상금을 지급하였다.

< 환경오염행위 신고 포상금제 운영실적, 2007년 >

(단위 : 건수, 백만원)

구분	신고 분야			포상금 지급 실적
	계	사업장폐기물	대기 등	계	폐기물(금액)	대기 등 (금액)
계	179,982	73,549(3,862)	106,433	38,642(772)	27,831(630)	10,811(142)
지자체	179,885	73,515(3,828)	106,370	38,595(764)	27,831(630)	10,764(134)
(유역)지방청	97	34(34)	63	47(8)	-	47(8)

※ 환경오염행위 신고 및 포상금제도 운영지침에 따른 운영실적 보고자료

○ 특히 산업페기물의 불법처리 근절을 위해 환경부에서는 2008년 9월부터 시민단체인 “자원순환연대”의 180여개 회원 시민단체 주관으로 전국에 “산업폐기물 불법처리 신고센터”를 운영하고 있다. 이 신고센터에서는 전국의 시민단체에 불법처리 신고 접수처를 개설하고 내부 고발자 등으로부터 폐기물 불법처리 제보를 받아, 자치단체, 환경부 등과 합동으로 조사 등 필요한 조치를 하게 된다.

3. 공익신고자 보호제도 도입방향에 대한 의견

○ 환경 분야의 경우에도 공익신고자 보호제도의 도입이 절실히 필요하다. 산업폐기물을 비롯한 수질․대기․폐기물 등 오염물질의 무단 배출이나 불법 처리 행위의 적발을 강화하기 위해서는 내부고발자(또는 공익 신고자)의 신고를 활성화 할 필요가 있다. 이를 위해 법적으로 “내부 신고자에 대한 보호와 인센티브제도”를 강화할 필요가 있으며, 특히 내부 신고자에 대한 신변 보호, 신분 보장, 포상 및 보상 등에 대한 규정을 마련하여 이를 체계적으로 추진해 나갈 필요가 있다.