국외출장 결과보고서

제2차 유엔 부패방지협약
이행점검 실무그룹 회의 참석 결과

2008. 9.

부 패 방 지 부

반부패교류협력과

1. 회의 개요

○ 일자 : 2008.9.22(월)~9.24(수)

* 제1차 회의 : 2007.8.29~8.31

○ 장소 : 오스트리아 비엔나(유엔 비엔나 본부)

○ 주관 : 유엔마약범죄국(UNODC : United Nations Office on Drugs and Crime)

○ 참석자 : 유엔 부패방지협약 비준국, 서명국, 비서명국 포함 80여 개 국가 정부 대표 및 OECD, GRECO 등 국제기구 대표 등 120여 명

< 우리나라 대표 >

- 윤소영 국민권익위원회 반부패교류협력 과 사무관

- 한승호 주빈국제기구 대표부 1등 서기관

- 이창수 UNODC 파견 검사

○ 회의 목적 : 유엔 부패방지협약(UNCAC) 이행 점검 체계 수립 및 운영에 관한 규칙(TOR) 마련을 위한 정부 간 의견 수렴

○ 회의 일정

- 9.22(월) : 의제 및 의사일정 채택

UNCAC 이행점검 체계에 관한 TOR 초안 검토

- 9.23(화) : TOR 초안 검토(계속)

- 9.24(수) : TOR 초안 검토(계속)

향후 계획 및 보고서 채택

2. 회의 내용

□ TOR 초안 마련 배경

○ 2008.1월 제2차 UNCAC 당사국 총회(인도네시아 발리)에서 협약 이행 점검 실무그룹(Open-ended Intergovernmental Working Group on Review of the Implementation)이 협약 이행 체계에 관한 TOR 초안을 마련하고 2009년 말 개최 예정인 제3차 총회(카타르 도하)에서 이를 채택할 것과, 이를 위해 비준국과 서명국이 TOR 초안에 관한 의견을 실무그룹에 제출하기로 결정(Resolution 2/1)

○ 이에 따라 UNODC는 2008년 8월 28일~29일 유엔 비엔나본부에서 비공식 회의를 소집하여 55개 국가 정부와 EU 대표가 참여한 가운데 각국이 제출한 의견을 종합하여 관련 주제별로 분류한 TOR 초안을 마련하기로 합의

○ 금번 회의 개최 전까지 미국, 영국, 프랑스, 중국, 노르웨이, 핀란드, 오스트리아, 칠레, 인도네시아 등 비준국 27개국 및 독일, 일본, 스위스 등 미비준국 6개국을 포함 총 33개국에서 검토의견을 제출하였으며, G77+중국은 공동 입장을 정리한 문서를 추후 별도 제출

※ G77(77 그룹) : 1964년 UNCTAD(유엔무역개발협의회) 회의에서 창설된 개도국 77개국 그룹으로 현재는 130개 회원국

□ TOR 초안 관련 주요 쟁점

○ 시범 평가 프로그램

- 오스트리아 : 시범 평가 프로그램을 전체 협약 당사국의 25%까지 확대

- 프랑스 : 시범 평가 프로그램을 통해 제안된 TOR(안)을 금번 회의의 논의를 위한 기초자료로 활용

- G77+중국 : 시범 평가 프로그램을 통해 제안된 TOR(안)을 회의 공식자료로 채택하는 것에 반대

* 현재까지 미국, 영국, 프랑스, 인도네시아 등 28개국에서 09년 상반기 완료를 목표로 협약 이행 점검 방법을 시험해 보기 위한 프로그램을 실시 중이며, 참여 국가들이 프로그램 실시 경험을 바탕으로 08.5월 TOR을 채택, 이번 회의자료로 제출

○ 점검 주제의 범위

- 노르웨이, 핀란드, 일본, 미국, 영국 등 : 협약의 범위가 광범하므로 1차 평가에서는 핵심 조항(특히, 강제 규정)을 대상으로 하고 궁극적으로는 협약의 전체 조항을 대상으로 평가

- 중국 : 국제협력(국제사법공조, 범죄인 인도 등), 자산회복, 기술지원에 초점

- 스위스 : 협약의 모든 조항을 대상으로 평가

< 유엔 부패방지협약 이행 점검 체계에 관한 규칙(TOR) 기본 항목(안) >

배경―지속적 활동 Background: Ongoing initiatives

I. 기본 원리 Guiding Principles

A. 기본 요소 Basic Parameters

B. 당사국 총회와의 관계 Relationship with COSP

Ⅱ. 방법 Methodology

A. 목적 Purpose

B. 평가 주제의 범위 Thematic scope of Review

C. 절차 Procedure

(평가방법, 일반사항 Methods of review; general comments)

(자체평가 Self-assessment)

(전문가․평가자의 활용 Use of experts/reviewers)

(현지 방문 Site visits)

(언어 Language)

D. 정보의 출처와 활용 Source and use of information

E. 보고 Reports

F. 기타 방법 Methodology miscellaneous

Ⅲ. 체계의 운영 Administration of the mechanism

Ⅳ. 사무국 Secretariat

Ⅴ. 자금조달 Funding

○ 점검 절차

- 핀란드, 영국, 프랑스, 오스트리아 등 : 평가 절차는 국가별 자체평가 보고서 작성, 서면 평가 및 방문 실사를 포함한 전문가 평가, 권고사항을 포함한 보고서 작성, 권고사항에 대한 후속조치 이행의 과정으로 구성되어야 함

- 영국, 칠레 : 국가별 협약 이행 평가를 위해 별도의 전문가 그룹을 설치하기 보다는 동료평가(peer review) 시스템의 운영을 선호

- 칠레 : 1단계 평가는 자원하는 국가를 대상으로 하고, 2단계는 나머지 국가 전체를 대상으로 평가

- G77+중국 : 점검 체계 수립에 관해 점진적인 접근이 필요하며 지나치게 성급한 결정을 지양. 지나치게 복잡하거나 많은 자원이 요구되지 말아야 함. 평가 보고서 등의 정보가 협약의 효과적인 이행을 촉진하는 목적 이외에 정치적, 경제적, 특히 통상과 관련된 목적으로 사용되어서는 안 됨. 당사국총회가 점검 체계를 주기적으로 평가해야 함

- 노르웨이 : 4년 내에 모든 당사국에 대한 1단계 점검 완료

- 프랑스, 칠레 : 이행 점검 체계 외에 협약의 효율적인 이행을 지원할 전문가 기구를 별도로 설치

- 우루과이 : 협약 당사국의 수가 많고 여행경비 절감과 지역 간 문화적․법적 유사성을 고려할 때 지역별 점검 체계의 활용이 필요함

- 인도네시아 : 지역별 점검을 위해 UNODC의 지역 센터와 지역 사무소를 활용

○ 언어

- 독일 : 보고서는 유엔 공식언어 중 1개 언어로 작성

- 헝가리 : 평가 대상국이 유엔 공식언어 중 평가에 사용될 언어를 결정

- 요르단 : 평가 대상국 및 전문평가단이 사용하는 언어로 문서 작성

○ 정보의 활용

- 오스트리아, 핀란드, 프랑스, 미국, 노르웨이, 스위스 등 : 전문 평가단은 평가 대상 국가가 제출한 정보 외에 OECD 뇌물방지협약 등 다른 협약 이행 점검 체계에서 보유한 정보 및 시민사회, 언론, 기업 등의 정보를 참고할 수 있어야 함

- G77+중국, 알제리 : 평가 대상 국가에서 제출한 정보만을 분석 목적에 한하여 사용하고 해당 국가의 사전 동의 없이 정보를 공개해서는 안 됨

○ 보고

- G77+중국 : UNCAC 당사국 총회가 협약 이행 점검을 수행하는 유일한 기구이며, 점검 체계는 이에 보조적인 역할을 해야 함. 이행 평가 보고서에 포함된 권고사항이나 결정사항은 점검 체계가 아닌 당사국 총회가 결정할 사안임

- 프랑스, 미국 : 평가 대상국은 이행 평가 보고서에 포함된 권고사항에 대한 후속조치 관련 정보를 제공해야 함

- 독일 : 평가 대상국에 이행 평가 보고서에 포함된 권고사항과 이행계획을 이행할 법적 의무를 부과하고, 권고사항의 이행이 불가능할 경우 이에 관해 공개적으로 성명을 발표해야 함

○ 자금조달

- G77+중국, 알제리 : 유엔의 기본 예산에서 조달

- 일본, 미국, 칠레, 남아공 : 국가별 자발적인 기여금을 통해 조달

□ 회의 결과

○ UNODC가 각국이 제출한 의견을 관련 주제별로 분류하여 종합한 TOR 1차 초안에서 내용 중 상호 중복되는 부분을 삭제하고 관련성이 높은 항목으로 재배치하는 등 초안에 필수적으로 포함될 내용을 간소화하고 정리하였음

○ 이번 회기 동안 TOR 1차 초안에 대한 2회독이 진행되었음에도 문안 간소화 작업이 완료되지 못하자, 미국, 핀란드, 중국, 파키스탄, 아르헨티나 등의 요청에 따라 이 작업을 UNDOC 측에 위임하고 추가로 동 초안 재검토를 위한 비공식 회의를 소집하기로 합의

○ 이에 따라, UNDOC 측은 오는 10월 말까지 문서 간소화를 완료한 후, 11월 5일~6일 정부간 비공식 회의를 소집하여 1차 초안을 재검토하기로 하였으며, 12월 15일~17일 개최 예정인 제3차 실무그룹 회의에서 TOR초안 관련 국가 간 의견 조율 및 문안 조정을 하기로 하였음

○ 한편, 중국, 이집트, UAE 대표는 회의 자료가 유엔 6개 공식언어(영어, 불어, 러시아어, 스페인어, 아랍어, 중국어) 가운데 아랍어, 중국어를 제외한 4개 언어로만 번역 데 대해 이의를 제기하였고, UNDOC 측은 향후 공식 문서를 6개 언어로 번역하겠다고 답변

□ OECD, GRECO 사례 발표

○ 회의 둘쨋날(9.23) OECD 뇌물방지협약과 GRECO(Group of States against Corruption 반부패국가연합) 반부패 협약 이행 점검 체계 운영 사례에 대한 발표가 있었음

- 두 기구는 모두 당사국 간 상호평가(mutual evaluation)와 동료압력(peer pressure)을 통해 협약 이행 현황을 점검하는 체계를 운영하고 있으며, 이들의 점검 체계는 공통적으로 서면심사, 방문실사, 개선 권고사항을 포함한 보고서 채택, 권고사항에 대한 후속조치 이행 평가 등을 주요 내용으로 하고 있음. 무엇보다 이들이 채택한 권고사항에 대한 후속조치 이행 확보가 핵심적인 성공요소임

- 특히, OECD의 사례를 발표한 Patrick Moulette OECD 반부패과장은 OECD 뇌물방지협약 이행 평가 체계의 성공요인에 대해 당사국 간의 컨센서스, 투명성(평가 체계와 절차가 투명하게 공개), 책임성(당사국 간 논의를 고쳐 평가 대상국에 대한 보고서 채택)을 꼽았음

* 그러나, 유엔 부패방지협약은 규율 범위가 방대할 뿐 아니라 당사국의 수가 120여개에 이르고 이들의 법체계 및 사회경제적 여건이 현저히 다르기 때문에 OECD 및 GRECO의 사례를 적용하기에는 무리가 있다는 것이 일반적인 견해임

	협 약	국 가	평가 단계
OECD	국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물방지 협약(1999)	37개 당사국(30개 회원국 + 7개 비회원국)	2단계(2009년 3단계 심사 도입 예정)
GRECO	부패에 관한 형사법 협약(2002) ․민사법 협약(2003)	46개국(45개 유럽국가 + 미국)	3단계

3. 관찰 및 평가

○ 노르웨이, 프랑스, 독일, 오스트리아 등 선진국들은 이행 점검체계의 조속한 채택을 위해 적극 협력하는 태도를 보인 반면, 파키스탄, 중국, 이란 등이 주도하는 G77+중국은 방어적인 입장을 고수하며 이행 점검체계의 구체적 내용을 제안하기 보다는 점검체계의 채택을 서두르지 말고 신중하게 접근하여야 한다는 점을 재차 강조하며 현 상황에서 구체적 추진 일정을 결정하는 것에 대해 반대 의견을 표명

* G77+중국과 EU 회원국들은 이번 희의 기간 중 각기 임시 회의를 개최하여 의견을 조율하였음

○ 반부패협약 이행 압력에 부담을 느끼고 소극적 태도를 견지하는 개도국의 입장을 수용하여 논의의 진전을 이루기 위해서는 이행 점검 체계와 관련하여 평가대상 국가 및 협약 조항의 범위에 대해 모두 단계적인 접근을 취하는 것이 바람직할 것으로 판단됨

○ 한편, 회의를 주최한 UNODC 측은 이번 회의를 통해 얻고자 하는 최종 성과물이나 회의 진행방법에 대해 분명한 방향을 제시하지 않아 회의 마지막 날까지도 참가자들에게 혼란을 초래하였음

- 이에 따라, 참가자들의 예상과 달리 이번 회의에서 협약 이행 점검 절차와 우선 점검 조항의 범위 등 주요 쟁점에 대한 당사국 간 입장 조율은 물론 논의 단계에조차 이르지 못함으로써 이행 점검 체계의 채택이 더욱 지연되게 되었음

4. 향후계획

○ OECD뇌물방지협약 이행평가체계에 참여한 경험 등을 활용하여 TOR 초안 중 우리위원회 소관 사항에 대한 검토의견(안)을 마련

※ OECD뇌물방지협약의 경우 당사국 간 상호평가(mutual evaluation)와 동료평가(peer pressure)를 통해 협약이행상황을 점검

- 검토의견(안)은 1, 2차 당사국총회에서 채택된 이행점검체계의 기본원칙을 기초로 하여, TOR 초안에서 나타난 각국의견, 국제사회 동향 등을 면밀히 검토하여 작성

① 이행점검 메커니즘은 투명하고, 효율적이며, 비간섭적이고, 포괄적이며 공정해야 한다.

② 어떤 형태로든 서열화(form of ranking)해서는 안 된다.

③ 우수사례 및 문제들을 공유하는 기회가 되어야 한다.

④ 기존의 국제적․지역적 점검 메커니즘을 보완하고, 가능하면 이들 메커니즘과 협력 하에 중복적인 활동을 피해야 한다.

⑤ 이행점검 메커니즘의 목적은 당사국이 효과적으로 협약을 이행할 수 있도록 지원하는 것이다.

⑥ 메커니즘의 구성에는 지역별 특성을 고려한 균형적 접근이 필요하다.

⑦ 메커니즘은 적대적(hostile)이지 않고, 징벌적이지 않으며, 협약이 전체적으로 충실히 이행할 수 있도록 하여야 한다.

⑧ 정보의 수집․생산․배포에 대한 명확하고 확립된 가이드라인이 필요하다. 예를 들면 기밀유지, 총회에의 결과 제출 등에 대한 가이드라인이 있어야 한다.

⑨ 가능한 초기에 협약 의무 이행시 당사국이 직면하는 문제들과 당사국의 협약 이행관련 우수노력 사례를 확인한다.

⑩ 메커니즘은 기술적(technical) 성격을 가져야 하며, 예방조치, 자산회복, 국제협력 등에서 건설적 협력관계를 제고하도록 하여야 한다.

- 12월 이행점검회의에서 진행될 TOR 작성논의시 활용할 수 있도록 검토의견(안)을 외교부에 제공하고, 우리위원회도 동 회의에 직접 참석하여 관련 논의에 대응

※ 외교부는 협약 관련 회의에 필요한 대표단을 구성하는 역할 수행

○ 향후 협약 이행점검체계가 수립되는 대로 외교부, 법무부와 역할분담을 통해 우리나라 협약이행평가에 철저히 대비

- 우리위원회는 협약 제6조에 규정된 부패방지기구로써 부패방지정책의 시행․조정 등에 관한 우리나라의 현황 및 추진노력을 정리하고, 이행평가시 협약 이행을 위해 타방 당사국을 지원하는 사업을 실시하고 있는 점을 적극적으로 설명

※ 우리 위원회는 부패방지정책 및 예방 관련 분야, 법무부는 자산회복을 포함한 형사사법분야 이행평가에 대비하고, 외교부는 협약이행전반에 관한 우리나라 입장을 조정하여 의견을 제시하는 등 역할을 분담