이 교재는 공직자들에게 부패방지와 윤리제고 문제에 대해 체계적이고 보다 깊이 있는 지식을  제공하고 나아가 효율적인 학습활동에 도움을 주기 위하여 마련되었습니다.

그 동안 공직자의 윤리 일탈이나 혹은 부패 문제는 이를 다분히 개인적인 차원의 과제로 인식하는 경향이 있었습니다. 그렇기 때문에 정부도 이에 대해 보다 체계적인 연구를 진행하거나 전문적인 교육을 실시하기 보다는 대증적인 조치에 나서거나, 일시적인 정신교육 수준에서 대응하고 훈련해 왔던 것이 사실입니다.

그러나 최근 공직자의 윤리의식 제고나 혹은 부패척결 문제가 사회 공동체 유지와 보다 합리적인 기관 운영의 핵심적 과제라는 인식이 새롭게 조명되면서, 공직자들에게 부패방지와 윤리성 제고에 대한 교육을 보다 체계적이고 전문적인 양식으로 실시해야 겠다는 생각이 확산되기에 이르렀습니다. 이를 통해 공직자 개개인의 청렴성 확보는 물론이고 정부의 신뢰성 제고도 기대해 보자는 것입니다.

그러나 아쉽게도 그동안 공직자들에게 부패방지와 윤리관리에 대한 교육을 체계적으로 실시하는 데 필요한 교재가 마련되어 있지 않은 실정이며, 이 분야에 대한 학술적인 논의나 연구 작업은 적지 않게 이루어져 있지만, 공직자들의 교육과 훈련에 직접 도움을 주게 될 교재는 마련되어 있지 않았습니다. 자연히 적절한 교재가 없는 상태에서는 체계적이고 전문적인 교육의 실시가 어려울 수밖에 없습니다. 이 교재는 바로 이런 현실 인식과 문제의식 하에서 만들어졌습니다.

본 교재는 모두 9개의 장으로 구성되어 있습니다. 공직자의 부패 혹은 윤리에 대한 일반적인 논의와 더불어(1,2,3장), 최근 중요성이 부각되고 있는 공직자의 이익충돌이나 윤리적 갈등에 대한 논의(4,5장), 부패에 대한 대응방안 및 관리전략(6,7장), 윤리교육(8장), 외국의 노력(9장) 등으로 꾸며져 있습니다. 그리고 이를 구상하고 집필하는 과정에서 염두에 두었던 몇 가지 특징을 정리해 보면 다음과 같습니다.

첫째, 이론적 논의와 더불어 실제 사례를 병행 제시하여, 이론과 실제의 조화를 이루고자 했습니다.

둘째, 부패 및 윤리와 관련된 전문지식을 체계적으로 제공하기 위하여 그 동안 논의된 여러 관련 지식과 자료들을 일관된 논지와 접근시각에 따라 정리해 보고자 했습니다.

셋째, 부패와 윤리에 대한 기초 개념에서부터 구체적인 대응방안, 윤리교육에 이르기까지 공직자의 부패 및 윤리와 관련되어 있는 다양한 주제들을 종합적으로 다루고자 했습니다.

넷째, 피교육자에 의한 능동적이고 자율적인 학습이 가능하도록 “자가진단 과제” 등을 폭넓게 포함시키고자 했습니다.

다섯째, 본 교재와 병행하여 워크북을 별도로 제작하여, 교육자와 피교육자간에 유기적인 연계교육이 가능하도록 구성하고자 했습니다.

따라서 본 교재의 효용성을 높이기 위해서는 다음과 같은 사항들에 유의할 필요가 있을 것입니다.

먼저, 이 책은 각각의 주제별로 별도의 장을 구성하고 있기 때문에, 교육의 용도에 따라 각 장을 독립적으로 활용하는 일이 가능합니다. 즉 주어진 교육시간이나 목적에 맞게 다양한 양식으로 이 책을 활용할 수 있습니다.

둘째, 가급적 표준화된 내용으로 구성하고자 하였으나, 이를 구현하는 일이 어려운 경우에는 대표적인 논의나 관점을 채택하고자 했습니다. 따라서 실제 교육과정에서는 장별로 제시된 각종 참고자료를 적극적으로 활용할 필요가 있을 것입니다.

셋째, 교육성과를 높이기 위해 본 교재와 더불어 별도의 워크북이 마련되어 있습니다. 피교육생들에게 이 워크북이 제공될 경우, 이를 감안한 교육이 이루어져야 할 것입니다. 이 과정에서 피교육생들의 자발성을 이끌어내는 일도 필요한 일입니다.

넷째, 본 교재에는 다양한 사례가 포함되어 있기 때문에, 일방적인 주입식 교육 보다는 주제별 토론을 통해 수업의 전달력을 높일 수 있을 것입니다. 학습자들의 적극적인 참여를 유도하여 토론이 진행된다면 본 교재의 활용도가 더욱 높아질 것입니다.

본 교재에 공공부문의 부패와 윤리문제에 대한 논의들이 모두 담겨져 있는 것은 아니라는 점에서, 본 교재를 주된 교재로 활용하되, 추가적으로 다양한 자료들을 보충해서 활용하는 경우 보다 다양하고 종합적인 교육이 가능해 질 것입니다. 본 교재가 공공부문의 부패방지와 윤리제고를 위한 교육 자료로서 널리 활용되어 부패 없는 사회, 윤리의식이 흘러넘치는 공무원상 구현에 크게 이바지 할 수 있게 되기를 기원합니다.

2005. 12

집필진 일동

목   차

제1장 바람직한 공직자상	1

제2장 윤리적 정부	21

제3장 부패와 윤리	47

제4장 부패와 이익충돌	73

제5장 다양한 윤리적 갈등과 대응방안	101

제6장 부패의 발생과 대응체계	125

제7장 부패방지를 위한 효과적인 관리 전략	153

제8장 공직부패 방지를 위한 윤리교육	185

제9장 부패방지를 위한 외국의 노력	205

제1장 바람직한 공직자상

공직자용 부패방지 표준 교육교재

제1장  바람직한 공직자상

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1. 본 장의 개요

최근의 공직은 과거와 달리 시장과 시민사회를 일방적으로 관리하는 것이 아니라 이들과 함께 협력적 공조를 이루면서 제반 문제를 해결해 나갈 것을 요구받고 있다. 그런 만큼 과거 어느 때보다도 유연하고 개방적인 양식에 따라 공직을 운영할 것이 요구된다. 그 결과 공직자가 행사하는 자유재량의 범위가 확대되고 있다. 그 만큼 부패의 개연성이 커지고 있는 셈이다.

그런데 부패를 공익훼손이라는 관점에서 이해한다면 이는 정책실패까지를 포함하는 광범위한 의미로 해석된다. 이렇게 볼 때 부패방지를 위해 공직자의 공직윤리를 확보하는 일만큼 시급한 과제도 없다. 그러나 공직윤리는 매우 다원적이고 다면적인 것이어서 언제나 모두를 구현하기는 어려운 것도 사실이다. 그리고 때때로 윤리적 가치들 간에 충돌이 발생하는 경우도 종종 발견하게 된다.

따라서 공직윤리를 가치상대주의의 관점에서 접근하는 일은 불가피한 선택이자 과제다. 공직자의 지위나 업무의 성격 내지는 기관의 특성에 따라 공직윤리의 우선순위나 내용을 재해석하는 지혜가 필요하다. 결국 공직자란 바로 이런 공직윤리의 미로를 얼마나 잘 헤쳐 나가느냐에 따라 그의 성과가 좌우되는 존재가 아닐까?

2. 공직이란 무엇인가?

1) 공직관의 변화

공직에 대한 관점은 국가의 행정작용을 어느 수준에서 파악하느냐에 따라 대체로 3단계의 변화를 밟아왔다. 국가의 행정을 사무실 내지는 조직 수준에서 파악한 기계적 능률관, 전 정부적인 차원에서 파악한 사회적 책임관, 정부와 시민사회간의 협력적 관계에서 파악한 자율적 공생관이 그것이다.

기계적 능률관에 따르면 공직자는 주어진 목표를 달성하기 위해 보다 효율적으로 자원을 동원하거나 관리할 줄 아는 능력을 지닌 사람이다. 그렇기 때문에 제한된 자원을 보다 효과적으로 관리하기 위해 표준적인 질서나 규칙에 얼마나 충실하냐가 능력평가의 척도이며, 자신의 가치판단이나 선호를 최소화하는 것이 당위적 과제로 이해되었다. 단순사무의 관리자로 인식한 것이다.

그러나 이런 시각은 국가행정 작용의 가치 선택적 요소에 대한 인식이 결여되어 있다는 반성과 함께 사회적 책임관의 도전을 받았다. 공직자는 단순사무의 관리자가 아니라 사회변동의 주체이며 사회적 관계를 조정하거나 재편하는 역할을 담당하도록 되어 있다는 것이다. 당연히 공직자의 사회적 요구에 대한 조응능력을 중시하게 되었다.

그러나 사회적 요구에 대한 공직자의 조응능력은 개인의 경쟁력 여하에 따라 결정되는 것이 아니라 그가 속해 있는 정부 전체의 공적업무 수행 양식에 따라 좌우되며, 이는 국가가 공적업무의 수행에 있어 독점적 지위에 있느냐의 여부가 관건이라는 시각이 등장하게 되었다. 공적업무의 수행을 국가가 독점하는 경우에는 나태와 안일에 빠지면서 사회적 요구에 민감하게 반응하지 않게 된다고 본 것이다. 따라서 국가와 시민사회 내지는 시장이 상호 경쟁하면서 협력적 공조체제를 구축하는 일이 불가피하게 되었다. 공직자의 선입견 없는 대화 능력과 개방적 자세를 강조할 것은 당연한 이치다. 거버넌스의 관점에서 접근하기 시작한 것이다.

2) 거버넌스 시대의 공직 사회

그런데 거버넌스 시대에서는 공직자가 열심히 노를 젓는 것과 같이 사무를 능률적으로 처리하는 것도 중요하지만 그보다는 나라의 나아갈 방향을 제시하는 조타 능력을 갖추는 일에 보다 더 비중을 두어야 한다. 아무리 기업과 NGO가 정부와 함께 일한다고 하더라도 그 협력적 공조체제를 구성하고 운영해 나가는 일은 여전히 정부가 담당해야 할 과제이고, 단순한 일반사무의 처리는 정보통신기술이 대신할 수도 있는 일이라고 보기 때문이다. 무엇보다도 급변하는 사회환경 속에서 국정이 표류하는 일을 미연에 방지하기 위해서는 국정운영의 기본방향을 설정하는 일이 가장 중요한 과제일 수밖에 없다.

이런 가변형 사회환경 속에서는 국정업무의 처리양식이 과정 중심에서 성과 중심으로, 수직적 통제로부터 수평적 공조체제로, 독점에서 경쟁이나 분권의 체제로 전환되지 않을 수 없다. 급변하는 정책환경은 보다 유연하고 탄력적인 양식으로 사회환경 변화에 조응할 것을 요구하기 마련인 데, 이를 위해서는 일원적인 지시명령의 체계나 경직적인 법규를 통해 조직을 관리하고 정책을 형성하거나 집행해 나갈 수는 없는 일이기 때문이다.

그런데 공직 수행양식이 과정중심에서 성과중심으로 전환된다는 것은 공직 수행 과정에서 공직자의 일거수일투족을 일일이 법률이나 규칙으로 명시하고 이로부터 일탈하는 지의 여부를 확인하던 중앙집권적 통제 시스템이 더 이상 필요하지 않게 된다는 의미이며, 그렇기 때문에 공직자들은 직무수행 과정에서 자유재량에 따라 업무를 처리하고 그 결과로서만 평가받게 된다. 공직자의 자율권 행사 범위가 크게 신장되는 것이다.

공조직이 수직적 통제체제로부터 수평적 공조체제로 전환하면 분권화 되는 정도만큼 계서적 지시 감독으로부터 멀어지게 되며 조직환경의 유동적인 변화에 보다 적극적으로 조응하고 대처할 것을 요구받게 된다. 따라서 공직자의 상황판단 능력과 대응양식에 대한 정부기관의 의존도가 높아지게 된다. 공직자의 재량권 범위가 확대되는 것이다.

공적과제의 수행을 국가가 독점하는 것이 아니라 기업이나 NGO가 함께 담당하게 되면 업무처리상의 경제성이나 적실성을 놓고 경쟁 관계가 형성되며, 그 결과 이들에 대한 정부의 일방적인 지시나 명령은 더 이상 가능하지 않게 된다. 대화와 조정이 국정운영상 불가피한 요소로 등장하는 만큼 공직자에 대한 일원적인 통제는 가능하지도 않고 바람직하지도 않으며, 상대적으로 일선 공직자의 의견 투입과 상황판단에 대한 수요가 증대된다. 공직자의 자율활동 범위가 확대되는 것이다.

3) 거버넌스 시대의 행정이념

그런데 공행정이 사행정과 다른 점은 단순히 행정운영상의 경제성이나 생산성 내지는 능률성만을 지향하는 것이 아니라 민주성, 책임성, 조응성 따위에도 유의해야 한다는 점이다. 아니 그 동안에는 공행정이 바로 이런 민주성, 책임성, 조응성 등을 확보하기 위해서라면 경제성이나 생산성 내지 능률성은 이를 희생해도 좋다는 식의 인식이 주종을 이루어 왔던 것이 사실이다.

그러나 거버넌스 시대에 들어서면서 한편으로는 신공공관리론이나 신자유론이 상정하는 바 국가경영에 있어서의 경제성 지상주의의 가치관이 대두하게 되었고, 그 결과 공행정이 전통적으로 강조해 왔던 민주성 중심의 가치관과 보다 분명하고 명료한 대척점을 형성하게 되었다. 그런 만큼 국정운영의 현장에서는 이들 간의 관계를 조절해야 할 필요성이 확장되었으며, 그렇기 때문에 공직자의 판단과 해석이 개입할 여지가 넓어지고 있다. 공직자의 자율적 판단 범위가 확장되는 것이다.

4) 자유재량의 증대와 공직윤리의 중요성

공직자의 자유재량 범위가 확장된다는 것은 곧 공직자가 그 권한을 남용하거나 오용할 개연성이 커진다는 의미와 같다. 그리고 그런 권한의 남용과 오용이 불러 오는 가장 치명적인 현상 중의 하나가 바로 부패라는 사실은 우리 모두가 잘 알고 있는 바와 같다. 거버넌스 체제의 등장은 공직부패의 개연성을 확장하는 성질을 동반하는 셈이다.

따라서 공직자의 증대된 자유재량권이 부패로 이어지지 않도록 유의해야 할 필요성이 보다 더 커져 있다. 그런데 자유재량이란 바로 타율적 통제의 배재를 뜻하는 까닭에 공직자 자신의 윤리적 성찰력처럼 보이지 않는 규범에 의한 관리의 중요성이 커지게 된다. 그 결과 공직자의 사물을 보는 눈과 남을 헤아리는 마음이 행정과정에 미치는 영향력이 증대하게 되었으며, 그르고 바른 것, 더 좋은 것과 덜 좋은 것을 판단하는 능력의 비중이 높아지게 되었다.

공직윤리가 공직자의 경쟁력을 결정하는 최대 변수이며 동시에 공직이라는 상품의 디자인이자 포장이기도한 시대에 살게 된 것이다. 이를 다른 한편에서 보면 윤리가 공직의 폐쇄성이나 경직성을 극복하면서 공직사회를 보다 더 인간화 하고 개방화 하며 사회공동체의 중심축으로 활동할 수 있게 유도하는 기능을 수행하는 윤활유가 되었다는 뜻이기도 하다. 공직윤리의 중요성이 증대하기에 이른 것이다.

3. 공직윤리의 중요성

그러나 공직윤리는 공직자의 업무추진과정에서 훼절되거나 외면되는 경우가 적지 않다. 따라서 공직윤리가 공직자의 직무수행과 관련하여 정(正)의 관계를 구성한다면 부(負)의 관계를 구성하는 영역이 있으며 이를 넓게 보아 부패라고 총칭한다. 일반적으로 각종 법규나 책임을 일탈함으로서 사법적 판단이나 처벌의 대상이 되는 경우를 부패라고 좁게 규정하는 경우도 있으나, 진정한 의미의 정직한 공직, 깨끗한 공직사회를 구현하기 위해서는 부패를 규정하는 기준이 법규의 준수 차원을 넘어서 도덕적 규범의 유지로까지 확대되어야 마땅하다.

이는 “법이 윤리의 최소한”이라는 명제에서도 알 수 있듯이 법규는 일반적으로 공직윤리 가운데에서도 타율적 규제가 필요할 만큼 사회공동체의 유지를 위해 꼭 필요하다고 판단되는 범위의 것만을 상대로 제정되는 성질을 지녔기 때문이다. 또한 법규만으로는 사회공동체의 유지에 필요한 최소한의 공직 규범마저도 확보할 수 없는 것이 현실이기도 하다. 법규의 생명이라고 할 수 있는 통일성과 예정성은 불가피하게 현실과의 관계에서 유연성과 적실성 상실이라는 한계를 동반한다. 따라서 이런 한계와 부족 부분을 보완하기 위한 기초규범이 불가피하게 요청되는 데 바로 그런 역할을 수행하는 것이 공직윤리다.

따라서 공직윤리는 법규의 모체이자 동반자이기도 한 셈이다. 공직윤리는 공직을 유지하는 데 필요한 규범 모두를 지칭하는 개념이기도 하고 그 가운데 법규가 차지하는 영역을 제외한 나머지 부분을 지칭하는 개념이기도 하다. 전자를 광의의 공직윤리라고 하다면 후자는 협의의 공직윤리에 해당된다.

그런데 이런 공직윤리가 지켜지지 않았을 때 나타나는 결과는 다양하다. 가장 강력한 윤리 강제수단이라고 할 수 있는 법규를 위반했을 때에는 범죄를 구성하지만 가장 미약한 윤리 강제수단이라고 할 수 있는 협의의 공직윤리를 일탈했을 때에는 단지 공직자 내면의 세계에서 발생하는 도덕적, 윤리적 갈등과 자기모멸이 있을 뿐이다. 전자의 경우에는 객관적 관찰이 가능하지만 후자의 경우에는 공직자 자신 이외에는 이를 확인하기 어렵다는 점에서도 서로 다르다. 이 양자의 극단적 현상 사이에는 무수한 유형의 공직윤리 일탈 현상이 자리잡게 된다. 이 가운데 가장 위법성의 강도가 높은 것으로부터 차례로 흔히 흑색부패, 회색부패, 백색부패로 구분해서 부른다.

흑색부패가 명백히 법규 위반에 해당되는 범죄형 부패라고 한다면, 회색부패는 위법과 합법의 중간지대 그러니까 법규와 협의의 공직윤리가 만나는 접경지대에서 발생하는 규범 일탈을 말한다. 백색부패는 위법한 것은 아닐지라도 공익의 침해가 발생했거나 발생할 가능성이 있는 것으로 예견되는 경우다.

그러나 그렇다고 해서 윤리적 일탈현상이 모두 부패인 것은 아니다. 부패 중 가장 윤리적 일탈의 정도가 적은 것으로 간주되는 백색부패와 단순한 윤리적 일탈현상으로 간주되는 것과의 사이에는 미묘하지만 분명한 정도의 차이가 전제된다. 사적 이익의 추구가 있었지만 그로 인해 공익이 훼손되었는지의 여부가 분명치 않거나 공익의 훼손이 있었지만 그것이 공직자의 잘못으로 인한 것인지가 명확치 않은 경우 내적인 성찰이 요구될지는 몰라도 부패라고까지는 말하기 어려운 일이기 때문이다.

그러나 이와 관련한 최근의 추세는 과거 당연히 단순한 도덕적 일탈현상으로 간주되고 말았던 현상에 대해서도 점차 이를 백색부패로 규정하려는 경향이 강화되고 있다. 타율적 통제 없이 공직자의 자율적 성찰에만 의존하기에는 공직자의 자율권 행사가 미치는 영향의 범위와 비중이 너무 크다고 보는 까닭이다. 무엇보다도 정부의 신뢰 훼손에 영향을 미치기는 공직자의 부패뿐만 아니라 단순한 도덕적 일탈도 마찬가지이며 그렇기 때문에 이를 사전에 관리해야 할 필요성이 크다고 보기 때문이다. 그 결과 백색부패의 범주가 확대되고 있으며 그에 따라 흑색부패의 범주도 함께 확대되는 변화가 일어나고 있다. 전체적으로 보아 반윤리적 현상은 이를 모두 부패로 간주하려는 경향이 확장 일로에 있는 셈이다.

그 대표적인 사례를 “이해충돌”의 관리양식에서 찾아 볼 수 있다. 최근의 추세는 실제 이해충돌이 발생한 것뿐만 아니라 이해충돌의 개연성이 있거나 있어 보이는 경우까지도 이해충돌의 범주에 넣어 다루고자 한다. 이해충돌의 문제를 결과주의의 관점뿐만 아니라 의무론의 관점에서도 다루고자 하는 것이다. 결과주의에 기초한 행정행위의 평가가 사후적이고 그렇기 때문에 어떤 문제의 해결보다는 처벌에 강조점을 두는 것이라고 한다면 의무론은 행위의 동기에 유의하면서 도덕적 원칙을 강조한다는 데에서 서로 다르다.

그러니까 실질적인 이해충돌 외에도 잠재적 이해충돌이나 외견적 이해충돌까지도 이를 넓은 의미의 부패로 간주하려는 경향이 대두되고 있는 것이다. 실질적인 이해충돌이 공직자의 권한 행사를 통해 그의 사적 경제적 이익의 확장이 지각되는 경우를 말한다면, 잠재적 이해충돌은 공직자가 아직 그의 권한 행사를 통해 자신의 사적 경제적 이익을 확장한 상태는 아니더라도 그렇게 할 경우 그로 인해 그의 사적 경제적 이익의 증대가 있을 것으로 예견되는 경우에 발생한다. 반면에 외견적 이해충돌은 실제로 이해충돌이 발생하는 것은 아니지만 누가 보더라도 이해충돌이 개재될 개연성이 있는 것으로 보이는 상황이 전개되는 경우를 일컫는다.

따라서 공익의 훼손이나 사적 이익의 증대가 실제로 발생한 것뿐만 아니라 발생할 것처럼 보이는 정황까지를 부패로 간주하는 것임으로 부패의 범주를 매우 폭넓게 규정하고자 하는 것이다. 이는 부패방지를 통해 단순히 공직자의 윤리적 일탈을 막아보자는 소극적 접근전략에 초점을 맞추는 것이 아니라 공직 수행상의 공정성, 실효성, 적실성 등을 보다 적극적으로 구현하려는 행정관리 차원에서 반부패 전략에 접근하기 때문이다.

지금까지의 논의를 도식화 하면 다음과 같다.

흑색부패	회색부패	백색부패	도덕적 일탈
법률 공직 윤리(협의)
공직 윤리(광의)

타율적 통제                                        자율적 통제

위의 도식에서 보면 모든 공직윤리의 일탈이 부패를 의미하는 것은 아닐지라도, 부패는 공직윤리의 일탈을 전제로 하는 것이며 그렇기 때문에 공직윤리가 확고히 유지된다는 것은 당연히 부패방지에 있어 매우 중요한 전제조건이 된다는 사실을 알 수 있다. 또한 부패는 법률 위반만을 의미하는 것이 아니기 때문에 제도나 규칙만으로 부패를 방지할 수는 없는 일이기도 하다. 반부패 활동에 있어 공직윤리의 준수를 절실히 요구하게 되는 이유가 바로 여기에 있다.

4. 윤리적인 공직생활

1) 공익 준거형 부패와 공직윤리

그런데 공직윤리와 부패 발생을 구분하는 기준을 무엇으로 보느냐에 따라서는 부패를 직위 준거형 부패, 공익 준거형 부패, 시장 준거형 부패로 구분해 보기도 한다. 직위 준거형 부패는 금전, 지위, 사적 이익, 영향력의 확대 등을 위해 공직의 법적 책무를 일탈한 경우를 일컫는다. 공익 준거형 부패는 공익이 훼손되었느냐의 여부를 부패 발생의 준거로 삼는 것이기 때문에 정책가치의 유실이나 정책실패 등도 부패의 일부로 편입해서 다룬다는 특징을 지녔다. 이 가운데 정부의 시장개입이 유발하는 부패를 시장 준거형 부패라고 부른다. 따라서 공익 준거형 부패가 가장 넓은 범주에서 부패를 인식하는 셈이다.

그러므로 보다 철저한 부패청산, 보다 폭넓은 공직윤리의 확산을 겨냥한다면 공익 준거형 부패 개념을 도입하는 것이 합리적이다. 이때의 공익은 공직자가 공직윤리에 보다 충실할수록 구현될 가능성이 커지는 것은 당연한 이치다. 그런데 공직윤리는 이를 어느 차원에서 인식하느냐에 따라 대개 개인윤리, 조직윤리, 정책윤리로 구분한다. 공직생활은 공익의 구현을 최종목표로 하는 것인데, 이는 개별적 가치판단의 주체인 공직자가 어떤 대규모 조직이나 기관에 소속되어 사회적인 요구에 조응하면서 정책과제를 발굴하고 대안을 제시해 나가는 과정으로 이해되기 때문이다.

그런데 이때의 개인윤리는 자연인으로서의 공직자 개개인이 추구해야 할 가치규준이나 덕목을 의미한다. 도덕적으로 옳은 것을 추구함으로서 인간이 갖추어야 할 최소한의 덕목을 구비해야 한다는 뜻이다. 공직자가 품위 있고 정직하며 열정적이고 청렴하며 용기 있고 신뢰성을 갖출 것이 요구된다면 이는 바로 공직자 자연인의 윤리적 의무를 중시해서 보기 때문이다. 이러한 덕목은 그가 공적 영역에 있건 또는 사적 영역에 있건 관계없이 요구되는 것이며, 인간이기 때문에 지켜야 할 최소한의 규범에 해당된다.

조직윤리는 대부분의 공직자가 대규모 조직에 소속되어 있기 때문에 그런 대규모 조직을 관리하는 과정에서 요청되는 다양한 유형의 규범에 당면하게 된다는 인식에서 비롯된다. 그런데 대규모 조직은 분업적 질서를 갖추는 일이 불가피하고, 분업적 질서는 업무수행상의 전문성 제고를 겨냥하는 것이기 때문에 공직자로서는 분야별 전문지식을 쌓는 일이 당위적 과제가 된다. 그런데 그 전문성을 효과적으로 발휘하기 위해서는 객관성, 불편부당성, 정치적 중립성을 유지해야 하며, 이는 모두가 기관이나 조직의 운영과정이 보다 경제적이고 능률적이어야 한다고 보기 때문이다. 따라서 관료제 구현에 필요한 여러 유형의 조직윤리에 구속되어야 한다는 뜻으로 해석된다. 여기에 더해 당해 조직이나 기관이 운영되는 과정에서 형성되는 기관문화가 있기 마련인 데 여기에도 조응할 것이 요구된다. 예컨대 해병전우회가 의리를 중시한다거나 선임 기수에 대해 예우해야 한다는 것 등이 그의 대표적인 사례다.

그런데 공직자가 다루는 정책의 차원에 이르면 전혀 다른 성질의 규범적 과제에 당면하게 된다. 헌정적 가치에 구속되어야 하기 때문이다. 민주주의체제 하에서의 헌정적 가치는 단연코 공직이 전체 국민에 대한 봉사를 전제로 수행되어야 한다는 점을 시사한다. 따라서 인간의 존엄성을 중시하고 시민사회의 가치를 확산시키며 그 과정에서 참여성, 투명성, 공개성, 형평성 등에 유의할 것을 요구받게 된다. 민주적 가치의 구현을 위해 노력하는 것은 물론이고 그 과정에서의 민주성 실현에도 유의해야 한다는 것이 정책윤리의 핵심적 과제다.

그런데 개인윤리가 신념이나 신앙과 같이 가치선택적 성질이 큰 것인 데 반하여 조직윤리는 보다 철저히 가치선택적 요소를 배재함으로서 통일적 보편성을 유지하고자 하는 성질을 지녔다. 정책윤리는 단연히 가치선택적 정향을 핵심 내용으로 삼는다. 그러나 이들은 모두가 윤리적 척도라는 점에서 가치선택적 성질을 동반하는 것이기도 하다. 그래서 그런지 이들은 때로 상합적 관계를 구성하기도 하지만 동시에 갈등적 관계를 빚는 관계에 있기도 하다.

따라서 이들 간의 관계를 조절하여 공직윤리간의 갈등과 모순을 최소화 하는 것이 공직 수행과정상의 공직자에게 주어진 최대의 책무이자 공직 성패를 가름하는 관건이 되는 셈이다. 공직윤리간의 다룸을 방치하는 한 공익의 훼손을 방지하기 어렵고 이는 궁극적으로 부패를 용인하는 결과가 되기 때문이다.

2) 개인윤리와 정책윤리간의 갈등

이렇게 볼 때 제기되는 첫 번째 과제는 개인윤리와 정책윤리가 갈등 관계를 형성하는 경우다. 정책윤리에 충실하기 위해 개인윤리를 외면해야 하거나 개인윤리를 준수하기 위해서는 정책윤리를 외면해야 되는 상황이 그것이다. 이런 경우 이들 간의 타협적 대안의 구성에 실패하게 되면 공익이 훼손되거나 최악의 경우 공직의 유지 자체가 어렵다. 이의 대표적인 사례를 미국 사이러스 벤스 국무장관의 사임 사례에서 찾아볼 수 있다.

1980년 4월 25일 당시 미국의 카터 대통령은 테헤란에 억류되어 있는 53명의 인질을 구출하기 위해 미 해병대에 비밀 군사임무를 지시한 바 있다. 그러나 이 작전은 참담한 실패로 끝났다. 인질이 구출되지 못했을 뿐만 아니라 구출단이 도착하기도 전에 이미 억류되어 있던 미군 지휘관 8명이 사살되었다. 이런 뉴스가 전해지자 미국 국민들은 비록 불행한 소식이기는 하지만 인질을 구출하기 위해 노력하는 대통령의 노고에 지지를 보냈다. 그러나 유럽의 미국 동맹국들이 보내는 반응은 매우 쌀쌀했다. 미국이 배신했다는 것이다. 미국의 서방 동맹국들과 일본은 미국이 이란에 대해 매우 엄혹한 경제제재 조치를 취하기는 하지만 결코 군사행동에 나서지는 않을 것이라는 카터 행정부의 발표를 믿고 있었기 때문이다.

이 일로 벤스 국무장관은 사임했다. 그런데 그는 자신이 사직하는 이유가 외교정책상의 관례나 작전 실패에 따른 정치적 책임을 지기 위한 것이거나 각료로서의 내각에 대한 충성심 원칙을 위배했기 때문이 아니라 개인의 도덕적 원칙을 지키지 못했기 때문이라고 밝혔다.

벤스 장관은 원래 미국의 경제제재 조치에 대한 유럽 동맹국들의 지지를 얻어내기 위해서 유럽에 급파되었었다. 그는 이 과정에서 미국의 동맹국들이 미국의 경제제재 조치에 협조해 준다면 결코 무력 공격에 나서지 않을 것이라는 점을 확언했었다. 그는 미국의 이란에 대한 무력 공격이 이미 시작되고 있음을 알고 있었으면서도 이런 약속을 근거로 동맹국들의 지지를 이끌어 냈던 것이다. 후에 알려진 일이지만 벤스 장관은 이일을 수행하기 전에 이미 사직서를 썼던 것으로 밝혀졌다. 대통령과 외교정책상의 노선이 다르다거나 이견이 커서가 아니라 국익을 위해서는 거짓말도 해야 한다는 사실을 알고 있었기 때문이다.

정책윤리의 준수를 위해 개인윤리의 희생을 감수한 경우다. 한 나라의 장관으로서 나라의 국익을 지키기 위해서는 불가피한 선택이라고 생각했을 것이다. 그러나 이로 인해 벤스 장관의 개인윤리가 훼손되었고 그 결과 그에 대한 동맹국들의 신뢰를 담보할 수 없게 되었다. 이는 그가 장관으로서의 효용성을 더 이상 지닐 수 없게 되었음을 뜻한다. 나아가 그로 인해 미국 자체에 대한 동맹국의 신뢰가 훼손되었음도 물론이다. 미국의 국익이 손상된 것이다. 공익 준거형 부패가 발생한 셈이다. 또한 거짓말을 했다는 개인윤리의 상실에 대한 스스로의 도덕적 윤리적 질책으로부터도 자유로울 수 없을 것이다. 직위 준거형 부패가 일어난 것이다. 따라서 장관직의 사임은 너무나도 당연한 귀결처럼 보인다. 이는 마치 워터게이트 사건으로 인해 미국의 닉슨 대통령이 스스로 사임해야 했던 것과 같다.

그러나 만일 벤스 장관이 동맹국들에 대해 사실대로 말했다면 어떻게 되었을까? 이란에 대한 경제 제재조치에 대한 동참을 이끌어 내기 어려웠을 것이고 그 결과는 당연히 미국의 국익 손실로 평가되었을 것이다. 개인윤리의 준수를 위해 정책윤리를 훼손했다는 비난을 모면하기 어려웠을 것이다. 공익 훼손에 따른 공익 준거형 부패라고 보기 때문이다. 자신의 책무를 다하지 않았다는 점에서는 직위 준거형 부패라고도 말할 수 있다. 당연히 이 경우에도 벤스 장관의 사임은 불가피했을 것이다. 이렇게 공직자가 다원적인 윤리를 모두 견지해 나간다는 것은 때로 여간 어려운 일이 아니다.

3) 조직윤리와 정책윤리간의 갈등

조직윤리의 핵심은 전문가적인 식견과 판단에 따라 어떤 현상을 규정하고 대처해 나가야 한다는 점이다. 따라서 객관적이고 과학적인 입장에서 사물을 이해하거나 접근해야 하며 결코 선입견이나 가치선택적인 태도를 가지고 대응해서는 안 된다는 것을 시사한다. 한 마디로 관료적 합리성(bureaucratic rationality)을 추구해야 한다는 메시지다. 반면에 정책윤리는 사회공동체 구성원이 지향하는 총만족도의 중앙값을 겨냥하는 정치적 합리성(political rationality)에 초점을 맞추어 이해하거나 접근할 것을 기대한다. 정책이 지향하는 궁극적인 가치는 민주성일 수밖에 없기 때문이다. 따라서 양자는 때로 상합적 관계를 형성하기도 하지만 때로는 상치되기도 한다.

이는 미국 중소도시의 어떤 시의회 의원이 겪는 공직윤리 갈등에서 보다 분명해 진다. 이 시의회 의원은 자신의 지역구를 국제공항의 경계지역에 두고 있었다. 그런데 현재 이 공항에 착륙하는 비행기보다 훨씬 수송능력이 앞서는 비행기를 운항하기 위해서는 공항을 대대적으로 확장해야 한다는 조사결과가 나왔다. 환경영향 평가는 이미 완료되었고 경제적 파급효과의 측정에서도 이 지역의 경쟁력을 유지하기 위해서는 대형 항공기의 취항이 불가피하다는 결론이 제시되었다. 이런 상황 속에서 기존 항공사들은 만일 공항을 확장하지 않는다면 현재 취항하고 있는 항공기의 운항 편수마저 감축할 수밖에 없다는 압력을 가해 왔다. 상황이 개선되지 않는다면 다른 항공사들도 이들 항공사의 조치를 뒤따르게 될 것이 틀림없었다. 현재의 항공기로 취항하는 경우 도저히 채산성을 맞출 수 없다는 것이 이들 항공사의 한결같은 주장이었다.

그러나 이 시의회 의원의 지역구 주민들은 공항의 확장을 반대한다. 공항 확장이 이루어지는 경우 대형 항공기의 취항과 함께 이 지역의 소음과 교통혼잡이 증대되고 그 결과  땅 값이 떨어지면서 재산상의 손실마저 입게 된다고 보기 때문이다. 그렇기 때문에 이 시의회 의원은 선거과정에서 공항의 확장을 반대한다는 공약을 내놓았다. 대부분의 출신 지역구민들이 반대하기 때문이었다. 시의회는 이 문제를 놓고 양분되어 있으며 이 시의회 의원이 어떤 정책정향을 취하느냐에 따라 공항 확장 계획이 성사되거나 또는 무산될 처지에 놓이게 되었다. 그런데 공항을 확장하는 경우 시 전체 주민의 대다수에게 편익과 경제적인 유익을 가져다주는 반면 그렇지 않을 경우 시 전체의 경제가 심대한 타격을 입고 그 결과 이 시의회 의원의 지역구 주민들이 부담해야 할 세금의 규모도 늘어날 수밖에 없는 형편이다.

이런 상황 속에서는 이 시의회 의원이 재선을 보장 받고자 한다면 당연히 공항 확장공사를 반대해야 한다. 그러나 보다 과학적이고 전문가적인 관점에서 보면 공항을 확장해야 출신지역구민을 비롯한 시 전체가 이익을 보게 되는 것이 틀림없다. 그러니까 관료적 합리성을 따르는 경우에는 출신지역 주민의 원성을 사게 되고 그 결과 정치적 합리성을 확보할 수 없게 된다. 조직윤리와 정책윤리가 충돌하는 경우다.

이 경우 도시 전체의 수준에서 보면 조직윤리의 관점에서 관료적인 합리성을 추구하는 것이 공익의 증대에 부합한다. 반면에 출신지역구의 수준에서는 정책윤리에 충실하면서 정치적 합리성을 지향하는 것이 공익으로 이해되어 있다. 공익은 이를 바라보는 이의 관점이나 위치에 따라 그 의미나 비중이 얼마든지 달라진다는 의미다. 그런 만큼 공익 훼손이 무엇이냐도 가치상대적 성격을 지닐 수밖에 없다. 바로 이점이 이 시의회 의원으로 하여금 윤리적 갈등에 빠지도록 하는 원인이 되어 있다.

그런데 만일 이 시의회 의원이 자신의 지역구에 토지를 소유하고 있어 그것의 가격이 하락할 것을 우려한 나머지 공항의 확장을 반대하기로 마음을 정했다면 이는 명백한 직위준거형 부패에 해당된다. 자신의 공적 권한을 활용해서 사적 이익의 증대를 도모하는 것이 되기 때문이다. 그러나 과연 공항 확장을 반대하는 것이 이런 사적 동기에서 비롯되는 것인지 아니면 단지 다툼을 벌리고 있는 조직윤리와 정책윤리 가운데 정책윤리를 채택한 결과 때문인지에 대해서는 이를 당사자 외에는 확인할 길이 없다. 백색부패와 단순한 윤리일탈의 경계쯤에서 발생하는 현상인 것이다. 그러나 이럴 경우도 부패로 보자는 것이 최근의 추세임은 이미 밝혀 본 바와 같다.

4) 개인윤리와 조직윤리간의 갈등

개인윤리는 결국 인간으로서의 공직자 개인의 내면의 세계에서 울려오는 양심의 목소리에 충실하자는 것이다. 반면에 조직윤리는 공적 유익의 증대를 위해 보다 효과적으로 협동적 노력을 경주하는 과정에서 요구되는 일단의 규범 내지는 문화적 관행을 지켜내자는 것이다. 따라서 이들은 서로 합치하기도 하지만 때에 따라서는 상호 대치하게도 된다. 서로 다른 속성의 규범이기 때문이다.

이는 영국 역사의 한 사례에서 찾아 볼 수 있다. 영국의 헨리8세 국왕은 1509년 즉위한 때부터 1529년까지 그의 가장 가까운 측근인 추기경 토머스 울지에게 정사를 맡겼다. 그러나 토마스 울지가 헨리8세의 이혼문제와 관련하여 로마 카톨릭 교회에 타협적인 태도를 보이자 그를 경질하고 토머스 모어를 대법관에 앉혔다. 헨리8세는 왕위 계승을 이유로 부인과 이혼하고 형님의 아내였던 사람과 재혼하고자 했던 것이다. 이를 위해 로마교황에게 이혼 승락을 요청했으나 교회법을 이유로 로마교황은 이를 허락하지 않았다. 그러자 헨리8세는 1532년의 초수입법, 1533년의 항소법, 1534년의 제1차 왕위계승법, 수장법, 반역법, 1536년의 반교황법을 통해 카톨릭 교회로부터 독립하여 영국교회의 수장이 로마 카톨릭의 교황이 아니라 바로 자신임을 천명하게 된다. 이를 통해 이혼에 성공하고 재혼하게 되었음은 물론이다. 이때 토머스 모어는 카톨릭 신자로서 교회가 가르친 자신의 양심이 국왕으로 표현되는 국가의 권위에 앞선다는 생각에서 헨리 8세의 수장권을 거부하게 된다. 그 결과 반역자로 몰려 처형당했다. 그러나 토머스 모어는 재판 과정에서 처음부터 끝까지 침묵으로 일관했기 때문에 그의 이런 국가 권위에 대한 도전은 사실증거가 하나도 없는 가운데 단지 심증만으로 단죄되었다. 그래서 토머스 모어의 침묵은 법학도 사이에 꽤 유명한 에피소드가 되어 있다.

토머스 모어는 개인윤리와 조직윤리가 충돌하는 상황에서 개인윤리를 고집한 결과 처형에 이른 셈이다. 이렇게 개인윤리와 조직윤리는 조정의 여지없이 대립하는 경우가 얼마든지 있을 수 있다. 그런데 만일 토머스 모어의 수장권 거부가 로마 카톨릭의 영국에 대한 영향력이 퇴조하면서 카톨릭 신자로서 자신이 영국사회에서 구축해온 명성이나 권위가 약화될 것을 염려한 결과라면 이는 단순한 윤리의 일탈이 아니라 직위 준거형 부패에 해당된다. 조직윤리의 훼손을 통해 사적 이익을 증대하고자 한 것으로 이해되기 때문이다.

그러나 토마스 모어가 개인윤리를 외면하고 조직윤리에 충실해서 국왕의 이혼에 찬성했다면 어떻게 되었을까? 당연히 개인의 종교적인 신념이 훼손되었을 것은 물론이다. 여기에 대해서는 1980년대 미국의 뉴욕 주지사를 지냈던 마리오 꾸오모(Mario Cuomo)로부터 해답을 얻을 수 있다.

독실한 카톨릭 신자였던 꾸오모 지사는 뉴욕 주 의회가 성안한 낙태 자유보장법을 공포하면서 이렇게 말했다. “카톨릭 신자인 우리들은 종교의 자유를 보장하는 헌법의 신성함과 위대함을 믿는다. 카톨릭 신자인 공직자들은 그 동안 미국이 지켜 온 역사적 가치들을 구현하고자 노력해 왔다. 이는 우리의 자유를 지키기 위해서는 다른 이들에게도 그런 자유를 보장해 주어야 한다는 것이며, 때로는 우리가 그것이 죄악이라고 생각하는 것일 지라도 이를 수용해야 한다. 공직윤리는 공직자 개인이 그의 일상 속에서 지켜 온 것이냐가 중요한 것이 아니라 모든 사람들이 그 윤리의 옳고 그름에 대해 합의했느냐가 중요하다. 아무리 종교적 믿음에서 파생되는 가치라고 하더라도 그것이 다수의 공동체 구성원들에 의해서 합의되고 공유되지 않는다면 공직윤리의 일부가 될 수도 없고 또 되어서도 안 된다.”

꾸오모는 헌법의 절대성을 강조함으로서 그로부터 종교의 자유를 확인하고 나아가 카톨릭 신자로서의 개인윤리가 존중되어야 한다는 점을 강조하면서도 동시에 헌법이 지향하는 민주성의 원리를 통해 낙태 자유허가에 대한 사회적 합의의 정당성을 인정하고자 한 것이다. 카톨릭 신자로서의 개인윤리와 주지사로서 감당해야 하는 조직윤리간의 갈등을 헌법이라고 하는 정책윤리의 보호막을 통해 조정하고자 한 것이다.

헨리8세의 수장권에 대한 영국사회의 지지가 정치적 합의의 토대 위에서 이루어진 것이었다면 토머스 모어의 종교적 신념의 훼손은 개인윤리의 상실이 아니라 그런 종교적 자유를 보장해 주는 상위가치의 보존을 위한 결단으로 정당화 될 수도 있었다는 의미다. 문제는 당시의 정책윤리가 과연 이런 민주적 가치에 기초한 것이었느냐가 문제를 푸는 열쇠가 되는 셈이다.

5) 윤리적 갈등과 부패

위의 사례들은 공직자가 아무리 공직윤리에 충실하고자 노력해도 공직윤리의 다원적 구조 때문에 때로는 어느 한쪽의 공직윤리를 외면하는 일이 불가피할 때가  얼마든지 있을 수 있음을 잘 보여주는 것이라고 할 수 있다. 그런데 공직윤리가 공익을 보장하기 위한 것이라고 한다면 이런 공직윤리의 갈등 현상은 이로 인해 공직윤리의 훼손이 불가피하고 그렇기 때문에 공익의 훼손이나 유실을 어쩔 수 없는 경우가 적지 않다는 의미로 해석된다.

그러나 공익이 무엇이냐에 대해서는 보는 이의 관점에 따라 다를 수 있음도 사시되고 있다. 따라서 공익의 훼손을 부패라고 한다면, 부패가 무엇인가도 보는 이의 관점에 따라 달라질 수 있다는 의미다. 따라서 이를 극복하기 위한 공직 윤리가 무엇이냐도 궁극적으로는 공직자 자신의 내면적 성찰을 통해서나 규정될 수밖에 없는 일이다. 그런 점에서 그가 얼마나 윤리적으로 건전하냐는 공직자 부패방지에 있어 핵심적 과제가 될 수밖에 없다. 법규의 위반 같이 객관적으로 측정이 가능하고 그렇기 때문에 명백히 부패라고 단정 지워지는 경우를 제외하고는 타율적 통제를 통한 부패의 관리는 스스로 한계가 있을 수밖에 없다.

6) 객관적 책임과 주관적 책임

자연히 공직자가 윤리적으로 건실한 공직생활을 영위해 나가는 일이 매우 중요하게 된다. 그런데 공직자가 감당해야 하는 윤리적 과제로는 흔히 객관적 책임과 주관적 책임이 제기된다. 이는 공직자가 당면하는 법적책무(accountability)와 정치적, 총체적책무(responsibility)로 인해 야기된다는 것이 일반적인 해석이다.

그런데 법적책무는 법률과 규칙이 일정한 양식에 따라 규정해 놓은 지시나 명령에 의해 구체화 되며, 이를 위반할 경우에는 그에 따른 제재나 징벌이 수반된다는 점을 시사한다. 반면에 총체적 책무는 공직에 내포되어 있는 포괄적 책임을 말하는 것으로서 공직자가 참정의 주체인 일반시민의 국정 대리인이기 때문에 감당해야 할 것으로 기대되는 일체의 정치적, 행정적 책임의 총화를 지칭한다.

그런데 이런 책무에 대한 순응에 실패했을 때 발생하는 것이 바로 객관적 책임과 주관적 책임이다. 객관적 책임은 주로 법적책무와 연동하여 제기되는 것으로서 법규상 제시되어 있는 자기 직무성과를 기준으로 구성된다. 이에 반해서 주관적 책임은 주로 총체적 책무와 연동하여 공직자의 충성심이나 일체감 내지는 양심에 기초해서 형성되는 개념이다.

따라서 객관적 책임이 공직자가 외부로부터 부과되거나 또는 객관화되어 있는 행위 기준에 따라 행동해야 하는 의무를 말하는 것이라고 한다면, 주관적 책임은 공직자가 자신의 역할을 규범에 따라 충실히 수행해야 한다는 내심의 인지나 동기에 기속되어야 한다는 의미로 이해된다. 전자가 공직을 구속하는 최고의 규범인 헌법 준수의 의무를 포함하는 것이라고 한다면, 후자는 일반시민에 대한 충성심, 양심, 일체감 내지는 동일체화 등을 내포하는 것이라고 할 수 있다.

전자가 주로 상급자나 감사기구의 통제나 감시를 통해 확보되는 성향이 있다고 한다면, 후자는 주로 가정이나 학교, 직장 내의 사회화 과정을 통해 형성되고 수정되는 경향이 있다. 그런데 전자가 구체화 될수록 후자를 향도하고 개발하는 힘이 커지는 반면 후자가 전자를 구체화 하는 토대로 작용한다는 점에서 양자는 상호보완적 내지는 상응적 관계에 있다고 할 수 있다.

그런데 지금까지는 주로 전자의 준수에 주목하는 것이 일반적인 경향이었으며 후자에 대해서는 크게 유의하지 않는 경향이 있어 왔다. 그 결과 외부 통제 장치의 개발이나 활용에 대해서는 이를 강조하면서도 공직자의 자기 성찰 문제에 대해서는 이를 간과해 온 감이 적지 않다.

그러나 공직자가 어떤 일을 하기 전에는 무엇을 어떻게 할 것인가를 검토하고 필요하다고 판단되는 행동노선을 선택하는 것이 일반적인 현상이다. 공직자의 가치 판단이나 이념 내지는 신념 따위가 공직 수행에 미치는 영향력이 크다는 의미다. 공직자의 자기 성찰력 증진에 유의해야 한다는 것은 선택적 과제가 아니라 필수적 과제인 셈이다.

5. 윤리적 갈등의 극복 방안

1) 공직윤리의 가치 상대성

공직윤리가 공직자의 성찰력을 필요로 한다는 말은 공직자의 선택이나 가치판단에 의존하는 성질의 것이라는 의미를 암시한다. 그렇기 때문에 그가 어떤 위치에 있느냐에 따라 중시하거나 또는 상대적으로 경시하게 되는 공직윤리가 있게 마련이고, 이는 바로 공직윤리상의 갈등과 모순을 유발하는 한 요인이 되어 있다.

그러나 바로 그런 공직윤리의 가치상대성은 공직윤리의 갈등구조를 해소하는 전략적 대안으로 활용될 수도 있다. 다양한 공직윤리는 그것이 요구되는 정황의 성격에 따라 그의 비중과 의의가 다르고 그렇기 때문에 우선순위가 다르다. 따라서 상황에 따라 우선적으로 선택해야 하는 공직윤리가 따로 있게 마련이며, 그렇기 때문에 모든 공직윤리를 동시에 수용하려는 데에서 오는 갈등적 요구를 해소할 수 있게 된다.

이런 점에서 고려해야할 변수로는 흔히 공직자가 그의 조직이나 기관 내부에서 차지하는 지위, 그가 소속되어 있는 기관이나 조직의 기능 또는 성격, 그 기관이나 조직이 속해 있는 정부의 성격 등이 거론된다.

공직자가 기관이나 조직의 중상위 계층에 있을 때에는 기획기능을 강조하기 마련이며 그렇기 때문에 정책윤리의 비중을 강조해서 보지 않을 수 없다. 반면에 하위계층 종사자의 경우에는 단순 사무의 처리나 일선 창구에서 고객과 접촉하는 일이 주종을 이루게 됨으로써 조직윤리나 개인윤리의 중요성이 상대적으로 커지게 된다. 행정집행상의 능률성이나 행정절차의 준수 등이 핵심적 과제로 등장하기 때문이다.

또한 공직자가 소속되어 있는 기관이나 조직이 제공하는 공적 서비스의 성질이 시설이나 장비의 관리나 보수에 해당될 경우에는 당연히 조직윤리나 개인윤리를 앞세워야 할 것이다. 그러나 예산의 배정이나 사업의 고안과 같이 정책결정 업무가 주종을 이루는 경우에는 당연히 정책윤리에 대한 비중이 높아질 수밖에 없다.

공직자가 소속되어 있는 기관이나 조직이 중앙정부에 속해 있을 경우에는 상대적으로 정책개발 기능에 대한 비중의 높아지고 그렇기 때문에 정책윤리를 강조하게 되어 있다. 그러나 지방자치정부인 경우에는 공적서비스의 전달이 행정기능의 주종을 이루게 되기 때문에 조직윤리나 개인윤리에 대한 수요가 커지게 된다. 서비스 전달상의 공정성이나 능률성 등에 주목해야 하기 때문이다.

따라서 갈등적 관계에 있는 여러 공직윤리들을 준수해야 하는 공직자로서는 우선 그가 처한 직무상황의 성질이 무엇인가를 판단하고 그에 따라 준수해야 하는 공직윤리의 우선 순위를 정함으로써 갈등적 구조로부터 벗어나고자 노력해야 할 것이다. 결국 공직윤리의 갈등적 구조를 벗어나는 길은 그중 어느 것이 선이고 악이냐는 식의 이분법적 선별 전략을 채택하는 것이 아니라, 그들 간의 균형과 조율을 어떤 기준에 따라 배합할 것이냐를 고민하는 가운데 찾아야 하며, 이는 공직윤리에 대한 수요가 발생하는 상황의 특성에 따라 공직윤리의 선후를 조절함으로서 가능해진다는 뜻이다.

2) 부패의 재인식

이렇게 공직윤리를 강조하는 이유는 공직생활의 성패가 공직윤리를 얼마나 지혜롭게 조정하고 관리하며 또 충실히 준수하느냐의 여부에 따라 좌우된다고 보기 때문이다. 그런데  공직생활에서 공직윤리가 차지하는 비중을 높게 평가해야 하는 이유는 부패의 개념이 바뀌고 있기 때문이기도 하다. 오늘날 우리는 과거 부패가 단순히 경제적, 금전적 이익의 증대를 통한 사적 이익의 확대나 법규의 위반만을 의미하던 시대로부터 전혀 새로운 차원의 해석과 접근을 필요로 하는 시대로 진입해 가고 있다.

부패는 거의 모든 형태의 공직윤리 일탈현상을 의미하게 되었으며, 사익 추구의 차단이라는 방어적이고 소극적이며 패쇄적인 차원이 아니라 공익의 구현이라는 생산적이고 적극적이며 개방적인 차원에서 접근할 것을 요구받고 있다. 단순히 사익 추구 현상을 시정하려는 데에만 목적을 두는 것이 아니라 보다 적실성 높은 국가행정작용을 적극적으로 구현하기 위한 관점에서 부패추방에 나서야 한다는 의미다. 이는 결국 부패문제를 단순히 윤리적 일탈현상의 하나로 분리해서 볼 것이 아니라 국가행정작용 전체와의 유기적인 관계망 속에서 총체적으로 이해하고 또 시정해 나가야 한다는 의미로 해석된다.

이는 결국 국가 행정작용을 단순히 전략적 의사결정의 얼게로 볼 것이 아니라 윤리적 의사결정의 얼게로 보아야 한다는 의미로도 해석된다. 전자는 주어진 목표의 달성을 위해 그것의 옳고 그름을 따지기에 앞서 오로지 이의 달성을 지상과제로 삼고 불법이나 편법도 불사하는 경우다. 따라서 사회적 총비용에 대한 고려가 없으며 그렇기 때문에 단기적인 성과를 낳을 수 있을지는 몰라도 그것이 결과적으로 사회적 손실로 누적된다는 지혜를 결여하기 마련이다. 반면에 후자는 목적달성을 중시하며 그렇기 때문에 사회 전체가 궁극적으로 지향해야 하는 바가 무엇인가를 항시 염두에 두고 국정운영에 임하게 된다. 당연히 불법이나 편법 따위는 이를 배척하게 되며 사회적 총비용의 지출에 유의하는 가운데 국정운영에 임하게 된다.

따라서 성공적인 공직생활은 부패문제에 대한 공직자의 관점이 교정되는 데에서부터 시작되어야 한다고 말할 수 있다. 부패척결의 문제를 윤리적 의사결정의 차원에서 이해할 때  보다 적극적으로 공익 구현을 위해 노력하고자 하게 되며, 그럴 때에 한해서 직무 수행에 대한 동기와 의욕이 흘러넘치게 되기 때문이다. 이 경우, 공직윤리를 준수하는 일은 당연한 수순의 과제가 되며, 어떤 공직윤리에 보다 강조점을 둘 것인가가 자명해지고, 이는 결과적으로 부패 제로의 청정상황을 낳는 관건이 된다. 부패는 결정론적으로 그 의미와 범주가 확정되어 있는 성질의 것이 아니라 그것이 공익 구현과의 관계에서 설정하는 내용여하에 따라 결정된다는 점도 강조되어야 하겠다.

이렇게 공직자의 윤리적 성찰력이 공직수행의 능력과 방향을 결정짓는 것이라고 한다면 앞으로의 세계는 공직자의 직무수행 능력이 아니라 윤리적 성찰력에 주목하지 않을 수 없게 될 것이다. 공직사회의 패러다임이 실적 중심의 권위시대로부터 윤리 중심의 권위시대로 변화되고 있다는 뜻이다.

6. 주요 참고문헌

이상안. (2000). 「공직윤리봉사론」. 서울: 박영사.

Denhart, Kathryn G. (1988). The Ethics of Public Service. Westport, Conn.: Greenwood Press.

Madsen, Peter and Jay M. Shafriz. (1992). Essentials of Government Ethics. N. Y.: Penguin Books.

Willburn, York. (1984). Types and Levels of Public Morality. Public Administration Review 2:102-103.

Thompson, Dennis F. (1980). Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands. The American Political Science Review. 74:905-16.

제2장 윤리적 정부

제2장 윤리적 정부

1. 본 장의 개요

본장은 윤리적 정부와 그에 필요한 정부의 윤리기반을 고찰한 다음, 시민사회와 협력을 통한 좋은 거버넌스(Good Governance)를 살펴보고 부패와 경제발전의 관련성을 살펴본다.

『윤리적 정부』는 “공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하고, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부”이다. 윤리적 정부를 구현하려면, 정부는 그 기초가 되는 윤리기반(Ethics Infrastructure)을 갖추고 있어야 한다. 윤리기반은 공무원의 행동에 대하여 일정한 경계를 규정한 규칙, 통제, 조건, 활동이라 할 수 있는데, 그 기반이 제대로 구축되면 공무원의 행동에서 높은 윤리적 수준을  확보할 수 있게 된다.

거버넌스는 국가, 시민사회, 시장사이의 “상호협력적인 조정양식”을 말한다. 새로운 거버넌스에서는 정부기관의 역할이 기업체와 비영리기관 등 다른 주체들과 협력하여 중재하는 역할로 변모하고 있다. 새로운 거버넌스 시각에서는 정부와 공무원의 부패문제를 정부 내부의 문제만으로 보는 것이 아니라 정부 외부로 까지 적극적으로 확장하여 보고자 한다. “좋은 거버넌스(good governance)”는 전통적인 정부중심의 거버넌스 방식과 비교할 때 “시민 중심의 혹은 시민 지향적인 거버넌스” 라고 할 수 있다.  "신뢰(trust)"는 이미 21세기의 가장 중요한 가치로서 인식되고 있을 뿐만 아니라, 나아가서 바람직한 국정운영에 있어서 가장 중요한 사회자본(social capital)으로 평가되고 있다.

국제투명성기구가 발표한  ‘2004년도 부패인식지수(CPI)’에서 한국의 4.5점을 받았으며 그 순위는 조사대상 146개국 중 47위인 것으로 조사되어 지난해 보다 순위가 약간 올라갔다.  132개 국가의 부패지수와 일인당 GDP의 관계를 분석하면 부패지수가 낮을수록 일인당 GDP가 높아지는 경향을 뚜렷하게 볼 수 있다. 학자들의 실증적 연구에 따르면 부패는 국가의 총투자, 자본유입 및 외국인투자, 그리고 빈곤 및 불평등에 미치는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉 부패한 개인이 단기적으로 사적 이득을 취하는 과정에서 공공의 국민경제가 장기적으로 큰 피해를 보는 것이다.

2. 윤리적 정부와 윤리기반

1) 공직윤리의 필요성

공무원들은 일상적인 업무처리과정에서 재량권을 행사한다. 재량권을 행사하는 과정에서 부패가 반드시 유발되는 것은 아니지만, 재량권 행사는 부패를 발생시키는 주요 이유 중 하나이다. 공직윤리는 공무원이 업무상 재량권을 행사하는 과정에서 그 권한을 오용하거나 남용하여 비리를 저지르지 않도록 견제하고, 정부기관의 신뢰성(credibility)을 유지하는 중요한 수단이다. 공무원의 재량권을 규율할 수 있는 공직윤리는 도구적 성격을 가지고 있으며 정부가 좋은 정책을 만들고 집행하는데 필수적인 전제조건이다.

법적으로 공무원이 행사하는 재량권의 한계를 완벽하게 설정하는 것이 불가능하다. 그러므로 공무원의 재량권 행사는 필연적인 것이다. 참여정부의 국정운영의 방향은 자율과 분권을 강조하는 것으로 상부기관과 상관의 통제와 지시보다는 하부기관과 부하들의 참여와 자율에 의한 결정을 중시하고 있다. 그 과정에서 각 공무원들이 행사하는 재량권은 더욱 커지게 될 것이다. 그만큼 재량권이 커진 공무원들에게는 보다 높은 수준의 윤리가 요구된다고 하겠다.

2) 윤리적 정부

가. 윤리적 정부의 개념

『윤리적 정부』는 “공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하고, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부”이다. 윤리적 정부는 사익을 위하여 공적 비용을 지출하지 않는 정부이다. 윤리적 정부 하에서는 부패에의 유인과 기회가 줄어들고, 반대로 부패행위가 탐지될 가능성은 증가하게 된다.

나. 윤리적 정부의 특징

윤리적 정부는 단순히 목표에 그치는 것이 아니라 반드시 지향하고 달성해야 할 정부의 모습이다. 윤리적 정부는 다음과 같은 특징을 지니고 있다.

(1) 투명한 정부

윤리적 정부는 속이 투명하게 들여다보이는 “투명한 정부”이다. 윤리적 정부는 더 이상 속이 들여다보이지 않는 검은 상자(black box)가 아니라 유리상자와 같이 투명하다. 윤리적 정부로 들어갈 수 있는 문은 항상 열려 있어야 하며, 그 문에 들어가서 그 속을 알고자 하는 사람에게는 권력이나 신분을 불문하고 누구나 다 입장을 허용하여야 한다. 윤리적 정부는 원하는 사람이 아무런 어려움 없이 저렴한 비용으로 접근하여 유용한 정보를 얻을 수 있도록 친절하게 도와주어야 한다.

(2) 신뢰가 기반이 되는 정부

윤리적 정부는 “신뢰”를 기반으로 하는 정부이다.  정부는 국민들로부터 신뢰를 받기 위하여 부단히 노력하여야 하며, 그 과정에서  보다 많은 성공적 사례를 축적하여 신뢰를 지속적으로 증가시켜 나가야 한다.  정부가 끊임없이 노력하는 과정에서 성공하는 경우뿐만 아니라 실패하는 경우도 나타나겠지만 정부가 국민의 신뢰를 얻기 위하여 지속적으로 노력하고 있음을 인정받을 수 있을 때 윤리적 정부는 구현될 것이다.

(3) 인권을 강조하는 정부

윤리적 정부는 인권을 강조하는 정부이다. 각 개인의 기본적 권리를 보장하는 정부, 국가의 운영이 적절한 법과 제도에 의하여 이루어지는 정부, 국가권력이 결코 기본적 인권 보다 앞서지 않는 정부가 바로 윤리적 정부이다. 부패는 기본적인 인권을 유린하는 일종의 폭력이다. 부패는 비폭력의 가면으로 변장하고 있는 또 다른 형태의 폭력이라는 점에서, 그리고 부패를 방지하는 것은 곧 유린된 인권을 보호하는 것이라는 점에서 윤리적 정부는 곧 인권보호적 정부라고 할 수 있다.

(4) 공직이 가치있는 것으로 인식되는 정부

윤리적 정부에서 공직은 어느 직업보다 가치있는 것으로 인식된다. 즉 마지못해서 혹은 다른 할 일이 없어서 선택하는 보잘것없는 직업이 아니라, 그 어느 직업보다도 가치있는 직업으로서 평가된다. 따라서 공직은 직업을 구하고자 하는 사람에게 최고 선망이 되는 직업이며, 가장 보람있는 역할을 수행하는 직업으로 평가된다.  이와 같이 가치있는 공직은 말만으로 이루어지는 것은 아니며, 이를 각종 제도와 장치들이 뒷받침하여야 한다.  그리고 이러한 가치부여는 공직사회 스스로에 의해서도 부여할 수 있지만, 궁극적으로는 시민사회가 공직을 가장 가치 있고 신뢰할 만한 것으로 인식할 수 있도록 하여야 한다.

3) 정부의 윤리기반

윤리적 정부를 구현하려면, 정부는 그 기초가 되는 윤리기반(Ethics Infrastructure)을 갖추고 있어야 한다. 최근 많은 국가에서 국민들이 정부의 정당성, 정부조직, 나아가서 정책에 대하여 불신하는 경향이 나타나고 있다. 이러한 현상을 “신뢰부족(confidence deficit)”의 문제라고 부르기도 한다. 이와 같은 불신은 “부적절한 행동(inappropriate actions)”이나 스캔들 등에 의하여 증폭되는데, 그 해소방안으로 윤리기반 혹은 이를 기초로 하는 윤리적 정부가 선진국에서도 중요한 이슈로 부각되었다.

『윤리기반(Ethics Infrastructure)』은 OECD가 회원국들의 공무원윤리 관리실태를 조사하기 위하여 개발한 분석도구로서, “공무원의 잘못된 행동을 억제하고 바람직한 행동을 고양하기 위한 일련의 수단과 과정”으로 폭넓게 정의된다. 그러므로 윤리기반은 공무원의 행동에 대하여 일정한 경계를 규정한 규칙, 통제, 조건, 활동이라 할 수 있는데, 그 기반이 제대로 구축되면 공무원 행동에서 높은 윤리적 수준을  확보할 수 있게 된다.

OECD가 제시한 윤리기반의 일반적 원칙들은 하나의 규범적 틀로서 윤리기반의 개념에 근거하여, 공무원의 바람직한 행동을 뒷받침하고 부정적 행동을 억제하는 방안을 모색할 수 있다. OECD에서 정한 윤리기반은 통제, 안내, 관리의 3가지 기능을 수행하는 공직사회 내부와 외부의 8가지 요소로 구성되어 있다.

<표 2-1> OECD 윤리기반의 기능과 구성요소

윤리기반의 기능	구 성 요 소
	내적 요소	외적 요소
통 제	․효과적인 책임성 메카니즘	․공공의 참여와 감시 ․독립적 조사와 기소를 위한 법적 틀
안 내	․가치와 기준을 표현하는 행동강령 ․교육․훈련과 같은 전문가적 사회화	․정치지도자의 잘 만들어진 헌신
관 리	․효과적인 인적자원 정책에 기초한 건전한 공공 서비스 조건	․중앙부처, 독립기관, 특별한 윤리적 조직체간 인프라의 상호조정

공무원 행동의 통제기능을 수행하는 내적 요소에는 “효과적인 책임성 메카니즘”, 외적 요소에는 “공공의 참여와 감시”, “독립적 조사와 기소를 위한 법적 틀”이라는 요소가 있다. 공무원 행동의 안내기능을 수행하는 내적 요소에는 “가치와 기준을 표현하는 행동강령”, “교육․훈련과 같은 전문가적 사회화”, 외적 요소에는 “정치지도자의 잘 다듬어진 헌신”의 요소가 있다. 한편 공무원 행동의 관리기능을 수행하는 내적 요소는 “효과적 인적자원정책에 기초한 건전한 공공서비스 조건,”이 있으며, 외적 요소에는 “중앙부처, 독립기관, 특별한 윤리적 조직체사이의 인프라 상호조정”의 요소가 있다.

이러한 일반원칙에 따른 윤리기반의 구체적 요소는  그 나라의 문화적․정치적․행정적 전통에 따라 달라질 수 있다. 예를 들어서 미국과 같이 전통적으로 견제와 균형에 치중하고 있는 국가는 통제기능을 강조하는 반면, 신뢰의 전통을 가지고 있는 네델란드는 안내와 관리기능을 강조하고 있다.

공무원의 행동을 바람직한 방향으로 유도하고 부적절한 행동을 억제하려면 공직사회 외부요소들이 통제의 권위와 윤리적 행동기준을 제공하고 처벌의 결과를 분명하게 설정하여야 하며, 반대로 내적 요소들이 공무원에게 자율적인 안내와 방향을 제공하여야 한다. 이러한 내․외적 요소들은 상호보완적인 것으로 한 요소의 실패는 다른 요소의 실패를 가져오게 한다. 이런 맥락에서 보면 정치인의 과감한 발언, 징벌 위주의 법규, 강력한 사정조직과 같은 방안들은 그러한 윤리적 기준이 공직사회 내부의 문화에 전환되고 이해되지 않는 한 공공부문의 청렴성(integrity)을 증가시키지 못한다.

3. 좋은 거버넌스와 신뢰받는 정부

1) 거버넌스의 개념

가. 거버넌스의 의미와 주체

거버넌스는 국가, 시민사회, 시장 사이의 “상호협력적인 조정양식”을 말한다. 여기서의 상호협력성은 곧 관계를 의미하는데, 새로운 거버넌스에서는 이들 간의 관계를 과거와는 다른 새로운 방식으로 이해하고 또 나아가서 설정하고자 한다. 예를 들어서 기존의 정부 중심의 전통적 관리방식 하에서는 국가와 시민사회, 시장 사이에는 항상 지배와 복종, 규제와 피규제의 관계로서 항상 긴장관계가 형성되어 있는 적대적 관계이었다면, 새로운 거버넌스에서 지향하는 “상호협력적인 조정양식”은 이와 같은 긴장의 적대관계를 우호의 협력관계로 대체하고자 하는 변화된 양식의 표현이라고 할 수 있다.

거버넌스 형성의 세 주체는 바로 정부, 시장, 그리고 시민사회라고 할 수 있다. 즉 정부를 구성하는 정부부처와 기관들, 시장에서 영리를 추구하는 주요행위자인 기업체와 자영업자들, 시민사회에서 공공의 이익을 위하여 일하는 비영리기관, 자원봉사단체들이다.

거버넌스를 구성하는 세 주체들 사이의 상대적 역학관계나 기능을 고려하여  거버넌스의 유형을 구분할 수 있다. 여기에서 세 주체 사이의 완전한 균형관계만이 가장 바람직한 거버넌스의 유형이라고 볼 필요는 없다. 즉 국가중심 거버넌스, 시민사회중심 거버넌스, 그리고 시장중심 거버넌스도 모두 긍정적인 기여를 할 수 있기 때문이다. 다만 이들은 세 주체들 사이의 관계가 불균형하므로, 불균형성에 따른 문제발생의 해결능력을 추가적으로 갖지 못할 경우 나쁜 거버넌스의 형태를 취하게 된다. 그러므로 세 주체의 완전한 균형상태의 거버넌스에 비해서는 취약한 측면이 있다.

거버넌스는 국제수준, 국가수준, 지방수준에서 이루어지고 있다. 거버넌스의 주체는 이러한 세 가지 수준에서 찾아볼 수 있다(표 2 참조).

<표 2-2> 거버넌스의 차원과 주체

차원	시장	정부	시민사회
국제수준	초국적 기업	국제기구	비영리 국제기구
국가수준	기업	중앙정부	비영리기관
지방수준	지방기업	지방정부	지방 비영리기관

국제수준에서는 정부부문의 UN, IMF와 같은 국제기구들이 활동하고 있으며, 시장에서는 IBM, 삼성과 같은 초국적기업들(trans-national corporations), 시민사회부문에서는 국제적십자사, 그린피스와 같은 비영리국제기구들이 있다. 한편 국가수준에서는 정부부처와 기관들, 기업체와 자영업자들, 비영리기관과 자원봉사단체들이 활동하고 있다. 지방수준에서도 지방정부, 지방기업, 지방비영리기관들이 활동하고 있다.

나. 과거 거버넌스의 특징과 새로운 방향

20세기 중반의 과거 거버넌스 방식에는 다음과 같은 세 가지 특징이 있다. 첫째, 거버넌스의 차원에서 국가수준의 거버넌스가 국제수준 및 지방수준의 거버넌스보다 훨씬 강력하게 작용하였다. 둘째, 거버넌스의 세 주체 중 정부기관이 직접적 영향력을 강하게 행사하였다. 셋째, 거버넌스 과정에서 엘리트 공무원들이 중심적인 역할을 담당하였다.

21세기에 접어들면서 거버넌스는 다음과 같이 변화하고 있다. 첫째, 거버넌스 차원에서 국가수준의 거버넌스가 약화되고, 그 대신 국제수준 및 지방수준의 거버넌스가 강화되고 있다. 둘째, 거버넌스의 세 주체 중 정부기관의 역할이 기업체와 비영리기관 등 다른 주체들과 협력하여 중재하는 역할로 변모하고 있다. 셋째, 공무원들과 더불어 민간부문 인사들의 활약도 두드러지게 나타나고 있다.

다. 거버넌스와 네트워크

거버넌스의 세 주체들간의 균형관계가 어떻게 형성되든, 이들간의 상호작용성은 곧 거버넌스가 그 속성상 네트워크의 형태를 취하고 있음을 의미한다. 즉 이들 요소간의 상호작용이 특정한 문제와 관련하여 일시적으로 형성되는 것이 아니라 지속성을 띠고 있다는 점에서 거버넌스의 기본적 속성의 하나는 네트워크라고 할 수 있다. 이와 같은 네트워크를 기반으로 하는 연계망의 활동이 지속성을 갖기 위해서는 무엇보다도 신뢰를 기반으로 상호작용이 이루어져야 할 것이다. 이와 같은 점에서 신뢰에 기반한 네트워크로서의 거버넌스는 중립성과 더불어 가치내재적인 성격도 동시에 지니고 있다.

거버넌스의 핵심인 네트워크는 그 특징으로서 개방성, 균등성, 상호작용성, 공동체적 선 등을 들 수 있다. 즉 문제의 상황이나 맥락과 관련된 모든 주체들의 자유로운 출입, 이들 주체들간의 권력과 영향력의 균등성, 주체들간의 영향을 주고 받는 상호작용성의 존재, 주체들은 느슨하지만 하나의 가치체계로 연결시켜주는 공동체적 선의 보유 등을 기본적인 특징으로 한다.

이 점에서 보면, 그 동안 한국 사회의 지배적인 네트워크는 이와 같은 특성과는 상당히 거리가 멀다는 것을 알 수 있다. 즉 한국의 경우, 지연, 학연, 혈연 등의 요소와 더불어 단기에 이루어진 산업화 이후의 자본소유 여부가 네트워크 형성의 주된 요소가 되고 있다. 그런데 이와 같은 요소들은 기본적으로 지극히 폐쇄적이고 불균등적인 것으로서, 결국 공동체적 선의 추구보다는 폐쇄적 네트워크에서 제한적으로만 작용하는 배타적 선을 지향해 왔다고 할 수 있다. 결국 한국에서의 부패 형성은 이와 같이 배타적 선을 지향하는 폐쇄적 네트워크의 특성을 고스란히 반영한 부정적 결과물이라고 해석할 수 있다. 사회 수준에서의 부패문제 만이 아니라 공무원 개개인의 차원에서 발생하는 부패의 경우에도 이와 같은 속성을 반영할 수밖에 없다. 소위 “권력형 부패”는 이러한 폐쇄적인 네트워크를 직접적인 기반으로 형성되는 것이다.

2) 부패와 윤리문제의 거버넌스적 이해

가. 거버넌스의 시각에서 본 부패

새로운 거버넌스 시각에서는 정부와 공무원의 부패문제를 정부 내부의 문제만으로 보는 것이 아니라 정부 외부로까지 적극적으로 확장하여 보고자 한다. 전통적인 거버넌스 관점에서는 부패를 “선한 정부 속에서 발생하는 일탈”로 보는데 비하여 새로운 거버넌스 관점에서는 외부의 참여와 감시가 부족하기 때문에 부패가 발생한다는 것이다. 전통적 정부는 권력을 독점하고 있고, 시민사회와의 상호작용이 일어나지 않고 있으며, 견제가 이루어지지 않으며, 따라서 내부적인 교정능력을 상실한 정부인 것이다. 우리가 주목해야 할 대상으로서의 부패는 정부와 공무원의 부패이지만, 우리가 생각하고 조정하여 할 대상은 정부와 공무원만이 아니라 정부와 시민사회의 관계, 정부가 운영되는 맥락인 것이다. 정부규제 완화나 재량권 축소 등과 관련된 정책들은 부분적이나마 정부-시민사회의 관계에 초점을 둔 것이기는 하지만, 부패통제의 방식들은 대부분 내부관리방식과 형식적 절차의 변경에 머무르고 있는 실정이다.

나. 거버넌스 시각에서 부패의 해결방안

거버넌스 관점에서는 부패문제를 해결하는 방법으로 내부관리의 개혁에 의존하기 보다는 정부를 포함한 새로운 거버넌스의 형성을 통하여 해결하고자 한다. 즉 새로운 거버넌스에서는 부패문제를 관리방식의 문제가 아닌 정부-사회간 구조와 맥락의 문제로 보고 있기 때문이다. 부패가 발생하는 정부 주도의 거버넌스는 그 자체가 구제도(ancient regime)로서 이해되며, 따라서 이러한 구제도의 변화 없이는 부패문제를 해결하기 어렵다는 것이다. 구제도의 변화가 전제되지 않는 내부관리방식이나 담당자의 변화는 결국 기존 구제도의 유지 내지는 강화의 한 방편에 불과한 것이기 때문이다.

물론 정부의 독점성이 약화된 참여적인 거버넌스하에서도 부패는 발생한다. 그러나 이러한 부패는 교정의 대상이 되며, 교정이 이루어지고, 거버넌스 네트워크내에서 서로를 견제하는 강한 장치에 의하여 여간해서는 재발하지 않는다. 예를 들어 미국의 정부윤리법이나 로비관련법이 적용되는 맥락을 살펴보자. 미국의 공무원은 비록 작고 사소한 것이라도 급여 이외의 것은 받아서는 안 되며, 국민이나 기업들은 정부를 상대로 이해관계가 있는 일을 할 경우에는 사전에 등록한 다음 로비스트를 활용하라는 것은 결국 견제와 균형의 네트워크 속에서 거버넌스가 이루어진다는 것이다. 그러므로 이러한 법들은 공무원 개개인을 통제하는 법이 아니라 거버넌스라는 맥락을 보호하는 장치인 것이다.

새로운 거버넌스 하에서는 정부의 부패만이 아니라 시민사회의 부패문제도 정부의 부패문제 이상으로 중요하게 부각되고 논의될 수 있다. 이따금씩 사회에서의 부패문제가 논의되고 있지만 매우 소극적으로 이루어지고 있다. 정부의 부패와 사회의 부패를 분리하여 정부에 주된 초점을 두는 것은 정부 주도적인 전통적인 관리방식 하에서는 타당성을 지니고 있지만, 적어도 새로운 거버넌스 방식에서는 타당하지 않다. 새로운 거버넌스 방식에서는 정부 뿐 아니라 기업체와 시민사회단체들도 거버넌스 주체로서의 지위를 지니고 있기 때문이다.

3) 좋은 거버넌스와 시민참여

가. 좋은 거버넌스(good governance)

전통적인 정부중심의 거버넌스 방식과 비교할 때 “좋은 거버넌스(good governance)”는 “시민 중심의 혹은 시민 지향적인 거버넌스” 라고 할 수 있다. 이같은 시민지향적 거버넌스의 형태가 일정한 것은 아니다. 예를 들어 정부에 대한 불신과 비판을 기초로 하여 성립된 미국이나 오래전부터 국정운영에 시민참여가 활성화된 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등 북구라파 국가에서는 처음부터 시민 혹은 사회단체의 거버넌스에 대한 참여는 자연스러운 것으로 볼 수 있다. 그런데 우리나라의 경우, 좋은 거버넌스는 전통적인 정부중심의 거버넌스를 시민지향적으로 전환한다는 의미에서 거버넌스 방식을 획기적으로 개혁하여야 한다.

이러한 시민지향적 거버넌스의 형성은 비단 우리만이 아니라, OECD 국가 등 대부분의 선진국이 직면하고 있고 또 지향하고 있는 방향이라고 할 수 있다. 이와 같은 맥락 하에, 기존의 정부주도의 독점적, 폐쇄적, 일방적 국정운영방식과 비교하여 앞으로 우리 정부가 지향해야 할 국정운영의 방향은 시민사회가 정부와 대등한 관계에서 참여하는 “좋은 거버넌스(good governance)”의 형성이라고 할 수 있다.

시민참여형 또는 민주적 거버넌스 방식으로의 정부개혁은 선진국에서 뿐 아니라, 아프리카의 후진국과 라틴 아메리카의 가난한 지역사회에서도 좋은 성과를 거두고 있는 것으로 알려져 있다.  실제로 오늘날의 거버넌스 방식에 관한 논쟁의 초점은 대의민주주의와 시민참여형 거버넌스 중 어느 것이 좋은 가의 논쟁이 아니라, 어떠한 유형의 참여형 거버넌스가 최선인가 라는 것이다. 시민참여를 통하여 형성된 정책은 시민선호에 보다 충실하고, 시민들이 공감하는 평가를 할 수 있으며, 시민의 지지를 받은 규제정책은 그 집행이 훨씬 용이하다는 것이 장점으로 지적되고 있다.

시민참여형 거버넌스의 장점은 절차 또는 결과 두 가지 점에서 찾아볼 수 있으며, 시민참여형 거버넌스가 주는 혜택은 시민과 정부 모두 받을 수 있다. 시민의 입장에서 절차적으로 볼 때, 정부대표로부터 정책에 관하여 학습할 수 있다는 교육효과를 얻을 수 있고, 정부를 설득하고 계몽할 수 있으며, 시민활동가로서 필요한 기술을 익힐 수 있다. 결과 측면에서 볼 때 시민들은 정책과정에 상당한 통제권을 행사할 수 있고, 보다 나은 정책을 형성하고 집행할 수 있도록 한다. 한편 정부 측 관점에서도 절차적으로는 시민들로부터 배울 수 있고, 시민들을 설득할 수 있으며, 전략적 동맹관계를 유지할 수 있고, 결정의 정당성을 확보할 수 있다는 장점이 있다. 또한 결과면에서 볼 때, 막대한 소송비용을 사전에 회피할 수 있고 나은정책을 형성하고 집행할 수 있도록 한다. 그러나 시민참여형 거버넌스는 시간과 비용이 과다하게 소요될 수 있으며, 일부 이익집단이 과도하게 참여할 경우에는 결정이 왜곡될 수 있다는 점을 유념하여야 한다.

우리나라의 경우 최근 시민단체가 다양한 형태로 국정에 참여하고 있는데 중요한 활동이 입법청원 운동을 포함한 대안제시 활동이며, 시민단체에 의하여 각종 소송도 제기되고 있다. 이러한 과정에서 단기적으로는 정부와 시민사회간에는 동등한 주체로서의 상호작용 보다는 비판적 관계가 형성될 수 있다. 즉 정부중심의 통치체제에서 시민중심으로 직접적인 이동이 아니라, 정부와 시민사회간의 대립적 관계가 형성될 수 있다는 것이다. 이러한 대립각이 형성된 이유는 정부와 시민사회 모두 좋은 거버넌스를 형성하기 위한 동등한 주체로서의 위상이 마련되어 있지 않기 때문이다. 즉 정부의 경우에는 자기비판과 수용성에서, 시민단체의 경우에는 자기 정체성과 전문성, 시민 대표성의 확보라는 측면에서 여전히 부족하기 때문이다. 장기적으로는 이러한 경험을 토대로 정부와 시민사회 사이에 협력적 거버넌스(collaborative governance)가 이루어져야 한다.

나. 정부-시민관계의 변화와 시민참여

역사적으로 정부의 역할과 시민의 역할은 다양하게 변화하여 왔다. 과거 권위주의 정부에서는 정부가 지배자로서, 시민은 피지배자로서의 역할을 수행하였다. 한편 신공공관리론(new public management)에서는 관리자로서의 정부가 고객으로서의 시민의 요구에 적절하게 대응하는 것이 주된 역할이었다. 그런데 앞으로 정부-시민관계는 더욱 변화하여 시민과 정부가 동반자로서 역할을 분담하는 방향으로 나아가게 될 것이다.

이같이 시민과 정부역할이 변화함에 따라 정부와 시민간 상호작용의 유형도 변화할 것으로 예상된다. 권위주의 정부에서 정부-시민간 상호작용의 유형은 강제성으로 특징지울 수 있으며, 신공공관리론에서의 정부-시민간 상호작용의 유형은 대응성(responsiveness)으로 진화하였다. 앞으로 기대되는 상호작용의 유형이 협력이나 시민 우월성이라고 할 수 있는 것이다.

<그림 2-1> 정부-시민간 상호작용의 유형 변화

그런데 정부-시민간 역할과 상호작용의 변화가 가능하기 위해서는 무엇보다도 시민에게는 주체로서의 자각과 자발성이, 정부에게는 시민(사회)에 대한 봉사성 등 새로운 인식이 선행되어야 한다. 이러한 인식의 변화가 가능하기 위해서는 정부는 정부의 역할에 대한 한계를 인정하고, 시민사회의 경우에는 국정운영에 주체로서 참여한다는 의식이  필요하다. 이러한 인식의 변화가 전제될 때, 시민사회는 통치와 관리의 대상에서 벗어나서 고객, 협력자, 주체로 위상이 재정립될 수 있으며, 정부는 통치자의 입장에서 관리자, 협력자, 지원자의 지위로 재정립이 가능할 것이다. 이를 토대로 시민사회-정부간 상호작용의 바람직한 유형은 협력과 시민 중심으로 전환될 수 있을 것이다.

4) 신뢰의 중요성과 신뢰정부의 구축

가. 신뢰의 중요성

"신뢰(trust)"는 이미 21세기의 가장 중요한 가치로서 인식되고 있을 뿐만 아니라, 나아가서 바람직한 국정운영에 있어서 가장 중요한 사회자본(social capital)으로 평가되고 있다. 과거에는 물리적 자본(hard capital)이 국가발전의 원동력으로 중시되었지만, 이제는 신뢰, 지식, 감성, 창조성, 정보, 교육, 연구기능 등과 같은 비물질적 자본(soft capital)이 가장 중요한 사회자원으로 인식되고 있다.

신뢰는 가치내재적이고, 문화적이고, 누적적인 것이기 때문에, 어느 한 순간에 의도적으로 형성될 수 있는 것은 아니다. 즉 장기간에 걸친 지속적인 노력에 의해서만 형성 가능한 자원인 것이다. 이러한 신뢰의 형성을 통하여 바람직한 “신뢰 정부”가 구축되었을 때, 공공부문의 효과적인 개혁은 물론 다양한 분야에서의 공공정책에 대한 대국민 수용성이 제고될 수 있을 것이다. 이러한 점에서 신뢰정부는 가치지향적인 정부일 뿐 아니라, 비용 효과적이고 생산적인 정부라고 할 수 있다.  특히 우리의 경우, 정부 뿐만 아니라 사회 전반에 걸친 불신으로 인하여 과다한 거래비용(transaction cost)을 유발하는 등 만성적인 비효율적 구조를 형성하였는데, 신뢰의 형성은 바로 낭비적인 “거래비용”을 근원적으로 절감할 수 있는 방안이라고 할 수 있다.

나. “신뢰 정부”의 구축

국민들로부터 신뢰를 받지 못하는 정부는 국정운영을 비효율적으로 수행할 수 밖에 없다. 신뢰가 형성되지 못한 정부의 주된 특징으로는 폐쇄성, 독점성, 재량권 남용, 잦은 정책변동, 다양한 감시기구의 설치 등을 들 수 있다. 그런데 이러한 요소들은 모두 효율적인 국정운영을 저해하는 요소들이라고 할 수 있으며, 신뢰를 확보하지 못한 정부는 고비용 지출을 하게 되므로, 경제적으로 비효율적인 정부가 될 수밖에 없다.

정부의 개혁방향으로서 “신뢰성”은 효율적 국정운영을 저해하는 법과 제도를 대체하는 기능을 수행한다. 즉 불신으로 형성된 많은 규제관련 제도와 법들은 막대한 거래비용을 초래하는데, 신뢰성은 바로 이러한 거래비용을 제거하는 긍정적 기능을 수행한다. 북유럽 국가들은 어느 나라보다도 가장 깨끗하고 국민들로부터 높은 신뢰와 지지를 받고 있는 국가들인데, 이들 국가들은 우리보다 상대적으로 효율적인 국정운영을 하고 있으며, 나아가서 국가경쟁력도 우리보다 높은 것으로 평가되고 있다.

4. 경제발전과 부패의 상관성

1) 국가별 부패와 청렴성 수준

가. 국가별 부패수준의 측정

최근 국가별로 부패정도를 평가하는 자료가 많이 발표되고 있다. 이러한 자료는 대부분 국가별 부패정도를 주관적으로 측정하는 서베이 조사방법에 의하여 수집된다. 이와 같이 측정되는 부패인지도는 국가별로 실제의 부패수준을 대체로 잘 나타내 준다.  널리 사용되고 있는 부패지수는 국제투명성기구(TI: Transparency International), 스위스 경영개발원(IMD: Institute for Management Development), 그리고 세계경제포럼(WEF: World Economic Forum) 등에서 발표하고 있다.

여기에서는 국제투명성기구가 매년 발표하는 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)를 중심으로 국가별 부패정도를 살펴보기로 한다. 국제투명성기구가 2005년에 발표한 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)는 133개국의 부패 순위를 나타내고 있으며, 이 순위는 공무원들과 정치인들 속에서 존재하는 부패가 어느 정도 인식되는 가에 근거하고 있다. CPI는 종합 지수이며, 이 지수는 지역과 국외의 현지 거주자들을 포함하여 기업인들과 분석가들 속에서 수행된 설문조사에 의존하고 있다.

부패인식지수(CPI)는 공공분야의 부패에 초점을 맞추고 있으며, 부패를 사적 이득을 위한 공직의 악용으로 정의하고 있다. CPI에 인용된 설문조사들은 대체로 사적 이득을 위한 공권력의 오용에 관해서 질문을 던지고 있으며, 이 질문들은 예를들어 공공조달분야 공무원의 뇌물수수에 초점을 맞추고 있다. 사용된 자료들은 행정부패와 정치부패를 구별하지는 않고 있다. 부패인식지수(CPI)는 거주자와 국외자, 기업인과 위험분석가(risk analyst)의 인식을 모아낸 17개의 각각 다른 설문조사들로부터 나온 것이며, 투자와 무역에 관한 핵심 결정을 내리는 결정권자들의 견해를 제시하고 있다. CPI는 부패문제에 대한 대중의 인식을 형성하며, CPI 순위에서 아래 쪽에 위치한 국가들의 부정적인 이미지에 그들 정부가 주의를 돌릴 수 있도록 하여 그들로 하여금 문제를 극복하도록 촉구한다.

나. 한국의 부패수준과 추이

'부패'라는 잣대로 본 우리나라의 세계속의 위상은 어디쯤일까. 지난해 8월 국제투명성기구(TI)가 발표한 '2004년 국가별 부패지수'에서 한국은 10점 만점에 4.5점을 얻어, 조사대상 146개국 중 47위로 경제협력개발기구(OECD) 가입국 중 하위권이었다.  ‘2005년도 부패인식지수(CPI)’에서 한국의 5.0점을 받았으며 그 순위는 조사대상 159개국 중 40위인 것으로 조사되어 지난해 보다 순위가 올라갔다.

한국은 첫 조사가 시행된 1995년에 4.29점을 받은 이후 3.8∼5.02점대의 세계 중위권 수준을 벗어나지 못하고 있다<표 3, 그림2 참조>.

<표 2-3> 부패인식지수(CPI)에서 한국의 순위변화 추이

연 도	점 수	순위	조사대상국 수
1995	4.29	27위	41개국
1996	5.02	27위	54개국
1997	4.29	34위	52개국
1998	4.20	43위	85개국
1999	3.80	50위	99개국
2000	4.00	48위	101개국
2001	4.20	42위	91개국
2002	4.50	40위	102개국
2003	4.30	50위	133개국
2004	4.50	47위	146개국
2005	5.00	40위	159개국

<그림 2-2> 부패인식지수(CPI) 국가경쟁력, 정부 경쟁력 지수 변화추이

다. 부패수준이 낮은 국가

국제투명성기구의 조사에서 부패수준이 낮고 청렴성이 높은 나라는 아이슬란드, 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드 등이다. 핀란드 같은 나라는 복합적인 이유로 항상 높은 점수를 받아왔다. 이들 나라 시민들은 정부 활동을 속속들이 알고 정치인에게 설명을 요구할 권리가 있음을 잘 알고 있다. 여기에 부패방지에 효율적인 법, 투명한 의사결정과정, 윤리적인 공공서비스의 전통, 경제적 성공 등이 결합돼 부패가 매우 낮게 나타나고 있다. 강력한 정보접근권을 보장하는 법률도 중요한 요소다.

스웨덴은 유럽연합에 가입하기 이전에 유럽집행위원회 문서들을 250년간 자국민들이 열람할 수 있도록 입법화함으로써 유럽집행위로부터 위법 지적을 받기도 했다. 유럽에서도 스웨덴만큼 정보가 개방돼 있는 나라는 없다. 정보공개는 부패와의 싸움에서 필수 불가결한 요소의 하나이다.

아시아권에서는 싱가포르, 홍콩, 대만, 일본 등이 한국보다 청렴도가 앞서고 있다. 이들 국가에서는 각각 최근에 강력한 반부패정책을 추진해 왔으며 따라서 이러한 노력이 부패지수의 측정에 반영되고 있다. 우리나라의 경우 참여정부에서 강력한 반부패정책을 추진하고 있는데, 그 결과 부패정도가 실제로 개선된다면 향후 부패지수에도 그대로 반영될 것이다.

2) 부패와 경제발전의 관련성

가. 부패와 경제발전의 일반적 관계

부패와 경제발전의 관계에 대하여는 많은 연구가 이루어졌다. 국가별 부패수준과 일인당 국민소득 사이에는 강한 상관관계가 나타나고 있다.  <표 4>에 2003년 기준 부패지수와 일인당 GDP에 관한 자료를 수집한 132개 국가의 자료를 제시하였다.  부패지수 등급이 7.0 이상인 22개 국가의 1인당 GDP는 평균 31,421 달러로 나타났다. 다시 말하면 국민소득이 3만달러를 넘는 나라들은 거의가 부패지수 등급이 22위 이상인 나라들이었다. 그 다음으로 5.0이상 7.0 미만인 16개 국가의 일인당 GDP는 15,029 달러로 부패수준의 등급이 높은 22개 국에 비하여 절반에도 못미치고 있다.

<표 2-4> 부패지수 등급별 일인당 GDP

부패지수 등급	국가수	일인당 GDP 평균 ($)	최소값($)	최대값($)
7.0 이상	22	31,421	4,523	57,379
5.0 이상 7.0 미만	16	15,029	3,274	34,685
4.0 이상 5.0 미만	15	5,560	1,768	15,690
3.0 이상 4.0 미만	28	2,880	298	8,834
2.0 이상 3.0 미만	39	1,212	91	6,700
2.0 미만	12	669	249	1,174
총 계	132	8,720	91	57,379

출처: 일인당 GDP는 2003년 World Band의 World Table,

부패지수는 2003년 TI 발표자료

한국이 포함된 부패지수 4.0이상 5.0 미만인 15개 국가의 일인당 GDP는 평균 5,560 달러로 제일 높은 집단의 일인당 GDP 평균의 1/6, 그리고 두 번째로 높은 집단의 일인당 GDP 평균의 1/3 수준에 불과한 것으로 나타났다. 한국의 부패수준은 국민소득 5,560달러 수준의 나라들과 같은 정도로서 실제 국민소득 1,1020달러에 비하면 부끄러운 수준임을 알 수 있다.

부패지수 3.0 이상 4,0미만인 28개 국가의 일인당 GDP는 평균 2,880달러로 다시 앞의 집단 일인당 평균 GDP 5,560달러의 절반수준에 불과하다. 뒤이어 부패지수 2.0이상 3.0 미만인 집단의 GDP는 1,212 달러로 그 절발수준이며, 최하위 집단인 2.0 미만인 12개국의 GDP 669달러는 다시 그 절반수준임을 알 수 있다.

이러한 자료를 토대로 일인당 GDP와 부패지수의 관계를 산점도(scatter plot)로 나타내면 그림 <3> 과 같다.  <그림 3>의 자료를 보면 부패지수가 낮을수록 일인당 GDP가 높아지는 경향을 뚜렷하게 볼 수 있다. 그 경향선을 살펴보면 1차 방정식으로 표현되는 직선의 경향보다 2차 방정식으로 표현되는 곡선 경향이 자료와 부합도가 높은 것으로 나타나고 있다. 이는 부패지수가 낮고 청렴도가 높을수록 일인당 GDP의 크기가 가파르게 증가한다는 것으로 나타낸다. 회귀방정식의 절편과 상수값은 다음과 같다.

선형 회귀방정식

1인당 GDP = -11228.7 + 4713.3 CPI   (R2 .747)

2차 방정식

1인당 GDP = -2613.8 + 531.9 CPI  + 392.8 CPI제곱   (R2 .771)

선형회귀방정식을 쉽게 해석하면 CPI점수가 1점 개선되면 일인당 국민소득은 대략 4713달러 정도 증가하는 것으로 나타난다. 2차 방정식에 대입할 때 개선정도는 CPI 점수가 증가할수록 가파르게 나타나 CPI점수가 5점에서 6점으로 개선될 경우 일인당 GDP는 4,500 달러 정도 증가하지만, 6점에서 7점으로 개선될 경우 일인당 GDP는 5,200달러 정도 증가하는 것으로 나타난다.

<그림 2-3> CPI 점수와 일인당 GDP의 산점도

나. 부패가 경제에 미치는 영향

위에서 살펴 본 바와 같이 부패와 국민소득 사이에는 상관관계가 매우 크다. 즉 부패정도가 높을수록 일인당 국민소득은 낮았다. 그러면 부패는 구체적으로 경제에 어떠한 영향을 미치는가? 여기에서는 그간 학자들이 경험적 연구를 통하여 검증한 부패가 총투자, 자본유입 및 외국인투자, 그리고 빈곤 및 불평등에 미치는 부정적인 영향을 살펴보기로 한다.

(1) 부패와 총투자

부패정도가 심할 경우 국내총생산 대비 투자율이 부정적인 영향을 미친다는 사실이 여러 연구결과에 의하여 뒷받침되고 있다. 부패수준이 높은 나라에서는 낮은 나라에 비하여 투자자들이 투자를 기피한다는 것이다. 전반적인 부패수준 뿐 아니라 부패에 대한 예측가능성, 즉 뇌물에 대한 반대급부의 제공여부도 영향을 미친다. 즉 일정한 부패수준에서는 부패에 대한 예측가능성이 높을수록 투자율은 높다. 그러므로 전반적인 부패수준은 높고, 부패에 대한 예측가능성이 낮을 경우 투자율이 가장 낮다.

(2) 부패와 자본유입 및 외국인투자

부패는 국가의 외자유치능력을 저하시킨다. 투명성이 낮고 부패수준이 높으면 신용위험도를 높여 자본유입을 어렵게 한다는 것이다. 미국과 일본 등 선진국의 해외 직접 투자자는 부패수준이 낮은 나라를 선호하는 것으로 나타났다. 부패가 심한 나라는 외국인 직접투자를 포함하여 자본유입에 절대적으로 불리하다.

(3) 부패와 빈곤 및 불평등

부패는 가난한 자를 희생시키고, 연줄이 좋은 계층에 이득을 가져다 주므로 소득 불평등을 심화시킨다는 실증적 연구결과가 있다. 부패는 교육과 토지배분에도 악영향을 미치므로 나아가 소득불평등을 심화시킨다. 부패가 심화되면 하층민의 소득이 줄어드는 것으로 밝혀졌다.

이상에서 살펴 본 바와 같이 부패는 국민경제에 전체적으로 부정적인 영향을 미친다. 즉 부패한 개인이 단기적으로 사적이득을 취하는 과정에서 공공의 국민경제가 장기적으로 큰 피해를 보는 것이다.

5. 관련 주요용어 해설

1) 윤리적 정부

공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하며, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부.

2) 윤리기반(Ethics Infrastructure)

공무원의 잘못된 행동을 억제하고 바람직한 행동을 고양하기 위한 일련의 수단과 과정. 윤리기반은 공무원의 행동에 대하여 일정한 경계를 규정한 규칙, 통제, 조건, 활동이라 할 수 있음.

3) 거버넌스

국가, 시민사회, 시장 사이의 “상호협력적인 조정양식”. 여기서의 상호협력성은 곧 관계를 의미함.

4) 거버넌스 네트워크

거버넌스 형성 주체들간의 상호작용 네트워크로 그 특징은 개방성, 균등성, 상호작용성, 공동체적 선 등을 들 수 있음.

5) 좋은 거비넌스(good governance)

전통적인 정부중심의 거버넌스 방식과 비교할 때 “시민 중심의 혹은 시민 지향적인 거버넌스”. 정부주도의 독점적, 폐쇄적, 일방적 국정운영방식이 아니라 시민사회가 정부와 대등한 관계에서 참여하는 거버넌스 양식.

6) 사회자본

물리적 자본(hard capital)과 비교되며 신뢰, 지식, 감성, 창조성, 정보, 교육, 연구기능 등과 같은 비 물질적 자본(soft capital)임.

7) 신뢰정부

국민들로부터 신뢰를 받는 정부로서  불신으로 형성된 많은 규제관련 제도와 법들로부터 나타나는 막대한 거래비용이 제거될 수 있는 정부.

8) 부패인식지수

국가별 부패정도를 주관적으로 측정하는 서베이 조사방법에 의하여 수집된 자료로 측정되는 부패인지도로 국가별로 실제의 부패수준을 대체로 잘 나타냄. 가장 널리 사용되고 있는 부패지수는 국제투명성기구(TI: Transparency International)에서 매년 발표하는 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)임. 부패인식지수(CPI)는 공공분야의 부패에 초점을 맞추고 있으며, 부패를 사적 이득을 위한 공직의 악용으로 정의하고 있음.

6. 주요 참고문헌

윤태범. 효율적 반부패를 위한 윤리적 정부의 구축방안: 신뢰시스템의 형성을 중심으로

윤태범, 2001. 거버넌스와 부패문제의 인식; 확장가능성 모색, 한국행정학회 창립 45주년 기념 국제학술대회 발표논문.

Joshep S. Nye, Jr., Philip D. Zelikow, and David C. King. Why People Don't Trust Government. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts

Eran Vigoda, 2002. From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration, Public Administration Review, 62.no. 5.

Renee A. Irvin & John Stansbury. 2004. "Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Efforts?" Public Administration Review, vol.64. no.1.

< 부 록 >

2005년도 국가별 부패인식지수(CPI) 및 국민소득(GNI) 현황

(국민소득 : US 달러)

국가명	CPI		GNI		국가명	CPI		GNI
	순위	지수	순위	국민 소득		순위	지수	순위	국민 소득
아이슬란드	1	9.7	8	38,620	바베이도스	24	6.9	57	9,270
핀란드	2	9.6	14	32,790	말타	25	6.6	53	12,250
뉴질랜드	2	9.6	35	20,310	포르투갈	26	6.5	48	14,350
덴마크	4	9.5	6	40,650	에스토니아	27	6.4	67	7,010
싱가포르	5	9.4	28	24,220	이스라엘	28	6.3	40	17,380
스웨덴	6	9.2	10	35,770	오만	28	6.3	61	7,890
스위스	7	9.1	4	48,230	아랍에미레이트	30	6.2
노르웨이	8	8.9	2	52,030	슬로베니아	31	6.1	47	14,810
호주	9	8.8	24	26,900	보츠와나	32	5.9	83	4,340
오스트리아	10	8.7	15	32,300	카타르	32	5.9
네덜란드	11	8.6	16	31,700	대만	32	5.9
영국	11	8.6	13	33,940	우루과이	32	5.9	86	3,950
룩셈부르크	13	8.5	1	56,230	바레인	36	5.8	51	12,410
캐나다	14	8.4	21	28,390	사이프러스	37	5.7	39	17,580
홍콩	15	8.3	25	26,810	요르단	37	5.7	116	2,130
독일	16	8.2	18	30,120	말레이시아	39	5.1	79	4,650
미국	17	7.6	5	41,400	대한민국	40	5.0	49	13,980
프랑스	18	7.5	19	30,090	이탈리아	40	5.0	26	26,120
벨기에	19	7.4	17	31,030	헝가리	40	5.0	62	8,270
아일랜드	19	7.4	12	34,280	튀니지	43	4.9	101	2,630
칠레	21	7.3	76	4,910	리투아니아	44	4.8	73	5,740
일본	21	7.3	9	37,180	쿠웨이트	45	4.7	36	17,970
스페인	23	7.0	31	21,210	남아공	46	4.5	94	3,630

국가명	CPI			GNI		국가명	CPI		GNI
	순위	지수		순위	국민 소득		순위	지수	순위	국민 소득
체크공화국	47	4.3	59		9,150	사우디아라비아	70	3.4	55	10,430
그리스	47	4.3	42		16,610	시리아	70	3.4	135	1,190
나미비아	47	4.3	106		2,370	라오스	77	3.3
슬로바키아	47	4.3	71		6,480	중국	78	3.2	132	1,290
코스타리카	51	4.2	78		4,670	모로코	78	3.2	128	1520
엘살바도르	51	4.2	109		2,350	세네갈	78	3.2	158	670
라트비아	51	4.2	74		5,460	스리랑카	78	3.2	145	1010
모리셔스	51	4.2	80		4,640	수리남	78	3.2	114	2250
불가리아	55	4.0	99		2,740	레바논	83	3.1	75	4980
콜롬비아	55	4.0	122		1,990	르완다	83	3.1	197	220
피지	55	4.0	100		2,690	도미니카공화국	85	3.0	92	3650
세이셸	55	4.0	64		8,090	몽고	85	3.0	161	590
쿠바	59	3.8				루마니아	85	3.0	97	2920
태국	59	3.8	104		2,540	아르메니아	88	2.9	139	1120
트리니다드토바코	59	3.8	60		8,580	베냉	88	2.9	167	530
벨리즈	62	3.7	87		3,940	보 스니아	88	2.9	121	2040
브라질	62	3.7	96		3,090	가봉	88	2.9	87	3940
자메이카	64	3.6	98		2,900	인도	88	2.9	159	620
가나	65	3.5	181		380	이란	88	2.9	111	2300
멕시코	65	3.5	69		6,770	말리	88	2.9	184	360
파나마	65	3.5	81		4,450	몰도바	88	2.9	157	710
페루	65	3.5	108		2,360	탄자니아	88	2.9	186	330
터키	65	3.5	90		3,750	알제리	97	2.8	112	2280
부르키나파소	70	3.4	184		360	아르헨티나	97	2.8	91	3720
크로아티아	70	3.4	70		6,590	마다가스카르	97	2.8	189	300
이집트	70	3.4	131		1,310	말라위	97	2.8	201	170
레소토	70	3.4	156		740	모잠비크	97	2.8	195	250
폴란드	70	3.4	72		6,090	세르비아몬테네그론	97	2.8	198	200

국가명	CPI		GNI		국가명	CPI		GNI
	순위	지수	순위	국민 소득		순위	지수	순위	국민 소득
잠비아	103	2.7	174	450	콩고공화국	130	2.3	152	770
마케도니아	103	2.7	109	2350	그루지아	130	2.3	141	1040
스와질랜드	103	2.7	127	1660	키르기스스탄	130	2.3	177	400
예멘	103	2.7	163	570	파푸아뉴기니	130	2.3	162	580
벨로루시	107	2.6	118	2080	베네주엘라	130	2.3	85	4020
에리트레아	107	2.6	200	180	아제르바이젠	137	2.2	149	950
온두라스	107	2.6	142	1030	카메룬	137	2.2	150	800
카자흐스탄	107	2.6	113	2260	이디오피아	137	2.2	206	110
니카라과	107	2.6	151	790	인도네시아	137	2.2	138	1140
팔레스타인	107	2.6	134	1120	이라크	137	2.2
우크라이나	107	2.6	133	1260	라이베리아	137	2.2	206	110
베트남	107	2.6	164	550	우즈베키스탄	137	2.2	171	460
잠비아	107	2.6	174	450	콩고민주공화국	144	2.1	205	120
짐바브웨	107	2.6			케냐	144	2.1	171	460
아프가니스탄	117	2.5			파키스탄	144	2.1	160	600
볼리비아	117	2.5	148	960	파라과이	144	2.1	136	1170
에콰도르	117	2.5	115	2180	소말리아	144	2.1
과테말라	117	2.5			수단	144	2.1	167	530
가이아나	117	2.5	146	990	타지키스탄	144	2.1	191	280
리비아	117	2.5	81	4450	앙골라	151	2.0	142	1030
네팔	117	2.5	193	260	코트디브와르	152	1.9	152	770
필리핀	117	2.5	136	1170	기니	152	1.9	171	460
우간다	117	2.5	192	270	나이지리아	152	1.9	178	390
알바니아	126	2.4	119	2080	아이티	155	1.8	179	380
니제르	126	2.4	196	230	미얀마	155	1.8
러시아	126	2.4	95	3410	투르크메니스탄	155	1.8	129	1340
시에라리온	126	2.4	198	200	방글라데시	158	1.7	175	440
브룬디	130	2.3	208	90	차드	158	1.7	193	260
캄보디아	130	2.3	187	320

※ 자료 출처

￮ 부패인식지수(CPI) : 국제투명성기구(TI) 발표자료

￮ 국민소득(GNI) : World Bank(2005. 10)

￮ CPI 점수 : 각 국의 기업인, 학자, 리스크 애널리스트(risk analysts)들이 바라본 부패정도의 인식과 관련되어 있으며, 점수는 10점(가장 깨끗)과 0점(가장 부패) 사이임.

제3장 부패와 윤리

제3장 부패와 윤리

1. 본 장의 개요

부패 혹은 윤리와 관련된 문제들은 매우 다양하게 논의되고 있기 때문에, 한 두 마디로 이를 명확하게 표현하는 것은 어렵다. 그것은 부패 혹은 윤리가 지니고 있는 기본적인 속성에 연유하기도 하며, 또 한편에서는 이 문제들을 어떠한 시각에서 접근하느냐에 따라서 달라지기 때문이다.

또한 부패는 흔히 「문화적 배경」을 지니고 있어서 다양한 맥락 속에서 부패문제를 바라볼 수 있다. 문화적 다양성이나 맥락을 고려한다면, 부패문제는 반드시 부정적으로만 이해되는 것이 아니라, 일종의 중립적인 “생활양식(a way of life)”으로도 이해된다. 즉 부패문제는 절대적 차원에서도 논의되지만, 상대적 차원에서도 논의될 수 있다.

그리고 부패문제는 경제적 계층에 따라서도 달리 이해된다. 경제적 상위계층이 부패문제를 보는 시각과 하위계층이 보는 시각이 다르기 때문에, 혹자는 부패문제의 계층성 혹은 계급성을 논하기도 한다. 특히 경제적 하위계층 입장에서 이루어지는 부패의 상당부분은 소위 “생계형”이라는 표현처럼 생존을 위한 부패라는 변명이 사회적으로 어느 정도 용인될 정도이다.

이와 같이 부패문제에 대해서는 다종다양한 개념과 시각, 접근법이 활용되고 있는데, 여기에서는 이러한 부패와 윤리문제에 대한 일반적인 논의들을 소개하고자 한다.

2. 부패란?

부패란 무엇인가? 아마도 가장 오래된 질문이면서 또한 그 답을 구하기가 가장 어려운 질문의 하나가 바로 이것이라고 할 수 있다. 그것은 부패문제가 갖고 있는 다면적 속성에 기인하기도 하며, 또 한편에서는 일상적인 생활에서 자주 목격하는 현상이기 때문에 상식적으로 잘 알고 있는 것처럼 받아들여지고 있기 때문이다.

이렇게 부패문제는 누구나 다 어느 정도 수준까지는 논의할 수 있는 주제의 하나라서, 다분히 저널리즘적인 시각 속에서 많이 이루어지고 있다. 부패문제에 대한 저널리즘적 시각은 문제에 대한 다양하고 넓은 이해를 가능하게도 하지만, 또 한편에서는 이것에 대한 매우 체계적이고 논리적인 폭접근을 어렵게 하는 부정적 요인으로도 작용하기도 한다. 이렇게 누구나 다 알고 있고, 한 마디씩 다 할수 있는 그런 분야이면서, 동시에 막상 구체적으로 논의하려고 하면 매우 망막해지는 분야가 바로 부패문제의 영역이라고 할 수 있다.

또한 부패는 “다면적 속성”을 지니고 있는 것으로 이해된다. 대표적인 것이 바로 부패문제가 갖고 있는 긍정적 측면과 부정적 측면에 대한 논의이다. 물론 규범적으로 부패문제는 당연히 부정적인 현상이라고 할 수 있지만, 각 국가의 발전이나 구조적 측면을 고려한다면 부분적이고 단기적으로는 기능적(functional) 작용을 한다는 지적도 있기 때문이다.

예를 들어서 행정제도나 절차가 합리적으로 제대로 구축되어 있지 않은 상태에서는 부패의 발생 가능성이 상대적으로 매우 높아지게 된다. 구조적, 제도적으로 불합리하기 때문에 제대로 이루어지지 못하는 투자나 기업활동, 민원의 해결등이 규범적으로는 바람직하지 않지만 현실적으로 어쩔 수 없는 “뇌물”의 제공과 같은 부패한 수단으로 인하여 이루어지는 경우가 있다. 일반적으로 정치적, 경제적 저개발국에서 발견되는 현상들이다. 이런 경우를 고려한다면, 부패문제는 쉽게 이해하기 어려운 분야라고 할 수 있다.

☞ S. P. Huntington 과 같은 근대화론자들의 문헌에서는, 특히 개발도상국가와 같은 경제적 후진국에서 부패가 경제발전에 긍정적인 기여를 한다는 주장들을 어렵지 않게 발견할 수 있다. 이들 문헌에는 우리나라의 60-70년대를 그러한 사례의 하나로서 들고 있기도 하였다.

1) 부패의 개념과 속성

일반적으로 부패는  “공적인 이익에 반하여 법규나 도덕을 위반하여 부당하게 사적인 이익을 추구하는 상태 혹은 행위”로 정의되고 있다. 개념정의에 사용된 단어들에서 볼 수 있는 것처럼, 부패라는 개념정의는 상당히 추상적인 내용들로 이루어져있다고 할 수 있다.

부패(腐敗)는 말 뜻 그대로 표현하면, “썩어서(腐) 무너짐(敗)”의 뜻을 지니고 있으며, 영어의 어원을 살펴보면, “Cor(함께)”와 “Rupt(파멸하다)”의 합성어로서, “함께 파멸한다”의 의미를 지니고 있다. 모두 다 정상적인 상태에서 벗어나 있는 상태를 의미하며, 지속적 생존을 불가능하게 하는 파멸의 상태를 의미하고 있다.

이렇듯 부패는 정상적으로 유지되지 못하고 파멸한 상태를 의미하게 되는데, 앞서 개념정의에서 살펴본 바와 같이, 부패에 대한 개념정의가 지니고 있는 속성들을 구체적으로 확인하면 부패문제에 대한 보다 정확한 이해가 가능할 것이다.

가. 공적인 이익(Public Interest)

부패의 개념정의에서 가장 중요한 것이 바로 공적 이익, 즉 공익(公益, Public Interest)이다. 특히 Public의 어원인 “Pubes"는 “다른 사람을 돌보다”의 의미를 지니고 있다. 때문에 공익은 곧 “돌보아야 할 다른 사람의 이익”이라고 정의할 수 있다.

따라서 공익은 자신을 위하여 취하는 이익이 아니라 다수의 사람들이 공통으로 향유하는 이익을 의미한다. 부패는 바로 이러한 “공익”을 배반하는 행위의 하나로 정의될 수 있다.

나. 법규나 도덕의 위반

부패의 개념이 추상적이거나 혹은 다면성을 지니고 있다는 것은 부패가 법규와 도덕을 위반하는 경우를 모두 포괄하여 적용되고 있기 때문이다.

일반적으로 법규에서 규정하고 있는 것은 주로 “범죄(Crime)”와 관련된 것으로서, 형법에 주로 규정되어 있다. 그리고 형법 등에 규정되어 있지는 않지만, 사회적으로 통용되고 받아들여지는 관습이나 풍토에서 어긋나는 경우도 역시 부패로 규정하고 있다. 다만 관습이나 풍토는 명확하지 못한 영역으로서 그 수준이나 정도에 대해서는 극히 일부를 제외하고는 통일된 기준을 갖기가 어렵다는 문제가 있다.

다. 부당한 사익(私益, Private Interest)의 추구

부패를 바람직하지 못한 것으로 평가하는 것은 공익보다는 사익을 우선시 하며, 더 나아가서 사익을 추구함에 있어서도 정당한 방법이 아닌 부당한 방법을 활용하기 때문이다.

사익을 공익보다 우선시해야 한다는 인식이 지배적이지만, 그렇다고 사익이 공익과 비교하여 바람직스럽지 않다는 것은 아니다. 중요한 것은 추구되는 사익이 공익을 어느 정도나 침해하는 가와, 그러한 사익을 추구함에 있어서도 얼마나 정당한 방법을 활용하는가가 중요하다. 부패는 사익을 부당한 방법으로 추구하는 경우에 발생한다.

2) 부패와 범죄

부패와 범죄라는 용어는 유사한 내용을 담고 있어서 중복해서 쓰는 경우가 많다. 개념정의에서도 양자의 구분은 혼동되고 있다. 일반적으로는 부패가 범죄를 포괄하는 것으로 이해하고 있는데, 물론 이에 대한 이견도 존재한다.

대개 범죄는 법률 위반에 초점을 맞추고 있는 반면, 부패는 법을 테두리를 벗어나서 발생하는 윤리적, 규범적 측면까지 포괄하기 때문에 범죄와 비교하여 상대적으로 광범위한 것으로 규정하고 있다.

예를 들어서 형법에서는 공무원의 범죄를 제한적으로 몇 가지만으로 규정하고 있는데, 일반적으로 부패라고 할 경우에는 형법상의 공무원범죄 이외에 다양한 도덕규범 위반의 형태들 까지도 포함한다. 예를 들어서 “선물” 자체의 수수는 범죄를 구성하지 않지만, 과도한 선물을 직무와 관련하여 수수하게 되면, 이것은 도덕적으로 문제를 갖고 있는 것으로 평가하고 있다. 그리고 “선물”을 “뇌물”로 활용할 경우, 이것은 부패이자 형법상의 범죄를 구성하게 된다.

부        패

범   죄

<그림 3-1> 부패와 범죄의 관계

그러나 부패와 범죄가 명확하게 구분되지 않는 경우가 증가하고 있다. 특히 우리의 경우 공직자윤리법이나 부패방지법, 그리고 “공무원의청렴성유지등을위한강령” 등의 제정은 부패와 범죄의 구분을 더욱 모호하게 만들고 있다.

위에서 언급한 법제 등을 통하여 과거에는 도덕적 수준에서의 부패에 머물렀던 행위들이 이런 법들을 통하여 범죄의 일종으로 규정되고 있는 것이다. 예를 들어 과도한 강연료를 받고 하는 공무원들의 강의나 혹은 이해충돌의 발생은 과거에는 공직자 개인의 도덕적 문제로서 인식되었으나, 이젠 법체계로 흡수되면서 공무원 범죄의 일종으로 인식되고 있는 실정이다.

이처럼 부패의 명확화 내지는 범죄로서의 취급 경향이 증가하고 있다. 가장 최근의 예로서 이해충돌의 방지를 위한 각종 제도들은 기존의 도덕적 처벌 정도에 머무르던 행위를 구체적인 법적 처벌의 대상으로 강조하고 있다.

◇ 형법상의 공무원 범죄에 대한 규정

○ 형법에서는 제7장 공무원의 직무에 관한 죄에서 주요 범죄들을 규정하고 있다. 제122조에서 132조에 이르기까지 규정하고 있는 내용들은 다음과 같다.

․제122조 (직무유기) : 공무원이 정당한 이유없이 그 직무수행을 거부하거나 유기하는 것

․제123조 (직권남용) : 공무원이 직권을 남용하여 사람으로 하여금 의무없는 일을 하게 하거나 사람의 권리행사를 방해하는 것

․제124조 (불법체포, 불법감금) : 재판, 검찰, 경찰 기타 인신구속에 관한 직무를 행하는 자 또는 이를 보조하는 자가 그 직권을 남용하여 사람을 체포 또는 감금하는 것

․제125조 (폭행, 가혹행위) : 재판, 검찰, 경찰 기타 인신구속에 관한 직무를 행하는 자 또는 이를 보조하는 자가 그 직무를 행함에 당하여 형사피의자 또는 기타 사람에 대하여 폭행 또는 가혹한 행위를 가한 때

․제126조 (피의사실공표) : 검찰, 경찰 기타 범죄수사에 관한 직무를 행하는 자 또는 이를 감독하거나 보조하는 자가 그 직무를 행함에 당하여 지득한 피의사실을 공판청구전에 공표한 때

․제127조 (공무상비밀의 누설) : 공무원 또는 공무원이었던 자가 법령에 의한 직무상 비밀을 누설한 때

․제128조 (선거방해) : 검찰, 경찰 또는 군의 직에 있는 공무원이 법령에 의한 선거에 관하여 선거인, 입후보자 또는 입후보자가 되려는 자에게 협박을 가하거나 기타 방법으로 선거의 자유를 방해한 때

․제129조 (수뢰, 사전수뢰) : 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때

․제130조 (제삼자뇌물제공) : 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제삼자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때

․제131조 (수뢰후부정처사, 사후수뢰) : 공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때

․제132조 (알선수뢰) : 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때

․제133조 (뇌물공여등) : 뇌물을 약속, 공여 또는 공여의 의사를 표시한 때

물론 도덕적이고 규범적인 차원에서 논의되었던 부패문제가 형법 등에 규정되거나 혹은 그에 상응하는 처벌을 부과하는 것에 대해서 여전히 논란도 있다.

부패문제를 도덕적 의무의 차원이 아니라 법적 책임의 문제로 강화하는 것에 대한 반대의 입장을 갖는 사람들은 여전히 도덕이나 윤리, 혹은 이것의 위반으로부터 파생되는 부패문제를 법적인 영역으로 갖고 가는 것에 대해서 부정적인 입장을 갖고 있다

오히려 개인적 자율성과 개인적 책임의 문제로 보아야 한다는 것이 기본적인 주장이다. 물론 이러한 주장도 전혀 타당하지 않은 것은 아니다. 윤리를 강제가 아닌 자율의 영역으로, 법적 책임이 아닌 개인적 의무로 이해될 수도 있지만, 문제는 이로 인하여 초래되는 사회적 영향과 공익의 침해문제에 대한 것이다. 예를 들어서 한 명의 부패한 공직자에 의하여 파생되는 문제는 개인적 영향에 그치는 것이 아니라 사회적 영향이 매우 크다는 점에서, 결코 소홀히 취급되거나 개인의 문제로 치부할 수 없다는 논리도 또한 설득력을 지니고 있기 때문이다.

3. 윤리(Ethics)란?

앞서 언급한 바와 같이 부패는 누구나 다 알면서도 명확하게 정의하기가 용이하지 않은데, 이에 대해서는 윤리도 마찬가지이다. 즉 누구나 다 윤리 혹은 비윤리, 반윤리라고 해서 윤리와 관련된 주제들을 말하지만, 이것을 구체적이고 명확하게 표현하려고 하면 부패문제와 마찬가지로 망막한 것이 또한 사실이다.

윤리문제는 부패와 서로 밀접한 상관성을 맺고 있는데, 부패문제와 비교한다면 윤리는 보다 추상적이고 규범적이라는 점에서 부패와 비교하여 구체화하고 명확하게 정의하고 표현하는 것이 상대적으로 더 어렵다. 즉 부패는 비교적 어떠한 상태인가에 대하여 보편적 공감대가 어느 정도 형성되어 있는 반면, 윤리적 상태는 여전히 모호하다고 할 수 있다.

학문 중에서 가장 오래된 것으로서 종교학, 철학, 정치학과 같은 예들을 들 수 있는데, 이러한 학문에서 논의되었던 대부분의 것들이 기실은 우리가 현재 윤리학에서 논의하고 있는 주제들과 깊게 관련된다. 이것은 윤리의 중요성을 강조하는 것이면서, 동시에 윤리적 문제들이 명확하게 규정되기 어려운 분야임을 반증하는 것이라고 할 수 있다. 고대 그리이스의 정치학이나 철학 등에 관련된 문헌들을 보면, 많은 주제들이 우리가 지금 윤리와 관련하여 논의하고 있는 주제들과 매우 밀접하게 관련되어 있음을 알 수 있다.

1) 윤리(倫理, Ethics)의 개념과 속성

윤리는 일반적으로 “특정한 지역과 시대에 있어서 바람직한 것으로 인정되는 지배적인 문화나 정서, 생활양식” 등과 같이 정의된다. 매우 포괄적인 내용을 담고 있는 정의라고 할 수 있다.

보다 명확한 정의를 위하여 윤리의 어원인 “ethos"의 의미를 살펴볼 수 있다. “ethos"의 원뜻은 “특정한 개인이나 집단이 갖고 있는 일련의 생각이나 도덕적 태도”를 의미한다. 여기서 도덕적인 것이란 “옳거나 그름”에 대한 문제임을 고려한다면, 좀 더 구체적으로는 “특정 개인이나 집단이 갖고 있는 올바른 생각과 태도” 혹은 “훌륭하고 정의로운 행위에 대한 보편타당한 기준”이라고 할 수 있다.

☞ 그리스어인 “ẻthos”는 “삶의 거처, 습속, 성격”의 의미를 지니고 있다.

물론 여기서 “올바름”이라고 하는 것은 절대적인 측면과 상대적인 측면을 모두 지니고 있다. 예를 들어 “살인”은 절대적으로 바람직하지 않은 것으로 인식되며, “선물”은 상대적인 것으로 정의될 수 있기 때문이다. 윤리와 도덕이 포괄하는 광범위함을 고려한다면, 늘 윤리적, 도덕적 문제는 절대성과 상대성의 문제를 지니고 있는 것이며, 그것은 곧 적용되는 사례에 따라서 각양각색일 수 있음을 의미한다.

이렇게 추상성이 높은 윤리를 보다 명확하게 이해하기 위해서는 다음과 같이 윤리를 구성하는 몇가지 기본적인 속성에 대하여 이해하는 것이 중요하다.

♢ 특정한 지역과 시대 : 시간과 공간의 제한. 절대성의 한계를 의미한다. 즉 윤리적 절대성이 적용되는 부분도 있지만, 또 많은 부분들은 상대적으로 결정된다. 예를 들어서 과거나 지금이나 “살인”은 여전히 비도덕적인 것으로 인식되지만, “선물”은 과거에는 윤리적 문제를 야기하지 않았지만, 지금은 윤리적 문제를 야기하는 것으로 그 인식이 변화하였다. 지역성과 시대성을 반영한 결과이다.

♢ 바람직함 : 이것은 윤리문제의 상대성을 의미하며, 보편성을 갖추기가 어려움을 의미한다. 앞서의 시간과 공간적 한계에 의하여 바람직스러움도 상대적으로 정의된다. 문화적 측면과 관련하여, 다른 문화적 전통과 속성을 갖고 있다면, 그에 상응하는 윤리도 또한 다를 수 밖에 없음을 의미한다.

♢ 지배적 : 계층과 지역을 초월한 모든 사람에게 공통적으로 적용되는 규범이 아님을 의미한다. 특정한 시대 특정한 국가내 에서도 다양한 윤리 혹은 윤리적 규범이 존재할 수 있다는 것이다. 우리처럼 지역적 범위가 넓지 않은 경우에는 큰 문제가 없지만, 미국의 경우처럼 지리적으로 광범위할 경우에는 한 나라내에서도 이질적인 윤리적 가치가 존재한다는 것이다.

♢ 문화, 정서, 생활양식 : 윤리는 사람이 살아가는 방법의 하나이면서 동시에 그 행동을 지배하는 문화이며 생활양식임을 의미한다. 이러한 것들은 오랜 역사를 통하여 누적되는 것들로서, 나라마다 혹은 지역마다 제각각일 수 있음을 의미한다.

2) 윤리적 상대성의 문제

윤리는 규범적 차원의 문제이면서 추상성이 매우 높은 주제이다. 때문에 이것이 특정 지역이나 국가에서 논의할 때는 보다 실질적이고 제한적으로 논의될 수 밖에 없으며, 대개 이러한 단계에서 논쟁이 발생한다. 즉 추상적인 담론의 수준에서는 다양한 논의가 자연스럽게 수용될 수 있는데, 이것이 보다 구체적인 형태로서 법규 등에 규정될 때는 다양한 이견들이 제기되고, 또한 논쟁도 더욱 가열된다.

예를 들어 부패방지법, 공직자윤리법, 공무원행동강령 등에는 공직자의 윤리 확보 및 부패방지를 위한 다양한 규정들이 마련되어 있다. 그런데 이러한 규정들 중에서 일부 논란을 야기하는 규정들이 있다. 예를 들어 외부강연, 선물, 이해충돌, 퇴직후 취업제한 등의 규정들을 들 수 있다.

이들 규정들은 모두 윤리적 상대성이 첨예하게 드러나는 주제들이라고 할 수 있다. 예를 들어 선물의 경우, 그 동안 우리의 문화나 정서상 선물의 수수가 윤리적 논란을 야기하지 않았지만, 최근에 들어와서 과도한 선물의 수수는 이해충돌의 발생 등을 포함하는 윤리적 문제의 발생은 물론 나아가 부패발생의 원인이 될 수 있다는 점에서, 과도한 선물의 수수에 대한 규제의 필요성이 매우 강조되고 있다.

이러한 논의의 흐름에 따라서 우리나라 에서도 과도한 선물의 수수 제한에 대한 규정이 마련되었지만, 여전히 일각에서는 이러한 규정이 불필요하다는 주장도 하고 있다. 즉 과도한 선물이 뇌물로서 작용한 경우에는 형법 등 실정법에 따라서 규제할 수 있으며, 단순히 과도한 선물의 수수를 규제하는 것은 문제가 있다는 주장이다. 일부에서는 과도한 선물의 수수 제한을, 또 다른 일부에서는 과도한 선물의 수수에 대한 규제 반대를 주장하고 있다는 점에서, 윤리적 상대성이 극명하게 노출되는 사례의 하나라고 할 수 있다.

이러한 윤리적 상대성의 문제는 여러 가지 영역에서 발생한다. 앞서 언급한 바와 같이 윤리적 문제를 법적인 규정에 포함시키는 경우만이 아니라, 역사적, 지리적으로 차이를 보이고 있는 국가들간의 윤리적 규정에 있어서의 차이 문제, 그리고 윤리교육의 문제에 이르기까지 다양하게 발생한다.

특히 윤리적 보편성, 혹은 윤리교육의 가능성에 대한 논란은 최근의 문제는 아니며, 매우 오랫동안 논란이 이어지고 있는 주제이다. 아마도 윤리적 보편성의 문제는 인류의 역사와 그 괘를 같이 하고 있다고 해도 과언이 아니다.

윤리 교육에 있어서 상대성은 공무원 교육훈련과 관련하여 매우 중요한 주제의 하나이다. 즉 윤리적 상대성을 강하게 주장할 경우, 공무원에 대한 보편적인 윤리교육은 매우 어려워지는 것이며, 반대로 윤리적 절대성을 강조할 경우, 공무원에 대한 보편적 윤리교육이 가능해질 수 있기 때문이다.

윤리교육이든 혹은 다른 것이든, 교육이 의미있는 것이 되기 위해서는 피교육생들에게 충분히 수용될 수 있어야 할 것이다. 그러기 위해서는 절대적인 규범만을 교육의 내용으로 해서는 안되며, 당대에 충분한 공감대를 형성하고 있는, 즉 수용성이 높은 윤리적 규범들도 교육의 대상이 되어야 할 것이다. 따라서 공무원에 대한 윤리교육을 위한 교과과정을 구성함에 있어서, 절대성에 기초하는 규범적인 내용과 더불어 당대의 사정을 반영하는 수용성이 높은 교육이 조화를 이룰 수 있어야 할 것이다.

3) 윤리와 부패

간혹 윤리(정확히는 윤리에 반하는 행동 등)와 부패를 혼용하여 사용하는 경우가 있다. 실상 그렇게 하여도 큰 문제를 야기하지는 않는다. 그것은 양 개념이 서로 매우 밀접하게 연관되어 있기 때문이다.

물론 윤리에서 어긋난 것이 곧 부패라고 보기는 어렵다. 다만 윤리에서 어긋나는 형태 중에 일부가 부패의 모습을 취하기도 한다. 때문에 부패문제를 논의함에 있어서, 윤리적 문제를 언급할 수는 있지만, 윤리에서 벗어난 것을 바로 부패라고 하기는 어렵다. 즉 앞서 언급하였던 것처럼, 부패는 그 속성상 윤리적 규범을 위반하기도 하지만, 또 하나 중요한 속성은 부당한 사익의 추구이기 때문이다. 즉 윤리에서 벗어난다고 해서, 그것이 곧 부당한 사익의 추구를 의미하지는 않기 때문이다.

부패와 윤리를 상대적으로 비교하면, 윤리는 동기(motivation)에 보다 초점을 둔다면, 부패는 그 보다는 결과(results)에 보다 더 초점을 두고 있다. 때문에 윤리제고를 논의할 때 교육이 보다 많이 강조하며, 부패문제를 논의할 때는 주로 적발과 처벌을 많이 강조한다. 그러나 양자가 유기적으로 연계되어야 함은 당연하다

다만 보다 분명한 것은 윤리에서 어긋나는 의사결정이나 행동은 부패의 발생 가능성을 증대시킬 수 있다는 점에서, 부패문제를 논의함에 있어서 윤리문제를 논의하는 것은 당연하다. 이와 관련하여 최근 가장 강조되고 있는 것이 바로 이익충돌(Conflict of Interest)의 회피에 대한 것이다.

□ 이익충돌(Conflict of Interest)이란?

• 이익충돌을 회피해야 하는 기본 정신은 “ 아무도 자신의 문제에 대해서는     자신이 판단해서는 안 된다(No one can judge his(her) own case”

는 윤리적 명제에 근거하고 있다.

• 이러한 이익충돌은 이미 발생한 경우만이 아니라 외견상 이익충돌의 가능    성이 있을 수 있는 경우까지 포괄적으로 포함하여 적용되고 있다.

(Conflict of Interest은 이익충돌, 이해충돌, 이익상충 등 다양한 용어로 설명되

는데, 여기서는 이익충돌로 통일하여 표현하였음)

즉 “이익충돌”의 발생 자체는 비윤리적이거나 혹은 부패 자체는 아니지만, 이해충돌의 발생은 윤리적 논쟁을 야기하거나, 불신을 초래하거나 혹은 부패를 발생시킬 개연성이 매우 높기 때문이다. 왜냐하면 “이익충돌”에 대한 논의의 핵심은 “이익충돌의 발생 가능성”에 있는 것이지 발생 자체에 있는 것이 아니기 때문이다.

부패방지를 위한 기존의 노력들이 주로 발생한 부패사건에 대한 적발과 관련자들에 대한 처벌의 엄정성에 초점을 두었는데, 이것은 흔히 말하는 사후약방문적인 접근일 뿐만 아니라, 적발율 자체가 높기 어렵다는 점에서, 부패문제에 대한 대응에 있어서 늘 한계를 지니고 있는 고비용 저효율의 접근방식이라고 할 수 있다. 혹자는 이를 “화재경보식 접근”이라고 혹평하기도 한다.

반면에 이익충돌의 방지와 같은 접근방식은 사전예방적인 접근방식으로서, 아직 발생한 것은 아니지만 이익충돌의 가능성을 사전에 차단함으로써, 이로부터 파생될 수 있는 윤리적 논쟁, 불신, 그리고 부패의 가능성을 줄일 수 있다는 점에서, 최근 공직윤리 확보를 위한 중요한 제도로서 강조되고 있는 것이다.

4. “부패”와 “부패 아닌 것”의 차이

부패에 대한 개념정의를 어떻게 하든 여전히 명확하지 않은 부분들이 존재한다. 즉 부패라는 개념이 포괄할 수 있는 영역이 제한적인 것 때문이기도 하지만, 또 한편에서는 여전히 부패라는 개념이 부분적으로 윤리적 문제와 겹쳐있으면서 모호함을 더해준다.

예를 들어 부패문제와 “근대성(modernity)”의 관계를 생각할 수 있다. 즉 Huntington  등을 비롯한 일부 연구자들은 많은 국가들의 근대화과정에서 부패가 발생하였으며, 이것이 국가의 근대화에 도움을 준 것으로 평가하고 있다. 그러나 또 다른 연구에서는 부패문제가 근대화를 왜곡시킨다는 상반된 주장을 하여, 부패의 작용에 대한 평가를 어렵게 한다.

이렇게 되면, 부패와 부패 아닌 것의 차이가 매우 모호해진다. 즉 부패는 분명히 공익을 저해하는 것으로 정의되는데, 부패로 인하여 근대화가 촉진되었다면, 부패를 부정적인 것으로 평가하기 어려워지기 때문이다. 물론 부패문제를 논의함에 있어서 역사적, 문화적 맥락을 고려해야 하는 것은 당연하지만, 그럼에도 불구하고 부패와 부패아닌 것이 명확히 구분되지 않는 경우가 발생한다.

여기에서는 몇 가지 주제를 통하여 부패에 대한 논의를 좀 더 명확히 하고자 한다.

1) 부패와 강탈(extortion)은 구별되어야 하는가?

외국 학자들의 문헌중에 보면 "강탈(强奪, extortion)"이라는 용어가 등장한다. 동일하지는 않지만 의미상 우리가 사용하는 용어중에서 “생계형 부패”와 그 의미와 맥락이 유사하다.

이 용어는 부패의 가장 전형적인 형태라고 할 수 있는 “뇌물(賂物, bribery)의 수수와 관련된 용어이다. 대개 뇌물은 “편익의 제공” 댓가로 수수되는 것으로서 상호작용을 그 특징으로 한다. 때문에 뇌물의 수수에 있어서 양 당사자는 서로 이익을 보는 관계가 된다. 물론 이 경우 당연히 공익은 훼손된다.

그런데 여기서 말하는 “강탈”은 기본적 형태는 뇌물의 수수와 동일한 형태를 취하되, 다만 뇌물을 제공하는 한 당사자의 제공의도가 막대한 부를 얻기 위한 경우보다는, 자신의 생계를 유지하기 위한 경우에 적용된다. 예를 들어 길거리에서 무허가 포장마차 운영으로 근근히 생계를 유지하는 사람이 구청의 단속을 피하거나 무마하기 위하여 소액을 뇌물로서 제공하는 경우이다.

이를 통하여 무허가 포장마차 주인은 단속을 면하고 생계를 계속 유지할 수 있을 것이며, 구청 단속원은 소액이지만 금품을 수수하게 되어 수입을 늘린다. 양자는 경제적으로 이익을 취하게 되는 것이다. 당사자간에 손해는 발생하지 않는다. 문제는 여기서 뇌물을 제공한 포장마차 주인은 대단한 부를 축적하기 위해서보다는 단지 생계를 위한 뇌물을 제공하였다는 점에서, 그리고 구청 단속은 단속권을 핑계로 사회적 약자의 돈을 착취한 것이라는 점에서, 경제적으로 넉넉한 사람이 뇌물을 제공하는 이권을 취득하는 것과는 구별되어야 한다는 것이다. 이러한 입장들은 특히 맑스주의적 시각을 가진 학자들이 주장하고 있다.

물론 이런 경우도 분명히 부패행위의 한 유형임에는 틀림없다. 다만 생계를 위하여 어쩔 수 없는 선택의 결과일 수 있다는 점에서, 생계와는 상관없는 추가적인 이익의 추구를 위한 경제적 상층부의 부패와는 구별되는 측면이 있다는 것이다.

이런 유형의 부패라고 해서 용인되어야 하는 것은 아닐 것이다. 다만 부패문제에 대한 인식과 부패방지를 위한 정책의 설계에 있어서, 이와 같은 저소득층의 부패문제는 다분히 구조적 특성을 지니고 있다는 점에서 이를 고려할 수 있어야 한다는 것이다. 즉 이러한 유형의 부패에 대해서는 단순한 단속으로는 한계가 있으며, 보다 구조적인 대응이 필요하다.

2) 선물은 부패로 인정되어야 하는가?

우리의 경우 친구든 친척이든 방문할 경우, 빈손으로 가기 보다는 작든 크든 선물 꾸러미를 들고 가곤 한다. 딱히 부탁하는 것이 없다 하더라도 선물을 갖고 가는 것을 당연시하는 문화를 갖고 있다. 물론 작은 부탁이라도 할 경우에는 당연히 값 비싼 선물을 갖고 가는 것은 당연하게 받아들여진다. 선물을 갖고 가는 사람도 선물을 주었다고 해서 문제가 반드시 해결될 것이라고 기대하는 것도 아니며, 반대로 선물을 받은 사람도 반드시 문제를 해결하겠다고 다짐하는 것도 아니다. 다만 어느 정도 기대감을 갖고, 또 부담감을 갖게 되는 것은 사실이다.

그런데 공무원 행동강령의 제정을 계기로 과도한 선물의 제한에 대한 논의가 활발히 진행되었다. 이미 우리의 경우 선물 자체가 순수성을 많이 상실하였으며, 감사의 마음을 표현하는 것 보다는 “특혜”의 기대 혹은 제공을 위한 댓가의 수단으로서 전락하는 경우도 비일비재하였다. 이 때문에 과도한 선물을 규제하여야 한다는 주장이 지속적으로 제기되었으며, 공무원 행동강령의 제정을 계기로 보다 본격적으로 논의되었다.

또한 이와 더불어 이해충돌 방지의 중요성이 부각되면서, 과도한 선물의 수수는 윤리적 문제를 안고 있는 것으로 본격적으로 인식되었다. 즉 선물의 기본적인 취지도 상당부분 퇴색하였지만, 과도한 선물은 이제 공공연한 뇌물로 작용하고 있기 때문이다. 물론 여전히 이러한 논의의 흐름에 반대하는 주장이 있지만, 그러한 경우에도 역시 과도한 선물의 수수에 대해서는 문제인식을 같이 하고 있다.

물론 과도한 선물이라고 해도 선물의 수수 자체를 부패로 보기는 어렵다. 그렇지만 과도한 선물의 수수는 분명히 불신의 초래나 혹은 이해충돌의 문제를 야기할 가능성을 지니고 있다는 점에서, 과도한 선물의 수수에 대한 제한은 필요하다. 이를 규제하는 것이 용이한 것은 아니지만, 기관 자율적인 대응노력은 필요하다.

3) 부패의 긍정적 작용은 가능한 것인가?

부패와 관련된 많은 자료들을 보면 "부패의 순기능(functional corruption)"을 언급하고 있다. 개념상 부패는 부정적 기능을 하는 것으로 정의되는데, 이러한 개념과는 반대로 긍정적인 기능을 하고 있다는 것이다.

이러한 부패의 순기능에 대한 논의는 특히 경제적 후진국에서의 근대화 및 경제발전과 관련하여 주로 논의되었다. 경제적 후진국들은 정치, 경제, 사회적으로 제대로된 법과 제도가 없을 뿐만 아니라, 정부의 능력도 부족하기 때문에 기업이나 경제의 발전을 위하여 정부에만 의존할 수는 없으며, 오히려 정부에 뇌물을 제공하여서라도 정부의 불합리한 간섭에서 벗어나 자율적으로 활동하는 것이 해당 기업은 물론 국가 경제에도 차라리 바람직하다는 것이다.

능력 없는 정부의 처분만 얌전하게 기다리는 것 보다는 뇌물을 주고서라도 공무원들을 매수하여 기업에 대한 불합리한 규제에서 벗어나고, 또 정부가 지원하는 자원을 받아내어 활용하는 것이 차라리 바람직하다는 것이다. 이를 전혀 무시하기는 어렵다. 이미 우리의 경우에도 이러한 사례를 과거에 경험하였으며, 중남미나 아시아, 아프리카의 국가들에게서도 목격된다.

부정적인 구조하에서 부패가 갖는 기능적 측면이 있는 것은 사실인 것 같다. 이것은 부패문제에 대한 인식에 있어서 구조적 요인에 대한 접근이 필요함을 의미한다. 부패가 아니라고 말하는 것은 아니지만, 적어도 부패문제를 제대로 이해하고 적절한 처방을 내놓기 위해서는 부패문제가 처하고 있는 구조적 측면에 대한 이해는 필수적이다. 물론 그렇다고 해서 부패자체가 용인되는 것은 아니다.

☞ 일부 경제적 후진국들이 선진국 중심의 반부패 라운드에 반발하는 이유의 하나도 바로 여기에 있다. 즉 역사적, 문화적 다양성과 맥락을 고려하지 않고, 선진국 중심의 일방적인 반부패 질서를 추진하는 것은 편파적이라는 것이다.

그러나 행정제도나 절차의 합리성이 증대될수록 부패가 갖는 긍정적 측면은 감소될 것이다. 아직도 일부에서는 부패의 발생을 행정제도의 탓으로 돌리며 사업을 위해서는 어쩔 수 없다는 논리를 전개하는데, 이것이 불식되기 위해서는 역시 과도한 규제를 완화하거나 불합리한 제도를 개선하는 노력이 필요하다.

행정제도가 합리적으로 정비되지 못하고, 기업에 대하여 지나치게 과도한 규제가 이루어지고, 공무원의 재량이 부당하게 남용되는 체제라면, 부패는 여전히 순기능을 하는 것으로 평가될 수 있을 것이다.

4) 한국 기업을 위하여 외국 정부 공무원에게 뇌물을 제공하는 것은 부패인가?

지금과 같은 세계화나 혹은 글로벌 시대로 표현되는 체제 이전에는 외국 정부 공무원에게 뇌물을 주고서라도 한국 기업이 활동을 하는 것이 긍정적으로 수용될 수 있었다. 다른 나라의 사정을 고려하기 전에 그러한 행위가 우리의 당장의 국익에 이익이 될 수 있었기 때문이다.

그러나 이것은 부패가 갖는 소위 기능적 측면에 대한 고려에서 도출이 가능한 논리이지 부패라는 문제가 지니고 있는 규범적 측면에서 도출될 수 있는 사항은 아니다. 그런데 이러한 기능적 측면도 이젠 그렇게 용이하지 않게 되었다.

부패라운드(corruption round)라는 용어가 의미하는 것처럼, 부패문제는 이제 한 국가의 경계를 넘어서 국제적인 논의의 이슈가 되고 있으며, 한 나라의 부패문제는 그 나라에만 국한된 것이 아니라 국제적 문제로서의 성격을 지니게 되었다.

지난 IMF 체제하에서도 경험하였듯이, 이제 정부 투명성이나 국가적 청렴성의 수준은 해당 나라만의 문제가 아니라 국제적 이슈가 되고 있으며, 국제간 거래가 증대되면 될 수록 그 중요성은 증대되고 있다. 투명성을 갖추지 못한 국가는 국제협상이나 거래에 있어서 불리한 입장에 처할 수 밖에 없는 상황이 되었다.

과거처럼 외국 정부의 공무원에게 뇌물을 주던 것이 긍정적으로 인정되던 시대는 지났다. 오히려 그럴 경우 그것은 부메랑으로 작용하여, 우리 기업과 경제에 부정적 영향을 미치게 된다는 점에서, 과거와는 크게 달라지고 있다. 당장은 도움이 될지 모르지만, 결과적으로 정부경쟁력과 국가 경쟁력을 저해하는 요인으로 작용하고 있다.

5. 부패의 원인

1) 다양한 부패의 원인

말 그대로 부패의 원인은 정말로 다양하다. 이 때문에 부패를 방지하기 위한 방법 또한 매우 다양하다. 혹자는 부패의 수만큼 그 원인이 다양하고 할 정도이다.

부패 혹은 윤리하면 대개는 개인적 수준을 먼저 떠올리게 된다. 그래서 부패를 개인적인 윤리적 일탈이나 법규의 위반으로 보는 경향이 많았다. 물론 틀린 것은 아니다. 그러나 이것은 부패의 다양한 원인중 일부에 대한 지적일 뿐이며, 거시적이고 구조적인 수준에서의 원인에 대한 설명은 아닌 것이다.

뿐만 아니라 법, 제도적 측면에서 접근하는 경우와 경제적 관점에서 접근하는 경우에 따라서 부패의 원인에 대한 진단 또한 다르게 나타난다. 즉 하나의 부패사건에 대해서, 법적 측면에서 지적될 수 있는 원인과 경제적 측면에서 지적될 수 있는 원인이 다르게 나타난다.

부패의 발생은 다음과 같은 틀로서 많이 설명되고 있다. 즉 독점적 권력을 가진 사람이 재량권을 부당하게 남용함에도 불구하고 적절한 통제장치가 없을 경우 부패는 발생하게 된다.(물론 이것은 극히 일반화된 형태이다)

부패 발생 = 독점적 권력 + 재량권의 자의적 행사 - 적절한 통제장치

그런데 이것은 부패 발생을 야기하는 직접적인 변수들은 활용하여 극히 간략하게 표현한 것으로서, 이 변수들은 부패를 야기하는 직접적인 원인이기는 하지만, 이것만으로 부패의 원인을 다 설명할 수 있는 것은 아니다. 개인적 수준에서만 확인될 수 있는 원인에 대한 접근인 것이다.

2) 개인 수준의 원인

가. 개인적 일탈

부패의 주원인이 개인수준에서 주로 발견되는 경우이다. 다른 특별한 이유를 발견하기 어렵고, 개인 수준에서 윤리의식에 문제가 있거나 혹은 개인적인 이익의 추구과정에서 생기는 경우에 개인수준의 부패원인으로 볼 수 있다. 예를 들어 인허가나 단속업무를 담당하는 자리에 있으면서 이해 당사자로부터 소액의 금품을 수수하는 경우, 이것은 개인적 일탈로서의 부패로 설명된다. 물론 부패 발생가능성이 높은 인허가나 단속업무와 관련하여 발생하였다는 점에서, 구조적 요인도 병행하여 작용하고 있다.

나. 개인적 환경

개인적 일탈도 다양한 요인으로 설명되는데, 가장 일반적으로 지적되는 원인은 낮은 소득과 관련된다. 즉 소득의 정도가 부패의 직접적 원인이라기보다는 개인의 경우 낮은 소득을 보전하기 위한 부패행위가 설득력이 있기 때문이다.

다. 미래에 대한 낮은 기대감

부패를 통하여 정당하지 못한 방법이지만 단기적으로 이익을 취할 수 있는 것이 가능해지는데, 이것은 미래에 대한 기대감이 매우 낮기 때문이다. 미래가 자신에게 희망을 가져다주지 못하기 때문에 단기적 이익을 가능케 하는 부패의 유혹에 넘어갈 수 밖에 없다.

3) 조직 수준의 원인

가. 조직의 구조와 문화가 미치는 영향

조직수준(법, 제도 포함)에서의 원인은 조직이 처하고 있는 환경이나 문화적 특징, 법과 제도적 결함 등에 의하여 부패가 발생하는 경우를 의미한다. 부패행위는 개인 단위에서 주로 발생하지만, 부패행위가 발생하는 주된 원인을 개인 보다는 조직수준에서 찾는 것이다. 예를들어 부패방지위원회가 강조하고 있는 많은 제도개선 사업들은 조직구조, 법, 제도의 개선과 관련하여 추진되는 것들이다.

나. 부패에 관대한 조직 문화와 정서

우리 문화는 부패에 상대적으로 취약한 것으로 평가되고 있다. 예를 들어 조직내에서의 정적인 인간관계, 선물 문화, 연공서열, 권위주의적 문화나 행태 등은 부패를 발생시키는데 우호적인 요인으로 작용한다. 물론 이러한 논의를 서구 중심적인 사고방식이라고 하여 문제가 있다는 반론도 있다.

다. 관련 업무의 부패 유인적 특성

부패의 발생 가능성은 어느 자리, 어느 공무원에게나 다 있다. 그러나 부패의 발생정도는 다 상이하다. 그것은 공무원 개개인의 윤리수준의 차이에 따른 것이라기보다는 특정 공무원이 수행하고 있는 직무특성과 관련성이 높다. 흔히 인허가, 단속 등의 업무에서 부패행위가 많이 발생한다고 하는데, 그 원인은 직무특성 자체에 있다는 것이다. 이러한 직무들은 공직자의 의도나 선택과는 상관없이 부당하게 일을 처리하고자 하는 사람들이 다른 분야보다 많으며, 따라서 부패를 발생시키는 요인들이 상대적으로 많기 때문이다.

라. 법, 제도적 결함

경제나 행정시스템이 발전하면 대개 부패는 줄어들게 된다. 후진국과 비교하여 선진국에서 부패가 상대적으로 적은 것도 이 때문이다. 현실과 거리가 먼 법과 규정들, 복잡한 절차와 수 많은 법규들, 모호한 법규정, 과도한 규제, 필요한 제도나 절차의 부재 등과 같은 법, 제도적 결함이나 후진성은 모두 부패 촉진적인 요인들이다.

마. 적절한 통제와 감시장치의 결여

어떠한 경우이든 크고 작은 부패들은 늘 발생한다. 법과 제도를 정비하고, 공직윤리 제고를 위한 많은 노력을 해도 부패는 발생한다. 때문에 부패방지를 위한 노력도 필요하지만, 또 필요한 것은 발생한 부패에 대한 적절한 통제 및 감시장치이다. 이것들이 제대로 구축되어 있지 않으면 부패의 발생 가능성은 더욱 높아질 수 밖에 없다. 부패방지를 위해서는 예방적 조치와 더불어 효과적인 적발 시스템을 조화롭게 갖추어야 하는 것이 이 때문이다.

4) 사회문화적 원인

가. 사회적 불안정성

사회적으로 불안정하면 사람들은 장기적인 관점에서의 선택과 행동 보다는 단기적인 것을 선호하게 되며, 자신의 이익을 보전하는데 몰두하게 된다. 부패도 마찬가지이다. 결국 부패는 공익에 앞선 자신만의 이익을 극대화하기 위한 노력의 산물인데, 사회적으로 불안정한 경우에는 부패한 방법에 현혹될 가능성이 높아지게 된다.

나. 연고주의적 관행 등 부패유발적인 사회문화적 정서와 풍토

우리의 문화를 3연(3緣)의 문화라고 하기도 한다. 즉 혈연, 학연, 지연이 지배적인 문화라는 의미이다. 이런 문화가 지배적일 경우, 합리적인 절차나 혹은 정해진 규정보다 이러한 연고중심의 방법을 활용하고자 한다. 연고주의가 갖는 긍정적인 측면을 전혀 배제하기는 어렵지만, 이러한 문화와 정서들이 아직은 부패를 유발시키는 중요한 요인으로 자리하고 있음은 분명하다.

다. 권력의 불균등한 배분

권력이 없으면 부패는 발생하지 않는다. 크든 작든 부패가 발생하기 위해서는 그에 상응하는 권력이 있어야 할 것이다. 물론 권력은 다양한 형태로 나타나는데, 공무원이 특정한 법을 갖고 있거나, 인허가권을 갖고 있거나, 단속권을 갖고 있거나, 예산 배분권을 갖고 있거나, 공사 발주권을 갖고 있는 경우, 그 상대방은 이러한 권한을 가진 사람에게 예속될 수 밖에 없다. 권력이 사회내에 불균등하게 배분되어 있으면 있을수록, 부패의 가능성은 높아진다. 이것은 사회적 수준만이 아니라 한 조직내에서도 마찬가지이다.

라. 부패에 대한 태도

많은 국민들이 부패문제에 관해서 냉소주의적 입장을 갖고 있다. 여러 가지로 그 원인을 들 수 있는데, 대표적인 원인의 하나로서 부패문제에 대한 엄정하고 공정한 처벌의 사례가 적었다는데 있다. 또한 부패사건으로 처벌을 받아도 얼마 지나지 않아서 사면되고, 복권되고, 심지어는 고위직에 다시 진출하는 사례들은 국민들이 부패에 대하여 무관심하거나 혹은 관용적인 태도를 갖게 만든다.

6. 부패의 유형

1) 다양한 부패의 유형과 기준의 다양성

부패는 다양한 형태로 분류된다. 예를 들어 부패를 형법상의 공무원 범죄로 볼 경우, 그 유형은 직무유기, 직권남용, 수뢰, 사전수뢰, 제삼자뇌물제공, 알선수뢰, 뇌물공여등 형법 제122에서 제133조에 걸쳐서 제시된 내용이 해당된다. 그러나 이와 같은 유형은 부패의 일부분만을 제시하고 있을 뿐이어서, 이것만을 기준으로 부패의 유형을 제시하는 것은 무의미하다.

부패의 유형은 어떠한 목적을 갖고 활용할 것인가에 따라서 다양하게 분류될 수 있다. 단순한 학문적 호기심에서 분류하는 경우와 실질적인 처방책의 제시를 목적으로 하는 경우, 부패의 유형은 달라질 수 있다.

2) 부패발생의 수준 : 개인부패와 조직부패

가. 개인부패

말 그대로 개인적인 수준에서 발생하는 부패를 의미한다. 아마도 대부분의 부패유형들은 개인부패의 유형에 속할 것이다. 공무원이 담당하는 직무를 수행하면서 개인적으로 금품을 수수한다던지 혹은 공금을 횡령하는 등 조직적, 집단적으로 발생하지 않고 개인적 일탈 수준에서 발생하는 경우이다.

나. 조직부패

하나의 부패사건에 여러 사람이 조직적 혹은 집단적으로 연루되어 있는 경우를 의미한다. 가장 전형적인 사례로서 모 기초자치단체에서 발생하였던 지방세 관련 비리를 들 수 있다. 당시 기초자치단체에 근무하는 여러 공무원들이 공모를 하여 조직적으로 부패행위를 한 경우이다. 조직적으로 부패가 이루어지는 경우, 여간해서는 외부에 잘 드러나지 않는다는 특징이 있다.

3) 부패의 제도화 정도 : 일탈형 부패와 제도화된 부패

가. 일탈형 부패

개인적 부패에서 많이 발생하는 것으로서, 부정적인 관행이나 구조보다는 개인적인 윤리적 일탈에 의하여 발생하는 경우이다. 무허가 업소를 단속하던 단속원이 정상적인 단속활동을 벌이다가 금품을 제고하는 특정한 업소에 의하여 단속을 하지 않는 것들이 바로 일탈형 부패에 해당한다.

나. 제도화된 부패

부패 중에서 가장 심각한 형태가 “제도화된 부패(institutionalized corruption)"이다. 다른 용어로는 "구조화(structured) 된 부패" 혹은 "체제적(systemic)부패"라는 용어로도 불린다. 지금은 상당히 줄어든 것으로 알려져 있지만, 인허가와 관련된 업무를 처리할 때 소위 “급행료”를 지불하거나, 혹은 은행에서 자금을 대출받을 때 “커미션”을 지불하던 것을 당연시하곤 하였다. 이런 예들이 바로 제도화된 부패의 예들이다. 부패행위가 일종의 제도처럼 고착화된 경우라서, 이런 경우 공무원이든 혹은 일반 국민이든 이러한 부정적 관행을 부패한 것으로 인식하지 않기도 하였다.

4) 부패의 영향 : 백색부패와 회색부패

가. 백색부패

부패행위는 당연히 부정적인 것으로서, 제거의 대상이 된다. 그런데 “선의의 거짓말”이 있듯이, 부패의 경우에도 “선의”의 목적으로 행해지는 부패행위가 있다. 물론 이 행위라는 것은 대개 의사결정이나 혹은 발언의 형태를 취하고 있다. 예를 들어 금융위기가 매우 심각함에도 불구하고 국민들의 동요나 기업활동의 위축을 방지하기 위하여 금융위기가 전혀 없다고 관련 공직자가 거짓말을 하는 것은 엄밀한 의미에서는 부패행위의 일종이다. 그러나 이러한 발언은 공무원이 사적인 이익을 취하기 위한 것이라기보다는 경제안정이라는 공적인 이익을 위한 것이라는 점에서 일반적인 부패와 구분하여 “백색부패(white corruption)"이라고 불리운다.

물론 그렇다고 이런 백색부패와 같은 유형의 행위가 용인될 수 있다는 것은 아니다. 당연히 부패의 범주에 들어가는 것이지만, 일반적인 부패의 유형과는 구별되는 특징을 지니고 있기 때문에 백색부패라는 용어를 사용하고 있다. 부당하게 사익을 추구하는 부패의 유형은 당연히 “흑색부패”라는 용어로 불린다.

나. 회색부패

회색부패는 백색부패와 흑색부패의 중간 점이지대에서 발생하는 유형의 부패를 의미한다. 명백한 부패에 해당한다고 할 수 있는 흑색부패의 유형들은 대개 형법이나 공직자윤리법, 부패방지법 등에 규정될 수 있다. 그러나 아직까지 일부 논란이 있거나 혹은 가치판단을 요하는 유형들은 이들 법보다는 공무원 윤리강령이나 혹은 행동강령등에 규정된다. 예를 들어서 과도한 선물의 수수는 윤리강령에 규정될 수 있지만, 이를 부패방지법 등에 규정하는 것에 대해서는 반론이 있다. 이런 경우에 해당하는 사례들이 회색부패의 형태에 해당된다.

회색부패의 경우에도 이것이 지속적으로 반복되거나 혹은 심각한 이해충돌 등을 야기하는 경우에는 얼마든지 흑색부패로 악화될 소지를 갖고 있다는 점에서 중요한 고려의 대상이 되어야 한다.

5) 부패의 원인 : 생계형 부패와 권력형 부패

가. 생계형 부패

경제가 어려웠던 시절에 주로 발생하였던 부패들을 “생계형 부패”라고 부르기도 하였다. 대단한 이익을 얻기 위해서라기 보다는, 적은 소득을 보충하여 생계를 유지하기 위하여 부패행위가 이루어지는 형태로서, 일반 국민들도 이러한 부분에 대해서는 어느 정도 관용적인 입장을 취하기도 하였다. 이러한 부패유형은 민원업무와 관련하여 하위직에서 주로 발생하였다. 외국에서는 이러한 유형의 부패를 “작은 부패(petty corruption)"라고 부르기도 한다.

나. 권력형 부패

부패는 권력으로부터 나온다는 말을 한다. 특히 정치인이나 혹은 일반 공무원들중에서도 상위직 공무원들에 의하여 행해지는 부패를 “권력형 부패”라고 부른다. 사회적으로 희소한 “권력”을 갖고 있는 사람들에 의한 부패로서, 이러한 유형의 부패는 앞서의 생계형 부패와 명백히 구분된다. 즉 권력형 부패는 “초과적인 막대한 이익”을 부당하게 얻기 위하여 이루어지는 것으로서, 대개 사회적 지탄의 대상이 된다. 한때 “윗물이 맑아야 아랫물이 맑다”라는 말이 유행하기도 하였는데, 이것은 바로 권력형 부패를 두고 하는 말이다. 국민들이 가장 많은 관심을 갖고 있을 뿐만 아니라 정부 신뢰를 제고하기 위해서도 가장 중점적으로 대응해야 할 유형이 바로 권력형 부패이다.

6) 거래의 여부 : 거래형 부패와 사기형 부패

가. 거래형 부패

가장 전형적인 부패의 형태 혹은 수단이 “뇌물"이다. 뇌물을 주고 받음으로써 금전적 이익을 보는 사람과 이를 댓가로 특혜를 제공받는 “거래”가 성립된다. 일반적으로 우리가 논의하는 부패들은 이렇게 거래의 형태를 취하고 있다. 전형적인 부패가 이와 같이 양 당사자가 상호작용하는 “거래형”의 특징을 지니고 있음에도 그 동안 부패방지를 위한 방안의 설계에 있어서 거래의 일방인 공무원에 대해서만 주로 논의하였다. 그런데 최근에 들어와서 일반시민들의 역할이나 책임성 문제를 논의의 대상으로 확장하는 것은 바람직한 흐름이라고 할 수 있다.

나. 사기형(詐欺型) 부패

공금횡령, 개인적인 이익의 편취, 회계부정 등 거래를 하는 당사자가 없이 공무원만으로 일방적으로 발생하는 부패의 유형이다. 상호작용이 발생하지 않는다는 점에서 “거래형”이라는 부패의 전형적인 특징이 발견되지 않는 유형이다. 이런 유형의 것들은 대개 형법상에 규정되어 있어서 다른 유형의 경우와 비교하여 상대적으로 엄정하게 적발, 처벌되고 있다.

7. 관련 주요용어 해설

1) 윤리적 상대성

보편적이고 절대적인 윤리를 부정하며, 문화적으로 지리적으로 윤리적 가치는 상대주의적으로 결정된다는 입장. 이러한 입장을 극단적으로 취하는 경우를 극단적 상대주의라고 함.

2) 강탈

부패의 한 형태이지만, 생계의 유지 등을 목적으로 불법이집만 소액의 금품이 거래되어 형성되는 부패의 유형으로서, 뇌물을 제공하는 경제적 약자의 처지를 고려하여 정의되는 유형임. “소규모 부패(petty  corruption)"의 상당부분은 이러한 유형에 해당됨.

3) 후원형(patronage) 부패

특정한 물질적 댓가보다는, 친인척 등 아는 사람을 불법적으로 도와주기 위하여 이루어지는 부패행위. 행정기관내 관련 공무원을 소개하는 행위유형 등이 해당함.

4) 하얀 부패

선의로 이루어지는 부패행위로서, 부패한 정치사회구조 하에서 생존하기 위여 어쩔 수 없이 부패에 동조하는 경우에 해당함.

5) 부패의 제도화

부패행위가 일종의 제도나 구조로 정착한 상태로서, 제도화된 부패하에서는 개인적인 도덕성이나 의지를 실현하기가 어려움.

이와 유사한 용어로서 체제적 부패를 들수 있음.

8. 주요 참고문헌

윤태범.(2004). 공직윤리 확보를 위한 이해충돌 회피의 제도화 방안(한국행정학회, 춘계학술대회 발표논문).

---------.(2002). 공무원의 책임성 확보와 공무원 행동강령(부패방지위원회 공청회 주제발표논문)

Academic Press(1998). Encyclopedia of Applied Ethics.

Bowman, James S.(2001). From Code of Conduct to Code of Ethics. in Terry L. Cooper(2001). Handbook of Administrative Ethics. Marcel.

OECD.(2003). Managing Conflict of Interest in the Public Service.

Thompson, Dennis F.(1987). Political Ethics and Public office. Harvard Univ. Press.

Zimmerman, joseph.(1994), Curbing Unethical Behavior in Government, Greenwood.

제4장 부패와 이익충돌

제4장 부패와 이익충돌

1. 본 장의 개요

이익충돌은 인간 사회에 보편화된 사회적 현상이다. 인간이 자기중심적이고 추구하는 이익이 다양한 한 인간 사회에서 이익충돌이란 불가피하다. 따라서 문제가 되는 이익충돌은 개인이 추구하는 사익이 개인이 수행해야 할 공적 의무나 사회적 정의(공익)와 충돌할 때 발생한다. 이러한 이익 간 충돌은 공직자를 비롯한 교수, 법률가, 상담가 등 전형적인 전문직업분야에서 발견된다. 예컨대, 자녀가 다니는 회사와 공무원 보험계약을 체결하는 자치단체의 장, 자신이 상당한 재정적 이해관계를 지닌 회사가 개입된 소송사건을 다루는 판사, 자신이 소유한 주식가치에 영향을 줄 수 있는 내부 정보를 활용하여 주식을 거래하는 공무원, 그리고 자신에게 연구용역을 제공한 정부기관을 평가하는 교수 등을 들 수 있다.

본래 이익출동은 그 자체가 불공정하거나 부패한 것은 아니다. 상기의 예에서 판사는 사적인 이해관계를 떠나 불편부당하게 정의를 구현할 수 있고, 교수 또한 개인적 이해관계를 떠나 모든 기관들을 공평하게 평가할 수 있다. 그러나 이익충돌이 관심을 끄는 것은 개인으로 하여금 불공정하거나 범죄적 행동을 하기 쉬운 상황에 처하게 한다는 데 있다.

이익충돌은 특히 공공부문에서 중요하다. 공무원의 사익과 공적 의무 간의 갈등이 적절히 인지되고 통제되지 않으면, 부패로 발전할 수 있고 결과적으로 공무원, 정부정책, 그리고 정부의 도덕성과 신뢰에 막대한 손상을 입히기 때문이다. 이러한 이유로 외국에서는 윤리조항이나 행동강령 외에 이익충돌을 중심으로 한 윤리법규를 별도로 마련하는 것이 일반적 추세이고, 사실상 이익충돌의 내용이 공직자 윤리의 핵심을 이루고 있다.

이 장에서는 공무원이 직면하는 이익충돌 상황을 보다 효과적으로 확인, 관리, 예방하는데 도움을 줄 수 있는 여러 가지 전략적 방안들을 검토한다. 그리고 이를 위해 먼저 이익충돌의 개념과 유형을 살펴보고, 이익충돌을 규제하는데 필요한 정책적 요소를 검토한 후, 이익충돌 규제(관리)의 핵심인 해소방안을 논한다.

2. 이익충돌이란?

1) 이익충돌(Conflict of Interest)의 개념

이익충돌은 공직자의 공적 의무와 사적 이익이 충돌하여 후자가 전자를 추구하는데 부정적 또는 부당한 영향을 미치는 상황을 지칭한다. 즉, 공직자가 일반시민으로서 지니는 사적 이익과 공직자로서 준수해야 할 공적 의무 간에 수용키 어려운 갈등이 발생할 때 이익충돌이 존재한다고 할 수 있다.

2) 이익충돌 개념의 구성요소

이익충돌의 의미를 보다 명확히 이해하려면 이를 구성하는 개념적 요소들을 보다 자세히 살펴볼 필요가 있다.

가. 이익충돌의 당사자

이익충돌을 야기하는 사람은 반드시 공직자 본인일 필요는 없다. 공직자의 친구, 가족, 기타 고객 등 제3자도 가능하다. 이를 다른 말로 표현하면 이익충돌의 주체는 공직자를 비롯하여 이익충돌로 인해 이익을 향유할 수 있는 밀접한 친분이나 계약관계를 지닌 사람이면 모두가 가능하다 할 수 있다.

나. 이익충돌의 양태

이익충돌은 공직자가 자신이나 타인의 이익을 조장함은 물론 단순히 이를 위협할 때도 발생한다. 예를 들어, 공무원이 평소 자신과 관계가 좋지 않던 주민이 소속 부서가 주관하는 계약과정에 참여하였을 때, 사적인 감정을 내세워 입찰자의 이익에 위협을 가할 수 있는데, 이럴 경우 공무원은 계약체결자로서의 임무를 성실히 수행할 수 없기에 이익충돌이 발생한다.

다. 이익충돌의 부정적 또는 부당한 파급효과

이익충돌이 성립하려면, 이익충돌이 공무원의 공적 임무 수행에 어려움을 주어야 한다. 즉, 이익간의 충돌로 인하여 공무원의 공적 의무 수행이 지장을 받아야 한다. 다만 여기에서 부정적 파급효과는 반드시 업무수행에서의 실패를 의미할 필요는 없다. 갈등 상황이 공무원으로 하여금 임무 수행과정에서 어려움을 제공하는 것만으로도 충분하다.

라. 공적 의무

공무원이 이익충돌의 당사자가 되는 이유는 정부에 의해 고용되어 즉, 정부 내의 특정 직위를 점유함으로써 공적 의무를 지니게 되기 때문이다. 이는 곧 개인이 타인에 의해 고용되지 않았거나 공적 의무를 지지 않으면 이익충돌이 발생하지 않음을 시사한다. 예를 들어 자기 집을 수리하기 위하여 동생을 고용하는 것은 문제가 없으나, 자신이 관리하고 있는 정부 청사를 수리하기 위하여 동생을 고용하면 이익충돌이 발생할 수 있다.

마. 사적 이익

사익이란 일반적으로 재정적(금전적) 이익을 지칭하나, 우정, 충성, 관심, 도덕적 입장 등 공직자의 공적 업무 수행이나 판단 능력을 저해하는 것이라면 어떤 유형의 이익도 포함될 수 있다.

3) 이익충돌 사례

다음의 사례들은 상기한 개념적 요소들에 비추어 공무원들이 빈번히 직면하는 이익충돌 상황을 간략하게 예시적으로 묘사한 것이다.

가. 입찰과정에 참여하는 특정인에게 입찰전략에 대한 자문을 은밀히 제공하는 경우

나. 정부조직과 거래를 하는 업자(물품공급자)와 남모르게 재정적 이익을 공유하는 경우

다. 자신이나 가족이 이해관계를 지닌 기업체에게 공적 자금이 제공될 수 있도록 청탁이나 권고를 하는 경우

라. 자신의 승진기회를 확대하기 위하여 국민의 이익과 위배되는 조직규모 확장을 추진하거나 지지하는 경우

마. 조직 내부의 경쟁에 따른 잠재적 불이익을 줄이기 위하여 자기보다 열등한 사람들을 채용하는 경우

바. 내부 감사실에 근무하는 공무원이 훗날 수감자가 될 가능성을 감안하여 현재 위치에서 객관적이고도 중립적인 감사(평가)를 회피하는 경우

사. 새로운 지식이나 기술을 습득하는 데 따르는 부담을 덜기 위하여 국가에게 도움을 주는 새로운 기술이나 제도의 도입을 거부하는 경우

아. 자신이 만든 정책의 자긍심이 손상될까봐 동료나 부하가 제시한 대안을 고려치 않거나 이러한 대안에 대한 판단을 왜곡하는 경우

[부패와 윤리적 갈등]

공직자는 직무 수행과정에서 윤리적 차원에서의 여러 가지 심리적 갈등을 경험한다. 그리고 이러한 갈등이 공무원의 비리를 직접 또는 간접적으로 조장하는 요인이 되기도 한다. 공직자가 직면하는 윤리적 갈등은 크게 세 가지 유형으로 나타난다.

첫째는 선과 악의 선택을 놓고 경험하는 심리적 갈등이다. 이 경우, 공직자가 악을 선택하면 이는 바로 부패행위로 나타난다.

둘째는 옳은(좋은) 것과 옳은(좋은) 것 간의 선택을 놓고 경험하는 심리적 갈등이다. 이러한 갈등은 대개 두 개의 대안을 놓고 발생하는 경우가 많아 윤리적 딜레마라 불린다.

셋째는 공익과 사익 간의 선택을 놓고 경험하는 갈등, 즉 이익충돌이다.

이 상 세 가지 유형 가운데, 두 번째 유형인 윤리적 딜레마는 글자그대로 윤리의 영역으로서 비리나 부패와는 거리가 먼 사례이다. 이에 비해 첫째와 둘째 사례는 부패와 관계가 있는데, 이 중 첫째는 성인이라면 누구나 선택이 가능한 것이기에 특별한 교육이 필요 없는 반면, 셋째 사례는 회색적 성격이 강할 뿐 아니라 특히 고위 공직의 경우 어느 부패 유형보다도 심각한 부정적 효과를 초래할 수 있어서 부패 통제 차원에서 주된 관심의 대상이 되어야 한다.

4) 이익충돌에 취약한 상황

이상과 같은 이익충돌 사례는 주로 다음과 같은 행위나 업무영역(분야)에서 발생하기가 쉽다.

① 선물의 수수

② 계약(입찰 및 구매)

③ 인허가 업무

④ 인사(직원의 채용, 승진 및 순환보직)

⑤ 부업

⑥ 전관예우

⑦ 계획의 승인

⑧ 정책자문

⑨ 퇴직 후 취업

3. 이익충돌의 유형

이익충돌의 개념을 규정하기는 쉬워도 실제로 이를 규제(관리)하기란 쉽지 않다. 특정의 이익충돌을 해소하려면 해당 사실을 입증해야 하고, 관련 법규나 정책을 적용해야 하며, 무엇보다 다양한 유형의 이익충돌 상황을 구분할 수 있어야 한다. 이익충돌은 유형 상 반드시 가시적이거나 실질적일 필요는 없다. 외형적 또는 잠재적 이익충돌도 가능하다. 이하에서는 이러한 다양한 유형의 이익충돌을 개념적으로 분석하고, 자기점검 테스트를 통하여 보다 명확히 확인해 본다.

1) 실질적(actual or real) 이익충돌

실질적 이익충돌은 공무원의 사익이 공무원의 공적 임무 수행에 실질적으로 부정적 영향을 미치는 상황을 의미한다. 즉, 일반 시민(개인)으로서 지니는 사적 이익과 공무원으로서 지니는 공적 의무간의 수용키 어려운 갈등이 현존하는 경우이다.

자기점검 테스트 I (실질적 이익충돌)

[질문1] 귀하는 어떤 기능이나 책무를 수행하고 있습니까?

(답) A부서가 주관하는 기능 1, 2, 3을 수행하고 있습니다.

[질문2] 귀하는 이러한 업무 수행과 ‘관련하여’ 개인적 이익을 소유하고 있습니까?

(답) 예.

[결론] 귀하는 이익충돌 상황에 처해 있습니다.

[해설] 여기에서 ‘관련된’ 이익(relevant interest)이란 공직자의 의무나 기능적 책무수행(성과)에 따라 영향을 받을 수 있는 사적 이익을 지칭한다.

2) 외형적(apparent) 이익충돌

외형적 이익충돌은 실질적 갈등은 없으나 갈등의 기미(소지)가 보이는 경우이다. 즉, 공무원의 사익이 공적 임무 수행에 부적절한 영향을 줄 것으로 보여 지나, 사실은 그렇지 않은 경우이다. 외형적 이익충돌은 실질적 이익충돌 만큼이나 중요한데, 그 이유는 공무원과 정부조직의 도덕성에 의문을 제기할 수 있는 강한 잠재력이 있기 때문이다.

자기점검 테스트 II (외형적 이익충돌)

[질문1] 귀하는 어떤 공적 의무나 기능에 책임을 지고 있습니까?

(답) A부서의 기능 1, 2, 3에 책임을 지고 있습니다.

[질문2] 귀하는 이러한 기능과 관련된 사적 이익을 보유하고 있습니까?

(답) 관련된 이익을 ‘보유하고 있는 것으로 보여 집니다.’ 그러나 관련성 여부는 확실치 않습니다.

[결론] 귀하는 ‘외형적’ 이익충돌 상황에 처해 있습니다.

[해설] 외형적 이익충돌은 실질적 이익충돌처럼 공직에 대한 국민적 신뢰를 크게 손상시키기에 적절한 조사를 거쳐 이에 대한 의문이 해소될 수 있도록 해야 한다. 즉, 이 사례에서는 귀하의 관련 이익과 공식적 직위(책임)가 정확하게 규명되어서, 귀하가 실질적 이익충돌을 소유하고 있는지를 판단할 수 있어야 한다. 모든 관련 이익에 대한 사실이 명확하게 판명되기 전까지 귀하는 외형적 이익충돌을 지닌 것으로 이해되어야 한다.

3) 잠재적(potential) 이익충돌

이는 공무원이 ‘장차’ 이익충돌을 야기할 만한 사익을 소유하고 있을 때 발생하는 이익충돌이다. 즉, 공무원이 현 직무를 수행할 때는 문제가 없으나 향후 정의 직무를 수행하게 되면 이익충돌을 야기할 것으로 보여 지는 사익을 소유하는 경우이다.

자기점검 테스트 III (잠재적 이익충돌)

[질문1] 귀하는 어떤 공적 의무나 기능에 책임을 지고 있습니까?

(답) A부처의 기능 1, 2, 3에 책임을 지고 있습니다.

[질문] 귀하는 이와 관련된 사적 이익을 소유하고 있습니까?

(답) (현재로서는) 아니나, 장차 본인의 사익이 관련된 이익이 될 가능성이 있습니다.

[결론] 귀하는 잠재적 이익충돌을 지니고 있습니다.

[해설] 현재로서, 관련된 이익이 아닌 사익을 지녔다는 것은 귀하가 수행하고 있는 공적 의무가 자신의 사익과 결부되어 있지 않음을 의미한다. 그러나 귀하의 공적 의무가 변해서 사익이 공적 의무 수행에 영향을 주게 되면, 이러한 사익들은 곧 ‘관련 이익’이 된다. 이 때문에, 귀하는 현재 잠재적 이익충돌에 직면한 것으로 이해된다.

4. 이익충돌 규제(관리)의 기초

기술한 바와 같이, 이익충돌은 그 자체가 부패한 것은 아니다. 다만, 다양한 차원에서 부정적 파급효과를 초래할 수 있기에, 그 내용이 정확히 확인되고, 적절히 규제 또는 관리되지 않으면 안 된다. 규제되지 않은 이익충돌은 부패, 공직의 남용, 비행, 불신, 불법 행위를 초래할 수 있고, 결과적으로 공무원과 정부 도덕성에 대한 국민적 신뢰를 크게 손상시킬 수 있다.

1) 이익충돌 규제의 성격

공무원의 사익과 공적 임무간의 충돌은 관찰이 불가능한 정신적 현상이다. 이는 곧 이익 간의 ‘충돌’은 전적으로 공무원의 판단능력이 손상됨을 의미한다. 이 경우 개인의 정신상태는 직접 관찰이 불가능할 뿐 아니라, 어떤 규제정책도 공무원의 사익으로 인한 판단 능력의 손상을 막을 수 없다. 따라서 이익충돌 규제는 전형적으로 ‘사전에’ 공무원이 일정 유형의 사익을 소유하지 못하도록 하는데 초점을 둔다.

예를 들면, 공무원이 선물을 제공한 사람에게 심리적 부담을 갖지 않도록 일정 상황에서 선물수수를 금하거나, 공무원들이 외부 요인에 의해 정신적 영향을 받지 않도록 특정 상황에서 (전직 또는 현직) 동료나 (미래의 또는 과거의) 민간인 고용주를 접촉하지 못하도록 한다. 이는 곧 이익충돌 규제가 공무원의 마음에서 '일어났을 것 같은 것'(‘실제 일어난 것’이 아닌)에 초점을 두고, ‘유혹에 빠질 만한’ (실제 ‘유혹에 굴복’이 아닌) 사회적 관계에 개입하려 함을 시사한다. 그리고 이로 인해 이익충돌 규제는 전형적으로 ‘예방적’ 성격을 띠게 된다.

2) 이익충돌의 규제 상황

이익충돌 규제의 대상은 나라마다 정치적, 문화적 여건에 따라 조금씩 다르게 나타난다. 그러나 대개는 다음과 같은 행위(상황)들을 주요 대상으로 하고 있다.

가. 계약(contract)

전통적으로, 이익충돌 규제는 공직자들이 정부와 계약을 맺는 것을 금하였다. 그러나 제도상으로는 대개 최소한의 예외 규정을 두어 제한된 범위 내에서 공무원의 계약 참여를 인정하기도 하였다. 그리고 이처럼 공무원의 계약참여가 인정되는 경우, 규제 여부는 계약에 따른 이익이 언제 실현되느냐에 따라 달라질 수 있다. 법적으로 특정시기가 규정되지 않는 한, 공직에 입문하기 전에 체결된 계약이나 공무원이 공직을 떠난 후에 체결되는 계약은 이익충돌 규제에서 제외된다. 다만 공무원이 공직에 들어오기 전에 체결된 계약이 공직에 들어 온 후에도 계속해서 유효하다면 이익충돌 규제의 대상이 될 수 있다. 이럴 경우, 공무원은 이익충돌을 피하기 위해서 공직 점유 전에 계약회사 직원으로 갖고 있던 이익을 포기해야 한다.

나. 겸직(dual office-holding)

보통법 상, 공직자의 겸직은 두 개의 직무가 양립 가능한 경우에 한하여 허용된다. 예컨대, 시 의원이 시청 업무를 겸할 경우 비록 시청이 의원들을 대상으로 (법안 통과 등을 위해) 한 로비활동을 한다 하여도 해당 의원의 업무가 로비활동과 무관하다면 이익충돌 규제를 받지 않을 수 있다. 그러나 이와는 달리 만약 두 개의 직무가 양립할 수 없다면, 개인은 두 번째 직무를 수용함으로써 첫 번째 직무를 상실하던가 아니면 이로부터 사임해야 한다. 공직자의 겸직을 금하는 가장 보편화된 논리는 인간이 생태적 한계로 인하여 두 가지의 임무를 동시에 효율적으로 수행할 수 없다는 데 있다. 따라서 법률에 겸직에 대한 특별한 규제 조항이 없다면 ‘양립 불가능성의 원리’에 위배되지 않는 범위에서 겸직이 가능하다고 보아야 한다.

다. 부당한 영향력 행사(undue influence)

이는 두 명의 공직자와 (A, B) 하나의 이익(I)이 관련된 이익충돌 상황이다. A는 자신의 역할을 통해 I에 영향을 미칠 수 있으나 I에는 관심이 없고, B는 I에 관심이 있으나 이에 영향을 미칠 능력이 없다. 이 때 부당한 영향력 행사는 B가 A로부터 호의적 행위를 모색할 때 발생한다. 예컨대, ① 친척이 운영하는 건설회사에 이해관계를 지닌 행정자치부 공무원(B)이 건설교통부에 근무하는 친한 공무원(A)에게 건설회사와 건설교통부간의 계약(I)이 이루어질 수 있도록 도와 달라고 청탁하거나, ② 총무과장(B)이 환경과 직원(A)에게 친척이 운영하는 사업장의 정화 시설에 대한 검사를 대충 해 줄 것(I)을 요구하는 경우를 들 수 있다.

라. 공직의 남용(abuse of office)

공직 남용은 공무원이 자신의 권한 행사나 결정에 의해 영향을 받는 민간인으로부터 가치 있는 것을 취하고, 그 대가로서 시장 가격에 걸맞은 서비스를 제공하는 것이다. 이는 부당한 영향력 행사처럼 타인으로 하여금 자기 이익에 도움이 될 수 있도록 강요하는 것이기는 하나, 공직자가 아닌 민간인을 개입시킨다는 점에서 다르다. 이를 달리 표현하면, 한 명의 공무원(A)과 두 개의 사적 이익(I1, I2)이 내포된 이익충돌이다. 즉, 공무원 A는 I1에 영향을 미칠 수는 있으나 개인적 이해관계가 없고, I2에는 이해관계가 있으나 이에 영향을 미칠 능력이 없다. 그리고 공직 남용은 I1(A가 영향을 미칠 수 있으나 소유하지 않은 이익)과 I2(A가 소유하고 있으나 영향력을 행사할 수 없는 이익)가 거래 관계에 들어 갈 때 발생한다. 예컨대, 대통령의 사회복지 비서관 A가 이해관계를 지닌 투자 기업(I1)이 (A는 이 기업에 영향을 미칠만한 위치에 있지 않음) 특정기업(I2)과 거액의 계약을 체결하였을 때, I2가 A가 내리는 의사결정에 지대한 관심을 갖고 있다면, A가 I2로 하여금 I1과의 계약을 강요했을 것으로 추정된다.

마. 공적 행위에 대한 사적 보상(private payment for public acts)

이는 구조적으로 공직 남용과 반대되는 상황이다. 즉, 공직자가 민간인으로부터 가치 있는 것을 취하나 이에 상응하는 보답을 해 줄 수 없을 때 (따라서, 빚을 지게 됨) 발생한다. 가치를 제공하는 사람과 이를 받는 사람 또는 정부의 특정행위간의 뚜렷한 연계가 없다는 것이 특징이다. 예를 들면, ① 민간 기업에서 공직으로 전직하는 사람에게 해당 기업이 후한 퇴직 보너스를 제공하는 것 (훗날 해당 공직자가 기업을 위해서 도움을 주는 것과는 무관하게), ② 공직에 근무하는 사람들이 부족한 봉급에 대한 보상으로 기업들로부터 일정금액을 수수하는 것, ③ 경찰 수사관이 관내 기업이나 업소를 돌면서 잠복 수사에 필요한 지원금을 갹출하여 정부에서 제공되는 비현실적인 수사경비를 보충하는 것 등을 들 수 있다.

바. 공직을 이용한 사익의 충족(private gain from public office)

이는 공무원들이 공직으로부터 파생하는 지식, 기술, 전문성, 지위, 혹은 직위 등을 이용하여 일정한 형태의 사적 수익을 올리는 상황이다. 여기에서 사적 수익이란 기업 위원회의 멤버십, 전문직업적 서비스에 대한 수수료, 강연료 등을 지칭한다. 이러한 사례에서 공무원은 민간인의 이익에 직접적인 영향을 줄 수는 없으나, 시장 가격에 맞는 보답을 제공함으로써 빚지는 일이 없다. 예컨대, 퇴직 장관이 자신의 비망록을 출간하여 돈을 버는 사례를 들 수 있다. 여기에서 퇴직 장관은 자신의 영향력이 미칠 수 없는 출판사로부터 시장 조건에 맞는 금전적 보상을 받았어도 여전히 공직을 이용하여 사적 이득을 취했다는 비난을 받을 수가 있다.

사. 뇌물(bribery)‧약인(quid pro quo)

뇌물은 공직자가 업무수행 시 영향력 행사를 대가로 무언가를 받고 자신의 판단에서 실질적인 방해를 초래하는 비예방적 범죄행위이다. 이익충돌 규제는 공직을 대가로 한 뇌물수수 행위를 금한다. 뇌물을 제공하고 수수하는 사람들의 행태는 비교적 예견이 가능하다. 즉, 적발되었을 때는 전형적으로 상환을 전제로 한 대출이었다고 항변하고, 사후에 문제가 되면 변호사를 통해서 대출 각서를 꾸미는 수법을 쓰곤 한다. 약인(quid pro quo)은 공직자와 시민(집단)간의 가치 교환으로서, 사실적으로나 규범적으로 뇌물 수준에 못 미치는 당사자간의 양도(transfer) 행위이다. 약인을 구성하는 증여(quid)는 시민이 공직자에게 양도하는 것으로서 대개 재정적 형태를 취하나(예: 온정, 접대, 교통편의, 물질제공, 혹은 캠페인 기부금 등), 가끔 로비활동 같이 구두로 개입하는 것 (로비: 공직자로 하여금 특정의 입장을 취하도록 압력을 행사하는 것), 혹은 후보직에 대한 지지나 반대처럼 특정 상황에서 공직자의 판단에 영향을 주는 것도 포함한다. 이에 비해 보답(quo)은 공직자가 답례로 제공하는 것으로서, 특정 법안이나 정책의 지지, 행정부처에 개입 같이 특정의 시민(집단)의 이익에 도움을 주는 공적 행위를 의미한다. 약인의 특징은 공직자가 자신에게 가치 있는 것을 제공하는 민간인에게 이에 상응하는 이익을 실현시켜 준다는 데 있다.

아. 선물(gratuity, gifts)‧갈취(extortion)

약인과 유사한 유형으로서 선물과 갈취가 있다. 선물과 뇌물‧약인의 경계는 분명치 않다. 전형적인 불법 선물의 경우는 증여(quid)와 보답(quo)의 관련성에 대해 의문의 여지가 없으나, 문제는 양자간의 연계(pro)가 불분명할 때 발생한다. 선물(gifts)은 주로 보답(quo)의 영역에서 논의되고, 이에 대한 규제는 약인에 대한 예방적 접근을 취하나, 이를 위반하는 것은  범죄가 아니다. 그 수준이 뇌물이나 불법적 선물 수준에 올라가야만 보답(quo)의 범위와 증거를 따지게 된다. 일반적으로 상관과 부하 간에는 선물 수수가 금지되나, 예외 규정을 두어 허용하기도 한다. 이에 비해 약인은 갈취와 중첩된다. 갈취는 공직자가 공권력을 구실로 타인으로부터 재산(property)을 강제로 취득하는 것을 지칭한다.

자. 기밀 정보의 누설 및 활용(disclosure of confidential information)

정부는 공익 보호를 위하여 기밀에 속하는 정보(자료)를 수집하기도 하고 산출하기도 한다. 이러한 정보의 누출은 개인의 명예를 손상시킬 수도 있고, 공직자 개인의 재정적 이익을 창출하는데 쓰일 수도 있다. 전자를 대비한 제도적 노력이 사생활보호라면, 후자를 대비한 노력이 이익충돌 규제이다. 각 국은 일정한 기밀 정보의 누설을 금하는 일반적, 구체적 규제 조항을 담은 법률을 제정한다. 그러나 기밀정보 누설에 관한 포괄적(blanket) 금지조항을 집행하기 어렵기에, 이를 보완하기 위하여 윤리조항을 채택하고 대개 윤리위원회(윤리담당관)로 하여금 기밀정보가 무엇인지에 대한 자문적 견해를 제공토록 한다.

차. 사익의 대변(the representation problem)

이익충돌 규제는 공무원이 정부를 대상으로 사익의 충족을 위하여 민간인(기업)을 대변하는 행위를 금한다. 민간인(기업)을 대변하는 행위는 주로 공직자가 퇴직 후 사익을 위하여 전직 부서를 상대로 한 소송이나 협상에서 공직 시의 행동과는 반대되는 행동을 하거나 정부와 반대되는 입장을 취함으로써 공무원 개인의 도덕성은 물론 정부에 대한 국민적 불신을 초래하는 요인이 될 수 있다. 이익충돌 규제는 이러한 부정적 효과를 억제하는데 초점을 둔다.

카. 외부취업(outside employment)‧영리활동(profit-seeking activities)

이익충돌 규제는 공공복리의 보호를 위하여 공직자의 이중고용이나 외부 취업을 통한 영리 활동을 금하고 있다. 문제는 타인 또는 기업을 위해 일하는 것이 공직자가 몸담고 있는 조직의 이익과 일치하는 경우도 있을 수 있다. 이럴 경우 어떤 예외 조항을 마련하는 것이 바람직한지가 과제로 남아 있다.

타. 퇴직 후 취업(post-employment restrictions)

퇴직 후 취업 제한은 회전문 관행이 보편화되어 있는 서구 제국에서 강조되어 온 이익충돌 상황이다. 그러나 최근에는 직업간 이동 및 공공정보의 가치가 확대됨에 따라 점차 범세계적인 규제대상으로 발전하고 있다. 특히, 퇴직 후 어떤 활동을 규제하는 것이 이익충돌의 방지를 위해 효과적인지가 주된 관심으로 나타나고 있다.

파. 품위유지(appearance standards)

공무원은 실질적 이익충돌 뿐 아니라, 외형적 이익충돌도 피해야 할 의무가 있다. 이익충돌법이 공무원의 부적절한 처신으로 인하여 이익충돌에 대한 불필요한 오해를 불러일으킬 만한 행동을 규제해야 하는지를 놓고 논쟁이 지속되고 있다. 공무원들이 실제 이익충돌 상황에 처하지 않더라고 단순히 국민들에게 부적절한 행동을 한다는 인상을 주거나 부당한 처신을 한 것으로 보여 질만한 행동을 한 경우에 처벌하는 것은 소급 적용을 금하는 법규범에는 위배될 수 있으나, 정부에 대한 공적 신뢰를 유지하려는 정치적 목적에서는 용인될 수 있고, 이 것이 일반적 추세이다.

3) 규제 대상으로서 이익

이익충돌 규제는 규제대상인 이익 유형에 따라 규제의 정도나 범위가 달라질 수 있다.

가. 가족 구성원의 이익

정부의 현안이나 업무와 관련하여 재정적 이해관계를 지닌 공무원 가족들은 공무원이 이들의 이익을 인지하는 한 공무원 개인의 이익의 일부로 간주된다. 그리고 가족 구성원의 범위는 전형적으로 배우자, 부모, 자녀 (거주지에 관계없음), 법령에 규정된 친척을 모두 포함한다. 가족 구성원의 범위를 이처럼 넓게 설정하는 이유는 공무원이 가족 구성원에게 현재는 물론 ‘미래’에도 이들에게 직접적으로 혜택이 가는 행동을 할 수 있기 때문이다. 이의 대표적 예로서 가족 구성원에 대한 재산(부동산) 상속을 들 수 있다.

나. 면제된 이익

공무원의 어떤 이익은 공공복리에 해를 끼치지 않을 수 있다. 이럴 경우 이를 제도적으로 규제할 필요는 없다. 예컨대, 공무원이 많은 시민과 함께 이익을 공유하는 경우나 일반 복지를 조장하는 비영리조직의 구성원으로서 얻게 되는 이익 등을 들 수 있다. 미국의 경우, 다음과 같은 구체적 사례에서 발견되는 이익을 면제된 이익으로 간주한다.

① 정부가 발행하는 채권의 구입

② 다른 시민들과 똑 같은 조건으로 정부가 제공하는 서비스, 대출, 보조금,

기타수혜에 대한 자격을 얻는 것

③ 자율소방대원으로 활동하는 것

④ 일반 시민에게 제공되는 동일한 조건으로 지방정부가 제공하는 전기, 물,

기타 에너지 서비스를 사용하는 것

⑤ 총 가치가 일정금액 이하인 관련 이익(involved interest)의 소유

다. 먼 이익

공무원은 공직 수행 시 개인의 사적 이익이 멀고도(remote) 노출된 경우에 한하여 이를 추구할 수 있다. 즉, 공무원의 사익이 공무원의 의사결정에 영향을 줄 것으로 기대되지 않을 정도로 사소하고 멀 경우에는 이익충돌을 지닌 것으로 이해되지 않는다. 그러나 이는 원칙상으로는 기술이 가능해도, 현실적으로는 적용이 어려울 수 있다. 따라서 ‘먼 이익’과 관련하여 이익충돌을 규제할 때는 ① 먼 이익에 대한 면제를 규정하는 명시조건, ② 먼 이익을 지닌 공무원이 공개한 정보를 일반 대중에게 공개할 것인가, 그리고 ③ 어느 정도 재정적 이익을 소유했을 때 ‘먼 이익’을 지닌 것으로 간주 되는가 등을 검토하여야 한다.

4) 이익충돌 규제의 방향, 원칙, 절차

가. 기본방향

지나치게 엄격히 공무원의 사익 추구를 규제하는 것은 공무원의 다른 권리와 상충할 수 있다. 그리고 행정 실제에서 실천이 불가능하거나 비생산적일 수 있고, 때로는 유능한 사람을 공직에 유치하는데 어려움을 줄 수도 있다. 따라서 이익충돌을 실효성 있게 규제하려면 먼저 정부조직의 도덕성 손상에 대한 위험을 확인하고, 이익충돌 상황을 적절히 통제하며, 조직과 개인이 이익충돌 사례를 충분히 인지할 수 있도록 해야 한다. 그리고 이러한 조건이 구체화될 수 있도록 이익충돌 해소방안을 확인, 공개, 관리, 조장할 수 있는 효과적 운영절차를 개발해야 한다.

나. 이익충돌 규제의 핵심 원칙

이익충돌을 규제하기 위한 제도적 노력은 무엇보다 다음과 같은 기본 원칙에 근거할 필요가 있다.

① 공익에 대한 봉사

② 투명성의 지지

③ 개인적 책임의 조장

④ 이익충돌을 허용치 않는 조직문화의 조장

다. 이익충돌 규제의 절차

공무원이 이익충돌 상황에 직면하면, 이익충돌의 내용을 확인‧관리‧해소하기 위하여 크게 두 가지의 절차를 밟아야 한다.

우선, 이익충돌 상황을 확인하고 이를 공개할 때 무슨 일을 해야 하는지를 알아야 한다. 이익충돌의 공개는 공직 취임 후 새로운 직위를 점할 때는 물론 재직 중에도 필요하다. 그러나 어느 경우에건 이에 관한 공개가 가능한 한 완전하고도 효과적으로 이루어지도록 해야 한다. 예컨대, 대표적 이익충돌 규제의 하나인 공직자 재산공개는 잠재적 이익충돌을 확인하고 공개하기 위하여 해당 공무원으로 하여금 공직 취임 시는 물론 공직 취임 후에도 매년 재산상태의 변동 상황을 공개토록 하고, 때로는 퇴직 시에도 이를 의무화하도록 해야 한다. 이에 비해 현재적 이익충돌의 경우는 상황이 발생할 때마다 사안별로 그 사실을 국민에게 능동적으로 공개할 필요가 있다.

둘째는 이익충돌에 상황에 실제 접했을 때 취해야 할 행동이 무엇인지를 알아야 한다. 다음에서 보는 바와 같이, 공익과 상충하는 사익을 처리하는 방법으로는 이전, 포기, 사임이라는 일반적 접근을 바탕으로 해소, 철회‧억제 등의 다양한 전략적 대안이 사용될 수 있다.

5. 이익충돌의 규제(관리)

이익충돌의 규제(관리)는 이익충돌의 성격이나 내용에 따라 접근법이 달라질 수 있다. 그리고 구체적 대응 전략 또한 개인, 관리자 또는 조직의 입장에 따라 달라질 수 있다. 특히, 어떤 전략은 이익충돌 상황에 직면한 공무원 스스로가 선택할 수 있으나, 어떤 전략은 해당 공무원의 상위자나 조직적 차원에서만 선택이 가능할 수 있고, 때로는 개인과 조직 모두가 선택할 수도 있다.

1) 일반적 접근

원칙적으로 이익충돌의 관리는 크게 다음과 같은 세 가지 차원에서 관리가 가능하다.

가. 업무의 이전

이익충돌 상황에 직면한 공무원의 업무를 다른 사람에게 이전함으로써 이익충돌 상황에서 벗어나게 하는 것이다.

나. 이익 또는 행위의 포기

업무 이전에 대한 대안으로, 이익충돌을 야기하는 사익이나 행위를 확인하고 이를 제한 또는 포기토록 하는 것이다.

다. 사임

업무의 이전이나 사익(행위)의 포기가 모두 불가능할 경우, 이익충돌 사안의 중요성에 비추어 공무원으로 하여금 조직에서 사임토록 하는 것이다.

2) 구체적 전략

상기한 기본 접근법에 근거하여, 보다 구체적으로 다음과 같은 전략적 방안들을 상황에 따라 적절히 활용해 볼 수 있다. 이 가운데 특정 대안은 사안별로 중복적 활용이 가능하다.

가. 해소

(1) 적용 상황: 이익충돌이 지속적으로 발생하거나 편재할 때

(2) 전략적 접근: 공무원의 사익이 공적 임무 수행에 영향을 미치지 못하도록 사익에 대한 소유권(통제권)을 박탈, 제거, 또는 처분(판매)토록 한다.

(3) 구체적 행동 대안

행동 대안	선택의 주체
	개인	조직
• 공직자의 사익을 박탈하거나 청산토록 한다.	◦	◦
• 공직자의 사익(재산)을 순수한 ‘백지신탁’에 맡겨 공직자의 영향력으로부터 독립적인 타인이 이를 통제하도록 한다.	◦	◦
• 사익에 의해 영향을 받는 의사결정 과정에 개입을 회피 또는 기피하도록 한다.	◦	◦
• 공직자로 하여금 특정 정보에 대한 접근을 제한한다.	◦	◦
• 공직자를 비갈등적 상황에 재배치(전보 조치)한다.		◦
• 공직자의 의무와 책임을 새롭게 할당한다.		◦
• 실질적 이익충돌을 야기하는 기능이나 공직으로부터 사임토록 한다.	◦	◦

이러한 방법들은 공직자의 사익이 공직자의 의사결정이나 행위와 거리가 멀다는 것을 공개적으로 입증하는 데 초점을 둔다.

나.  철회‧억제

(1) 적용 상황: 이익층돌이 자주 일어날 것 같지 않을 때

(2) 전략적 접근: 공직자가 현직을 그대로 점유토록 하되, 대신 사익에 영향을 주는 의사결정 과정에 참여를 금한다.

(3) 철회(기피)를 통해서 즉, 다른 공직자로 하여금 일시적으로 (이익충돌로 인해 영향을 받을 수 있는) 해당 공직자의 업무를 대행케 함으로써 이익충돌을 관리한다.

(4) 구체적 행동 대안

행동 대안	선택의 주체
	개인	조직
• 제척(다른 독립적 위치에 있는 제3자에게 의사결정을 맡긴다)	◦	◦
• 의사결정에 관한 투표권 행사를 포기한다.	◦	◦
• 공무원의 사익과 관련된 대안 토론 과정에서 배제시킨다.	◦	◦
• 사익에 관련된 정보나 서류의 입수를 거부하거나 금지시킨다.	◦	◦

(5) 성공 조건: 의사결정에 의해 영향을 받는 모든 당사자들이 철회가 의사결정 과정의 도덕성을 보호하기 위하여 취해진 조치임을 알 수 있도록 해야 한다.

다. 사임‧포기

(1) 적용 상황: 공직자가 공직 점유를 원하고, 이익충돌이 적절히 해소될 수 없을 때

(2) 전략적 접근: 특정 사익을 제거토록 요구하고, 심각한 이익충돌이 다른 방법으로 해소되기 어려울 때는 공직에서 사임토록 요구한다.

(3) 사임이 어려운 경우: 공직자가 특정 의사결정을 내릴 수 있는 유일한 사람이거나 공직자의 사임으로 공직자 뿐 아니라 일반 국민이 피해를 볼 수 있는 경우에는 모든 이해당사자들에게 이익충돌 사실을 알리고,

(가) 해당 공직자가 사임해야 하는지 (즉, 사임을 요구해야 하는지)

(나) 이익충돌에도 불구하고 해당 공직자가 계속 직위를 점유해야 하는지를

물어 보고 동의를 구해야 한다.

[ 백지신탁(blind trust) ]

백지신탁은 이익충돌을 피하기 위한 하나의 방법으로 공직자윤리법에 의해 요구되는 재산공개 요건을 피할 수 있는 하나의 방안이다. 즉, 개인은 재산공개 대신 백지신탁을 선택할 수 있다. 이러한 백지신탁은 관련 이익의 처분과 달리 (잠재적) 공직후보자가 자신들의 이익을 영원히 포기할 필요가 없기 때문에 공직 점유에 대한 우려를 불식시킬 수 있다. 일반적으로 백지신탁이 제대로 작동하려면 법률적 지침이나 적절한 기구에 의한 개별적 승인이 따라야 한다. 이러한 안전장치가 없는 한, 백지신탁은 일종의 위선에 지나지 않고, 수탁자가 자산을 포기할 의사가 없다는 비난이 따르게 될 것이다.

미국의 경우 공직자윤리법(1978)은 만족할 만한 백지신탁의 요건을 규정하고, 적절한 개인에 의한 승인을 요구하였다. 즉, ① 수탁자는 독립적인 금융기관, 변호사, 공인된 회계사, 중개인이어야 하고, ② 신탁에 맡겨질 어떤 자산도 이전이나 판매에 있어서 어떠한 제약을 받아서는 안 되며(이러한 제약이 승인되지 않는 한), ③ 신탁 수단은 반드시 일정한 조건을 담고 있어야 하고, ④ 수탁자는 이해당사자와 상담 또는 의사전달을 해서는 안 된다. 그리고 ⑤ 수탁자는 신탁세금 환불(trust tax return)을 준비하고, (신탁 소득 외) 모든 정보를 기밀로 다루어야 하며, ⑥ 본인, 배우자, 그리고 신탁에 이해관계를 지닌 자녀들은 총체적 현금 가치 또는 순손실(또는 순이익)에 대한 정보 외에 주식이나 신탁 소득원에 관한 어떤 정보도 받아서는 안되고, ⑦ 공직자는 신탁도구의 조건과 신탁에 이전되는 자산의 성격을 공개적으로 밝혀야 한다.

6. 자기학습을 위하여 이익충돌 사례의 진단

아래 사례들은 이익충돌 문제를 인지하고 윤리적 사유를 통해 건전한 의사결정을 하는 과정에서 필요한 실천적 기술을 개발하도록 도와준다(OECD 자료). 각 사례를 읽고 주어진 질문에 응답한 후, 이 장 끝에 있는 표준답안과 자신의 응답을 비교해 보기 바란다.

[사례1] A는 정보통신 관련 업무를 수행하는 J부처의 상위직 공무원이다. 지난 2년 동안 J부처에 전산장비를 대여해 온 한 회사의 직원 K가 A에게 재택근무 시 사용할 수 있는 컴퓨터를 무료로 대여하겠다고 한다. K는 업무 관계로 인해 자주 만나다 보니 자연스레 가까운 친구가 되어 버렸다. A는 집에서 부처 업무를 처리하는 경우가 많고, K가 제공하려는 컴퓨터는 재택근무 시 매우 유용하게 쓰일 것으로 보여 진다. A는 이러한 컴퓨터를 자비로 구입할 능력은 없다. K는 A에게 대여하려는 컴퓨터가 비교적 구형이어서 별다른 가치가 없다고 하고 A가 원하면 소유해도 좋다고 한다. A는 K의 제의를 받아들인다. J부처의 전산장비 대여 계약은 3개월 이내 갱신되어야 하고, A는 계약체결을 결정짓는 위원회의 위원으로 활동하게 될 것이다.

[질문1] A는 K의 제의를 수용해도 되는가?

(답) 수용해서는 안 된다. 계약입찰 위원회에서 귀하가 담당하는 역할이 매우 심각한 이익충돌을 초래한다. 더 나아가 ‘외형적’ 이익충돌의 문제도 존재한다. 귀하는 자신의 직위를 이용해 중요한 개인적 이익을 얻고 있는 듯 하다.

[질문2] 이 사례에서 A가 공직자로서 수행해야 할 역할이나 책임은 무엇인가?

(답) 이익충돌을 피하고, 조직의 입찰과정에서의 윤리성을 유지하는 것이다.

[사례2] 감사실 직원 A는 소속 부처(Y)의 계약 및 보급과정에 비리가 있다는 고발이 있은 후, 이를 조사하라는 지시를 받았다. Y부처는 매월 수많은 유인물 공급에 관한 계약을 체결한다. 지금까지 세 개의 인쇄회사가 부처의 모든 인쇄업무를 담당하였고, 이들은 모두 업무의 질이나 비용면에서 우수한 것으로 평가받고 있다. 조사도중, A는 Y부처의 고위직 계약담당 공무원 K의 삼촌이 최근 인쇄회사를 인수하였고, K가 몇 차례에 걸쳐 자신의 삼촌이 운영하는 인쇄회사에 (경쟁회사와 동일한 가격에 입찰을 하였을 지라도) 발주를 한 것을 발견하였다. 각 사례마다 K는 자신의 삼촌이 운영하는 회사가 다른 업체에 비하여 보다 신뢰할 만하고 일을 더 잘한다는 이유를 들었다.

[질문1] 이는 이익충돌 상황인가?

(답) (가족관계를 통한) 명백한 이익충돌 상황이다. K는 사전에 각 입찰사례를 결정하고, 다른 업체들을 배제한 것으로 보여진다. 물론 K는 자신의 삼촌이 운영하는 회사가 가장 적합한 입찰자임을 객관적으로 밝히고, 이 사실을 적절한 선정 절차를 통해 입증할 수 있다. 그러나 이는 여전히 하나의 ‘외형적’ 이익충돌 사례로 남는다.

[질문2] 이 사례에서 ‘공직의 남용’이 발생하였는가?

(답) 분명히 있으나, 그 실태와 정도는 최종적으로 사례의 구체적 사실들에 달려 있다.

[사례3] A가 소속된 부처는 매월 많은 인쇄물을 계약을 통해 조달한다. 현재 세 개의 인쇄회사가 모든 인쇄업무를 담당하고, 이들은 모두 업무의 질이나 비용 면에서 우수한 것으로 평가받고 있다. 최근 A의 부친이 인쇄회사를 하나 인수하였다. 계약담당자로서 모든 입찰과정을 진행시키는 A는 다른 회사의 입찰내용을 알 수 있다. A의 부친은 아들에게 이들의 입찰 내용을 알려주어 보다 낮은 가격으로 입찰할 수 있도록 해 줄 것을 요청하였다. 최근 A의 부처는 비용을 절감하기 위한 캠페인을 전개하고 있다. A는 부친이 주문한대로 행동하면 소속 부처가 상당 수준의 인쇄비를 절감할 수 있음을 알고 있다.

[질문1] 만약 A의 부처가 상당한 비용절감을 할 수 있다면, 이 것이 이익충돌 상황이라 할 수 있는가? 비용 절감이 사전 정보유출을 정당화할 수 있는가?

(답) 이는 이익충돌 상황이다. A는 비용절감이 부패한 행정실제를 정당화하는가를 결정할 수 없다. 또한 A는 자신의 가족을 통해 개인적으로도 이득을 취할 수 있다.

[질문2] 이 사례에서 외형(appearance)이 중요한가?

(답) 공공제도와 절차의 도덕성(integrity)에 대한 국민적 신뢰를 확보할 필요가 있기 때문에 정실(favoritism)이나 공직의 남용은 (상업적으로 민감한 정보를 유출하거나 도용하고 이를 사익을 위해 특정 기업체에 제공하는 것) 비록 부처가 비용을 절감할 수 있다 하더라도 부패 사례를 구성한다. 따라서 도덕성의 결여를 보여 주는 어떠한 (외형적) 행위도 삼가야 한다.

[사례4] 중간관리자 A는 특정지역 출신이나 특정대학 출신을 싫어한다. 그래서 A는 평소 이러한 배경을 지닌 직원들에게 훈련기회를 제공하는 것을 지속적으로 반대하여 왔고, 심지어는 이들이 훌륭한 기술과 자격을 갖춘 경우에도 단지 문제투성이에 불과하다는 평가를 내리곤 했다.

[질문1] 여기에도 이익충돌이 존재하는가?

(답) 그렇다. 이는 관리자가 특정 집단에 대한 자신의 사적 편견에 몰두하여 조직의 이익(즉, 숙달된 직원을 채용하고 모든 구성원들을 공평하게 대하는 좋은 고용주로서의 명성을 유지하는 것)을 희생하는 일종의 ‘자기 거래’(self-dealing) 행위이다. 물론, 훈련에서 배제된 직원들의 정당한 이익이 거부된 것도 문제이다. 그리고 관리자의 행위로 인해 고용기회의 균등이 깨졌다는 점도 일반 국민이 불이익을 받았다고 할 수 있음.

[사례5] Y부처의 운전기사인 K는 자신의 공적임무 수행을 (메시지를 전달하거나 공식적 용무를 수행) 위해 부처의 자동차를 사용해야 한다. 적은봉급을 받는 K의 업무상 '부르면 곧 응할 수 있도록‘ 대기하거나 대개 장시간 부처 밖에서 대기할 것이 요구된다. K는 최소한의 감독 하에서 임무를 수행할 수 있는 사람으로 인정받고 있다. K는 수년간 Y부처에서 일했고, 한 번도 문제를 일으킨 적이 없다. 운전기사의 융통성 있는 업무일정 때문에 K는 업무시간 중 장보기나 아이들의 통학 등 개인적인 용무를 보기가 매우 쉽다.

[질문1] 부처의 자동차를 가지고 개인적 용무를 보는 것이 용인될 수 있는가? 아니면 이 것이 부패 사례인가?

(답) 이 사례는 비교적 온당한 것으로 비추어 지지만 (만약 다른 공식적 업무가 지체되지 않고, 조직에 중요한 추가비용이나 위험을 주지 않는다면), 동시에 ‘외형적’(apparent) 이익충돌이나 관련 인물의 정실로도 비추어 질 수 있다. 이 사례에서 중요한 과제는 조직의 융통성과 도덕성 간의 균형(balance)을 찾는 일이라 할 수 있다.

[사례6] 부서 관리자 A는 공석이 된 자리에 새로운 직원을 채용하는 선발위원회를 주관하도록 되어 있다. 후보자 중 한 명인 K가 외부에서 지원하였는데, K는 남편과 혼인관계로 연계되어 있어서 사실상 A의 친구나 마찬가지이다. 다른 위원들은 이러한 사실을 알지 못하고 않다. A는 이러한 인간관계가 자신의 판단에 영향을 미치지 못하도록 할 것을 다짐하였다. 그리고는 위원들에게 K에 대한 최종 평가를 하지 않고 위원회의 견해에 따라 최종 결정을 할 것임을 공지하기로 하였다.

[질문1] 이는 적절한 해결책인가?

(답) 아니다. 이는 가족관계 때문에 선정과정의 신뢰성을 손상시킬 수 있는 ‘외형적’ 이익충돌이다. 여기에서 외형성(appearance)은 매우 중요하다. 더 나아가 이는 선정위원들의 도덕성은 물론 K가 선발될 경우에는 친구의 도덕성도 손상시킬 수 있다. 의사결정 과정에서 배제되는 것이 타당하다.

[사례7] K장관은 부처건물 관리계약의 최종 승인권자로서 자신의 아들이 중간관리자로 있는 회사와 계약을 체결하였다. 이러한 결정을 유도한 구매절차는 거의 절대적 재량권을 지닌 장관의 주도 하에 매우 간소하게 진행되었다. 장관은 이러한 계약이 개인적 이익충돌이라 생각하지 않았기에 계약 결정 시 부처내 어느 누구에게도 이러한 관계를 언급하지 않았다.

[질문1] 이는 심각한 외형적 이익충돌인가?

(답) 그렇다. 이는 외부에 있는 많은 사람들에게 장관이 자신의 아들이 다니는 회사에 특혜를 제공하였다는 느낌을 갖게 할 수 있다. 이러한 외형성(appearance)은 계약의 선정이 행정절차상 공정하고 엄격하게 이루어지지 않았을 경우는 더욱 심각해 질 수 있다. 이 사례에서 장관은 실질적 이익충돌을 지녔다는 비난을 면키 어려울 것이다.

[질문2] 무엇이 이러한 관행을 정당화할 수 있나?

(답) 만약 전문가로 구성된 선정위원회에 의해 엄격하고, 독립적이며, 투명하게 계약평가가 이루어지고, 장관이 최종 의사결정과정에서 계약평가위원회의 추천에 따라 형식적인 추인을 한다면, 장관은 아들의 고용이 자신의 결정과 무관함을 주장할 수 있을 것이다.

[사례8] A의 부서는 시내에서 음식점을 운영하는 상인들에게 사업면허를 발급한다. A의 업무는 면허신청을 처리하는 것이다. 어느 날 유명음식점 사장 K가 A의 사무실로 찾아와 급하게 (내일부로 기한이 만료되는) 사업면허를 갱신해 줄 것을 요청하였다. K는 중요한 용무로 출장 중이어서 면허갱신 날짜를 알지 못했다고 하였다. 통상적으로 여러 단계를 거치는 면허발급 절차는 대략 일주일 정도가 걸린다. A의 부서는 무면허 상인들을 기소하는 엄한 정책도 집행하고 있다. 만약 K가 무면허 영업을 하다 적발되면, 그는 면허는 물론 시장에서의 위치도 상실하게 될 것이다. K는 A가 당일 면허를 재발급하도록 해주면 자신을 도와 준 대가로 A와 가족에게 한 달 동안 공짜 음식을 제공하겠다고 하였다. 이는 A의 일주일 치 봉급에 해당하는 제의이다. 만약 A가 K의 제의를 거절하면 K는 몹시 기분이 상하게 될 것이다. A의 부서는 뇌물을 금하는 엄격한 규칙을 가지고 있고, 이러한 규칙이 음식 선물을 금하고 있음을 A는 잘 알고 있다. 만약 A가 K가 원하는 대로 해주면, 이는 다른 지원자들에 대한 승인 절차를 3일 정도 지체케 하는 결과를 (신청일이 금요일이고 월요일은 종교적 휴일이기 때문에) 초래할 것이다.

[질문1] 이 사례에서 나타난 윤리적 문제는 무엇인가?

(답)	가치 있는 음식의 제공은 이익충돌을 초래한다. 적시에 면허발급을 요청한 다른 상인들에게 피해를 주는 것도 문제이다. 그리고 K가 선물 제의를 거부하면 기분 상할	것이라는 주장도 부적절하다.

[사례9] 연구직 공무원 A는 훌륭한 전문지식과 경험을 지닌 산림학자이다. A는 환경규제법을 변경하고자 하는 정부 방침에 대한 국민 여론을 조사하라는 지시를 받았다. 평소 A는 현재보다 강한 환경규제가 필요하다는 신념을 갖고 있었고, 이러한 자신의 신념과 상치되는 조사결과가 나타나자 이를 은폐하고자 한다.

[질문1] 이 사례에서 A는 그릇된 행동을 하는 것인가? 자신의 생각이 옳다는 확신이 들 때, 자신의 견해를 주장하는 것이 잘못인가?

(답) 이 사례는 공직의 남용을 초래하는 “실질적 이익충돌”이다. 이 사례서 공무원은	자신의 개인적 견해를 표명하는 것이 아니라, 자신의 개인적 목적 달성을 위해 국가 정보를 파괴함으로써 조사결과를 은밀하게 왜곡시키고 있다. 이는 엄밀한 의미에서 부패행위이다. 즉, 공무원 자신의 사적 이익을 충족시키지 위하여 부정직하게 행동하거나 신뢰를 손상시키는 행위이다.

[사례10] 대부분의 고위 공직자들은 종종 여러 분야의 기업인들과 오찬이나 만찬을 갖게 된다. 이는 정부부처 고위공직자들의 일상적 활동의 하나로서 참가비 등의 금전이 개입되지 않는 한 별다른 문제가 없는 것으로 인식되고 있다. 최근 세 명의 건설관련 부처의 고위공직자들이 지역사회에서 잘 알려진 개발업자와 건축업자들이 주최한 ‘호화스런’ 오찬에 참석한 것으로 알려졌다. 이 모임은 해당 정부 부처가 여러 개의 주요건설 계약을 체결하기 일주일 전에 이루어 졌다. 오찬에 참석했던 세 명의 고위공직자는 모두 오찬을 주최한 건설업자를 지지하였고, 이 들은 모두 주요 계약을 따 냈다.

[질문1] 이 사례에서 도덕성 문제는 무엇인가?

(답) 공직자들과 민간부문 대표들 간의 사회적 접촉은 종종 불가피하고 때로는 바람직 할 수도 있다. 호화스런 오찬의 제공과 그 시기는 의사결정에 참여한 공직자들과 부처 계약과정의 도덕성에 의문을 제기하게 할 수 있다. 이 사례에서 오찬은 최소한 ‘외형적’ 이익충돌을 초래한다. 부처는 계약체결 과정이 부적절한 또는 부패한 영향력과 무관하다는 것을 입증할 수 있어야 한다. 만약 그렇지 못하면, 이 상황은 우호적인 공직자를 포섭하는 정부 ‘포획’의 전형적 사례로 남게 될 것이다.

7. 관련 주요용어 해설

1) 이익충돌(conflict of interest)

공직자의 공적 의무와 사적 이익이 충돌하여 후자가 전자를 추구하는데 부정적 또는 부당한 영향을 주는 상황

2) 실질적(actual or real) 이익충돌

공무원의 사익이 공무원의 공적 임무 수행에 실제로 부정적 영향을 미치는 상황

3) 외형적(apparent) 이익충돌

실질적 갈등은 없으나 갈등의 기미(소지)가 보이는 상황의 이익충돌

4) 잠재적(potential) 이익충돌

공무원이 장차 이익충돌을 야기할 만한 사익을 소유하고 있는 상황에서 발생하는 이익충돌

5) 뇌물(bribery)

공직자가 업무 수행시 영향력 행사를 대가로 무언가를 받고 자신의 판단에서 실질적인 방해를 초래하는 비예방적 범죄행위

6) 약인(quid pro quo)

공직자와 시민(집단)간의 가치 교환으로서, 사실적으로나 규범적으로 뇌물 수준에 못미치는 당사자간의 양도 행위

7) 사익의 대변(the representation problem)

공직자가 주로 퇴직 후에 사익을 위하여 민간 기업의 편에 서서 전직 부서를 상대로 한 소송이나 협상에서 공직 시의 행동과는 반대되는 행동을 하거나 정부와 반대되는 입장을 취하는 것

8) 백지신탁(blind trust)

공직자의 사익(재산)을 공직자의 영향력으로부터 독립적인 사람에게 맡겨 후자가 전자의 동의 없이 재량적 판단에 따라 재산을 관리토록 하는 것

8. 참고문헌

법제처. (1993). ｢주요국가의 공직자부정방지관계법｣.

박태석‧정상환‧황철규‧민만기. (2000). ｢정치개혁 이렇게 한다｣. 서울: 넥서스.

Kurtz, D. L. (1995). How to Manage Conflicts of Interest: A Guide for	Nonprofit Boards. Washington, D. C.: National Center for Nonprofit Boards.

Organization for Economic Co-operation and Development. (2003). Managing	Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country	Experiences. Paris: France.

_____. (2004). Draft OECD Toolkit for Managing Conflict of Interest in the	Public Sector. Forum on Implementing Conflict of Interest Policies in the	Public Service.

Stark, A. (2000). Conflict of Interest in American Political Life. Cambridge,	Mass.: Harvard University Press.

Zimmerman, J. (1994). Curbing Unethical Behavior in Government. Westport,	Conn.: Greenwood Press.

제5장 다양한 윤리적 갈등과 대응방안

제5장 다양한 윤리적 갈등과 대응방안

1. 본 장의 개요

공무원이든 아니면 사기업체에 근무하는 경우이든 늘 윤리적 갈등에 직면하게 된다. 윤리적 갈등은 단순히 특정한 법규를 위반한 경우를 넘어서는 것으로서, 윤리적 갈등의 발생은 비윤리적 행위, 즉 부패발생의 중요한 전제가 된다. 물론 윤리적 갈등이 부패 자체는 아니며, 이것이 있다고 해서 부패가 직접 발생하는 것은 아니다.

윤리적 갈등은 다양한 영역에서 발생한다. 그리고 이 윤리적 갈등은 대부분 개인수준이든 조직수준이든 의사결정단계에서의 갈등과 직접적인 행동단계에서의 갈등으로 구분된다.

어느 경우이든 개인 수준에서 윤리적 판단을 어렵게 하는 경우가 비일비재한다. 따라서 다양한 분야에서 발생 가능한 윤리적 갈등들에 대하여 사전에 이에 대한 대응방안을 마련하고 학습과 훈련을 하는 것은 윤리적 의사결정과 행동에 긍정적인 영향을 미친다.

여기에서는 공무원의 윤리적 의사결정과 행동에 가장 밀접하게 관련되는 “공무원 행동강령”의 제 규정들을 중심으로 논의하고자 한다. 공무원 행동강령은 제정된지 얼마되지 않았지만, 다양한 윤리적 갈등 사례들을 도출할 수 있는 좋은 근거규정들이 마련되어 있다.

윤리적 갈등은 곧 “공직자가 수행해야 할 공적인 가치와 공직과는 상관없이 독립적으로 추구될 수 있는 사익이 서로 모순되고 충돌하는 경우”에 발생할 수 있는데, 이는 곧 이해충돌(conflict of interest)의 발생을 의미한다. 따라서 여기서는 윤리적 갈등을 이해충돌의 회피라는 관점에서 살펴보고자 한다.

윤리적 갈등은 다양한 영역에서 살펴볼 수 있는데, 여기에서는 크게 3개 분야로 구분하여 윤리적 갈등과 대응방안을 살펴보고자 한다.

♢윤리적 갈등과 공정성 확보

♢윤리적 갈등과 재정적 이해충돌

♢윤리적 갈등과 직무상 이해충돌

2. 윤리적 갈등과 공정성 확보

올바른 공직생활을 하기 위해서는 무엇보다도 윤리적 갈등에 직면하지 않고 공평무사하게 직무를 수행하는 것이 요구된다. 무엇이 가장 바람직한 공직생활인가에 대한 합의는 쉽지 않지만, 적어도 윤리적 갈등을 적게 겪거나 혹은 효과적으로 극복하면서 공직생활을 하는 것은 올바른 공직생활을 위한 필요조건은 될 수 있다.

그러나 현실적으로 거의 모든 공무원들은 매우 다양한 윤리적 갈등들에 직면하게 된다. 특히 우리의 경우처럼 정적인 유대관계나 혈연, 지연 등과 같은 연고주의적 정서와 문화가 강한 경우에는 더욱 더 많은 윤리적 갈등에 직면하게 된다.

공정한 직무수행을 방해하는 윤리적 갈등의 분야로서 여기에서는 다음과 같이 대표적인 세 분야를 대상으로 논의하였다.

♢상관의 부당한 지시

♢정치인과의 관계나 압력

♢이해관계 직무의 회피

1) 상관의 부당한 지시관련

공정한 공직생활을 저해하는 요인 중의 하나로서 정당하지 못한 상관의 지시를 들 수 있다. 공무원 스스로는 공정하게 직무를 수행하고자 하지만, 상관의 부당한 지시 등 주변의 여건이 이를 어렵게 만들기도 한다.

현행 공무원 행동강령의 규정상, 공정한 직무를 저해하는 상관의 지시와 관련하여 다음과 같은 규정이 마련되어 있다.

가. 제4조(공정한 직무수행을 저해하는 지시에 대한 처리)

(1) 공무원은 상급자가 자기 또는 타인의 부당한 이익을 도모하기 위하여 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시를 한 경우에는 그 사유를 당해 상급자에게 소명하고 지시에 따르지 아니할 수 있다.

(2) 제1항의 규정에 의한 지시의 불이행에도 불구하고 같은 지시가 계속될 때에는 즉시 소속기관의 장에게 보고하거나 제23조의 규정에 의하여 지정된 공무원의청렴유지등을위한행동강령에 관한 업무를 담당하는 공무원(이하 “행동강령책임관”이라 한다)과 상담하여야 한다.

(3) 제2항의 규정에 의한 상담을 받은 행동강령책임관은 지시내용을 확인하여 지시의 취소 또는 변경이 필요하다고 인정되는 경우에는 이를 소속기관의 장에게 보고하여야 한다.

(4) 제2항 또는 제3항의 규정에 의한 보고를 받은 소속기관의 장은 필요하다고 인정되는 경우에는 지시의 취소․변경 등 적절한 조치를 하여야 한다.

나. 상관에 의하여 이루어지는 “부당한 지시”를 구성하는 요건은 다음과 같다.

(1) 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시

(2) 국가공무원법 제57조(복종의 의무)의 범위 내에서 인정되는 것으로, ‘현저히 저해하는 지시’에 대한 판단이 불확실한 경우, 행동강령책임관과 상담하거나 또는 소속기관장에 보고하는 절차를 마련하는 것이 필요함.

다. 상관의 부당한 지시 등에 대해서는 다음과 같은 처리절차에 따라서 이를 처리하여야 한다.

(1) 부당한 지시 → 당해 상급자에 소명 → 부당한 지시 계속 → 행동강령책임관 상담 또는 소속기관장에 보고 → 행동강령책임관의 소속기관장 보고 또는 소속기관장의 적절한 조치

(2) 소명형식 : 서면 또는 이에 상응하는 방법

(3) 소명내용은 징계등 불이익처분에 대한 권익구제의 증빙자료로 활용되므로, 구두소명을 지양하고 서면이나 이메일 등의 방법으로 소명하도록 함.

(4) 소명내용 : 소명당사자의 인적사항, 지시내용, 불복종이유 등

[사 례] 위법한 상사의 명령에 대한 복종행위

○ 상급자의 종용과 결재에 따라 허위공문서 작성 및 동 행사에 책임이 있는 이상 징계해임 처분은 적법함.(대판 91누 3598, ’91.10.22)

○ 상사의 명령이라 하더라도 위법성을 알면서 행한 행위는 행위자 자신의 책임을 벗어날 수 없고, 따라서 상사의 명령에 순종하였다는 것으로 변명이 되거나 그 책임을 면할 수 없음.(대판 66누 68, '67. 2. 7)

2) 정치인과의 관계나 압력관련

공무원들이 공정하지 못하게 업무를 처리하는 데에는 정치인 등 외부의 권력이나 영향력있는 인사들의 부당한 압력이 많은데, 이에 대한 적절한 대응이 마련되어야 할 것이다.

현행 공무원행동강령상 정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리관련 규정은 다음과 같다.

가. 제8조(정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리)

(1) 공무원은 정치인 또는 정당 등으로부터 부당한 직무수행을 강요받거나 청탁을 받은 경우에는 소속기관의 장에게 보고하거나 행동강령책임관과 상담한 후 처리하여야 한다.

(2) 제1항의 규정에 의한 보고를 받은 소속기관의 장 또는 상담을 한 행동강령책임관은 당해 공무원이 공정한 직무수행을 할 수 있도록 적절한 조치를 하여야 한다.

정치인 등의 부당한 요구에 대한 처리규정을 특별히 마련한 이유는 그 동안 행정활동이 정치권의 부당한 영향으로 인하여 공정하게 수행되지 못한 경험이 매우 많았기 때문이다. 정치적, 행정적으로 낙후된 경우, 정치가 행정에 미치는 영향은 절대적인데, 우리는 그 동안 이와 갈은 사례들을 자주 경험하였다.

정치인 등 권력자에 의한 부당한 영향에 대하여 공무원이 개인 수준에서 이를 거부하는 것은 현실적으로 한계가 있을 수 밖에 없다. 그렇다고 해도 개개인의 자율성에 이런영향이나 압력들을 그대로 맡겨두는 것도 바람직하지 않다는 점에서 행동강령에 규정을 마련하여 공무원이 부당한 정치적 영향으로부터 자유로와 질 수 있도록 한 것이다.

3) 이해관계 직무의 회피

공무원의 윤리확보와 부패방지를 위하여 공무원에게 가장 중요하게 요구되는 것중의 하나가 바로 이해관계가 발생할 개연성이 있는 직무를 회피하도록 하는 것이다. 개념과 취지상 이해관계 직무의 회피는 예방 지향적인 제도의 하나라고 할 수 있다.

현행 공무원행동강령상 이해관계 직무의 회피와 관련된 규정은 다음과 같다.

가. 제5조(이해관계 직무의 회피)

① 공무원은 자신이 수행하는 직무가 자신의 이해와 관련되거나 4촌 이내의 친족(민법 제767조의 규정에 의한 친족을 말한다. 이하 같다)이 직무관련자에 해당되어 공정한 직무수행이 어렵다고 판단되는 경우에는 당해 직무의 회피여부 등에 관하여 직근상급자 또는 행동강령책임관과 상담한 후 처리하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 상담요청을 받은 직근상급자 또는 행동강령책임관은 당해 공무원이 그 직무를 계속 수행하는 것이 적절하지 아니하다고 판단되는 경우에는 소속기관의 장에게 보고하여야 한다. 다만, 직근상급자가 그 권한의 범위안에서 당해 공무원의 직무를 일시적으로 재배정할 수 있는 경우에는 당해 직무를 재배정하고 소속기관의 장에게 보고하지 아니할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의한 보고를 받은 소속기관의 장은 직무가 공정하게 처리될 수 있도록 인력을 재배치하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.

자신이 직무관련자 또는 직무관련 공무원에 해당하는 경우로서, 토지보상․수용, 국유재산 매각, 승진심사, 전보안 작성, 징계 등과 같이 공직자 자신이 이러한 관계에 포함되는 경우 자신의 이해와 관련되는 것으로 판단한다. 따라서 직무관련성에서는 공직자 본인만이 아니라 공직자와 밀접한 관계에 있는 4촌 이내의 친족이 관련된 경우에도 공직자 본인이 이해관계에 처하고 있는 것으로 해석한다.

여기서 공직자 자신의 이해는 “재정적인 이해“만이 아니라 ”비재정적인 이해“까지도 포함하여 적용하는 것이 바람직하다. 즉 이해관계 직무의 회피 규정을 마련한 이유는 직무의 공정성을 확보하기 위한 것이며, 따라서 직무의 공정성을 저해하는 요소는 재정적인 이해만이 아니라 비재정적인 요소까지 포함하기 때문이다.

‘4촌 이내의 친족’은 민법 제767조의 친족 중에서 배우자, 4촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척으로 대상을 제한하여 적용하도록 한다.

[사례]

지방자치단체 공무원 허ㅇㅇ씨(46세, 4급)는 자신이 살던 아파트가 20년이 넘어 재건축을 추진하게 되었다. 그런데 재건축조합에서 제출한 재건축허가 신청을 심사하는 것은 허씨의 소관이었다. 허씨는 이 아파트 재건축 심사업무를 맡을 수 있는가?

부패방지위원회(현 국가청렴위원회 2002), 공직자를 위한 부패방지가이드. p.35.

3. 윤리적 갈등과 재정적 이해충돌

윤리적 갈등은 “개인, 이념, 가치, 행위들 사이에서 발생하는 대립 혹은 이들 사이에서 해소가 전혀 불가능하지 않은 모순”을 의미한다. 이러한 갈등의 해소는 갈등의 타협을 의미한다. 이러한 윤리적 갈등이 가장 첨예하게 나타나는 경우가 바로 재정적인 이해충돌에서 이다.

“재정적 이해충돌”이란 이해충돌이 발생함에 있어서 금전이나 이권 등 경제적 가치를 중심으로 이해가 발생하고 충돌하는 것을 의미한다. 금전 등이 관련되는 경우, 다른 경우와 비교하여 이해충돌이 보다 첨예하게 발생할 수 있다.

따라서 재정적 이해충돌에 직면할 경우 부패에 노출될 가능성이 매우 높다는 점에서, 이에 대한 적극적인 대응방안을 마련하는 것이 중요하다.

1) 예산의 사용 관련

공무원행동강령에서는 예산의 목적외 사용의 금지와 관련하여 다음과 같이 규정하고 있다.

○ 제7조(예산의 목적외 사용 금지) 공무원은 여비․업무추진비 등 공무활동을 위한 예산을 목적외의 용도로 사용함으로써 소속기관에 대하여 재산상 손해를 가하여서는 아니된다.

예산의 목적외 사용이라는 요건이 충족되기 위해서는 공공예산의 목적외 사용과 함게 소속기관의 재산상 손해가 동시에 충족되어야 한다. 왜냐하면 정해진 목적에서 어긋나게 사용하는 것도 바람직하지 않지만, 경우에 따라서는 선의의 의도로 그리고 소속기관의 재산에 손해를 끼치지 않는 경우도 있기 때문이다.

여기서 재산상 손해라 함은 직무와 관계없이 사적인 용도로 사용하는 경우를 의미한다. 그리고 구체적인 예산의 목적외 사용의 판단기준은 예산집행지침(기획예산처)에 의거하여 판단하도록 한다.

2) 금품의 수수 관련(선물 포함)

우리의 경우 특별한 부탁이 없어도 선물을 하는 경우가 많으며, 특히 부탁을 하는 경우에는 예외없이 선물 등의 금품을 제공하는 문화가 자리하고 있다. 오랫동안 이것은 우리의 좋은 문화의 하나로서 자리잡아왔다.

그러나 특별한 부탁이 없다 하더라도 그리고 소액이라 하더라도 금품이나 향응을 받았을 경우, 그 이후에 이루어지는 부당한 청탁을 수용할 수 밖에 없는 상황이 발생하게 된다. 처음에는 댓가를 바라지 않는 선물이겠지만, 이것이 누적되거나 반복될 경우 선물의 제공한 사람의 부탁을 거절하는 것 또한 어려워진다.

공무원행동강령에는 공무원이 금품을 받는 행위와 관련하여 다음과 같이 규정하고 있다.

가. 제14조(금품등을 받는 행위의 제한)

① 공무원은 직무관련자로부터 금전․부동산․선물 또는 향응(이하 “금품등”이라 한다)을 받아서는 아니된다.

흔히 우리 사회가 지니고 있는 대표적인 문화의 하나로서 “선물 문화”를 들고 있다. 즉 감사나 인사의 의미로서 소액의 금품 등을 제공하는 것으로서, 이와 같은 선물문화는 나름대로 긍정적인 의미도 지니고 있는 것으로 평가할 수 있다.

그러나 문제는 이와 같은 선물의 수수가 순수한 감사나 인사의 의미를 넘어서 부당한 청탁, 이권, 혜택의 제공 등과 연계되어 “뇌물“로 변질되는 경우가 비일비재하였다. 이 때문에 한때 과도한 선물의 수수 제한에 대한 규정이 마련되어 시행되기도 하였지만 제대로 운용되지 못하였다.

공무원 행동강령에서는 이와 같이 선물 등을 포함하여 공무원이 수수하는 금품 등에 대한 명확한 정의와 더불어 기준 등을 제시하고자 하였다. 그러나 선물이라는 용어 자체가 모호할 뿐만 아니라, 선물의 명확한 기준을 설정하는 것에 어려움이 있다는 점에서, 이에 대한 보편적인 기준만을 제시하였다. 보다 구체적인 내용과 기준은 개별 행정기관에서 제정되는 행동강령에서 별도로 구체화되어야 할 것이다.

특히 동 규정을 적용함에 있어서 중요하게 고려되어야 할 것이 바로 직무관련성 혹은 직무관련자에 대한 규정이라고 할 수 있다. 따라서 행정기관별로 강령을 제정함에 있어서 직무관련성에 대한 명확한 정리가 이루어져야 할 것이다.

② 직무관련자로부터 예외적으로 받을 수 있는 금품 등(제1항)

- 채무의 이행 등 정당한 권원에 의하여 제공되는 금품 등

- 통상적인 관례의 범위안에서 제공되는 음식물 또는 편의

- 직무와 관련된 공식행사에서 일률적으로 제공되는 음식물/편의

- 불특정 다수인에게 배포하기 위한 기념품 또는 홍보용 물품

- 재난 등에 처한 공무원을 돕기 위해 공개적으로 제공되는 금품 등

- 그밖에 소속기관의 장이 허용하는 범위안에서 제공되는 금품 등

나. 제정에 관한 사항

♢ 통상적인 관례의 범위에 대한 판단기준을 마련하도록 함

♢ 직무관련자로부터 받을 수 있는 금품 등의 범위는 영 제14조를 참고

하여 구체적으로 세분화하여 정하도록 함

○ 직무관련자로부터 통상적인 관례의 범위 내에서 제공되는 음식물 또는 편의(영 제14조 제1항 제2호)와 소속기관의 장 등이 허용하는 금품 등(제6호)은 중앙관서의 장 등이 당해기관의 구체적인 사정을 고려하여 정하도록 하고 있다.

○ ‘통상적인 관례의 범위(음식물․편의)’에 대해서는 다음과 같이 해석한다.

♢ 직무관련자의 순수성, 자발성이 인정되는 경우로 직무수행을 위해 부득     이한 경우에 한하여 일정 범위내에서 제한적으로 허용되는 음료, 간단     한 식사, 통신 또는 교통편의 등이 해당

･ 지도감독 대상사업체 방문시 제공되는 음료 등

･ 장시간의 업무협의 도중에 구내식당에서 식사를 하거나 간소한 식사      를 외부에서 하는 경우

･ 통신시설을 이용하거나, 일시적으로 단거리 차량지원을 받는 경우

♢ 국가공무원법 제61조(청렴의 의무)의 한계 내에서 인정되는 것으로, 일     선 민원부서, 지도단속부서 등은 민원인으로부터 소액의 음식물, 편의     를 받는 것을 엄격히 규제할 필요가 있음.

다. 운영에 관한 사항

○ 직무와 관련된 공식행사에서 일률적으로 제공되는 음식물․편의

- 비공식 행사 또는 특정 공무원에 제공되는 음식물 등은 수수 금지

○ 불특정 다수인에게 배포하기 위한 기념품 등

- 특정인에게 제공되는 기념품 등은 수수 금지

○ 재난 등에 처한 공무원을 돕기위한 금품 등

- 비공개적으로 관내업소 등에서 갹출한 금품 등은 수수 금지

○ 소속기관의 장이 허용하는 범위 안에서 제공되는 금품 등(제6호)

- 중앙행정기관의 장 등은 영 제14조의 제정취지 및 당해 기관의 구체적인 사정을 고려하여 허용범위를 제정하되, 직무관련자로부터 현금(상품권 포함) 및 선물을 받는 행위는 엄격히 규제함

- 허용되는 경우(예시) : 국․공립학교 교원이 스승의 날, 졸업식 등의 행사에서 공개적으로 제공받는 꽃, 케이크 등 간소한 선물

［ 사 례 ］

충남 연기군 관권부정선거 수사당시 한준수 전 군수가 부정선거자금이라고 폭로하였던 ○○건설 수표 1천만원에 대해 이를 건네줬던 ○○ 전지사는 친지들이 도와준것이라고 주장했다. …도지사로서의 업무수행에 이것저것 씀씀이가 많아 스폰서들이 도와준 것이라고 해명하였다. 중앙일보(1992.9.30)

① 직무관련 공무원으로부터 예외적으로 받을 수 있는 금품 등(제2항)

․직무 관련자로부터 받을 수 있는 금품 등(제1항 1～6호)

․통상적인 관례의 범위안에서 제공되는 소액의 선물

․직원상조회 등에서 공개적으로 제공되는 금품 등

․상급자가 하급자에게 위로․격려․포상 등으로 제공하는 금품 등

○ ‘통상적인 관례의 범위□에서 제공되는 음식물․편의(제1항제2호), 선물(제2항제2호)

- 직무관련자의 순수성, 자발성이 인정되는 경우로 직무수행을 위해 부득이한 경우에 한하여 일정 범위(예 : 3만원, 업무추진비 집행지침 한도 참고)내에서 중앙행정기관의 장 등이 정함

- 음식물 : 업무협의시 제공되는 간단한 음료 및 식사 등

(간단한 식사가 일정범위를 초과하여 향응에 해당하는 경우 금지)

- 편의 : 통신시설 이용, 교통불편지역 출장시 현지차량 편의제공 등

- 선물 : 꽃, 케이크, 과일 등 소액의 물품

○ 직원상조회 등은 상부상조를 목적으로 소속기관 내 직원의 소모임을 의미(예 : 직급별 상조회 등)

○ 소속기관의 장등이 허용하는 범위안에서 제공되는 물품 등(제1항제6호)

- 직무관련자 또는 직무관련공무원으로부터 받는 접대골프는 금지되지만, 자기부담으로 하는 골프는 가능함

- 전별금 등 현금은 직무관련자 및 직무관련공무원으로부터 수수 금지

3) 외부강의 등과 관련

공무원에게는 직무에 전념할 의무가 주어져 있다. 그것은 공직 이외의 일에 지나치게 많은 관심을 둘 경우 공직에 대한 몰입도는 당연히 떨어지고, 이에 따라서 성실하고 효율적인 직무수행이 방해받기 때문이다.

예를 들어 공무원이 직무시간내든 혹은 직무시간 이외든 과도하게 외부의 강의 등에 많이 참석하는 것도 직무 몰입을 저해하는 부작용을 낳는다.

외부강의 등과 관련하여 현행 공무원행동강령에서는 다음과 같이 규정하고 있다.

가. 제15조(외부강의 등의 신고)

① 공무원은 대가를 받고 세미나․공청회․토론회․발표회․심포지엄․교육과정 등에 참석하여 강의․강연․발표․토론 등(이하 “외부강의등”이라 한다)을 연간 통산하여 3월 이상 월 4회(또는 월 8시간)를 초과하여 하는 경우에는 외부강의등의 요청자․요청사유․장소․일시 및 대가를 소속기관의 장에게 신고하여야 한다. 다만, 다른 법령의 규정에 의하여 허가를 받거나 직무수행과 관련된 외부강의 등은 그러하지 아니하다.

② 공무원이 제1항의 규정에 의한 외부강의 등을 행하는 경우에 받을 수 있는 대가는 외부강의 등의 요청자가 통상적으로 적용하는 기준을 초과하여서는 아니된다.

③ 공무원은 제1항의 규정에 의한 신고대상이 아닌 외부강의 등의 경우에도 1회당 50만원을 초과하여 외부강의 등의 대가를 받은 경우에는 제1항 본문의 규정에 의한 신고사항을 소속기관의 장에게 신고하여야 한다.

공무원은 공무수행과 관련하여 행정조직내부에서 뿐만이 아니라 외부에서도 공직과 관련된 활동을 하게 된다. 예를 들어 세무 공무원이 관련 기업체나 협회 등을 대상으로 개정된 세법이나 납세 등에 대한 설명과 교육 등의 직무활동을 할 수 있다. 이처럼 직무에 따라서는 관련 공무원이 적극적인 외부활동을 수행하는 것이 바람직한 경우도 있기 때문에 직무 이외의 활동을 하는 것에 대해서 무조건 부정적인 평가를 할 필요는 없다.

그러나 이와 같은 외부활동으로 인하여 발생할 수 있는 문제점도 또한 있기 때문에 과도한 외부활동에 대한 제한이 어느 정도는 요구된다. 하나는 결국 외부활동으로 인하여 내부 직무활동에 있어서 직무 몰입도가 저하된다는 점이며, 또 한편에서는 외부활동으로 인하여 발생하는 수익이 공직을 통하여 얻게 되는 소득과 비교하여 지나치게 많을 경우에 발생하는 문제이다.

즉 지나치게 많은 외부활동과 과다한 수익의 창출은 공직의 성실한 수행의무와 충돌하게 된다는 점에서 어느 정도 제한의 필요성이 있다.  이와 같은 사례의 하나로서 공직외부에서의 강의 등을 들 수 있다. 이에 따라서 현행 공무원행동강령에서는 이를 제한하는 규정을 마련하여 시행하고 있다.

○ 신고대상

- 월중 4회(또는 8시간)를 초과하여 외부강의 등을 하는 경우가 당해연도 내에서 3회 이상인 경우에 신고대상이 됨

- 대학 등 교육기관, 사설학원, 민간협회, 사기업체 등에서의 강의를 포함함

- 1회당 의미 : 같은 장소에서 연속적으로 이루어지는 것은 내용․대상자․날짜․시간 관계없이 1회로 판단함

○ 신고제외 대상

- 군인복무규율 등 다른 법령에 의하여 허가를 받은 경우는 제외함

- 직무수행과 관련된 외부강의 등

･ 정부기관이 주최하는 공청회, 토론회 등에 참여하는 경우

･ 공무원 교육․훈련기관에서 행하는 자신의 직무와 관련된 외부강의 등(예시 : 중앙공무원교육원, 정보통신공무원교육원 등)

･ 신문, 방송 등 언론기관이 주최하여 정부정책 또는 소속기관의 시책 등을 홍보하기 위한 외부강의 등

☞  공무원복무규정 제25조

「외부강의 등」이 공무원의 직무상 능률의 저해, 공무에 대한 부당한 영향, 국가의 이익과 상반되는 이익의 취득 또는 정부에 대한 불명예스러운 영향을 초래할 우려가 있는 경우 금지됨

4) 금전의 차용 등과 관련

공무원이든 일반인이든 정당하지 못한 유혹이나 범죄에 가담하게 되는 대표적인 이유 증의 하나는 경제적 어려움 때문이다. 경제적 어려움은 적어도 개인 수준에서는 부패에 현혹될 가능성을 가장 높이는 요인으로 작용한다.

특히 자신의 경제적 소득을 과도하게 초과하는 채무를 부담하게 되는 경우 그럴 가능성이 보다 높아지게 된다. 따라서 공정하고 청렴한 공직의 수행을 위해서는 수입을 초과하는 과도한 금전의 차용은 제한될 필요성이 있다. 특히 이해관계자로 부터의 금전 차용은 매우 위험하기 때문이다.

공무원 행동강령에서는 금전의 차용 등과 관련하여 다음과 같이 규정하고 있다.

가. 제16조(금전의 차용금지 등)

① 공무원은 직무관련자(4촌 이내의 친족을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)로부터 금전을 차용하거나 부동산을 무상(대여의 대가가 시장가격 또는 거래의 관행과 비교하여 현저히 낮은 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 대여받아서는 아니된다. 다만, 금융실명거래및비밀보장에관한법률 제2조의 규정에 의한 금융기관으로부터 통상적인 조건으로 금전을 차용하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제1항 본문의 규정에 불구하고 부득이한 사정으로 직무관련자로부터 금전을 차용하거나 부동산을 무상으로 대여받고자 하는 공무원은 소속기관의 장에게 신고하여야 한다.

물론 금융기관과의 정상적인 금융거래를 제한하는 것은 전혀 아니다. 제한이 필요한 것은 규정에서 언급하고 있는 것처럼, 공무원이 직무관련성이 있는 사람으로부터 차용을 하는 경우이다. 이런 경우, 해당 공무원은 이해관계자에게 포획될 수 밖에 없으며, 따라서 이해충돌의 상황이 발생하였을 경우 공정한 직무수행이 불가능해지게 된다. 따라서 이해충돌의 가능성이 있는 직무관련자로부터의 차용은 엄격히 제한되어야 할 것이다.

5) 경조사 관련

우리의 전통적인 풍습의 하나가 바로 상호부조라고 할 수 있다. 즉 큰일이나 어려운 일이 있을 때 서로 의지하고 경제적으로 도움을 주는 것으로서, 오랜 세월동안 좋은 풍습으로 인정되어 왔다.

그러나 이와 같은 풍습이 농경사회적 전통이 강한 경우에는 바람직한  풍습으로 이해될 수 있지만, 오늘날과 같이 분절화된 산업사회에서는 그러한 평가를 받지 못한다. 오히려 이와 같은 풍습이 도를 넘어서는 경우가 비일비재하고, 경조사를 통지 받은 사람에게는 하나의 부담으로 작용한지 오래되었다.

심한 경우에는 이러한 경조사를 계기로 과도한 금품의 수수 등 뇌물수수 행위가 발생하기도 한다. 특히 공무원과 민원인과의 관계에서는 더욱 부정적인 현상이 나타나기도 한다. 이에따라 공무원 행동강령에서는 경조사의 통지와 경조금품의 수수에 대한 일정한 제한을 설정하는 규정을 담고 있다.

물론 이와 같은 규정을 마련함에 있어서 경조사의 통지범위나 방법, 경조금품의 수준에 대한 객관적인 기준을 제시하는 것은 매우 어렵다. 특히 직무 관련성의 문제까지 결합됨으로써 기준의 설정이 용이한 것은 아니다. 때문에 개별 행정기관에서 강령을 설정함에 있어 부패방지위원회의 강령을 기준으로 하되, 개별 기관의 성격을 반영한 합리적인 기준이 설정될 수 있어야 할 것이다.

가. 경조사 통지(영 제17조제1항)

○ 공무원은 직무관련자 또는 직무관련 공무원에게 경조사 통지 금지

- 친족, 전소속 또는 현소속 공무원에 대한 통지는 가능

- 불특정 다수를 대상으로 하는 신문, 방송을 통한 통지는 가능

나. 경조사의 범위

○ 본인과 배우자의 직계 존비속과 관련되는 결혼, 출산, 돌, 회갑, 사망 등이 해당됨(본인의 승진, 전보 등은 제외)

다. 경조사 통지가 가능한 대상

○ 직무관련이 없는 자

○ 친족, 전․현 소속기관 근무 공무원(직무관련 유무 불문)

○ 기관 홈페이지 게재(소속직원을 대상으로 한 통지로 보아 허용됨)

라. 통지방법

○ 직무관련 없는 자는 제한이 없음

○ 직무관련자 및 직무관련 공무원은 신문, 방송에 의한 통지는 가능함

○ 다만, 신문 및 방송 기사를 통해 직무관련자에게 통지하는 것은 개별통지로 보아 금지

마. 친족의 범위

○ 배우자, 8촌 이내 혈족, 4촌 이내 인척(민법 제767조)

바. ‘현재 근무하고 있거나 과거에 근무하였던 기관’에 대한 해석

○ 기관의 범위는 기관별 행동강령(훈령, 규칙 등)의 실질적인 효력이 미치는 범위로 제한하도록 함

- 서울시의 경우, 본청과 구청은 별도 기관으로 간주함

- 경찰청, 국세청, 관세청 등 특별지방행정관청이 있는 행정기관은 소속기관 전체를 하나의 기관으로 간주하도록 함

○ 과거에 근무하였던 기관의 범위

- 직전 근무기관을 포함하여 과거에 근무하였던 모든 기관을 의미함

사. 경조금품 등 수수 제한(영 제17조제2항)

○ 공무원은 경조사와 관련하여 중앙행정기관의 장 등이 정하는 통상적인 관례의 범위를 초과하는 금품 등의 수수를 금지함

- 친족, 종교단체, 친목단체, 기타 중앙행정기관의 장이 정하는 금품 등은 허용됨

아. ‘통상적인 관례의 범위’에 대한 기준 마련

○ 중앙행정기관의 장 등은 현재의 관행과 소속직원의 의견을 수렴하여  경조금품 등의 범위를 정할 수 있으나, 여론조사 결과 5만원 상당이 경조금품의 대다수를 차지하므로 과다한 경조금품 등의 수수를 통한 부패발생을 예방하기 위해서 동 금액의 범위내에서 기준을 정함.

- 공직선거및선거부정방지법에 의한 축의․부의금 상한액

(중앙선거관리위원회 규칙) : 15천원

- 경조금품 금액기준에 대한 여론조사 결과(현대리서치, 2002년 4월), 일반국민(5만원 까지 74%)과 공무원(5만원 까지 88%)간에 다소 의견차이가 있음.

자. ‘그밖에 중앙행정기관의 장 등이 정하는 경조사 관련 금품 등’의 해석

○ 중앙행정기관의 장 등이 영 제17조제2항의 통상적인 관례의 범위와 관계없이 정할 수 있는 것으로서 다음사항이 해당됨.

- 직원의 경조사시 기관 또는 기관장 명의로 지급하는 금일봉, 화환 등

차. 운영과 관련하여, 영 제17조제2항제2호는 정관, 회칙 등이 마련된 단체가 단체명의로 제공하는 금품 등으로 한정됨.

4. 윤리적 갈등과 직무상 이해충돌

공무원에게 있어서 일반적인 윤리적 갈등은 공직내부에서의 일상적인 직무수행과정에서 발생한다. 즉 공직자가 직무를 수행하는 과정에서, 다양한 상황에 직면하게 되는데, 예를 들어 아는 사람의 부탁, 상관의 청탁, 친인척의 부탁을 받게 되는 경우이다. 공정성을 훼손시키지 않는다면 아무 문제가 없겠지만, 대개 이러한 부탁들은 직무 수행의 공정성을 훼손시키는 것들이다.

이러한 직무상 발생하는 이해충돌은 앞서 언급한 재정적 이해충돌과는 비교되는 것으로서, 주로 인사 청탁, 알선, 직무와 관련된 정보의 이용, 공용물의 사적 이용 등과 관련하여 발생한다.

1) 인사청탁 관련

직무상 이해충돌은 다양한 양태로 발생하게 되는데, 가장 빈번하게 발생하는 사례로서 인사청탁과 관련된 것을 들 수 있다. 비록 충분한 능력과 자격을 갖춘 인사에 대한 부탁이라 하더라도 윤리적 문제를 야기하는 것이다.

인사청탁의 배제와 관련하여 공무원 행동강령에서는 다음과 같이 규정하고 있다.

◇ 제9조(인사청탁 등의 금지)

① 공무원은 자신의 임용, 승진, 전보 등 인사에 관하여 부당한 영향을 미치기 위하여 타인으로 하여금 인사 업무를 담당하는 자에게 청탁을 하게 하여서는 아니된다.

② 공무원은 직위를 이용하여 다른 공무원의 임용, 승진, 전보 등 인사에 부당하게 개입하여서는 아니된다.

규정에서 제시된 바와 같이, 인사청탁은 요청하여서도 안되며, 청탁받은 것을 수용하여서도 안된다. 인사청탁은 공직사회 내부에서 공공연하게 이루어지는 것으로서, 일반 사회만이 아니라 공직사회내에서도 각종 연고가 실질적인 작용을 하는데, 인사청탁도 이러한 연고에 기초하여 이루어지곤 한다.

공직사회내에서의 인사는 실적이나 능력에 의하여 이루어져야 함에도, 부당한 청탁에 의하여 인사가 이루어진다면, 결국 공직사회내에서 공무원들의 사기관리는 제대로 이루어질 수 없으며, 전반적으로 공직사회의 경쟁력은 떨어지게 된다.

2) 알선과 청탁 관련

공무원은 일반 시민들과 비교하여 상대적으로 중요하고 많은 정보를 접하게 되며, 또한 이러한 정보를 이용하여 각종 정책을 추진한다. 공무원이 권력을 갖고 있다는 것은 이렇게 남들이 갖지 못한 정보를 갖고 있기 때문이다. 정보만이 아니라 각종 인허가권, 단속권 등도 동일한 맥락에서 권력과 같은 작용을 하게 된다.

따라서 공직 외부에 있는 사람들과 비교하여 처리하기 어려운 문제들도 공무원들은 상대적으로 쉽게 처리할 수 있는 능력을 갖고 있기 때문에 늘상 외부 사람들의 각종 청탁과 알선의 대상이 된다.

알선과 청탁에 관련된 공무원 행동강령상의 규정은 다음과 같다.

◇ 제11조(알선․청탁 등의 금지)

① 공무원은 자기 또는 타인의 부당한 이익을 위하여 다른 공무원의 공정한 직무수행을 저해하는 알선, 청탁 등을 하여서는 아니된다.

② 공무원은 직무수행과 관련하여 자기 또는 타인의 부당한 이익을 위하여 직무관련자를 다른 직무관련자에게 소개하여서는 아니된다.

공무원이 부당한 알선과 청탁을 할 경우, 특히 직무와 관련된 경우에는 이를 거절하기가 어려워진다. 즉 직무관련성이 있을 경우, 공무원의 알선이나 청탁을 거절하는 것은 곧 자신에게 손해로 연결될 수 있으며, 알선이나 청탁을 수용하는 것이 오히려 자신에게 이익이 된다고 생각한다.

3) 직무관련 정보의 이용 관련

공무원은 중요한 각종 정부 정책의 결정자이자 집행의 책임자이다. 직급의 차이나 담당하는 일의 차이는 있겠지만, 정책의 집행에 있어서 공무원은 결정적인 권한을 행사한다.

특히 공무원들은 일반 국민들에게는 공개되지 않은 중요한 정보에 접하고 또 갖고 있다. 특히 새로운 개발 사업과 관련하여 갖고 있는 정보를 잘만 활용하면 막대한 이익을 취할 수 있기 때문에 공무원 스스로만이 아니라 외부의 사람들도 공무원이 갖고 있는 정보를 얻고자 노력을 하게 된다.

공무원이 직무와 관련하여 알게된 정보의 이용 제한에 대해 공무원행동강령은 다음과 같이 규정하고 있다.

가. 제12조(직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한)

① 공무원은 직무수행과 관련하여 알게 된 정보를 이용하여 유가증권․부동산 등과 관련된 재산상 거래 또는 투자를 하거나 타인에게 그러한 정보를 제공하여 재산상 거래 또는 투자를 돕는 행위를 하여서는 아니된다.

② 중앙행정기관의 장등은 제1항의 규정과 관련하여 소관분야별로 직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한에 관한 세부기준을 정하여야 한다.

공무원은 수행하고 있는 직무의 성격상 정부의 중요한 정책이나 정보에 대하여 손쉽게 접근할 수 있으며, 경우에 따라서는 중요한 정책결정에 직․간접적으로 참여하고 있다. 때문에 공무원은 자신의 직무와 관련하여 지득한 정보는 공적으로만 활용하여야 하며, 사적으로 활용하는 것은 엄격히 금지되어야 할 것이다.

예를 들어 정보통신과 관련된 중요한 정책결정을 하는 지위에 있는 공무원이 관련 정보를 이용하여 정보통신회사의 주식을 매수 혹은 매도할 수 있다면 결국 공정하게 직무수행을 하는 것이 불가능해진다. 이 때문에 직무관련 정보를 이용한 거래 등을 제한하는 것은 공무원 개인의 경제적 활동을 제한한다는 의미보다는 공정한 직무활동의 보장이라는 측면이 강하다.

이와 관련해서 미국의 경우는 우리보다 자세하고 엄격한 규정을 마련하여 활용하고 있다. 예를 들어 민간기업인이 공직에 취임할 경우, 자신이 보유하고 있던 주식을 처분하거나 혹은 소위 “폐쇄신탁(blind trust)” 등에 맡겨서 공직자로서 자신의 직무활동과 경제적 활동을 분리시키고 있는 실정이다.

소관분야별 직무관련 정보 이용 등의 제한에 대한 세부적인 기준을 마련하는 것이 필요하다(제한대상 직위, 제한 범위, 제한 기간 등)

나. 공무원의 주식거래 제한 관련 규정(증권거래법 제42조, 제83조, 제206조의9)

(1) 증권시장에 직접 관여하는 공무원은 원칙적으로 주식거래를 제한함

다. 직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한 검토가 필요한 기관

(1) 주식 등 유가증권 거래 규제 : 재정경제부, 금융감독위원회, 산업자원부, 정보통신부, 과학기술부, 특허청, 국세청, 중소기업청,  각급 기관의 기금운용 담당자, 등

(2) 부동산 거래(투자) 규제 : 건설교통부, 농림부, 지방자치단체(도시계획, 도시개발, 건설 담당부서 등) 등

［ 사 례 ］

모 철도청장이 공개한 서울 영등포구 대림동 10△△ 일대 4필지 242평은 청장이 잡종지로 신고한 것과는 달리 대지로 밝혀졌으며, 땅을 구입한 시기도 지하철 2호선 건설계획 입안단계인 지난 1973년 청장이 철도청 기획관리실 사무관으로 재직할 당시여서 직무상 입수한 정보로 사전에 투기한 것이 아니냐는 의혹이 일고 있다. … 청장은 사전에 2호선 노선을 알고 땅을 샀을 가능성이 큰 것으로 보인다. 한국일보 (1993. 3.29.)

☞ 백지신탁(Blind Trust)이란?

․ 이해충돌을 방지하기 위하여 미국 등에서 활용하는 신탁제도

․ 재산등록을 통하여 이해충돌이 있을 경우 이를 해소하여야 하는 다양한  방법들중의 하나로서, 백지신탁은 이해충돌이 있는 주식을 신탁회사에   맡김으로서 이해충돌을 해소하고자 함.

․ 신탁만으로는 안되며, 신탁된 주식을 이해충돌이 없는 주식으로 처분하고, 새로운 주식에 대하여 신탁자가 알지 못하는 상태를 백지(blind)라고 함.

4) 공용물의 사적 이용과 관련

우리의 경우 공직이나 일반 기업의 경우를 불문하고 문제점으로 지적되는 대표적인 것이 바로 공용물을 사적인 용도로 활용하는 것이다. 이러한 문제는 공과 사를 명확히 구분하지 않는 우리의 풍토에 기인한다.

현행 공무원행동강령에서는 이에 대해서 다음과 같이 규정하고 있다.

가. 제13조(공용물의 사적 사용․수익의 금지) 공무원은 관용 차량․선박․항공기 등 공용물을 정당한 사유 없이 사적인 용도로 사용․수익하여서는 아니 된다.

(1) 공무원은 공무를 수행하는 공직자로서의 신분과 더불어 국민의 한 구성원이라는 사인으로서의 신분을 갖고 있다. 즉 이중적인 지위를 갖고 있다고 할 수 있다.

(2) 그런데 그 동안 우리의 경우, 공용과 사용의 명확한 구분이 제대로 이루어지지 못하였으며, 이에 따라서 공용물을 사적인 용도로 사용하는 경우가 빈번히 발생하여 왔으며, 이것이 사회문제화 되기도 하였다.

(3) 이에 따라 공무원 행동강령에서는 이와 같은 공용과 사용의 구분을 명확히 하고, 공용물의 사적 사용을 금지하는 규정을 마련하였다.

○ 공용물의 정의

- 국가․지방자치단체 등에 의해 직접 사무용, 사업용 또는 공무원의 주거용으로 제공되는 물건으로서 청사, 관사, 관용차량, 건설중기 등이 이에 해당됨.

○ ‘정당한 사유없이 사적인 용도로 사용․수익’에 대한 판단

- 공용물의 제공목적에 필요한 한도를 벗어나 개인목적으로 사용하는 것을 의미함.

-  목적외 사용의 예시

･ 관사를 임대하고 임대수익을 개인적으로 사용

･ 관용차량을 당해 공무원이 사적목적으로 사용하거나 가족이 사용

･ 소방․군용헬기, 행정지도선 등을 개인목적으로 사용

5. 관련 주요용어 해설

1) 윤리적 갈등

공직자가 수행해야 할 공적인 가치와 공직과는 상관없이 독립적으로 추구될 수 있는 사익이 서로 모순되고 충돌하는 경우에 발생하는 윤리적 상황과 이해충돌(conflict of interest)에 의하여 주로 발생함.

2) 이해충돌

공무원이 직무를 수행하는 과정에서 추구하는 공적인 이익과 사적인 이익이 서로 모순․충돌되는 상황. 여기서 충돌은 공익과 사익이 병립하여 존재하기 어려움을 의미함.

3) 재정적 이해충돌

재정적 이해관계를 중심으로 발생하는 이해충돌. 공직자윤리법상 등록된 재산과 공무원이 수행하는 직무간에 밀접한 연관성이 있는 경우 재정적 이해충돌이 발생한 것으로 봄

4) 직무상 이해충돌

직무수행 과정에서 발생하는 이익충돌로서, 주로 인사청탁, 알선, 직무관련 정보의 이용 등에서 발생하는 이해충돌

5) 직무관련성

공무원이 담당하는 직무와 관련된 경우를 의미함. 직무관련성은 공직자 본인만이 아니라, 4촌 이내의 친족 등 공무원과 밀접한 관련이 있는 경우에도 직무관련성의 범위에 포함됨.

6) 백지신탁(BLIND TRUST)

주식 등의 자산을 신탁하되, 신탁된 자산의 매각은 물론, 신탁된 자산에 관련된 정보를 신탁자가 알지 못하는 경우, 백지신탁이라고 함. 신탁자와 수탁자간에 서로 정보를 주고 받을 수 없도록 장막을 쳤다고 해서 “페쇄(BLIND)"라는 용어를 사용함.

6. 주요 참고문헌

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제6장 부패의 발생과 대응체계

제6장 부패의 발생과 대응체계

1. 본 장의 개요

부패는 다양한 영역에서 발생한다. 특히 권력이 집중되어 있는 반면, 불투명성이나 재량권은 높고, 통제는 되지 않는 영역에서 발생한다.

이렇게 발생하는 부패에 대한 효과적인 대응이 필요하다. 여기에서는 이런 부분에 초점을 두고 부패문제에 대한 효과적인 대응방안들을 제시하고자 하였다. 특히 부패방지법에 의해 운영되고 있는 내부공익신고제도에 대한 구체적인 활용방안 등도 제시하였다.

2. 부패의 발생환경

부패의 위험이 존재할 수 있는 조직이나 영역의 예는 주로 투명한 절차와 기준이 없거나 재량이 다분히 존재하는 곳에서 찾아볼 수 있다. 특히 인허가, 경찰, 세무, 검찰, 소방, 예산의 불법사용 및 낭비, 구매 및 납품비리, 공사관련 부패행위, 계약 및 입찰 등 다양한 영역에서 부패행위가 발생한다.

1) 인사(personnel)

･ 인사대상자의 적격성에 대한 판단을 적절한 채용기준과 규정을 가지고 검토했는가?

･ 채용심사위원이 이해충돌(conflict of interest)이 무엇인지를 이해하고 있는지, 만약 이해한다면 어떻게 행동해야 하는지를 아는가?

이러한 기준이 준수되지 않고 직원을 채용할 때, 또는 승진인사 및 전보시 인정주의 혹은 정실주의로 인해 의사결정이 이루어지게 되면 부패가 발생하게 된다. 넓은 의미로 공평무사의 원칙(arm's length principle)에 위배되는 인사는 부패행위로 간주된다. 특히 우리나라의 경우 과거 군인사, 교원인사 등에 있어서 보직관리 및 소위 좋은 자리로 이동하거나 승진을 위해 금품이 오가는 사례를 어렵지 않게 발견할 수 있었다.

모든 부문의 직위에 인사관련 부패의 소지가 있기는 하지만 대부분의 나라에서는 특정 직위에 있는 공무원들을 특별관리한다. 일반적으로 경제적 이해관계가 개입된 분야와 대민접촉이 잦은 분야(조세, 관세, 인허가관련), 그리고 법률집행과 관련된 경찰, 검찰 등을 포함한다.

이들 요주의 분야에서 인사관련 청렴성을 유지하기 위해서는 주기적인 인사이동, 내부통제, 감사뿐만 아니라 인사위원회, 재산등록 등 더욱 엄격한 장치들을 채택한다.

	사례 1 - 인사비리
○○대를 비롯한 국립대학 10곳에 대한 교육부 표본감사 결과 이들 대학이 신규 교원임용 과정에서 각종 위법 부당행위를 저지른 사실이 드러났다. 교수 채용을 둘러싼 비리는 그동안 주로 사립대에서 빚어진 것으로 인식됐는데, 이번 감사 결과 국립대도 이에 못지 않다는 사실이 밝혀져 충격을 준다. 눈에 띄는 위법행위를 보면 지원자와 특별한 관계의 사람을 심사위원으로 위촉하거나, 심사위원들이 전공분야와의 부합 여부 평가 때 자신의 대학 후배에게 다른 학교 출신자보다 높은 점수를 주는 등의 수법을 썼다. 두 사람의 임용이 취소됐다고 하지만 대학들이 심사위원 위촉 때 신규 교원 임용에 따른 기본 규정인 지원자와 학력 및 경력 등에서 특별한 관계에 있는 사람은 심사위원으로 위촉할 수 없도록 한 규정을 무시한 것이다. (국립대도 “교수채용 비리인가?”의 사설의 일부분 한겨레, 2003. 07. 17) ○○부에 근무하던 공무원 A씨는 지난 2002년 10월 23일 업무상 배임 등의 혐의로 비위 면직됐다. 그러나 A씨는 3개월도 지나지 않아 2003년 1월 2일 신보캐피탈(주)에 취업했다. ○○부 공무원 B씨는 2002년 5월 21일 뇌물수수 혐의로 면직됐지만 한 달 반만에 부산 신항만(주)에 취업했다. 면직된 비위 공무원은 일정기간 직무와 밀접한 관련이 있는 기업체(이하 법인·단체 포함) 등에 취업할 수 없다는 법 규정에도 불구하고 버젓이 취업이 이뤄지고 있는 것으로 드러났다. 특히 이에 대한 관리 책임이 있는 ○○기관에서 비위공무원이 취업한 관련 기업 중 상당수를 '취업제한 기업체'로 분류하지 않고 있어 관련 법조항이 유명무실하다는 지적이 제기됐다 (오마이뉴스, 2004. 09. 30). 장군 진급을 비롯한 승진 및 주요보직 인사 때마다 떠도는 뇌물 의혹도 직업군인들의 사기를 좀먹고 있다. 군 내부에서는 지난 정부시절 군 안팎의 몇몇 실세 인사들이 장군 진급 및 주요보직 인사를 좌지우지했다는 소문이 많았다. 객관적 실력보다는 특정 지연이 작용했고 일부에서는 뇌물까지 오갔을 것이라는 얘기가 심심찮게 나온다. 지난달 7일 K 전 장관이 육참 총장 시절 부하 장군으로부터 승진인사 답례로 거액을 받은 혐의로 기소된 것을 보면 소문이 허황된 것은 아닌 것 같다. 지난달 구속된 L 전 소장의 차명계좌에도 군 관계자 2~3명이 입금한 흔적이 있어 수사가 진행 중이다. 승진인사 비리 소문은 해군 공군도 예외가 아니다. 실제 대령진급을 위해 해군 중령이 3,000만원의 현금을 지난 정부 실세의 친인척에게 건넨 사실이 드러나기도 했다. 장군진급과 대령 승진을 위해 거액의 뇌물이 필요하다는 추측과 소문은 정상적으로 진급한 대다수 지휘관들의 명예마저 먹칠하고 있다. 인사비리는 사다리처럼 이어져 지난 2001년에는 야전부대 연대장이 부하 장교 등으로부터 인사청탁과 함께 1,000만원대의 금품을 받은 혐의로 구속되기도 했다. (문화일보, 2004. 01. 12)

	사례 2 - 인사비리
○○도교육청 인사담당 장학관 등이 지난달 교원정기인사를 앞두고 금품을 받은 사실이 드러나는 등 지역 교육계의 고질적인 비리가 여전하다는 비난이 일고 있다. ○○도교육청은 13일 “1월 11일 국무총리 국무조정실 암행감찰에서 초등교육과와 중등교육과 일부 장학관, 장학사가 현금과 상품권을 부정 수수한 사실이 적발돼 징계절차를 진행중”이라고 밝혔다. 감찰 결과에 따르면 당시 초등장학사 4명과 중등장학사 2명은 현금 5만∼10만원이 든 봉투를 책상서랍에 넣어 두었으며 이 가운데 2명은 적발된 금액이 50만원을 넘었다. 또 중등장학관 1명은 10만원권 농협상품권을 양복 주머니에 갖고 있다 적발돼 출처와 경위를 조사받은 것으로 알려졌다. 교육청 관계자는 “문제의 현금봉투는 대부분 지역교육청 인사담당자들이 승진 전보 등 인사관련 서류들과 함께 관행적으로 건넨 것들로 추정된다”며 “교육부 지침에 따라 50만원 미만은 경고, 50만∼100만원은 경징계 할 방침”이라고 밝혔다. (동아일보, 2002. 03. 13) ○○협회의 선수선발 및 인사비리사건을 수사중인 서울지검 특수2부는13일 K 대한체육회장 겸 세계태권도연맹 총재의 아들 K모씨에 대한 계좌추적 결과, Y(49ㆍ구속)세계태권도연맹 사무차장 등 태권도협회 인사들로부터 인사청탁 등 대가로 수억원의 금품을 제공받은 사실을 확인, K씨를 조만간 소환 조사키로 했다. 검찰에 따르면 K씨는 지난해 초 ○○협회 고위간부 J모씨의 친구이자 납품업자인 K모씨를 통해 Y씨를 소개받은 뒤 ○○협회 전무이사로 발령 받도록 해주는 대가로 거액을 받은 것으로 전해졌다. K씨는 또 납품업자 K씨 등 ○○협회 관련인사들과 각종 이권과 관련, 수억원의 돈거래를 하고 ○○협회 등 관련단체의 인터넷 홍보사업도 독점하는 등 특혜를 받아온 것으로 드러났다. (한국일보, 2002. 02. 13) K 전 비서실장과 K 경영전략본부장은 자신들과 가까운 직원 10명의 명단을 Y씨에게 주며 '승진을 도와주면 업무추진비를 마련해 주겠다'고 제의했으며, Y씨가 이를 받아들이자 K 전 비서실장은 직접 또는 당시 N 감사실장(구속)을 거쳐 1, 2급 승진자들을 대상으로 총 1억원 가까운 금품을 받아 이중 일부를 Y씨에게 전달했다. 검찰은 Y씨 등 총 8명을 구속기소하고 1명을 불구속기소했다. 법원은 Y씨는 징역 4년을 나머지 구속자는 징역 2∼4년, 4명은 집행유예 3∼4년을 선고하고 총 5억원의 추징금을 선고한 바 있다. 검찰은 Y씨가 S씨에게 이사장의 추석선물 구입 영수증을 처리하도록 요구하면서 금품을 챙긴 혐의와 Y 이사장 보좌역이 이사장의 개인 명절 선물비 등으로 5000만원을 챙긴 혐의 등을 포착하면서 P ○○지사의 내사에 착수하게된 것으로 알려졌다. (오마이뉴스, 2004. 04. 29)

2) 전산조작(전자부패)

최근 관공서에서 전자결재시스템과 같이 컴퓨터를 이용한 전산자료가 많이 산출되고 있다. 그런데 이러한 전산자료는 직원들의 부주의나 전산조작을 통한 부패가 발생할 수 있다. 최근 들어 온라인상에서 자료에 접근이 가능한 직원이 불법적인 돈을 받고 관련정보를 유출하거나 조작하는 행위가 나타나고 있다. 이는 우리나라에만 국한된 사례는 아니며, 공공부문의 전자정부화 및 인터넷 활용이 보편화되면서 전산조작을 통한 부패행태가 급증하고 있다.

특히 우리나라의 경우 인터넷 환경 및 인프라가 세계적으로 으뜸인 반면 전자윤리수준은 취약한 것으로 나타나고 있다. 전국 144개 지역에 구축된 초고속정보통신망을 통신수요증가에 따라 고속･고도화하고, 이를 통한 고품질의 인터넷서비스를 제공하는 등 세계최고의 정보 인프라를 구축하고 있다. 전체 국민의 61%가 인터넷을 이용하고 있고, 전체가구중 75%가 초고속 인터넷에 가입하는 등 인터넷 이용률 세계3위, 초고속인터넷보급률 세계1위를 기록하고 있다. 아울러 행정업무 효율화, 대국민서비스 향상등 11대 전자정부 핵심과제를 2002년에 완료하여 본격적인 안방민원 시대가 개막되었다. 그러나 안타깝게도 이러한 정보인프라의 활용수준은 아직 취약하며 특히 전자윤리의 수준은 문제가 심각한 것으로 지적되고 있다.

	사례 3 - 전산조작을 통한 비리
경찰청 사이버테러대응센터는 14일 ○○도와 22개 산하 시․군에서 사용 중인 전자입찰 시스템을 조작, 부정낙찰을 해온 A건설 대표 Y모(38)씨와 ○○도청 회계과 7급 공무원 J모(34)씨, 프로그램 개발자 L모(32)씨 등 8명을 구속했다. 또 모 건설사 대표 K모(41)씨 등 2명을 지명수배했다. 전자입찰제는 입찰 과정에서 담합․예정가 유출 등을 막기 위해 입찰부터 개찰까지 전 과정을 컴퓨터로 자동처리하는 것으로서 프로그래머, 공무원, 건설업자가 짜고 낙찰을 조작한 “전자입찰 부정사건”은 이번이 처음이다. Y씨등은 지난해 11월부터 전자입찰 프로그램을 조작해 ○○도에서 발주한 도로공사와 인공어초 시설공사 등 21건의 관급공사에서 250억원 상당의 부정낙찰을 주도한 혐의를 받고 있다. 이들은 자신이 운영하는 건설업체나 뇌물을 상납한 업체가 전자입찰에 응하면 자동 낙찰되도록 미리 프로그램을 조작한 것으로 드러났다. ○○도청에 전자입찰 시스템을 설치하면서 도청에는 웹 서버만을 설치하고, 실제로 입찰이 이뤄지는 컴퓨터 메인 시스템은 외부업체에 설치해 프로그램을 조작했다는 것이다. 공무원 J씨는 메인 시스템이 도청내에 설치된 것처럼 서류를 꾸몄다. 이번 사건을 주도한 건설업자들은 사전에 공모한 프로그램 업체에 입찰 프로그램을 개발․유지․보수할 수 있도록 했으며, 공무원에게는 수시로 향응을 제공해 불법 낙찰을 눈감아 줄 것을 부탁했다. 경찰은 “이들이 불법 낙찰 대가로 공사금액의 5%를 리베이트로 받거나 하도급권을 챙겼다.”면서 “이번 사건과 연루된 건설업체와 비리 공무원이 더 있을 것으로 보고 수사를 확대하고 있다.”고 밝혔다. 정부가 자금을 출연해 중소기업을 지원하기 위한 목적으로 설립한 K신용보증기금의 직원이 2년간 4억5,000만원가량을 횡령해왔으나 최근에야 관련 사실이 밝혀져 기금관리에 허점을 드러냈다. 13일 재정경제부에 따르면 K신보 직원 A씨는 2001년 9월부터 올 7월까지 2년 가까이 10여차례에 걸쳐 지급결의서를 이중 작성하거나 지출원인증서없이 전산조작을 통해 현금을 빼돌리는 등 전산관리의 미비점을 이용하는 수법으로 4억4,900만원을 빼돌렸다(문화일보, 2003. 11. 13). ○○도청 J씨는 지난 2001년11월 지역 건설업 체 이사 Y씨와 결탁해 전자입찰시스템의 프로그램을 조작, 자신 이 속한 업체가 도로포장 등 21건 250억원의 관급공사를 부정낙찰 받거나 다른 업체가 낙찰 받도록 한 혐의로 구속됐다. (문화일보, 2004. 01. 05)

3) 입찰, 계약

조직이 입찰이나 계약체결에 대한 평가절차가 적절하지 않다면 부패의 발생위험이 존재한다. 특히 이러한 영역에서는 입법과 규제요건에 부합되는 정책이 필요하다. 잠재적인 계약자로부터 선물이나 편익, 접대를 받거나 입찰과 계약에 참가하는 외부조직과 이해관계를 가지고 있다면 이해충돌이 발생할 수 있다. 주로 입찰담합이나 수의계약의 형식으로 부패가 발생한다.

특히 건설･건축 부패의 유발요인은 공사를 수행하는 각 단계마다 무수하게 잠복해 있다. 계획이나 사업승인단계에서부터 출발하여 설계단계, 입찰･계약단계, 시공･감리단계, 유지･관리단계 등에 걸쳐서 발생하게 되는 부패의 원인과 사례는 공무원과 사업자 개개인의 불법적인 이윤추구 동기도 작용하고, 과도한 법령과 규제권한이나 재량권이 공무원에게 부여되어 있기 때문에 발생하기도 한다.

공공공사의 계획단계에서는 사업구상 및 필요성 검토, 사업타당성 검토, 사업의 우선순위와 대안 및 예산확보 검토 등을 거쳐 사업계획이 수립되어진다. 교통영향평가나 환경영향평가 등도 계획단계에서 이루어진다. 공공건설공사 관련 계획을 수립하는 과정에서 알게 된 정보를 관련 건설업체가 입수하게 될 경우, 해당지역에 대한 부동산투기 및 수주계획의 사전수립으로 경쟁자보다 유리한 위치에 있을 수 있다. 계획단계에서는 비단 공무원의 직무관련 정보를 이용한 부패가능성 외에도 민간전문가들이 주로 수행하는 타당성 조사나 교통평가 및 환경영향평가심의, 경관심의 등과 관련해서도 뇌물수수와 같은 부패사례가 발생하고 있다.

건설․건축부패라고 하면 입찰․계약단계에서의 부패를 연상할만큼 오랫동안 부패에 취약한 영역이었다. 그 원인은 수요독점적인 위치에 공공발주자가 있다는 사실과 함께 수주산업이라는 산업적 특성상 다수의 공급자인 입찰자들이 공사수주를 위해 수단방법을 가리지 않았던 것과 구조적으로 연관된다고 볼 수 있다. 최근 들어 전자입찰 등의 시행으로 부패발생의 여지가 크게 줄어들었지만 여전히 입찰담합이나 공사수주 과정에서 특혜, 수의계약과정에서의 부패 사례 등이 언론에 계속 보도되고 있다.

시공 및 감리단계의 부패는 건설․건축공사 현장에서 주로 일어난다. 건설교통부에서 지적한 사례는 시공과정에서 발주자와 시공자간 관례적인 향응 및 금품제공, 발주자의 공사대금 고의지체 및 원 수급자의 하도급대금 미지급, 설계변경 시 물량과다계상 등 부당하거나 과도한 설계변경, 기술자 허위배치 및 자격대여, 일괄하도급 등 불법하도급, 각종 검사 시 부실묵인 등이다.

	사례4 - 입찰, 계약 비리
지방자치단체와 정부산하기관 등이 시행하는 각종 관급공사 입찰을 둘러싼 비리가 끊이지 않아 근본적인 대책 마련이 시급한 것으로 나타났다. 경기도 의정부경찰서는 30일 D건설대표 J모(37)씨와 ○○시 ○○동 동장 S모(56)씨 등에 대해 입찰방해 및 허위공문서 작성 등의 혐의로 구속영장을 신청했다. J씨 등은 지난 4월 주민자치센터 신축공사를 따기 위해 S씨 등 공무원들과 짜고 경쟁입찰인 것처럼 입찰조서와 견적서 등 서류를 허위로 작성, 단독으로 수주 받는 등 지난 99년부터 최근까지 모두 15건의 공사를 불법 낙찰 받은 혐의다. (문화일보, 2001. 10. 31) 세계 최대 컴퓨터 제조판매회사인 IBM의 한국 현지법인이자 국내 서버판매 1위 업체인 한국○○㈜이 금품로비, 입찰담합 등을 통해 ○○부, ○○청, ○○청 등 9개 공공기관 등에서 660억원 규모의 컴퓨터 납품을 따낸 것으로 밝혀졌다. 특히 한국○○이 51%지분을 갖고 있는 ○○ IBM PC㈜를 비롯해서 ○○전자, ○○ C&C 등 15개 컴퓨터 관련 기업들이 대거 담합입찰에 가담했고, 공공기관들은 이와 같은 담합행위를 묵인해준 것으로 드러나 충격을 주고 있다. (국민일보, 2004-01-05) 부패방지위원회 조사결과 공기업 A사는 지난 9년 동안 총 677억원 규모의 설비위탁운영 업체로 B업체와 독점계약을 맺었다. C공사는 건당 수억 원이 넘는 시설공사를 자회사와 92차례나 수의 계약했고 D공사도 연간 16억원 짜리 사업운영권을 자회사의 몫으로 밀어줬다. 국가계약법상 근거 없는 밀어주기식 수의계약이었다. 감독기관에 대한 편의제공 사례도 다양했다. E공사는 업무협력 명목으로 감독기관 직원 27명의 해외출장 경비 9천여 만원을 지원했으며, F공사는 주무부처 기금담당 간부에게 전용차량을 제공한 것으로 밝혀졌다. 공기업의 우월적 지위를 이용해 퇴직자 수십 명을 출자회사에 대거 취업시키는가 하면, 심지어 공사 업무추진비로 정치인 후원금을 지급한 사례도 적발됐다 (YTN TV, 2004. 09. 15). 서울지검 특수3부(S 부장검사)는 28일 인터넷 보안업체 J미디어인터렉티브 대표 J(34)씨를 특정범죄가중처벌법(뇌물) 위반 혐의로 구속했다. J씨는 투자유치 사례비로 ○○은행 간부들에게 10억6천7백40만원의 금품을 제공한 혐의를 받고 있다. 검찰에 따르면, J씨는 지난 99년 6월부터 작년 4월까지 3차례에 걸쳐 ○○은행으로부터 15억9천6백만원을 투자받으면서 ○○은행 벤처담당 K(구속) 과장에게 J미디어 주식 1천주와 수표 6억5천만원, 현금 5천만원 등 7억1천440만원을 제공한 혐의다 (프레시안, 2002. 03. 28 ).

	사례 5 - 입찰, 계약 비리
경찰청 특수수사과는 30억원 규모의 KTX 개통식 행사 선정 과정에서 담당 공무원에게 압력을 행사하고 대기업 광고대행업체 Y사의 하청업체로부터 2천만원의 금품을 받은 사단법인 M네트워크 기획팀장 L모씨(36)를 알선수재 등 혐의로 5일 구속했다. 또 이 과정에 개입한 ○대통령 후보시절 문화특보였던 M네트워크 이사 이모씨(50)를 공무집행방해 혐의로 불구속입건했다. 경찰은 “이들이 지난 1월말 광고대행업체 Y사 간부로부터 업체선정 청탁을 받고 관련 공무원들에게 청탁한 혐의를 받고 있다”고 밝혔다. 경찰 조사결과 L팀장은 Y사가 대행업체로 선정된 뒤 “우리가 노력해서 업체선정이 이뤄졌다”면서 Y사 하청업체를 통해 2천 만원을 받은 혐의다 (경향, 2004.10. 05). 수도권의 한 도시에서 건설업을 하고 있는 K모(43)씨는 최근 한 자치단체가 발주하는 5억 여원에 달하는 공사 2건을 수주했다. 20여명도 채 안되는 직원으로 3개의 협력 하청업체를 두고 있는 강씨 입장에서는 이렇다할 로비나 청탁 없이 전자입찰을 통해 5억 여원의 공사를 수주한 것은 큰 행운이었다. 그러나 K씨의 기쁨도 잠시였다. 낙찰 받은 지 이틀도 안돼 은근한 압력이 들어오기 시작했다. ‘토콘’(토목 콘크리트) 전문업자인 K씨에게 ‘공사를 제대로 할 수 있겠느냐’는 공사담당 공무원의 우려(?)가 들려 온 것이다. K씨는 결국 예비(2위)업체와 공동시공을 하든지, 수수료를 받고 포기하든지 선택하라는 말을 듣고 약간의 수고비를 받고 포기했다. K씨는 “전자입찰제가 겉으로 보기에는 공평하고 합리적인 제도로 보이지만 결국은 낙찰 받은 후 향응이나 뇌물을 상납하지 않으면 공사가 끝날 때까지 트집잡기 등 시련이 계속 된다”며 “전자입찰제 실시로 비리가 상당부분 사라졌다는 말은 일선 현장을 모르고 하는 소리”라고 쓴웃음을 지었다 (문화일보, 2004-01-07).

4) 각종 인․허가와 규제(Licensing and regulating)

각종 인허가와 규제가 존재하는 영역에는 공무원의 재량이 존재할 가능성이 있는데  이러한 재량이 정당한 기준을 벗어날 경우 부패가 발생할 가능성이 높으며 주로 공무원, 주민, 업자와의 유착관계로 인한 조직적 부패의 형태를 띤다. 부패문제에 대한 조사를 실시할 때마다 항상 문제가 심각한 것으로 평가되고 있는 분야로서 다소 차이가 있기는 하지만, 주로 건축, 세무, 경찰, 위생, 조달 등의 분야가 지적되며, 그 업무의 속성상 본래적으로 부패의 가능성에 상대적으로 많이 노출되어 있기 때문이기도 하다. 민원인이 공무원과 접촉하는 과정에서 금품․향응을 상대적으로 많이 제공하는 행정분야로 소방, 법무, 경찰, 계약 등이 지적되며 기준․절차와 업무처리의 공정성에 문제가 있을 수 있으며 현장검사와 관련된 금품․향응제공이 상대적으로 많다.

중앙행정기관의 경우, 지도나 단속, 인허가 등 공무원의 재량권이 작용하는 분야에서 부패가 발생한다. 특히 세금의 부과, 단속, 처벌 등 직접적인 행정작용에서 부패가 발생하는 것으로 나타난다. 이들 영역들도 공무원의 재량권이 행사되는 영역이기도 하지만 또 한편으로는 최일선에서의 행정이라는 점에서 민원인들에게 직접적인 영향력을 행사하는 단계이기 때문에 또한 부패의 가능성이 높은 것으로 볼 수 있다. 지방자치단체의 경우에는 역시 건축, 소방, 농지관리업무 등에서 부패가 발생하는 것으로 조사되는데 이들도 마찬가지로 제도적 복잡성과 재량권의 행사가 결합되어 부패가 나타나는 영역이다.

	사례 6 - 인․허가 비리
인.허가 과정에서 골프장측으로부터 관행적으로 금품 등을 받은 공무원과 인근 마을 주민 등 22명이 무더기로 경찰에 적발됐다. 공무원들은 급행료 등을 받아 챙겼고, 일부 마을 주민들은 명의 대여료까지 받았다. 경찰청 특수수사과는 8일 골프장 인․허가 과정에서 뇌물을 받은 ○○도 모 시청 비서실장 K모씨(53) 등 전.현직 공무원 3명과 ○○공사 간부 L모씨(53)를 뇌물수수 등의 혐의로 불구속입건했다. 경찰은 또 이들에게 뇌물을 제공한 N개발 대표 P모씨(64) 등 3명을 뇌물공여 등 혐의로 불구속입건하고, 골프장 캐디 기숙사 신축과정에서 돈을 받고 P씨에게 명의를 대여해 준 C모씨(45) 등 지역 주민도 불구속입건했다. 공무원 K씨 등은 2000년 6월부터 지난해 10월까지 P대표로부터 골프장 인․허가 및 지적 측량을 빨리 해달라는 부탁과 함께 모두 5천3백만원의 뇌물을 받은 혐의다. 또 C씨 등은 현지 주민이 아니면 건물 신축이 불가능한 준농림지에 기숙사를 지을 수 있도록 명의를 대여해 주고 P씨로부터 모두 1천7백여만원을 받은 혐의다. (경향신문, 2004. 06. 09) 의정부지검 고양지청이 수억대의 청탁성 뇌물을 받은 혐의로 전 ○○실 비서관 L모(49)씨에 대해 법원으로부터 체포영장을 발부받아 검거에 나섰다고 20일 밝혔다. 검찰에 따르면 L씨는 지난 2001년 7월 서울 세종로 ○○청사 사무실에서 K 씨로부터 골프연습장 인허가를 받을 수 있도록 힘써 달라는 부탁과 함께 2억원을 받은 혐의다. L씨는 또 같은 해 3월 서울 신문로 모 다방에서 P씨로부터 공원용지(1만9천여평)를 용도 해지해 달라는 부탁과 함께 2억8천만원을 받은 혐의도 받고 있다. 검찰은 "이런 혐의를 잡고 내사에 착수, 사건 관련인과 참고인 조사만 마친 상태"라며 "L씨가 살고 있는 집을 팔고 연락이 이뤄지지 않아 체포영장을 발부 받았고 현재도 내사 중"이라고 밝혔다. (연합뉴스 2004. 09. 20) 아파트 재건축 사업과 관련된 비리사실을 폭로하겠다며 조합측으로부터 수억 원을 뜯어낸 현직 은행 노조위원장과 재건축 인허가 등과 관련한 청탁과 함께 뇌물을 받은 공무원 등 10명이 검찰에 적발됐다. 서울지검 형사4부(Y 부장검사)는 21일 안양시 비산동 아파트 재건축 사업 과정의 비리사실을 폭로하겠다며 협박, 금품을 뜯은 혐의(폭력행위등처벌에관한법률위반) 등으로 모 시중은행 노조위원장 K모(46)씨를 구속기소했다. 검찰에 따르면 은행 노조위원장으로 ○○시 ○○동 지점에 근무하던 K씨는 재건축조합 이주비를 유치하기 위해 조합 총무이사 J씨와 접촉했다 비리 사실을 알게 되자 2000년 2월부터 재작년 3월까지 "재건축 조합의 비리 내용을 청와대에 알리겠다"고 협박, 15차례에 걸쳐 3억9천200만원을 받은 혐의다. (연합뉴스, 2003. 07. 21)

	사례7 - 인․허가 비리
오피스텔 건설시행사 대표 L(48)씨의 측근 인사는 7일 “L 사장의 동업자가 ‘모 의원에게 10억원을 주기로 약속했고, 그래야 사업추진이 된다’고 해 우선 3억원을 건넸다.”고 말했다. L씨는 서울 마포구 서교동 주상복합 오피스텔 인허가 비리와 관련, 서울중앙지검 특수3부에 구속 기소된 상태다. 이 측근 인사는 또 “동업자는 당시 ‘해당 의원 측이 돈을 직접 요구했다.’는 말도 했다”고 덧붙였다. L씨는 경기도 부천에 대규모 스포츠복합시설 건립을 추진하면서 정·관계에 발이 넓은 동업자와 손을 잡았던 것으로 밝혀졌다. 이에 따라 검찰은 L씨를 상대로 해당 의원측에 돈을 건넸는지를 추궁하는 한편 돈을 받아간 것으로 지목된 L씨의 동업자를 곧 소환, 조사할 방침이다. 한편 검찰은 이날 오피스텔 인허가 로비 대가로 1억원 상당의 오피스텔 한 채를 무상분양 받은 3선의원 출신 L(69)씨를 특정범죄가중처벌법상의 알선수재 혐의로 불구속 기소했다. L 전 의원은 지난해 6월 서울 서교동에 공사비 400억원 규모의 주상복합 오피스텔 건립을 추진하던 L씨에게 “3선 의원 경력을 내세워 ○○구청과 ○○교육청 등에 적극적인 로비를 해주겠다”며 오피스텔 2채를 요구, 시가 1억 800만원 상당의 오피스텔 한 채를 아들 명의로 무상분양 받은 혐의를 받고 있다 (서울신문, 2004. 09. 04).

5) 체계적인 재무관리시스템 부족으로 인한 재정낭비

지방자치단체의 경우 주먹구구식 경영으로서 중복사업투자라든지 실효성이 낮고 전시적 성격을 지닌 사업에 투자함으로써 재정낭비를 초래함으로써 부패방지법에 정의되어 있는 광의의 부패가 발생한다. 다만 공직의 남용을 통한 사익의 추구라는 전통적 의미의 부패정의 관점에서 보면 논란의 여지는 있으나 결국 국민의 세금을 효율적으로 집행해야 하는 공무원이 법률을 위반하거나 건전한 주의의무를 게을리하여 낭비가 발생하는 경우도 경계하여야 한다.

	사례8 - 재정낭비로 인한 비리
♢ 주먹구구식 사업추진과 중단 감사원은 지방자치단체들이 투자사업 추진시 반드시 거치도록 돼 있는 ‘지방재정 투․융자심사’ 없이 주먹구구식으로 사업을 추진하여 막대한 예산낭비를 초래하고 있다고 지적했다. K도 Y시의 경우 지난 96년 행정자치부로부터 투․융자사업 심사결과 사업의 ‘재검토(사실상 불허)’ 통보를 받고도 지역개발기금 등에서 240억원을 빌려 택지개발사업을 추진하다 지난 9월 ‘수익성이 없다’며 사업을 포기했다. 이에 따라 토지매입비 197억원이 날아갔고, 실시설계용역비 11억원과 차입금 이자 등 61억원의 예산을 낭비했다. ○광역시도 행자부로부터 ‘재검토’ 통보를 받고도 제4차 순환도로건설을 추진하다 230억원의 설계비만 집행한 뒤 사업을 중단했다. ○광역시 S구청은 97년 12월 구청장이 사업추진을 지시했다는 이유만으로 행자부로부터 ‘재검토’ 판정이 난 청사건립과 ○○공원종합체육관건립 사업 등을 강행하면서, 사업비 103억원을 집행한 뒤 재원부족을 이유로 사업을 중단했다. ○광역시 K구도 K시가 K문화예술회관을 운영하고 있고 S구청이 국악박물관 등을 건립 중인데도 별도로 ○○문화예술회관 건립을 추진해 중복투자라는 지적을 받았다. 감사원은 95년 민선단체장 시대 개막 이후 추진한 10억원 이상 규모의 투자사업(9948개 사업에 총사업비 153조원)을 점검한 결과, 795개 사업(사업비 9조3034억원)이 발표만 하고 재원부족 등으로 사업에 착수하지 못하고 있다고 밝혔다. ○광역시는 채무상환비 비율이 20%를 넘어서면 지방채 발행을 제한 받는데도, 명지대교건설 사업 등 4개 사업(총사업비 6404억원)을 추진하기 위해 145억원의 지방채 발행을 추진하고 있다. 또한 ○광역시도 채무상환 비율초과로 지방채 발행 제한대상인데도 2002년부터 추진할 계획인 ○○~○○간 고속도로 진입로 건설공사를 위해 340억원의 지방채 발행을 계획하고 있다. ♢ 전시성 행사 중복개최 감사원은 각급 지방자치단체들이 민선단체장체제가 들어선 이래 벚꽃제 철쭉제 등 지방특성을 살리지 못하고 있는 단발성 행사들을 경쟁적으로 펼치고 있다고 지적했다. 98년에는 전국적으로 973건의 행사를 개최해 541억원을 집행했고, 올해에는 1,632건의 행사를 기획, 998억원을 집행하고 있다는 것이다. 이런 예산낭비 현상과 관련, 전문가들은 자치단체장들의 재정운용 실패에 대한 문책 시스템을 갖추어야 한다고 입을 모으고 있다 (조선일보, 2000. 12. 30).

	사례9 - 재정낭비로 인한 비리
2002년과 지난해 한반도를 휩쓴 태풍 ‘루사’와 ‘매미’의 피해를 복구하기 위해 정부는 7조1천억여원의 재해대책비를 지출했다. 대형 국책사업을 몇 개나 할 수 있는 어마어마한 돈이다. 이 가운데 ‘태풍=대목’이란 등식 아래 위법행위까지 동원하는 예산낭비들은 그 건수와 금액이 집계조차 되지 않고 있다. 간혹 관련자 몇명이 구속되기도 하지만 그뿐이다. 돈이 제대로 집행되는지 촘촘하게 지켜보는 눈은 없다. 이러한 비리와 부정을 가능케 하는 것은 주먹구구식 재해복구시스템이다. 2002년 ‘루사’로 도시 전체가 마비됐던 K시청 관계자는 “당시 복구예산은 피해원인 종료 이후 5일 안에 1차신청을 끝내야 탈 수 있었다”며 “마감이 되면 돈을 받지 못하기 때문에 상부의 재촉이 상당했다”고 말했다. 그는 “이러다 보니 나를 포함한 대부분이 현장에 가보지도 못하고 앉아서 피해보고서를 작성할 수밖에 없었다”고 털어놓았다 (경향신문, 2004. 09. 13) <JS일보> <JY일보> <D일보> <H일보> 등이 자사 마라톤대회를 위해 지난 12년간 모두 36억원의 국민체육진흥기금을 지원받은 것으로 드러났다. 국민체육진흥기금은 체육진흥시설 지원, 체육과학연구, 청소년 육성, 서울올림픽대회 기념 등을 위해 조성·운용되는 공공기금으로 '혈세'나 다름없다. J(마포을) ○○당 국회의원은 지난 8일 정기국회 문화관광위원회 회의에서 대한체육회를 상대로 특정신문사 마라톤대회 편중지원 등 국민체육진흥기금의 부적절한 운영 문제를 제기했다. ○○체육회는 지난 93년 JY일보 주최의 '서울국제 하프마라톤대회' 4천만원 지원을 시작으로 올해까지 JS일보와 JY일보, D일보, H일보 등 4개 신문사 마라톤회대회에 모두 35억9600만원의 국민체육진흥기금을 지원했다. 특히 이들 신문사 마라톤대회 지원은 기금운용의 취지마저 어겼던 것으로 드러났다. ○○체육회가 문화관광위원회에 제출한 서면답변을 보면 "국내에서 개최되는 국제대회에는 종목별 1개 대회를 지원하는 것을 기본으로 하고, 종목 및 대회의 중요성에 따라 추가 지원할 수 있다"고 돼 있다. 그러나 육상의 경우 JS일보, JY일보, D일보에서 해마다 개최되고 있는 3개 신문사 마라톤 대회에 95년부터 올해까지 매해 각 신문사별로 5,000만원에서 1억원을 지원해 '1종목 1개 대회지원' 취지가 지켜지지 않았다. 또 국내에서 400여개의 마라톤대회가 개최되고 있는 상황에서 유독 4곳의 신문사 마라톤대회에만 기금이 편중지원된 것도 형평에 맞지 않는다는 지적이다. J 의원은 "실제 대한육상경기연맹에서 공인한 마라톤대회가 18개에 이르고 있는데 특정 신문사 마라톤대회만 지원한 것은 특혜라고밖에 볼 수 없다"고 말했다 (오마이뉴스, 2004. 09. 09).

	사례10 - 재정낭비로 인한 비리
국내 핵융합기술 개발을 위해 1995년부터 시작된 ○○사업은 현재 모든 예산 배정이 끝나 2004년 8월에 사업 자체가 종료될 예정이다. 참여연대 공익제보지원단은 26일 "○○ 사업단이 일정상의 이유로 3만5천 암페어 성능 시험 없이 자석 테스트를 종료하기로 결정한 사실을 확인하고, 이를 감사원에 추가로 제보했다"고 밝혔다. 많은 전문가들은 ○○사업의 핵심 부품인 초전도 자석의 성능을 확인하기 위해 3만5천 암페어 시험을 꼭 거쳐야 할 것으로 지적해 왔다. 참여연대는 이미 2002년에 ○○전자 기반기술연구소 K씨와 기초과학지원연구원 L씨, ○○부 등이 ○○사업을 위해 개발된 초전도 도체의 용접 불량 사실을 은폐하고, 상부에 허위 보고 등의 행적을 통해 약 2백30억원의 ○○ 예산을 낭비한 혐의를 잡고 이를 부패방지위원회에 신고했고, 감사원이 이를 이첩 받아 감사를 진행 중이다. 참여연대는 "사업단이 애초 국회나 외부 전문가들에게 개발 중인 핵융합 기술의 성능을 시험할 최저 조건으로 제시했던 3만5천 암페어 성능 시험을 슬그머니 번복한 것은 내부 제보를 통해 참여연대가 계속 지적했던 초전도 도체 용접불량 의혹을 사실상 인정하는 것"이라며 "국민의 혈세가 2천5백억원이나 든 거대 과학기술 연구개발이 이런 식으로 흐지부지되는 것을 좌시하지 않겠다"고 지적했다. (프레시안, 2003. 12. 27) 미국 록히드마틴사로부터 공군 고등훈련기(T-50)의 부품납품권을 넘겨받는 과정에서 1억1000만달러(1320억원)의 예산낭비가 있었던 것으로 감사원 감사결과 드러났다. 감사원은 17일 고등훈련기 사업에 대한 특별감사를 통해 ○○우주산업이 T-50의 주익(주 날개) 납품권을 록히드마틴으로부터 넘겨받는 대가로 지불키로한 배상금 성격의 1억1000만달러를 ○○부가 부담하는 것은 예산낭비라며, 이를 감액하도록 했다. 감사원은 또 T-50 사업추진 과정에서 허위공문서 작성 등 비리 사실을 적발, 장성급을 포함한 7명을 검찰에 고발하고 ○○부와 공군 관계자 9명을 징계하도록 요구했다. 감사원에 따르면 록히드마틴은 2003년 8월 T-50의 주익 납품권을 포기하는 대가로 ○○우주산어버에 8,000만달러(941억원)를 요구했고, ○○우주산업은 ○○부 승인 아래 이를 수락했다. 양측은 이 거래에서 세금이 발생할 경우 ○○가 부담한다는 약정도 했다. ○○우주산업은 또 미국과의 거래에 대해 2,758만달러의 법인세를 내도록 통보했다. 감사원은 ○○우주산업은 록히드마틴에 지급키로한 8,000만달러는 사실상 납품계약 불이행에 따른 손해 배상금인데도, 이에 부과되는 법인세 약 3,000만달러까지 합쳐 총 1억1,000만달러를 ○○부가 사업비용으로 인정한 것은 부당하다고 결론을 내렸다(edaily, 2004. 06. 18 ).

3. 부패행위 신고

부패한 조직은 범죄에 연루된 공동운명체적 성격이 있기 때문에 유대감과 결속력이 유난히 강하며 자신의 부패를 은폐하기 위해 청렴하고 깨끗하게 근무하고자 하는 사람을 배척하고 조직에서 설 자리를 없게 만드는 경우가 많다. 결국 내가 몸담고 있는 조직이 깨끗해야만 나도 깨끗할 수 있다는 점에서 동료나 상사의 부패행위를 보거나 자신이 부패에 연루될 가능성이 있는 경우 우선 조직내부의 신고시스템을 활용하고 나아가서 부패방지위원회의 부정부패신고센터를 활용하거나 내부공익신고제도 등을 적극적으로 활용하는 것이 필요하다.

♢ “부패행위”의 정의(부패방지법 제2조 제3호)

○ 공직자가 직무와 관련하여 그 직위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

○ 공공기관의 예산사용, 공공기관의 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위

♢ “공직자”의 개념

○ 국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원

○ 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격․임용․교육훈련․복무․보수․신분보장에 있어서 공무원으로 인정된 자 또는 공직유관단체의 장 및 그 직원

♢“직무”의 개념

○ 공무원이 법령상 관장하고 있는 직무행위

○ 그 직무와 관련하여 사실상 처리하고 있는 행위 및 결정권자를 보좌하거나 영향을 줄 수 있는 직무행위도 포함

♢“직무와 관련하여”의 개념

○ 공무원이 그의 지위에서 공무로 취급하는 모든 사무

○ 그의 직접적 권한에 속하는 것뿐만 아니라 밀접한 관계가 있는 것도 포함

○ 직무관련 행위란 지위를 이용하거나 직무에 따른 세력을 기초로 공무의 공정성에 영향을 줄 수 있는 행위

♢“이익”이란

○ 받는 사람의 경제적․법적․인격적 지위를 유리하게 해주는 것

○ 재산․비재산이익, 유형․무형이익을 가리지 않음

출처: 「공직자를 위한 부패방지가이드」-

1) 동료나 상사의 부패행위 목격시

○ 조직내부 신고시스템을 통한 방법

- 먼저 명령계통을 통해 보고하고 시정을 요구한다.

- 받아들여지지 않는 경우 감사관이나 행동강령책임관에게 보고한다.

○ 조직외부 신고시스템을 통한 방법

- 조직내부의 명령계통이 제대로 작동하지 못했을 경우 부패방지위원회에 내부공익신고의 형태로 신고한다. 만일 처음부터 명령계통전체가 연루되어 있다고 의심이 되거나 보고결과 조직적 왕따가 예상된다면 부패방지위원회 혹은 감사원, 언론에 내부공익신고를 한다.

2) 나도 모르게 부패에 개입되었을 경우

○ 조직내부 신고시스템을 통한 방법

- 나도 모르게 부패의 덫에 걸렸다고 인식하는 시점에서 곧바로 과거 부패유발자의  행태와 각종 편익제공에 대한 구체적인 내용을 기술하여 명령계통을 통해 보고한다.

- 받아들이지 않을 경우 감사관이나 행동강령책임관에 보고한다.

○ 조직외부 신고시스템을 통한 방법

- 만약 명령계통에 본인의 부패와 관련된 사람이 있어서 보고가 힘들다고 판단될 경우 외부기관인 부패방지위원회, 감사원에 내부공익신고를 한다.

4. 내부공익신고자의 보호

부패방지위원회에서는 내부공익신고자에 대해 비밀보장, 신분보장, 신변보호 및 신고자보상을 행하고 있다. 내부공익신고란 조직 또는 집단의 구성원이 내부에서 저질러지는 불법, 비윤리 또는 부당한 활동이나 공공의 건강 및 안전에 대한 위협 등을 사전에 막거나 바로 잡을 수 있는 내부의 책임자, 관련 감독기관, 매스 미디어 등에 알림으로써 공익(public interest)을 지키고 국민의 알권리를 보호하는 행위를 의미한다.

신고자 보호제도는 공직사회의 비리나 부패행위에 대해 신고자가 안심하고 신고할 수 있도록 보호하는 장치로서 신고자의 동의없이 신분공개를 금지하는 비밀보장, 신고로 인한 신분상 불이익처분 및 근무조건상 차별을 금지하는 신분보장, 신고자 및 친족 등에 대한 신변보호 등을 내용으로 한다.

신고자보상제도는 부패행위 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 부패행위 신고자에게 보상금을 지급함으로써 부패행위 신고를 장려하고 신고자가 받을 수 있는 손해의 일부를 보전하는데 의의가 있다.

내부 공익신고제도는 공직구성원 모두에게 공익수호의 책임감과 그에 상응하는 역할을 부과하는 제도로서 상시적, 참여적, 저비용, 고효율의 부패방지 수단이며, 신고자 보호보상제도는 내부공익신고를 유도하고 활성화하기위한 기반이 되는 제도로서 부패행위신고자가 조직으로부터 따돌림당하는 배신자가 아니라 오히려 공익증진의 기여자로 대우받을 수 있는 제도적 장치이다.

1) 비밀보장

신고자의 비밀보장은 신고자의 동의 없이 신분공개를 금지하며, 이를 위반하는 경우 처벌하는 제도로서, 부패방지위원회는 신고업무처리에서 신분이 공개되지 않도록 ‘사건기록열람전’ 부착․관리, 위원회의 처리과정에서 익명처리, 이첩시 인적사항 미기재 등 엄격한 처리절차를 마련하여 운영하고 있으며, 조사기관에서도 신분이 공개되지 않도록 특별히 비밀보호장치를 마련하여 처리하고 있다. 또한 신고자의 신분을 노출시킨 경우에는 부패방지법 제51조(업무상 비밀누설죄) 및 시행령 제33조(신고자 비밀보장)에 의해 형사 처벌 또는 징계할 수 있는 등 엄하게 다루고 있다.

2) 신분보장

신고자의 신분보장은 신고로 인한 신분상 불이익 처분 및 근무조건상의 차별을 금지하도록 하는 제도로서(부패방지법 제32조제1항), 신고자가 불이익을 받은 경우 부패방지위원회에 신분보장조치 또는 인사교류를 요구할 수 있다. 또한 신고자 소속기관에서 신고자에게 신분상 불이익처분금지를 위반한 경우에는 부패방지위원회에서 원상회복조치를 요구하고 위반자에게는 징계요구 및 과태료를 부과하는 등의 처분을 하고 있다.

3) 신변보호

신고자의 신변보호는 보호대상 범위를 신고자뿐만 아니라 협조자, 친족 및 동거인까지 포함하고 있으며, 신변에 위협이 있는 경우 부패방지위원회에 요구할 수 있고, 부패방지위원회에서는 이를 관할경찰서에 통보하여 특정범죄신고자등보호법시행령에 준하여 신변을 보호하고 있다.

4) 신고자 보상

신고조사결과 부패행위가 발견되지 않고 탈세행위가 적발되어 국고수입이 증가되거나 또는 국고수입과는 무관하나 공익증진에 크게 기여한 경우 보상할 수 없어 신고유인에 문제가 있다. 신고로 인한 보상금 지급은 실제로 현금, 현물이 국고에 귀속된 때 지급하도록 규정되어 있어 피신고자가 지급불능, 파산 등의 상태에 있을 경우 보상금 지급이 어렵다. 따라서 법원의 판결 또는 결정이 확정되는 시점에 공공기관의 수입회복 등이 있는 것으로 간주하여 보상금을 지급해야 하며, 보상금 지급한도(2억원)와 지급율(2～10%)을 상향조정할 필요가 있다. 아울러 공공기관의 수입회복이나 증대 또는 비용절감이 없더라도 공익증진에 크게 기여한 신고자에게 포상금을 지급할 수 있는 제도가 마련되어야 하며, 공직자에 대해서는 인사상 우대조치등 인센티브제도가 도입되어야 한다.

［보상사례］

♢ 부패방지위원회는 지난 7월5일 “지방세 환급관련 뇌물수수”, “중학교의 부당한 예산집행”, “토지보상금 과다지급” 및 “보건소의 무료암검진 비용 부당지급” 등 4건의 부패신고사건과 관련하여 2억 5,600만원을 환수하였으므로 신고자들에게 보상금 2,169만 3,000원을 지급하기로 결정하였음.

① ○○시 ○○구청의 지방세 환급과 관련하여 세무담당공무원 등에 대한 뇌물수수 신고사건을 조사하여, ’04.5월에 법원의 확정판결로 관련자로부터 추징금 2억 3,210만원을 환수하였음.

- 이에 따라 부패방지위원회는 “부패행위 신고로 인하여 공공기관의 수입증대나 회복이 직접 실현된 경우 신고자에게 보상금을 지급”하도록 규정한 부패방지법 제36조에 의하여 신고자 ○○○씨에게 보상금 1,924만 7,000원을 지급하기로 의결하였음

② 또한 ○○시 ○○중학교의 사무기기 고가구입 및 시설공사와 관련된 횡령사건을 조사한 결과 401만 2,500원을 환수하여 보상금 40만 1,000원을 지급하기로 결정하였음

③ ○○시가 시행한 제방공사와 관련하여 수용대상인 지장물에 대한 보상금을 과다하게 지급하여 예산을 낭비한 사건을 조사하여 1,247만원을 환수하였으며, 124만 7,000원을 보상금으로 지급키로 결정하였음,

④ ○○보건소의 국가 암검진 사업과 관련하여 부당하게 집행된 암검진 비용 798만 8,240원을 관련 공무원으로부터 환수하여 79만 8,000원을 보상금으로 지급하기로 의결하였음.

♢ 이로써 부방위는 보상금 지급제도를 시행한 이후, 공공기관의 재정상 수입 증대 약 13억7천만원을 가져와 모두 9,618만원의 보상금을 지급하였으며, 부패신고와 관련하여 환수가 가능한 추징예상금액 약 63억원을 관리하고 있는 가운데, 추징이 완료될 경우 지급할 보상금은 3억4천여만원으로 예상됨.

♢ 향후 부패방지위원회는 부패통제에 국민들이 직접 참여할 수 있도록 유도하기 위하여 신고자에 대한 보복행위 금지와 보상금 지급요건 등을 개선하는 등 “신고자 보호보상제도를 강화”하는 내용의 부패방지법 개정을 추진할 계획임

○ 보상금 지급요율 완화 및 한도액 상향조정

○ 보상금 지급시기 조정

○ 포상금 지급규정 신설

○ 신고자에 대한 보복행위 처벌강화 등

♢  이밖에도 ○○부 산하 ○○공단의 임직원들이 출장내역을 허위로 기재하여 743만원의 출장비를 횡령한 부패행위 신고를 조사한 결과 사실로 밝혀져 출장비 횡령액 전부를 회수하였으며, 신고자에게 74만 3천원의 보상금을 지급하였음

♢ ○○시의 청소용역계약 및 예산집행 과정에서 관련 공무원들이 부당하게 예산을 과다집행한 부패행위 신고를 조사한 결과 모두 사실로 밝혀져 과다집행 예산액 10억 1,502만 7천원을 회수하였으며, 6,375만 1천원의 보상금을 지급하였음

♢ 지방자치단체 ○○군이 경지정리사업, 마을진입로 포장공사 등을 시행하면서 공사원가를 부풀리는 방법으로 예산을 낭비하고 있다는 신고에 대해 조사한 결과 사실로 밝혀져 과다지급한 예산액 9,993만 5천원을 회수하였으며, 신고자에게 999만 3천원의 보상금을 지급하였음

5. 자기학습 가이드

부패라는 것은 독점력이 강하고, 재량권이 많으며, 책임성이 존재하지 않는 불투명한 곳에서 발생한다. 그런데 부패는 가시적으로 곧 바로 드러나지 않고 자기도 모르는 사이에 발생할 가능성이 높기 때문에 자기를 부패로부터 해방시킬 수 있는 학습가이드가 필요할 것이다. 이러한 방안의 일환으로는 개인이나 조직 차원에서의 주기적인 부패 가능성을 진단하는 것이 있으며, 공무원이 준수해야 할 행동강령의 주요 내용을 숙지하여 혼동하기 쉬운 부패행위를 구분하는 것이 있다.

1) 부패가능성 진단

가. 개인의 측면

자기진단결과 부패위험도가 높다고 해서 반드시 그 사람이 부패한 행위를 한다는 것은 아니다. 낮게 나온 사람에 비해 부패할 개연성이 높다는 것을 의미한다. 자기진단결과 부패 위험도가 높게 나온 사람은 자신이 부패의 늪에 빠질 가능성이 높다는 점을 인식하여 자신의 대인관계라든지 업무처리에 있어  각별한 주의가 요망된다고 할 수 있다.

<개인의 부패위험도 진단표>

구 분	해당사항 (√)
◦ 석달치 이상의 봉급을 초과하는 부채나 책임을 지고 있다.
◦ 현 직장과 별도로 개인적인 사업이나 장사, 파트타임 직업을 본인 또는 부인이 가지고 있다.
◦ 특별한 대가나 혜택을 주지 않았으나, 다른 사람으로부터 향응이나 접대를 받은 적이 있다.
◦ 공적인 거래관계에 있는 사람들로부터 돈을 빌리거나 재정적인 의무 관계를 지니고 있다.
◦ 직장상사의 사전 승인 없이 금전적 보상이 따르는 다른 기관의 임원을 맡거나 출강한 적이 있다.
◦ 친구나 선배 등 지인들의 부탁을 받고 남에게 일을 잘 처리해 달라고 부탁한 적이 있다.
◦ 부패한 행위를 하면 발각되는 경우보다 발각되지 않는 경우가 훨씬 많다고 생각한다.
◦ 부패한 행위로 인해 체포되더라도 실제로 처벌에까지 이르는 경우는 극히 적다고 생각한다.
◦ 우리사회는 양심을 지키며 살면 손해를 보게 된다고 생각한다.
◦ 공무원이라는 직업이 다른 직업에 비해 특출나게 더 큰 사회적 사명과 보람, 명예가 있는 직업이라고 보기 어렵고, 다른 직업과 마찬가지의 평범한 호구지책일 뿐이다.

※ 해당사항(√)이 □ 총 7개 이상 일 경우: 매우 위험;  □총 4～6개 일 경우: 대체로 위험; □ 총 2～3개일 경우: 대체로 안전; □ 0～1개 일 경우: 매우 안전

나. 조직의 측면

자기진단결과 부패위험도가 높다고 해서 반드시 그 기관에 부패한 행위가 발생한다는 것은 아니다. 낮게 나온 기관에 비해 부패할 개연성이 높다는 것을 의미한다. 자기진단결과 부패 위험도가 높게 나온 기관에 근무하는 사람은 자신이 위험한 근무환경에서 일하고 있음을 인식하고 업무 재설계라든가 관련제도의 도입 등 조직차원에서 부패의 늪에서 벗을 날 수 있는 노력을 해야 할 것이다.

<조직의 부패 위험도 진단표>

구분	해당사항 (√)
◦ 우리가 처리하고 있는 민원업무는 그 절차가 민원인이 느끼기에 전혀 까다롭지 않으며 간단하게 설계되어 있다.
◦ 우리 기관이 처리하고 있는 민원업무는 그 처리기준이나 절차, 과정이 어느 민원인에게든지 잘 공개되고 있다.
◦ 우리 기관은 소속직원들이 업무를 위법 또는 부당하게 처리하는 경우 이에 대해 민원인들로부터 이의제기나 불만을 접수하고 처리하는 절차가 민원인의 입장에서 볼 때 잘 만들어져 있으며 잘 운영되고 있다.
◦ 내가 무슨 일을 어떻게 처리하고 있는 지를 다른 사람들이 소상히 알 수 있도록 업무처리과정이 잘 설계되어 있다.
◦ 우리 기관에서는 지위고하를 막론하고 부당한 처사를 하게 되면 누구든지 이에 대해 이의를 제기할 수 있고, 또 신속․정확하게 조사하며, 문제가 있는 것이 발견되는 경우 그에 대해 단호하게 시정조치를 취할 수 있는 제도와 절차가 치밀하게 잘 마련돼 있고, 실제로도 잘 시행되고 있다.
◦ 우리 기관의 소속직원이 부패한 행위를 하는 경우, 이에 대한 내부 고발절차와 고발자에 대한 보호장치가 잘 마련돼 있으며 실제로도 잘 운영되고 있다.
◦ 우리 기관의 소속직원들 대부분은 공무원 부패와 관련된 모든 법규와 준수사항 및 준수 절차를 잘 숙지하고 있다.
◦ 우리 기관에 특수한 부패행위를 소상히 적시하고 소속직원들로 하여금 그런 부패행위를 저지르지 않도록 하기 위해서는 어떤 주의를 기울여야 하고, 부패 유혹이 왔을 때 어떠한 조치를 취해야 하는지, 또 부패행위를 했을 때 어떠한 처벌이 따를 것인지를 소상하게 담고 있는 반부패 행동지침서가 우리 기관에 잘 마련돼 있으며 우리 기관의 직원들은 그 지침서의 내용을 잘 숙지하고 있다.
◦ 우리 기관의 장이나 고위간부들은 모두 부패문제에 관한 한 정말로 내가 본받을 만할 정도로 스스로 모범을 보이는 분이다.
◦ 우리 기관의 장이나 고위간부들은 부하직원들로 하여금 부패문제에 대해 늘 주의를 기울이며 경각심을 늦추지 않도록 독려하고 있다.

※ 해당사항(√)이 □ 총 7개 이상일 경우: 매우 안전;

□ 총 4～6개 일 경우: 대체로 안전;

□ 총 2～3개일 경우: 대체로 위험;

□ 0～1개 일 경우: 매우 위험

2) 공무원행동강령의 주요내용

“아는 것이 힘이다”라는 말처럼 공무원으로서 지켜야 할 기본적인 소양을 평소에 잘 숙지하는 것이 부패로부터 자기를 지킬 수 있는 최선의 방안 일 것이다.

가. 적용범위(표준안 제3조)

○ 국가공무원(국회·법원·헌재·선관위 제외) 및 지방공무원

- 인권위, 감사원 등 대통령 소속기관 및 국무총리 소속기관을 포함한다.

- 지방자치단체장 및 지방의회 의원·교육위원회 위원도 적용대상이다.

나. 상급자의 부당한 지시에 대한 처리(표준안 제4조)

○ 「위법한 지시」의 경우는 복종의무가 없다는 것이 판례·학계의 통설이다.

○ 「부당한 지시」의 경우도 ‘자신의 이익 등을 위하여 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시’는 거부할 수 있으며 단, 이행을 거부하고자 할 경우에는 거부사유를 사전에 소명한다.

다. 이해관계 직무의 회피(표준안 제5조)

○ 이해관련 직무를 회피할 경우 상급자와 상담하도록 한다.

○ 직무가 자신이나 4촌 이내 친족이 관련된 경우에는 직근상급자 또는 강령책임관과 회피여부를 상담한 후 처리한다.

- 소속기관장은 인력 재배정 등 필요한 조치를 하여야 한다.

라. 금품 등을 받는 행위의 제한(표준안 제14조)

○ 금품 등이 가족을 통해서도 접수되는 점을 감안, 배우자·직계 존비속이 받지 않도록 공무원 본인이 주의시켜야 할 의무가 있다.

○ 직무관련자 및 직무관련공무원으로부터 금전·부동산·선물·향응

(이하“금품 등”)을 받을 수 없다.

○ 정당한 권원에 의한 경우, 통상적 관례의 경우 등은 제외한다.

○ 조합아파트 가입권에 붙은 소위 프리미엄은 뇌물에 해당한다.

○ 군에서 일차진급 평정권자가 그 평정업무와 관련하여 진급대상자로 하여금 자신의 은행대출금채무에 연대보증하게 한 행위는 직무에 관련하여 이익인 뇌물을 받은 것에 해당된다.

○ 투기적 사업에 참여할 기회를 얻는 것도 이익에 해당되므로 장래 시가의 앙등이 예상되는 주식을 액면가에 매수한 것은 뇌물죄에 해당된다.

○ 공무원이 직무에 관하여 사교적 의례의 범위를 이탈한 주식의 향응을 받으면 뇌물수수가 된다.

마. 외부강의 등의 신고(표준안 제15조)

○ 연간 통산 3개월 이상 월 4회(또는 8시간)를 초과하는 외부강의를 할 경우에는 미리 신고하여야 한다.

○ 신고대상 강의가 아니더라도 1회당 50만원을 초과하여 강의 대가 받은 때에는 사후에 신고하여야 한다.

바. 금전의 차용 금지(표준안 제16조)

○ 직무관련자로부터 금전을 차용하거나 부동산을 무상으로 대여 받을 수 없다.

○ 부득이한 경우, 소속기관장에게 미리 신고하고 금전 차용과 부동산 대여를 받을 수 있다.

사. 경조사의 통지와 경조금품의 수수 제한(표준안 제17조)

○ 직무관련자에게는 경조사 사항을 통지할 수 없다.

- 친족, 현재·과거 근무기관 소속 직원, 신문·방송 통지 가능

○ 중앙행정기관의 장 등이 정한 기준을 넘어 금품 등을 주고 받을 수 없다.

- 친족간, 소속 친목단체, 중앙행정기관장이 정하는 금품 등은 제외

3) 부패행위 인지시 대처요령

○ 먼저 명령계통을 통해 보고하고 시정요구

○ 받아들여지지 않는 경우 감사관이나 행동강령책임관에게 보고- 그래도 받아들여지지 않는 경우 부패방지위원회에 내부공익신고

○ 처음부터 명령계통 전체가 연루되어 있다고 의심되거나 보고결과 조직적 박해가 예산되는 경우 부패방지위원회에 곧바로 내부공익신고

4) 내부공익신고의 순기능 학습

○ 내부공익신고는 부패를 예방하는 가장 효율적인 수단

○ 내부공익신고는 사회와 개인 모두에게 사회적․경제적 이익제공

○ 내부공익신고는 민주적이고 투명한 신뢰행정 환경 조성에 기여

○ 사적인 목적이 아닌 공익을 위한 내부신고나 고발은 공직자로서 정당한 행위이며 의무

6. 관련 주요용어 해설

1) 공평무사원칙(arm's length principle)

부패가 사적인 이익을 위한  공직의 남용이라 할 때 공평무사원칙은 모든 사람에게 객관적이고 공평하게 똑 같이 대하는 것을 의미

2) 전자부패

전자부패란 정보기술(Information and Commmunication Technology)과 인터넷이라는 첨단 매체 및 인프라를 활용한 부패행위를 의미

3) 수의계약

경쟁입찰계약과 상반되는 개념으로 전문성 또는 인지도 등에서 비교우위가 있어 발주자의 재량에 의해 계약자를 선정하는 계약방식

4) 재무관리시스템

재무관련 정보를 계획하고 집행하며 평가하여 환류하는 정보체계로 예산 및 회계, 결산, 현금관리, 자산관리, 재고관리 등으로 구성

5) 내부공익신고

내부공익신고는 조직내부 구성원이 조직내부의 부패행위를 인지하고 이를 외부에 공개하여 시정이 가능하도록 하는 휘파람 불기(whistle blowing) 행위

6) 공무원행동강령

공직자윤리법, 부패방지법의 하위법령으로 공무원이 청렴유지등에 필요한 판단기준을 대통령령으로 규정하여 행동에 지침으로 삼게 한 규정

7. 주요 참고문헌

부패방지위원회(현 국가청렴위원회), 공직자를 위한 부패방지 가이드, 2003

_____, 건설․건축분야 부패방지 가이드, 2003

_____, 일과 윤리, 2003

서울시립대학교 반부패행정시스템연구소, 정부에 대한 신뢰 - OECD 국가의 윤리대책-, 2000

_____, 한국부패의 특성과 전략적 대응방안, 2004

기타 문헌들.

제7장 부패방지를 위한 효과적인 관리 전략

제7장 부패방지를 위한 효과적인 관리 전략

1. 본 장의 개요

본 장은 부패방지를 위한 여러 가지 노력 중에서 관리자의 전략 측면에서 요구되는 노력을 중심으로 살펴본다. 공무원 조직의 계층구조는 최고관리자로부터 일선 직원에 이르기까지 다양하게 구성되어 있다. 그리고 공무원은 대개 하나의 공식적인 계층제적 조직에 위치하고 있어서 하위직과의 관계에서 그 위치가 결정된다. 행정조직 외부와 관련해서는 독점적이고 자율적인 공권력을 보유․행사하고 있다. 따라서 공무원이 처하고 있는 조직상의 위치가 어떠하냐에 따라 공무원의 역할과 자유재량권의 정도나 양이 결정된다.

공무원 조직에 있어서 부패방지를 위한 노력 또한 공무원이 조직에서 차지하고 있는 위상에 따라 달리 나타난다. 최고관리자가 활용하는 기법이나 관리전략과 중간관리자의 관리기법과 전략은 상당히 차이가 나타난다. 최고관리자의 부패방지 노력이 주로 부패방지시스템 구축과 조직문화의 혁신에 초점을 두는 것이라면, 중간관리자는 부서내 부하직원에 대한 직접적인 관리 노력과 시스템의 구현에 초점을 두어야 한다.

이와는 달리 일선공무원의 경우에는 실질적인 부패방지의 실현자이자 주체로서 역할을 수행하게 된다. 따라서 일선공무원이야 말로 공무원 조직에 있어서 부패방지와 관련하여 가장 핵심적인 기능을 수행하는 한편, 최고관리자의 부패방지 노력의 성패를 결정짓는다고 볼 수 있다.

이와 함께 부패문제는 정부주도로 해결된다고 생각하는 경우가 많다. 예를 들면, 사정기관이 주도적으로 부패문제를 해결해야 한다고 생각하는 경향이 그것이다. 그러나 부패는 주고 받는 사람이 있는 것이기 때문에 관과 민이 모두 관련된 시스템의 문제인 것이고 따라서 민과 관이 함께 문제해결의 주체가 되어야 한다. 이러한 맥락에서 부패방지를 위한 민과 관의 협력적 거버넌스하에서의 부패방지 논의가 필요하다.

2. 부패방지의 첫 단계는 최고관리자의 의지

부패의 정도는 부패발생원인이 무엇이고 이를 통제하기 위한 프로그램의 효율성이 어떠한가에 의해서 결정된다. 즉 부패의 원인이 구조적인데 있다면 다른 원인에 비해 심각한 부패를 경험하게 되고 통제도 어려울 것이고, 부패통제프로그램이 효율적인 경우에는 비효율적인 경우에 비해서 부패의 정도를 줄여 줄 수 있을 것이다. 따라서 부패방지전략 수립은 부패발생의 원인이 무엇인가를 정확히 진단하고, 그 원인에 적합하고 효율적인 부패방지전략을 마련할 필요가 있다.

공무원 부패는 어떤 원인에 의해 발생되는가? 공무원 부패의 원인이란 공무원 부패를 조성하는데 직접 또는 간접적으로 기여한 요인들을 말한다. 부패의 원인을 규명하는 것은 부패의 유형과 성격을 어떻게 보는냐에 따라 달라진다. 부패현상은 복합적이고 다양한 접근에 의해 부패의 원인을 추적해야 그 실체에 보다 근접할 수 있고, 부패발생원인을 규명하는 것은 원인에 따른 적절한 부패방지대책을 마련하기 위함이다. 부패의 발생원인은 다양하게 규명할 수 있지만, 여기서는 공무원 부패발생 원인을 개인적 요인, 법․제도적 요인, 조직적 요인, 환경적 요인 등 4가지 차원으로 구분해서 살펴보았다.

개인적 요인은 공무원 부패의 주체인 공무원의 개인적 특성에 기인하여 부패가 발생한다고 본다. 부패행위는 공무원 개인의 비윤리적이고 일탈적인 행위이고, 공무원의 성품과 지대추구 욕구, 담당업무의 특성, 재량의 범위 등이 부패에 영향을 미친다고 보는 입장이다. 이 방법에서는 윤리의식이 부족한 사람들이 권력이나 공직을 얻었을 때 발생하는 현상이 부패가 된다. 개인적 요인에 의한 부패현상 분석은 개인의 규범행위와 실제 행위간의 차이에 초점을 두는 도덕적․심리학적인 접근방법을 이용한다. 그러나 부패를 공무원 개인적 요인에 치중하여 접근하는 것은 보다 근본적인 원인이 될 수 있는 법․제도 및 환경적 측면을 자칫 간과하기 쉽다

법․제도적 요인은 공무원 부패행위를 예방․규율하는 적절한 법․제도의 미비, 비합리성과 모순 혹은 부적절성에 기인한다고 보는 것이다. 또한 부패발생의 법․제도적 요인은 법규의 비현실성, 법규의 불분명성, 행정규제의 만연성과 복잡성, 벌칙부과의 비실효성, 처벌대상의 제한성, 보상체제의 미비 등을 지적하고 있다. 법․제도적 접근은 사회 전체적 맥락에서 부패원인을 파악하기보다는 법․제도 자체에 한정한다는 한계를 지니고 있지만, 보다 실천적이고 구체적인 부패방지대안을 제시할 수 있다는 장점이 있다.

부패발생원인으로서의 조직적 요인은 조직내부의 특성, 즉 조직내부의 조직구조, 견제시스템 미비, 조직신뢰 부족 등에 의해 부패가 발생된다고 본다. 이 요인은 조직의 내부적 특성에 초점을 맞추면서, 최고관리층의 낮은 반부패 의지, 조직내부의 미약한 부패감시활동, 조직내의 낮은 보수수준, 신분의 불안정, 행정절차의 불명확성, 업무처리기준의 부재 및 미공개, 조직 내 비민주적 의사결정과정, 조직내의 신뢰부족, 조직문화 등으로 설명된다. 이 요인은 조직내부 차원에서 자율적으로 부패방지를 위한 전략을 마련해 볼 수 있는 기회를 제공해 준다.

환경적 요인은 부패행위가 공무원 개인이나 법․제도상의 결함에서 발생되기보다는 뇌물제공 등으로 문제를 해결하려는 기업과 시민 같은 외부 환경적 요인에 기인하는 것으로 파악한다. 또한 외부 환경적 요인은 사회․문화적 환경과 역사적 전통의 부산물, 즉 사회적 불안정, 한국인의 의리의식, 행정문화, 과다한 경쟁 등 포괄적인 범위까지 확대하는 경우도 있다. 이 요인은 다른 요인들에 비해 설득력을 가질 수 있으나 여건상 모든 외부요인을 고려하거나 환경적 요인변수에 대한 측정․통제가 어렵다는 단점이 있다.

이처럼 공무원의 부패발생 원인을 개인적 요인, 법․제도적 요인, 조직적 요인, 환경적 요인으로 구분하는 것이 가능하다. 따라서 이들 원인에 대한 처방 또한 각각의 유형별로 다르게 나타날 수 있으나 다양한 원인에도 불구하고 부패방지를 위한 공통적으로 가능한 하나의 방법은 최고관리자의 강력한 의지이다.

개인적 요인과 관련하여 최고관리자는 일선공무원들이 담당하고 있는 직무 특성에 비추어 건축, 세무, 위생, 안전, 환경, 소방 분야별로 직무재배치와 부패유형화를 통해 교육 및 학습의 강화를 통해 부패발생을 사전에 예방할 수 있는 방안을 마련할 수 있다.

다음으로 최고관리자는 법․제도적 차원에서 법규의 명확화, 업무처리지침의 세분화, 법규의 현실화, 보상체제의 구축, 적발 및 처벌의 실효성 확보 등을 통해 부패방지 대책을 마련하는 것이 가능하다. 조직적 요인에 대해서 최고관리자는 강력한 반부패의지를 천명하고, 조직내부의 조직구조를 견제시스템으로 재설계하는 한편, 조직 내의 업무처리 절차를 명확하게 하는 한편, 인사운영시스템의 투명성 강화, 내부공익신고제의 운영 등을 통한 부패방지 방안을 마련하는 것이 가능하다.

마지막으로, 환경적 요인에 대해 최고관리자는 조직의 반부패선언을 통한 조직외부 고객에 대한 새로운 이미지의 구축, 조직의 반부패 문화의 구축, 외부 기업이나 시민단체와의 반부패 파트너십 구축 등을 통해 부패방지 방안을 마련하는 것이 가능하다. 그러나 이러한 부패발생원인별로 각각의 방안을 마련하기 위한 가장 중요한 공통적 요인으로는 최고관리자의 반부패 의지로 부터 비롯된다는 것을 인식하여야 한다.

3. 최고관리자의 역할

1) 최고관리자의 의지와 실천

조직의 최고관리자는 부패방지의 주체이다. 모든 조직에는 조직의 문화를 선도하고 변화와 개혁을 이끌어가는 주도적인 집단이 있다. 많은 경우 조직의 최고관리자를 포함한 엘리트 집단이 이를 수행한다. 부패방지 또한 최고관리자의 적극적인 의지가 없으면 불가능한 부분이 된다.

그러나 최고관리자가 아무리 강력한 부패방지 의지를 지니고 있다 할지라도 실천이 없다면 조직의 부패방지 노력은 물거품으로 돌아가기가 쉽다. 따라서 조직의 부패방지 노력이 성공을 거두기 위해서는 최고관리자의 적극적 의지와 함께 강력한 실천이 함께 할 때 비로소 가능한 것이다.

최고관리자가 지녀야 할 강력한 의지와 실천은 모든 부패방지 노력의 성패를 결정짓는 정점에 놓여있다. 또한 부패방지 의지는 지니고 있다고 해서 그 효과가 나타나는 것은 아니다. 최고관리자가 지니고 있는 부패방지 의지가 외부로 표출될 때 의미가 있는 것이다.

첫째, 최고관리자는 조직관리와 관련된 각종 회의, 행사, 모임에서 지속적이고 반복적으로 부패방지의 의지를 강조해야 한다. 일회성으로 몇 차례 강조하는데 그치게 되면 오히려 부패방지의 의지를 의심하게 된다. 차라리 하지 않는 것보다도 못한 결과를 가져올 수 있다. 따라서 최고관리자는 조직의 목표달성과 효율성 확보에 가장 중심적인 전략의 일환으로 부패방지를 선택하고 이에 집중하여 강조할 때 그 효과가 나타난다고 볼 수 있다.

둘째, 최고관리자는 부패방지를 강조하면서 같은 내용의 선언적 강조에 그쳐서는 안된다. 최고관리자가 부패방지를 강조하는 경우에는 무엇보다 부패방지의 필요성, 의미, 환경의 변화 등과 연계하여 강조하되, 이같은 정적인 차원에서의 의지표명은 더 이상 조직구성원들에게 커다란 반응을 불러일으키지 못하기 때문에 시스템의 변화와 연계하여야 한다. 부패방지를 위한 시스템 구축의 일환으로 인사운영시스템의 개선, 새로운 모니터링 시스템 구축, 고객 집단을 대상으로 한 주기적인 부패방지 평가 등이 있다. 이들 시스템의 변화와 연계한 부패방지 의지 천명이 요구된다.

셋째, 최고관리자의 부패방지 의지는 최고관리자를 둘러싸고 있는 지도부의 엘리트 집단이 함께 할 때에 실효성이 있다. 조직의 핵심가치를 공유하고 있는 집단적인 관리자 그룹이 함께 부패방지 의지를 공유하고 노력해야 한다. 이들 관리자 그룹에 의해 지지된 최고관리자의 부패방지 의지는 외부 환경집단으로부터의 지지와 확산을 얻을 수 있다.

넷째, 조직의 최고관리자가 부패방지 의지를 천명하고는 실천하지 않는다면 더 큰 문제를 가져올 수 있다. 강력한 자정의지와 함께 자기 실천 노력이 병행되어야 한다. 가까운 부하직원들로부터 선물받지 않기는 물론이고 스스로를 평가할 수 있는 지표를 통해 식사, 회식 등 가볍게 생각할 수 있는 부분에까지 몸가짐을 정리하는 것이 요구된다.

다섯째, 최고관리자가 부하직원들과 함께 하는 부패방지 노력이 나와야 한다. 자신만 깨끗해서는 안된다. 깨끗하고 투명한 부처 만들기 운동, 부패방지워크샵, 역할극 등 최고관리자로부터 일선 직원에 이르기까지 함께 하는 프로그램을 운영하고 함께 참여함으로써 실천을 통한 부패방지 노력을 기울여야 한다. 최고관리자가 참여하거나 함께 하지 않는 회의나 운동은 자칫 부하직원들에게 자괴감만을 심어줄 수 있다. 우리가 부패하기 때문에 이런 운동을 하는 것이 아닌가 하는 의문을 심어줄 수 있기 때문이다.

2) 자발적 실천동기의 부여

최고관리자는 조직구성원들로 하여금 부패방지의 노력과 기능을 수행하도록 독려하는 한편 자발적으로 실천할 수 있는 동기를 부여해주어야 한다. 먼저, 부패가 만연하는 조직의 모습과 깨끗하고 투명한 조직의 모습을 비교해 볼 수 있다.

예를 들면, 과거 병무청 직원들은 친척들에게까지도 병무청에 근무한다고 말을 하지도 못했다. 심지어는 자신의 자녀에게까지도 아버지의 직장을 말하지 못했다고 한다. 병무청이야말로 군대비리의 온상이고 부패의 원조인 것처럼 인식하고 있었기 때문이었다. 새로운 청장이 임명된 후 최고의 역점사업으로 깨끗한 병무청을 강조하고 부패가 발생할 소지가 있거나 비리가 발생할 수 있는 여지가 있으면 청장을 비롯 모든 간부들과 일선공무원들이 함께 시스템을 개편하고 부패를 근절시킬 수 있는 방안을 마련하여 치유하고자 노력하였다. 그 결과 지금은 병무청 직원 스스로가 과거와 비교하여 가장 큰 부패방지 노력의 성과로 당당한 직장생활을 들고 있다. 이제는 직원 누구나가 자녀와 이웃과 국민 어느 누구에게도 당당하게 병무청 직원임을 자랑스럽게 이야기 할 수 있다는 것이다.

최고관리자로서 조직의 부패방지를 위한 가장 효과적인 방안은 조직 구성원 스스로 자발적으로 실천할 수 있는 동기를 부여해 주는 것이다. 이를 위해서는 조직의 부하직원이 고발하거나 제보하기 어려운 부패의 연결고리를 최고관리자 스스로가 직원들과 찾는 노력이 요구된다.

자발적 실천동기의 부여를 위해서는 여러 가지 방안을 고려할 수 있다. 먼저, 부패방지 사례 발표이다. 자신이 속해있는 조직이나 타조직의 사례조사를 통해 부패를 예방하고 대비할 수 있는 방안을 직원 스스로 찾는 노력이 요구된다. 둘째, 부패예방 및 방지 노력이 직원 자신에게 어느 정도 이익이 되는 지를 알려주어야 하고, 이와 동시에 본인 스스로 찾아낼 수 있도록 해야한다. 셋째, 부패방지 노력을 자발적으로 실천하는 경우 최고관리자는 당사자에게 인사상의 이익이나 표창, 대인관계에서의 공개 칭찬 등의 방법을 활용하여 타인으로부터는 모범, 자신에게는 뿌듯한 공직자세를 견지하도록 만들어주는 것이 요구된다.

3) 윤리적 분위기의 형성

모든 조직의 구성원에게는 직위와 그에 따른 직무가 주어지며, 그는 자신의 직무를 부하 직원에게 위임할 수 있는 권한(위임권)을 지닌다. 상사가 본인의 직무를 부하 직원에게 위임한 경우에는 그 업무를 감독할 ‘선관주의의 의무(due care)'를 져야 하고, 부하직원에게는 상사로부터 위임받은 권한 내에서 직무를 성실히 수행해야 할 ’성실의 의무(due diligence)'가 있다. 즉 상사는 부하직원이 본인의 업무를 대리하여 수행하고 있으며, 부하직원은 상사가 해야 할 업무를 대신하여 하고 있다는 ‘위임과 대리’에 대한 개념을 이해하고 공동책임이 있음을 인식하여야 한다.

조직의 윤리적 분위기는 조직구성원들이 자신의 직무와 관련된 권한을 갖고 성실하게 과업을 수행할 수 있도록 하는 윤활유와 같은 역할을 한다. 특히 공무원은 자신의 직무를 수행함에 있어서 조직의 분위기에 영향을 많이 받고 있으며 따라서 더욱더 직무 윤리가 강조된다. 윤리적 분위기는 곧 직무윤리의 집합체와 같기 때문이다. 이러한 조직구성원의 직무윤리는 조직구성원으로서 기본적으로 갖추어야 하는 필수요소로서 다음과 같은 내용으로 이루어져 있다.

첫째, 가장 기본적인 직무윤리는 조직의 구성원으로서 조직이 추구하고 있는 목적과 목표를 이해하고 협력하는 자세이다.

둘째, 업무에 필요한 전문지식을 갖추기 위해 최대한 노력해야 한다.

셋째, 업무와 관련된 법령과 조직의 윤리규범, 지침, 업무절차, 통제시스템 등을 숙지하고 반드시 준수해야 한다.

넷째, 그릇된 판단과 행동으로부터 본인을 방어할 수 있어야 한다.

다섯째, 자신의 업무오류 등이 발견되면 상사 또는 관련부서와 상의하여 자신과 조직이 위험에 빠지지 않도록 조치를 취해야 한다.

여섯째, 상사의 부당한 지시나 동료직원의 위법행위, 업무오류 등이 발견되면 즉시 관련 부서에 신고해야 한다.

일곱째, 이해상충 상황에서는 엄격한 자기통제 의지를 보여야 한다.

여덟째, 지금 당장의 책임을 면하기 위한 방안보다는 조직의 장기적인 이익과 위험을 최소화할 수 있는 의사결정 방안을 찾아야 한다.

최고관리자는 이와 같은 직무윤리가 조직구성원들에게 확산될 수 있도록 방안을 마련하고, 이에 따른 윤리적 분위기하에서 부하직원들이 직무를 수행하게 하는 책임이 있다. 부패방지와 조직이념의 구현은 별개의 가치가 아니라 최고관리자를 포함한 모든 조직구성원은 조직의 이념을 공감하고 이를 직무수행시 최우선의 가치와 원칙으로 삼는 것이 요구된다. 또한 매일매일 행하는 의사결정과 행동이 조직의 명성과 신뢰에 직결됨을 인식하여 윤리적 가치관을 정립하고 핵심역량을 적극 함양해야 한다.

4) 윤리갈등 해소를 위한 체계적기구의 형성

윤리갈등은 어느 누구에게나 닥칠 수 있는 부분이다. 어디까지가 윤리적 행위인지, 어디부터가 부패 행위인지를 판단한다는 것이 매우 어려운 시대이다. 이해관계가 있는 사람과의 식사, 음주 혹은 선물의 한계 등 많은 부분에 대해 조직구성원들이 고민에 빠지게 된다. 순간적 유혹일 수도 있고 자칫 거절하면 보복이나 거래 중단 등의 위험에 빠질 수도 있기 때문이다. 이러한 윤리갈등 상황에서 많은 조직구성원들은 최고관리자나 직속 상관에게 보고하거나 문의를 하는 것이 어렵다.

그렇기 때문에 최고관리자는 조직구성원들이 이해관계자로부터 금전수취와 같은 횡령 또는 업무상 배임이라는 범죄행위에 빠지지 않고 윤리행위에 몰입하여 직무를 수행할 수 있도록 노력해야 한다. 이러한 배경 하에서 제시할 수 있는 것이 바로 윤리갈등관리기구의 형성 및 운영이다.

신세계 백화점 설진태 팀장은 협력업체가 보낸 로열 살루트 양주 1병을 추석선물로 받고, 이 사실을 본사 윤리경영실천사무국에 보고했다. 본사 사무국은 설팀장에게 “선물을 다시 돌려주고 협조공문을 보내라”고 지침을 내렸고 설팀장은 “신세계 직원은 협력업체로부터 선물과 금품을 일절 받지않으니 협조바랍니다”라는 공문과 함께 선물을 다시 돌려보냈다. 이는 신세계가 제정한 윤리강령 지침에 따른 것이다. 윤리강령에는 업무상 비리가 발생할 수 있는 상황에 대한 구체적인 대응지침을 명시해두고 있다. 또한 신세계는 ‘윤리대상’ 제도를 신설했다. 협력업체와 깨끗한 거래관계를 유지하고 봉사적인 직원을 ‘신세계 윤리대상’으로 선정, 시상식을 가질 계획이다.

최근 대기업들이 내부비리 단속활동을 대폭 강화하고 있다. 준법감시인을 선임하거나, 비리 고발 창구를 설치하는 방법이 널리 활용되고 있다. 기업들의 내부비리 단속은 직원들이 업무상 저지르는 비리가 기업 이미지를 크게 훼손할 뿐만 아니라, 회사 내부에 부정부패를 확산시킬 가능성이 크다는 판단 때문이다.

이러한 사례에서 보듯이 최고관리자는 직원들의 윤리갈등을 해소해 줄 수 있는 조직내부의 체계적인 기구를 형성하여 운영하는 것이 요구된다. 이를 통해 직원들이 직무에 전념하던 중 발생하게 되는 부패 유발행위로부터 자유로울 수 있다면 조직의 윤리분위기는 물론 조직 목표달성에도 도움이 되기 때문이다.

5) 윤리 지향적 행정관리시스템의 구축과 운영

조직의 최고관리자는 자기 스스로 부패방지의 의지를 밝히고 실천해야 하는 것은 부패방지를 위한 최소한의 노력인 것이다. 여기서 머물러서는 안되고 조직구성원들이 자발적으로 윤리행위를 실천하고 부패방지의 일선에 나설 수 있도록 동기를 부여해 주어야 함은 물론이다. 또한 조직구성원들에게 직무윤리를 수행하도록 함으로써 조직 전반에 걸쳐 윤리적 분위기를 형성하는 한편 윤리갈등을 해소할 수 있는 기구의 형성은 최고관리자만이 할 수 있는 부패방지 전략인 것이다.

이와 더불어 최고관리자는 윤리 지향적 행정관리시스템을 구축하고 운영해야 한다. 이러한 윤리 지향적 행정관리시스템은 조직이 조직의 목적과 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 갖추어야 하는 것으로서, 이 시스템은 조직 기능을 중심으로 통합된 내부통제체제를 구축하여 효율적으로 운영되어야 한다.

최고관리자가 구축해야 할 윤리 지향적 행정관리시스템의 구축 절차는 다음과 같다.

먼저, 최고관리자의 윤리 지향적 행정관리시스템 원칙의 결정이다. 윤리 지향적 행정관리시스템은 최고관리자가 윤리적이고 합법적인 조직관리를 행동원칙으로 정하고 이를 간부들에게 문서로 요구하면서 출발한다.

둘째, 최고관리자의 강력한 실천의지이다. 최고관리자는 이미 결정한 윤리 지향적 행정관리시스템을 재확인하고 이를 통해 조직의 이념과 경영성과를 달성함으로써 경쟁력과 조직의 가치를 높이겠다는 의지를 지녀야 한다.

셋째, 윤리 지향적 행정관리시스템 추진을 위한 조직화 노력이 있어야 한다. 윤리위원회, 윤리담당 실․국장, 윤리업무 전담부서(윤리사무국), 각 부서 윤리담당자 등으로 윤리행정조직을 구성하고, 감사실의 감독, 내외부 감사와 지원체제를 갖추어야 한다.

넷째, 윤리행정관련 문서화가 필요하다. 윤리행정 조직의 운영규정, 윤리규범, 윤리행정방침체계, 윤리규범관련 업무지침 등을 제정하여야 한다.

다섯째, 윤리행정관련 제도화 노력이 있어야 한다. 최고관리자는 윤리행정을 실행하기 위한 제도로서 이해상충금지제도, 위반행위 신고제도, 위반자처벌제도, 금품수수신고제도, 감시감사체계, 평가개선제도 등을 마련해야 한다.

여섯째, 인식창출과 윤리행정의 문화를 이루어야 한다. 주요 간부들을 중심으로 윤리교육프로그램을 실시하여 윤리준법의식과 윤리행정관리시스템에 대한 이해를 높이고 윤리적인 행정관리 문화를 형성해야 한다.

일곱째, 최고관리자는 윤리 지향적 행정관리시스템에 대한 평가와 개선을 위한 노력해야 한다. 주기적으로 윤리 지향적 행정관리시스템에 대한 평가를 실시하여 문제점을 개선할 수 있는 체제를 운영해야 한다.

마지막으로, 윤리 지향적 행정관리시스템이 이루어지기 위해서는 내부공익신고자에 대한 보호가 필요하다. 국민들은 직장 내의 다른 공무원이 저지르는 부패행위 사실을 알면서도 이를 고발하지 않는 행위까지도 부패행위로 보고 있다. 따라서 윤리 지향적 행정관리시스템에서는 내부공익신고자를 보호할 수 있는 제도적 장치를 구비하는 것이 필요하다.

4. 부패방지의 핵심, 일선 공무원의 역할

1) 부패방지의 주체로서의 일선 공무원

공무원치고 어느 누구도 부패의 유혹으로부터 자유로울 수는 없다. 특히 민원담당 부서의 공무원이나 사업담당 부서, 이권이 걸려있는 부서의 경우에는 그 정도가 매우 심한 것이 현실이다. 이렇게 수행하는 업무의 유형에 따라 공무원을 분류하여 부패방지와 연계함으로써 부패방지 방안을 논할 수도 있다. 그러나 계급을 기준으로 공무원을 분류하여 부패방지와 연계하여 살펴볼 수도 있다. 즉 일선공무원과 관리직 공무원, 정책공무원으로 구분하여 살펴보면, 일선공무원이야 말로 공무원 부패방지 노력에 있어서 가장 중요한 역할을 한다.

부패는 작은 부패로부터 시작하여 큰 부패로 발전하는 경향이 있기 때문이다. 처음부터 거액의 뇌물이 오가지는 않는다. 이는 일선공무원의 올바른 행동과 처신이야말로 조직 전체를 부패사슬로부터 끊을 수 있는 최일선의 수비수 역할을 하기 때문이다.

만일 특정 조직의 상급 공무원에 대해 부패행위를 저지르고자 하는 의도를 갖고 있는 뇌물 공여자의 경우에도 곧 바로 상급 공무원에게 다가가기는 어려운 것이 현실이다. 그런 경우 먼저 일선 공무원과의 접촉을 통해 친분관계를 갖고 상급자에 대한 정보를 수집하는 한편, 일선 공무원을 매수하고자 노력할 것이기 때문이다. 따라서 가장 먼저 접촉하는 일선공무원이 부패 행위에 대해 철저한 척결 의식과 차단 노력을 기울인다면 조직이나 부서의 상급자에 대한 뇌물공여자의 부패연결 고리를 끊을 수 있는 것이다.

이처럼 일선공무원이 부패방지의 주체로서의 위상을 제고하기 위해서는 다음과 같은 사항을 철저하게 인식해야 한다.

첫째, 내가 부패문제와 관련하여 떳떳하고 청렴한 공무원으로 남기 위해서는 나만 독야청청(獨也靑靑)해서는 안되는 것이다. 즉 내가 몸담고 있는 조직이 깨끗해야 나 역시도 깨끗할 수 있는 것이다. 우리 조직의 청렴도를 높이고 이를 통해 나도 깨끗해지고자 한다면 다른 누구보다도 일선공무원의 역할이 가장 중요하다.

둘째, 일선 공무원은 항상 외부의 환경에 노출되어 있기 때문에 부패행위의 우선대상자가 되고 있다. 따라서 일선공무원은 평소에도 부패와 연결되기 쉬운 행동이나 상황을 철저하게 피하는 것이 요구된다. 간단한 저녁 술자리나 이권관계가 있는 사안을 앞두고 하는 맥주자리 등은 원천적으로 만들지 않는 것이 필요하다. 본인도 모르게 말하는 개인의 가정생활이나 경제생활, 집안 사정 등이 상대방으로 하여금 부패를 촉진하게 할 수도 있기 때문이다.

셋째, 일선공무원의 대부분은 연령층으로 보면 공무원 사회에서 상당히 젊은 층에 속한다. 따라서 혹시라도 부패에 연루되게 되면 어떻게 해야 할 바를 모르는 상태에서 부패의 정도가 심해지는 경우가 있다. 그러므로 본의 아니게 일선공무원이 부패에 연류되게 되었다면 즉각 보고하여 조치를 받아야 한다.

2) 작은 것에서부터 시작

부패방지 노력의 시작은 결코 거창하고 커다란 것이 아니다. 내 주변에 있는 사람인 가족, 친척, 친지 등으로부터 청탁을 받고 있는 것은 없는지 혹은 대가를 받고 도움을 준적은 없는지 등에 대해 살펴보아야 한다. 심지어는 배우자나 직계 존비속을 통해 금품이 전달되는 경우가 있기 때문에 이에 대해 공무원 자신이 주의시켜야 한다.

술자리에서 얻어 피운 담배 한 갑으로부터 시작하여 나중에는 수 천 만원의 뇌물이 오갈 수 있는 바탕이 이루어지기도 한다. 담배 한 갑을 얻어 피우면, 다음에는 양주 한병을 뇌물이 아니라 선물이라고 생각하면서 받게 될 가능성이 크다. 그런 후에는 명절 때 소갈비를 받고, 이후에는 해외출장 여행을 갈 때 여행후원금을 현찰로 받게 되는 것이다. 그리고나서는 이권이 걸려있는 사업체 선정의 경우 돌이킬 수 없는 상황이 발생할 수도 있다.

공무원은 항상 나의 사소한 실수나 작은 허점이 상대방에게는 부패행위를 할 수 있는 좋은 기회로 비칠 수 있음을 명심해야 한다. 돈독한 인간적 관계를 맺은 후에는 부패사슬로 묶이기 쉬운 한편, 이러한 부패사슬은 뇌물공여자를 중심으로 하여 점점 커져가게 마련인 한편, 이러한 방식이 확산되어 다른 부패사슬이 연속적으로 형성되어 간다.

따라서 무심코 받아들인 조그마한 선물이 나중에는 본인은 물론 부서, 조직 전체를 물들이는 계기가 될 수 있음을 깨달아야 한다. 공무원의 경우에는 무엇보다도 첫 번째 이권청탁을 단호하게 거절해야 한다. 부패행위도 일종의 습관성이고 중독성이기 때문이다.

식사 한번, 맥주 한잔, 담배 한 갑, 조그마한 명절 선물 이러한 것을 거절하면 늘 들려오는 소리가 있다. 너무 빡빡해라고 하든지 정신병적인 편집증세가 있다라든지 저러면 출세 못해라든지 정이 없다든지 하는 여러 목소리가 나온다. 그러나 실은 그렇게 뇌물이나 선물을 제공하려다 거절당한 사람도 뒤돌아서서는 오히려 칭찬하는 경우가 많으며 본인이 사업자 선정과정 등에서 탈락하더라도 불만의 목소리가 적다는 것을 알아야 한다.

자그마한 선물을 받은 후에 이 정도는 괜찮겠지 혹은 다른 사람이나 업자는 모르겠지 하는 생각을 할 수 있다. 그러나 뇌물 공여자들 사이에는 나름대로 정보의 교환이 이루어지고 있기 때문에 서로 다 안다고 보면 된다. 누군가에게 부패사슬에 한번 연루되거나 작은 부패행위에 연결되면 관련된 사업자들 모두가 이 사실을 알게되는 것은 물론 타 사업자보다 더 크고 더 많은 뇌물을 제공하려는 의사를 갖게 된다는 사실을 인식해야 한다.

3) 모든 행정의 시작과 끝은 민원

부패의 유혹은 집요하고도 끈질긴 것이다. 유혹하는 사람은 자그마한 선물이나 적은 돈으로 이후의 막대한 이익을 기대하거나 얻을 수 있기 때문에 공무원이 작은 허점만 보여도 유혹의 손길을 뻗쳐오는 경우가 많다. 이러한 유혹의 손길은 민원으로부터 시작된다고도 볼 수 있다.

민원인에게 불필요한 서류나 조건을 요구하는 경우에 민원인의 입장에서는 혹시 담당공무원이 선물이나 뇌물을 원하는 것은 아닌지 하는 고민을 하게 된다. 이러한 행위 역시 민원인의 입장에서는 부패공무원으로 인식할 수 있게 되는 단서가 된다. 또한 과도한 단속이나 규제를 하는 경우 역시도 부패행위와 연결되어 이해할 수 있는 소지가 많이 있다.

민원 해결을 위한 민원인의 절박한 심정을 이용하여 금품이나 선물을 받는 경우 역시 이에 해당할 수 있다. 또는 잘 아는 다른 공무원에게 특정 민원인의 업무를 잘 처리해달라고 청탁을 하는 경우 역시 부패를 유발할 수 있는 소지가 꽤 많이 있다. 따라서 민원담당 공무원의 경우에는 자신을 둘러싸고 벌어지는 다양한 환경을 이해하고 이를 바탕으로 올바른 처신을 하는 것이 필요하다.

민원과 관련하여 부패행위로 인식할 수 있는 사례들로는 다음과 같은 것들이 있다.

첫째, 업무의 내용보다 법규나 절차만 따지는 경우 일반인들은 부패한 공무원으로 인식할 수 있는 소지가 크다.

둘째, 일처리가 끝난 다음 민원인이 순수한 감사의 표시로 주는 금품이나 선물, 접대 등을 받는 행위 역시 마찬가지이다.

셋째, 분명하게 자신이 처리해야 할 업무임에도 불구하고 잘못되는 경우 나중에 책임을 지지않기 위해서 아무런 조치를 취하지 않는 경우에도 민원인 입장에서는 부패행위로 볼 수 있다.

넷째, 민원담당 공무원이 자신의 경조사에 관할 구역내의 업체나 민원인들이 보낸 축의금이나 조의금을 받는 경우, 민원담당 공무원은 이를 아름다운 미덕으로 볼 수 있겠지만 민원인의 입장에서는 변형된 부패행위로 인식하게 된다.

다섯째, 관할 구역내의 식당에서 무료로 식사대접을 받거나 야간 근무시 야참을 받는 경우에도 부패행위로 볼 수 있다.

4) 사적인 생활에서의 윤리

일선공무원이 부패의 유혹에 빠지기 쉬운 현실이다. 특히 공무원의 월급이 그리 넉넉하지 않은 상황에서는 각종 명절을 앞두고 제시되는 금품의 유혹 앞에서는 쉽게 거절하지 못하게 된다. 특히 부서단위로 이루어지는 경우에는 그리 큰 죄의식 없이 받아들이게 된다.

따라서 부패행위로부터 일선 공무원들이 자유롭기 위해서는 우선 사적인 생활에서의 건전한 생활을 유지하는 것이 무엇보다도 필요하다. 즉 평상시 올바른 생활태도와 습관을 견지하는 것이 부패하지 않을 수 있는 최선의 방안이 될 수 있다.

먼저, 가계를 월급의 범위 안에서 꾸릴 수 있어야 한다. 생활의 수준을 월급에 맞출 수 있어야 한다. 자신의 수입을 초과하는 과도한 지출 생활은 공무원으로 하여금 부패를 유발하게 하는 가장 큰 요인이 된다. 자신의 수입에 어울리지 않는 고급식당이나 술집에 출입하는 경우 나중에는 부패행위를 할 수 밖에 없게 만든다.

둘째, 가족들과 화목한 생활을 해야 한다. 불륜의 관계나 바람을 피우는 경우에는 자신의 가족들과 멀어지는 한편 부패를 하게 만드는 커다란 요인이 된다.

셋째, 도박이나 투기, 과도한 주식투자 등을 철저하게 삼가는 것이 요구된다. 시간과 건강, 돈을 낭비하게 되면 정신이 피폐해지고 가정생활이 망가져 결국은 이로 인해 죄의식이 무뎌지는 한편 뇌물제공자의 유혹을 뿌리칠 수 없게 만든다.

넷째, 공직자로서의 자긍심을 견지하고 우선 가족들과 함께 현재 직업의 보람과 사회적 기여도 등에 대한 인식을 공유하여야 한다. 가족들의 적극적인 인식 공유와  지원, 협력이야말로 부패행위를 하지 않게 되는 첩경이기 때문이다.

일선 공무원의 공적인 생활은 바로 사적인 생활에 기초하여 나타나기 때문에 공무원의 공․사 생활은 하나라는 인식을 해야 한다. 특히 사적인 생활에서의 개인윤리와 가정윤리, 사회윤리는 바로 공무원으로서의 공직윤리와 직결되어 나타난다는 점을 명심하여야 한다. 기업이나 기타 민간기관에서 일하고 있는 친구나 친지들의 생활수준과 자신을 비교할 필요는 없다. 각각의 직업은 나름대로 장점과 단점을 모두 지니고 있는 것이기 때문에 지금 당장은 초라해 보일 수 있어도 향후에는 공직이 지니는 장점이 더 클 수 있기 때문이다.

5. 거버넌스와 협력적 부패방지

1) 거버넌스 하에서의 부패방지 패러다임

가. 부패방지 패러다임의 전환

(1) 체제유지적 관점에서 신자유주의적 패러다임

한국의 역대정부의 부패방지정책을 평가하는데 있어 김대중 정부는 논란의 여지가 있을 수 있지만 다음과 같은 두가지 측면에서 부패방지정책의 새로운 패러다임 변화가 일어난 분기점으로 볼 수 있다.

첫째, 한국의 부패방지정책은 김대중 정부의 집권기간인 2000년 6월 28일 부패방지법이 국회를 통과함으로써 이전의 정부들이 추구했던 부패방지정책과는 명료한 차별성을 띠게 되었다.

야당이던 국민회의 시절부터 부패관련법의 제정을 주장하다가 집권 후에 동 법을 제정한 김대중 정부는 부패전담기구로 부패방지위원회를 발족시킴으로써 국제사회에서 요구하고 있는 외형적 조건인 법령과 기구를 충족하였다는 데 그 의미를 부여할 수 있다.

비록 부패방지법과 부패방지위원회가 만족스러운 내용과 권능을 포함하고 있지 않은 가운데 대통령선거기간중 시민단체에서 이에 대한 개정을 끊임없이 요구하기는 하였지만, 부패관련 각종 법제들을 하나의 단일한 법규로 통합하여 종합적인 부패방지정책을 마련하였다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 이와 함께 체계적이고 포괄적인 부패방지정책을 제시한 최초의 정부라는 관점에서도 그 의의를 부여할 수 있다.

(2) 부패방지 거버넌스 패러다임으로의 전환

한국의 역대정부들이 추진했던 부패방지정책이 시간의 변화에 따라 상대적으로 다양한 전략으로 그리고 포괄적인 전략으로 개선되어 왔고, 또한 부패방지정책의 수단들도 누진적인 발전과 변화의 과정을 거쳐왔음에도 불구하고 한국정부의 부패방지정책이 효과성이 높았다거나 실질적으로 부패가 감소되었다는 징후는 찾기 어렵다. 이는 한국의 부패방지정책이 종래와 같이 일시적인 구호나 권위주의 정부의 정통성을 보완하기 위한 정치적 수단화, 정쟁의 부산물로 간주되는 시각에서 벗어나, 부패방지정책에 대한 새로운 패러다임이 구축되어야 할 시점에 이르렀음을 의미한다.

대내적으로는 체제유지를 위한 정당성의 확보와 국가발전을 위해 부패가 감소되어야 함은 물론, 대외적으로는 과거와는 달리 국제무역이나 상거래를 위해 부패가 척결되지 않으면 소위 신뢰의 위기나 신뢰적자를 초래하여 국가적 생존이 위태로운 상황에 와 있는 것이다. 한국정부의 부패방지정책은 이제 새로운 거버넌스적 시각에서 사회적 자본을 축적하는데 있어 필수불가결한 요소라는 관점에서 재편되어야 할 것이다. 환언하면 한국의 부패방지정책에 대한 새로운 패러다임의 전환이 이루어져야 한다는 것이다.

거버넌스의 개념을 공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너짐에 따라 나타난 새로운 상호협력적인 조정양식을 의미하는 것으로서 국가․시장․시민사회간의 수평적 네트워크의 구축과 파트너십을 통한 새로운 협력양식이라고 볼 때, 투명성을 통한 신뢰라는 사회적 자본은 좋은 거버넌스(good governance)를 구축하는데 필수적이다.

수직적․폐쇄적 신뢰체계를 뛰어 넘은 것으로 설명되는 사회적 자본(social capital)은 신뢰․규범․연결망 등과 같은 사회조직과 관련된 것으로서, 집행행동의 딜레마를 해결하고 사회구성원의 상호이익을 위해 조정과 협력을 가능하게 한다.

따라서 사회적 자본은 시민사회의 성숙과 밀접한 관계가 있는며, 이는 성숙한 시민사회에서 주민참여의 규범이 형성되며 효과적인 정부를 위한 선행조건이기 때문이다. 그 이유는 사회적 자본이 권력이나 비합리적 정서에 의해 축적되는 것이 아니고 수평적인 의사소통과 관계형성 그리고 합리성에 의해 자발적으로 발생하며, 그에 따라 개인적인 노력에 의해 축적되기보다는 자발적 시민단체의 형성과 그 활동이 사회적 자본의 축적에 커다란 영향을 미치기 때문이기도 하다.

사회적 자본은 물적․인적 자본과 달리 인간간의 관계 내에 존재하는 것으로서 신뢰와 협동간에는 상호 밀접한 관계를 맺고 있는데, 이에 따라 사회적 자본은 힘과 가족에 의존한 전통적 자본을 대체하고 보편적 신뢰문화를 형성하여 홉스적 해결방식 대신에 로크적 해결방식을 추구한다.

이 같은 사회적 자본의 축적을 통한 좋은 거버넌스의 구축이 부패방지정책이 추구해야 할 새로운 패러다임이라고 볼 때, 부패방지정책이 한 국가의 사회적 자본의 배양에 실패하게 되면 체제유지가 어렵다는 것은 자명한 일이다. 역대정부의 부패방지정책에서 보듯이 부패방지정책이 부패를 척결하기보다는 오히려 사회적 불신과 갈등 그리고 냉소주의만을 조장해 온 결과, 국가형성에 오히려 역기능으로 작동해 왔다는데서 사회적 자본의 축적 수단으로서의 부패방지정책의 중요성이 있는 것이다. 사회적 자본의 배양체로서 좋은 거버넌스를 구축하기 위해 요구되는 부패방지정책의 패러다임에는 다음사항이 포함되어져야 한다.

나. 부패방지 거버넌스

(1) 부패방지 네트워크

부패의 원인과 처방에 대한 다양한 수준의 이론적 논의가 있을 수 있으며, 분석수준에 따라 다양한 접근방법이 존재한다. 그리고 역사적으로 그 어떤 국가도 부패로부터 자유롭지 못했으며 해방 이후 우리나라도 부패가 사라진 적은 한번도 없으며 역대 어느 정부도 반부패제도나 정책이 없었던 것도 물론 아니었다. 그러고 보면 우리 사회가 부패없는 사회를 지향하는 것은 어쩌면 지나친 이상인지도 모를 일이다. 우리나라의 부패실태를 2004년도 TI가 조사한 CPI지수로 따져 보면 10점 만점에 4.5점으로 146개국 중 47위를 차지하였고 그나마 OECD 국가 중 최하위 수준이다(3O개국중 24위). 아시아 국가들 중에서도 결코 높은 수준이라고 할 수 없는 참담한 실정이다.

그러면 우리나라의 부패실태의 정확한 수준은 어느 정도이며, 혹시 현실보다 과대포장된 것은 아닌지? 그것이 아니라면 아시아적인 특수한 원인에 기인한 것은 아닌지? 그것도 아니면 부패에 대한 처방과 대처방안이 문제가 있는 것이 아닌지? 우리나라도 문민정부, 국민의정부 등 10여년 민간정부 경험과 기업 및 시민사회의 성장 하에서 이러한 모든 면을 재검토할 때가 되지 않았나 생각한다.

이러한 반성은 우리나라 역대정부의 부패방지정책의 내용과 특성을 보면 정부의 정통성 결여를 보충하려는 체제유지적 수단으로 활용되었고 부패방지정책은 정치적 논리의 개입이라는 지적을 보더라도 우리나라 부패정도가 왜 제대로 개선되지 않고 있는지의 단면을 볼 수 있다는 것이다.

반부패 전략이 성과를 거두기 위해서는 국가의 구조적 재조직화(reorganization)와 재정향화(reorientation)가 요구된다. 이러한 전략적 접근의 필요는 정부만의 힘으로 부패를 척결하는 것은 오래 전에 이미 한계를 드러내고 있다는 것이고 기업, 시민사회에 다양한 행위자들이 적극적인 참여의 확보만이 실효성을 확보할 수 있다는 것이다. 이러한 접근을 위하여 다양하고 모호한 개념이지만 부패방지를 위한 거버넌스적 접근이 필요하게 되었다. 그 중 신거버넌스의 정의 중 정부-시장-시민사회간의 네트워크적인 반부패 접근법을 중심으로 새로운 전략을 수립하고 행위자들의 관계를 정립해야 한다는 것이다.

정부-기업-시민사회간의 관계가 일방적인 파트너십이나 협력관계만으로 의미를 축소해석해서는 안된다. 왜냐하면 우리나라는 기업이나 시민사회가 선진국처럼 국가로부터 상대적인 자율성이 그리 높다고 볼 수 없기 때문이다. 그런 의미에서 시민사회나 시장 중심적인 네트워크나 거버넌스가 더욱 더 의미가 있을 것으로 본다.

어느 나라나 부패와 비리를 척결하는 대표적인 방식으로 적발과 처벌이라는  부패통제방식을 연상하는 것은 무리가 아닐 것이다. 그러나 기업이나 시민사회의 성장과 국가나 정부의 역할의 한계로 인하여 이제는 정부의 부패통제방식만으로 그 실효성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 부패의 특성상 권력을 쥐고 있는 정부만이 통제의 주체가 된다는 것은 더욱 더 부적절하다는 것이다. 또한 UN이나 TI 등 국제적인 반부패 노력도 반부패제도, 인식제고, 예방, 평가 등 다양한 처방을 동시에 제시하고 있다. TI는 매년 부패인식도(CPI)를 통해 각국의 부패정도를 발표 하지만 세계 여러 나라의 시민사회 중심의 반부패 우수사례도 전파하고 있다.

이러한 세계적 반부패 추세는 기업 및 시민사회의 적극적 참여와 장기적인 예방책을 위주로 반부패전략이 재편되거나 확산되고 있다고 볼 수 있다. 그렇다면 거버넌스 논의의 다양한 접근법 중 다양한 참여자들 간의 네트워크적 접근은 부패방지를 위하여 적용할 수 있는 새로운 적실성 있는 대안이 아니가 한다. 복잡한 현대사회의 효과적인 예방적 부패통제를 위하여 정부를 포함한 공공부문, 기업, 시민단체를 포함하는 시민사회의 다양한 주체들 간의 협력과 견제의 상호작용 기제로서 작동하고 있는 것이다.

그러나 네트워크란 사람, 사물 또는 사건들 간에 연계가 이루어지는 특정한 관계 유형을 의미한다. 네트워크는 서비스 전달체계에 관여하는 상호의존적인 행위자로 구성되고 있으며, 이러한 네트워크는 각자의 목표를 달성하기 위하여 상호간에 자원의 교환을 필요로 하는 주체들로 이루어진다. 이들 참여자들 과의 관계와 내용, 형태에 따라 네트워크의 성격이 규명된다.

부패방지 네트워크

정부기관

정부기관

기   업

기   업

시민사회

시민사회

이러한 반부패 네트워크적인 접근도 조금 더 실천적이고 구체적인 모형과 방식을 찾으려면 정부-기업-시민사회 3주체 및 하위 행위자들 간의 네트워크 방식(유형)을 파악하고 이들 유형 속에서 행위자들 간의 네트워크 관리(network management)의 전략까지 분석할 수 있을 것이다.

(2) 부패방지를 위한 신거버넌스 패러다임 형성

부패에 관한 이론적 논의는 주제나 범위에 따라서, 그리고 학자들의 시각에 따라서 다양한 접근이 이루어지고 있다. 부패에 대한 개념정의도 다양하지만 부패의 원인이나 요인도 개인적, 심리적, 정치․경제적, 사회․문화적, 법․제도적, 통제측면에서 다양한 접근을 하고 있다. 이러한 광범위한 연구 범위에서 국가의 부패방지 추진 및 대책이라는 차원에서 좁혀서 접근할 필요가 있다.

그러므로 최근에 UN, OECD 등 국제기구에서 반부패 정책 추진의 이론적 논의 배경으로 사용되는 "거버넌스(good governance), 민관협력관계(partnership), 열린정부(open government)"의 개념은 중요한 개념 틀로서 공통적으로 활용되고 있다. 또한 국제기구나 선진국의 반부패 전략을 보면 이러한 이론적인 개념과 접근법을 바탕으로 하여 반부패(anti-corruption), 투명성(transparency), 청렴성(integrity)과의 인과관계를 전제로 하여 반부패 전략과 추진방안을 구축하고 있다.

반부패전략은 정부만의 노력으로 이루어지는 것이 아니라 기업을 비롯한 민간부문, 그리고 시민사회의 참여확대를 포함한 7대 부문으로 나누어서 다각접근(multi-pronged approach)을 택하는 것이 효과적이다.

첫째, 제도적 견제장치(institutional restraints)의 마련이다. 이를 위해서는 우선 사법부, 검찰의 독립 및 효과성의 제고, 그리고 행정부를 적절히 견제할 수 있는 역량 있는 입법부의 감시가 중요하다.

둘째, 정치적 책임성(political accountability)의 확보이다. 정치경쟁 및 신뢰할 수 있는 정당제도가 확립되어야 하고 정치자금의 투명성이 담보되어야 한다. 아울러 의회투표의 결과를 공개하고 공직자 재산공개의 실효성 제고 및 이해상충 금지원칙이 제대로 지켜지고 위반시 적절한 제재가 수반되어야 한다.

셋째, 독점과 진입장벽을 허무는 경쟁적 기업부문(competitive private sector)이 시장경제에서의 중요한 반부패전략이 된다. 이를 위해서는 경쟁 및 시장경제 중심의 경제정책으로의 개혁, 독점의 완화 및 경쟁적 재구조화, 진입규제의 단순화, 그리고 기업지배구조의 투명화가 필수적이다.

넷째, 공공의 관리부문개혁(public sector management reform)이 이루어져야 한다. 기본적으로 실적주의(merit system)가 확립되고 보수수준이 민간부문과 경쟁할 수 있는 수준으로 제고되어야 하며, 이와 함께 투명성 위주, 성과주의 예산개혁 및 단순하고 투명한 조세체계로의 개혁과 아울러 책임있는 분권화가 촉진되어야 한다.

다섯째, 반부패 교육과 윤리의식의 제고(education and ethics enhancement)가 중요하다. 제도와 함께 문화가 부패 친화적으로 남아 있어서는 개혁의 지속성이 담보될 수 없다. 부패방지를 위한 학교 및 사회교육의 강화, 부정과 부패가 없는 사회, 부패를 눈감아 주지 않는 사회분위기를 조성하는데 정부와 시민사회가 협력하여야 한다.

여섯째, 시민사회의 참여(civil society participation)를 보다 보장해야 한다. 정보의 공개 및 이를 활용할 수 있는 자유, 입법에 있어서의 쌍방향 공청회, 그리고 언론과 NGO의 역할 강화가 주된 전략으로 논의되고 있다. 마지막으로 국제적 협력(international coalition)의 전략적 활용도 중요하다. OECD 뇌물방지협약의 이행과 확산에 대한 전략적 대응, 반부패분야 주요 국제민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합정보체계 수립과 함께 기득권층의 조직적인 저항을 극복하기 위해서는 국제간 협력이 유효한 수단으로 작용할 수 있다. 반부패 전략은 정부개혁과 시민의 정책참여 등을 통해서 종합적으로 접근해야 하며 다차원적인 해결방안이 요구된다.

이러한 다차원적인 해결방안을 성공적으로 추진하기 위해서는 우선 정부기관이나 제도와 정부기관 안에서 일하는 개인까지 개혁해 나가야 한다. 그리고 이러한 새로운 접근에서는 광의의 차원에서 기관의 개념을 정부의 반부패기관  뿐만 아니라 사회제도나 참여자까지 확대하여 국가청렴성체제로 보고 있다. 이와 같은 광의의 제도나 기관들은 국가의 청렴성 체제내에서 역할을 할 수 있다. 이를 위해서는 우선 정부기관간의 관계를 재설정하는 것이 무엇보다 중요하다. 이들 정부기관들이 다양한 반부패정책과 수단을 통해서 역할을 체계적으로 수행할 수 있을 때 구조적이고 사회문화적인 부패문제를 효과적으로 해결할 수 있을 것이다.

2) 정부-시민사회간 부패방지 협력체계

가. 부패방지에 있어서 NGO의 필요성과 역할

부패방지에 있어서 시민사회가 지니고 있는 기본적인 역량과 시민사회와 국가간의 권력 균형은 중요한 요소이다. NGO들은 바로 시민사회(시민들)와 국가간의 균형관계를 형성해 주는 중심추 내지는 연결고리의 역할을 한다. 시민사회의 발전이나 역량 강화는 단기간에 인위적으로 이루어지는 것이 아니라는 점에서, 아예 강화과정이 잘 인지되지 않거나 혹은 인지된다 하더라도 매우 불규칙적이고 무질서하게 보일 수 있다.

그러나 활기있는 시민정치는 본래적으로 불규칙적인 것이다. 위로부터의 통제는 단기적으로는 부패 공무원들의 행동을 경직시킬 수 있지만, 보다 장기적으로는 시민사회의 발전을 통해서 부패억제를 지향하는 새로운 공공질서와 규범의 정착이 가능해진다. 바람직한 시민사회는 자유로운 상호작용이 가능한 사회로서, 자유로운 의사소통과 토론의 반복과정(학습과정)을 통하여 강력하면서도 정당성을 갖춘 사회적 규범을 형성할 수 있다.

이러한 NGO의 역할은 OECD에 의해서도 상당히 강조되고 있다. OECD의 한 조사에 의하면, OECD 회원국가내에서 성실성(integrity)이 가장 높은 분야(기관)으로서 NGO가 최고의 평가를 받았다. 부패방지를 위한 개혁방안에서도 권한이양, 정치자금개혁, 금융개혁과 함께 NGO의 발전을 제시하고 있어서, NGO가 반부패에 상당한 기여를 할 수 있음을 제시하였다. 현재 시민단체의 활성화와 관련된 정책으로서 부패고발 시민에 대한 포상, 민간부패고발센터의 운영, 부패추방행사 지원, 시민감사관제도, 시민 감사청구제 도입등의 방안들이 제시되었다.

그런데 이처럼 최근에 들어와서 부패방지에 NGO가 중요한 주체로서 제시되고 있는 것은 기본적으로 부패문제가 개인차원의 문제가 아니라 조직, 사회, 국가 차원의 문제라는 인식이 확대되기 때문이다. 즉 부패문제는 사적재가 아니라 공공재 혹은 집합재적 특성을 지니고 있다. 부패문제가 집합재로서의 특성을 지니고 있는 것으로 인식을 전환함에 따라 기본적으로 집합재적 문제에 관심을 가져왔던 NGO들이 부패문제에 대해서도 관심을 갖는 것은 자연스러운 영역 확장이다. 부패문제가 공공재로서의 특성을 지니고 있기 때문에 부패문제에 직접 개입되어 이익이나 피해를 보지 않는 한  평상시에는 부패문제에 대하여 특별한 인식을 하지 않는다. 이런 점에서 NGO의 역할은 부패문제가 공공재적 문제성을 지니고 있다는 것을 인식시키는 것이다.

공공문제로서의 부패문제에 비공식적인 NGO가 등장할 수밖에 없는 것은 정부에 의한 부패방지정책이 실패하기 때문이다. 일반적인 정부실패에 대해서 시장이 개입하는 경우가 많은데, 부패문제의 경우에도 같은 논리로 시장과 NGO가 개입하게 된다.

부패가 필요악적인 존재라는 인식이 퍼져있는 정부실패와 같은 상태에서 부패형성에 있어서 핵심요소의 하나인 시민의 의식개혁을 포함한 시민참여가 확보되지 않고서는 근본적인 개혁을 기대하기는 어렵다. 이런 점에서 시민의 반부패 의식을 제고시키고 시민사회의 개혁을 유도하는 것이 바로 NGO의 중심 역할이다. 물론 아직 대부분의 국가에서 NGO의 힘이 약한 것이 사실이지만, NGO에 의하여 이러한 노력이 지속적으로 이루어질 때 부패에 대한 개혁의 가능성은 증대된다. 특히 NGO는 특정한 계층이나 집단의 사람들만이 아니라 다양한 계층, 다양한 분야에 종사하는 사람들(종교인, 법률가, 회계사, 교수, 기타)에 의하여 구성되고 운영되기 때문에, 정부나 정치권과 비교하여 다양한 부패문제를 이슈화할 수 있다. 이것이 NGO가 가지고 있는 가장 큰 장점의 하나이다.

NGO는 분명히 부패방지를 위한 중요한 주체들 중의 하나이지만 부패방지정책의 실행주체는 아니다. 물론 부분적으로 집행기능을 담당하기도 하지만 이는 제한적으로 이루어지는 활동이다.

부패방지와 관련하여 NGO가 기본적으로 수행할 수 있는 역할로서 ①문제(정책의제)의 지속적 제기 ②정부 정책에 대한 비판활동 ③정책대안의 제시 ③정부 정책, 제도, 조직의 개혁 요구 ④직접적 행동(데모) 등을 들 수 있다. 이러한 역할 중에서 가장 중요한 것이 문제의 지속적 제기라고 할 수 있다. 앞서 언급한 바와 같이 조직화된 부패 혹은 체제부패의 측면에서 보면 부패가 안정된 상태를 보이고 있는 국가에서 부패문제에 대한 대응의 가장 중요한 첫 단계는 부패문제로서의 이슈화이다. 즉 부패문제에 대한 대응을 위한 triggering 메카니즘을 작동시키는 것이다.

이러한 메카니즘은 결국 외부 주체에 의하여 작동될 수 밖에 없는데, 그 역할이 바로 NGO가 수행하여야 할 역할이라고 할 수 있다. 즉  부패가 안정된 국가에서 NGO가 우선적으로 수행하여야 할 역할은 사회내에 부패문제에 대한 이슈나 의제가 보다 풍부해지도록 만드는 것이다. 부패방지를 위해서는 풍부한 정책이 필요하지만, 우리의 경우 정책 이전에 부패문제를 지속적으로 의제화 하는 것이 무엇보다 필요하다.

이러한 역할의 수행은 어느 주체 보다도 NGO에 의하여 수행되는 것이 바람직하다. 이미 다른 국가의 경험에서 볼 수 있듯이 부패방지에 어느 정도 성과를 거두기 위해서는 적어도 20년 이상의 시간을 소요한다는 점에서, 이러한 기간동안 부패방지가 효과적으로 추진되도록 하기 위해서는 부패방지에 대한 정책과 논의가 지속적으로 이루어져야 하며, 이를 위해서는 NGO에 의한 부패문제의 지속적인 이슈화가 필요하다.

나. 부패방지를 위한 정부-NGO 역할체계

기본적으로 NGO는 여러 가지 측면에서 정부에 비하여 힘이 약하고 활용할 수 있는 수단이 제한된다. 따라서 반부패의 중요한 주체로서 NGO의 역할을 수용한다면, 이를 위한 기반의 조성은 필요조건이다. 여기서 가장 중요한 것은 NGO와 정부간에 적절한 힘(권력)의 균형과 이를 토대로 한 상호작용이 이루어질 때 NGO는 반부패 정책의 진정한 주체가 될 수 있다.

우리나라의 경우 많은 NGO들이 정부의 정책과정에 직간접적으로 참여하고 있지만, 상당 부분 구색 갖추기 용이 많은 것이 사실이다. 물론 과거에 비하여 보다 적극적인 참여가 이루어지고 있고 또 정책과정과 내용에 변화를 줄 수 있지만 아직은 형식적인 참여는 그치는 경우가 많다. 따라서 가장 중요한 전제가 되는 기반은 바로 “정부-시민(그리고 시민의 대리로서의 NGO)”관계의 균형의 유지라고 할 수 있다.

이러한 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때 양자간에 견제와 균형, 비판과 수용이 가능할 것이다. 정부-시민간의 균형을 가능하게 할 수 있는 요인들은 다음과 같다.

먼저 거시적 조건들로는 정치적 분권화와 발전, 시민사회의 성숙과 발전, 자원(정보 등)의 공유 등이 있다. 다음으로, 미시적 조건들로는 정부에 대한 체계적 감시활동, 자율적인 조직의 인력과 예산 확보, 정규인력, 지원인력(자원봉사), 전문성 강화 및 확보 등이 그것이다.

부패가 발생하는 가장 근본적인 이유는 부패가 발생하는 조건, 상황, 결과 등에 대한 정보가 외부로 노출되지 않기 때문이다. 이러한 점에서 본다면 부패방지를 효과적으로 하기 위해서는 무엇보다도 적절하고 정확한 정보를 조직 내외부로 공개하는 것이다. 부패 발생에 우호적인 정보의 가치를 제거하는 것이다. 이것은 정보의 공개와 공유를 통하여 가능하다. 정부는 NGO를 포함한 사회에 보다 많고 정확한 정보를 제공하는 역할을 담당하여야 한다. 이것이 정책과정에 NGO를 직접 참여시키는 것 이상으로 중요하다. 정보의 공개와 공유는 부패문제에 대한 지속적 논의를 위한 공동의 장을 제공하는 것이다. 부패방지라는 공동의 목표가 효과적으로 달성되기 위해서는 부패문제에 대한 지속적 논의가 필요하다는 점에서도 정보의 공유와 공개 이를 통한 공동의 논의의 장이 필요하다.

부패방지가 발전의 중요한 전제라는 점에서 이것의 핵심적인 주체라고 할 수 있는 정부와 NGO가 유기적인 협력관계를 구축하는 것이 매우 필요하다. 그러나 여기서 고려할 것은 이것은 현실의 차원인가 아니면 규범의 차원인가 하는 것이다. 그리고 부패방지를 위해서는 적극적인 협력이 필요하지만, 그 형태가 반드시 공동으로 일하는 것만을 의미하는 것은 아니라는 점이다. 양자간에 공통의 가치와 목표를 지향한다면 각기 다른 공간에서 자율적으로 활동하는 것도 바람직한 협력관계라고 할 수 있다.

지나치게 정부와 NGO가 좋은 목적으로라도 지나치게 유착되면 결국 NGO의 자율성이나 기본적인 정체성에 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 우선적으로 기대되는 바람직한 관계는 부패방지를 위한 협력관계 형성을 지향하되 정부와 NGO가 각각 자율성을 충분히 확보하는 것이다. NGO가 자율성을 확보하지 못한다면 정부-NGO의 협력관계는 곧 NGO의 정체성 위기를 초래할 수 밖에 없다. 이러한 자율성의 유지는 결국 정부-NGO간에 협력관계를 지향하되, 항상 일정한 긴장관계가 형성되어 있어야 한다.

정부와 NGO간의 상호작용에 있어서는 협력 이전에 전제적 자율성이 필요하다. 물론 여기서의 자율성은 "상호자율성(mutual autonomy)"을 의미한다. 상호자율성은 정부와 NGO간의 배타성이나 고립을 의미하는 것이 아니라, 서로 작용하면서도 서로의 경계와 영역을 각각 유지하는 것을 의미한다. 따라서 양자간의 관계에서 정부는 시민사회에 대한 존중과 NGO의 가치에 대한 인정을 의미하며, NGO는 정부의 의무와 가치, 기능에 대해서 올바로 이해하는 것을 의미한다.

물론 이러한 양자간의 상호자율성과 협력이 인정되기 위해서는 양자간에 특정한 가치에 대한 어느 정도의 공유가 전제되어야 한다. 만일 정부와 NGO가 지향하는 가치가 충동할 경우 양자간의 관계는 상호자율성의 관계 보다는 고립적 의미에서의 갈등관계를 형성할 수 있다. 따라서 우리의 경우 정부-NGO 관계에서 고려해야 할 것은 이러한 양자간에 추구하는 가치의 동일성 정도에 대한 판단에 관한 것이라고 할 수 있다. 그런데 이점에서, 우리의 경우 정부와 NGO간에는 아직 상당한 인식의 간극을 보이고 있다.

그 동안 우리나라의 정부는 NGO와 일정한 관계를 형성하였다. 그러나 적어도 80년대까지는 친정부적인 NGO들이 정부와 협력관계를 형성하였다. 정부에 비판적인 NGO들은 정부와의 협력관계가 형성되지 못하였다. 그러나 90년대 들어와서는 상이한 양상을 보이고 있다. 기존의 친정부적인 NGO들의 협력관계가 계속 유지되는 가운데, 정부 비판적인 NGO들이 부분적으로 정부와 협력관계를 형성하기 시작하였다. 물론 이것을 가능하게 한 가장 큰 변화는 정치환경의 변화라고 할 수 있다. 물론 정부 비판적인 NGO의 활동은 친정부적인 NGO의 활동과는 확연히 구분된다.

부패방지에 있어서 NGO-정부간 협력관계 구축이 필요하기는 하지만 아직은 양자 모두 일정한 제약요인을 지니고 있다.

먼저 정부 입장에서는 NGO와의 협력체계 구축에 있어서 NGO의 활동을 왜곡시킬 수 있다는 비판에 직면하고 있다. 정부 입장에서는 변화하는 사회의 흐름과 경향을 반영하기 위하여 NGO를 정책과정에 형식적이든 실질적이든 참여시키고자 한다. 그러나 아직은 NGO의 소극적인 대응이나 혹은 NGO를 왜곡 이용하여 어용화한다는 외부의 비판을 받고 있다는 점에서 적극적인 관계 형성에 제약이 있다. 물론 이러한 비판은 NGO가 앞으로 더 활성화된다고 하더라도 지속적으로 제기될 수밖에 없는 문제이다. 그리고 장기적으로도 NGO가 직접적인 정책활동을 수행하지 않는 이상 정책과정에 직접적으로 참여시키는데 있어 현실적인 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 이러한 비판과 한계를 극복하기 위해서는 NGO를 정책과정에 핵심적으로 참여시키도록 하거나, 혹은 NGO가 정확하고 폭넓은 정보를 공유하여 정부와 정부정책에 대한 유효한 비판자가 될 수 있도록 제반 여건을 조성하는 간접적인 협력관계를 구축하는 방안을 고려할 수 있다. 현재는 적극적인 참여도 여건 조성도 되지 못하고 있는 상황이다.

두번째, NGO 입장에서는 정부와의 협력관계에 따라서 친여성 혹은 관유착의 비판에 직면할 수 있다. NGO를 활성화시키는 방법의 하나는 NGO의 활동이 정부정책과 관련하여 직접적인 성과를 담보하도록 하는 것이다. 즉 단순히 NGO가 간접적인 비판기능만을 수행하는 것이 아니라 정부 정책과정에 실질적인 영향을 미쳐서 개혁과 변화를 야기할 수 있을 때 일반 국민의 신뢰와 지지를 획득할 수 있다는 것이다. 우리의 경우처럼 아직 NGO의 저변이 확대되지 않은 상태에서는 이렇게 성과에 대한 기대가 높을 수 밖에 없다. 이런 점에서 많은 NGO들이 자의적 혹은 타의적으로 정부의 정책과정에 직․간접적으로 참여하고 있다. 물론 참여에 따른 긍정적 편익을 부정할 수는 없지만 과연 현재의 우리나라와 같은 정치․사회적 상태에서 과연 어느 정도의 참여가 바람직한 것인지에 대해서는 구체적인 논의의 필요성이 있다. 즉 정책공동체의 범주에 규범적으로는 NGO를 포함시키는 것이 바람직할 수 있지만, 문제는 정부에서의 수용의도와 정도이다. 물론 NGO가 정부의 각종 위원회나 정책과정 참여하는 것이 자의적인 것이 아닐지라도, 결국에는 정부정책의 정치적 혹은 사회적 합리성을 확보하는데 일조하고 있다는 점에서 문제를 지니고 있다.

NGO가 지니고 있는 개혁과 가시적 성과에 대한 열망은 정부정책 과정에 대한 참여 뿐만 아니라 한편으로는 정치권에 대한 직접적인 진입시도로 연결되기도 하였다. 즉 일부 명망있는 NGO 지도자들이 정치권에 진입하게 되는 이유는 대부분 개혁을 보다 직접적으로 실천하기 위해서라고 말하는 것이 이를 의미한다. 그러나 이러한 NGO 지도자들의 정치권 진입이 성공하였다거나 혹은 의미있는 변화를 가져왔다는 평가를 찾기는 어렵다. 오히려 기성의 정치권에 동화되는 것이 우리의 현실이다.

결국 우리나라에서의 부패문제가 지니고 있는 특성과  우리의 제반 정치․사회적 환경을 고려할 때 정부와 NGO의 관계는 여건 조성자와 비판자로서의 관계를 정립하고 , 이를 상당기간 동안 지속화시키는 것이 필요하다. NGO에게는 더욱 더 강한 비판자로의 역할이 필요하다. 우리나라의 NGO는 정책과정에의 직접적 참여보다는 아직은 보다 적극적인 비판자의 입장에 서야 할 것이다. 협력이나 공동생산은 그 이후의 문제이어야 할 것이다. 특히 현 단계에서 NGO가 정치단체로 전면에 나서지 않는 이상 직접적인 참여는 시기상조라고 할 수 있다.

NGO가 정책과정 등에 참여한다 하더라도 현실적으로 소수로서의 제한적 참여라는 점에서 정책의 내용과 결정을 주도할 수 없는 입장이다. 물론 주도는 못하지만 비판적인 입장을 견지함으로써 긍정적인 역할을 수행할 수는 있다.

그러나 아직까지 우리나라의 정치권이나 행정권이 NGO를 정책과정의 핵심에 두지 않고 있으며, 또한 수많은 정책, 부패방지 논의들이 정치의 논리로서 이루어지고 있다는 점에서 보다 직접적인 참여는 결국 NGO가 좋든 싫든 정치의 장 한 가운데 설 수밖에 없음을 의미한다. NGO가 정치의 장에 서는 것은 좀 더 기다려야 할 부분이다. 현재와 같은 풍토하에서 NGO가 정치활동을 수행하는 것은 정치사회 변혁에 있어서 분명히 매우 중요한 영향을 미친다. 그러나 문제는 모든 NGO가 정치의 장 한 가운데 서는 것이 과연 바람직한 것인가 하는 것이다.

예를 들어 지난 총선에서 총선연대의 활동이 우리에게 시사하는 바는 매우 크다. 당시 총선연대의 낙천, 낙선운동은 분명 우리 정치사에 한 획을 그은 것만은 분명하다. 그러나 이 획은 다양하게 해석될 수 있다. 그 중에 한 해석은 총선연대의 활동이 결국 국민의 자유의지와 선택권을 적어도 어느 정도 정치적으로 강요하였다는 것이다. 즉 총선연대의 결정은 옳고 정당한 것으로서 이를 수용하지 않는 것은 반정의적이고 시민의식이 부족한 것으로서 조금이라도 강제로 낙인한 것은 아닌가 하는 것이다. 우리가 민주주의를 지지하는 것은 민주주의가 강요하는 시스템이 아니기 때문이다. 만일 지난 총선과정에서 평범한 시민임에도 불구하고 이러한 NGO들의 활동으로 선택에 있어서 윤리적 부담감을 느겼다면 과연 이것이 그 시민의 낮은 윤리성에 기인한 것으로 판단하는 것이 옳은가 하는 것이다. NGO의 역할은 선택을 하여 일반시민에게 주는 것이 아니라 일반시민에게 수많은 선택권이 있으며, 이를 자율적으로 행사할 수 있도록 유도하는 것이다. 이런 점에서 적어도 일반 시민의 대리로서의 NGO가 직접적인 선택행위를 하는 것은 한계가 있을 수 밖에 없다.

이런 점에서 NGO는 적어도 부패문제에 관한 한 정책과정에 대한 직접적인 개입 보다는 자율적인 입장에서 보다 엄격한 비판자로서의 입장과 나아가서 독자적인 실천자로서의 입장을 갖는 것이 중요하다. NGO가 부패방지를 위하여 보다 우선적으로 해야 할 일은 사회내에 반부패적인 분위기나 문제의 지속적 이슈화를 유지하는 것이라고 할 수 있다. 현실에서 생각하고 현실에서 실천하는 정부와 비교하여 NGO는 실천은 현실에서 하되 이상과 가치는 보다 규범적인 수준을 견지하는 것이 오히려 필요하다. NGO가 현실을 적극적으로 반영하는 주장과 논의를 한다면 이것은 정부의 정책과정에 개혁적인 인사가 일부 참여하고 있는 것과 하등 차이가 없다.

6. 관련 주요용어 해설

1) 선관주의의 의무(due care)

상사가 본인의 직무를 부하직원에게 위임한 경우에는 상사가 부하의 업무를 감독해야 할 의무

2) 성실의 의무(due diligence)

부하직원이 상사로부터 권한을 위임받은 경우 상사로부터 위임받은 권한내에서 직무를 성실히 수행해야 할 의무

3) 윤리지향적 행정관리시스템

조직구성원들에게 직무윤리를 수행하도록 함으로써 조직 전반에 걸쳐 윤리적 분위기를 형성하는 한편 윤리갈등을 해소할 수 있는 기구 형성으로서 조직의 목적과 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 필수적으로 갖추어야 하는 동시에 조직 기능을 중심으로 통합된 내부통제체제의 구축과 효율적 운영이 요구됨

4) 거버넌스(Governance)

공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너짐에 따라 나타난 새로운 상호협력적인 조정양식을 의미하는 것으로서 국가․시장․시민사회간의 수평적 네트워크의 구축과 파트너십을 통한 새로운 협력양식

5) 반부패 네트워크

네트워크를 사람, 사물 또는 사건들 간에 연계가 이루어지는 특정한 관계 유형을 의미하는 것으로 본다면, 반부패 네트워크는 효과적인 예방적 부패통제를 위하여 정부를 포함한 공공부문, 기업, 시민단체를 포함하는 시민사회의 다양한 주체들간에 있어서의 협력과 견제의 상호작용 기제

6) 상호자율성(mutual autonomy)

상호자율성은 정부와 NGO간의 배타성이나 고립을 의미하는 것이 아니라, 서로 작용하면서도 서로의 경계와 영역을 각각 유지하는 것을 의미한다. 따라서 부패방지에 있어서 정부는 시민사회에 대한 존중과 NGO의 가치에 대한 인정을 의미하며, NGO는 정부의 의무와 가치, 기능에 대해서 올바로 이해하는 것을 의미하는 것으로서 결국 정부-NGO간에 협력관계를 지향하되, 항상 일정한 긴장관계가 형성되어 있어야 함을 의미한다.

7. 주요 참고문헌

남궁근.(2000). 반부패를 위한 국내 NGO 활동 분석. 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문.

박흥식.(2000). 해외 반부패 NGO 활동의 분석. 한국행정학회 2000년도 기획세미나 발표논문.

윤태범.(2000a). 효율적인 반부패를 위한 윤리적 정부의 구축방안:신뢰 시스템의 형성을 중심으로. 반부패 행정시스템 연구소 개소 기념 세미나 발표논문집.

윤태범.(1999a). 지속가능한 부패방지와 윤리적 정부의 구축방안. 한국행정학회․한국행정연구원 공동세미나 발표논문집.

윤태범.(1999c). 부패방지를 위한 정부의 역할 및 활동방향. 한국행정학회 특별세미나.

한국행정학회.(1999). 「부패유발 사회문화 환경개선」.

Eigen, Peter.(1996). Combating Corruption Around the World. Journal of Democracy. 7(1)

Heidenheimer, Arnold J., Johnston, Michael & Victor T. Levine. ed.(1989). Political Corruption : A Handbook. New Brunswick. NJ. : Transaction Books.

Johnston, Michael, & A. Doig.(1999). Different Views on Good Government and Sustainable Anticorrupton Strategies. in Stapenhurst, R., & S. J. Kpundeh.(1999). Curbing Corruption : Towards a Model for Building National Integrity. EDI of World Bank.

OECD.(1995). Governance in Transition ; public Management Reform in Oecd Countries.

OECD.(1998). Improving Ethical Conduct in the Public Service-Recommendation of the OECD Council.

제8장 공직부패 방지를 위한 윤리교육

제8장 공직부패 방지를 위한 윤리교육

1. 본 장의 개요

부패방지는 선언적으로만 이루어지는 것이 아니라 보다 체계적으로 추진되어야 한다. 이중에서 가장 중요하게 고려되어야 할 것의 하나가 바로 부패방지와 윤리제고를 위한 지속적이고 체계적인 교육의 실시이다.

부패방지를 위한 교육체계는 아직까지 충분히 갖추어지지 않은 것으로 평가되고 있다. 일반적인 교육과정속에서도 가능하지만 보다 전문적인 교육과정의 설치와 운영이 요구된다.

여기에서는 부패방지를 위한 교육훈련 현황 및 시스템 구축, 부패방지를 위한 교육훈련의 원칙, 부패방지 교육 프로그램 등에 대하여 논의하고자 한다.

2. 부패방지 교육의 필요성

1) 공직부패 방지 교육의 필요성

일반적으로 우리사회의 부패는 부패의 규모가 크고 사회의 모든 영역에서 보편화되어 있다는 특징을 지닌다. 이는 ‘부패의 일상화’라는 말로 표현될 수도 있다. 사람들은 부패를 조직문화의 일부로 받아들여 무엇이 부패이고 무엇이 아닌지에 대한 구분이 모호하고 부패에 대한 죄의식도 희박한 상황이다.

특히 공직부패의 경우, 사적부패보다 심각하다는 증거는 없으나 우리나라에서 공공부문이 갖는 중요성을 고려할 때 공직부패의 방지는 매우 중요하다. 그리하여 공직부패방지를 위하여 부패방지위원회를 설치하고 사정 및 감사활동을 강화하며, 공익제보 기능을 장려하거나, 청백리상을 제정하는 등 다양한 정책적 노력이 기울여지고 있다. 그러나 아무리 부패에 대한 외부통제장치가 강화되더라도 내부로부터 공직자 스스로의 의식개선이 이루어지지 않고는 부패근절은 어렵다 할 것이다. 따라서 공직자의 의식과 행태개선을 위한 효과적 부패방지 교육이 이루어질 것이 요구된다.

2) 우리사회 공직부패 형성의 원인

부패방지교육을 위해서는 공직부패의 원인에 대한 진단이 선행되어야 한다. 공직부패의 원인은 다음과 같은 세 가지로 나누어서 살펴볼 수 있다.

첫째, 역사적인 원인으로 유교적 권위주의, 사인주의(私人主義)적 전통, 군사독재 시절의 정경유착 및 관권주의를 들 수 있다. 이로 인해 부패가 일상화된 공직문화가 형성되었다고 할 수 있다.

둘째, 행정․제도적 원인으로 비현실적인 규제와 불명확한 집행기준, 복잡한 행정절차를 들 수 있다. 이러한 제도적 요인으로 인해 이른바 ‘급행료’ 차원의 뇌물수수 문화가 만연하게 되었다고 볼 수 있다. 한편, 공무원에 대한 처우가 미흡하고, 부패 공무원에 대한 처벌만 있을 뿐 청렴공무원에 대한 유인책이 미흡하다는 것도 공직부패가 형성된 행정․제도적 차원의 원인이 될 수 있을 것이다.

셋째, 인적 측면의 원인으로는 부패에 대한 무지(무관심)와 윤리의식의 미흡을 들 수 있다. 부패가 무엇인지 모르기 때문에 쉽게 부패를 저지를 수 있고, 윤리의식이 부족한 탓에 부패를 저지르고도 별다른 죄의식을 느끼지 않고 계속해서 부패를 저지를 수 있는 것이다.

3) 부패방지를 위한 노력

이와 같은 부패문제를 해결하기 위한 방안으로 크게 두 가지 차원에서 생각해볼 수 있다. 하나는 이미 발생한 부패 행위에 대한 적발 및 처벌을 강화하는 것이다. 그러나 이는 ‘사후 약방문’으로 근본적인 대책이 될 수 없으며, 자칫하면 공직사회를 경직시킬 우려가 있다.

따라서 이미 발생한 부패를 처벌하는 것보다는 부패를 방지하기 위한 사전 예방 노력이 필요하다. 이는 제도개선 및 교육을 통해 가능하다.

4) 부패방지교육의 효과

위에서 언급한 것처럼 부패에 대한 적발 및 처벌은 근본적 대책이 될 수 없다. 그리고, 제도개혁은 제도를 운영하는 사람이 변화하지 않으면 효과를 거둘 수 없다. 또한 제대로 된 제도를 만들기 위해서는 잘못된 제도를 개혁할 수 있는 사람을 만들어야 한다. 이에 교육의 필요성이 제기된다.

교육을 통해서 1) 부패에 대해 민감하며 윤리적으로 투철한 공직자를 양성하여 부패문화의 개선을 유도하는 것이 가능하고 2) 정책결정자의 위치에 있는 공직자로 하여금 잘못된 행정과 제도의 개혁을 유도할 수 있다. 교육을 통해 사람이 바뀌면 문화와 제도가 바뀔 수 있으며, 이렇게 점진적으로 변화된 문화와 제도는 그 문화와 제도에 속한 사람을 그에 맞게 변화시키는 선순환이 가능하다. 이는 다음과 같은 도식으로 표현할 수 있다.

♢ 선순환 구조 : 교육→공직자의 변화→문화와 제도의 개선→개선된 문화와 제도를 통한 공직자의 변화→부패의 근절→ 교육수요의 축소 및 교육효과의 배가

즉, 교육이 잘 이루어지면 결국에는 부패 근절효과가 증대되어 부패교육수요가 축소되고, 같은 교육에 의하더라도 그 효과가 배증되는 선순환구조가 형성된다는 것이다. 이러한 선순환 구조의 논리적 기반이 되는 이론으로서 행위자와 구조간의 상호관계에 관한 기든스(Giddens)의 구조화이론은 참고할 만 하다.

［참고］기든스의 구조화(structuration) 이론

영국의 사회학자 A. Giddens는 사회는 인간의 행위에서 출발하여 생성되고 구조지어지며 재생산되는 동시에 행위는 구조의 틀 속에서 일어난다는 ‘구조화(structuration) 이론’을 제시한 바 있다.

“우리 모두가 우리 자신이 처해있는 사회적 맥락에 의해 영향을 받지만, 우리 중 누구의 행동도 단순히 이러한 사회적 배경에 의해 결정되지는 않는다. 우리는 자기 자신만의 개성을 소유하고 창조해낸다. 우리의 행위는 우리를 둘러싼 사회를 구조화시키고 동시에 사회에 의해서 구조화된다(기든스(2001), 김미숙 외 역(2004), 현대사회학, 을유문화사, p. 23).”

다음 <그림 1>은 부패문제의 해결에 교육이 어떤 역할을 할 수 있는지를 잘 보여준다. 즉, <그림1>은 교육을 통해 국민의식을 개혁하여 부패를 유발하는 제도와 환경을 개선하게 되면 부패를 예방할 수 있고, 이는 나아가 부패에 대한 사후 적발 및 처벌과 더불어 부패문제를 총체적으로 해결하는데 기여할 수 있다는 점을 보여준다.

	부패구조의 형성요인
행정․제도적 요인 ․비현실적인 규제 ․불명확한 집행기준 ․복잡한 행정절차 ․공무원 처우미흡		인적 요인 ․ 윤리의식 미흡 ․ 물질우선주의 ․ 부패에 대한 무지		문화․역사적 요인 ․정․관․경 유착관행 ․접대․촌지 문화 ․왜곡된 경조사 문화 ․불투명한 기업회계

부패의 총체적 해결

									부 패 방 지 종 합 대 책
			예 방																				적발․처벌
유발제도개혁					국민의식개선								유발환경개선									적발 강화										확실한 처벌
․ 규제 개혁 ․ 집행기준 명료화 ․ 정보공개 확대 ․ 인센티브 강화 ․ 공직자 처우개선					․ 공무원 행동강령 제정․운용 ․ 학교 및 사회교육 강화 ․ 부패추방 국민운동 전개								․ 정･관･경 유착구조 단절 ․ 퇴직공무원의 부패연결고리 차단 ․ 정치제도 선진화									․ 시민참여 확대 ․ 적발활동 강화 ․ 고발보상제 강화 ․ 고발보호제 도입										․ 형사처벌 강화 ․ 몰수금 강화 ․ 취업제한강화 ․ 사면복권 제한
					교육
	추진체계 정비 : 부패방지기구 정비, 부패방지기본법 제정

<그림 8-1>부패문제 해결에 있어서 교육의 역할

자료 : 장상진(2000). “부패유발제도개선의 필요성”, 반부패국민연대(2000).

{2000 반부패 교육강사 양성 프로그램}, p. 8 에서 수정 인용.

3. 부패방지를 위한 공직자 교육훈련 현황 및 시스템구축 과제

1) 공직자 부패방지 교육현황

가. 공직자 교육

공직자들의 부패방지를 위한 교육은 크게 두 가지 차원에서 이루어지고 있다. 하나는 기존에 공직자 교육을 담당해 오던 기관에서 전체 교육내용 중 일부를 부패방지와 관련된 것으로 할애하여 교육을 실시하는 것이고, 다른 하나는 부패방지를 목적으로 하는 전문기관에서 부패방지 교육을 실시하는 것이다.

부패방지위원회는 세 가지 차원에서 부패방지 교육을 실시하고 있다. 부패방지 전문가 양성과정은 공직자 선택 전문과정으로, 공공기관 감사 및 공무원 행동강령 담당공무원 등에 대한 선택 전문과정으로 운영된다. 교육기간은 총 5일로서 5점이 부여된다.

다른 하나는 대민업무담당 지방 공무원에 대한 순회교육이다. 이는 대민접촉이 많고 부패체감도가 높은 대민업무담당 지방공무원을 대상으로 한 것이다.

마지막으로 인터넷을 통해 사이버 부패방지 교육과정을 운영하고 있다.

나. 사적분야의 부패방지교육

사적분야의 부패방지교육은 공직부패 문제가 공직자 개인윤리만으로 해결될 수 없다는 점에서 공직자 부패방지에 있어서 중요한 의미를 지닌다.

참여연대 맑은사회만들기본부, 경실련 부정부패추방운동본부, 흥사단 투명사회운동본부, 반부패국민연대의 활동 등 시민사회단체의 교육은 시민사회 내에서의 문제제기 및 간헐적인 시민교육활동을 통해 부패에 대한 시민의식을 개선하는데 일조하고 있다.

교보생명, 유한킴벌리 등 기업을 필두로 ‘윤리경영’을 강조한 기업교육이 이루어지고 있기도 하다.

이들은 공직부패교육체계에 포함되는 것은 아니지만, 이들의 교육프로그램으로부터 공직부패 교육에 대한 시사점을 얻을 수 있다. 또한 사적분야의 부패방지교육은 공직부패교육의 부담을 덜고 교육효과를 높이는 긍정적 측면이 있다.

2) 부패방지교육 시스템의 문제점

지금까지 부패방지교육 시스템을 살펴본 결과 다음과 같은 문제점을 도출할 수 있다.

첫째, 전체 교육에서 차지하는 비중이 작다. 이처럼 비중이 작은 만큼이나 교육내용이 일회적이고 체계적이지 않다는 문제도 있다. 행동의 변화를 전제로하는 교육이니만큼 지속적이고 점진적 교육이 필요하다.

둘째, 일반 교육기관의 경우 대상이 신규공무원으로 한정되는 경우가 많다. 신규공무원은 ‘부패를 하지 않겠다’는 다짐이 일반 공무원보다 더 큰 상태일 것으로 사료된다. 문제는 신규공무원이 조직에 동화되면서 부패를 부패로 인식하지 못하게 된다는 데 있다. 따라서 신규공무원 보다 승진대상 공무원을 대상으로 부패방지교육을 실시하는 것이 보다 의미 있다고 보여진다.

셋째, 시민사회단체 및 기업교육과의 연계가 부족하다. 공직자 부패는 주로 기업과의 관계에서 발생하는 만큼 기업교육과의 연계가 절실하다.

넷째, 교육방법이 주로 강의위주로 이루어져 있어 교육효과가 높지 않다는 문제가 있다. 또한 공직자로 하여금 사명감에 입각하여 자발적으로 부패척결에 대한 노력과 의지를 다지게 하는 대신, 공직자를 잠재적 부패연루자로 가정하는 교육의 기조 유지 때문에 교육기피 및 교육효과가 반감되는 경우도 있다.

다섯째, 부패방지교육을 담당하는 강사의 비전문성이 문제가 될 수 있다.

3) 부패방지 교육시스템 구축방향

위에서 살펴본 문제점은 부패방지 교육시스템의 구축방향과 직결되어 있다.

첫째, 부패방지 교육의 비중 증대가 필요하다.

둘째, 다양한 직급, 다양한 상황에 처한 공무원을 대상으로 한 맞춤식 교육프로그램이 필요하다.

셋째, 교육내용면에서는 공직자를 잠재적 부패자로 보는 교육에서 공직자를 부패문화 개혁의 선도자로 보는 관점의 변화가 필요하다. 이는 구조의 압력에 대응할 수 있는 능력함양 교육과 관련이 있다.

넷째, 지속적이고 점진적인 변화를 위해 교육이 끝나고 현장에 돌아간 후 지속적인 피드백이 필요하다.

다섯째, 강의위주 교육에서 탈피하여 토론, 사례연구, 견학, 협동연구 등 교육방법의 다양화를 모색해 보아야 한다.

여섯째, 시민사회단체 및 기업교육과의 연계가 필요하다.

4. 부패방지를 위한 교육훈련의 원칙

1) 공직 부패방지 교육의 원칙

일반적인 윤리교육은 도덕적 이해, 도덕적 사고․판단력과 같은 인지적 영역, 도덕적 감정, 도덕적 열정과 의지 같은 정의적 영역, 도덕적 행위능력, 도덕적 행위․습관과 같은 행동적 영역에서의 도덕성을 함양하기 위한 여덟가지 실천원칙을 염두에 두고 이루어진다.

첫째, 인지화의 원칙이다. 이는 교육을 통하여 도덕성의 인지적 요소들을 기를 수 있도록 교수학습이 이루어져야 한다는 것이다. 도덕적으로 무지하면서 감정에 휩싸여 행동한다면 비도덕적 결과를 가져오기 쉽다.

둘째, 심정화의 원칙이다. 어떤 도덕적 사태를 도덕적 가치․규범에 비추어 이해하고 도덕적으로 바르게 판단하는 것을 넘어서서 자신이 선택한 가치․규범을 좋아하고 존중할 뿐 아니라 이를 기꺼이 실천하려는 열정과 의지를 가질 수 있도록 교육이 이루어져야 한다.

셋째, 체험의 원칙이다. 행위성향은 직접 실천해보지 않고서는 길러지지 않으므로 교육과정 중에 도덕성의 행동적 요소들을 직접 체험하고 기를 수 있어야 한다.

넷째, 습관화의 원칙이다. 도덕적 원리를 습관화하여 일상적 사태에서 도덕적 행위가 가능하도록 해야 한다.

이는 ‘도덕적 판단의 대상이 되는 사태에 대한 인지(인지화의 원칙)→문제해결을 위한 윤리적 열정과 의지 함양(심정화의 원칙)→윤리적 행위의 체험(체험의 원칙)→윤리적 행위의 습관화(습관화의 원칙)’ 라는 도식으로 설명할 수 있다.

이밖에 윤리교육은 교육의 목표와 내용 및 방법 사이에 일관성이 있어야 한다는 일관성의 원칙, 학습자의 발달수준, 특히 성인들을 대상으로 할 경우 성인의 학습능력과 심리에 적합한 교육이 필요하다는 발달의 원칙, 교육에서 다루는 문제는 가상적이거나 현실성이 떨어지는 것보다는 생활 속에서 경험할 수 있는 것들이 바람직하다는 생활경험의 원칙, 학교교육과 성인교육, 가정교육과 사회교육이 삶의 전 과정을 통해 지속적이고 유기적으로 연계되어야 한다는 연계의 원칙을 염두에 두고 이루어져야 한다.

이러한 원칙은 기본적으로 공직교육에도 적용될 수 있다. 즉, 도덕성의 구성요소를 고려하여 윤리교육의 원칙에 따라 부패교육을 하게 될 경우 모범적 공직자를 양성할 수 있고, 이들이 문화와 제도를 개혁하여 부패 없는 깨끗한 사회를 만들 수 있는 것이다. 이를 그림으로 표현하면 (그림 8-2)와 같이 나타낼 수 있다.

인지적 영역	인지화 원칙	부패에 대한 인지력 함양, 윤리적 사고․판단력	➡	모범적 공직자	➡	문화와 제도의 개혁	➡	부패없는 깨끗한 사회
정의적 영역	심정화 원칙	반부패 의지력 함양
행동적 영역	체험의 원칙, 습관화 원칙	반부패 행위능력, 습관함양

<그림 8-2> 부패방지교육의 목표

2) 부패방지교육의 전략

앞서 제시된 도덕교육의 원칙에 더하여, 특히 공직자들을 대상으로 하는 교육은 다음과 같은 전략을 고려하여 진행되어야 한다.

첫째, 소극적 전략(negative strategy)보다는 적극적 전략(positive strategy)을 선택해야 한다. 부패방지교육에서 ‘부패방지’를 지나치게 강조하다보면 피교육자인 공직자들이 잠재적인 ‘범법자’로 다루어질 우려가 있다. 이는 공직자들의 사기를 저하시키고 의도했던 교육목표를 달성하지 못하게 한다. 따라서 ‘부패방지’보다는 ‘깨끗한 사회’ 건설을 위한 공직자의 선도적 역할을 강조할 필요가 있다.

둘째, 개인 윤리적 차원보다는 구조적 요인에 대한 고려가 필요하다. 공직사회에서의 부패는 공직자 개인의 윤리적 자질 문제에 국한된 것이 아니다. 오히려 공직자 개인의 힘으로 어떻게 할 수 없는 조직의 문화와 제도로 인해 부패가 발생하게 된다. 따라서 부패방지 교육에서는 부패문제를 개인 윤리적 차원에 국한시키지 않고, 부패를 발생시키는 제도와 문화의 문제까지 고려해야한다. 부패방지교육은 우리사회의 제도와 문화의 어떤 측면이 부패를 일으키는지, 부패문제를 해결하기 위해서 제도와 문화가 어떻게 변화해야하는지를 논의하는 장이 되어야 한다.

셋째, 성인학습자에 대한 배려가 필요하다. 이는 페다고지보다는 안드라고지적(Andragogy) 고려가 필요함을 의미한다. 안드라고지는 일반교육학을 이르는 ‘페다고지’와 대비되는 성인교육학의 원리를 지칭하는 말로 학교교육 및 청소년을 대상으로 하는 페다고지와 다음의 <표 8-1>과 같은 점에서 차이를 보인다.

<표 8-1> 안드라고지와 페다고지의 비교

	안드라고지	페다고지
학습자와 교사	① 자기주도적 학습자 ② 교사는 학습의 안내자이자 촉진자(조력가)	① 의존적 학습자 ② 교사는 교육내용의 모든 것을 결정하고, 책임을 지는 사람
학습자 경험의 역할	① 학습자의 다양한 경험은 학습자 본인뿐만 아니라 다른 사람에게도 중요한 학습자원 ② 사람들은 수동적으로 배운 것보다 경험에서 배운 것에 더 큰 의미를 둔다. ③ 경험을 활용한 문제 해결 수업, 그룹 토의, 실제 견학 등의 방법을 동원	① 경험은 별 가치가 없음 ② 학습자가 얻는 가장 큰 가치 있는 경험은 교사나 교과서, 그리고, 시청각 자료, 혹은 다른 전문가를 통해 경험하는 것 ③ 전달중심의 강의식 수업 방법으로 경험을 대리체험 함
학습에 대한 준비성	① 실제 생활의 문제를 해결하고 과제를 충족하기 위한 배움의 필요를 느낄 때 학습에 대한 준비성이 강화됨 ② 학습자가 ‘알 필요가 있다’라고 느낄 수 있게끔 학습 여건을 만들고 과정과 학습 도구를 조성해야함 ③ 학습 프로그램은 생활에의 적용을 중심으로 조직되어야 하고 학습자의 학습에 대한 준비성에 따라 학습이 다단계화되어야 함	① 학습은 상이나 체벌로 인해 강요적으로 주어지는 것 ② 표준화된 교육과정에 따라 준비되어지고 통일된 단계별 프로그램이 제시됨
학습의 지향성	① 자아완성, 능력 및 기술 개발, 자기 발전 등의 자아성취 ② 학습 경험은 수행성 개발과 향상에 중심을 두고 조직	① 교과 내용을 익히고, 잘 배움으로써 미래의 삶에 잘 적응하기 위한 것 ② 학습은 교과별로 구성된다.

공직자 부패방지교육에 안드라고지를 적용한다고 했을 때 특히 부각되어야할 사항은 아래와 같다.

첫째, 학습자의 자기주도적 학습을 위한 흥미 유발이 필요하다. 부패방지교육은 그 특성상 공직자가 자발적으로 교육에 임하기 힘든 특징을 지니고 있다. ‘부패방지교육’을 수강한다는 것 자체가 ‘부패공무원’임을 연상시키기 때문이다. 따라서 비자발적으로 교육의 장에 들어온 공직자의 학습 흥미를 이끌어내는 것이 교육의 성패를 판가름하는 중요한 요인이 될 수 있다.

둘째, 강사는 조력자의 역할을 해야 한다. 교육자는 공직자 개개인이 스스로 청렴한 사회를 만들어가겠다는 의지를 굳건히 하도록 조력자의 역할을 해야 한다. 교육자가 너무 앞서 나가면 공직자의 자발성이 감퇴되어 교육의 효과가 반감될 수 있다.

셋째, 학습자의 경험을 활용하는 것이 유용하다. 학습의 장에 들어온 공직자는 이미 수많은 ‘실전경험’을 지니고 있는 사람이다. 교육자가 일방적으로 강의하기보다는 공직자가 공직생활 중에 경험했던 사례들을 교육의 장에 끌어들여와 활용할 수 있어야 한다. 이는 교육내용의 흥미를 높이는데 기여할 수 있다.

넷째, 교육내용의 실제 적용가능성을 극대화해야 한다. 부패방지교육은 이론적 지식 함양이 최종 목적이 아니라 공직자 개개인의 의식을 변화시켜 궁극적으로는 부패 없는 깨끗한 사회를 만드는데 있다. 따라서 부패방지 교육을 받은 공직자는 실제 현장에서 반부패를 실천할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 교육내용이 추상적이고 이론적으로 흐르는 것을 경계하고 쉽게 일상에 적용 가능한 것이 되도록 해야 한다.

5. 부패방지 교육기법

위에서 제시한 교육원칙 중에서 ‘인지화’ ‘심정화’ ‘습관화, 체험화’의 단계에 적절한 교육기법을 소개한다.

1) 인지화

인지적 수업모형에는 개념분석법, 탐구학습법, 사례연구법 등 다양한 모형이 있다. 이 중 실생활에서 제기되는 구체적인 부패사례를 철저히 분석해 봄으로써 부패에 대한 감수성을 높일 수 있는 사례연구법을 소개한다.

♢ 사례연구법

○ 교육기법 개관 : 사례연구법은 법교육에서 자주 활용되는 교육기법이다. 법교육에서의 사례연구법은 사회 일상에서 제기되고 있는 법적 갈등에 대한 사례(판례)를 수업에 활용함으로써 학생들이 법적 지식과 법적 문제의 관련성을 파악하는데 유용하다. 사례(판례)에는 다양한 사실과 개념, 이론과 논리가 관련되어 있어서 이런 사례(판례)의 분석을 통해서 법 현상이 어떻게 일어나고 해결되는지에 대한 이해의 폭을 넓힐 수 있다. 아울러 사례(판례)에 관련된 자료 분석 및 추론을 통해서 법적 사고력이 증진되고 법 지식의 적용을 통한 문제해결능력도 제고할 수 있다.

○ 부패방지교육에의 응용(예)

① 사례제시

노무현 대통령은 14일 정부합동단속반에게 100만원을 받은 사실이 적발된 ○○○ 차관의 사표를 수리할 방침이라고 청와대 김○○대변인이 밝혔다.

김 대변인은 “김 차관은 지난 10일 오후 집무실에서 ○○부 유관기관에 근무하는 고교선배 김모씨로부터 현금 100만원을 받은 사실이 조금 뒤 정부단속반에 의해 적발됐다”며 “액수는 소액이지만 포괄적인 업무 연관성이 있다고 보고 사표를 수리할 방침”이라고 밝혔다.

노 대통령의 김 차관에 대한 즉각적인 사표 수리 방침은 부패척결에 대한 강력한 의지로 풀이된다. 특히 참여정부 들어 차관급 고위직 인사가 금품수수 혐의로 경질되는 것은 이번이 처음이라 시사하는 바가 크다.

물론 비위사실이 적발된 공무원에 대한 책임을 묻는다는 점에서 이번 조치는 당연한 수순으로 받아들여진다. 하지만 차관 본인이 “돈인 줄 모르고 받았으며 추후 돈인 것을 확인하고는 돌려주려 했다”는 소명이 있었고, 실제 금품수수 규모가 소액임에도 불구하고 곧바로 경질 쪽으로 방향을 잡은 것은 공직사회의 비리척결에 대한 노 대통령의 강력한 의지를 반영하는 것이라는 해석을 낳고 있다.

김 대변인은 “노 대통령과 정부의 부패척결 의지가 어느 때보다 강하다”며 “이 같은 상황에서 고위공직자로서 부적절했다고 판단한 것”이라고 밝혔다.

② 사례에 대한 탐구

강사가 직접 질문을 제시하든지, 모둠별 토의를 통해 다음과 같은 사실에 대해 탐구해 본다.

- 김차관의 경질 근거는 무엇인가?

- 김차관의 행위를 부패 행위라 볼 수 있는가?

- 김차관에 대한 경질은 타당한가?

- 김차관 경질 후 기대되는 효과는 무엇인가?

③ 탐구결과 정리

모둠별로 토론한 내용을 정리발표하거나 강사가 사례를 정리한 후, 사례와 관련된 일반적 차원의 논의로 마무리한다(예컨대, 공무원의 뇌물수수에 대한 법규정을 제시).

- 공직자 부패 중 빈번히 발생하는 사태를 유형화하여 다양한 사례를 제시하면 교육효과는 더 높아질 것이다.

2) 심정화

심정화를 위해서는 자신이 다양한 윤리적 갈등사태에 개입하게 되었을 때 어떻게 대처하겠는가를 ‘상상’하게 하여, 이를 타인 앞에서 적극적으로 표현하도록 하는 교육기법이 유용하다. 이러한 교육기법 중 대표적인 것이 가치갈등 모형과 게임수업모형(천사악마게임)이다.

♢ 가치갈등 모형

○ 교육기법 개관 : 가치갈등 모형은 충돌되는 두 가지 가치가 내재되어 있는 가치갈등 사태를 통해 갈등이 되는 사태에서 어떻게 하면 효과적으로 윤리적 대응이 가능한지를 모색해보고, 자신의 입장을 선택하여 정당화함으로써 윤리적 원칙을 내면화하는 것을 목적으로 하는 교육기법이다.

○ 구체적 방법은 다음과 같다.

①가치갈등 사태 제시→②관련된 규범의 확인→③관련 규범의 의미 명료화    →④문제 사태의 성격 분석→⑤양립된 입장의 결과 예상→⑥자기 입장의 선

택 및 정당화→⑦자기 입장의 수정 및 대안탐색→⑧학습내용의 정리

○ 부패방지교육에의 응용(예)

① 가치갈등 사태 제시

당신이 공직에 들어오기 이전부터 잘 알고 지내던 A라는 사람이 있다. 건설회사를 운영하는 A는 당신이 공직에 입문한 이후 아파트 청약을 도와주었고, 이후로도 어려운 일이 있을 때마다 물심양면으로 당신을 지원해 주었다. 그런데 얼마 전 A로부터 전화가 걸려왔다. 회사운영이 어렵다며, 이번에 정부가 발주하는 건설관련 용역 경쟁 입찰에서 계약을 따낼 수 있도록 도와달라는 것이다. 그런데 해당 건설회사의 정보를 꼼꼼히 분석해본 결과 A의 회사는 터무니없이 자격미달이었다. 당신은 어떻게 할 것인가.

② 갈등적인 규범의 확인 및 의미 명료화

- 제시된 사태에서 갈등적인 규범이 무엇인지 스스로 확인해보도록 한다.

③ 각각의 행동에 대한 결과 예상

- 각 행동(A의 부탁을 들어주었을 경우와 그렇지 않을 경우) 나타날 수 있는 결과는 무엇인지 확인해보도록 한다.

④ 자기 입장의 선택 및 정당화

- A의 부탁을 들어줄 것인지 여부에 대해 발표하고, 그 이유도 말하게 한다.

♢ 게임 활용 - 천사악마 게임

○ 교육기법 개관

이 게임은 찬반토론에 역할게임을 접목한 것으로 일상에서 접하는 가치갈등의 소재를 가지고 상황을 설정하고, 참가자 모두가 갈등상태를 체험하게 하는 것이다. 앞에서 제시한 가치갈등 모형을 게임화하면서 단순화한 것이다. 수강생이 많을 경우 가치갈등모형보다 효과적으로 활용할 수 있다.

구체적 실행방법은 ‘3인 1조 만들기→구체적 가치갈등 사례 제시하기→천사와 악마의 의견개진→중간사람의 결정→손들기→자신의 결정에 대해 이유 발표하기→피드백하기(진행자)’ 이다.

○ 부패방지교육에의 응용(예)

① 3인 1조 만들기

- 참가자 전체를 3인 1조로 묶고 모두 같은 방향을 향해 앉게 한다.

② 갈등사례 제시(위에서 제시한 사례와 동일)

③ 천사와 악마의 의견개진

- 세 명 중 임의로 오른편의 사람은 천사역, 왼편에 앉은 사람은 악마역을 맡는다. 천사와 악마는 중간사람이 자신을 쳐다볼 때에 한해서 이야기할 수 있으며, 꼭 필요한 경우에 한 번 중간사람을 움직여 자신을 쳐다보게 할 수 있다. 중간에 앉아 있는 사람은 이야기를 듣기만하고 말은 하지 않는다. 중간에 앉은 사람은 좌우에 앉아 있는 사람이 말하는 내용을 모두 듣고 난 후, 어느 편의 설득에 마음을 결정했는지 판정해야 한다. 이 경우 천사는 A의 부탁을 거부하는 역할을, 악마는 A의 부탁을 수용하는 역할을 맡고 각자의 논리를 만든다.

④ 중간사람의 결정 및 손들기

- 정해진 시간이 지나면, 천사와 악마의 이야기를 들은 중간사람이 좌나 우편의 손을 들어 승자를 정해줌으로써 게임은 끝난다.

⑤ 결정의 이유 묻기

- 승패가 정해지고 나면, 진행자는 중간사람 역할을 했던 참석자들에게 결정의 이유를 묻는다.

⑥ 정리

- 진행자는 각각의 선택 결과 나타날 수 있는 문제와 부패에 효과적으로 대처할 수 있는 방안에 대해 정리한다.

3) 습관화, 체험화

다양한 갈등사례에 대한 심정화 작업이 이루어지고 난 후, 이를 실생활에서도 습관화할 수 있도록 하기 위해서는 체험이 필요하다. 하지만 교육기간 중 직접적인 체험이 이루어지기는 힘들기 때문에 이를 대체할 수 있는 교육기법인 역할연기를 활용해 볼 수 있다.

♢ 역할연기(role playing)

○ 교육기법 개관

역할연기는 실제적인 상황에서 부딪히는 문제와 역할을 가상적으로 설정해 어떤 결정을 내리고 실제 행동에 옮기도록 함으로써 구체적 사태에 대한 이해력을 높이고, 대처방법을 직접적으로 학습할 수 있는 장점을 지니고 있다. 부패방지교육에서 역할연기를 활용하게 될 경우 부패 공무원, 혹은 청탁자를 객관화하여 바라볼 수 있고, 구체적 사태에서 어떤 식으로 부패가 이루어지는지, 어떻게 해야 효과적으로 부패의 늪에 빠지지 않을 수 있게 되는지를 습득할 수 있게 된다.

○ 부패방지교육에의 응용(예)

상황: 추석을 맞아 업무와 관련된 회사에서 선물세트를 보내왔다. 그런데 선물은 어림잡아 삼십만원은 됨직한 굴비세트였다.

① 참가자 선정

- 연기에 참가할 자를 선정한다(관련회사 사장 및 직원, 업무담당자, 같은 부서 동료 등)

② 준비

- 사례를 제시하고 그에 맞는 역할을 맡아 간단히 연습한다. 시나리오를 미리 준비할 필요는 없다.

③ 시연

- 맡은 역할에 따라 연기한다.

④ 논의와 평가

- 자신이 맡은 역할 및 상대방 역할에 대해 평가한다.

⑤ 경험의 공유와 일반화

- 부패 대처 상황에 대해 일반화한다.

※ 역할놀이에서 제시되는 상황은 명료하면서도 실제 생활에서 쉽게 접할 수 있는 것이어야 교육의 효과가 높아질 수 있다.

4) 도입 혹은 마무리 단계에서 활용할 만한 기법

교육일정 전체의 도입 단계나 마무리 단계 혹은 각 교육기법별 마무리 단계에서 학습된 내용을 정리하고 타인과 공유할 수 있는 기법으로 ‘아이디어 라이팅’이 있다.

♢ 아이디어 라이팅

○ 교육기법 개관 : 부패를 근절할 수 있는 방법을 글로 쓰고, 동료들이 이 아이디어에 대해 코멘트함으로써 생각을 정리하는 기법이다.

○ 순서 : 모둠나누기→질문부과→질문에 대한 아이디어 쓰기→아이디어 돌려보며 코멘트 달기→자신의 아이디어에 대한 코멘트 읽고 소집단 내에서 토론하기→소집단의 의견을 정리하여 전체집단에서 발표하기→전체 아이디어에 대해 다같이 토론하기

○ 부패 방지교육에의 응용-전체 교육의 마무리 과정에서 활용할 경우 (예)

- 질문부과: 우리 조직에서 부패를 근절하기 위해서는 어떻게 해야 하는가

- 모둠활동: 각자 아이디어를 쓰고, 모둠 내에서 돌려보면서 의견에 대해 코멘트를 한다. 코멘트가 끝난 후 모둠별로 토론내용을 정리하여 전체집단에서 발표한다.

- 전체토론: 각 집단별 의견을 비교하면서 다같이 토론한다.

♧ 강사의 자세와 준비

- 강사는 학습자들이 적극적으로 활동에 임할 수 있도록 도와주는 조력자의 역할을 한다.

- 학습자들이 친근하게 접할 수 있는 현실적 사례, 시사자료를 강의에 활용하는 것이 좋다.

6. 부패방지 교육과정

지금까지 논의한 바에 따라 표준적인 부패방지 교육과정을 다음과 같이 구성해 볼 수 있다. 교육과정은 총 10시간으로 구성되어 있으며, 상황에 따라 가감이 가능하도록 유동적으로 구성하였다.

단계	주제	차시	주요 내용	수업기법	비고
도입	바람직한 공직문화와 부패방지교육의 필요성	1	- 어떻게 살아야 값진 인생인가. 21세기에 필요한 공직문화는 무엇인가 - 공직자 윤리는 왜 필요하고, 부패방지교육은 왜 필요한가	강의 /토론	전체적으로 할당된 시간이 짧은 경우 제일처음 간단히 언급하는 것으로 대체
인지화	부패란 무엇인가?	1	- 부패의 정의 - 다양한 부패의 유형 - 한국사회의 부패 수준 - 한국사회 부패의 실상 - 부패의 사회적․개인적 결과	강의/토론 (사례연구법)	할당된 시간이 짧을 경우, ‘부패방지법의 이해’를 짧게 요약하여 1시간 내용에 포함
	부패방지법의 이해	1	- 부패방지법 및 공무원윤리강령 이해 (참여정부의 부패방지 의지)
심정화	부패와 윤리적 갈등	2	- 윤리적 갈등과 이해충돌, 이해충돌의 해소와 부패방지 - 다양한 윤리적 갈등과 이에 대한 대응	가치갈등모형/천사악마모형 등	실생활에서 접할 수 있는 다양한 사례를 풍부히 제시하고, 수강자들이 직접 생각해보도록 한다.
체험화, 습관화	부패발생시 대처방안	2	- 내부공익신고에 대한 이해 - 부패문제 개입시 대처방안 토의	역할연기
경험	모범사례 탐구 (부패방지를 위한 외국의 노력)	3	- 청렴공무원(혹은 내부 신고자) 초청 강연 - 외국사례의 시찰 - 투명경영 기업 탐방 - 관련 시민사회단체 방문 등		제시된 내용 중 여건에 맞는 것을 선택하여 실시한다.

7. 관련 주요용어 해설

1) 안드라고지(andragogy)

성인교육론. ‘성인’을 의미하는 그리스어 안드로스(andros)와 ‘이끌다’ 또는 ‘가르치다’를 뜻하는 아게인(agein)의 합성어로, 성인을 교육하는 활동과 원리를 의미한다.

2) 페다고지(pedagory)

교육학 일반을 지칭하는 말. 19세기 독일의 철학자 헤르바르트가 교육학을 지칭하기 위해 처음 사용했으나 그리스 어원으로 보면 ‘아동교육’이란 말이 되어, 안드라고지와 대비되어 사용될 때에는 아동교육론을 의미한다.

3) 자기주도적 학습(self-directed learning)

학습자 스스로 학습의 참여 여부에서부터 목표 설정 및 교육 프로그램의 선정과 교육평가에 이르기까지 교육의 전 과정을 자발적 의사에 따라 선택하고 결정하여 행하게 되는 학습형태. 특히 청소년을 대상으로 한 정형적 학교교육에서보다 성인학습 방법으로 많이 활용된다.

8. 주요 참고문헌

반부패특별위원회(2001). 부패방지 백서

서강식(2000). 도덕․윤리과 교수-학습과정. 양서원.

서울대학교 교육연구소 (편)(2002), 교육학 용어사전, 서울: 하우동설.

송창석(2001). 새로운 민주시민교육 방법. 백산서당.

진교훈 외(1997). 윤리학과 윤리교육, 경문사.

차경수(1996). 현대의 사회과교육. 서울: 학문사.

각종 인터넷 사이트(반부패국민연대, 국가청렴위원회, 참여연대, 경실련, 중앙공무원 교육원, 서울시 공무원 교육원 등)

제9장 부패방지를 위한 외국의 노력

제9장 부패방지를 위한 외국의 노력

1. 본 장의 개요

본 장은 OECD, UN 등의 국제기구와 아시아 각국이 부패방지를 위해 논의되고 있는 내용이 무엇인지에 대해 살펴보고자 한다. 부패방지 문제는 비단 우리나라만이 지니고 있는 문제는 아니며, OECD․UN 등 국제기구뿐만 아니라 선․후진국을 막론한 세계 각국의 정책 우선순위로서 논의되고 있다. 어느 국가이건 간에 사회 깊숙히 그리고 어느 곳에나 산재해 있기 때문에 개별 국가는 물론 국제 공동체의 시급한 문제로 부상하였던 것이다.

오늘날 부패는 경제성장을 저해하고 민주주의에 배치된다는 인식이 확산되고 있는 가운데 국가간의 거래와 계약에 있어서 만연된 부패가 자유롭고 투명한 공정경쟁을 해치고 자원배분의 왜곡을 가져와 궁극적으로 세계 경제의 지속적인 발전을 어렵게 한다는 논리가 지배적이다. 부패에 의해 상승한 거래 비용은 시장의 왜곡을 키우는 장애요소가 된다는 것이다. 이러한 국제적 환경속에서 각 국가는 부패가 자국의 문제로부터 국제적 문제로 떠오르게 되자 부패 정책에 관한 새로운 방지시스템을 시행하는데 있어서 무엇보다도 국제적인 협력을 강조하고 있다.

이에 본 장에서는 대표적인 국제기구인 OECD와 UN에서의 부패방지 논의와 우리나라와 문화적․역사적 토양이 유사한 아시아 국가들의 부패방지 논의를 살펴봄으로써 우리나라에서의 교훈을 얻는데 목적을 두고 있다. 이를 통해 부패방지에 관한 국제적 조류에 능동적으로 대응하고 부패방지 업무를 보다 효율적으로 추진하는데 도움을 얻고자 하기 때문이다.

2. OECD에서의 부패방지 논의

1) OECD의 성립과 부패방지 논의 배경

OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)는 1961년 경제발전과 세계무역 촉진을 위하여 발족한 국제기구로서 개방된 시장경제, 다원적 민주주의 및 인권존중이라는 3대 가치관을 공유하는 국가들로 구성되어 있으며, 상호 정책조정 및 정책협력을 통해 회원각국의 경제사회발전을 공동으로 모색하고 나아가 세계경제문제에 공동으로 대처하기 위한 노력을 기울이고 있다.

OECD에서 부패방지에 대한 논의가 전개된 것은 국제상거래에 있어 뇌물공여행위가 공정한 경쟁을 제한함으로써 궁극적으로 국제무역 및 투자의 증진을 저해한다는 인식에서 출발한다. 1997년 발표된 OECD의 통계자료에 따르면, 주요 국제거래의 15% 이상이 뇌물 비용으로 소요되고 있는 것으로 추정되었다. 이것은 UR 협상으로 이룩된 상품 및 서비스 교역의 자유화가 공정한 경쟁을 통해서만 가능하다는 OECD의 입장에 정면으로 배치되는 것이기 때문에 이에 대한 대처 노력이 필요하다는데 공감을 얻게 되면서 본격적인 논의가 시작되었다.

OECD에서 논의를 시작하게 된 직접적인 계기는 미국이 이 문제를 적극 제기하면서부터 이다. 미국은 OECD 회원국 기업들이 국제상거래에 있어서 자국 기업들과 경쟁관계에 있음에도 불구하고 공정한 경쟁의 원칙(rule)이 마련되고 있지 않아 불리하다는 실질적인 이해관계 때문에 이 문제에 대해 국제사회의 주의를 환기시켰던 것이다. OECD는 “국제투자 및 다국적기업에 관한 선언(Declaration on International Investment and Multinational Enterprises)”을 채택하였고, 이 선언은 다국적 기업은 공직자에게 뇌물이나 부당한 이득 등을 제공해서는 안되고, 다국적기업에게 이를 제공하도록 요구하거나 기대해서도 안된다는 것과, 법적으로 허용되지 않는 한 어떠한 공직 후보자나 정당 또는 기타 정치적 단체에게도 기부를 해서는 안된다는 규정을 담고 있다. 법적 구속력이 결여된 선언에 불과하지만 일부 OECD 회원국들은 이 선언과 일치되는 기업정책을 실시할 것을 촉구하였다.

OECD는 외국공직자에 대한 뇌물공여관행을 줄이기 위한 규칙의 입안을 계속 시도하였음에도 불구하고 미국과 다른 회원국들간의 견해 차이를 줄이지 못하였다. 1990년도에 들어와서야 ‘국제투자 및 다국적기업위원회(CIME, Committee on International Investment and Multinational Enterprises)’로 하여금 국내적 및 국제적 차원에서 불법적 지급을 근절시키기 위한 조치를 취하도록 요청하면서 논의가 재개되었다.

이에 따라 ‘국제상거래에 있어서 뇌물공여에 관한 작업반(Working Group on Bribery in International Business Transactions)’이 구성되어 그 임무를 맡게 되었고, 그 결과 1994년 5월 15일 “국제상거래에 있어서 뇌물공여에 관한 OECD 이사회 권고(Recommendation of the Council of the OECD on Bribery in International Business Transactions)”를 채택하면서 OECD 차원에서 본격적인 부패방지 노력이 시작되기에 이른다.

2) OECD 뇌물방지협약의 제정과정

1994년 OECD 이사회의 권고에 따라 CIME내 뇌물방지 작업반은 OECD 회원국들의 외국공무원에 대한 뇌물공여에 관련된 형법, 민법, 상법 및 행정법상의 규정과 그 규정의 이행상황, 국제사법공조와 부패방지를 위한 회원국의 활동 및 이 분야에 있어 정부, 의회 및 민간차원에서의 연구상황 등을 조사하여 보고서를 제출하였다.

1997년 5월 OECD 각료이사회에서는 “국제상거래에 있어서 뇌물방지에 관한 개정권고(Revised Recommendation on Combating Bribery in International Business Transactions)”가 채택되었다. 이 개정권고안은 1994년의 이사회 권고를 보다 구체화하여 시행할 것을 결정하였다. 개정권고안의 주요 내용으로는 외국공무원에 공여된 뇌물의 비용처리 금지, 외국공무원에 대한 뇌물공여 행위를 형사처벌하기 위한 공통기준(common elements) 합의, 기업회계기준 및 부패방지 내부통제장치 강화, 외국공무원에게 뇌물을 공여한 기업에 대해 국내 정부조달시 입찰 제한 등을 담고 있다.

또한 1998년 4월 1일까지 각국은 OECD 뇌물방지 작업단에서 기 합의된 형사처벌 기준에 따라 이행입법안을 제출하고, 1998년 12월까지 입법을 완료하도록 권고하였다. 그리고 외국공무원에 대한 뇌물제공행위를 형사처벌하기 위한 국제협약 제정 협상을 즉각 개시하여 1997년 12월까지 협약을 제정하고, 1998년 말까지 발표시키도록 결정하였다.

이후 1997년 7월 7일부터 9일까지 프랑스 파리 OECD 본부 사무국에서 독일, 프랑스, 미국에서 제출한 3개 협약초안을 근거로 각국의 입장을 정리하는 1차 협상을 개시하고, 1997년 10월 6일부터 10일까지 제1차 협상시의 합의사항을 바탕으로 각국 입장을 재정리한데 이어 미합의 사항을 집중 토론하는 제2차 협상이 있었다. 한국은 이 2차 협상 이후 종전의 소극적 입장이 국익에 도움이 되지 않는다는 판단 하에 가급적 협약을 수용한다는 입장을 정리하고 협상에 적극 참가하기 시작하였다.

1997년 11월 8일부터 20일까지 고위급 정책결정자들이 참석하여 협상안이 최종적으로 타결되고, 1997년 12월 17일 한국을 포함한 33개국 정부대표들이 참석한 가운데 협약에 서명함으로써 OECD 차원의 부패방지협약인 “국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물제공방지협약(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions : 이하 ‘OECD 뇌물방지협약’으로 약칭)”이 탄생하게 되었다. 동 협약은 비준서의 기탁일로부터 60일이 지나면 효력을 발휘하게 규정되었으며 이에 따라 1999년 2월 15일 발효되었다. 이 협약에 서명한 각국은 협약에 필요한 입법조치를 1998년 말까지 완료하기로 하였고, 한국의 경우도 1998년 12월 28일 「국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물방지법」을 법률 제5588호로 제정․공포하였다.

3) OECD 뇌물방지협약의 주요 내용

OECD의 뇌물방지협약이 성공하게 된 요인은 다음과 같다.

첫째, 국제무역에 있어서 부패관행을 방지하기 위한 국제규칙을 마련하고자 하는 다자간 협상인 부패라운드 시대로의 돌입을 들 수 있다.

둘째, 특정 국가에서 부패관련자를 처벌하지 않고, 공공과 민간의 운영개혁을 도모하지 않아 부패한 국가로 인식되면 차관제공이나 투자 유보 및 중단하려는 노력이 있었다. 이름 붙이고 창피주기(naming and shaming) 전략이 주효하였다.

셋째, 주요 국제거래의 15%이상이 뇌물비용으로 소요된다는 인식이 확산되었다.

넷째, 회원국들사이에 국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물공여가 일종의 무역장벽이라는 인식을 하게 되었다.

마지막으로, 2002년 10월 10일 현재 34개국 비준, 협약에 따라 각 국가 이행입법을 제정하였다.

OECD 뇌물방지협약에 대한 논의는 협약문, 후속 및 이행조치, 이와 관련된 보완조치 등 세 부분으로 나뉘어질 수 있다.

먼저, 협약문은 전문(Preamble), 조문(Article), 주석(Commentaries)으로 구성되어 있다. 전문에서는 부패로 인해 야기되는 여러 가지 사회․경제적 문제점을 언급하면서 뇌물방지협약의 기본 정신과 목적을 제시하고 있다. 17개의 개별조항으로 구성된 조문에서는 협약의 실제 규제내용을 담고 있다. 주석은 협약문에 나타난 어휘와 구절을 설명하거나 보다 구체적인 조치를 논의하고 있다.

다음으로 협약의 이행조치에 대한 감시와 후속조치는 협약 제12조에 제시되어 있다. 이에 따르면 체약당사국은 이 협약의 완전한 이행을 감시하고 촉진하기 위한 체계적인 후속조치 프로그램의 수행에 있어 상호 협력하여야 한다. 체약당사국간의 총의로 달리 정하여지지 아니하는 한, 이는 경제협력개발기구 국제상거래 뇌물방지작업단의 체제안에서 행하여지며, 그 위임규정에 따라 또는 이 작업단을 승계한 기구의 위임규정에 따라 체약당사국은 당해 기구에 적용되는 규정에 의하여 그와 같은 프로그램의 비용을 부담하는 것으로 규정되어 있다.

1997년 수정 권고안에 의하면 CIME 산하 뇌물방지 작업반은 각 당사국이 보내온 통보서와 자료를 받아 검토하고, 각 당사국이 취한 이행조치에 대한 심사를 정기적, 단계별로 수행하고 적절한 경우 당사국의 이행을 지원하기 위한 제안을 할 수 있게 되어 있다.

이에 따라 1994년 4월 독일, 노르웨이, 미국을 시작으로 하여 2002년 6월 아일랜드까지 1단계 심사 평가가 실시되었다. 이와 아울러 평가대상국가를 직접 방문하여 그 이행상황을 평가하는 제2단계 심사가 2001년 9월 12일부터 14일까지 핀란드 방문을 시작으로 현재 진행중이다.

동 협약에는 주석이 첨가되어 있는데, 주석은 협약문의 어휘와 구절 설명과 함께 구체적 조치, 그리고 1996년 및 1997년 수정 권고안과의 관계를 설명하고 있다. 특히 뇌물의 비용처리를 불허하는 1996년 권고안 및 회계기준의 강화 등 후속조치를 논의하고 있는 1997년 개정 권고안이 여기에 포함되어 있으므로 이들 권고안도 동 협약의 일부를 구성한다.

OECD 뇌물방지협약의 주요 내용은 다음과 같다.

가. 뇌물공여죄의 정의

동 협약은 뇌물수뢰행위(passive brivery)가 아닌 뇌물공여행위(active bribery)를 처벌하는 것을 대상으로 한다. 또한 뇌물을 제공한 행위는 그 자체가 범법행위로서 각국은 형사처벌을 위한 필요한 조치를 취해야 한다.

나. “외국공무원”에 대한 뇌물에 한정

동 협약은 외국공무원(foreign public officials)에게 제공되는 뇌물행위를 대상으로 하며, 민간간의 뇌물공여행위(commercial bribery)는 제외된다. 여기서 말하는 외국공무원의 범주는 매우 넓다. 외국공무원이란, 선출직과 임명직을 막론하고 중앙 및 각종 지방정부 차원에서 봉사하는 입법, 사법, 행정직 공무원을 뜻하며, 이외에 외국의 공공기관과 공기업 등에서 국가를 위하여 공공기능을 행사하는 자와 국제공공기구의 관리 또는 대리인도 포함된다.

다. 급행료

동 협약의 적용은 국제상거래 과정에서 발생한 중요한 뇌물공여에 한정된다. 따라서 관례법을 포함한 성문법 또는 기타 규정으로 허용되는 금품 제공이나 편의를 위하여 소규모로 제공 또는 약속되는 소액의 급행료(small facilitation payments)는 제외된다.

라. 광범위한 해외뇌물죄 구성요건

국제상거래에 있어 영업을 취득․유지하거나 부당한 이익을 확보하기 위해 직접 또는 중개인을 통해 외국공무원에 그 직무와 관련하여 작위 또는 부작위 하게 하도록 부당한 보수나 여타 이익을 제공하거나 제의, 약속하는 모든 행위는 형사처벌의 대상이 된다.

마. 법인에 대한 처벌

자연인에 대한 처벌 수준은 실질적이고도 균형 잡힌 그리고 재발방지가 가능한 정도의 형사처벌이어야 하며, 자국내 공직자 뇌물수수에 필적하는 범위이어야 한다. 또한 자연인의 경우, 효과적인 상호 법률지원과 범죄인인도가 가능한 수준에서 자유가 박탈되어야 한다. 금전상으로는 제공된 뇌물 및 뇌물공여로 인하여 얻은 수익 또는 이에 상당하는 자산을 압류 및 몰수하는 제재조치나 이와 유사한 효과를 발휘하는 금전상의 조치가 가해져야 한다.

동 협약에서는 뇌물을 제공한 자연인 뿐만 아니라 이에 대한 책임이 있는 법인에 대한 처벌도 규정하고 있다. 이에 따르면, 해당법인이 해외뇌물행위 척결을 위해 상당한 주의를 기울이지 않았거나, 동 법인의 고위책임자가 뇌물행위를 인지하고 있었을 경우에는 법인에게도 책임을 물을 것을 요구한다. 법인에 대하여 형사처벌이 어렵다면 당사국은 재발방지 차원에서 금전상 제재 등의 비 형사적 처벌을 가해야 한다.

바. 뇌물 및 뇌물제공으로 인한 이익의 몰수

동 협약에서는 뇌물에 대한 몰수․추징은 물론 국내뇌물죄에는 없는 뇌물제공으로 이익을 얻었을 경우 이에 대한 몰수도 요구하고 있다.

사. 관할권

외국공무원에 대한 뇌물공여 행위에 있어서 관할권은 속지주의와 속인주의가 동시에 적용된다. 즉, 뇌물공여죄가 전부 또는 일부 자국영토 내에서 발생하면 각 당사국은 이에 대한 관할권을 행사하여야 한다. 또한 속인주의를 채택하고 있는 국가들도 자국민이 해외에서 자행한 뇌물죄에 대하여 기소관할권을 행사하기 위하여 필요한 조치를 취해야 하는데 만약 관할권이 경합될 때에는 관련 당사국들이 협의하여 기소에 가장 적절한 관할권을 결정한다.

아. 사법공조 및 범죄인 인도

동 협약은 해외에서 이루어지는 뇌물제공행위의 효과적 수사 및 기소를 위해 포괄적 사법공조 및 범죄인 인도를 규정하고 있다. 법률지원을 요청 받은 국가는 지체없이 지원요청에 필요한 정보와 자료를 해당국에 통보하여야 한다. 또한 어떤 당사국도 은행기밀 보호를 구실로 이 협약의 범주 내에 속하는 형사사건에 대해 사법공조를 거절할 수 없다. 그러나 비 형사사건은 제외된다.

동 협약은 외국공무원에 대한 뇌물공여행위가 당사국들의 법률이나 범죄인인도협정에 따라 범죄인을 인도할 수 있는 범죄행위에 해당하는 것으로 간주한다. 범죄인인도협정이 없는 국가로부터 인도요청이 있는 경우 당사국은 범죄인인도의 법적 근거로 OECD 협약을 고려할 수 있다.

자. 1996년 수정 권고안

동 협약은 1996년 4월 11일과 1997년 5월 23일 2차례에 걸쳐 수정․보완 권고안이 채택되었다. 1996년 수정 권고안은 외국공무원에게 제공된 뇌물의 손금 불산입을 권고하고 있다. 이것은 뇌물공여행위를 조장하는 조세상의 규제조치를 억제하기 위한 장치이다. 또한 CIME가 재정위원회(Committee on Fiscal Affairs, CFA)와 공조하여 권고안의 이행을 감독하고 비 회원국과의 접촉을 통하여 공 권고안의 수용을 추진하며, 그 결과를 이사회에 보고하도록 규정하고 있다.

차. 1997년 수정 권고안

1997년 수정 권고안에서는 효과적인 뇌물방지와 적발을 위한 전제 조건은 정상적인 회계제도의 도입에 있다고 간주하고 이를 위한 조치를 규정하였다. 이 중에서도 적절한 회계기준의 요건, 독립적 외부 감사, 기업 내부통제 제도를 도입하고 이를 충분히 활용하도록 권장한 것이 주요 내용이다.

OECD에 의하면, 2002년 10월 10일 현재 OECD 뇌물방지협약을 비준한 국가는 34개 국가이다. 동 협약이 제정될 당시에 옵저버로 참여하였던 슬로바키아가 2000년도에 OECD에 가입함으로써 OECD 가입국은 30개국이고, 이중 터키는 아직 이행입법을 제출하지 않고 있다. 아일랜드는 아직 비준서를 기탁하지는 않았지만 이행입법은 제출하고 있는 상태이다. 슬로베니아는 1999년 3월 23일 외국공무원에 대한 뇌물공여를 처벌하는 법률을 제정하였으며, 협약에 일치하는 형법과 부패방지법(Prevention of Corruption Law)을 수정한 반부패법안(Anti-corruption Law)의 승인이 추진되고 있다. 슬로베니아는 2001년 9월 6일 동 협약 비준서를 기탁함으로써 가장 최근에 가입한 국가가 되었다.

<표 9-1> OECD 뇌물방지협약 비준 현황(2002.10.10일 현재)

국가	비준서 기탁	협약 발효	이행입법 발효
아르헨티나	2001.2.8	2001.4.9	1999.11.10
호주	1999.10.18	1999.12.17	1999.12.17
오스트리아	1999.5.20	1999.7.19	1998.10.1
벨기에	1999.7.27	1999.9.25	1999.4.3
브라질	2000.8.24	2000.1023	2002.6.11
불가리아	1998.12.22	1999.2.20	1999.1.29
캐나다	1998.12.17	1999.2.15	1999.2.14
칠레	2001.4.18	2001.6.17	2002.10
체코	2000.1.21	2000.3.21	1999.6.9
덴마크	2000.9.5	2000.11.4	2000.5.1
핀란드	1998.12.10	1999.2.15	1999.1.1
프랑스	2000.7.31	2000.9.29	2000.9.29
독일	1998.11.10	1999.2.15	1999.2.15
그리스	1999.2.5	1999.4.6	1998.12.1
헝가리	1998.12.4	1999.2.15	1999.3.1
아이슬란드	1998.8.17	1999.2.15	1998.12.30
아일랜드	-	-	2001.11.26
이태리	2000.12.15	2001.2.13	2000.10.26
일본	1998.10.13	1999.2.15	1999.2.15
한국	1999.1.4	1999.3.5	1999.2.15
룩셈부르크	2001.3.21	2001.5.20	2001.2.11
멕시코	1999.5.27	1999.7.26	1999.5.18
네덜란드	2001.1.12	2001.3.13	2001.2.1
뉴질랜드	2001.6.25	2001.8.24	2001.5.3
노르웨이	1998.12.18	1999.2.16	1999.1.1
폴란드	2000.9.8	2000.11.7	2001.2.4
포르투갈	2000.11.23	2001.1.22	2001.6.9
슬로바키아	1999.9.24	1999.11.23	1999.11.1
슬로베니아	2001.9.6	2001.11.5	1999.10
스페인	2000.1.4	2000.3.4	2000.2.2
스웨덴	1999.6.8	1999.8.7	1999.7.1
스위스	2000.5.31	2000.7.30	2000.5.1
터키	2000.7.26	2000.9.24	-
영국	1998.12.14	1999.2.15	2002.2.14
미국	1998.12.8	1999.2.15	1998.11.10

자료 : www.oecd.org

이와 관련된 논의로는 다음과 같은 것들이 있다.

♢ 뇌물 요구(Solicitation of Bribes)

OECD 뇌물방지협약의 이행과 관련하여 새롭게 대두되고 있는 몇 가지의 사안들이 있다. 그 하나가 뇌물 요구 즉, 뇌물의 수요 측면(demand-side)의 문제가 제기되고 있다. 동 협약은 외국공무원에 대한 뇌물제공이라는 공급 측면(supply-side)의 문제만을 다루고 있다. 그러나 명백히 뇌물을 요구하는 문제도 아울러 거론되어야 할 것이라는 주장이다. 이와 함께 부패행위 고발자(Whistle-blower) 보호문제에 대한 논의도 진행중이다. 실제로 OECD는 미국에 대한 제2차 심사평가에서 부패행위 고발자 문제는 부패행위 고발에만 특정한 것이 아니라 증인보호라는 더 광범위한 문제와 뒤얽혀 연계되어 있기 때문에 이에 대한 고려를 권고하였다.

♢ 민간기업간 뇌물(Commercial Bribes)

동 협약은 민간기업이 외국공무원에게 뇌물을 제공한 경우에 적용된다. 그러나 국제상거래가 엄청나게 확대되고 진행되어지는 현 상황에서 이러한 범위에 한정하는 것은 문제가 있다는 인식이 제기되고 있다. 이에 따라 민간기업간의 뇌물제공행위에 대해서도 국제기구 차원에서 규제하는 방안이 모색되어야 한다는 논의가 대두되고 있다.

♢ 협약의 확산과 국제기구와의 협력

OECD는 뇌물방지협약 외에도 기업지배구조(coporate governance) 원칙 등과 같은 국제적인 기준을 마련해오고 있다. 또한 국제투자 및 다국적기업위원회(CIME), 자금세탁방지대책반(FATF), 개발센터(DC) 등의 산하 조직을 통해서도 부패방지를 위한 노력을 계속해 오고 있다. 이 외에도 UN, World Bank, IMF, WTO, EU, ADB, OAS 등과의 협력 강화 노력도 진행하고 있다. 그리고 뇌물방지협약을 통한 ‘공정한 경쟁의 장’(level playing field)을 구축하기 위해 협약 비 서명국에 대해서도 동 협약의 이행을 촉구하고 있다.

<표 9-2> OECD에서의 부패방지 활동

주요 협약․조직 및 주요사업	주 요 내 용
OECD 뇌물방지협약	․ 국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물제공 방지 ․ 총 34개국 가입, 1999년 발효
공공서비스 분야에서의 윤리규범 개선에 관한 이사회 권고	․ OECD 공공관리국(PMS), 1999년 여름 공공서비스의 윤리강화 설문조사 착수
관리경영의 개선에 대한 지원(SIGMA)	․ 중동유럽 국가에 대해 공공행정에서의 책임성, 효율성, 관리 및 투명성 개선에 관해 조언(정부조달시스템 등 검토)
다국적기업 가이드라인	․ 다국적기업으로 하여금 투자진출국의 정책과 조화 권장 ․ 2000.6. 각료이사회에서 채택된 개정안에 다국적기업의 뇌물방지 사항 신설
기업지배구조원칙	․ 기업의 다양한 이해관계자간의 협력 강화 및 회계의 투명성 개선 강조 ․ 1999년 각료이사회에서 채택, 회원국 및 비회원국에 유포 중
세제(Taxation)	․ 조세피난처 대책 및 기업간 이전가격에 있어 배당소득에 대한 적절한 원칙 등 수립 중
자금세탁방지대책반 (FATF)	․ 자금세탁에 대응하는 정책의 개발과 촉진을 목적으로 하는 정부간 기구, 1989년 설립 ․ 1990년 40개 권고사항 마련(1996년 1차 수정), 자금세탁에 대처하기 위하여 각국이 취해야 할 형법제도와 수사, 금융시스템과 규제, 국제협력에 대한 각종 필요조치의 포괄적인 청사진 제시
개발센터(DC)	․ 저개발 자체의 부패 양산이라는 주제에 기초하여 다양한 부패방지 활동 수행. 특히 부패방지를 위해 민간부문과의 협력 활동 및 통관서비스 강화 활동에 중점을 두고 있음
수출신용그룹	․ 가입국들은 수출신용시스템에의 OECD 뇌물방지협약 적용을 통한 투명성 제고를 지속하기로 합의
무역국(TD)	․ 부패방지 노력에 대한 WTO의 기여방안 검토
1998년 주요사업	․ OSCE/OECD 공동주최 : 정부투명성제고 회의 ․ OAS/OECD 공동주최 : 1998년 라틴아메리카지역 뇌물방지워크숍 ․ USAID/OECD 공동주최 : 1998년 전환경제국 뇌물방지워크숍
1999년 주요사업	․ ADB/OECD 공동주최 : 제1차 아시아․태평양 지역 반부패 워크숍(9월, 마닐라)
2000년 주요사업	․ ADB/OECD 공동주최 : 제2차 아시아․태평양 지역 반부패 워크숍(12월, 서울)
2001년 주요사업	․ ADB/OECD 공동주최 : 제3차 아시아․태평양 지역 반부패 워크숍(11월, 동경) ․ 제10차 국제반부패 회의(2001.10.8-9, 프라하)
2002년 주요사업	․ OECD 뇌물방지협약 이행에 관한 멕시코 회의(OECD/멕시코 정부 공동주최, 2002.9.19-20, 멕시코 시티) ․ OECD 뇌물방지협약에 관한 발트해 연안제국 워크숍(2002.12.4-5, 에스토니아)

자료 : DCD/DAC/FA(2000)6, Annex I. ; OECD Homepage

3. UN에서의 논의

UN 경제사회이사회의 결의에 따라 1986년 11월부터 범죄예방의 전자적 수단을 통한 국제청산과 관련해서는 범죄 및 사법정보네트워크(UN Crime and Justice Information Network)가 구성되어 있고, 이는 비엔나에 본부를 둔 국제범죄예방센터(Center for International Crime Prevention)와 마약 및 범죄예방국(Office of Drug Control and Crime Prevention)의 여러 해에 걸친 노력의 결실이다. 2000년 11월 15일 총회를 통과한 제1차 유엔 국제반조직범죄협약(UN Treaty against Transnational Organized Crime)을 중심으로 논의를 지속하고 있다.

특히 마약 및 무기거래에 관심이 모아지고 있는 이들 논의는 개별국가의 역량강화를 통한 반부패전략에 대한 기술적인 공조(특히 개도국의 조달 등에 대한 모니터링 등)에 집중된다.

UN 결의문의 부록에서 열거된 총 16개의 부패에 대한 국제적 법적 수단 및 권고안이 2001년 4월 2일 제10차 범죄방지위원회에 보고되었다. 유엔마약통제 및 범죄예방국(UNODCCP)에 의해 UN총회와 경제사회이사회에 2001년 9월 27일 보고되었던 준비초안이 □부패방지를 위한 법적 효력 있는 국제문서의 협상을 위한 참조조건□이라는 제목으로 2002년 4월 9일 유엔총회에서 결의되었다. UN반부패협약의 포괄적이고도 효과적인 협약초안을 만들어 내기로 결정하였으나 아직도 국가간의 이해관계가 조정되지 않아 진전이 되지 못하고 있다. 특히 용어의 개념정의, 본 협약의 적용범위, 주권의 보호, 예방적 조치, 범죄화, 제재와 교정, 몰수와 자금동결, 재판권, 법인의 책임, 증인과 피해자의 보호 등이 논란의 대상이다. 그럼에도 불구하고 국제적 공조의 증진과 강화, 부패행위로부터 나온 불법적 원인의 자금이동과 그 자금의 돈세탁방지와 환수, 기술적 원조와 정보의 수집․교환․분석, 이행감시체제 등에 대해서는 의견이 모아지고 있다.

반부패와 관련하여 현존하는 국제적 법문서와 초국가적 조직범죄근절을 위한 UN협약이라는 점에서 비정부기구와 시민사회가 반부패에 공헌할 것이라는 점을 강조하고 있으며 2002년과 2003년에 매년 3회 이상(1회 : 2주) 소집되어 활동하기로 결정하면서 2003년 연말까지 이 작업을 마칠 것을 결의하였다. 이에 따라 UN반부패협약 절충을 위한 작업을 특별위원회에서 추진하고 있으며, 2001년에는 준비회의가, 2002년 1월과 6월에는 본회의가 각 분야별로 열렸다. 이러한 특별위원회의 작업을 위해서 부패관련 각국의 이행상황에 대한 실태점검과 토의도 이루어졌다.

2001년 5월 개최된 제10차 범죄방지위원회에서 부패척결을 위한 세계적 노력의 성과(Progress made in global action corruption)에 대해, 그리고 2002년 2월 15일 제11차 범죄방지위원회에서는 국제상거래에 있어서 부패와 뇌물에 대한 국제연합 선언문의 이행이라는 주제에 대해 논의하였다. 정부주도 반부패 노력과 부패자금회수에 대한 논의가 집중되었다. 국제상거래행위에 있어서 부패와 뇌물에 대한 국제연합 선언문의 이행에 관한 47개국의 응답결과를 살펴보면 국제상거래에 있어서 부패와 뇌물수수행위 근절을 위한 현재의 입법상황에 대해서는 응답국가의 절반 이상이 관련 법률을 채택하고 있다.

외국공무원에 대한 뇌물제공행위의 범죄화 사안에 대해서는 대다수의 국가가 이러한 뇌물제공행위에 대해서 개인뿐만 아니라 공법인과 사법인 그리고 국영기업에 대해서도 형사제재를 가하고 있으나 오스트리아, 불가리아, 체첸, 스웨덴, 스위스는 단지 개인만을 형사처벌하고 있다. 뇌물의 세금공제 항목은 응답국가의 절반이 그들 국가의 외부에서 외국공무원에 대한 뇌물공여나 부적절한 지급에 대한 세금공제혜택 제외규정을 가지고 있지 아니한 반면, 불가리아, 캐나다, 체첸, 독일, 나이지리아, 노르웨이, 슬로베니아, 남아공, 스웨덴, 스위스, 영국 등은 그러한 규정을 제정하였다.

불법적 재산증식 항목에 대해서는 대다수 국가가 선거직을 포함한 공직자의 불법적 재산증식을 범죄로 하고 있다. 대다수의 국가가 법인의 형사책임규정을 두고 있고 조사대상국가의 절반정도가 외국공무원에 대한 뇌물제공행위를 자금세탁방지입법상의 범죄로 보지 않는다.

오스트리아, 불가리아, 캐나다, 독일, 그리스, 일본, 스웨덴 등은 1997년부터 1999년 사이에 국제상거래의 투명성을 증진시키는 회계표준이나 관행을 개발하여 유지하고 있다. 그리고 오스트리아, 브라질, 이탈리아, 룩셈부르크, 나이지리아, 노르웨이, 싱가포르, 스위스, 영국 등은 1997년부터 1999년 사이에 국제상거래에서의 부패와 뇌물수여행위로 제기된 범죄수사나 다른 법적 절차와 관련하여 다른 나라로부터 상호원조요구를 받았으며, 일부국가는 범죄인인도요청을 하거나 집행을 위한 정보교환요구를 하였다.

4. 아시아 국가들의 논의

1) 아시아 국가들의 부패방지 논의 개관

부패 스캔들은 몇몇 동아시아 국가들, 특히 한국, 일본 그리고 중국 정부의 최고위층에게 타격을 입히고 있고 이는 정경유착과 국가포획(state capture)의 전형을 보여주며 행정과 사법부, 그리고 입법부 모두 대국민 신뢰에 악영향을 미쳤다.

그리고 정치적 과정, 특히 선거 과정에서 부패가 생기는 것으로 나타나고 있으며 특히 일본, 한국, 대만에서 확연히 나타났다. 이러한 상황은 각종 부패지수 측정에서 한국과 중국, 대만이 낮은 수준을 벗어나지 못하고 있다.

동아시아 국가들 사이에서는 비록 다양한 동기에서 비롯되었지만, 1997년 외환위기를 맞고 이를 극복하는 과정에서 부패를 규제하여야 한다는 위기감이 고조되어 왔다. 부패에 대한 대중의 항의가 거세어 졌으며, 부패가 정부와 체제 양쪽을 위협한다는 것을 집권여당과 야당이 똑같이 실감하고 있다.

아시아 국가들의 대중 설문 조사의 결과는 국가들이 접한 정치, 경제적 문제들의 가장 상위에 부패를 올려놓고 있다. 2001년 우리나라에서의 설문조사는 경제성장 다음으로 부패척결을 우선시하고 있다는 것을 나타내고 있다. 일본 언론들은  부패가 만연한 상황을 “정치적 비상사태에 처한 국가”라고 지칭하고 있다. 2001년 중국의 설문조사 결과는 많은 중국인들이 부패를 국가가 처한 3대 문제 중 하나로 보고 있는것으로 보고되었다.

<표 9-3> 아시아 부패통제체계의 특성과 기관

국 가	부 패 통 제 체 계 특 성	부 패 통 제 기 관
싱가포르	･ 최고통치자의 부정부패 척결에 대한 강력한 의지 ･ 국회의원, 장관들을 포함한 공직자는 물론 기업인, 언론인 등 민간인에 대해서도 엄격한 법적용 ･ 부정행위로 공직을 떠난 자는 민간기업에도 취업할 수 없도록 규정 ･ 독립적인 부패통제기구의 존재	부패 조사청 (CPIB)	･ 공공부문 또는 민간부문에서의 부패행위에 대한 민원, 청원, 제보를 접수하고 그 진위여부 조사 ･ 부패행위에 대한 기회를 최소화하기 위해 기존 행정관행이나 절차 조사 ･ 대통령이 부패행위조사국의 국장, 부국장 및 보좌관 임명 ･ 부패행위조사국을 수상실 직속기관으로 설치 ･ 부정부패 관련 범죄에 관하여 영장 없이 체포하여 조사할 수 있도록 조사국 직원에게 권한 부여
말레이지아	･ 강력한 처벌규정과 실효를 거두기 위한 부패추방기구의 활동 미약 ･ 부정행위조사에 관한 권한을 일반경찰과 검찰에 부여 ･ 독립적인 부패통제기구의 존재	반부패청 (ACA)	･ 부패한 공직자들의 징계에 대한 권고 및 각종 대중매체를 통해 반부패 캠페인 전개 ･ 부패행위의 척결을 위한 정책을 입안하고 부패의 근원을 찾기 위하여 새로운 행정관리체계 연구 ･ 수상직속으로 설치 ･ 긴급 시 치안판사에게 영장없이 검색 및 압수권 행사
홍 콩	･ 정부최고책임자의 부정부패에 대한 심각한 문제의식 ･ 국민들에게 부정부패의 추방이 신뢰할 수 있는 기관에 의해 이루어지고 있다는 확신을 심어 줌 ･ 부패추방활동에 대한 일반국민의 두터운 신뢰 ･ 부패고발자의 신원과 비밀을 철저하게 보장 ･ 독립적인 부패통제기구의 존재	염정 공서 (ICAC)	･ 부패관련 자료수집과 이 기관에 속해있는 정보센터를 연중무휴로 24시간 운영 ･ 다양하고 효율적인 부패방지 홍보프로그램의 개발 ･ 4개의 자문위원회가 설치되어 국별활동에 대한 검토와 자문을 함 ･ 직원들을 부패관련 조사대상자들과 관계가 없는 무연고 사람들로 충원

세계 각국들은 자국 공무원들의 독직문제뿐만 아니라 뇌물, 사기, 절도, 횡령, 선거뇌물, 세금포탈, 불법적 마약거래, 도박, 기업의 불법행위까지 폭넓게 단속하고 있다. 특히 아시아 각국은 부패방지법을 제정하여 강력한 단속을 시도하고 있는데 싱가포르는 1960년에, 홍콩은 1948년, 태국은 1975년에 이미 법을 제정하여 부패방지에 나서고 있으며 특히 태국은 최근 헌법을 개정하여 NCCC(National Counter Corruption Commission)를 창설하는 노력을 경주하고 있다. 또한 말레이시아가 1961년도에 법을 제정하여 체계적인 반부패정책을 시행하고 있다.

아시아 국가들의 부패는 여전히 심각한 문제로 남아있지만 최근 개혁을 통해 새로운 기관이 구성되고 부패와의 전쟁을 위한 과정과 절차가 만들어졌다. 홍콩과 호주 뉴사우스웨일즈 주 사례의 교훈은 부패방지를 목적으로 하는 기관이 범죄소추권까지 가질 때 효과적일 수 있다는 것이며 이러한 강력한 반부패기관형성의 추세는 시민사회의 변화요구를 수용하는 것이다. 실적주의에 의한 하위관료의 권한 및 윤리강화 그리고 비정부부문의 성장이 국가포획과 같은 큰 부패에 대한 대안으로 등장하고 있다.

가. 싱가포르의 부패방지 노력

싱가포르는 법에 의한 지배, 공정성, 투명성과 이를 통한 부정부패 척결과 시장개방을 기초로 지난 5년간 국가경쟁력 1위를 고수하고 있다. 그 배경에는 1952년에 설립된 수상 직속의 독립기관으로서 부패방지와 조사를 책임지고 있는 貪汚調査局(부패조사청, Corrupt Practices Investigation Bureau)의 역할이 크게 작용하였다.

부패조사청은 청장(Director)을 정점으로 조사국(Operations Division)과 행정 및 특별지원국(Administration & Specialist Support Division) 등 2대 부서로 구성되어 있고, 조사국은 부패방지법에 의거 부패를 수사하는 주된 기능을 수행하며, 특별조사반(SIT, Special Investigation Team) 등 4개반으로 나누어져 있다.

부패조사청은 공직 부정행위 뿐만 아니라 민간부문의 부정행위까지 조사권을 보유하고 있다. 또한 부패방지법이 규정한 범죄에 관련된 정보가 접수되거나 상당한 혐의가 있을 경우에는 영장없이 체포할 수 있는 권한을 보유하고 있다. 그리고 은행계좌, 주식지분, 동산구입, 지출상태를 조사할 권한을 가지고이 있으며, 관련 기록, 물품의 제출을 요구할 권한도 있다. 또한 수사에 필요하다고 판단되면 혐의자의 재산과 서류를 압수, 수색할 수 있는 권한이 있다.

1937년에 제정된 부패방지법(The Prevention Of Corruption Act)은 1960년에 부패조사청의 권한을 대폭 강화시켜 개정하였다. 즉 부패조사청에 조사권이 부가되었으며 처벌도 강도 높게 규정하고 있다. 뇌물을 받을 경우 5년의 징역에 벌금 5천달러를 징수하는 등 무거운 형벌을 가하였으며 증인출석요구권 및 수사권을 부여하고 있다. 더욱이 1989년에는 부패재산몰수법(The Corruption Act: confiscation of benefits)이라 불리는 새로운 법이 통과되었다. 이 법은 법원에 부패사범들이 획득한 각종재산을 압류하고 동결할 수 있도록 하는 권한을 부여하고 있다.

싱가포르 공무원 부패예방제도가 지니는 특징은 다음과 같다. 공무원의 무채무 선언으로 공무원은 무담보채무가 월급의 3배를 넘을 수 없다. 또한 모든 공직자의 재산 공개(배우자 포함)가 이루어지고 있다. 셋째, 공직자의 선물 불수수 선언이다. 이에 따라 공직자는 어떠한 형태의 선물 및 향응도 받을 수 없다.

나. 말레이시아의 부패방지 노력

말레이시아는 경찰과 검찰이 부패행위조사에 대한 일반적인 권한을 가지고 있으며, 독립적인 부패통제기구로서 말레이시아 반부패청(ACA : Anti-Corruption Agency)이 있다. 이는 1967년 수상 직할기관으로 설립된 부패방지 기관으로서 1973년에 국가조사청법(National Bureau of Investigation)이 의회를 통과해 법적 명칭이 국가조사청(The National Bureau of Investigation : NBI)으로 변경되면서 역할이 확대되었다. 1982년 5월 Anti-Corruption Agency Act가 통과되어 다시 ACA로 명칭을 변경하면서 이 기관이 부패방지에 대한 실질적, 중추적인 역할을 수행 하고 있다. 부패방지 관련 법령으로는 부패방지법(The Prevention of Corrupt Act, 1961), 반부패기관법(The Anti-Corruption Agency Act, 1982), 반부패법(Anti-Corruption Act, 1997)이 있다.

반부패청은 공무원의 부정부패 감찰, 공무원 부정부패의 조사 및 수사, 부패공무원의 기소, 반부패 캠페인의 전개, 반부패 정책의 연구 및 입안 등을 주요 기능으로 하고 있다.

부패방지 관련법의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 부패방지법(Prevention of Corruption Act 1961)은 1961년에 제정(1971년에 개정)된 부패방지법이 규정하고 있는 부패행위는 각종의 뇌물증여, 약속, 또는 미수․교사․공모 등의 부패행위로서 이러한 부패범죄에 해당될 경우, 5년 이하의 징역이나 벌금을 부과할 수 있도록 규정하고 있으며, 인적 범위를 국회의원, 공무원뿐만 아니라 공공기관의 임원까지도 그 대상으로 하고 있고, 경찰의 부정행위조사단속권과 검사의 부패범죄행위소추권 등의 특별조사권과 부패범죄에 대한 체포 및 집행권을 규정하고 있다.

둘째, 1998년에 시행된 반부패법(Anti-Corruption Act 1997)은 상기에 언급한 1961년의 부패방지법과 1982년의 반부패조사청법(AntiCorruption Agency Act 1982), 긴급훈령 (EMERGENCY ORDINANCE) 등을 확대한 것으로서, 이 법은 부정행위의 종류와 처벌규정, 범죄조사권, 검사의 압수․수색권 뿐만 아니라 부패혐의자에 대한 조사기능과 처벌기능의 강화, 부패범죄에 대한 최소한의 형량을 최소 구금 14일 내지 뇌물액의 5배나 10,000RM으로 규정하는 등 처벌규정을 강화하고 있다. 또한 피의자의 과다한 재산소유에 대한 입증책임을 부담케 하였으며, 이를 입증하지 못할 경우 그 재산을 몰수할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 1998년도에 조사된 사건이 총 1,117건, 체포건수만 300여명이나 될 정도로 반부패활동이 활발하게 이루어지고 있다.

다. 홍콩의 부패방지 노력

홍콩의 염정공서(ICAC Hong Kong)는 1974년 2월 15일에 설립되었으며, 공무원, 공공기관, 민간부문의 뇌물관련 조사권을 지니고 있고, 뇌물위반 조사를 위한 은행계좌추적권, 혐의자의 자산‧수입‧지출 등과 관련된 자료제출요구권을 갖고 있다. 또한 몰수회피나 자금세탁 방지를 위한 여행관련 서류 보류권 및 재산처분방지권도 가지고 있다.

염정공서의 주요 기능은 다음과 같다. 집행처는 부패사건 고발의 접수 및 심사를 하고, 염정공서조례, 뇌물방지조례 및 선거조례를 위반한 혐의에 대한 조사, 공무원이 직권을 남용하여 범한 공갈죄에 관한 조사, 조사공무원 관련 부패행위 조사 등의 기능을 수행하고 있다.

부패예방처는 정부기관 등 공공기관의 업무규정 및 절차 심사, 부패 취약점 발굴 및 개선방안 건의를 통해 부패가능성 축소, 개인기업 등의 요청시 부패방지건의안 마련‧제공 등이 있다. 이러한 부패예방처는 조사 종결 후 조사보고서와 함께 부패방지건의안을 “부패예방자문위원회”의 심의를 거쳐 관계부서나 기관에 이첩하여 시행토록 하는 권한을 보유하고 있다. 마지막으로, 지역사회관계처는 일반 국민들에게 부패의 해악을 인식시키는 한편, 부패척결 및 청렴성 구현을 위한 시민지원을 확보하고, 사회관계시민자문위원회의 자문 등 관련사항을 수행한다.

홍콩의 반부패 정책 추진은 우선, 활동 영역이 다양하고 광범위하다는 특징을 지니고 있다. 홍콩은 우리나라에 비해 NGO의 활동이 그다지 활발하지 않음에도 불구하고 일반국민의 절대적인 지지 속에 부패행위 신고 및 처벌이 엄격하다. 이것은 각종 공사조직 및 일반국민들이 반부패 운동에 참여할 수 있는 다양한 교육 및 활동 프로그램들이 마련되어 있기 때문이다. 둘째, 유수한 주요 국제 반부패 기구들과 긴밀한 협력관계를 구축하고 있다. 지속적이고 활발한 국제교류로 염정공서의 활동을 소개함으로써 국제무대에서 홍콩의 반부패 노력에 대한 홍보 및 이미지 제고에 기여하고 있다. 반부패 활동을 통해 중국본토 및 각 지역과도 교류하고 있다. 또한 미국 연방수사국(FBI)과 마약단속처(Drug Enforcement Administration), 인터폴, 호주 연방경찰, 영국 경찰 등의 같은 법 집행 기관들과 공조체계를 구축하고 있다.

5. 부패방지를 위한 국제협력

1) ADB-OECD 연차회의

2001년 11월 동경에서 열린, 제3회 아시아-태평양 지역 반부패에 관한 ADB/OECD 연차회의에서 일본, 한국, 필리핀을 포함한 몇몇 국가들이 부패 척결을 위한 일반전략을 만들기 위한 공동작업에 기초한 Action Plan에 서명했다. 이는 2000년 12월 서울에서 개최되었던 제2차 아시아-태평양지역 반부패 연차회의에서 만든 실행안에 서명한 국가들이 그 실행안의 이행수단 현실화를 위한 공조약속을 하였다.

2001년 11월 동경에서 채택된 ADB/OECD 반부패 실행프로그램에는 한국, 일본, 인도네시아, 키르기즈 공화국, 말레이시아, 네팔, 파키스탄, 파푸아 뉴기니, 중국, 필리핀, 싱가포르, 타일랜드, 베트남을 비롯한 아시아-태평양 13개 국가와 ADB, OECD, PBEC, TI, UK 국제개발부, UNDP, 그리고 세계은행 등 7개 국제기구들이 참여하여 반부패전선에 있어서 국제공조의 중요성을 인식하고 공동대응을 결의한 것이다. ADB/OECD의 집행계획을 포함한 실행계획은 법적으로 이행이 강제되지는 않지만 지역의 정부가 자발적인 관심을 가지고 부패방지정책개혁을 수행하는 데 도움이 되는 표준과 원칙을 담고 있다.

부패는 선언적으로 건전한 거버넌스를 저해하고 법치(rule of law)를 저해하며 경제성장과 빈곤으로부터의 탈피노력을 방해하고 기업거래에 있어서 경쟁조건을 왜곡한다는 점을 명시하고 있다.

부패는 부도덕적이고 나아가서 정치적 문제를 일으키며 반부패는 사회의 모든 요소들과 관련되는 복잡한 처방이 필요하며 효과적인 부패와의 전쟁을 위해서는 지역적인 공동노력이 긴요하다는데 의견을 모았다.

구체적으로 각국은 정부, 기업, 시민사회의 세기둥 접근방법에 따라 단계적이고 구체적인 반부패노력을 경주하기로 하였다.

첫째 분야는 정부부문으로 효과적이고 투명한 공공서비스의 발전 즉, 투명한 정부부문의 역량강화이다. 이를 위해 정부는 공개성, 형평성, 효율성을 추구하고, 경쟁력과 청렴성 측면에서 최고수준의 공무원을 채용하기 위해 실적주의를 준수하도록 권고하고 있다. 이해상충, 공공자원의 적정관리 및 전문성을 제고하기 위해 윤리강령과 행동지침을 채택한다. 효과적인 법률구조, 관리점검 및 감사절차 등을 통해 공공서비스의 투명성과 책임성을 보장한다.

둘째 분야는 기업부문으로 뇌물방지 행동의 강화와 기업부문의 청렴성 제고를 위해 사정당국의 효과적인 사전규제, 조사 그리고 처벌의 강화가 필요하며 윤리규정을 강화하고 기업지배구조 개선을 통해 국제표준에 기초한  기업의 책임성을 강화한다.

셋째 부문은 시민참여를 통한 접근으로 부패에 대한 경각심을 높이고 정보공개와 참여를 제고하며 NGO의 감시활동을 보호하고 장려하며, 내부고발자를 보호한다. 이러한 삼각실천전략을 추진하기 위해 참여국가들은 공조체제의 구축 및 국제협력에 다같이 노력하기로 하였다.

물론 Action Plan이 아시아-태평양 지역정부의 정책개혁은 법적 구속력이 없는 원칙과 표준이지만 이의 실천을 독려하고 조언하기 위해 Streering Group Meeting을 정례화하기로 했다. 운영위원회(Steering Group Meeting)를 통해 각 나라의 정책 우선 순위에 대한 자문을 하고 개혁과정에 대한 검토 및 지원을 통해 집행력을 확보할 계획이다. 또한 참여국들은 국가 대표를 지정하고 각 나라의 환경에 적합한 반부패전략을 수립하며, 매년 Streering Group의 회의를 통해 진도를 점검하고 경험을 공유하도록 하였다.

ADB와 OECD가 사무국의 역할을 공동으로 맡도록 하고, 자금지원은 국제기구와 지역내외의 정부 등에서 담당하며, 자문위원회를 구성하는바 위원에 Pacific Basin Economic Council(PBEC)과 Transparency International(TI) 등 자금지원국과 시민사회 NGO 및 기업부문의 대표를 포함시켰다.

2) 부패라운드

부패라운드(corruption round)란 국제무역에 있어서 부패관행의 방지와 관련한 국제규칙을 마련하기 위한 다자간 협상을 의미한다. 개별 국가차원의 문제로만 인식되었던 부패문제가 최근 국제적 차원에서 논의되는 배경은 민주주의의 기본원리인 법의 지배원칙을 좀먹고 만연된 국제적 뇌물수수관행이 공정한 경쟁을 제한함으로써 국제무역 및 투자의 증진을 저해한다는 인식이 전세계적으로 확산되었기 때문이다.

오늘날 세계화는 정치, 행정, 경제, 사회를 망라하는 시대적인 흐름으로 간주되고 있다. 세계화는 국가간 교류․협력의 활성화를 의미하며, 1989년 11월 아시아-태평양 경제협력체(Asia-Pacific Economic Cooperation; APEC)의 발족과 1995년 1월 세계무역기구(World Trade Organization; WTO)의 출범은 개방과 무한경쟁을 가속화시키고 있다. 이러한 세계화를 추진하기 위해서는 국제 규범의 준수와 국가경쟁력을 배양하는 것이 무엇보다 중요하다.

1994년 경제개발협력기구(Organization for Economic Cooperation and Development; OECD)에서는 “국제적 거래에 있어서의 뇌물방지에 관한 OECD 각료이사회 권고”를 채택하여 국제 기업거래에 있어서 타국 공무원들에게 뇌물제공 등의 방지와 함께 외국 공무원의 법적 의무에 위반되는 일체의 금전적인 혜택과 이권을 뇌물로 보아 금지하기 시작하였다.

1996년 5월에는 호주를 포함한 여러 선진국가에 존재하는 해외 공여 뇌물에 대한 손비처리제도 폐지, 국제회의를 통해 뇌물증여를 범죄로 규정하는 법안을 제정하는 권고안을 통과시켰다.

1996년 OECD 뇌물방지협약으로 대표되는 국제부패관행에 대한 규제의 배경은 환경, 노동, 경쟁 등 이른바 다른 ‘새로운 이슈(신통상의제)’의 논의 배경과 비슷하게 국제적으로 공정한 경쟁조건(level playing field)을 보장하기 위한 것인데 뇌물의 비윤리성을 차치하더라도 뇌물이 경쟁조건을 왜곡시키는 반경쟁적 속성이 있다는 점을 고려하여 ‘경쟁의 공정성’을 확보하기 위한 것이다.

OECD 뇌물방지협약은 자국기업의 보호를 위한 미국의 강력한 주도로 체결되었다. 특히 미국은 록히드 사건 등을 계기로 1977년 세계 최초로 미국기업의 해외뇌물공여행위를 금지하는 해외부패관행(방지)법(Foreign Corrupt Practices Act: FCPA)을 제정․시행하고 있었다. 그러나, 이로 인해 국제상거래에서 만연한 다양한 형태의 부패관행을 이용할 수 없게 된 미국기업들은 해외 사업 수주에서 불리할 수 밖에 없다는 불평이 증대하였다. 이에 미국정부는 다른 국가들로 하여금 국제부패관행의 규제를 촉구하여 오다가, ’90년대부터 미국기업과 직접적인 경쟁관계에 있는 국가들로 구성된 OECD에서 부패방지 규범화를 강력하게 추진하였다.

이에 따라 1997년에는 우리나라를 비롯한 33개국 정부대표들이 협약에 서명함으로써 외국 공무원에게 뇌물을 제공하면 법적으로 처벌하는 OECD 부패방지협약이 탄생된 것이다.

동 협약에 따르면 뇌물의 손금처리가 금지되며, 뇌물공여행위를 형사처벌하는 공통의 기준을 마련하고, 기업회계기준과 부패방지 내부통제기능을 강화하며, 뇌물 제공기업에 대한 정부조달 입찰을 제한하는 것 등을 통해 실질적인 정책효과를 도모하고 있다. 우리나라의 경우 1991년  2월 15일에 발효된 외국 공무원에 대한 뇌물 방지법의 영향으로 공여의사 표시만으로도 처벌할 뿐만 아니라 개개인도 처벌하며, 뇌물이익의 2배에 달하는 벌금에 처하도록 하였다. 또한 1995년 미국 정부의 주도로 윤리적으로 행동하지 않는 기업은 무역이나 해외투자에 관해 국제거래상 제재조치를 가하는 윤리라운드가 이루어지는 등 선량한 국제기업 관행에 대한 프로그램(Best Global Practice)이 추진되고 있다.

1999년부터 모든 OECD 회원국이 이를 법제화하여 실행토록 하는 “국제상거래에 있어서의 외국공무원에 대한 뇌물제공방지협약”(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)이 채택되었으며, 우리나라도 국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물방지법(법률 제5588호)을 제정․공포한 바 있다. 뿐만아니라 1999년부터 2005년까지 2단계에 걸쳐 각국의 협약기준과 수정권고의 이행안을 심사하고 있으며, UN, IMF, WTO, FATF 등에서 협약의 확산을 위해 노력하고 있다.

2000년부터는 역외금융센터 및 자금세탁방지에 관해 집중적인 논의를 하고 있으며, 국가별 방문을 통한 관계법의 실제 적용실태조사 및 평가를 실시하고 있다. 2002년 10월 16일에 모로코 카사블랑카에서 개최된 국제투명성기구(TI) 연차총회(annual general meeting)에서 105개국의 대표들은 부유한 나라들이 OECD Anti-Bribery Convention의 이행감시에 필요한 재원을 마련하고 실질적인 집행에 노력해야 한다고 촉구한 바 있다.

3) 기업의 투명성제고 압력

세계은행은 IMF체제하에 있는 국가들에게 기업재무자료의 투명화, 주주집단소송제, 연결재무제표 폐지, 사외이사 집중투표제, 감사위원회제도 도입 등을 권고함으로써 기업의 부정 부패 관행에 쐐기를 박는 노력을 지속적으로 경주하고 있다. 기업이 시장과 투자자의 신뢰를 받기 위해서는 회계정보의 정확한 작성과 적시 제공이 필수적이다. 그 동안 회계선진국으로 자부해 온 미국이 Enron과 World Com 등 일련의 회계부정사건으로 초래된 시장의 신뢰위기를 극복하기 위해 소위 Sarbanes-Oxley Act로 명명된 기업개혁법을 통과시킨 바 있다. IMF는 회계불투명성이 아시아 외환위기의 원인 중 하나라는 진단아래 결합재무제표 도입, 내부회계관리제도 시행, 회계 및 공시위반에 대한 처벌강화, 사실상 업무지시자에 대한 책임조항 신설, 사외이사가 위원장인 감사위원회의 설치 등 회계투명성 강화제도를 권고하고 있다.

우리나라도 외환위기 이후 기업의 투명성 제고를 위해 기업지배구조의 개혁과 회계 및 공시제도의 개선을 지속적으로 추진하고 있다. 기업지배구조 개혁측면에서는 주주제안제도와 집중투표제도를 도입하고, 사외이사제도를 의무화함으로써 소수주주보호 및 경영의 독립성을 확보하였고, 자산총액이 2조원 이상인 상장법인, 협회등록법인 및 증권회사 등에 감사위원회 설치를 의무화하였다. 대주주가 감사선임시 의결권 있는 주식의 3% 이상을 행사할 수 없도록 하는 등 감사기능에 대한 대주주의 영향력을 축소하는 등 감사의 독립성을 강화하였다.

상장법인 및 협회등록법인에 대해 소수주주권을 강화하거나 M&A를 보다 용이하도록 함으로써 시장규율이 작동할 수 있도록 제도를 개선하였다. 회계제도 측면에서는 기업회계기준을 국제적 정합성을 갖는 기준으로 전면개정하고, 30대 그룹에 결합재무제표 작성을 의무화하였다. 분식회계를 뿌리뽑기 위해 감리결과 적발된 분식회계에 대해서는 그 내용을 금융기관 및 유관기관 등에 통보하고, 일반인에게도 공개토록 하였다. 2001년 기업구조조정촉진법 제정으로 자산규모 70억원 이상인 기업과 여신규모 500억원 이상인 기업에 대해 내부회계관리제도 구축을 의무화하는 한편 회계부정을 고발하는 내부 고발자 보호 제도를 도입하였다.

4) 부패방지관련 국제기구의 활동

국제기구의 자금이 차관이든 무상공여의 형태이든 간에 국제기구는 이들 자원의 효과적인 사용에 관심을 기울일 수밖에 없다. 해당국가들이 개혁을 원하든 그렇지 않든 국제적 지원은 개혁을 조건으로 이루어질 수 있으며 행정개혁이나 예산 및 재정관리개혁과 같은 투명성제고 및 부패방지 조치들을 직접 지원하게 된다.

다국적 기업(MNE)이 개발도상국 정부에 미치는 영향은 막중하므로 뇌물을 제공하려는 지대추구의도를 버리고 공정경쟁의 개혁적 노력에 참여하도록 만드는 것이 매우 중요한 과제로 등장하고 있다.

음성자금의 흐름을 통제하려는 국제적 프로그램은 자금의 출처를 추적할 수 없는 세탁된 자금이 해외에서 거래되는 것을 저지함으로써 부패를 막을 수 있다. 국제적인 범죄행위의 통제에 대한 협력 노력도 부패방지에 기여한다. 세계은행, 국제통화기금, 유엔개발계획(UNDP), 쌍무원조기구들과 지역개발은행들 모두 반부패정책을 신중히 모색하고 있다. 이들 기구들이 자체 프로젝트의 투명성을 보장하는 차원을 넘어 보다 근본적인 구조개혁을 지향하고 있다. 민간자본이 세계은행 대출의 상당부분을 잠식함에 따라 세계은행 및 지역개발은행들의 제도개혁에 대한 역할이 커지고 있다.

UNDP, IMF, World Bank와 USAID 등은 이미 정부의 신뢰제고 차원에서  개혁에 대한 기술적 지원을 제공하고 있다. IMF의 구제금융에는 금융부문, 정부와 기업간의 부패는 불투명성의 구조개혁이 조건이 되고 있다. 세계은행은 규제기관, 조세행정기관, 사법부 및 기타 공공기관들의 개혁을 위해 차관을 공여하면서 민영화를 권고하고 있다. 또한 기초적인 법체제의 개혁, 특정분야에서의 부패동기를 감소시키기 위한 실질적인 법개정, 감시와 법집행의 유기적 통합, 공공서비스의 개혁, 견제와 균형의 원리 강화 등을 포함한다. 특히 정보의 공개와 예산회계과정의 정보화도 주요 내용에 단골메뉴로 포함된다.

WTO가 개정한 정부조달협정(Agreement on Government Procurement) 규정은 1996년 1월 1일 시행에 들어갔지만 대부분 선진국들인 22개 국가들만이 이 규정을 채택하였다. 조금 더 제한된 규정을 개발하여 보다 많은 국가들이 참여할 수 있도록 효과적인 부패통제에 초점을 맞출 필요가 제기되고 있다. 국제상공회의소(ICC: International Chamber of Commerce)에서도 1996년 3월에 이미 회원국들로 하여금 국제무역거래에서 뇌물행위를 제한하기 위해 고안된 행동규칙을 채택할 것을 촉구하고 있다. 글로벌경제에서 부패방지 및 투명한 거래는 외부효과가 상당히 크다는 점에서 국제적인 공조가 중요하며, 외연을 확장하는 것이 효과성을 제고하는 관건으로 판단하고 있다.

<표 9-4> 부패방지를 위한 주요 국제기구 및 활용

추진과제		중점활동 영역 및 감시대상	주요협약 및 권고안
기구명	부속위원회
OECD	국제투자 및 다국적기업위원회(CIME)	국제상거래 뇌물 작업반 운영	외국공무원에 대한 뇌물의 손금산입 금지와 형사처벌원칙합의(리우회의,1996) 해외공무원에 대한 뇌물방지협약 (1998.12제정)
	원조개발위원회(DAC)	자금감시, 부패국지원중단
	자본이동과 보이지 않는 거래위원회(CMIT)	자본자유화 및 돈세탁문제
	행정개혁위원회(PUMA)	행정개혁, 규제완화, 민영화
	재정위원회(CFA)	탈세방지 및 세정개선
	금융시장위원회(CFM)	회계투명화, 부채관리
	경쟁법과 경쟁정책위원회(CCLP)	국제적 경쟁규칙 확립
	기업지배구조 개혁가이드라인	기업지배구조 개선안 권고
국제통화기금(IMF)		부패로 인한 금융시장 왜곡감시	부패국에 대한 자금지원 중단에 관한 가이드라인
자금세탁방지금융대책기구(FATF)		금융범죄감시 공조, 자금세탁방지 금융관련 국제협력	40개권고안(1990)
세계무역기구(WTO):정부조달투명성에 관한 작업반(WGTGP)		뇌물로 인한 해외기업차별감시	정부조달협정(AGP,1994)
세계은행(IBRD)		개도국의 Good Governance구축과 반부패노력지원, 기업투명성제고 지원	기업지배구조 개혁을 위한 OECD-IBRD공동선언(1999)
아시아개발은행과 OECD 연차회의		Asia와 Pacific 지역국가의 공조	Action Plan 채택(2001)
국제연합(UN): 불법적 뇌물 방지 국제협정위원회(CIAIP), 국제무역법의원회(UNCITRAL)		1970년대초 광의의 불법금품에 대한 국제적논의시도	국제비지니스의 부패와 뇌물에 관한 선언(1996.2)/자금세탁방지에 관한 모범답안(1995), 국제반조직범죄협약(2000)
국제투명성위원회(TI)		부패지수(CPI/BPI)발표	국가청렴시스템제시
반부패세계회의(GF)		사정당국간 공조	헤이그선언(2001)
국제반부패회의(IACC)		홍콩의 염정공서가 주도	리마선언(1997)
미주기구(OAS)		미주지역내 사법공조, 범인인도, 불법적 재산증가 감시	범미주반부패협약(1996)
국제의원연맹(IPU)		국제적자금세탁금지,외국공무원에 대한 뇌물공여도 범죄화하자는 결의	부패통제와 협력을 위한 결의(1995)
미국		국제적인 부패방지 노력 주도, 미국내 반부패 규정과 경쟁법의 역외적용	해외부패관행법(FCPA,1977)
유럽연합(EU)		유럽내 공무원에 대한 뇌물금지와 부패제재 노력	경제적 이익을 보호하기 위한 협약(1995)
유럽평의회(EC)		압력에 의한 부정거래와 민간의 뇌물을 모두포함	범죄수익의 자금세탁수색과 몰수에 관한협약(1990)

5) 자금세탁 방지

미국의 FinCEN(Financial Crimes Enforcement Network) 보고에 따르면 전세계적으로 매년 7,500억 달러의 불법자금이 돈세탁 되고 있으며, 이 중 3000억 달러는 미국을 통해 자금 세탁이 되고 있다고 추정하고 있다(Richards, 1999). 이러한 불법자금은 상당부분이 마약거래와 무기거래로부터 얻어지는 불법수익금을 전환하는 과정에서 발생하고 있다. 최근 미국 국내안보부(Inland Security Department)의 창설은 이러한 무기거래를 통한 테러집단에 대응하기 위한 목적이 주요 미션의 하나이다.

자금세탁방지 금융대책기구(FATF: Financial Action Task Force)는 1989년 전세계적인 금융범죄에 대처하기 위해  국제협력 및 각국의 관련 제도 이행상황 평가 등을 목적으로 G-7 국가에 의해 창설된 국제기구이다. 금융범죄에 대처하기 위해 만들어진 이 기구는 특히 돈세탁방지를 위한 다양한 정책들을 수립하고 있으며, 국가간 정보교환과 이와 관련된 법규제정의 기준을 마련하고, 각국의 입법활동을 지원하고 있다.

현재  미국,  호주,  일본  등  OECD 회원국(30개국)중 25개국과 홍콩, 싱가포르, 아르헨티나, 브라질 등 29개 국가가 가입해 있으며, 기관회원으로는 유럽위원회 (European Commission), 걸프협력위원회(Gulf Co-operation Council) 등 2개의 국제기구가 있다. OECD 회원국중 미가입국은 한국, 폴란드, 체코, 헝가리이며 우리나라는 금융정보분석원 설립을 계기로 가입을 추진하고 있다.

우리나라 금융정보분석원(Financial Intelligence Unit)은 금융기관을 이용한 범죄자금의 세탁행위를 예방하고 외환거래자유화에 편승한 외화의 불법  유출입에 효과적으로 대처함으로써 금융 및 외환거래의 투명성을 제고하기 위하여 2001년 11월28일 재정경제부 소속기관으로 발족하였다. 금융정보분석원은 금융기관으로부터 의심스러운 금융거래내용을 보고 받고, 국내외의 각종 관련정보를 연계하여 심사․분석한 후 혐의거래인 경우에는 법집행기관에 통보하는 업무를 수행하고 있다. 자금세탁방지제도는 선진국에서는 이미 일반화되어 있으며 이러한 제도시행을 통하여 금융거래의 투명성이 높아지고, 금융선진화에도 기여하게 되며, 대외신인도 제고에도 큰 도움이 될 것으로 기대하고 있다.

세계 각국은 자금세탁행위를 효율적으로 방지하기 위해 금융제도, 사법제도, 국제협력의 연계를 강화하고 있다. 금융제도는 자금세탁의 의심이 있는 거래를 인지하여 FIU 등에 거래정보를 제공하는 역할을 하고 있으며, 이를 위해 고객신분확인, 금융거래의 기록보존 등 자금세탁방지를 위한 내부통제제도를 구축토록 하고 있고, 금융기관으로부터 보고되는 혐의거래정보를 심사․분석하는 정부기구(FIU)를 설치토록 하고 있다.

금융거래정보의 수집을 위해 대부분의 국가는 「혐의거래보고」(Suspicious Transaction Report)를 받고 있으며, 일찍이 자금세탁방지제도를 도입한 미국과 호주는 일정금액 이상의 금융거래를 보고하는 「고액현금거래보고」 (Currency Transaction Report) 제도와 함께 최근 「혐의거래보고」제도를 병행 운영하고 있다.

사법제도는 자금세탁행위 자체를 범죄행위로 규정하여 처벌하고 자금세탁행위와 관련된 수익과 재산의 동결, 압류 및 몰수토록 하는 입법체제를 정비하는 것을 주요내용으로 하고 있다. 원래 "비엔나 협약(1988)"에서 마약거래와 관련된 자금세탁행위만을 범죄로 규정하였으나, 1990년 유럽이사회 협약 이후 자금세탁의 전제범죄가 마약이외의 중대범죄 (serious crimes)로 확대되고 있으며 FATF는 2001년 9.11 테러사건 이후 테러자금 조달의 차단까지 그 임무를 확장하고 있다.

자금세탁범죄의 초국가성이라는 특성 때문에 범죄인 인도, 사법공조와 같은 국가차원의 협력 분야로부터 일반정보 및 혐의거래정보 교환 등과 같은 FIU간 상호협력체제까지, 국제협력의 중요성이 더욱 부각되고 있다. 이에 따라 각국은 FIU간 협력기구인 에그몽그룹 (Egmont Group) 을  결성하여 정보교류협정(MOU) 체결 등 국가간 협력체제를 구축하고 있다. 이미 1998년 APG에 가입한 우리나라는 OECD 30개 국가 중 29번째로 FIU를 설치하여 FATF와 Egmont Group의 가입을 추진하고 있다.

FATF는 자금세탁방지에 필요한 법적․금융적 조치사항 및 국제협력 방안 등을 담은 40개 권고사항(Recommendations)을 제정하여 그 이행을 촉구하고 있다. 동 권고사항의 이행을 위하여 자금세탁방지제도에 대한 회원국간의 호평가(Mutual Evaluation)를 실시하고 있으며, 2001년 9월에는 자금세탁방지에 비협조적인 19개국의 명단을 발표하는 등 활발한 활동을 펼치고 있다.

FATF 회원국들에게는 돈세탁의 자금원으로 마약거래를 통한 수익금이 가장 높은 비중을 차지하고 있으며, 그 다음으로 부가가치세나 보험회사 파산신고 등을 통한 횡령이 뒤를 있고 있다. 최근에는 미국에서 중동지역의 테러리스트와 연관된 테러조직이 돈세탁된 자금으로 9.11 사태를 일으킨 것으로 추정하고 있다. 은행권이외 비은행권이 돈세탁에 자주 사용되고 있어 보험회사, 증권회사, 선물거래시장, 환전소와 같은 송금업자, 카지노 등에 대한 강력한 규제를 촉구하고 있다.

돈 세탁과 관련하여 역외금융권(offshore financial centers)과 돈세탁방지에 비협조적인 사법권의 역할에 주목하게 된다. 돈세탁자들이 이들 역외금융권 국가들을 사용하는 이유는 불법적인 행위를 감출 수 있고 금전적 이윤을 보장하여 줄 수 있기 때문이며 탈세와 연관된다. 은행비밀보호법을 이유로 돈세탁에 대한 법적 제재장치마련에 소극적인 자세를 보이는 나라들이 여기에 해당된다. 최근에는 고액권의 사용, 금거래를 통한 돈세탁, 나아가서 전자카드(smart card), 온라인거래, 전자회폐 등이 돈세탁 수법으로 등장하고 있다.

FATF 40개 권고는 1990년에 마약자금의 세탁으로 인한 금융기관의 오용을 방지하기 위해 채택되었고, 1996년에는 적용범위를 중대범죄로 확대하고 그 내용을 개선한 바 있다. FATF 40개 권고는 130여개 국에서 채택되고 있고 반자금세탁을 위한 국제적인 기준으로 받아들여지고 있다.

그러나 반자금세탁조치가 시행되고 자금세탁을 위한 새로운 기법들이 개발됨에 따라 40개 권고의 개선이 요청되고 있다. FATF의 연구에 따르면 기업, 신탁, 기타 사업체 등이 자금세탁의 과정에 이용되거나 불법취득자산의 관리 주체 및 실소유자를 위장하기 위해 빈번히 사용되고 있다. 또한 조직범죄와 기타 범죄자들은 자금을 세탁하는데 있어 변호사, 공증인, 회계사들을 금융중개인으로 또는 전문적 자문을 얻는데 이용하고 있다.

최근 개정검토자료에서는 주로 고객주의 의무, 혐의거래보고, 실질적 소유자, 기업제도의 감독, 비금융사업과 전문직에 대한 반자금세탁의무 부과의 분야에 걸쳐 개선안을 제시하고 있다.

6. 외국으로부터의 경험

1) 부패방지에 관한 국제적 동향

우선, 반부패를 향한 국제 협력의 강화이다. 1983년 미국 워싱턴에서 처음으로 개최된 국제반부패대회(International Anti-Corruption Conference, 이하 IACC)를 시발로 국제사회에서는 부패 문제에 대해 국제적인 차원에서 본격적인 논의를 시작하였다. 이후 뉴욕(1985), 홍콩(1987), 시드니(1989), 암스테르담(1992), 칸쿤(1993), 리마(1997), 더반(1999), 프라하(2001) 등지에서 지속적으로 동 대회를 개최하여 부패 문제를 국제사회의 중요한 아젠다로 상정하였다.

OECD의 주도로 1997년 12월 당시 29개 회원국을 포함한 34개국이 뇌물방지협약(Convention on Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction)을 채택한 이후 국제사회의 합의 도출을 위한 다양한 노력이 전개되었다. 국제반부패대회가 민간 차원의 이니셔티브로 정착함에 따라 1999년 당시 미국 부통령이었던 앨 고어의 주도로 글로벌 포럼(Global Forum on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity, 이하 GF)을 개최하여 반부패 노력을  위한 정부간 노력을 강화하였다.

둘째, 부패방지를 위한 사회 각 영역의 동참의 중요성이다. 부패방지 운동의 성공을 위해서는 일방의 감시나 일방의 노력만이 아니라 사회 각 영역의 참여를 통해 협력관계구축(coalition building)이 가장 효과적이라는 공감대를 형성하였다.

공공영역(public sector)에서는 대다수 선량한 공직자들을 반부패운동의 주체로 나서게 하여 일부 일탈행위자들을 감시하도록 하는 자율적 부패통제 시스템을 구축하는 노력이 필요하며, 동시에 공직사회 전체에 청렴성(integrity)과 투명성(transparency)을 증진시켜 나갈 수 있도록 자발적인 노력을 독려하는 추세이다.

기업 영역(private sector)에서는 투명성 증진과 윤리경영의 실천을 통해 기업의 거버넌스(corporate governance)를 개선하려는 노력의 중요성을 강조하고, 반부패 운동의 중요한 기여자로 변모하기 위한 노력이 필요함을 강조하였다. 언론, 시민단체 등 시민사회(civil society)가 이른바 제3섹터로서의 부패방지운동을 위한 역할을 함께 담당하는 것이 보다 효율적이라는 점에 공감대를 형성하였다.

셋째, 부패의 양방향성에 주목하고 있다. 공직자들을 통제하는 것만으로는 부패를 억제하기 어렵다는 점에 공감대를 이루고 ‘주는 부패’의 주된 역할자인 기업들이나 일반 국민들의 부패방지운동 참여를 강조하고 있다.

호주 NSW의 ICAC에서 발행한 『뇌물 수수=범죄』 제하의 브로셔나 싱가포르의 부패방지 관련 법률의 조항들, 홍콩 염정공서의 기업이나 은행 종사자들에 대한 교육 프로그램 등은 기본적으로 부패가 공직자의 받는 행위 뿐만 아니라 기업이나 국민 등의 주는 행위 또한 통제되어야 할 대상이며 반부패를 향한 사기업이나 일반인들의 참여를 독려한다는 점에 공감대를 형성하였다.

넷째, 부패의 예방을 위한 시스템 개선과 교육의 중요성에 대한 강조이다. 공직사회의 합책임성(accountability)을 강화하고 이해상충(conflict of interests)을 회피하는 것을 공직자들의 반부패운동의 기본 출발점으로 삼고 교육과 실천 과제로 삼도록 독려하고 있다. 부패 사안의 적발과 처벌 등 법집행(law enforcement) 뿐만 아니라 기본적으로 부패를 예방하기 위한 시스템 개선을 추진하고 있다. 홍콩, 호주, 싱가포르 등의 부패방지 기구들은 과거 적발 처벌 기능에 집중하던 방식에서 벗어나 예방과 교육, 협력체계 구축 등에 이전보다 많은 예산과 인력을 투입하고 있다. 사회 구성원들의 의식에 깊이 뿌리박고 있는 부패친화적 요소들을 찾아내어 이를 극복하고 반부패 사회문화를 형성해 나가기 위한 유연하고도 장기적인 반부패 접근방법들을 중시한다.

2) 우리나라에의 교훈

APEC 국가들은 OECD 반부패라운드 등 부패방지를 위한 국제적 논의의 핵심적인 국가들과 변방적인 입장을 취하고 있는 국가들로 크게 나누어지며 이러한 차이는 국제투명성기구의 부패지수측정결과에서 여실히 나타나고 있다.

APEC 회원국과 그 멤버십은 다르지만 아시아-태평양주변 국가들은 1999년 이래 ADB-OECD 주관으로 반부패연례회의를 계속하여 왔으며, 지난 2001년 11월 동경회의에서 13개국과 국제기구 7개가 Action Plan에 서명하고 반부패전선에 공조하기로 결의하였다.

IMF와 세계은행 등 국제금융관련 기구들, 그리고 WTO, ICC 등 국제상공회의체 및 무역기구등도 기업지배구조개선 및 투명성 증대를 촉구하는 한편 개도국에 대한 자문 및 지원을 강화하고 있다. APEC 회원국을 포함한 세계 각국은 자금세탁행위를 효율적으로 방지하기 위해 금융제도, 사법제도, 국제협력의 연계를 강화하고 있다.

새로운 금융질서(제도)는 자금세탁의 의심이 있는 거래를 인지하여 FIU 등에 거래정보를 제공하는 역할을 하고 있으며, 이를 위해 고객신분확인, 금융거래의 기록보존 등 자금세탁방지를 위한 내부통제제도를 구축토록 하고 있다.

UN에서는 현존하는 반부패관련 국제적 법문서와 초국가적 조직범죄근절을 위한 협약이라는 점에서 반부패협약을 준비하는 과정에 있으며, 비정부기구와 시민사회가 반부패에 공헌할 것이라는 점을 강조하고 있다. 국가간의 다양한 이해관계에도 불구하고 국제적 공조의 증진과 강화, 부패행위로부터 나온 불법적 원인의 자금이동과 그 자금의 돈세탁방지와 환수, 기술적 원조와 정보의 수집․교환․분석, 이행감시체제 등에 대해서는 의견이 모아지고 있는 실정이다.

요컨대, 이제 부패방지를 위한 노력은 개도국이나 선진국을 막론하고, 시민법계통과 대륙법계통의 법체계 구분없이 세계적인 글로벌 표준이 되고 있으며 이를 위한 범정부적, 전체 기업적, 그리고 범시민사회적인 노력의 결집을 호소하고 있다.

3) 아시아로부터의 교훈

APEC 회원국의 구성은 크게 아시아국가, 미주국가, 오세아니아 국가, 그리고 러시아로 구성되며 이들 국가군의 관심사나 거버넌스의 질적 수준의 차이가 많이 나는 등 이해관계가 상이한 실정이다. 구체적으로 회원국 중 미국, 싱가포르와 같은 good governance국가, 멕시코와 태국 등의 fair governance국가, 인도네시아와 중국의 poor governance국가들이 공존하고 있다.

그럼에도 불구하고 페루, 멕시코, 필리핀 등에서 볼 수 있듯이 최근 APEC회원국민들의 투명성에 대한 요구는 분출하고 있으며 반부패전략에 있어서 가장 중요한 동인이 되는 시민사회의 감시는 국가부패방지시스템 혁신에 긍정적인 환경을 조성하고 있다. 아시아지역에서는 동일한 문화적 환경임에도 불구하고 싱가포르와 홍콩 등이 시스템적인 접근을 통해 투명성부문의 선진국으로 발전함으로써 다른 국가들의 벤치마킹 대상이 되고 있다.

특히 반부패기관(ICAC)의 강력한 소명의식과 추진력, 그리고 최고 지도자의 리더십이 중요한 결정요인으로 분석되고 있다. 미주지역의 경우 북미와 중남미의 엄청난 거버넌스의 질적 차이에도 불구하고 미주기구(OAS)를 중심으로 한 역내 회원국의 반부패협약에 대한 국가간 상호점검기제는 매우 중요한 역할을 수행하고 있는 것으로 파악된다. 아시아 국가의 경험에서 도출될 수 있는 시사점은 다음과 같다.

첫째, 부패문제에 대한 체계적 접근이다. 말레이시아, 싱가포르, 홍콩 등 3국은 부패문제를 기존 정책체계하에서 단편적인 방식으로 해결할 수 있는 분야가 아니라, 특수한 대책이 필요한 전문분야로 인식하고 반부패활동을 위한 전문적이고 독립적인 반부패기구를 설치하여, 동 기구를 중심으로 지속적인 반부패대책을 추진하였다.

둘째, 반부패 유관 기관과의 긴밀한 업무협조체제 유지이다. 법무부(검찰)와의 상호 견제 및 협력관계를 통해 철저하고 공정한 부패적발 활동이 가능하도록 수사와 기소 업무의 분리에 의한 시스템적인 견제장치를 확보함과 동시에 상호 교류 및 업무협조를 강화함으로써 기관간 신뢰구축을 통한 업무 효율성을 제고하였다. 또한 경찰과의 명확한 업무분장 및 협력관계를 구축하였다. 부패범죄를 특별사법분야로 인식하여 반부패기구의 전문적인 수사영역으로 구분하고 있으며, 이에 따라 부패문제는 각국 반부패기구가 전담처리하고 있으며, 다만 부패범죄가 마약, 사기 등의 일반범죄와 연관되는 경우에는 반부패기구와 경찰의 협력수사가 진행된다.

셋째, 부패신고의 활성화이다. 부패신고는 그 특성상 관계자의 신고에 의한 적발이 효과적이므로 필요할 경우 신고자의 신분을 철저히 보호하였다. 반부패기구는 무기명 신고의 경우에도 수사하고 있으며, 기명신고사항의 경우에도 신분비밀이 필요할 경우 불가피한 경우가 아니면 신고자 관련 자료는 법원에도 제출하지 않고 있다. 국민의 반부패 활동 참여 및 부패신고 활성화를 유도하기 위한 대국민 반부패 교육 및 홍보활동을 강화하였다.

마지막으로, 기관역량 강화 및 대국민 신뢰 확보이다. 반부패기구는 소속 직원의 역량강화를 통해 기관의 전문성을 제고하고 있으며, 특히 소속 직원에게는 엄격한 청렴성을 요구하고 있다. 이는 기본적으로 국민들로부터 각 기관에 대한 신뢰성을 확보하기 위한 것으로 반부패기구는 국민들의 신뢰를 조직의 자원으로 인식하는 것이다.

7. 관련 주요용어 해설

1)  OECD의 국제투자 및 다국적기업에 관한 선언(Declaration on International Investment and Multinational Enterprises)

이 선언은 다국적 기업은 공직자에게 뇌물이나 부당한 이득 등을 제공해서는 안되고 다국적기업에게 이를 제공하도록 요구하거나 기대해서도 안 된다는 것과 법적으로 허용되지 않는 한 어떠한 공직 후보자나 정당 또는 기타 정치적 단체에게도 기부를 해서는 안된다는 규정임. 법적 구속력이 결여된 선언에 불과하지만 일부 OECD 회원국들은 이 선언과 일치되는 기업정책을 실시할 것을 촉구하고 있음

2) 부패라운드(corruption round)

국제무역에 있어서 부패관행을 방지하기 위한 국제규칙의 마련을 위한 다자간 협상을 의미. 개별 국가차원의 문제로만 인식되었던 부패문제가 최근 국제적 차원에서 논의되는 배경은 민주주의 기본원리인 법의 지배원칙을 좀먹고 만연된 국제적 뇌물수수관행이 공정한 경쟁을 제한하여 국제무역 및 투자의 증진을 저해한다는 인식이 세계적으로 확산되었기 때문임

3) OECD의 뇌물방지협약

1997년 11월 8일부터 20일까지 고위급 정책결정자들이 참석한 가운데 협상안을 최종 타결하고, 1997년 12월 17일 한국을 포함한 33개국 정부대표들이 참석하여 협약에 서명함으로써 OECD 차원의 부패방지협약인 “국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물제공방지협약(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions : 이하 ‘OECD 뇌물방지협약’으로 약칭)”이 만들어짐.

8. 참고문헌

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발행인 : 정 성 진

발행처 : 국가청렴위원회

집   필 : 박재창 숙명여자대학교 교수

남궁근 서울산업대학교 교수

김호섭 아주대학교 교수

이승종 서울대학교 교수

박정수 서울시립대학교 교수

이재은 충북대학교 교수

윤태범 한국방송통신대학교 교수

기   획 : 교육홍보과(02-2126-0176)

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발행일 : 2005. 12.

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