옴부즈만 제도의 기원 및 각국의 현황

1. 제도의 기원

제도의 기원은 Gabriele Kucsko-Stadlmayer, 2009, "The Spread of the Ombudsman Idea in Europe"를 중심으로 기술하되, 그 외 국외 논문자료 들을 활용하여 정리

□ 옴부즈만의 뿌리 : 스웨덴

○ 대 북방전쟁(the Great Nothern War)에 마음을 빼앗긴 칼 12세(Charles Ⅻ)는 장기간의 북방전쟁으로 대부분의 시간을 전쟁터에서 보내야 했고, 국정을 다룰 수 있는 경황이 없었기 때문에 1713년에 왕을 대신하여 업무를 처리할 사람을 임명하여 국내 통치 체계를 확립하기를 원함

대북방 전쟁(1700-1721)은 러시아와 스웨덴이 발트해의 주도권을 장악하기 위해 벌인 전쟁으로 스웨덴 국왕 칼(King charles)12세는 1709년 폴타바 전투에서 러시아 군에게 대패한 후 러시아의 팽창을 두려워한 오스만 제국(터키)의 도움을 얻기 위해 오스만 제국으로 도망가 5년간을 지냄. 칼은 그 이후 오스만 제국으로부터 돌아와 전쟁을 위한 통솔권을 회복하고, 전쟁을 다시 시작하였으나 1718년 그가 죽을 때 까지 큰 전과를 이루어내지 못함. 옴부즈만의 원형은 오스만 제국으로부터 돌아온 시기에 전쟁으로 인해 국내 통치를 제대로 할 수 없는 상황에서 대리자를 두어 사법, 행정 전반에 걸쳐 관장을 하도록 만든 것이 옴부즈만의 기원이라 할 수 있음

- 이에따라 왕을 대신하여 법령과 칙령이 행정에 부합하도록 감독권을 행사하는 “the King's highest representative(최고의 대리인)*"를 임명하였고, 1714년 10월 23일부터 직무를 시작함

* the King's highest representative(최고의 대리인)는 1919년에 Justitiekansler(Chancellor of Justice)로 명칭이 바뀜

- 1720년 신헌법의 제정으로 국왕의 권한 축소 및 의회주의적 통치형태가 채택되었고, 옴부즈만은 그 권한 확대와 더불어 의회(the Riksdag)에 그 임명권이 이관되었는데, 이 때부터 현대적 성격의 의회형 옴부즈만의 골격이 갖춰졌다고 볼 수 있음

- 이후 1772년 절대왕정이 복귀되면서 옴부즈만은 다시 그 임명과 소속이 왕에게 환원되었으나, 1809년 무혈혁명으로 왕정이 무너지면서 새로운 헌법이 나오게 되었고 동 헌법(1809년 스웨덴 헌법 제27조)에 옴부즈만이 명문화 됨

※ 스웨덴은 1809년 국가의 권력을 3개 기관, 즉 왕을 중심으로 하는 내각, 의회 및 사법기관이 나누어 가지는 근대 헌법을 만들게 되는데, 왕과 내각은 법률 집행의 권한을, 조세의 부과는 의회의 권한으로, 법의 제정은 의회와 왕과 내각의 공동의 권한으로, 사법은 독립된 기관으로 하는 것이 주요내용 이었음.       특히 중요한 것은 이 헌법을 만들면서 국가기관과 그 공무원에 대한 감독을 의회와 왕이 함께 하는 것으로 정하였다는 것임.

- 스웨덴 옴부즈만은 행정부와 사법부의 행위에 대하여 감시하기 위하여 의회에 의하여 임명되었으며, 공무원에 대한 기소 뿐만 아니라 조사 및 권고 권한까지 보유하고 있었음

○ 스웨덴 옴부즈만의 특징으로는 행정부 뿐만 아니라 사법부까지 조사하고 필요시 기소할 수 있는 권한을 가지고 있으며, 소속이 의회에 있지만 직무상으로는 독립적으로 운영된다는 점임

스웨덴은 의회 옴부즈만 이외에도 여러 특수 분야에 전문 옴부즈만을 설치․운영하고 있는데, 농림부 산하에 ‘소비자 옴부즈만(The Consumer Ombudsman)을 두어 광고와 계약규정, 소비자 정보, 소비자 교육, 내부재정, 공산품의 안전성, 공산품의 질과 환경영향 등과 관련한 민원을 처리하고 있으며, 신문사협회․출판인협회․국립기자협회․기자클럽 등이 참여하여 언론의 자기 통제를 위하여 언론옴부즈만을 두어 언론으로부터 개인이 모욕 등 피해를 당하지 않도록 하고 피해를 당했을 경우에 반론의 기회를 주고 있다. 장애인 옴부즈만(The Disability Ombudsman)은 정부가 선임하는 정부소속의 옴부즈만으로 중앙부처, 지방자치단체 및 개인기업체 등 사경제 주체까지 그 관할 범위로 하고 있고, 기회균등옴부즈만(The Equal Opportunuties Ombudsman)은 1980년 기회균등법(The Equal Opportunities Act)에 의해 설립되어 노동, 근로환경, 능력발전의 기회, 기타 노동과 관련한 여타의 조건에 있어서 남녀의 평등권을 보장하고 여성의 근로조건을 개선하는데 중점을 두고있음. 민족차별금지옴부즈만(The Ombudsman against Ethnic Discrimination)은 정부에 의해 임명된 정부기관으로 인종, 피부색, 국적이나 민족 또는 신앙으로 인하여 부당하거나 공격적인 취급을 받는 것과 관련한 민원을 처리함

2. 각국의 옴부즈만 발전 및 현황

□ 100년 이상의 세월이 흐르다 : 핀란드

○ 옴부즈만 제도가 지닌 이상(idea)의 확산은 스웨덴과 공통의 역사를 가지고 있던 핀란드에서 시작됨

○ 핀란드는 스웨덴 영토에 편입되어 있다가 1809년 스웨덴으로부터 분리되면서 100년 이상 러시아 제국의 통치를 받게 되었고, 1919년 독립하여 공화국가로 선포하고 새로운 헌법에 옴부즈만을 창설하게됨

1523년 스웨덴 왕 구스타브 1세 바사는 스웨덴을 안정된 독립왕국으로 만들면서 핀란드를 편입하였고, 스웨덴 왕 구스타브 2세 아돌프(재위 1617년-1632년)는 군사 개혁을 단행하여 스웨덴의 군대를 유럽 최고수준으로 훈련시키고 핀란드를 동방 전초기지로 활용함. 이후 스웨덴 왕 칼 12세의 무리한 군사정책으로 시작된 대북방 전쟁(1700-1721)에서 핀란드의 국토는 러시아의 대대적 침공으로 타격을 입었으며, 나폴레옹 전쟁중에 핀란드는 1808년 러시아 알렉산드르 1세의 군대에 의해 점령당했고, 1917년 까지 핀란드는 제정 러시아의 자치 대공국이 되었음

○ 핀란드 옴부즈만의 공무원의 조치에 대한 법적 정당성 여부, 위법․부당한 행정, 방임 등을 감시하는 기능은 오늘날도 여전히 중요한 책무임

- 옴부즈만은 감옥, 경찰서, 군대, 아동복지시설, 정신장애 시설, 정신병원 등에 대한 감찰도 수행하는 등 광범위한 관할범위를 가지고 있으며, 대상도 주와 시 공무원, 경찰, 군대, 판사, 장관까지도 조사

※ 핀란드는 최근 수십년간 옴부즈만의 역할은 인권 분야에서 더 큰 영향을 받았으며, 1970년대부터 많은 국제 인권협약에 가입함과 동시에 인권법을 개정하는 국가적 과정에 착수하기 시작하여, 1995년 옴부즈만의 역할로 인권의 실행을 감시하는 책무가 헌법 개정 시 들어감

□ 유럽의 옴부즈만 확산

○ 2차 세계대전 이후인 1945년 경제적 재건기 동안 공공행정의 영역이 크게 확산되고 국가가 시민(the citizen)을 위한 새로운 책임을 안게 되면서 법적 체계가 점점 복잡해지고 불명확해지기 시작함

○ 많은 국가에서 시민들이 사회적, 재정적, 심리적 장벽으로 인해 법원에 접근하는 것이 어렵게 됨에 따라 법적 보호를 받지 못하는 것에 대한 불만이 높아 대안을 모색하기 시작함

○ 이러한 문제에 대한 해결책으로 정치가들은 존경받고, 독립적이며 민주적으로 선출한 인물이 기관을 운영하고, 시민들은 법원과는 달리 장벽없이 신청을 할 수 있고, 문제에 대해 창의적이고 예방적 해결을 제시할 수 있는 스웨덴 옴부즈만을 고려하게 됨

○ 민주적 통제의 새로운 치료제로서의 옴부즈만의 비전은 덴마크(1954년)에서 처음으로 실현되어 곧 급격하게 다른 나라(특히 영연방 국가와 서유럽)로 전파됨

※ 스웨덴과 핀란드 옴부즈만은 사법부․행정부에 대한 감시․감찰 기능, 고충민원 처리, 직권조사, 권고 등 포괄적

- 20세기 후반기에 옴부즈만 기구가 덴마크에서 다른 나라로 퍼져 나갈 당시 공공행정 분야가 급격히 증가하면서 옴부즈만의 기능도 행정적 절차에 대한 적절성을 평가하는 방향으로 강조됨

- 특히 행정의 영역이 확장되고 있었으나 행정절차가 정립되지 않았던  1970년대와 80년대 시기에 옴부즈만에 의해 채택된 견해는 모범적인 공공행정을 실현하기 위한 수요와 일치하여 발전됨

- 이에따라 덴마크 이후의 옴부즈만 설치 국가는 스웨덴과 핀란드가 가지고 있었던 법원 등을 포함한 다양한 기관을 대상으로 하는 기소자로(prosecutor)서의 역할은 더 이상 필수 불가결한 것이 아니게 되었음

○ 덴마크 옴부즈만을 스웨덴과 핀란드 두 국가와 비교시 스웨덴․핀란드는 모두 사법부에 대한 기소권한과 관할권을 가지고 있었으나 덴마크 옴부즈만은 위 두가지 기능 모두 가지고 있지 않음

- 덴마크 옴부즈만은 위법․부당한 행정(maladministration)에 대한 통제의 범위는 확대되었지만, 권한은 다소 축소되어 조사, 권고, 의회에 보고만 할 수 있는 권한만 부여하게 되었으며, 사법부는 옴부즈만의 통제범위에서 벗어남

덴마크 의회는 1953년 스웨덴의 영향을 받아 옴부즈만 제도를 도입하였으며, 옴부즈만은 법률가 중에서 의회가 선출하며 의원은 옴부즈만으로 선출될 수 없다. 매년 의회에 보고서를 제출해야 하며, 옴부즈만의 임무는 행정기관으로부터 시민을 보호하는 역할을 수행한다. 옴부즈만은 행정결정의 합법성 만을 살피는 것이 아니라 모범적 행정활동을 하고 있는지도 검토하며, 옴부즈만의 권고는 사법적 구속력을 가지지 않지만, 해당부서는 의회의 공격거리가 될 수 있기 때문에 자발적으로 권고를 수용하는 편이다.

[표 1] 스웨덴 vs 덴마크 옴부즈만 비교

스웨덴	덴마크
공무원에 대한 기소 권한 보유	위법․부당한 행정에 대한 조사자
법원을 포함한 잘못된 공무에 대한 법적 조치의 기반을 형성	옴부즈만의 보고서는 권고의 성격
관련된 개인에 대한 처벌	행정적 발전을 위한 가이드라인 제공

[표 2] 스칸디나비아 반도의 옴부즈만

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
스웨덴	Ombudsman	National and Specialised	1809
핀란드	Eduskunnan Oikeysiamies	National	1919
덴마크	Ombudsman	National	1954
노르웨이	Ombudsman	National and Specialised	1955-1962

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

○ 덴마크 이후 노르웨이(1962년)가 옴부즈만 제도를 채택하고, 즉각적으로 앵글로 아메리칸 법(Anglo-American law) 국가들인 뉴질랜드((1962년), 영국(1967년)이 옴부즈만을 설치 하였고, 곧 이어 이스라엘(1971년), 프랑스(1973년), 호주(1977년)에서 비슷한 형태의 기구가 만들어짐

[영  국]

○ 옴부즈만의 확산과 동시에 일부 국가에서 유사한 기구가 만들어지기 시작했는데, 이 기구의 형태는 국가 옴부즈만 모델(national ombudsman model)이나 의회 커미셔너 제도와도 완전히 일치하지 않은 형태였음

- 이러한 사례의 대표적인 경우가 1967년(1994년에 일부 개정) 영국의 행정을 위한 의회커미셔너(Parliamentary Commissioner for Administration)인데, 기존 옴부즈만에 비해 조사권한이 매우 제한적인 형태로 도입

영국에서 옴부즈만의 도입이 본격적으로 논의된 것은 1961년 와이야트(Whyattt) 보고서에서 출발하였는데, 이 당시는 뉴질랜드에서 옴부즈만이 도입되는 등 논의가 활발하였음. 그 이유는 2차대전 이후에 행정권이 국민의 생활과 복리에 영향을 미치는 권한과 임무를 더 많이 가지게 되면서 그로 인한 국민의 불만과 민원도 동시에 증가하였고, 이를 해소하는 방안으로 행정재판소의 도입을 논의하였으나 영국에서는 프랑스와 같은 행정재판제도를 도입하는 대신 행정심판소의 기능을 강화하는 방향으로 제도를 정비하였음. 이처럼 영국에서 행정재판제도가 도입되지 않은 배경에는 의회주권주의가 배경으로 작용하였음. 의회주권과 장관 책임주의는 장관이 정부와 정책 및 집행행위를 공동으로 결정하며, 자신이 속하는 부서에 대하여 의회에 책임을 지는 것으로 되어 있었기 때문임. 1962년 옴부즈만 도입안이 의회에 제출되었으나 통과되지 못하였고, 의회와의 마찰을 최소화 시킬 수 있는 여러 가지 장치(의원 제청으로 조사에 착수, 장관이 반대하는 경우에는 조사 불가, 조사 대상인 행정활동을 재량권의 행사와 위법․부당한 행정으로 나눈 것 등)가 마련되고 1964년 노동당이 총선에서 승리한 후 1967년 옴부즈만이 통과됨. 영국의 옴부즈만은 입법부와 행정부 사이에 위치(행정부에 더 가깝게 연계)해 있으며 의회의 연장형으로 디자인 되어짐.

- 조사범위에서 범죄수사, 여권 혹은 국가안보 사건, 정부의 사법상의 계약 및 구매행위 등에 대해서는 조사할 수 없었고, 조사 제외 대상도 공기업, 경찰, 지방자치단체, 군대 등 범위가 넓은 편

※ 1974년 지방자치법을 개정하여 지방정부의 행정과오와 불의에 대한 민원처리를 목적으로 지방행정 옴부즈만 제도를 도입하고, 1985년에는 경찰옴부즈만 도입 (잉글랜드와 웨일즈). 북아일랜드는 1996년에 북아일랜드 의회 옴부즈만 설립

- 영국의 경우는 의회주권주의가 강하게 작용하여 옴부즈만은 법원에서 정상적으로 권리구제가 이루어지고 있는 것을 전제로, 법원의 권한에 속하지 않는 민원을 구제하기 위한 보충적이고 보완적인 제도로 구상되었다는 점이 영국 옴부즈만의 특징이라 할 수 있음

[프랑스]

- 프랑스는 시민들과 행정청의 관계를 개선하고자 하는 목적을 가진 독립행정청을 1973년에 설립하고 권리중재자 제도를 운영

- 권리중재자는 특별 독립행정청으로 스웨덴의 옴부즈만과 영국의 의회조사원(le commissaire parlementaire anglais)에서 착안한 것으로 행정의 결점을 밝히는 것이 주 임무임

- 특이한 점은 국가중재자는 개인이 직접 민원을 제기하는 것이 아니라 의회를 통해서만 할 수 있도록 함

※ 위급한 경우나 특별히 중요한 상황인 경우에 개인이 직접 제소를 한 경우라면 사후에 정식절차로 수정됨

[그외의 흐름]

○ 한편, 지방옴부즈만 뿐만 아니라 서독의 군사옴부즈만처럼 다양한 형태의 특수옴부즈만이 발전되기 시작함

- 특히 지방옴부즈만의 경우에는 이탈리아의 경우가 가장 두드러지는데, 1971년 투스카니(Tuscany)에 지방옴부즈만이 설립된 이후 1979년과 1989년 사이에 11개 이상의 지방옴부즈만이 창설됨

○ 1974년에는 덴마크의 개념에 영향을 받은 국제변호사협회(International Bar Association)가 옴부즈만 기구의 모델(조사권, 권고권, 의회 보고권)을 개발함

○ 1975년 유럽평의회 의회(the Council of Europe Parliamentary Assembly*)는 옴부즈만 설치를 권고(Recommendation 757)하여 새로운 국제적 추동력을 만들어 냈으며, 옴부즈만이라는 이상과 유럽의 인권에 대한 강한 연계고리를 만들어 냄

* the Council of Europe Parliamentary Assembly는 1949년에 첫 회의를 개최하였고, 총 642명의 회원으로 구성되어 있으며 가장 오래된 국제적 의회로 인정되고 있음. 그 권한은 예를들어 유럽의 정치적 상황에서 큰 비중을 차지하는 인권과 관련하여 조사, 권고, 조언 기능을 수행함

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
독 일	Wehrbeaufragter des Bundestaes	Specialised (Military)	1956
뉴질랜드 뉴질랜드, 호주, 이스라엘은 유럽지역은 아니지만, 유럽지역 옴부즈만 발전과 그 맥락을 같이 하기 때문에 위 표에서는 유럽지역으로 분류함	Ombudsman	National	1962
영 국	Parliamentary Ombudsman	National and Regional	1967
스 위 스	Ombudsman	Regional	1971
이탈리아	Difensore Civico	Regional	1971
이스라엘	Ombudsman	National	1971
호 주	Ombudsman	Regional	1972
프 랑 스	Mediateur de la Republique	National	1973
포루투칼	provedor de Juystica	National	1975
아일랜드	Ombudsman	National	1980
스 페 인	Defensor del Pueblo	National and Regional	1981
오스트리아	Volksanwaltschaft	National	1982
벨 기 에	Le Mediateur federal	Regional	1991
사이프러스	Commissioner for Administration	National	1991
그린랜드	Lanstingets Ombudsman	National	1994
말 타	Parliamentary Ombudsman	National	1995
그리스	Sinigoros Eou Politi	National	1997
안 도 라	Raonador del Ciutada	National	1998
룩셈부르크	Commission des petitions	National	2001

[표 3] 유럽(북미) 나머지 국가의 옴부즈만

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

□ 유럽의 “새로운” 민주주의 (The "new" democracies in Europe)

1970년대 중반 남부유럽의 포르투칼, 스페인, 그리스가 장기간 지속되었던 권위주의 체제를 탈피하고 서구식 의회민주주의 체제로 탈바꿈함. 이후 세계 도처에서 권위주의 체제가 붕괴되고 민주주의 체제가 확립되는 ‘민주화의 도미노 현상’이 나타났다. 이후 1980년대에 들어서면서 아르헨티나, 브라질, 우루과이, 칠레 등 남미국가들에서, 80년대 중반에는 아시아의 필리핀, 한국, 파키스탄, 대만 등에서, 그리고 80년대 말에는 폴란드, 헝가리, 루마니아, 체코 등 동구 사회주의 국가들에서 나타났으며, 국가에 따라 정도의 차이가 있지만 과거 권위주의적인 체제를 탈피하고 자유민주주의 체제로의 변화가 일어났다.

○ 유럽에서 새로운 민주주의에 대한 추동력을 더욱 촉발시킨 것은 포르투칼과 스페인에서 일어난 전체주의(totalitarian) 체계의 붕괴였음

포르투칼의 근대화 역사는 세가지 시기로 나누어 볼 수 있는데 첫 번째 시기는 1910년 공화국을 수립한 후 1926년 군사혁명으로 제1공화국이 붕괴될 때까지이며, 두 번째 시기는 1926년 군사혁명 정부에서부터 1933년 살라자르에 의해 만들어 진 ‘신 국가(Estado)’ 정치체제가 1974년 카네이션 혁명(카네이션 혁명이라 불리게 된 것은 혁명군을 환영하는 시민들이 혁명 당시 길가에 피었던 카네이션을 혁명군에게 주어 총에 꽂자 모든 혁명군들이 총에 이 꽃을 꽂았다는데서 유래함)에 의해 신국가 정치체제가 붕괴할 때 까지, 세 번째 시기는 1974년 카네이션 혁명이후 현재까지로 구분한다. 살라자르에 의해 세워져 40여년간 지속되었던 신 국가 정치체제는 스페인의 프랑코 정부와 함께 이베리아 반도에서 독재자가 거의 동시대에 비슷한 기간 통치하였다. 1976년 새로운 헌법이 공포되면서 제3공화국이 수립되어 현재가지 이르고 있으며, 카네이션 혁명 후 10여년간은 군부의 독재정치 후유증에 따른 정치적으로 혼란기를 거치다가 민주주의가 뿌리를 내리기 시작하여 정치적 안정을 가져오게 됨. 그후 포르투칼은 정치적 안정을 바탕으로 1986년 EU(European Union)에 가입하여 유럽 정치 문화권에 들어가게 되었다.

스페인의 경우 1975년 11월 20일 프랑코 총통이 사망하자 그의 유언에 따라 즉위한 후안 카를로스 국왕은 기존 프랑코 군사정부의 기조를 계승하여 독재체제를 유지할 것이라는 예상을 뒤엎고, 민주화 운동을 주도하였고, 후안 카를로스 국왕은 1976년 후안 곤살레스 수상의 지도하에 양원제를 수립했으며, 1977년에 41년만에 총선거를 실시하여 국민들이 상․하원 의원들을 선출하도록 했다. 1978년에는 신(新)헌법을 승인시켜 입헌군주제를 확립하였다.

- 민주주의를 촉진키시기 위하여 두 국가는 유럽평의회(the Council of Europe)에 가입하였고 유럽인권조약(the European convention on Human Rights)을 비준함

유럽평의회는 1949년 1월 브뤼셀 조약기구(현재의 서유럽 연합) 외무장관 회의에서 채택되어 동년에 서유럽 10개국이 ‘유럽회의 헌장’에 서명함으로써 발족되었다. 유럽의 경제․사회적 발전을 촉진하기 위해 가맹국의 긴밀한 협조에 의한 공동의 이상과 원칙을 옹호함으로써 유럽의 점진적 통합을 목적으로 하며 군사문제는 다루지 않음. 산하에 회원국 외무장관으로 구성되는 각료위원회, 자문위원회, 유럽협의회, 유럽인권위원회, 유럽인권재판소, 사무국 등의 기구를 두고 있으며, 사무국은 프랑스 스트라스부르에 있음. 가입국은 네덜란드, 노르웨이, 덴마크, 룩셈부르크, 벨기에, 스웨덴, 아일랜드, 영국, 프랑스 등이며, 현재 47개국으로 구성되어 있다.

- 이들 두 국가는 인권을 보호하기 위해 현대적 개념의 헌법재판소를 설립하고, 옴부즈만이 헌법재판소에 상고(appeal)하는 것을 포함한 광범위한 관할권을 가진 옴부즈만 기구를 포르투칼(1976년), 스페인(1981년)에 설립

포루투칼은 1976년 4월2일 헌법을 제정하여 헌법재판소(The Constitutional Court)를 설립하였고, 구성은 헌법재판소장, 부소장 1일을 포함한 13인의 재판관으로 구성하였다. 포루투칼 헌법재판소의 권한은 규범통제기능(사전적 규범통제, 추상적 규범통제, 구체적 규범통제)과 대통령과 관련된 권한, 국회의원과 지방의원의 의원직 상실에 관한 심판, 선거소송, 정당관련 권한이 있으며 이중 옴부즈만과 관련된 사항은 규범통제 중 “법률과 법규명령 및 지방자치단체의 조례와 규칙의 위헌․위법 여부에 의문이 있는 경우 옴부즈만이 청구할 수 있는 권한을 가지고 있다 (청구자는 대통령, 국회의장, 옴부즈만, 법무부장관, 국회의원 1/10 이상이 청구해야 함)

- 이렇게 다양한 인권 보호기구를 설립하게 된 배경은 다양한 기관이 함께 노력하면 개인에 대한 법적 보호가 보다 효율적으로 실현될 수 있다는 이념적 기반 때문이었음

- 이러한 이념은 이들 기구의 명칭에서도 잘 드러나는데, 포루투칼은 “Provedor de Justica(정의의 제공자)", 스페인은 ”El Defensor del Pueblo(시민의 보호자)"를 사용함

- 포르투갈과 스페인의 이러한 발전은 옴부즈만을 인권의 보호자로서의 개념을 확립하는 데 있어서 기반을 제공하였음

- 포루투칼 옴부즈만의 주요 기능은

․ 공공행정 기관의 불법적이고 불평등한 조치를 바로잡고, 서비스를 발전시키기 위하여 권고

․ 입법의 결함을 지적하고, 새로운 입법을 제정하고자 할 경우 법률 초안의 해석, 수정, 취소, 제안 등을 권고

․ 의회의 요청에 따라 의회의 활동과 관련한 사안에 대한 의견을 제시

․ 공공단체가 관련되는 사안에 있어서 언제든지 적용 가능한 법률과 일치하도록 개입

○ 이후 포르투칼, 스페인과 유사한 발전이 그리스와 소비에트 체제 붕괴 후의 동유럽 및 유고슬라비아에서 일어남

- 이 지역의 옴부즈만 기구에 의해 추구된 목적은 항상 비슷했는데, 그것은 민주적 구조와 법치주의에 대한 급속한 수립, 부패(corruption)와 친족 등용주의(nepotism)의 철폐, 시민사회의 건설 등이었음

○ 지난 22년간 25개의 국가들이 옴부즈만 기구를 채택함. 이들 기구들 중 일부는 또한 파리 원칙(the Paris Principles)에 따라 국가 인권 기구로 인정되었음

유엔은 1946년 경제사회이사회 두 번째 회기에서 국제인권법의 국내적 실현을 촉진하기 위해 각국에 특별한 인권기구(Local Human rights Committee)의 설치를 권유함. 이후 1978년 유엔 인권위원회는 ‘국가인권기구의 구조와 기능에 관한 지침(Guidelines for the Structure and functioning of Nations Institutions)의 제정을 통해 국가인권기구의 조직에 관한 기본적인 방향을 제시함. 이러한 유엔의 노력에 힘입어 1970년대와 1980년대를 거치면서 국가인권기구를 설립하는 나라들이 점차 늘어남. 특히 1980년대 이후 권위주의 체제를 벗어나 민주화의 길에 접어든 국가들이 국가인권기구를 도입하기 시작하면서 그 수가 급격히 늘어나게 됨. 국가인권기구의 세계사적 흐름은 1991년 파리에서 열린 제1차 국가인권기구 국제워크숍에서 일명 ’파리원칙(Paris Principles)‘이라 알려진 ’국가인권기구의 지위에 관한 원칙(Principles relating to the Status of National Institutions)'이 제정되면서 새로운 전기를 맞게 됨. 이 원칙은 1992년 유엔 인권위원회를 거쳐 1993년 유엔 총회에서 채택됨으로써 국가인권기구의 지위와 책임을 규정하는 대표적인 준칙이 됨. 파리원칙은 국가인권기구의 권한과 책임, 구성과 독립성 및 다원성의 보장, 운영방식, 준사법적 권한을 가진 국가인권기구의 지위에 관한 추가원칙 등에 걸쳐 국가인권기구의 기본적 요건들을 구체적으로 열거함으로써 국가인권기구 설립의 준거들을 각 나라에 제시하고 있음.

[표 4] 동유럽 및 발칸반도의 옴부즈만

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
폴란드	Protector of civil Rights	National	1987
크로아티아	National Ombudsman	National	1993
슬로베니아	Human Rights Ombudsman	National	1993
헝가리	Parliamentary Commissioner for Human Rights	National	1993
리투아니아	Seimas Ombudsman	National	1994
보스니아- 헤르체코비나	Human Rights Ombudsman	National and Regional	1995
러시아	Plenipotentiary for Human rights	Federal	1996
라트비아	National Human Rights Office	National	1996
마케도니아	Ombudsman	National	1997
루마니아	National Ombudsman	National	1997
에스토니아	Ombudsman	National	1999
알바니아	Ombudsman	National	2000
체 코	Ombudsman	National	2000

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

□ 북아메리카 옴부즈만

○ 캐나다와 미국은 연방 옴부즈만을 운영하고 있지 않으며, 뉴질랜드(1962) 옴부즈만 모델을 토대로 옴부즈만을 설립

○ 연방옴부즈만이 아닌 주(州)별로 지방옴부즈만을 운영하는 가장 큰 이유는 몇 사람이 전국을 관할하기에는 인구 및 면적 규모가 너무 큰 연방제 국가라는 점을 들 수 있음

※ 미국의 경우 옴부즈만 운영이 어려운 이유는 인구 및 면적 규모라는 여건 외에 행정기관의 자유재량권 남용에 대한 사법부의 법령심사제도가 잘 확립되어 있어서 시민의 행정처분에 대한 불만을 사법적 절차에 의하여 쉽게 해결 할 수 있으며, 국회의원은 선거구민의 고충대리인으로서 의원 각자가 옴부즈만이라는 생각과, 미국의 강한 정파성(partisanship), 후원(patronage)이라는 정치적 관행이 옴부즈만의 기본적 요건인 정치적 중립성, 공평성, 독립성과 일치되기 어렵기 때문임

[캐나다]

○ 캐나다는 영연방의 일원으로 행정법원제도가 없기 때문에 다른 나라보다 옴부즈만 제도에 대한 필요성을 더욱 강하게 느껴 10개주 중 9개 주(Prince Edward Island는 미 설치)에서 옴부즈만 운영

※ Alberta(1967), New Brunswick(1967), Quebec(1969), Manitoba(1970), Nova scotia(1971), Saskatchewan(1973), Ontario(1975), Newfoundland(1975), British Columbia(1979)

※ 준(準) 주로는 노스웨스트, 누나부트, 유콘 등 3개의 준주가 있고 이중  Yukon(1996)이 옴부즈만을 운영 중

- 캐나다 주 옴부즈만은 뉴질랜드 옴부즈만을 모델로 하여 정부 각 부처나 행정기관에 의하여 이루어진 위법․부당한 행정(maladministration)에 대한 개선을 유도하고 있음

- 특히 대학 및 사적 영역에 까지 옴부즈만의 기능과 역할이 확대되고 있는 것이 특징임 (미국도 비슷한 경향)

○ 캐나다에서 옴부즈만이 발전하게 된 배경은

- 영 연방 국가의 특성상 국민의 권리를 절차적으로 보장할 수 있는 행정절차 제도가 잘 발달되어 있지 않았고, 위법․부당한 행정이 이루어지거나 행정처분에 대해 불만이 있을 경우 이를 구제할 수 있는 기회가 매우 적었다는 점과,

- 일반법원은 행정사건을 심리할 수 있는 기회와 범위가 매우 제약되어 있으며, 소득계층이 낮은 국민의 경우 무료로 이용할 수 있는 법률적 체계가 미흡하다는 점 등을 들 수 있음

※ 일반법원은 행정심판에 대한 불복사건을 다룰 수 없도록 되어 있을 뿐만 아니라 법원 심리가 보통법(common law)에 의해 이루어기기 때문에 복잡하여 일반국민이 이용하는데 어려움이 있음

※ 미국 연방정부의 경우 경제기회균등처(Office of Economic Opportunity)와 같이 가난한 사람들의 법률구조를 위해 무료로 변호사를 선임하는 서비스를 제공

[미  국]

○ 미국은 대통령중심제 하의 강한 권력분립 정신에 따라 전반적으로 옴부즈만 제도가 크게 발달하지 못하고 있고, 의회형 보다는 행정부형 옴부즈만 형태로 운영중

○ 옴부즈만은 1966년 뉴욕주의 Nassau county에서 처음 도입되었으며, 호민관(Public Protector)이라는 명칭 하에 비능률(inefficiency), 위법․부당한 행정(maladministration), 권위적 태도(arrogance), 권한남용(abuse) 등으로부터 시민을 보호할 수 있는 권한을 부여함

※ Hawaii(1969), Nebraska(1971), lowa(1972), New York(1970), Dayton Ohio(1971), Seattle(1971)은 시 옴부즈만(municipal ombudsman)임

[표 7] 캐나다, 미국의 옴부즈만

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
캐나다	Ombudsman/ Protecteur du Citoyen	Regional	1967
미 국	Ombudsman	Regional	1969

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

□ 아시아 지역 옴부즈만

○ 아시아지역은 다양성과 변수를 가진 대륙으로, 정치체계가 나라마다 상이(민주체계, 독재, 군사통치, 의회체계, 연방 체계, 이슬람원리에 기반을 둔 통치형태 등) 하며, 경제적 수준 또한 지역마다 차이가 큼

- 이러한 이유로 아시아는 정치체계 뿐만 아니라 시민사회의 단계와 특성, 시민 참여의 수준, 정치적 리더십, 민주적 문화, 민주적․경제적 발전 등에 있어서 매우 다른 차이를 만들어 내고 있음

Dr. Rajani Ranjan Jha, "Concept and Role of the Ombudsman Institution in Asia in Improving and Maintaining Public Service Delivery"

○ 따라서 아시아 지역의 정치적 발전 정도, 특히 민주주의 정치체제의 정착 및 발전 정도와 정부체계의 발전 정도가 각 국가별로 다양하게 이루어져 왔으며, 결국 이러한 복합적 요소들이 옴부즈만 제도에도 투영되어 국가별로 상이한 옴부즈만 제도가 도입․운영되고 있음

스웨덴에서부터 시작한 옴부즈만이 아시아에 비교적 늦게 안착했다고는 하나, 학자들은 아시아의 고대문명 속에는 옴부즈만과 유사한 직위 또는 기구가 있었음을 언급. 이슬람 국가의 Motasib는 일종의 옴부즈만으로서 도시와 마을을 순회하면서 공무원들의 업무처리의 정확성과 정당성을 감독하였고, 부당한 행정에 대한 교정권한을 가지고 있었음. 15세기 태종이 통치하던 한국에서는 궁궐밖에 신문고(drum of Justice)를 설치하고 불의를 보고하기를 원하는 사람은 누구든지 북을 울리도록 하여 백성의 고충을 처리하게 하였음. 고대 중국에서는 “Censorate"라고 알려진 기구에서 백성의 권리를 위협하는 위법․부당한 행정에 대해 추적하고 모니터링 하였음. (L.C Rief, 2000, "The Ombudsman, Good Governance and International Human Rights system”, Leiden and Boston”)

○ 파키스탄은 1972년 임시헌법에서 처음으로 지방 옴부즈만 뿐 아니라 연방 옴부즈만 임명을 위한 논의를 하였으나 실현되지는 못하였고, 태국에서도 1974년 옴부즈만 도입을 위한 노력을 하였으나 1991년에 와서야 공식적으로 헌법에 채택됨

○ 아시아 지역에서 연방 또는 국가 옴부즈만이 나타나기 시작한 것은 1980년대이며, 파키스탄은 연방 수준에서 고전적 옴부즈만 모델을 채택한 첫 국가로 1983년에 Wafaqi Mohtasib(연방 옴부즈만) 기구를 설치

○ 이후 필리핀(1987), 홍콩(1989), 대한민국(1994), 태국(1999), 인도네시아(2000) 등이 옴부즈만 기구를 설치하게 됨

대한민국에서 옴부즈만 도입은 김영삼 정부의 개혁정책의 일환으로 시작된 것으로 행정에 대한 국민의 고충민원을 공무원이 아닌 국민의 시각에서 간편하고 신속하게 조사․처리하기 위해 1994년 4월 국민고충처리위원회를 설립하게 됨. 김영삼 정부는 대통령중심제와 삼권분립의 원칙을 채택하고 있는 현 헌법정신으로 고려하여 의회형 보다는 행정부형 옴부즈만이 행정구제와 제도개선의 기능을 보다 효율적으로 수행할 수 있다고 판단하여 행정부 내 국무총리소속하에 합의제 형태의 기관으로 고충처리위원회를 설치하게 됨. 국민고충처리위원회는 발족 2년후인 1996년 3월에 세계옴부즈만협회(International Ombudsman Institute)에 정식회원국으로 가입하였고, 1996.12.31 「국민고충처리위원회 사무처 설치령」(대통령령제 15,252호)을 제정하여 정부합동민원실을 흡수․통합하여 위원회 사무처로 개편을 함. 이후 2008.2.9 권익구제 창구를 통합하여 효율적인 권익보호를 실현하기 위하여 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회, 행정심판위원회를 통합하여 현재에 이르고 있음.

○ 아시아 지역에서 옴부즈만의 활동과 관련하여 일반적으로 중요시 되는 요소로 다섯가지를 들 수 있음

1) 위법․부당한 행정(maladministration) 개선

- 아시아 지역은 서구제국에 의한 식민지배의 유산이라 할 수 있는 통치주체에 의한 위법․부당한 대우를 많이 경험해 왔기 때문에 위법․부당한 행정(maladministration)을 개선하고, 개인의 피해를 구제해 주는 것이 옴부즈만 제도의 중요한 요소가 됨

- 이에따라 대부분의 아시아 국가의 옴부즈만 관련법*은 부당함(injustice), 위법․부당한 행정(maladministration), 불법성(illegality)으로 초래되는 개인의 고통을 해결하는 것을 옴부즈만의 개념과 역할의 중요한 요소로 규정함

* 명시적으로 규정하고 있는 국가는 말레이시아, 파키스탄, 인도, 태국, 대한민국, 인도네시아, 일본, 중국 등이며, 묵시적으로 규정하고 있는 국가는 스리랑카임

2) 부패(corruption) 방지

- 아시아 국가에서 옴부즈만의 또 하나의 중요한 요소로는 부패대책을 들 수 있음

※ 대한민국, 말레이시아, 마카오, 인도, 필리핀 등이 중점을 두고 있음

- 위법․부당한 행정과 부패는 개인의 삶과 관련된 공공행정의 질과 공공서비스의 제공에 있어서 큰 영향력을 미치며, 국가경제 및 사회적 안정에 부정적 영향력을 가져와 결국은 국가발전의 저해요소로 작용하게 됨

- 따라서 아시아 국가에서 옴부즈만의 부패방지 활동 역시 공공서비스 제공과 공공행정의 질 향상 문제에 있어서 중요한 요소라 할 수 있음

3) 인권과 자유의 보호자 (defender of human rights and civil liberties)

- 아시아 지역 옴부즈만 기구의 세 번째 중요한 요소, 특히 구 소련 연방에서 독립한 중앙아시아 국가(우즈베키스탄, 키르지그스탄 등)의 옴부즈만의 역할로 중시되고 있는 것은 인권과 자유의 보호자임

※ 중앙아시아 국가들은 1950년 중반 유럽인권위원회(European Commission of Humna Rights) 설립 당시부터 옴부즈만의 중요한 역할로 여겨왔던 중부 유럽의 영향을 받은 것으로 보임

- 중앙아시아 국가의 옴부즈만 기구는 국가기관 또는 공무원의 행위에 의해 침해된 개인의 인권과 자유를 보호하고 피해를 입은 권리를 구제해 주는 것을 옴부즈만의 주요 기능으로 명시하고 있음

4) 법․제도 개선 (reform law ＆ system)

- 고충민원의 유발요소로 반복적으로 지적되고 있는 문제들에 대하여 옴부즈만은 각종 법․제도 등에 대한 개선 또는 권고안을 제시하고 있으며, 이러한 기능은 아시아 지역 옴부즈만 기능에서도 쉽게 발견됨

※ 법․제도 개선과 관련하여 옴부즈만 기능으로 두고 있는 나라는 홍콩, 대한민국, 태국, 일본, 인도네시아, 인도, 우즈베키스탄, 말레이시아 등임

5) 중재자로서의 역할 (role as a mediator)

- 옴부즈만의 기능과 역할은 단지 잘못을 발견하는 것만이 아닌, 국가기관이나 공무원의 잘못에서 기인한 결과를 제거함으로써 개인에게 만족감을 주는 것 까지를 포괄함

- 옴부즈만은 개인이 제기한 민원을 법률적 관점에서 엄격히 판단하기도 하지만, 필요시에는 민원을 제기한 개인의 관점에서 보다 유연하게 문제에 접근하여 분쟁해결의 실마리를 찾기도 함

- 이러한 아시아 지역 옴부즈만의 개념과 역할은 민주주의를 강화하고 거버넌스를 실현하는 것과 밀접히 관련되어 있음.

※ 중재자로서의 역할을 강조하는 국가는 일본, 대한민국, 인도네시아 등이 있음

[표 5] 아시아 지역 옴부즈만

국가명 (Country)	기구 (Institution)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	관할범위 (Scope of Jurisdiction)	설립연도 (Founded)
일 본	administrative Evaluation Bureau	- 일본은 전통적 형태의 옴부즈만제도를 운영하지 않는 국가로 총무성(Ministry of Internal Affairs and Communications)을 중심으로 한 3개의 조직인 행정평가국(Administrative Evaluation Bureau), 행정민원해결증진위원회(Administrative Grievance Resolution Promotion Councils) 및 총무성 장관이 임명하는 5,000여명의 행정상담위원(Administrative counselors)이 있음	National	Administrative complaints	1966 *행정상담위원법
말레이시아	Public Complaints Bureau	Ombudsman	Federal	Administrative complaints	1971
인 도	Lokayukt(Ombudsman)Organization, Uttar Pradesh	Ombudsman	Regional	Administrative complaints	1975
이 란	General Inspection Organization	-	National	Administrative complaints	1982
인 도	Lokayukt(Ombudsman)Organization, State of Madhya Pradesh	Ombudsman	Regional	Administrative complaints	1982
스리랑카	Office of the Parliamentary Commission for Administration	Commissioner	National	Administrative complaints	1982
파키스탄	Office of the Wafaqi Mohtasib	Ombudsman	Federal	Administrative complaints	1983 *대통령령
필 리 핀	Office of the Ombudsman	Ombudsman	National	Administrative complaints	1987
홍콩/중국	Office of The Ombudsman	Ombudsman	Local (Special Administrative Region)	Administrative complaints	1989
파키스탄	Provincial Ombudsman of Sindh 파키스탄은 주(state)로 발루치스탄주, 카이베르파크툰크와 주, 펀자브주, 신드주가 있으며, 특별행정구역으로 이슬라마바드 수도권, 연방 직할부족 지역과 파키스탄령 카슈미르 지역으로 아자드잠무․카슈미르 주와 길기트 발티스탄 주가 있음	Ombudsman	Regional	Administrative complaints	1991
우즈베키스탄	Oliy Majlis of the Republic of Uzbekistan fir Human Rights	Ombudsman	National	Administrative complaints	1994
대한민국	Anti-corruption ＆ Civil rights Commission	Ombudsman	National 아시아개발은행은 대한민국을 지방옴부즈만이 없는 국가로 분류하고 있음	Anti-corruption and protection of civil rights	1994
파키스탄	Office of the Ombudsman(Mohtasib) Punjab	Ombudsman	Regional	Administrative complaints	1996
중 국	Ministry of Supervision	-	National	Monitoring administrative authorities	1997
마카오 /중국	Commission Against Corruption	Ombudsman	Local (Special Administrative Region)	Anti-corruption and administrative complaints	1999
태 국	Office of the Ombudsman	Ombudsman	National	Administrative complaints	1999
파키스탄	Federal Insurance Ombudsman	Ombudsman	National	Insurance Issues	2000
파키스탄	Federal Tax Ombudsman	Ombudsman	National	Tax Issues	2000
인도네시아	Komisi Nasional(Ombudsman)	Ombudsman	National	Administrative complaints	2000 *대통령령
타타르스탄	Commission for Human Rights	Commissioner	National	Protection of human rights	2000
파키스탄	Provincial Ombudsman of Balochistan	Ombudsman	Regional	Administrative complaints	2001
아제르 바이잔	Commission for Human Rights	Commissioner	National	Protection of human rights	2001
키르기스스탄 (Kyrgyz Republic)	Institute of Ombudsman	Ombudsman	National	Administrative complaints	2002
베 트 남	Government Inspectorate of Viet Nam	Ombudsman	National	Administrative complaints	2004
파키스탄	Banking Mohtasib	Ombudsman	National	Banking Issues	2005

<출처 : Asian Development Bank, 2011, "Strengthening the Ombudsman Institution in Asia" 재구성>

□ 아프리카 지역 옴부즈만

○ 아프리카에서는 일반적으로 식민지배로부터 독립하면서 옴부즈만 기구를 설립한 경우가 많은 편이며, 이러한 대표적 예로는 탄자니아(1966), 가나(1969) 등을 들 수 있음

※ 탄자니아가 1964년에 독립하면서 1966년에 ‘Permanent Commission of Enquiry'를 설립했고, 가나가 1957년 독립하면서 1969년에 Commissioner for Human Rights and Administrative Justice를 설립

○ 옴부즈만의 주요 역할은 행정의 책임성 확보, 부패 예방, 위법․부당한 행정에 대한 가이드 제공 등이며, 아프리카 지역에서 옴부즈만 기구는 그리 많지 않은 상황임 (18개 국가)

○ 아프리카 지역 옴부즈만의 성과는 세계의 다른 지역에서 중요성과 효율성이 증가하는 상황과 비교할 때 실망스러운 수준이라 할 수 있음

- 다만, 우간다(1986)와 나미비아(1990)에서 한층 강화된 힘을 가진 옴부즈만 기구의 설립은 환영할만한 일이라 할 수 있음

John Hatchard, 2007, "The Ombudsman in Africa Revisited", Published by Oxford University Press

[표 6] 아프리카 지역 옴부즈만

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
탄자니아	Permannent Commission of Enquiry	National	1966
가 나	Commissioner for Human Rights ＆ Administrative Justice	National	1969
잠비아	Investigator General	National	1973
나이지리아	Public complaints Commission	National	1975
자메이카	Parliamentary Ombudsman	National	1978
짐바브웨	Ombudsman	National	1982
우간다	Inspector General of Government	National	1986
나미비아	National Ombudsman	National	1990
세네갈	Mediateur de la Republique	National	1991
마다카스카르	Defenseur du peuple	National	1992
말라위	Ombudsman	National	1994
수 단	Public Grievances and Corruption Board	National	1995
부르키나파소	Mediateur	National	1995
남아프리카	Public Protector	National	1996
보츠와나	Protector Publico	National	1997
가 봉	Mediateur de la republique	National	-
잠비아	Ombudsman	National	-
모리타니	Mediateur de la Republique	National	-

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

□ 라틴아메리카의 옴부즈만

○ 라틴아메리카에서 옴부즈만이 확산된 가장 큰 이유는 1970년～1980년대에 라틴아메리카를 괴롭혀 왔던 군사독재와 내부갈등 시기에 이루어진 심각한 인권침해 때문임

- 이에따라 1990년대를 중심으로 대부분의 라틴아메리카에서 행정의 책임성을 높이고 인권을 보호하기 위하여 옴부즈만 기구를 설립

※ 라틴아메리카 국가중에서 도미니카 공화국은 2000년도에 옴부즈만 관련 법을 제정하였지만 옴부즈만을 임명하지 않고 있으며, 칠레․우루과이․브라질은 관련법을 채택하지 않고 있음

○ 라틴아메리카 국가에서 공통적인 특징은 불안한 민주화 과정, 내부갈등, 독재정권, 부패, 국가기관에 의한 광범위하고 조직적인 인권 침해를 경험했다는 점임

- 이러한 현실을 고려했을 때 ‘고전적(classical)’ 옴부즈만은 자연스럽게 인권기구와 연계되었으며, 스웨덴과 스페인 모델을 기반으로 하여 각 나라의 필요에 따라 발전

- 이에따라 고전적 형태의 옴부즈만에서부터 인권위원회(human rights commission)와 매우 유사한 형태까지 다양한 스펙트럼을 가지게 됨

※ 포루투칼과 스페인이 민주화를 이루고 헌법에 옴부즈만 기구를 규정한 사례가 혼합형 모델(hybrid model)의 초기 형태(template)를 보여줌. 라틴아메리카 옴부즈만의 명칭인 The Provedor de Justiça(정의의 제공자), Defensor del Pueblo(국민의 보호자)는 그 핵심에 인권 보호의 역할을 옴부즈만에게 부여하고 있는 것을 보여주는 것임

○ 이베리아반도(스페인, 포르투갈 등)의 개혁에 자극을 받은 라틴아메리카 정부는 옴부즈만 기구를 설립하게 되고, 과테말라(1985)를 시작으로 라틴아메리카 전역에 빠른 속도로 확산됨

Thomas Pegram, 2008, "The Human rights Ombudsman and Democracy in Latin America"

- 과테말라(1985)는 옴부즈만을 헌법에 근거를 두고 인권보호의 임무를 부여하는 한편, 옴부즈만과 더불어 의회 인권위원회(Parliamentary Commission of Human Rights)를 설립함

라틴아메리카 역사는 대부분 식민지, 내전 등의 역사로 점철되었는데, 과테말라의 경우도 예외는 아니어서 마야문명의 의문속 멸망 후 스페인에 정복되어 300년간 스페인의 식민통치를 겪다가 1821년 스페인에서 독립하고, 1938년 연방해체로 과테말라 공화국이 되었음. 1956년 단행한 특권층 위주의 농지개혁은 현재까지도 정부의 근원적인 현안 문제가 되고 있으며 게릴라 문제의 원인을 잉태하는 사안이 되었음. 특히 1967년부터 1973년 사이에 좌우익간의 극심한 대립으로 사회혼란이 가중되었으며 이 시기에 반정부 세력의 군사집단화 및 게릴라 활동이 표명화 되었고, 1980년대 초 게릴라의 파괴활동이 증가하면서 군부의 민간인에 대한 인권유린 사태가 악화됨. 1985년 11월 대통령 선거를 거쳐 Vincio Cerezo Arevalo이 1986년 1월 민간정부를 출범시킴으로서 약 50년간에 걸친 군부집권이 종료되고, 헌법을 제정(1985년)하고 옴부즈만 기구를 설치하게 됨. 과테말라는 이후에도 불안한 민주주의를 지속해 오다가 1996년 12월 말 과테말라 정부와 반군단체간에 평화협정이 체결되어 안정을 찾기 시작함.

- 엘살바도르(1991)의 경우도 평화협정(Peace Agreement; 엘살바도르 정부와 국민자유를 위한 Farabundo 전선과의 협정)을 체결한 후 헌법을 개정하여 내전을 종식시키고 국가 내 모든 부문과의 공존을 위해 옴부즈만 기구를 설치

○ 라틴아메리카 옴부즈만의 주요 특징으로는 다음과 같음

- 정치적 정파로부터의 자율성

- 의회에 연례보고서 제출

- 헌법에 근거

- 공공행정에 대한 감시

- 인권 존중을 위한 감시

- 조사․보고․권고는 하지만 결정은 취소할 수는 없는 능력

- 정치적, 행정적, 예산에 대한 독립성 부여

○ Thomas Pegram은 전통적 옴부즈만 형태와 인권기능이 결합된 라틴아메리카 옴부즈만의 유형을 아래와 같이 세 가지로 나누어 분석함

Thomas Pegram, 2008. "The Human rights Ombudsman and Democracy in Latin America"

- 혼합형 옴부즈만(hybrid ombudsman) : 인권과 관련한 권한과 모범적 행정을 위한 고전적 기능을 결합한 것으로 아르헨티나, 코스타리카, 페루, 베네주엘라 등이 있음. 혼합형은 인권과 관련하여 명확한 법적 권한과 조사권을 가지고 있음

혼합형 옴부즈만의 특징은 1) 행정의 공정성과 적법성을 모니터링하는 것 외에도 행정에 대한 불만, 인권, 부패, 리더십 규약 등을 조사할 수 있는 권한을 보유하고 있고, 2) 부처, 기관, 국영기업 등에 걸쳐 관할권을 가지고 있으며, 3) 흔한 사례는 아니지만 인권옴부즈만이 사적 부분에서 일어난 인권침해 사건을 처리

- 인권-혼합형 옴부즈만(human rights-hybrid ombudsman) : 인권보호를 위한 광범위한 권한 및 조사권을 가지고 있으며, 종종 법원에 상소(recourse)하는 등 법적 조치도 취할 수 있는 것으로 볼리비아, 엘살바도르, 과테말라, 온두라스, 파나마 등이 있음. 고전적 옴부즈만의 권한은 남아있지만 인권의 보조적 기능을 수행

- 인권 옴부즈만(human rights ombudsman) : 국가인권위원회(National Human Rights)와 대부분 일치하는 모델로 독점적으로 인권과 관련한 권한을 보유하고 있으며 높은 수준의 폭력, 독재정권, 정치적 불안정을 겪고 있는 나라들임. 콜롬비아, 에콰도르, 멕시코, 니카라구아, 파라과이 등이 이에 해당함

[표 7] 라틴아메리카 지역 옴부즈만

국가명 (Country)	명칭(Title)	옴부즈만 타입 (type)	설립연도 (Founded)
콰테말라	Procurador de los Derechos Humanos	National	1985
엘살바도르	Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos	National	1991
콜롬비아	Defensor del Pueblo	National	1991
멕시코	comisón Nacional de Derechos Humanos	National	1992
코스타리카	Defensorla de los Habitantes	National 코스타리카, 파나마, 에과도르 국가는 다른 남미국가와 달리 옴부즈만에 관한 사항이 헌법에 규정되어 있지 않고 법률(the law of the Office of the Ombudsman)로 규정되어 있는 국가임	1992
아르헨티나	Defensor del Pueblo	National and Regional	1993
페 루	Defensor del Pueble	National	1993
브 라 질	Ouvidoria Geral do Estado	National	1995
온두라스	Comisionado Nacional de los Derechos Humanos	National	1995
파라과이	Defensoria del Pueblo	National	1995
니카라구아	Procuraduria para los Derechos Humanos	National	1995
볼리비아	Defensor del Pueblo	National	1997
에콰도르	Defensor del Pueblo	National	1997
파나마	Defensoria del Pueblo	National	1997
베네주엘라	Defensoria del Pueblo	National	1999

<출처 : Enrique Mugica Herzog, "the book of ombudsman">

□ 유럽연합 옴부즈만 (European Ombudsman)

○ 1990년 5월 4일에 스페인 수상이 유럽평의회(Council of Europe) 회원들에게 유럽 시민과 관련된 권리 보장을 목표로 하는 유럽 옴부즈만을 제안

- 이러한 제안은 같은 해 유럽평의회 회의에서 받아들여지고, 덴마크 모델을 기반으로 하는 유럽연합 옴부즈만의 창설을 위한 새로운 제안은 1992년 마스트리흐트 조약(the Treaty of Maastrict)에 포함됨

마스트리흐트 조약(공식적으로는 유럽연합에 관한 조약)은 1992년 2월7일 네덜란드 마스트리흐트에서 유럽공동체 가입국이 서명하고, 1993년 11월 1일부터 발효한 조약으로 유럽연합의 기초가 되는 조약임. 동 조약은 유로화의 도입을 이끌었으며, EU의 3가지 중심구조(경제 및 사회정책, 공동의 외교 및 안보, 사법과 국내문제)를 제안함. 공동의 외교 및 안보에 관한 조항은 유럽정책 연합(European Political Cooperation)의 기초 위에 만들어졌으나, 이것을 더 확대해 조약으로 만듬.

- 유럽연합 옴부즈만은 1995.7.12 마스트리히조약에 따라 유럽연합 의회 소속기관으로 설립됨

○ 유럽연합 옴부즈만은 유럽의회에서 선임되며 유럽연합의 법원(the Court of Justice of the European Union)에서 재판중인 사건을 제외한 기관, 사무소, 기구 등을 대상으로 위법․부당한 행정에 관한 불만을 신청, 직권, 유럽의회 의원을 통한 접수 등을 통해 조사․처리

※ 유럽연합 옴부즈만은 기존의 국가별 옴부즈만과는 달리 법․제도 등이 상이한 유럽연합 관할국을 대상으로 하고 있다는 점에서 특이

참고 1		유형별 구분에 따른 옴부즈만 유형

□ 업무관할 범위에 따른 분류 : 일반옴부즈만, 특수옴부즈만

○ 일반옴부즈만은 일반적인 행정전반을 관할 대상으로 하는데 반해, 특수옴부즈만은 상대적으로 행정통제 보다는 행정구제에 중점을 두며 특정한 행정분야 또는 특정한 기관만을 관할 대상으로 함

○ 특수옴부즈만의 전개

- 시초는 1915년 스웨덴에서 설치된 군사옴부즈만(Military Ombudsman)으로 1968년 일반옴부즈만으로 통합될 때까지 존재하였으며, 독일(1959), 이스라엘(1972), 호주(1975) 등에서 군사옴부즈만을 설치․운영

- 스웨덴은 군사옴부즈만 이외에 공정거래옴부즈만(1954), 소비자옴부즈만(1961), 신문옴브즈만(1969), 아동보호옴부즈만(1973) 등 여러 특수옴부즈만을 설치하였고, 이러한 경향은 다른 나라에도 영향을 미침

- 1970년대에 들어와 각국은 기존 시스템으로 잘 해결되지 않는 새로운 분쟁에 대처하고, 국민의 반발을 완화하기 위해 특정분야의 민원을 전문적으로 다루는 특수옴부즈만 제도를 운영하게 되었고, 그 영역도 환경, 소수민족, 경찰, 교도소, 징세, 정보공개 등 다양

※ 독일 정보보호옴부즈만(1978), 영국 의료행정옴부즈만(1973), 캐나다 공용어옴부즈만(1969)․교정보호옴부즈만(1973)․프라이버시옴부즈만(1977), 미국의 교육․농정․통상․대학 분야 옴부즈만 등

- 특수옴부즈만에는 옴부즈만 본래의 특색을 갖추고 있는 경우도 있고 그렇지 않은 경우도 있음. 옴부즈만의 임명방법에 의회가 직접 임명하거나 의회의 승인을 요하는 경우도 있고, 의회가 전혀 관여하지 않고 행정부 수반이 임명하거나 관계부처 장관이 임명하는 경우도 있음

- 또한 심사기관의 성격을 가지고 있어 단순한 권고기관의 범위를 넘어서 종종 법원에 준하는 결정권을 부여받고 있는 경우도 있으며, 미국 등 대학에서 옴부즈만을 설치하여 학생들의 고충을 상담하는 경우도 있는 등 특수옴부즈만은 그 유형이 매우 다양함

□ 소속․임명권자에 따른 분류 : 의회형, 행정부형, 절충형

○ 순수의회형

- 옴부즈만은 의회에서 선출되어, 의회에 소속되어 있으나 고도의 정치적 독립성을 보유하고 있으며 일반 개인으로부터 민원을 접수받거나 직권으로 처리하는 유형으로 주로 스웨덴 등 스칸디나비아 국가가 운영

○ 수정의회형

- 순수의회형인 스웨덴형 옴부즈만은 사법부에 대한 감찰 권한 등 관할 범위가 넓은 반면, 수정의회형은 위법․부당한 행정(maladministration)에 대한 고충처리 기능을 수행

- 또한 영국(국가옴부즈만)처럼 일반국민으로부터 민원을 직접 받을 수 없고, 국회의원을 통하여 접수․처리하는 등 국회의 보조적 성격을 띠고 있어 독립성이 제한

프랑스의 경우는 대통령이 임명하지만 국회의원을 통해 민원을 접수하는 방식을 채택하고 있음

○ 행정부형

- 미국․캐나다 일부 주, 개발도상국가들이 채택하고 있는 유형으로 의회형과는 달리 행정을 통제하기 위한 목적 보다는 국민의 고충을 듣고 해당 행정기관을 조사하여 권고 및 설득을 하는 행정구제에 중점을 운영하는 특성이 있음

미국의 경우 연방정부는 옴부즈만을 운영하고 있지 않으며, 행정부형과 의회형이 각 주별로 달리 운영되고 있음

순수의회형인 스웨덴의 경우 의원내각제 형태에다가 국정조사권도 없으며, 행정부 공무원은 법관과 같은 강한 신분상 독립성을 누리고 있어 행정에 대한 의회의 감독이 충분치 못한 점이 많았음. 이에 의회가 행정부를 통제하기 위한 수단이 다양하지 않기 때문에 행정부를 통제하기 위하여 옴부즈만 기구를 설치하게 된 부분이 있음

○ 절충형

- 옴부즈만의 임명은 대통령이 하지만 신청은 국회의원을 통해서만 가능한 형태는 프랑스 등에서 채택하고 있으며, 보고서는 의회 및 대통령에게 제출하는 것이 특징임. 옴부즈만의 독립성과 권한․지위는 의회형 옴부즈만 보다는 약하지만 행정부형 옴부즈만 보다는 강함

☞ 옴부즈만이 의회형이냐, 행정부형이냐 하는 문제는 그 나라의 역사적 배경, 통치형태, 법․제도 등 요인에 의해 결정되는 것이기 때문에 의회형이 가장 바람직하다고 할 수는 없음

※ 의원내각제 형태에서는 주로 의회형을, 대통령제 국가에서는 행정부형으로 운영하는 것이 대부분임

☞ 의회형은 행정부로부터 독립하여 행정감시 기능을 공정하게 수행할 수 있는 장점이 있는 반면, 행정부형은 행정부 수반의 권한을 활용하여 행정부에 대한 접근성이 뛰어나며 간이․신속하게 처리할 수 있다는 장점이 있음

□ 의사결정의 방식에 따른 분류 : 독임형, 합의형

○ 옴부즈만의 관할범위, 기능에 따른 분류가 아니고 의사결정의 방식에 있어서 1인의 옴부즈만이 하는지, 다수의 옴부즈만이 하는지에 따른 구분방식임

○ 독임형 옴부즈만

- 대부분의 국가에서 채택하고 있는 유형으로, 단독으로 처리하여 간이․신속성을 확보하기 위한 측면이 강함

○ 합의형 옴부즈만

- 합의형은 여러 옴부즈만이 중지를 모아 보다 신중한 결정을 하기 위하여 운영. 다만, 스웨덴․오스트리아 등 일부 국가의 경우 복수의 옴부즈만이라 하더라도 각자 자신이 맡은 분야 내에서는 단독으로 결정하는 경우도 있음.

복수옴부즈만 유형에서 옴부즈만 한 사람이 결정하는 방식을 채택한 이유는 옴부즈만의 결정이 법적 구속력을 가지지 않으며, 옴부즈만이 다루는 사건의 내용도 정책사안이 아니라 개별 민원사안인 경우가 대부분이기 때문임. 우리나라는 위원회 조직으로 정부조직법상의 특성을 반영하여 복수의 합의형 옴부즈만 형태로 운영중임

참고 2		각국의 옴부즈만 제도 비교

구분	스웨덴	뉴질랜드	영국	프랑스	독일	한국
설치근거	헌법 및 독립법	독립법	독립법	독립법	헌법 및 독립법	독립법 (권익위법)
설치년도	1809년	1962년	1974년	1972년	1975년	2008년
소 속	의회	의회	의회	독립기관	의회	행정부
임명권자	의회	의회추천 총독임명	수상추천 국왕임명	대통령	의회	대통령
옴부즈만 수	4인(독임형)	2인(독임형)	3인(독임형)	1인(독임형)	25인(합의제)	15인(합의제)
근무형태	상근	상근	상근	상근	상근	상근
임기	4년	5년	종신(65세)	6년	4년	3년
관할 범위	중앙부처, 지자체, 사법부	중앙부처, 지자체, 사법부일부 포함	지자체 *경찰	중앙부처, 지자체, 사법부 제외	중앙부처, 지자체, 사법부 제외	중앙부처, 지자체, 군․경 포함, 사법부 제외
권한	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권,직권조사권, 징계소추권	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권,직권조사권	민원조사권, 시정권고건	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권, 직권조사권	민원조사권, 시정권고권, 대통령보고권
연간 민원처리 건수	7,000건 *소비자, 언론, 장애인 옴부즈만 민원 포함 18,267건	5,093건	18,376건 *경찰옴부즈만 민원 포함 21,569건	5,455건	22,668건 *군사옴부즈만 민원 포함 29,104건	34,510건
직원수	58명 *소비자, 언론, 장애인 옴부즈만 민원 포함 262명	37명	210명 *북아일랜드경찰옴부즈만 포함 370명	50명	80명 *군사옴부즈만포함 140명	134명(파견 포함)
인규규모	893만	386만	6,134만	5,955만	8,200만	5,000만

※ 통계는 외국의 경우 2004년, 우리나라의 경우 2010년 기준