- 제1차 국제 ICAC 포럼 및 제1차 한·말련/한·싱가포르 정책협의회 -

2002. 12

Ⅰ. 제1차 국제 ICAC 포럼

1.

회의개요

2. 개회부

가. 개회사 : 강철규 부패방지위원회 위원장(·)

국

영문

나. 기조연설 : 고건 반부패국민연대 회장(·)

국

영문

3. 제1회의(Session Ⅰ)

가. 주제발표

□

줄키플리 말련 반부패청장

□

추아 싱가포르 부패조사청장

□

폴튼 호주 NSW 부패방지청 교육국장

□

웡 홍콩 염정공서 부처장

나.

패널토론

4. 제2회의(Session Ⅱ)

가. 주제발표

□  서울대 교수

김병섭

□  함께하는시민행동 사무처장

하승창

나.

패널토론

5. 폐회부

□ 폐회사 : 채일병 부패방지위원회 사무처장(·)

국

영문

6. 서울 ICAC 포럼 선언(·)

국

영문

Ⅱ. 반부패 정책협의회

1. 제1차  반부패 정책협의회

한·말련

2. 제1차  반부패 정책협의회

한·싱가포르

1. 회 의 개 요

會 議 槪 要

□ 일시□장소

□ 2002.11.15(금) 09:30∼17:00, 은행회관 2층 컨벤션 홀

□ 주     제

□ □부패방지기구의 바람직한 역할 정립□

□ 회의 구성

□ 개회부 : 개회사, 기조연설(고건 반부패국민연대 회장)

□ 제1회의(오전) : □부패방지정책 추진 과정에서 반부패당국(ICAC)의 역할과 한계□

- 주제발표 : 말련□싱가포르□호주□홍콩 부패방지기구 대표

□ 제2회의(오후) : □부패방지위원회(KICAC)의 기능 강화 및 발전 방안□

- 주제발표 : 김병섭 교수(서울대), 하승창 사무처장

□ 폐회부 : □서울 선언(Seoul Statement)□ 채택

□ 참 석 자

□ 위원회 관련인사 등 : 155명

2. 개  회  부

■ 개회사 (국·영문)

■ 기조연설 (국·영문)

제1차 ICAC Forum

開  會  辭

2002. 11. 15(金)

腐敗防止委員會

委員長  姜哲圭

〈 인사말씀 〉

존경하는 고건 반부패국민연대 회장님!

그리고 멀리서 귀한 시간을 내어 참석해 주신 줄키플리 말레이시아 반부패청(ACA) 청장님, 추아 싱가포르 부패조사청(CPIB) 청장님을 비롯한 호주·홍콩 부패방지기구(ICAC) 대표 여러분!

또한 평소 우리 위원회에 많은 관심을 가져 주시고 이번 포럼에 참석해 주신 학계, 언론계 및 시민단체 여러분들께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

지금 우리는 21세기를 맞아, 국경개념이 무의미해진 글로벌 환경 하에서 보다 투명하고 깨끗한 사회를 만들기 위해 노력하고 있습니다.

그러나 올해 미국 회계부정 사례에서 나타난 바와 같이 부패문제는 정도차이는 있으나 선·후진국을 막론하고 모든 국가가 당면하고 있는 공통의 과제이며, 이러한 부패문제의 해결을 위해서는 개별 국가 차원의 노력과 더불어 국제적인 협력과 공조가 더욱 요구된다고 하였습니다.

1977년 미국의 해외 부패방지법(FCPA)에서 시작되어 1997년 OECD Anti-Corruption Convention, 그리고 최근들어 UN, WTO 등의 국제기구를 중심으로 국가간의 상이한 반부패 정책들을 조화시키기 위해서 반부패협약 제정 등의 논의가 활발히 전개되고 있으며, 앞으로도 부패행위에 대한 국제적인 논의와 제재 및 압력은 계속 증대될 전망입니다.

오늘 개최되는 제1차 국제ICAC 포럼은 반부패 분야의 이러한 국제적 동향과 관련하여 아시아와 오스트레일리아 지역에서 부패방지기구를 성공적으로 운영해온 홍콩·싱가포르·말레이시아 및 호주의 고위 인사들을 초청하여 각국의 반부패 정책 경험을 이해하고 공유하는 기회를 마련키 위해 준비하였습니다.

오늘 만남을 통해 부패방지기구간의 교류와 협력강화는 물론 이 지역 주요국의 반부패 정책의 공조를 유지하고 더욱 발전할 수 있는 계기가 되기를 희망합니다.

한국 부패방지위원회 위원장으로서 본인은 이 자리를 빌어 한국 정부의 반부패 노력 및 부패방지위원회의 기능과 역할에 대해 간단히 말씀드리고자 합니다.

〈 한국의 부패방지 노력 〉

일반적으로 한 나라의 부패는 크게 권력형 정치부패를 의미하는 □큰 부패□(Grand Corruption)와 행정 관료부패를 의미하는 □작은 부패□(Petty Corruption)로 대별할 수 있습니다.

한국은 역대정부의 반부패 노력으로 Petty Corruption은 어느 정도 개선 되어가는 추세이나 권력형 정치부패인 Grand Corruption의 경우는 아직도 반복하여 나타나고 있어 국민들의 기대에 부응하지 못하고 있습니다.

우리나라는 그동안 부패방지를 위해 정부와 시민단체를 중심으로 반부패 인프라 구축에 적극 노력해왔습니다.

예를들면, □행정규제기본법(1997)□에 의한 규제완화 등 제도개선, □금융실명제(1993)□ 실시를 통한 금융거래의 투명성 제고 등이 추진되었고, 서울시의 민원처리 온라인 시스템·조달청의 전자입찰제 시행 및 최근 e-government 선포 등은 IT 기술을 이용한 행정투명성 향상의 대표적 모델이 되었습니다.

또한, □부패방지법□ 제정(2001)을 통한 부패방지위원회의 설립 및 □돈세탁방지법□ 제정(2001)에 따른 금융정보분석원(FIU)의 설치 등 반부패 인프라를 구축하여 행정·관료부패와 같은 □작은 부패□는 많이 개선되었습니다.

국제적으로도 □96년 UN 총회의 반부패결의, □97년 OECD 뇌물방지협약체결 등 범세계적 반부패 움직임에 적극 동참하였고, 2003년 제3차 GF, 제11차 IACC를 한국에서 개최하도록 유치하는 등 적극적인 반부패 노력을 경주하고 있습니다.

〈 부패방지위원회의 주요기능 〉

이러한 과정에서 2001년 7월 부패방지기본법이 통과되어, 금년 1월 국민적 기대속에 부패방지위원회가 출범하였습니다.

우리 위원회는 부패행위의 적발과 처벌에만 의존하던 기존의 사후적 부패통제시스템에서 한걸음 더 나아가

□적발·처벌□, □제도개선권고□, □교육·홍보□, □시책수립·평가□ 등의 4대 부패통제 기능을 유기적으로 연계하여 부패문제에 대해 예방과 규제를 통합하는 새로운 패러다임인 종합적 기구로 출범하였습니다.

공직자의 부패행위에 대한 신고를 접수하여 처리하며, 특히 고위 공직자에 대해서는 직접 검찰에 고발하고 검찰의 불기소 처분시 상급법원에 재정신청 할 수 있는 권한이 부여되어 있으며, 이와 더불어 내부고발자에 대한 보호·보상제도가 최초로 도입되어 운영되고 있습니다.

한국사회 부패문제의 핵심현안인 □권력형 부패□ 뿐 아니라 민생 관련 부패취약 분야에 이르기까지 부패근절을 위한 제도개선 연구와 권고를 할 수 있도록 되어 있으며, 향후 이 역할이 매우 중요할 것으로 생각됩니다.

공공기관 청렴도 평가는 매년 공공기관별 부패실태를 민원인을 통해 직접 측정하고 그 결과를 발표함으로써 기관별 부패예방 노력과 책임성을 제고하기 위한 것입니다.

이와 더불어 부패방지시책 평가는 공공기관의 추진실적을 정기적으로 평가함으로써 공공기관의 자발적인 부패방지 노력을 유도하려는 것이며, 평가 결과는 금년말 최초로 발표할 계획입니다.

끝으로 우리사회의 부패관용적 환경을 개선하고 국민 의식개혁을 위해 교육·홍보를 통한 사전 예방노력을 강화하고 있으며, 국제협력을 통한 위원회 정책역량 강화를 위해 주요 반부패당국과의 정책협의회 및 OECD·UN 등 국제기구와의 협력 등을 강화하고 있습니다.

지난 10여개월 동안 부패방지위원장으로서 위와 같이 4대 기능을 중심으로 우리 위원회를 운영해온 결과, 성과도 많았지만 기능·제도상의 문제점 등도 나타나고 있습니다.

가장 큰 문제점은 위원회가 출범후 2개월만인 지난 3월 전·현직 장관급 고위공직자 3명을 검찰에 고발한 사건의 처리과정에서 나타났는데, 고발을 받은 검찰은 이를 불기소 처분하였습니다.

이에 대해 우리 위원회는 법에 따라 법원에 재정신청을 하였으나 기각된 바 있습니다.

사실 어제 국회 법사위에서 개정안이 통과되었습니다. 법사위에서 통과된 내용은 대통령 친인척과 권력형 비리에 대해 감찰할 수 있는 기구를 부방위 산하에 둔다는 것입니다. 또한 대통령 친인척이나 권력형 비리에 관련된 인사의 경우 몇 가지 조건 하에 국회에 특검을 요청할 수 있는 권한이 법에 부여되었습니다. 이제는 본회의 표결만 남아 있습니다.

고위공직자 부패사건에 대해서 부패방지법은 우리 위원회에 재정신청권까지 부여하는 등 고위층에 대해 매우 엄격한 통제를 요구하면서도 피신고인에 대한 조사권을 부여하고 있지 않아 실체적 진실을 파악함에 있어서 한계가 노정된 것이며, 최근 여·야 합의로 기능 강화를 위한 법 개정안이 국회에서 논의되고 있습니다.

이런 어려움을 경험하고 있는 우리 위원회로서는 강력한 조사권·인력·예산을 바탕으로 그동안 부패방지업무를 성공적으로 수행해 오고 있는 홍콩, 싱가폴, 호주 등 반부패 당국의 경험과 조언이 앞으로의 업무추진에 큰 도움이 될 것으로 생각됩니다.

〈 맺는 말씀 〉

금번 서울에서 개최한 제1차 국제ICAC 포럼을 계기로 가능하면 이러한 Forum을 5개국에서 매년 돌아가면서 개최하기를 제안합니다.

가능하다면 부패방지기구 최고 책임자 간에 Forum의 정례적 개최를 위한 합의문을 발표하는 것도 의미있을 것이라고 생각됩니다.

아시아·태평양 지역에서 반부패 당국간 추진하고 있는 업무 성과와 경험들을 서로 공유하고 상호협력을 증진하며 앞으로의 발전방향을 논의하는 것은 서로에게 유익할 것으로 판단됩니다.

한편, 내년 5월 서울에서 개최예정인 반부패국제회의(제11차 IACC) 및 반부패세계포럼(제3차 Global Forum)에도 여러분들의  관심과 많은 참여를 부탁드립니다.

오늘 포럼을 통해 아시아 태평양 지역의 반부패 당국들이 부패방지활동 과정에서 제기되는 다양한 이슈들에 대해 서로 의견을 교환하고 국제환경의 변화에 대응할 수 있도록 협력관계를 돈독히 할 수 있기를 기대합니다.

다시 한번 바쁘신 가운데에서도 참석해 주신 모든 분들께 감사의 말씀을 드리면서 개회사에 갈음하고자 합니다.

감사합니다.

1st ICAC Forum

Opening Address

November 15, 2002

Dr. Chul-kyu Kang

Chairman

K I C A C

Honorable Kun-Goh, Chairman of TI-Korea,

Mr. Zulkipli, Director General of ACA, Malaysia,

Mr. Chua, Director of Corruption Practice Investigation Bureau	of Singapore,

Mr. Wong, Assistant Director from ICAC, Hong Kong,

Mr. Poulton, Executive Director from NSW ICAC, Australia,

Ms. Helene and Dr. Bertok from the OECD/PUMA!

Thank you for travelling such a long distance to attend this Forum.

And a special thanks goes to the distinguished guests from academia, media, and civil society who have all been following us with great interest.

Ladies and gentlemen,

We are living the 21st century where national boundaries don't mean much and we are making efforts to bring about a cleaner and more transparent society and global community.

As you have seen from accounting frauds in some major American companies, corruption is a common problem for every nation, developing and developed alike. No longer is it just a national issue, but a global issue that requires collective as well as individual, domestic action against corruption.

Starting from the U.S. Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) in 1977 to the OECD Anti-Bribery Convention in 1997, to a recent debate to draw up a universal anti-corruption convention, rule-making activities have been constantly underway led by the UN, WTO and other international organizations. The global movements and growing pressure and sanctions against corrupt behaviors will continue.

The opening of the 1st ICAC Forum is in line with such developments in the world. High-level policy-makers and experts from  Australia, Hong Kong, Malaysia and Singapore were invited here for a rare opportunity to share and understand specific policy experience in these countries.

I hope this meeting will lead to a more active exchanges and cooperation among corruption fighters in the Asia-Pacific region and provide a firm foundation for policy coordination and progress.

Ladies and gentlemen,

Let me start by giving you a brief overview of the Korean government's efforts against corruption and the roles and functions of KICAC.

Largely, there are two types of corruption: grand corruption and petty corruption. The former means major corruption in political circles and groups of people in positions of power, while the latter refers to the corrupt practices in public administration. Thanks to the continuous efforts of successive governments, petty corruption has been under control to a certain degree, while grand corruption continues to the disappointment of Korean citizens.

Domestically, policy-makers and civil leaders have strived to build basic infrastructure to tackle corruption.

Under the Basic Framework Act on Administrative Regulation of 1997, institutional reforms and deregulation have been carried out and the enforcement of the Real-name Financial Transaction System Act in 1993 has contributed to transparency of financial transactions.

Launch of online public services called OPEN of the Seoul Metropolitan City government, the E-bidding System developed by the Public Procurement Service (PPS), and the e-government project recently announced are good examples of employing IT technology to enhance administrative transparency.

As for the legal framework for corruption prevention, the Anti-Corruption Act (ACA) was enacted in 2001 and thus the KICAC was established January this year. The Money Laundering Prevention Act in 2001 gave birth to the Financial Information Unit.

With this infrastructure in place, minor corrupt practices in public administration have been substantially reduced.

Internationally, Korea has been actively engaged in global movements to fight corruption. Back in 1996, Korea endorsed the 1996 UN Resolution Against Corruption and joined the 1997 OECD Anti-Bribery Convention. In 2003, the two biggest conferences in the field of anti-corruption, the 11th International Anti-Corruption Conference (IACC) and 3rd Global Forum (GF) will be held in Seoul, Korea.

Distinguished participants!

The nation's basic anti-corruption law, the ACA was passed in July, 2001 and as of January this year, KICAC came into being, attracting much attention from the citizens of Korea.

KICAC was designed as a "new anti-corruption paradigm", applying both punitive and preventive approaches to corruption.  More specifically, its four comprehensive functions are: Detection & Punishment; Recommendation for Institutional Improvement; Education & Promotion; and Policy Formulation & Evaluation.

KICAC handles allegations of official corruption. In particular, in dealing with high-level corruption, we can file accusation with the Public Prosecutor's Office and ask for adjudication at the Court. We are operating a whistle-blower protection and reward system, which is the first try in our nation.

With an aim to root out the cause of corruption, KICAC is entitled to correct practices and provide institutional remedies in the areas from political circles to the day-to-day business arena. This role of providing recommendations to public agencies will gain significance as we go along.

We evaluate the integrity level of public service units through direct survey of people who have filed civil applications. Evaluating the performance on a regular basis is intended to encourage public agencies to exert voluntary efforts against corruption. For the first time in Korea, the results of public surveys will be made at the end of this year.

To eliminate the social environment tolerant of corruption and raise public awareness, KICAC is strengthening preventive measures through education and promotion programs. To build up international capacity, bilateral and multilateral cooperation is being actively pursued through consultation meetings and collaboration with international NGOs.

In the 10 months since the creation of KICAC, progress has been made by executing the four major functions I talked about earlier, but we have encountered some institutional limitations.

We experienced a major setback in handling cases. Back in March, KICAC filed charges against three minister-level officials, former and incumbent, on corruption with the Public Prosecutor's Office, but to no avail. After the Prosecution dropped the case, we requested the Court to reopen the case, but our request was denied.

The Anti-Corruption Act demands a strict control of high level corruption, while it does not give us investigation power. As a due course, we have encountered limitations in uncovering substantial truth. The encouraging news is that thanks to bipartisan efforts, revision of the Act is under debate at the National Assembly.

As a matter of fact, the judiciary committee passed the revision bill yesterday. This includes the establishments of various bodies that will monitor the malpractices of the relatives of the president of South Korea as well as corruption involving those in positions of power. There have been some conditions set to build, but nonetheless it has been passed. Now, we'd wait for the vote in the plenary session of the National Assembly.

Faced with this challenge, KICAC needs experience and advice from the successful anti-corruption authorities which are in operation backed by statutory investigation powers, strong manpower, and a big budget. Your words of advice and insight will be a great help for the future operation of our commission.

〈 Closing 〉

Let me make a proposal that the five participating countries annually host the ICAC Forum beginning with Seoul this year. If possible, issuing joint-communiques in that regard will be meaningful. I believe that sharing information and consulting the future direction  among stake-holders will greatly benefit each nation.

The Korean government is preparing to hold the 11th IACC and 3rd Global Forum in 2003, so I would like to ask for your input and participation.

I hope that through this forum, anti-corruption agencies in the Asia Pacific region can exchange a variety of issues that have arisen from law enforcement and other activities in the field and move on to increase cooperation to adapt to changing global environment.

Finally, I would like to reiterate my deepest gratitude to all the participants to this Forum.

Thank you for your attention.

시스템적인 접근에 의한 서울시의 반부패 대책

고   건

반부패 국민연대 회장

존경하는 Zulkipli 말레이지아 반부패청장님, Chua 싱가포르 부패조사 청장님, 강철규 부패방지위원회 위원장님, 그리고 세계 각국에서 활발하게 부패방지 활동을 벌이고 계신 참석자 여러분! 안녕하십니까?

오늘 서울에서 열리는 이 뜻 깊은 반부패 국제회의에서 기조연설을 맡게 되어 대단히 기쁘게 생각합니다. 저는 지난 1999년 남아프리카 더반과 체코 프라하에서 열린 반부패 관련 국제회의를 비롯한 여러 회의에서 연설한 적이 있습니다.  그러나, 오늘 열리는 이 제1차 국제 ICAC 포럼은 특히나 제게 각별한 의미를 지닙니다.  우선, 이 포럼이 이 곳 서울시에서 열리기 때문이고, 둘째로는 제가 서울특별시장으로서의 임기를 마치고 평범한 한 시민으로 돌아온 후 행하게 되는 첫 연설이기 때문입니다.

저는 한 지방정부의 사무관에서 시작하여 도지사, 국무총리, 서울시장 등 지난 30여 년간 공직에서 일해왔습니다. 공직에 있는 동안 저는 어떻게 하면 국민들로부터 신뢰받는 정부를 만들 수 있을지에 대해 많은 고민을 하고 이를 위해 노력해 왔습니다. 1960년대이래 대한민국은 이른바 한강의 기적이라고 불리는 고속성장을 이루었습니다.

이 빠른 성장의 시대에 정부의 광범위한 재량권 행사는 불가피했을 지도 모릅니다. 그러나 이 기간동안 정말 심각한 문제는, 정부가 고속성장에 큰 기여를 했음에도 불구하고 국민들로부터 신뢰를 받지 못했다는 것입니다. 국민들로부터 신뢰받지 못하는 정부는 국민들에게 정부와 사회를 위해 무엇인가를 해 달라는 요청을 할 자격이 없습니다. 저는 우리 국민들과 시민들에게 신뢰받는 정부를 만들기 위해 그 동안 최선을 다해왔습니다.

제가 공직생활동안 지켜 온 한 가지 철칙은 "윗물이 맑아야 아랫물이 맑다"는 것입니다.

1988년에서 1990년까지 2년 동안 관선 서울시장으로 일할 때의 일화입니다. 그때 시장으로 막 부임해서 시청공무원들에게 한가지 약속을 했습니다. "외부로부터의 이권청탁압력에 대해서는 시장인 제가 책임을 지고 차단해 주는 방파제 노릇을 하겠다. 대신 여러분들은 원리원칙에 입각해서 깨끗하게 처신해달라!" 이렇게 말했습니다. 저는 이 약속을 지켰습니다. 저는 당시 청와대와 여권의 실력자로부터 한 민간건설업자의 불법개발 행위를 허용해 주도록 강요받았던 적이 있었습니다. 그러나 저는 그 압력을 끝까지 거부하다가 결국 시장직에서 물러나야만 했습니다. 이 건설업자는 제가 사임한 이후에 바라던 특혜를 받았지만, 얼마 못 가 이 특혜사건이 불법으로 드러나고 많은 사람들이 "수서사건"이라고 불리는 이 사건에 연루되어 구속되었습니다. 그러나 서울시청 직원들은 단 한사람도 이 사건에 연루되지 않았습니다.  저는 당시 저의 행동에 대해, 그리고 서울시청 직원들의 결연한 모습을 진심으로 자랑스럽게 생각합니다. 1998년 제가 선거에서 시민들의 압도적인 지지로 승리한 후 민선 서울시장으로 돌아와 시청 공무원들에게 이렇게 말했습니다. "8년 전에 한 그 약속은 아직도 유효하다. 다만 이번에는 `부패와의 마지막 전쟁'을 치르는 결연한 의지로 부조리를 뿌리뽑겠다."

저 자신의 이러한 분명한 신념을 토대로, 저는 서울시 공무원들이 저의 반부패 노력에 적극 동참해 줄 것을 당부했습니다. 저는 부패문제를 공무원 개개인의 선의나 도덕적 행위의 차원에서 다루어질 문제가 아니라 어두움 속에서 자라나는 버섯과 같이 폐쇄적인 행정시스템 속에서 만연해가는 구조적인 현상으로 인식했습니다. 따라서 부패문제에 대처하는데, 이른바 `예방요법과 처벌요법의 병행, 그리고 행정의 투명성 확보와 반부패 민관공조', 이 네 가지 근원적인 시책들이 연결된 체계적인 반부패 대책들을 시행했습니다.

예방요법에는 공무원의 재량권을 줄이기 위한 광범위한 규제 개혁, 부조리 취약분야를 담당하는 공무원들의 대규모 순환전보, 그리고 지역관할제의 파괴와 같은 대책들이 포함되었습니다.

규제완화는 제가 국무총리로 재직하던 당시에 저의 최우선적인 관심사였습니다. 저의 제안으로 "규제개혁기본법"을 제정했습니다. 그리고 서울시장으로 돌아와서는 시정의 전 분야에 걸친 규제개혁을 단행했습니다. 저의 시장임기 첫해에 80%에 달하는 행정규제들이 철폐되거나 완화되었습니다.

속담에 고인 물은 썩는다고 했습니다. 한 공무원이 오랫동안 같은 지역에서 업무를 담당하다 보면 민원인이나 업자들과 유착되는 민관유착 관계가 되기 쉽습니다. 이렇게 형성되는 은밀한 민관유착 관계는 담당 공무원이 건축허가, 조달, 지방세 산정과 관련된 민원사항을 담당하는 권한을 갖게 될 때 자칫 잘못된 비리를 초래하는 상황으로 악화될 수도 있습니다. 저는 이러한 잠재적인 결탁관계를 없애기 위해서 여러 가지의 강력한 대책을 제시했습니다.

첫째로, 각종 인허가나 검사업무를 담당하는 공무원들이 특정 지역을 전담해온 오랜 관행을 철폐했습니다. 이제 담당 공무원들은 날마다 다른 지역에서 제기된 인허가 업무를 담당하도록 되어있습니다. 둘째로는 25개 지역 담당 사무소간에 대규모 인사전환을 실시했습니다.

처벌요법으로 저는 부패에 관한 백벌백계 원칙을 제시했습니다. 시민들은 공무원들의 비리행위를 "시장에게 보내는 이메일"이나 "부조리 신고엽서"를 통해서 시장에게 직접 신고를 할 수 있습니다. 그리고 시장은 이들 비리들이 분명하게 처벌되는지를 확인합니다.

'햇빛은 최고의 살균제' 입니다. 서울시는 시정의 투명성을 높여서 부패를 예방할 수 있는 한 차원 높은 부패방지 대책으로서 인터넷 민원처리 온라인 공개시스템 제도  일명 OPEN 시스템을 개발해서 운영하고 있습니다.

이 제도를 예를 들어 설명 드리면, 어느 민원인이 건축허가를 신청했는데 신청한 민원서류가 제대로 접수가 되었는지, 현재 누구의 책상에 가 있는지, 앞으로 언제쯤 결재가 날 것인지, 관련부서가 지적한 사항이 무엇인지, 반려가 된다면 그 이유는 무엇인지? 이와같은 모든 궁금한 사항에 대해서 직장이나 가정 또는 동사무소에서 PC를 통해서 소상하게 알아볼 수 있는 것입니다.

OPEN 시스템은 시민들이 자기가 제출한 민원사항이 처리되는 과정을 최초 제출단계에서부터 최종 결재단계까지 인터넷을 통해 실시간으로 확인할 수 있도록 함으로써 시정의 투명성을 향상시켰습니다. 이로써 민원인들이 담당 공무원들을 직접 만나서 소위 "급행료"라는 것을 주어야 하는 필요성 자체를 없애게 되었습니다.

OPEN 시스템은 시민들이 더욱 더 편하게 사용할 수 있도록 개선되고 있습니다. 이제는 시민들이 제기한 민원사항을 접수하는 단계에서 시작하여 해당 업무의 최고 관리자가 결재를 하면 이 결재문서가 곧바로 인터넷을 통해 공개토록 되어 시민들은 자신들이 제기한 민원사항이 처리되는 과정이 투명하게 진행되었음을 확인할 수 있는 단계에 이르렀습니다.

또한 저는 반부패지수를(ACI) 개발토록 했습니다. 이 제도는 시정부와 직접 접촉이 있었던 해당 민원인들에게 직접 설문조사를 하여 시의 각 조직들의 청렴성을 직접 측정하는 것입니다. 그 측정결과는 매년 시민들에게 공개토록 하여 서울시의 각 부서들이 서로 청렴해 지고자 경쟁하도록 유도했습니다.

일반적으로 공공부문의 조달분야는 부패의 온상으로 알려져 왔습니다. 이 공공조달 분야의 부패문제에 대처하기 위해 저는 청렴계약제를 도입했습니다. 이는 구체적인 처벌기준 하에 담당공무원과 응찰업체들이 조달, 건설 및 용역사업에 관한 계약을 체결할 때 어떤 형태의 뇌물도 요구하지도 받지도 않겠다는 것을 맹세토록 하는 것입니다.

이러한 반부패 대책들은 서울시정의 각 분야들의 일상적인 업무 속에 뿌리를 내리도록 함으로써 이들 대책들이 어떠한 정치권력의 변동에도 불구하고 지속적으로 작동하게 되어있습니다.

저는 지난 4년간 이러한 서울시의 반부패 대책들이 큰 성과를 거두어 왔음을 여러분께 알리게 되어 매우 기쁘게 생각합니다. 여러 여론조사에 따르면 서울시민의 대다수는 이제는 서울시청이 부패문제에 관한 한 매우 깨끗해 졌다고 보았습니다.

앞서 말씀드린 반부패지수는 매년 향상되고 있습니다. 현재 서울시장은 이러한 통합적인 반부패대책을 그대로 지속하고 있습니다.

OPEN 시스템은 이제 서울시의 상징이 된 것 같습니다. OPEN 시스템이 도입된 이후 경제협력개발기구(OECD), 세계은행, 아시아재단, 미국행정학회, 그리고 세계적인 시사지인 타임지로부터 그 우수성을 크게 인정받았습니다. 이제 중앙정부의 각 부처와 다른 지방자치단체들도 이 시스템을 활용하고 있습니다. OPEN 시스템은 현재 UN의 각 회원국들에게 수출되고 있습니다. 코피아난 유엔사무총장과 제가 체결한 협약에 따라서 이 OPEN 시스템을 세계적으로 수출할 수 있는 방안을 모색하기 위한 국제회의가 지난해 서울에서 개최되었습니다. 이 OPEN 시스템은 현재 영어판 매뉴얼이 완성되어 배급되었고, 곧 다섯개 언어로 된 매뉴얼이 출간되어 전 세계 유엔 회원국에 보급될 예정입니다.

이 모든 노력들을 추진함에 있어서 우리사회에서 잠재력이 높은 분야인 "시민사회"와 그리고 "정보통신기술"을 활용했습니다. 저는 부패와의 투쟁을 하는데 있어서 각 시민들과 시민운동단체들의 참여를 유도했습니다. 또한 서울시가 시민들의 감시와 참여에 항상 열려있게 하도록 하기 위해 정보통신기술을 적극 활용했습니다.

이제 행정의 투명성과 생산성뿐만 아니라 시청과 일반 시민간에 진정한 쌍방향형 의사소통의 길이 열리게 될 것입니다. 최근에 한국과 미국의 학자들의 공동노력에 의해서 "Building Good Governance"라고 하는 책이 출판되었습니다. 이 책은 서울시의 반부패 대책들뿐만 아니라 광범위한 개혁노력들이 소개되어있고, 이들 프로그램들을 국제적인 시각에서 평가하고 있습니다.

제가 그 동안 소개해 드린 정책들뿐만 아니라 서울시의 다른 개혁 프로그램들을 알고자 하시면 이 책을 참고해 보시기 바랍니다.

우리에게는 가야 할 길이 아직 멀다고 할 수 있습니다. 저는 신뢰의 사회, 그리고 신뢰받는 정부를 위한 저의 목표를 위해 할 일이 아주 많습니다. 이 자리를 빌어 대한민국과 그리고 서울시, 저의 노력에 대한 여러분들의 관심과 애정 어린 충고를 진심으로 기대합니다.

대단히 감사합니다.

A Systematic Approach To Anti-Corruption :

The Case of The Seoul Metropolitan Government

Honorable Zulkipli, DirectorGeneral of Anti-Corruption Agency in Malaysia, Mr. Chua, Director of Corruption Practice Investigation Bureau of Singapore, Dr. Kang, Chul-Kyu, Chairman of the Korea Independent Commission Against Corruption, leaders of anti-corruption movements from around the world, distinguished participants, ladies and gentlemen!

It is my great honor and pleasure to address this historic First Independent Commission Against Corruption Forum in Seoul.

I made several speeches for International Anti-Corruption Conferences such as the ones held in Durban of South Africa in 1999 and in Prague of the Czech Republic in 2001 respectively.

But this conference is very special to me, first because it is being held here in Seoul, and secondly because this is my first speech for an international conference after I returned to an ordinary citizen from the Mayor of Seoul.

Distinguished guests, ladies and gentlemen;

Over three decades, I have devoted myself to public service from a division manager of a local government to Governor, Prime Minister, and the Mayor of Seoul.

During my public service, my biggest concern was how to build our society based on trust relationship between stakeholders of the society.  Since 1960, Korea has achieved very rapid economic development that is known worldwide as □The Miracle of Han River.□

Korean Government played a significant role producing the remarkable performance.  It might be inevitable the government exercised unlimited-discretionary power in the middle of rapid change.

Problem was that the government lost trust from its constituents even though it contributed to rapid development of Korea.  Government that is not trusted by its people is not entitled to asking its people to do anything for government and society.

I did my best to build government trusted by Korean people.  Through my public service, I have been a firm believer in the old saying: "Only when the upper reaches of a stream are clean, will the lower reaches be clean."

When I was appointed to the mayor of Seoul in 1988, I promised city officials that I would fend off any external pressure from political circles. In return I asked them to stand firm against all temptations for compromise. I kept my word at great cost.

The presidential office urged me to grant unlawfully to a private contractor the right to develop a large housing estate.  I refused to give in to the end and was eventually forced to resign.  This developer almost had his way after my resignation.  The unlawfulness of the grant was soon exposed, however, and a number of people got prosecuted in the midst of the so-called "Soo-Seo scandal."

But not a single official of the Seoul Metropolitan Government was implicated. I am proud of my conduct then and of the resolute city officials. In July of 1998, I returned to my old office through winning a popular vote.  I told the city officials upon assuming my duty: "The promises we made eight years ago remain valid.  Let us wage our final battle to root out corruption once and for all."

Based on my firm belief, I encouraged public officials of the Seoul city government to participate in my anti-corruption campaign.  I viewed corruption not as an unscrupulous behavior of individuals but as a structural phenomenon that grows in closed administrative environment like mold that thrives in the shade.  Thus, I adopted a systematic approach, simultaneously pursuing four major lines of action: preventive measures, punitive measures, increased transparency in administration, and enhanced public-private partnership.

Preventive measures included widespread deregulation to reduce room for undue discretionary power, mass reshuffling of personnel in areas prone to corrupt practices, and abolishment of a real jurisdiction in order to prevent patron-customer relationships.

Deregulation was on the top of my agenda when I served as Prime Minister of Korea.  Upon my initiative, the "Regulatory Reform Act" was legislated.

When I served as the Mayor of Seoul, I actively promoted deregulation in all areas of administration. Some 80 percent of the excessive municipal regulations were either abolished or eased during my first year in office.

As an old saying goes, "stagnant water breeds disease."  A public official assigned to one place for too long may develop a patron-customer relationship in his or her jurisdiction.  This cozy relationship easily creates compromising situations, especially when the official has the power to approve or deny applications for building permits, public procurement, local tax assessments and so on. I introduced two radical measures to eliminate potential collusion.

First, the long-standing practice of assigning jurisdiction over a specific area to one individual was abolished in the fields of permits, approvals and inspections.  Officials are now assigned on a daily basis to handle applications submitted from different areas. Second, a personnel reshuffle on a massive scale was carried out across 25 district offices.

As for punitive measures, I introduced the principle of zero tolerance for corruption.  Citizens can inform the mayor, directly of any wrong doings through such systems as E-mail to the Mayor and Corruption Report Card.  I made sure that every wrongdoer had been punished.

Still, the best disinfectant is sunshine. We have developed an internet online system that makes completely open and transparent those administrative practices most vulnerable to corruption.  This system is called OPEN, or the Online Procedures ENhancement for Civil Applications.

Lets say that a person has applied for a building permit. He or she can check from a PC screen whether the application is properly registered, who is handling the case at any given time, how the case is being reviewed, when the final approval can be expected, whether there is any complication and, if so, why.

The OPEN system increased the transparency of the administration by allowing citizens to monitor the entire processing of their civil application from receipt to the final stages on the Internet in real-time. This eliminates the need for personal contact with officials and for the paying of express fees. The OPEN system is being upgraded in order for citizens to manipulate it more conveniently.

Now, the OPEN system is integrated with the citys computerized internal approval system. Thus, as soon as a civil application is accepted and approved by a manager who is in charge of application, the original documentation is automatically transferred to the OPEN system so that citizens can make sure their applications have been proceeded with maximum transparency.

I also initiated the Anti-Corruption Index (ACI). This system evaluates the level of integrity of each administrative unit through direct survey of people who have actually had businesses with the city government.  And the results are made public every year, thereby prompting the government departments to enter into a competition for integrity.

Procurement has been known as a cause of corruption in the public sector.  Coping with corruption in procurement arena, I designed The Integrity Pact. Under this program, when businessmen and civil servants enter into contract in connection with procurement, construction or consulting, they pledge neither side will offer or demand bribes under specific condition of punishment. These anti-corruption initiatives have now taken firm root as an everyday, system-wide activity in the city administration so that this system can constantly work even after the political transition.

Distinguished participants, ladies and gentlemen;

I am pleased to report to you that these initiatives of the Seoul Government have made a significant progress in the past four years.  According to various polls, a majority of citizens view that the city hall has cleaned up its act in terms of corruption.  The result of the Anti-Corruption Index itself has steadily improved in all fields. The new Mayor of Seoul maintains the holistic program for anti-corruption.

The OPEN system, it seems, has become the trademark of Seoul. Since its launch, its merits were recognized by major international organizations such as the OECD, the World Bank, the Asia Foundation, the American Society for Public Administration, and even the Time magazine.  In Korea, all of the central government ministries and many of the local governments are utilizing this system.  The OPEN system is being distributed to the member nations of the UN. Following an agreement between UN Secretary General Kofi Annan and myself, an international workshop of experts was held in Seoul last year to explore ways to supply the OPEN system worldwide.  The manual for the system in English has already been distributed among UN member nations, and the manual in five different languages will soon be published for distribution.

In all these efforts, I strived to mobilize two resources whose latent potentials are immense: the civil society on the one hand, and information technology on the other.  I involved individual citizens and civil organizations in an active alliance for our collective fight against corruption.  I also utilized emerging IT to make the Metropolitan Government open to public supervision and participation.   .

Not only will transparency and productivity of the administration be improved even further, but also a genuinely two-way communication system will be established between city hall and the public.

Recently, a book titled □Building Good Governance□ has been published by the joint-work of Korean and American scholars.  The book introduces and evaluates the systematic anti-corruption and reform programs of the Seoul Metropolitan Government in international perspectives.  If you want to know more about those programs, please refer to the book.

Distinguished participants, ladies and gentlemen;

We still have a long way to go.  I still have a lot of works to do left for my goal of establishing a trusted-society and trusted-government.  I sincerely ask your constant attention to Seoul, Korea, and our constant struggle for corruption-free society.  I would be pleased to have your comments or questions.

Thank you very much!

3. 제1회의(SessionⅠ)

■ 주제발표 (국·영문)

■ 패널토론

□ 줄키플리 말련 반부패청장

□ 추아 싱가포르 부패조사청장

□ 폴튼 호주 NSW 부패방지청 교육국장

□ 웡 홍콩 염정공서 부처장

【 줄키플리 말련 반부패청장 】

본인은 말련의 반부패기구에서 어떠한 일을 담당하는지 말씀드리기 위해 이 자리에 섰음. 말련의 인구는 약 2,300만명이며, 공직자의 수는 약 100만명에 달함. 말련의 공직기관들은 대단히 효율적이고 국가발전을 위해 활발한 역할을 담당하고 있음.

2020년까지 선진국에 진입하겠다는 목표를 달성하기 위해 말련은 높은 도덕성과 청렴성을 갖추고자 노력하고 있음. 목표 달성을 위해 여러 가지 프로그램을 실시해야 할 것이고 꾸준히 노력해야 할 것임. 그 과정에서 장애도 있을 수 있음.

우선 부패, 권력 남용, 비리를 척결하는 것이 최우선시되어야 할 것임. 부패는 어느 사회나 국가에 존재하며 새로운 것이 아님. 이는 다양한 기회를 박탈하거나 은폐하기도 함. 즉, 전반적으로 사회를 파괴시킴. 말련에서 부패를 척결하는 데 있어 가장 중요시되는 것은 청렴성 유지임. 부패방지를 위한 전국적 차원의 노력이 필요하고 그런 의미에서 국민에 대한 홍보가 중요함.

상기 모든 부문에 강한 의지를 가지고 추진해야 할 것임. 고위 정치인 및 공직자들의 강한 의지, 법의 입안, 집행기관, 지원과 국제협력도 있어야 할 것임.

1967년 우리 반부패청이 설치되었음. 73년 NBI로 개명되었다가 82년 다시 ACA로 개명되었음. 우리의 전략을 보면, 교육□예방□조사□기소□홍보 등이 있음. 법적 측면에서 법적 패러미터와 방법이 있어야 할 것임.

먼저 법적 패러미터에 대해 말씀드리면, 법이 있다는 것은 부패와 권력 남용을 척결하는 데 있어 좋은 도구가 됨. 97년 반부패법이 제정되고, 비상법령이 70년에 제정됨. 그 외 형법□경찰법□세관법□돈세탁방지법을 비롯한 여러 가지 관련법이 제정되었음.

집행기관□규제기관과 관련하여 경찰□관세청□중앙은행□감사원장□회계원장, 말련 근대화와 운영 기획을 위한 부처, 행정민원국, 그리고 ACA가 있음. 법적 수단을 보면, 97년 제정된 반부패법이 중요함. 절차상으로 발각, 수사, 기소, 예방, 대국민 홍보가 있음. 물론 기소는 사법 당국에서 함. 재산 공개, 압수□몰수, 부패 신고 의무, 참고인 보호, 역외 적용 등이 있음.

또한 범죄 해당 여부와 관련하여 뇌물 요청, 수뢰 및 수뢰 시도, 공여 및 공여 시도 등이 모두 범죄에 해당됨. 형량은 최소 14일에서 최대 20년이며 벌금은 뇌물수수액의 5배 이상 또는 1만 RM 중 더 큰 액수로 부과하게 됨.

또 ACA는 제보자와 정보를 보호하도록 되어 있음. 민사□형사 소송, 법원이나 재판 당국에서도 모두 보호되고 있음. 말련인이 국내에서건 국외에서건 범죄를 저지르는 경우 국내에서 저지른 것과 똑같이 처벌됨.

청렴성 강화와 관련하여, 공직자의 부패를 척결하고 청렴성을 강화하기 위해 전국적인 프로그램을 추진하고 있음. 이와 관련하여 ACA가 제안하고 내각이 승인한 결과 청렴성관리위원회(IMC)가 존재함. 공공행정과 공직기강을 확립하고 효율성을 제고하며, 청렴성을 보장하기 위해, 가치를 실현하고 효율적인 운영을 위해 동 위원회가 필요함.

IMC의 메커니즘은 내각위원회(Cabinet Committee) 아래 청렴성관리 특별내각위원회가 설치되어 있고 부총리가 이를 주재함. 그 아래 합동사무처가 있는데, ACA와 근대화 추진기관인 MAMPU가 함께 이를 주재함. 그 아래에는 ACA 조정관(Director General of ACA Coordinator)과 세 명으로 구성된 전문가 그룹(3 Experts Group)이 있음.

IMC는 부(ministry)와 연방(state)으로 구분되며 그 아래 실무위원회가 있음. 청렴성관리 특별내각위원회의 의장은 부총리이며, 교육부장관□홍보부장관□인력자원개발부장관□노동부장관□공공사업장관 등 각 부처의 여러 각료들이 참여함. 또한 법무부장관, 금융□기획조정 기타 민원 처리부처에서도 참여함.

각료급 IMC를 보면, 부처의 사무처장이 의장으로 되어 있으며, 회원으로 기타 국장, 과장, 법률자문관, 변호사, 내부 감사인 등이 있음. 연방 IMC를 보면, 의장이 정부부처의 장으로 되어 있음.

IMC에서 논의되는 내용을 말씀드리면, 법과 규제, 시스템과 작업 절차, 긍정적 가치와 윤리규범, 모니터링과 처벌적 행위, 내부통제 등을 다룸. 본인은 청렴성관리 특별내각위원회에 보고를 해야 할 의무를 짐.

그 외 규제적 조치로서 punch card, 총체적 품질 관리(TQM), 고객헌장, 윤리규정, MS ISO 9000 실행, 행정관련 회람, 근로문화 혁신운동, 전자정부, 양해각서 등 다양함.

청렴성을 검사하는 것을 Integrity Vetting이라 하는데 승진전에 검사하거나 은퇴시 옵션을 주기도 함.

여기서 우리가 초점을 맞추어야 할 부분은 효율적이고 실용적인 절차, 윤리규정, 행동강령, 자산 및 부채 고지, 모니터링, 감사, 내부통제, 내부고발자 보호, 책임성, 투명성, 채용과 훈련, 탁월한 근로문화임.

국제협력에 있어서는 UN 반부패협약, 양자협정, 아태 자금세탁방지 그룹, 형사사건에 대한 상호법률지원 활동 등을 하고 있음.

【 추아 싱가포르 부패조사청장 】

독립 후 싱가포르는 부패가 만연한 도시국가로부터 최근 세계에서 가장 투명한 국가들 중의 하나로 거듭나게 됨. 싱가포르는 국제투명성기구가 발표하는 부패지수 순위에서 최근 2년 연속 세계에서 가장 청렴한 5대국 중의 하나에 선정되었으며, 95년에는 3위를 하기도 하였음. 또한 정치경제위험컨설팅사(PERC)는 싱가포르를 아시아에서 가장 투명한 나라로 선정하였음.

오만하게 들릴지 모르지만 싱가포르의 부패척결 성공사례는 어떠한 행운이나 우연에 의해서 이루어진 것이 아님을 자신있게 말씀드릴 수 있음. 그것은 싱가포르 정부가 확고한 의지를 가지고 식민지시대 및 독립 직후에 만연한 부패를 싱가포르로부터 몰아낸 결과이며, 이를 위해 싱가포르 정부는 부패척결을 국가제일의 정책과제로 삼고 부패 통제를 국가 존립의 문제와 결부시켰음. 부패없는 싱가포르를 건설할 필요성에 대해서는 지금까지 많은 정부지도자들이 충분히 설명해 왔음. 그러나 나는 여기서 그 중 몇 가지 중요한 것을 언급하겠음.

첫째, 부패척결 의지는 1960년 싱가포르 정부가 발표한 다음의 선언문에서 나타남.

□정부는 공직사회 내에 부패가 존재하는 한 아무리 훌륭한 정책을 훌륭한 의도를 가지고 펼친다고 하여도 정부 자체가 존립할 수 없음을 깊이 자각하고 있다. 그러므로 정부는 부패 기회를 줄이고 부패의 적발을 쉽게 하며 부패에 연루되는 자를 처벌하기 위하여 필요한 모든 법적 행정적 수단을 취할 것이다.□

둘째, 강력한 반부패 의지는 싱가포르의 이광요 수상이 1979년에 부패없는 싱가포르의 당위성을 설명한 데에서도 나타남.

□국가의 최고 지도자들이 부패하고 또 높은 윤리의식을 지키지 못하는 순간 행정부의 존엄성, 청렴성은 약화되고 결과적으로 붕괴하고 말 것이다. 싱가포르는 장관들과 고위 관료들이 청렴하고 효율적일 때만 생존할 수 있다. 단지, 우리가 행정부의 청렴성을 드높일 때만이 열심히 일한 자가 더 많은 보상을 받는 원칙이 관철되어 비로소 경제가 발전할 수 있을 것이다. 그럴 때만이 외국인들과 싱가포르인들이 싱가포르에 투자하게 될 것이며 단지 권력있는 친구나 친척을 이용하거나 또는 적절한 지휘에 있는 자들과 연고를 가짐으로써 불로소득을 바라는 것보다 어린이들에게 더 나은 것을 가르쳐 싱가포르가 발전할 수 있을 것이다.□

셋째, 싱가포르에서는 부패 통제가 단지 도덕적 문제로만 간주되지는 않음. 이광요 수상은 1999년에 싱가포르의 확고한 반부패 방침은 단지 덕행(virtue)의 문제가 아니라 필요(necessity)의 문제라고 설명하였음. 이것은 그가 이끄는 인민행동당의 6대 강령 중 하나가 부패척결이라는 사실과 일맥상통함.

그러면 어떻게 정치적 부패척결 의지는 실제에서의 성공으로 연결될 수 있는가? 본인은 개인적인 의견이지만 부패척결을 성공으로 이끄는 어려운 과정에서 정치적 의지(political will)가 거의 모든 것을 좌우한다고 말하고 싶음.

정치적 의지는 모든 반부패 노력의 근간을 이룸. 그것은 반부패 노력의 토대를 형성하여 그 위에서만이 다른 반부패 정책 등 상부구조가 올바로 작동할 수 있게 함. 정치적 의지는 다른 반부패 정책들이 발아하고 성장하게 하는 토양과 영양분을 제공함. 순수한 부패척결에 대한 정치적 의지는 단지 듣기 좋은 수사나 일종의 공허한 슬로건이 되어서는 안 됨. 말은 반드시 행동과 일치해야 하며 또한 실제의 모범사례가 제시되어야 함.

이러한 사실을 깨닫고, 싱가포르의 모든 정치적 지도자들은 예외없이 자기 자신에 대한 조사를 허락했으며 부패와 싸우는데 있어서 용기와 모범을 보였음. 정치 지도자들이 투명한 유리집 안에서 살지 않으면 남에게 돌을 던질 수 없으며, 반드시 요구되는 도덕적 권위를 세울 수 없음. 이것은 정직한 사람들의 정직한 행동이 일구어낸 결과임. 정직한 행동이야말로 부패척결을 위한 정치적 의지의 최고 표현임.

부패척결을 위한 불타는 정치적 의지를 등에 업고 정부는 부패척결에 방해가 되는 모든 장애물을 제거하기 시작했음. 사회의 부패 엘리트들이 쉽게 법망을 빠져나가기 위해 이용해 온 허점 투성이 법들을 강화했음. 정부는 부패와 싸우기 위하여 국민, 사법부를 포함한 국가의 모든 행정과 다른 기관들을 동원했음. 어느 누구도 이를 방해할 수 없었으며, 모든 반부패 노력들은 잘 조화되었음. 목적이 분명한 만큼 행동도 일치되었음. 전류가 흐르는 것처럼 모든 이들이 마치 왕으로부터 어명을 받은 것처럼 한마음으로 반부패 운동에 동참했음.

거대한 정치적 목적에 고무되어 정부는 과거 식민통치 유산으로 남아있던 비효율적인 반부패기관을 없애버리고 부패와의 효율적인 싸움을 위하여 부패조사청을 신설하였음. 부패조사청은 부패와의 싸움을 벌이기 위한 정부의 무기들 중의 하나였으며, 확고한 정치적 의지와 축복이 없었다면 사생아가 될 수도 있었음.

부패조사청은 부패한 정부와 싸울 필요성에서 탄생된 것이 결코 아니었으며 부패조사청은 부패와의 전쟁을 벌이는 부패하지 않은 정부에 의해서 설립된 것임. 따라서 우리는 부패한 정부와 싸우는 시민운동단체가 아니었으며, 만약 그랬다면 부패조사청은 성공하지 못했을 것임. 부패한 정부 기관들과 싸울 필요성에서 태어난 다른 반부패 기관들과는 달리 우리는 결코 정부와 또는 관료조직과 갈등을 빚을 필요가 없었음.

한편 싱가포르에서 성공적인 반부패 운동을 수행하는 데 NGO나 시민운동이 필수적인가라는 질문에 나의 대답은 □NO□임. 만일 그러한 시민운동단체가 뿌리를 내린다면 그것은 바로 부패조사청이 제대로 기능하지 못하고 있다는 이야기밖에 되지 않음. 사실 NGO는 부패한 정부에 불만을 품고 환멸을 느낀 사람들에 의해서 설립된 로비단체나 또는 압력단체를 듣기좋게 이야기하는 표현이라고 생각함.

강력한 정치적 의지와 반부패 노력을 성공적으로 수행하려고 하는 열망은 강박관념의 수준이 되었음. 이를 뒷받침하기 위하여 정부는 모든 반부패 노력에 대해서 확실한 통제와 주도권을 장악했음. 그리하여 정부는 부패조사청이 그 어느 누구의 간섭도 받지 않고 수상에게 직접 보고하는 체계를 갖추었음. 수상사무처 소속으로 부패조사청은 어떤 위협이나 특혜도 받지않고 본연의 임무를 수행할 수 있었음. 사실 1992년까지 부패조사청의 업무 독립성이 헌법적으로 보장되었음. 그러한 독립성을 바탕으로 부패조사청은 장관들과 다른 고위공직자들에 대해 부패행위를 조사하였음.

본인이 강조하고 싶은 바의 요지는 부패한 정부와 부패한 시스템을 깨끗하게 할 좋은 반부패기관을 가지는 것보다는 훌륭하고 깨끗한 시스템을 관리하는 훌륭하고 깨끗한 정부를 가지는 것이 훨씬 쉽다는 것임. 전자의 경우에는 그 결과가 명백함. 반부패 기관은 기껏해야 차선책이 될 가능성이 높음. 명백히 대부분의 정부는 좋은 의도를 가지고 설립된 반부패 기관을 자기 마음대로 주무를 수 있는 권력을 가지고 있음. 그들은 어떤 반부패 기관의 노력도 방해할 수 있음.

우리 부패조사청은 단지 정부가 원하는 한도 내에서 일할 수 있음. 부패조사청은 정부의 강력한 정치적 의지에 의해 조성되어 제대로 된 환경 속에서 일할 수 있는 구조와 시스템과 절차들을 보유하고 있으며 국민들 사이에 부패혐오증을 조장하는데 성공하였음. 우리는 성공적으로 부패척결 임무를 수행하여 왔지만 그렇다고 완전히 목적을 달성하였다고 말하지는 않음. 천성적으로 인간은 탐욕스러운 면이 있으며 대다수가 법을 준수하는 반면 일부 범법자들은 자신의 탐욕을 채울 방법을 여전히 찾을 것임.

부패통제의 명쾌한 비결이 있는가? 옛날 중국의 관리는 부패는 나쁜 사람과 나쁜 법이 결합한 결과라고 말했음. 이것이 맞다면 부패척결의 방법은 놀랄 만큼 간단함. 즉, 좋은 사람과 좋은 법을 결합시키고 정부에 좋은 사람들만 있게 하고 그들에게 필요한 정치적 의지를 심어주면 됨. 그렇게 되면 그들은 반부패 운동의 기수로서 부패를 억제할 좋은 법을 시행할 충분한 동기를 갖게 될 것임. 만일 나쁜 사람이 나타난다면 좋은 법에 의해 그들을 교정하면 그들은 다시 좋은 사람이 될 것임.

또 다른 비결은 없는가? □청렴 사원(Temple of Incorruptibility)□이라는 높고 거대한 건축물을 짓는다고 가정한다면, 본인은 그 건물의 기초는 □정치적 의지□이며 이를 떠받치는 3개의 기둥은 □효율적인 반부패기관□, □효율적인 법□, 그리고 □효율적인 재판□이라고 생각함. 우리는 그동안 이 세 가지 틀 내에서 부패방지정책을 수행해 왔음.

Corruption Control : What Works?

Text of Speech Delivered at the 1st KICAC Forum, Seoul, 15 Nov 2002

and the OECD Seminar on Promoting Integrity and

Fighting Corruption in Guiyang, China, 19-21 Nov 2002

Post independent Singapore has transformed itself from a corruption-infested city-state to one that has been consistently rated by independent survey agencies to be amongst the least corrupt countries in the world.  We have been placed amongst the 5 least corrupt countries in the world by the Transparency International in the last 2 years (not mentioning even 3rd in 1995).  The Political and Economic Risk Consultancy (PERC) on the other hand, has placed us, since the inception of the survey in 1996, as the cleanest in Asia.

It may sound immodest but I must hasten to say that this is certainly not due to some fortuitous circumstances, or some quirks or accidents in history.  The Government was determined, through sheer political will, to reverse the trend of the colonial and the immediate post colonial days.  It has made corruption control very much part of its national agenda, viewing corruption control as inextricably tied to good governance.

Enough have been said publicly by government leaders about the need to maintain a corruption-free Singapore.  It would do me well, however, to recount some of the more significant ones:

First.  The mood for a strong anti-corruption policy and the resolve to curb corruption was struck by the government as early as in 1960 in Parliament when it declared that:

□The Government is deeply conscious that a Government cannot survive, no matter how good its aims and intentions are, if corruption exists in its ranks and its public service on which it depends to provide the efficient and effective administrative machinery to translate its policies into action □.  Therefore, this Government is determined to take all possible steps to see that all necessary legislative and administrative measures are taken to reduce the opportunities of corruption, to make its detection easier and to deter and punish severely those who are susceptible to it and who engage in it shamelessly.□

Second.  The strong anti-corruption refrain was heard again and again including this one, made in 1979 by the then Prime Minister, Mr. Lee Kuan Yew, when he explained the need for a corruption-free Singapore in the following way:

□The moment key leaders are less than incorruptible, less than stern in demanding high standards, from that moment the structure of administrative integrity will weaken, and eventually crumble.

Singapore can survive only if Ministers and senior officers are incorruptible and efficient □  Only when we uphold the integrity of the administration can the economy work in a way which enables Singaporeans to clearly see the nexus between hard work and high rewards.

Only then will people, foreigners and Singaporeans, invest in Singapore; only then will Singaporeans work to improve themselves and their children through better education and further training, instead of hoping for windfalls through powerful friends and relatives or through greasing contacts in the right places.□

Third.  Corruption control is not viewed simply as just a moral issue. Senior Minister Lee Kuan Yew explained as recently as in 1999 that Singapore's tough stand against corruption was "not a matter of virtue, but of necessity".  This is consistent with an earlier statement he made.  As Prime Minister, he said: "Staying clean and dismissing the venal is one of the six guiding principles of the PAP Government."

What of this?  How does this explain what works and what does not?  How much does all the political will translate into success?  I shall attempt to explain how political will, in my personal opinion, is almost everything, in this long and arduous road to relative success.

Political will provides the foundation for all anti-corruption efforts.  It forms that all important sub-structure, upon which, all the super-structures of anti-corruption work rest.  It provides the soil and the nutrient which allows the seeds of anti-corruption work to germinate and grow;  first into a strong sapling, then into a sturdy tree;

But genuine political will has to be more than some pious rhetoric, some empty sloganeering.  Words must match deeds and there has to be the all important display of personal example.  Recognising this, political leaders have unflinchingly submitted themselves to scrutiny and demonstrated much verve and vigour fighting corruption.  Knowing that if they were to live in glass-houses they cannot throw stones, they set personal examples and established the much needed moral authority to stamp out corruption.  It is simply a question of honest men and honest deeds.  Honest deeds, surely, are the ultimate expression of the political will for corruption-control;

Fired by a consuming political will, the government then set out to remove all obstacles that are in their way.  Weak laws were strengthened when they could have easily been exploited by the ruling elite for their corrupt ends.  They mobilised the public, the entire civil service and all apparatus of the state, including the judiciary, to fight corruption.  Nobody works at cross-purpose.  All efforts are harmonised.  There is unity of action as much as there is unity of purpose.  Everyone is galvanised by like-mindedness, almost as if they were swept by some royal or imperial edict;

Spurred by a grand political purpose, the Government re-created and re-fashioned the Corrupt Practices Investigation Bureau or the CPIB as we are sometimes called, out of the ashes of an ineffectual anti-corruption agency left behind by the colonial masters, to help it fight corruption.  We became but one of the many instruments in the government's arsenal to fight corruption.  CPIB, as reconstituted, however, could just be a still-born idea if not for the fact that political will and blessings allowed it to flourish.  Revamped CPIB was never born out of a need to fight a corrupt government.  We were re-created by an incorrupt government to fight corruption.  We are not a civil movement that was started to fight a corrupt government.  If so, we would not have gone far.  Unlike many agencies which grew out of a need to fight a corrupt establishment, we never have to work antagonistically against the Government and the entire public service.  But are civil movements or NGOs essential for the successful fight against corruption in Singapore?  No, in fact, it would be an indictment of the effectiveness of CPIB if such organisations were to take root.  After all, NGO is just a euphemism for lobby groups or pressure groups, established by those disenchanted or dissatisfied with the state of corruption;

Driven by an intense political will, there was an almost obsessive desire to succeed in the anti-corruption effort.  The Government signalled this by taking complete control and ownership of the entire anti-corruption movement.  It made CPIB report directly to the Prime Minister so as to block any undue interference from any quarters.  Under the wings of the Prime Minister's Office, CPIB was able to truly operate without fear or favour.  In fact, by 1992, CPIB's independence of action was more or less guaranteed constitutionally.  With such independence of action, CPIB took action against Ministers and some top civil servants.

The burden of my thesis is that it is far easier to have a good, clean government administering a good, clean system than it is for a good anti-corruption agency to clean up a corrupt government and a crooked system.  In the latter case, the result is almost predictable;  the anti-corruption agency is likely to come off second best.  Clearly, most governments will possess enough fire power to overwhelm even the most intense, well-meaning anti-corruption agency.  They can make or mar the efforts of any anti-corruption agency.  So, we in CPIB can only be as effective as the government wants us to be.  CPIB has the structures, systems and processes that were allowed to work, given the right operating environment created by a strong political will.  We have to a large extent, executed the Government's will.  We helped create a strong anti-corruption ethos and the accompanying odium attached to corruption.  This, however, does not mean that we have arrived, given the fact that mankind is fallible, not infallible.  By nature man is acquisitive, almost covetous.  While the majority falls in line, there is always the offending few who will find it necessary to satiate either their greed or their needs.

So is there a simple formula in corruption control?  An ancient Chinese official once said that corruption is the product of bad men and bad laws.  If this be so, the formula must then be a frightfully simple one: have good men and have good laws.

Let there be good men in government.  Let them be blessed with the necessary political will.  They will then have sufficient motivation, as standard bearers of anti-corruption, to enact good laws which are sufficiently deterrent against the wayward.  If the bad strayed from the straight and narrow, they could be straightened and recycled through good laws so that they may become good again.

Is there yet another formula?  For this, shall we lay prostrate in worship before this great edifice, this great architectural wonder called the "Temple of Incorruptibility", which could only have been designed and constructed by the high priest of incorruptibility.  Looking at the stupendous structure, one's attention is almost immediately drawn to the fact that "Political Will" forms the foundation for this august temple.  On this firm foundation rests 3 pillars, those of "An Effective Anti-Corruption Agency", "Effective Laws" and "Effective Adjudication".

We took anti-corruption action over the last 40 years or so (and perhaps, not too unsuccessfully) within this framework consisting of these 3 Pillars of Action.  This framework is not exactly a rehash of that proposed under the ADB/OECD initiative; consisting of "Effective and Transparent Public Service", "Anti-Bribery Action and Promoting Integrity in Business" and "Supporting Public Involvement".  These two frameworks are not quite identical, yet not too dissimilar either.  To some extent, they could be the same gift in different wrappings.  If you could forgive my audacity, I want to propose "Political Will" as the foundation for the 3 Pillars of Action conceived by ADB/OECD.

Finally, may I add that the OECD framework is a good one.  Potentially, it is the formula for success.  We have every reason to commend it to you.

【 폴튼 호주 NSW 부패방지청 교육국장】

본인은 세 가지 사항에 대해 발표해 줄 것을 요청받았음. 본인은 우리 기관의 필요성을 결과(Results)로, 검찰 등 다른 기관과의 조화를 관계(Relationships)로, 부패방지기구의 발전 방향을 개혁(Renewal)으로 정의하고 특히 개혁 부분은 우리 부패방지청이 어떻게 실효성을 유지해 나가고 있는가를 중심으로 말씀드리고자 함.

우리 조직은 1980년도 후반에 설치되었음. 당시 새로운 행정부가 들어섰음에도 정치부패사건이 빈발하였음. 신정부가 부패방지정책을 담당하는 기구를 신설하고자 했을 때 국민의 지지가 상당하였음. 매년 1,500여건의 신고를 접수받고 이 가운데 30%를 조사하거나 일정 조치를 취함. 조사는 우리 조직 기능의 한 축이며, 다른 하나는 교육홍보이고 본인이 바로 그 활동을 담당함.

첫째, 결과(Results)와 관련하여 교육홍보는 매우 중요함. 일반인에게 부패방지활동이 어떤 효과를 갖는가를 전달하는 것이 중요함. 부패는 은폐된 상태에서 발생되기 때문에 측정하기 어려움. 국제투명성기구 등에서 부패관련 지수를 공표하지만 사실상 지수로 부패를 측정하는 것도 쉽지 않음. 따라서 부패방지기구를 설치해서 부패가 얼마나 감소했는가를 측정하는 것도 어려움.

지난 몇 년간 우리는 대리척도를 마련하기 위해 노력해 왔음. 신고접수 현황, 제소자 수, 유죄 판결 현황 등이 파악될 수 있으며 이것이 대리척도가 될 수 있으나, 이것으로 부패방지정책의 실효성을 평가하기는 어려움.

또 다른 대리척도로 대학□연구소 등의 사회적 연구활동을 들 수 있음. 그러나 이 역시도 실효성을 파악하기 위한 정확한 지표는 될 수 없음. 그밖에 성과지표가 있을 수 있는데 Regulatory Craft라는 책을 쓴 미국의 말콤 스패로우 교수는 부패방지청을 포함한 모든 규제기관이 일반 국민에 대해 책임성을 가지기 위해서는 스스로의 활동을 재검토하고 성과를 측정할 수 있는 방법을 마련해야 한다고 말했음. □기구가 없었다면 나는 부패를 저질렀을 것이다□라고 말하는 사람은 없을 것이므로 기구의 필요성에 대해 일반 국민을 설득하는 것은 쉽지 않음. 조직의 활동에 대한 일반 공동체으로부터의 환류(feedback)로 성과를 측정할 수 있을 것임.

둘째, 관계(Relationships)에 대한 것임. 우리 조직은 기소를 하지 않음. 이를 일반 국민이 잘 인식하고 있지 못함. 물론 사실 확인을 위한 조사는 함. 당사자를 교도소로 보내느냐 여부는 검찰에서 결정하고 우리는 고발만 할 수 있음. 신고는 누구에게나 받을 수 있음. 또 우리는 규제기관이나 사법당국에 권고를 할 수 있음. 검찰은 조사권을 갖지 못하고 우리가 조사함. 검찰은 우리의 조사 결과를 바탕으로 기소 여부를 결정함.

이 메커니즘이 제대로 효과를 발휘하느냐의 문제에 대해 지난 몇 년동안 비난도 많았음. 우리가 가장 긴밀하게 협조하고 있는 부서는 검찰이 아니라 의료민원위원회(Health Care Complaints Commission), 사회사업위원회(Community Services Commission), 청소년위원회 등임. 그리고 경찰의 청렴성을 보장하기 위한 기관도 있음. 우리 조직은 이처럼 다양한 감시기구와 협력하고 있음. 일부는 우리 조직이 감시기구와 통합되어야 한다고 주장하나 이는 논란의 여지가 다분한 정치적인 이슈임.

한편 중앙 행정부와의 관계도 중요함. 뉴사우스웨일즈에는 총리가 있으며 총리실에서 윤리규정□규범 및 기타 표준과 기준이 마련되고 있음. 우리 주에 해당되는 정부부처도 있음.

수년 동안 배운 점은 우리 혼자 하는 것보다는 다른 기관과 파트너십을 맺어 해결하는 것이 더 큰 힘을 발휘한다는 것임. 감시기구, 중앙행정기관, 언론 3자가 협력할 때 가장 큰 효과를 발휘함. 뉴사우스웨일즈의 정치인들은 언론을 별로 좋아하지 않음. 언론은 지구력을 가지고 있으며 정치인에 대한 존경심이 별로 없음. 정치인, 장관할 것 없이 누구에게나 어려운 질문을 던질 수 있다는 점에서 축복임.

셋째, 개혁(Renewal)임. 우리 조직은 1989년에 설립되었고 청장은 5년 임기동안 재직하며 재임할 수 없음. 직원들의 장기복무로 조직의 효율성이 높음. 부패행위자들이 최근 영리해졌음.

최근 공직부패를 예로 들면, 도청가능성을 예상하고 이동전화나 유선전화를 사용하지 않고 문서로 메시지를 주고받았음. 우리가 얻은 한 가지 교훈은 부패행위자들이 점점 더 영리해지고 있기 때문에 우리도 영리해져야 한다는 것임. 결국 기술과 능력의 문제임. 직원들이 오랫동안 복무하는 것이 중요하다는 것을 알게 되었음. 기업들의 운영 관행을 알고 있는 직원을 보유하고 있는 것이 중요함. 또한 혁신성, 창의성 개발을 위해 훈련을 해야 함. 민간부문에 비해 공공 부문의 급여는 2/3 수준에 불과함.

따라서 공직자에 대한 투자가 필요함. 훈련을 잘 받은 몇몇 공직자는 회계법인 등 높은 급여를 보장하는 민간 부문으로 이직하기도 함. 직원들이 공직에 계속 종사할 수 있는 유인을 많이 제공해야 함.

이러한 국제회의가 작년 네덜란드에도 있었는데, 사실 우리의 경험이 다른 나라에 도움이 될 수 있을 것인가에 대한 고민이 있음. 뉴사우스웨일즈는 양원제, 연방제를 채택하고 있고, 언론이 상당히 강함. 이러한 조건이 배합되어 뉴사우스웨일즈의 분위기는 매우 독특하며, 다른 나라와 비교할 때 부패방지기구가 운영되기에 좋은 환경이라고 생각함.

Results, Relationships and Renewal :

The NSW Independent Commission Against Corruption

) A brief review prepared for the 1st ICAC Forum in Seoul, Republic of Korea, 15 November 2002

Grant Poulton

) BA, LLB (Auckland), LLM (London), MPS (UNSW), AIMM, Executive Director, Corruption Prevention, Education & Research, Independent Commission Against Corruption

1. Introduction

I have been asked to address three issues.

First, the outcomes of anti-corruption policies so far.

Second, the position of the NSW ICAC among related authorities such as prosecution bodies.

Third, how to adjust and reform the NSW ICAC to enhance effectiveness.

For the sake of brevity and a snappy title, I have reduced these issues to one-word slogans:

Results.

Relationships.

Renewal.

I will discuss each of these issues but before doing so I want to outline the history of the NSW ICAC, specifically how and why it was set up.  I will also briefly set out some information about the number of matters dealt with by the ICAC, how it is organised and its powers.

Background

The New South Wales context

Australia has a federal system of government, with a national government, six states and two self-governing territories, and a system of local government in each of those states. New South Wales is the largest of these states which covers an area of over 800,000 square kilometres. Sydney is its capital with a population of 4 million out of total New South Wales population of 6 million. In addition to Sydney, there are a number of regional centres spread throughout the State. The Commission is based in the States capital, Sydney.

The New South Wales public sector is made up of the Parliament, the Executive Government, and the Judiciary. In addition, there are 172 local councils. Among the services provided primarily by the state government are education, health, law and order, transport, roads, community services, environmental protection, and the regulation of gaming. Universities are established by Acts of Parliament, and are therefore regarded as public authorities. There is also a system of Aboriginal Land Councils to administer lands held by indigenous communities in New South Wales. All of these institutions, services and authorities are within the jurisdiction of the ICAC.

The institution of the Independent Commission Against Corruption was not one that was envisaged when NSW or Australia was colonised. Like the Ombudsman, it was not an institution that was factored into the governmental or legislative framework of the adopted Westminster system. But as we now see, the Ombudsman is an institution that has proliferated throughout common law countries such as Australia, New Zealand and Canada. And like the English language itself, which has had to adapt by adopting new concepts and making them its own, so has New South Wales taken on the challenge of establishing an anti-corruption body in the form of the ICAC. It has found its own place in the parliamentary, judicial and legislative framework of the state.

The Establishment of the ICAC

The ICAC was established at a time when corruption dominated the political debates of New South Wales and Australia. One of the seven judges on Australias highest court had gone through several inconclusive inquiries and trials on corruption allegations. The chief magistrate for New South Wales had gone to jail on corruption charges. The minister for prisons ended up in one of the prisons he used to run after being convicted of receiving bribes to release prisoners before their sentence was complete. Two other ministers had been the subject of speculation and allegations of corruption. Indeed corruption was a regular and prominent feature of New South Wales journalism, popular culture and political debate.

In 1989 New South Wales saw the Independent Commission Against Corruption come into being. Legislation had been passed the previous year to set up the Commission. The New South Wales Premier at the time, on introducing the legislation to establish the ICAC, said

) Nicholas Greiner, (Member for Ku-ring-gai) Premier, Treasurer and Minister for Ethnic Affairs, Second Reading Speech for the Independent Commission Against Corruption Bill, Legislative Assembly, 26 May 1988.:

"Nothings more destructive of democracy than a situation where people lack confidence in those administrators that stand in a position of public trust. If a liberal and democratic society is to flourish we need to ensure that the credibility of public institutions is restored and safeguarded and that community confidence in the integrity of public administration is preserved and justified."

The ICAC was established to investigate and minimise corrupt conduct in the public sector in New South Wales through investigation, corruption prevention, research and education.

To deliver these functions, the Commission is organised into four divisions :

Strategic operations (which undertakes the investigations).

Corruption prevention, education and research.

Legal.

Corporate support.

The Commission employs investigators, analysts, lawyers, assessment and enquiry registration officers, research officers, corruption prevention officers, education officers, technical support staff, as well as staff in information services and technology, records and evidence management, and support in such areas as media relations and corporate support.

Corrupt Conduct

In the past, the term corruption meant something different to everyone. In fact, research undertaken by the ICAC shows that while people agree that corruption is bad, people also have difficulty in defining corruption. The establishment of the ICAC assisted foremost as an educative tool for the public sector of New South Wales by instituting a definition of corruption.

) A Tool for Building Corruption Resistance, A. Gorta, Research Manager, ICAC.

Corrupt conduct is defined by the Independent Commission Against Corruption Act, as any conduct that adversely affects the honest and impartial exercise of the functions of public officials in New South Wales. It involves the misuse of public office or the misuse of information gained while performing public office. The misuse of information need not be for profit, or for the benefit of others.

) Independent Commission Against Corruption Act (ICAC Act) NSW, 1988.

) ICAC Act, s.8.

A public official includes any person employed by a New South Wales government department or authority, Ministers, Members of Parliament, judges and magistrates, local councils (including elected councillors), and university staff and academics. It also includes people from the private sector who obtain government contracts.

) ICAC Act, s.3.

Findings of corrupt conduct are not limited to public officials. Any person may be found to have behaved corruptly if he or she acts in such a way as to adversely affect or potentially adversely affect the honest or impartial exercise of official functions by a public official.

The Act lists some very specific types of conduct that it defines as corrupt conduct. These include:

) ICAC Act, s.8(2).

(a) official misconduct (including breach of trust, fraud in office, nonfeasance, misfeasance, malfeasance, oppression, extortion or imposition),

(b) bribery,

(c) blackmail,

(d) obtaining or offering secret commissions,

(e) fraud,

(f) theft,

(g) perverting the course of justice,

(h) embezzlement,

(i) election bribery,

(j) election funding offences,

(k) election fraud,

(l) treating,

(m) tax evasion,

(n) revenue evasion,

(o) currency violations,

(p) illegal drug dealings,

(q) illegal gambling,

(r) obtaining financial benefit by vice engaged in by others,

(s) bankruptcy and company violations,

(t) harbouring criminals,

(u) forgery,

(v) treason or other offences against the Sovereign,

(w) homicide or violence,

(x) matters of the same or a similar nature to any listed above,

(y) any conspiracy or attempt in relation to any of the above.

Conduct can be found to be corrupt even though it occurred before the commencement of the Act in 1989, and even if the person or persons involved are no longer public officials. If the conduct occurred outside the state or outside Australia, or is a matter arising under the national law or under any other law, it may also come within the definition of corrupt conduct.

This definition is very wide ranging. However, it is qualified by a requirement that, to make a finding of corrupt conduct, the conduct must be serious enough to warrant criminal charges or disciplinary proceedings. In the case of Government Ministers and Members of Parliament, the conduct must amount to a substantial breach of the relevant code of conduct. The test in relation to criminal charges is that the facts of the conduct must be so serious that if proved they would amount to a criminal offence.

So in effect the Commission is required to take three steps in determining whether or not corrupt conduct has occurred. The first step is to make findings of relevant facts. The second is to determine whether the conduct comes within the list of matters within the Act. The third and final step is to determine whether the conduct meets the seriousness test.

The important thing to note about our definition of corrupt conduct is that it is not limited to the merely criminal.  It includes those acts that fall short of criminal conduct but which are sufficiently serious to warrant disciplinary proceedings against public officials.

Receiving Information

Amongst its powers, the Commission is an investigative agency but it is not a prosecutor and it is not a court. It is responsible for investigating allegations of corrupt conduct. The Commission can commence an investigation from four possible sources:

) Prosecutions are undertaken by a body independent of the ICAC, namely the Office of the Director of Public Prosecutions.

A complaint from a member of the public or a public official;

) ICAC Act, s.10. Complaints that are made by public officials are protected disclosures.

A notification from the chief executive of a public authority, who is obliged to advise the Commission of any matter that they suspect on reasonable grounds concerns or may concern corrupt conduct;

) ICAC Act, s.11.

A reference from Parliament. If both Houses of Parliament make a reference to the Commission, then the Commission must undertake an investigation into the matter. In the eleven years of the Commission, this has occurred on three occasions; and

On the own initiative of the Commission.

The ICAC receives hundreds of calls, letters, reports and other pieces of information about suspected corrupt conduct. From June 2001 to June 2002, the ICAC received just over 1500 complaints. The following table shows how many matters were received during the July to June for the periods 1999-2000, 2000-2001 and 2001-2002 and how these matters were categorised.

Category	1999-2000	2000-2001	2001-2002
Section 10 This is a complaint that may be raised by any person such as a member of the general public as provided for in Section 10 of the ICAC Act.	574	515	683
Protected Disclosure This is a complaint made by a public sector employee that meets the criteria of the Protected Disclosures Act 1994. Complaints that do not meet the criteria are counted as s.10 complaints.	138	130	154
Section 11 This is a report from the principal officer of a public sector organisation, such as a chief executive officer of a State level public authority or the general manager of a local council. Under s.11 of the ICAC Act, these officers must inform the ICAC of suspected corrupt conduct. Notifications from peer agencies in NSW such as NSW Police and NSW Ombudsman are counted in this category.	430	411	394
Information This includes matters that are not actual complaints about corrupt conduct but give information about a situation that may have the potential for corruption.	288	314	177

Dissemination This refers to information provided by government agencies other than NSW agencies, such as the Australian Federal Police, the National Crime Authority or the Commonwealth Ombudsman.	7	4	0
Referrals from Parliament This is where the NSW Parliament refers a matter to the ICAC by resolution of both Houses.	0	0	0
Inquiry This is where advice is sought from the ICAC, usually by a member of the public, about whether a particular situation might indicate corrupt conduct, or similar matters.	33	9	11
Own Initiative This is a matter initiated by the ICAC itself without a complaint or referral being received. This may arise from other matters being investigated or from media reports.	3	11	3
Outside jurisdiction These matters do not either concern corrupt conduct or do not involve the NSW public sector. Where possible, people making complaints outside the ICACs jurisdiction are referred to another agency that can deal with their complaint.	136	115	83 Another 274 matters involving complaints outside the jurisdiction of the ICAC were received by telephone during 2001-02. Where possible, these complainants were referred to a more appropriate agency to handle their complaint.
Total	1609	1509	1505

Resources do not permit the ICAC to investigate every matter it receives. The focus therefore is on allegations of serious and substantial corruption, or matters that involve systems issues capable of assisting a number of public sector agencies.

However, every matter is looked at that comes to the notice of the ICAC in order to decide what should be done. An Assessment Panel makes this decision. The Deputy Commissioner chairs and Panel and its membership includes the Director of Investigations, the Solicitor to the Commission and the Director of Corruption Prevention, Education and Research (or their nominees).

The Assessment Panel can make any one of four decisions.

An immediate referral to another investigating agency such as the Ombudsman, the Health Care Complaints Commission or no action in cases where the allegations does not involve corruption.

A request that the subject agency conduct an investigation and provide a report to the ICAC. This is done where it is appropriate for an agency to deal with the matter.

A preliminary investigation may be initiated in cases where the ICAC wants to look at it but a formal investigation is not warranted.

A formal investigation by the ICAC. This  may occur in matters where there is a potential to expose significant and/ or systemic corrupt conduct. The investigation has a specific scope and purpose which may involve using a number of powers including surveillance and hearings (both public and private).

The following table shows what the Assessment Panel decided on matters received in 2000-2001 and 2001-2002.

Action Taken by the ICAC in response to matters received	Total
	1999-2000	2000-2001	2001-2002
Immediate referral or no action taken by the ICAC	863 (76%)	762 (73%)	1063 (74%)
Matters acted upon by the ICAC
Referred to Assessments Unit for further inquiries	51	28	163
Referred to Corruption Prevention Unit for further action	68	94	140*
Referred to Strategic Operations Division and/or Legal Division for further inquiries and/or investigation	161	165	80
Total number of matters acted upon by the ICAC	280 (24%)	287 (27%)	383 (26%)
Total number of matters	1143	1049	1446

The total figures will be less than the figures for matters received during the year. This table records decisions made during the reporting year. Some matters received towards the end of a reporting year will not be assessed until the beginning of the next reporting year.  The figures also exclude matters classed as information or outside jurisdiction from the outset.

Not a prosecutor

The ICAC does not prosecute or discipline people as a result of its investigations, but it can recommend that consideration be given to those courses of action. The ICAC can recommend whether consideration should be given to action against a person. Recommendations may include the prosecution of a person for a specified criminal offence, disciplinary action for a specified offence and/ or action with a view to dismissing a person from their position.

Powers used in conducting investigations

Unlike a traditional law enforcement agency, the ICAC can hold hearings, both in private and public. Hearings are part of the Commissions investigative strategy, and have the aim of getting to the truth. Hearings held in public also have the purpose and effect of exposing corrupt conduct.

Other powers of compulsion the Commission has to assist with investigations include:

Issuing a summons to an individual to give evidence, or produce documents, or both at a hearing;

) ICAC Act, s.35.

Issue a warrant for the arrest of a witness if the witness fails to appear for a hearing;

) ICAC Act, s.36.

Issue an order that a prisoner in custody appear before ICAC;

) ICAC Act, s.39.

Issue search warrants. An authorised Justice or the Commissioner may, upon application by an ICAC officer, issue a search warrant if satisfied that reasonable grounds exist. A search warrant may be sought when an ICAC officer has a reasonable belief that there are on the premises, documents or other things that are associated with an ICAC investigation. It is ICAC policy to obtain search warrants only from authorised Justices (rather than the Commissioner) unless there is an exceptional situation;

) ICAC Act, s.40.

Issue a notice for public authority/official to provide statement of information. This notice requires a public authority or public official to provide a written statement in response to questions put in writing by the Commission;

) ICAC Act, s.21.

Issue notices requiring production of documents by public authorities, public officials or private citizens and companies;

) ICAC Act, s.22.

The Commissioner can authorise ICAC officers in writing to enter specific premises occupied by a public authority or public official, inspect any document or thing in the premises and copy any document;

) ICAC Act, s.23.

ICAC officers may apply to the Supreme Court for a warrant to use a listening device;

) Listening Devices Act, 1984.

Telephone calls may be intercepted and recorded by the ICAC;

) Under provisions of the Telecommunications (Interception) Act, provided a warrant is obtained from a Federal Judge or a nominated member of the Administrative Appeals Tribunal.

The Commissioner is able to authorise controlled operations. These are operations that may involve ICAC officers or others in engaging in activity which might be illegal if it were not for the approved controlled operation. An example is payment of a bribe to a public official in a sting operation. There are strict requirements under the relevant legislation and certain types of activities may not be authorised.

) Under the Law Enforcement (Controlled Operations) Act.

Acquire and use assumed (false) identities. The Law Enforcement and National Security (Assumed Identities) Act 1998 permits the acquisition and use of assumed identities by officers of certain agencies, including the ICAC.

Because the hearings are part of the Commissions investigative capacity, there are certain related powers available to it that are not available to the courts. Witnesses are required to give evidence on oath or affirmation and are obliged to answer questions. If a witness formally objects to answering questions, the questions must still be answered, but the answers cannot be used against the witness in any subsequent civil or criminal court or disciplinary proceedings.

Results

One of the issues that is to be addressed at this forum and that I have been asked to discuss is the effectiveness of anti-corruption policies thus far.  This is a difficult question to answer because it first requires a description of the ways in which anti-corruption policies are developed in NSW.

The NSW ICAC was established as an expression of government policy.  Since its inception, there has been, and continues to be, bi-partisan commitment to its on-going maintenance.  In essence, bi-partisan political support for the ICAC as a permanent functioning institution has become the most visible, tangible and dominant anti-corruption policy of NSW Governments although the policy is not often expressed in these terms.  But a bi-partisan commitment to the on-going maintenance of the ICAC is not the complete story.  There are at least three other means by which anti-corruption policy is developed and implemented.

First, the ICAC has a statutory anti-corruption policy development and implementation role defined by the Act.  Section 13 sets out ICACs principal functions and these include:

(d)   to examine the laws governing, and the practices and procedures of, public authorities and public officials, in order to facilitate the discovery of corrupt conduct and to secure the revision of methods of work or procedures which, in the opinion of the Commission, may be conducive to corrupt conduct,

(e)   to instruct, advise and assist any public authority, public official or other person (on the request of the authority, official or person) on ways in which corrupt conduct may be eliminated,

(f)   to advise public authorities or public officials of changes in practices or procedures compatible with the effective exercise of their functions which the Commission thinks necessary to reduce the likelihood of the occurrence of corrupt conduct,

(g)   to co-operate with public authorities and public officials in reviewing laws, practices and procedures with a view to reducing the likelihood of the occurrence of corrupt conduct,

(h)   to educate and advise public authorities, public officials and the community on strategies to combat corrupt conduct,

(i)   to educate and disseminate information to the public on the detrimental effects of corrupt conduct and on the importance of maintaining the integrity of public administration,

(j)   to enlist and foster public support in combating corrupt conduct,

(k)   to develop, arrange, supervise, participate in or conduct such educational or advisory programs as may be described in a reference made to the Commission by both Houses of Parliament.

These policy-related functions of the ICAC exist parallel to its investigation function and are independent of them.  On an on-going basis the ICAC works with public authorities and officials in the development and implementation of anti-corruption policies.  For example, the ICAC and the Premiers Department have a long history in developing a model code of conduct for all public officials within the jurisdiction and under the direction of the NSW Government.  Similarly, the ICAC has a long history developing a model code of conduct for local government staff in collaboration with the Department of Local Government.  A more recent example is the ICACs strategic industry-wide initiative to develop an anti-corruption policy suitable for all aspects of the waste industry.

The second area of policy development and implementation is one linked to ICACs investigations.  Section 13(2) and (3) of the Act provide:

(2)   The Commission is to conduct its investigations with a view to determining:

(a)   □

(b)   whether any laws governing any public authority or public official need to be changed for the purpose of reducing the likelihood of the occurrence of corrupt conduct, and

(c)   whether any methods of work, practices or procedures of any public authority or public official did or could allow, encourage or cause the occurrence of corrupt conduct.

(3) The principal functions of the Commission also include:

(a) the power to make findings and form opinions, on the basis of the results of its investigations, in respect of any conduct, circumstances or events with which its investigations are concerned, whether or not the findings or opinions relate to corrupt conduct, and

(b) the power to formulate recommendations for the taking of action that the Commission considers should be taken in relation to its findings or opinions or the results of its investigations.

These provisions make it very clear that as part of its investigative role, the ICAC is to be alive to opportunities for the development of anti-corruption policy.  A recent example where this has occurred is highlighted in the ICACs report on Investigation into the conduct of officers and students at the University of Technology, Sydney (August 2002).  This investigation focused on allegations that the Universitys student record system was improperly tampered with by an officer of the University as a result of bribes being given to the officer by certain students.  One officer and 9 students were found to have engaged in conduct that satisfied the definition of corrupt conduct.  As part of its report, the ICAC made a number of systems recommendations aimed at improving the Universitys corruption resistance.  The report also made a recommendation aimed at the whole University sector in relation to improving its eCorruption resistance.

) See pages 32 to 35.

) See pages 35 to 36.

Another example of anti-corruption policy emerging from the ICACs investigations can be seen in the small package of legislative reforms about the development approvals system passed by the NSW Parliament earlier this year.  These legislative reforms were given impetus by the ICACs investigation into bribery allegations at Rockdale Council (Rockdale Council is a local government administrative unit located about 20 minutes from the centre of Sydney).

The third area of anti-corruption policy development occurs outside of the work of the ICAC.  This area of activity is potentially very significant as it can involve many of the parts of the public policy process.  This could include Government initiated measures, public debates in the media and through other outlets, the work of scholars and researchers, formal and informal networks etc.

In summary, while there are many players involved in a wide variety of anti-corruption activities, it would be fair to say that the ICAC is centrally and predominantly involved in anti-corruption policy, both its development and implementation.  Therefore, any question about the effectiveness of anti-corruption policies thus far inevitably involves an assessment of the effectiveness of the ICAC.

Measuring the effectiveness of anti-corruption bodies like the ICAC is notoriously difficult.  For example, given that it is simply beyond human knowledge to ever measure accurately and completely the level of corruption in any society, it is equally impossible to measure the effectiveness of a body like ICAC in terms of whether there has been a reduction in the level of corruption.  Proxy measures are needed.

One proxy that is often resorted to relates to numbers.  The number of complaints.  The number of investigations.  The number of published investigation reports.  The number of people found to have engaged in corrupt conduct.

The number of prosecutions.  There are an infinite variety of numerical measures that could be developed but these measures will never be a complete and accurate picture about effectiveness.  For example, output related measures such as the numbers of people found to have engaged in corrupt conduct, taken on their own, obscure the fact that for every successful outcome of this type there may have been many more complaints and investigations that were necessarily undertaken but did not led to such an outcomes.  Further, input-type measures such as numbers of complaints received and whether they are falling or rising does not of itself yield worthwhile information.  For example, rising complaint levels may be a positive development if there has been under-reporting in previous years.  Further, declining complaint levels could equally mean a return to under-reporting or a decline in the awareness of corrupt conduct rather than being an indicator of declining corruption levels.  The point about numerical measures is that they are crude and tend to measure only the activity being measured (i.e. the level of inputs) rather than providing meaningful information about effectiveness.

Another proxy that is also used is social research.  Social research, while it can be rigorously and scientifically designed and administered, changes the nature of what is being observed and is perception dependent.  It does not, therefore, present a complete picture.  That said, social research, can and does, provide valuable information about, among other things, what populations believe about the effectiveness of a body like ICAC.  The NSW ICAC has a wealth of useful information of this nature.  Social research can also tap perceptions about where intervention by ICAC might be useful and when married with complaints-date analysis it can make a substantial contribution to the development of anti-corruption policy.

Formal program evaluation can make a contribution to understanding the effectiveness of particular policy programs and corruption prevention programs and strategies can be subject to the various methods of formal evaluation.  However, program evaluation like all policy development work is hampered by the twin conditions present in all policy work, namely uncertainty and complexity, and thus will also not give a complete picture.

There are yet more methods that can be deployed to assist with the task of measuring effectiveness of the work of an anti-corruption body.  For example, the performance audit methodology developed and used by the NSW Audit Office.  Doubtless there many other means I have not discussed.

The point to note about measuring effectiveness is that no one means or method will give a completely comprehensive and accurate picture of effectiveness.  But this does not mean that some attempt should not be made.  It is vitally important for the on-going health of any organisation, including an anti-corruption body like ICAC, to have goals and targets and that it be held to account for the achievement (or otherwise) of them.

One means by which the ICAC reports on its effectiveness is annually through its Annual Report

) These are all available on our website:

【 웡 홍콩 염정공서 부처장 】

먼저 염정공서의 전체적 구조에 대해 설명드리고, 이어서 반부패 정책의 6대 원칙을 소개하고자 함.

염정공서는 1974년 2월 15일 창설되었으며, 반부패 정책을 추진하기 위한 세 가지 원칙을 갖추고 있음. 법 시행, 예방, 교육이 그것임. 이를 지원하기 위한 부서가 각각 집행처(Operations Department), 부패예방처(Corruption Prevention Department), 공공관계처(Community Relations Department)임.

집행처는 가장 중심에 있고 힘이 센 부서임. 염정공서 직원 중 70%가 여기에 소속되며, 나머지 두 부서의 전폭적인 지원을 받고 있음. 1,300개의 사무소와 900명의 수사관을 갖추고 있으며, 일부는 지역사회를 담당하고 다른 일부는 부패방지업무를 맡고 있음.

염정공서의 의무와 협약 내용에 대해 말씀드리겠음.

염정공서장은 보고를 받아들이고 고발이 있을 경우 수사할 권리와 책임을 가짐. 염정공서는 재량권을 행사할 수 없음. 고발되면 반드시 수사해야 함. 또한 뇌물 교환 등과 관련한 여러 가지 법규, 강령이 제정되어 있음. 염정공서는 진취적인 기관이어서 고발이 들어올 때까지 기다리는 것이 아니라 적극적으로 의혹이 있는 사건에 대해 수사에 착수할 수 있음.

공공관계처에서는 교육을 실시하고 국민의 신뢰와 지지를 요청함. 이는 지역사회와의 파트너십을 구축하기 위한 노력의 일환임. 특히 정부의 관례와 절차를 검토하고 부패 의혹과 관련하여 자문을 제공함.

부패행위가 파악되면 곧바로 조사에 착수하게 됨으로써 민간 부문과의 실무관계를 구축하고 있으며 이를 통해 신뢰를 구축하고 고발자가 증언할 수 있도록 유도함. 또한 관련 기관에 자문과 지원을 아끼지 않고 있음. 이렇게 지침과 규제를 제공함으로써 부패를 예방하고 있음.

이제 부패방지활동 6대 원칙을 말씀드리겠음. 많은 분들이 지적하신 대로 부패척결을 위한 만병통치약은 없음. 그러나 각각의 환경에 적용할 수 있는 원칙은 있음.

첫째, 정부의 지원임. 정부의 강력한 신념과 지지 없이 염정공서는 업무를 제대로 수행할 수 없을 것임. 염정공서의 연간 예산은 9,000만불에 달함.

둘째, 독립성임. 염정공서는 법률에 근거하며 5조에 의해 독립성이 보장됨. 염정공서장은 누구에게도 간섭받지 않음. 홍콩 특별행정 수반에게만 보고하도록 되어 있음. 염정공서의 독립성은 다른 곳에서도 보장됨. 즉 헌법인 기본법 57조에도 보장됨. 견제와 균형에 의해 권력 남용이 없도록 사전 조치를 취하고 있음.

셋째, 법치주의임. 홍콩은 독립적 사법부를 가지고 있으며 특별조사가 부패 척결에 필수적이라고 보고 있으며, 이는 사법부의 감독 하에 진행됨. 수사권과 조사권에 대한 규제가 강함에도 불구하고 독립성은 보장됨.

특별조사권에 대해 설명하기에 앞서 유명한 일화를 하나 소개하고자 함. 염정공서가 설치되기 이전인 1973년 컬 판사가 이런 말을 했음. 즉, 뇌물수수에 대한 조사는 쉽지 않으며, 이것이 제대로 조사되기 위해서는 입법부와 관련 부처의 지지, 그리고 조사권이 필요하다는 것임.

넷째, 효과적인 법률임. 염정공서에는 뇌물방지강령, 선거강령, 교육강령이라는 세 가지 Enabling Ordinance가 있음. 염정공서장은 증거가 충분할 때 부패관행을 조사하도록 의무화되어 있음. 따라서 뇌물을 주는 사람, 받는 사람 모두 법에 의해 처벌받게 되어 있음. 공사부문 관계없음. 특히 공무원에게 엄격히 적용됨.

예컨대 제3조에 어떠한 정부관리라도 일반적이고 구체적인 허락 없이 특혜를 요청하거나 수락할 경우 그 행동을 범죄로 규정한다고 되어 있음.

제10조에서 전□현직 공무원은 자신의 재산의 범위를 넘어서서 생활하는 경우 그 행위 자체를 범죄로 규정한다고 되어 있음. 염정공서는 특히 비공개 단계에서 조사상의 비밀을 유지해야 함. 조기 또는 비허용 공개시 증거 자료가 파괴되지 않도록 주의해야 하며, 수사 후 무죄가 인정될 수 있는 혐의자의 신변을 보호할 법규가 마련되어 있어야 함.

제30조에서는 용의자 명단 또는 조사 내용을 허락없이 공개할 경우 역시 범죄로 인정하고 있음. 제 30조 A항에서는 제보자의 신변을 보호하도록 규정하고 있음. 우리는 용의자나 제보자 모두의 신변을 보호하고 있음. 선거 관련 부패행위를 엄격히 규정하여 공개되고 공정한 선거과정을 보장함.

다섯째, 책임의식임. 이미 입법부에서 우리 조직의 독립성을 인정하고 있다고 말씀드린 바 있음. 그러나 책임의식, 견제와 균형이 가장 중요한 요소라고 생각함. 이로써 염정공서의 존엄성을 구현하고 있으며 업무를 효과적으로 수행하고 있음. 염정공서장은 최고 행정장관에게 보고를 하도록 되어 있어 복잡한 구조의 견제와 균형 장치가 작동되고 있음. 우리의 행동을 국민에 대해 책임지도록 하고 있음.

부패와의 투쟁은 지역사회와의 파트너십을 통해서만 가능함. 몇몇 자문위원회가 염정공서의 업무를 총괄하고 있으며 집행부서들은 집행검토위원회에 보고하도록 되어 있음. 현재 변호사이자 기회평등위원회 회장이 위원장을 맡고 있으며, 겸임 관리들의 보조를 받고 있음.

예컨대, 염정공서, 법무부, 경찰행정국장, 주요 시민, 학자, 전문가들이 함께 참여하고 있음. 앞서 우리는 법에 의해 접수된 부패행위를 조사할 의무가 있다고 말씀드렸으며, 또한 우리 조직은 법집행기관 가운데 본 위원회의 승인 없이는 수사를 마무리할 수 없는 기관 중의 하나임.

본 위원회는 매년 8회 회의를 개최하고 있으며 담당 최고 조사관이 국장과 함께 보고하며 주요 사건의 진도에 대한 질의에 응답함. 예컨대 지난 12개월 동안 조사한 사건의 내용, 6개월 동안 보석 중인 용의자 등에 문의했을 때 답변을 해야 함. 본 위원회에는 많은 공공 인사가 있기 때문에 법집행과 관련된 감시가 가능하며, 지역사회의 지원과 염정공서에 대한 국민의 신뢰를 증진시킬 수 있었음.

홍콩에서 기소권은 법무부에 있음. 뇌물방지강령 하에 범죄 기소를 위해 법무장관으로부터 기소동의서를 받아야 함. 법무장관이 유일하게 기소처리에 대한 책임을 지기 때문임. 조사와 기소간의 분리를 통해 효과적인 견제와 균형의 원리를 유지해 나가고 있음. 법정에서는 유죄를 판명하는 데 있어 중요한 역할을 하고 있음. 우리는 염정공서에 대한 법정의 의견과 비판에 항상 귀기울임으로써 잘못된 것을 시정하고 전문성을 유지하기 위해 지속적인 개선을 꾀하고 있음.

그럼, 여기에서 감시자를 누가 감시하는가 하는 질문을 할 수 있을 것임. 우리는 염정공서 내에 L-Group이라는 내부조사국을 갖추고 있음. 집행처의 최고담당조사관이 총괄하고 있음. 이 담당관은 집행처장에게 직접 보고함.

염정공서 관리에 대한 형사고발이 접수되면 부패사건을 비롯한 모든 사안에 대해 법무장관에게 그 고발내용을 회부하게 되어 있음. 법무장관은 해당 사건을 경찰이 담당할지 L-Group이 담당할지를 결정하게 되어 있음. 만약 조사가 L-Group에게 맡겨지면 그 결과를 법무장관에게 보고하고 이후 집행검토위원회에 보고하게 되어 있음.

염정공서 관리나 업무 관련 비형사 고발은 먼저 염정공서장에게 보고하고 그 후에 L-Group에게 수사 권한을 부여함. 조사 결과와 징계 및 행정조치는 독립고충위원회(Independent Complaints Committee)에 보고하도록 되어 있는데 이는 집행위원회 멤버가 총괄하며, 공공인사가 회원을 이루고 있음.

염정공서는 입법부에 대해 책임이 있으므로 연례보고서를 입법 위원회에 제출하여야 함. 그래야만 연간 예산을 승인받을 수 있음.

호주와 마찬가지로 염정공서 역시 언론 감시 의무를 강화하고 있음. 매체에서 지나치게 공격적이고 치열한 경쟁이 이루어지고 있음. 간혹 개인이나 정부의 범죄 부분을 폭로하기 위해 이목을 집중시키고 감각적이고 과장되게 보도하는 경우가 있음.

과거에는 □No Comment□라고 말함으로써 수사의 기밀을 유지할 수 있을 것으로 생각하였으나 이제는 더 이상 실효성을 거두지 못함. 이렇게 입을 닫을 경우 손해가 더 많다는 것을 인식하게 되었음. 현재 우리의 전략은 신속하고 자연스럽게, 시의적절하게 반응하고 염정공서에 대한 비판이 있더라도 받아들인다는 것임. 이를 통해 언론도 대중의 평가를 받아야 한다는 입장임.

언론감시와 함께 마지막으로 공공지원을 우리의 6대 원칙으로 삼고 있음. 좋은 법, 좋은 제도, 좋은 정보 이외에도 지역사회의 지지와 공공신뢰도 제고를 통해 효과성을 제고할 수 있음.

우리는 부패와의 싸움을 위해 지역사회와의 파트너십을 강조하고 있음. 우리의 다짐(Mission Statement)에도 이것이 나옴. 지역사회의 신뢰가 없다면 부패를 고발할 수 없을 것이고 법정에 출두하여 증언하지 않을 것임. 부패 고발 건수 중 70%는 고발 용의가 있는 사람에게서 나온다는 것임. 익명을 보장해 달라고 요구하지 않음. 이러한 통계를 얻을 수 있었던 것은 염정공서에 대한 국민의 신뢰가 높았기 때문이라고 생각함.

Hong Kong

The Roles and Limitation of ICACs in

Carrying Out Anti-Corruption Policies

`

Presentation by : Mr. Ryan WONG Sai-chiu

Assistant Director of Operations

Independent Commission Against Corruption

Hong Kong Special Administrative Region China

1. I am honoured to be invited to speak on the roles and limitations of ICACs in carrying out anti-corruption policies.

2. Let me start off by giving you a brief introduction on how the ICAC in Hong Kong came into existence.  In the early 70s, corruption was a way of life in Hong Kong.  One needed to pay Tea Money on top of what one was required to pay for things or services provided, either by the public and the private sector.  At that time corruption was rampant and institutionalized.

3. There was a Police Chief Superintendent called Peter Godber.  He was in charged of traffic in Kowloon Region.  He was under investigation for corruption by the Anti-corruption Office of the Royal Hong Kong Police.  He managed to abscond the jurisdiction by using his special airport permit.  There was a public outcry and college students rallied to demand action by the government.  A reputable judge, a gentleman called Blair-Kerr, was commissioned to conduct an inquiry.  Judge Blair-Kerr vividly described the corruption situation using the well-known Bus Metaphor.  He eventually recommended the formation of an anti-corruption body separate from police.

4. That was 28 years ago. The Independent Commission Against Corruption (ICAC) was born on 15 February 1974.  The Commissioner is directly answerable to the then Governor, now the Chief Executive.  The Commission adopts a three-pronged strategy in combating corruption through the work of the Operations Department, Corruption Prevention Department and the Community Relations Department.  The functional work of the three departments pertaining to the duties of the Commissioner are set out in the ICAC Ordinance (section 12).

5. The Commission has an establishment of over 1200 officers, with just over 900 investigators from the Operations Department. In the early days, the Operations Department was staffed by officers who were retired or seconded from the UK police service, seconded officers form other government departments and local university graduates.  Although the ICAC was tasked to combat corruption within both the public and the private sectors, priority was given to tackling the notorious police syndicated corruption.  The ICACs vigorous enforcement of the law had led to a police riot three years later, resulting in a partial amnesty announced in November 1977.

6. The conditional amnesty dealt a severe blow to the morale of ICAC officers and immediately undermined public confidence in the governments determination to eradicate corruption.  This was immediately reflected in the number of reports made to the ICAC in the subsequent months.  Towards the 80s, we successfully eliminated syndicated corruption within the public sector and were able to devote more resources to deal with private sector corruption.  There was then an economic downturn with a few banking and financial institutions running into troubles and ICAC investigation revealed corruption-facilitated bank fraud of substantial scale.  At the end of 80s, government sector corruption was very much kept at a fairly low level, but cases involving white-collar and organized crime associated with corruption continued to emerge.

7. Coming to the 90s, the impact on public confidence was increasingly felt arising from the reunification of Hong Kong with China on 1 July 1997.  There was concern, both local and international, about the future of Hong Kong, its legal system and the governments continued efforts to combat corruption under the □One Country- Two Systems, a concept which was never tested in human history. The concern was proved to be unfounded.  Now with over 5 years after the reunification, I am pleased to tell you that our system- the rule of law and our social values have been preserved, and indeed we have changed for the better.

Our prosecution figures and conviction rate have remained at a high level.  We have continued to develop a more integrated three-pronged and partnership anti- corruption strategy, enhanced our co-operation with the Mainland and overseas law enforcement agencies, and enhanced our effectiveness by adopting a proactive approach to investigation and through better use of information technology.

8. So much so about what we have done in Hong Kong.  I should mention that there is no panacea or definitive anti-corruption model which will ensure success in combating corruption in any given set of political, economical and social circumstances.  Nevertheless, I would like to share with you on what I believe to be the essential ingredients for success in the fight against corruption.

(A) Government Support

9. There should be strong support from the top level of the government and the legislature.  A demonstrated political will go a long way to inspire public confidence.  The current annual budget for the ICAC, Hong Kong is about US$90 M.

(B) Independence

10. The ICAC is a statutory body and its independence is provided under Section 5 of the ICAC Ordinance in that the Commissioner is not subject to the direction and control of any person other than the Chief Executive of the Hong Kong Special Administrative Region( HKSAR).  The independence is also guaranteed under Article 57 of the Basic Law, the constitution for the HKSAR.  Our independence is also highlighted by the Commissioner being empowered by law to appoint his officers and to terminate their service in the interests of the Commission (subject to the principle of natural justice).  This is necessary to secure public confidence in the ICAC in that the conduct of ICAC officers is maintained at a high standard and officers are expected to be whiter than white.

(C) The Rule of Law

11. In Hong Kong, we have an independent judiciary.  Our special powers of investigation which are necessary in corruption investigation are subject to judicial supervision, with only one exception which is the power of the Commissioner to authorize examination of bank transactions during an investigation.  You may be interested to know also that in Hong Kong civil rights and privacy of individuals are protected under the Bill of Rights Ordinance, which not only modeled on the International Covenant of Civil and Political Rights (ICCPR) but also has an overriding effect on other legislation.

(D) Effective Legislation

12. In his Commission of Inquiry, Judge Blair-Kerr made the following comment- Bribery is probably the most difficult of all offences to detect and prosecute successfully in the courts.  Any law enforcement agency entrusted with this difficult job deserves all the assistance which the Legislature feels it can reasonably give.  There are three enabling Ordinances for the ICAC, respectively the ICAC Ordinance, the Prevention of Bribery Ordinance and the Elections (Corrupt and Illegal Conduct) Ordinance.  You may be interested to know that the Commissioner is actually obliged by law to investigate any alleged corrupt practices when there is sufficient information to pursue the case.  We set ourselves a performance pledge that any person who makes a complaint of corruption to the ICAC will be interviewed as far as practicable within 48 hours.

13. The Prevention of Bribery Ordinance provides for the offence provisions and special powers of investigation. Under the Ordinance, both the giver and the acceptor of a bribe are both punishable by law, regardless of whether the acceptor is from the public or private sector.  The law is particularly demanding on civil servants. I quote you just a couple of examples.  Section 3 which imposes a strict liability on civil servants provides that any government servant who, without general or specific permission, solicits or accepts an advantage shall commit an offence.  Section 10 provides an offence for any serving or former civil servant living beyond his means or is in control of assets disproportionate to his official emoluments.

14. It is important that the ICAC should be able to protect the confidentiality of an investigation, particularly at the covert stage.  First, it is to ensure that evidence will not be destroyed as a result of any premature or unauthorized disclosure.  Secondly, it is to protect the reputation of the suspects, who may be cleared of any suspicion of corruption after covert investigation.  Section 30 of the Ordinance makes it a criminal offence to disclose the name of the suspect or details of investigation without lawful authority or reasonable excuse.  Section 30A provides protection from disclosure of the identity of an ICAC informant in criminal proceedings.

15. You may be interested to know that the ICAC has a statutory role to police elections in the HKSAR.  The Elections(Corrupt and Illegal conduct) Ordinance provides offences for various corrupt and illegal conduct in ensuring open and fair elections.

(E) Accountability

16. In law the ICAC is answerable to the chief executive.  In practice, the ICAC adopts an elaborate system of checks and balances making ourselves accountable to the public on our actions.  We believe that our fight against corruption can only be effective through partnership with the community.  We have in Hong Kong a number of advisory committees overseeing the work of the ICAC. In Operations Department, we are accountable to the Operation Review Committee, currently chaired by a lawyer who is also the chairperson of the Equal Opportunities Commission.  She is assisted by ex-officio members including the Commissioner, ICAC, the Secretary for Justice, the Commissioner of police and the Director of Administration, together with prominent citizens including professionals, academics and legislators.

17. I mentioned to you earlier that the Commissioner is obliged by law to investigate corruption complaints whenever practicable to pursue.  The outcome of these complaints, be they pursuable or not, will have to be reported to this Committee.  You may be interested to know that we must be one of the very few law enforcement organizations where we cannot terminate an investigation without the endorsement of the Committee.

18. The Committee meets eight times a year, when the relevant Principal Investigator together with a directorate officer will present reports to the Committee and answer questions on progress of major enquiries, cases under investigation for 12 months, cases regarding which persons have been kept on bail for over 6 months, on-going and completed prosecutions and cases which are recommended to be written off after investigation.  I should mention that the relatively wide spectrum of public representation on the Committee provides an effective public scrutiny of our enforcement action and enhances community support and public confidence in the ICAC.

19. In Hong Kong, the prosecution authority rests with the Department of Justice.  For prosecution of offences under the Prevention of Bribery Ordinance, a Consent to Prosecution is required from the Secretary for Justice, who will be solely responsible for the conduct of prosecution.  In practice, we invariably seek legal advice on all cases where prosecution is recommended, whether for bribery or related offences.  This provides an effective check and balance on the role of  ICAC being the responsible investigation agency.

20. An independent and competent judiciary facilitates an objective assessment of evidence revealed from an ICAC investigation, subject to the exclusionary rule well established by the common law on the basis of the principle of a fair trial.  We are always alive to comments or criticisms by the court on ICAC cases, giving due attention to what may have gone wrong and seeking to improve the situation by taking appropriate action in order to maintain and enhance our professionalism.

21. You may want to ask Who watches the watchers?  We have an internal investigation unit (L Group) headed by a Principal Investigator within the Operations Department.  He is directly answerable to the Director of investigation.  Upon receipt of a complaint against ICAC officer for criminal conduct, be it corruption related or otherwise, it will be referred to the Secretary for Justice, who will decide on whether the complaint should be investigated by L Group or police.  If the investigation is to be carried out by L group, the outcome of the investigation will be reported back to the Secretary for Justice and subsequently to the Operations Review Committee.

22. Non-criminal complaints against ICAC officers or ICAC procedures will first be reported to the Commissioner before he authorizes L Group to investigate.  The outcome of the investigation, together with any recommendation for disciplinary or administrative action, will be reported to an Independent Complaints Committee, which is chaired by a member of the Executive Council and comprises members representing the public.

23. The Commissioner, ICAC is required by law to submit an annual report on the activities of the ICAC to the Legislative Council and to seek approval of the annual budget, which currently stands at about $700M.  The Commissioner is also required to attend public hearings by council members on matters relating to the ICAC whenever public interest is involved.

24. Last but not least, it is the media scrutiny.  As in all open and democratic societies, we have in Hong Kong an enthusiastic and at times over- aggressive media competing with each other to expose what they consider to be wrongdoings of the government and individuals, very often with eye-catching and sensationalized captions which appear to be blown out of proportion with the story they carry.  In the past, we usually adopted a No Comment press strategy in order to protect the confidentiality of our operation.  It is no longer workable nowadays, and can do more harm than good.  Our present strategy is to come out quickly and respond matter-of-factly and timely.

(F) Public Support

25. Apart from having good law, good system and good government support, we believe we cannot be effective without community support and public confidence.  We emphasize partnership with the community in combating corruption, as can be seen in our Mission Statement.

We conduct public survey annually to ascertain public perception on corruption and how they see we are performing.  Without public confidence, members of public will be unwilling to come forward to report corruption and to testify in court as prosecution witnesses.  You may be interested to know that about 70 % of our corruption reports are made by persons who are willing to provide their personal details.

Conclusion

26. With the constraint of time, I hope I have provided you with a brief account of what we have been doing in Hong Kong.  While we will remain vigilant, as a representative from the ICAC Hong Kong, I am really pleased to have the opportunity here today to share with you some of our thoughts and to learn from our counterparts how best we can do our job.  I wish the First International ICAC Forum in Seoul a big success!

October 2002

【 이은영 한국외국어대 교수 】

1차 국제 ICAC 포럼의 성대한 개최를 축하함. 본인은 부패방지 문제를 연구하는 학자로서, 맑은 사회를 구현하기 위한 시민운동가로서 활동을 해왔음. 우리나라의 본격적인 부패방지운동은 1995년부터임. 운동 초기에는 말련, 홍콩, 싱가포르, 호주의 부패방지기구와 법에 대해 좋은 모델로서 공부하고 소개하였음. 모델 기구의 담당자들로부터 운영 사례를 듣게 된 것이 매우 감명깊었음.

발제자 가운데 한 분께서 부패방지를 위해서는 시스템만 중요한 것이 아니라 정부의 의지가 중요하다는 말을 한 바 있음. 한국의 사정을 보면 2001년 부패방지법 제정으로 부패방지위원회가 설립되었으며 1년이 다 되어감. 한국은 아직 시스템 구축기에 있음. □95년부터 □01년까지는 한국의 부패추방시민운동의 형성기이고, □00년 이후는 제도 확립기임.

우리의 부패방지 시스템은 완성되지 않았으며, 만들어가고 있는 중임. 부패방지법 제정과 부패방지위원회 설립에도 불구하고 국민의 기대에는 미치지 못하고 있음. 법과 위원회의 기능이 보완, 개선됨으로써 시스템의 완성을 향해 나가고 있으며 본 세미나를 통해 완성을 위한 정보와 격려를 주고받을 수 있다고 생각함.

한국은 부패방지에 관한 밝은 전망을 가지고 있음. 국민들은 그동안 부패방지 및 개선 가능성에 대해 냉소적이고 회의적이었으나, 최근 국민의 의지가 강해졌으며 노력 여하에 따라 획기적인 개선이 가능할 것으로 생각함.

국제적으로 부패를 가늠하는 TI 부패지수, 뇌물공여지수, IMD 평가 등으로 한국의 부패 정도가 평가되고 있으며 점점 나아지고 있음. 최근 2, 3년 사이 괄목할 만한 진보를 보이고 있음. 이것이 국제사회에 반영되기 위해서는 약간의 시차가 있을 것이나, 틀림없이 우리의 노력이 인정받을 수 있을 것으로 봄.

여론에서 고위공직자의 비리 문제가 계속 보도되고 있으나 부패 수준이 종전과 같다고 생각하지 않으며 개선되었다고 봄. 이는 본인만의 생각이 아니라 부방위 □02.3월 여론조사를 통해서도 나타남. 응답자 32%가 한국의 부패 정도가 감소했다고 답변함으로써 증가했다고 말한 19.1%보다 많았음.

한국에서 시급하게 해결해야 할 문제는 정치권 부패 및 이와 깊숙이 관련 있는 고위공직자 부패 해결임. 얼마 전에도 이를 위한 입법 조치를 시민단체에서 강력히 요구하였으나, 칼자루를 쥐고 있는 국회의원들은 이를 태만히 하고 있다는 느낌을 주고 있음.

시간 관계상 결론을 짓는다면 부패 추방의 문제는 제도만으로 충분하지 않으며 실행의지가 중요함. 이러한 실행 의지는 권력을 가진 정부에서 나오는 것이 아니라 권력을 갖지 못한 국민들, 권력을 감시하는 언론이나 시민단체로부터 나오는 것임.

【 박정수 서울시립대 교수 】

오늘 포럼을 통해 반부패 전략, 기관, 집행이 얼마나 일반적(universal)이고 공통적(common)인가를 뼈저리게 느낄 수 있었음. 오늘 모인 4개 국가들은 모두 영미계통의 보통법(common law) 체계를 가지고 있는 반면, 우리나라는 대륙법 전통을  따르고 있어 국가별 차이점과 환경에 대한 반영이 중요함을 느낄 수 있었음.

싱가포르 추아 청장의 말대로 2001년 11월에 동경에서 열린, 제3회 아시아-태평양 지역 반부패에 관한 ADB/OECD 연례회의에서 일본, 한국을 포함한 13개 국가들과 7개 국제기구들이 부패 척결을 위한 일반적인 전략을 만들기 위한 공동작업에 기인한 실행안에 서명했음.

이는 2000년 12월 제2차 아시아-태평양지역 반부패 서울 심포지움에서 작업이 시작된 실행안에 서명한 국가들이 그 실행안을 이행할 수단을 현실화시키기로 공조를 약속, 즉 3기둥 접근방법에 의해 공공부문, 기업부문, 그리고 시민사회의 공조가 강조됨. 싱가포르에서는 3기둥으로 Effective Agency, Law, Adjudication을 강조하고 있는 것이 특징적이며, 우리나라도 이를 토대로 반부패 기관의 제 역할 수행, 법 정비, 사법부의 독립에 대한 의견을 모을 필요가 있음.

우리가 배울 수 있는 가장 중요한 교훈은 부패방지기구에 충분한 예산과 인원이 뒤따라야 한다는 것임. 공짜 점심은 없는 법임. 부패와의 전쟁에는 비용이 뒤따름. 우리나라와 같이 문화적으로 부패에 젖어 있는 경우 부패 균형점을 깨기 위해서는 시민단체, 기업, 공공부문으로부터의 상당한 지원이 있어야 함.

특히 부방위에서 정치적인 리더십과 의지를 발휘하여 제도개선 등을 추진하는 것은 앞으로의 전망을 밝게 함. 특히 강 위원장이 개회사를 통해 말씀하시기도 한 대통령 친인척비리 조사기구가 부방위에 설치된다면 부패방지위원회가 그동안 수행해 온 사전 예방기능과 더불어 다소 한계를 가지고 있었던 법집행 역할에 있어 획기적인 모멘텀이 될 수 있을 것이므로 기대가 큼.

폴튼 국장에게 한 가지 질문하고자 함. 우리나라도 측정에 대해 관심이 많고 부방위에서는 중앙정부와 광역자치단체의 청렴 수준을 측정하고 있으며 호주의 사례가 도움이 될 것으로 생각됨. Effective Performance Indicator에 대해 구체적인 설명 부탁드림.

마지막으로 강 위원장의 제안대로 오늘 포럼이 하나의 이벤트로 끝나는 것이 아니라 정례화되기를 희망함. 일반적인 내용과 특수한 환경을 함께 논의하고 고민하는 장이 정례화된다면 아태지역에서 반부패 전쟁의 수범이 될 것이며, 진심으로 2, 3차로 발전되기를 바람.

【 고계현 경실련 정책실장 】

포럼 참석을 위한 발걸음이 가볍지 않았음. 며칠 전에 국회에서 있었던 일련의 논의를 직접 지켜보았고 부방위의 미래가 그렇게 밝지만은 않다는 생각이 들었기 때문임. 부방위가 제대로 기능하고 역할하기 위해서 비상결단을 내리지 않으면 안 될 시기라고 생각함.

부방위는 공직사회 투명성 제고와 부패방지정책의 확산 기능을 담당하기 위해 출범하였고 약 1년간 활동해 오고 있음. 그러나 여러 가지 제도적 미비점이 노출되어 최근 부방위 기능 강화를 골간으로 하는 내용으로 시민단체에 의해 입법 청원이 있었으며, 여야간 법률안 발의도 있었음.

금년 내내 대통령 친인척 비리, 연쇄 비리 게이트로 우리 사회가 엄청난 홍역을 앓았음. 대선 후보들이 경쟁적으로 반부패 개혁 의지를 표명한 바 있음. 이에 따라 시민단체는 국회에서 부방위 권한 강화를 위한 최소한의 제도 개혁이 가능하리라고 생각하였음.

그러나 법안 심사 현장에서 그 꿈을 완전히 버렸음. 즉, 대통령 후보들뿐만 아니라 현장에서 일하는 국회의원들까지 일체가 되어 개혁 의지를 보이지 않고 있다는 것임. 부패방지법 개정안을 심의하고 있는 법사위에서 형식적인 의결을 거치고 본회의 상정 직전 상태에 있으나, 2월 임시국회에서는 아마도 원점에서 다시 논의가 될 것임.

심의를 진행하는 의원들의 반응은 상식 이하였음. 예를 들어 부패방지위원회에 피고발인에 대한 조사권한을 부여하면 피고발인이 증거를 인멸한 가능성이 있어 증거능력이 없어진다는 이유로 권한을 부여할 수 없다는 주장을 펴는 의원을 보았음. 시민단체는 그렇다면 부방위에 더욱 강력한 조사권을 부여하면 피고발인이 증거 인멸할 힘을 상실하지 않겠느냐는 논리를 폈으며 이에 대해서도 부정적인 입장을 나타냈음. 심지어 부방위가 조사기관인가를 묻는 한심한 사람들도 있었음.

또한 현재 검찰의 기능과 중복된다는 주장을 펴는 이도 있었음. 부방위는 기소권한을 가지고 있지 않음. 부방위에 친인척 비리 조사기구를 설치하자는 정치권의 주장도 사실상 정치적 쇼에 지나지 않는 것이라는 비판이 존재함. 시민단체는 이러한 가운데 부패방지법 개정이 무산되는 것을 목격하였으며 부방위가 권한과 기능을 갖기 위해서는 앞으로 비상한 각오와 결의를 해야 할 것이라고 생각함.

시민단체는 3당의 대표들도 만났으나 현장의 의원들과 대표들의 인식에는 차이가 없었음. 대선후보들 역시도 근본적인 차이가 없었음. 최근 정치권에서 주장하고 있는 내용들은 대통령 친인척 비리로 국민여론이 비등함에 따라 정당이나 국회에서 경쟁적으로 주장할 뿐이고 저마다 그 칼날이 자신들에게 돌아올 것이라는 인식 하에 구체적으로 실행하고 제도화하는 데에는 굉장히 소극적임을 알게 되었음.

정권을 누가 획득하건 부방위에 대해서 실질적인 기능 강화보다는 다분히 형식적인 기능만을 하거나, 제도 개선안을 연구하고 발표하는 기구로 전락하게 될 가능성을 인식하였음. 부방위가 제 기능을 하기 위해서는 국민들로부터 충분히 지지받고 보호받는 역할 설정을 해야 할 것이며, 이를 위해 내부고발 사안에 대해 확신이 들 때에는 감사원이나 검찰에 이첩할 것이 아니라 시민단체에 대한 광범한 설득과 국민의 힘으로 해결될 수 있도록 실질적인 노력을 해야 할 것이라고 생각함. 본인은 이번 토론회가 그러한 결의를 모으는 자리로 역할하기를 바람.

【 양승현 대한매일 논설위원 】

얼마전까지 정치부장으로서 정치현장에서 기사를 다루고 후배들의 기사를 정리했던 사람으로서 신문기자적 시각에서 오늘 토론에 임하고자 함. 부패방지법 개정안이 본회의에 상정조차 되지 못하였으며, 다시 논의되는 데에는 시간이 걸릴 것이라고 생각함. 잘못하면 다음 정권 중반까지도 해결되기 어려울 것이라는 우려도 듬.

한국형 부패의 핵심은 정치권의 부패임. 추아 청장께서 부패방지정책이 성공하기 위해서는 정치적 신념이 기초되어야 한다고 말씀하신 바와 같이 싱가포르, 호주 수준으로 우리 부패방지위원회의 역할과 위상이 강화되기 위해서는 해결해야 할 난제들이 무수하며 엄청난 노력도 수반된다고 생각함.

부패방지법 개정안이 본회의에서 통과되지는 못했지만 이를 쟁취하기 위해서는, 폴튼 국장이 말씀하신 바와 같이 교육과 홍보 측면도 중요함.

현 정권에서도 권력형 비리가 노출되었지만 과거처럼 통치자금을 확보하기 위한 비리는 아니었음. 친인척, 로비스트, 정치 브로커 등 과거와 다른 형태의 부패가 발생하고 있음. 즉, 부패의 방법와 형태가 영리하게 변화하고 있는 것임.

따라서 이러한 측면의 부방위 역할도 간과될 수 없음. 정치권은 대선 후보 수락 연설을 통해, 시민단체는 각종 토론회를 통해 최근 대선 정국과 국민의 요구 사항에 부응하여 친인척 비리 해소 등을 강조함으로써 부방위 위상 강화의 논의 초점이 조사, 수사 부분에만 강조되는 인상을 지울 수 없는바, 신문기자적 입장에서 이러한 접근 방법은 쉽게 성공하기 어렵다고 생각함.

권한에 대한 이해 관계가 상충되면 검찰, 법원, 경찰 등이 그 기득권을 유지하려 하지 부방위에 상설 특검제와 같은 새로운 권한을 허용할 리 만무함. 부방위는 양면 노선을 병행해야 함. 즉 권한 강화 뿐만 아니라 새로운 부패 유형에 대한 교육 홍보 기능도 강조되어야 국민들 사이에서도 부방위의 기능과 위상에 대한 공감대가 형성될 수 있을 것임.

【 홍현선 부패방지위원회 제도개선심의관 】

이번 주제발표에서 나타난 부패방지기구의 성공적 요소는 세 가지로 요약 가능함. 첫째, 높은 수준의 정치적 지지 확보, 둘째, 강력한 조사능력과 연구능력 등의 기능 확립, 셋째, 유관기관간 적절한 견제와 균형 장치 구축임.

첫째, 정치적 지지 확보와 관련하여, 한국의 부패문제는 고비용□비민주적 정치구조와 깊은 관계가 있음. 정치권의 지지를 확보함과 동시에 정치권으로부터 독립성을 지켜야 하는 두 가지 상반된 성격을 염두에 두어야 함.

오늘날 국민적 기대에도 불구, 부패 문제에 대한 제도적 장치들이 아직 해결되고 있지 않은 것은 한국적 특성을 반영하는 것임. 따라서 정치적 지지를 확보하기 위해 국민적 지지 확보가 선결 과제임.

이 두 가지를 결합시키기 위해 부방위는 지난 10월초 정치부패 개선을 위한 종합적 대책을 제시하면서 정치권을 비롯한 법조계□학계□시민단체□재계□언론계 등 각계 각층이 참여하는 국민공동위원회를 구성하고 여기에서 마련한 법안을 국회가 입법하는 제도적 장치를 갖는 것이 바람직하다는 대책을 제시한 바 있음. 이러한 방안만이 정치 부패 해결을 위한 가장 바람직한 체계라는 점을 다시 한 번 제안함.

두 번째로 사정기관간 견제와 균형 문제임. 부패방지기구가 직접적인 기소권을 갖는 것은 어느 나라이건 사정 체계상 어렵다고 생각됨. 따라서 부패방지기구가 조사한 내용이 제대로 기소될 수 있도록 하는 것이 대단히 중요한 과제임.

이를 위해 부패방지기구가 피신고자에 대한 사실확인권을 포함하여 적극적으로 부패 실태를 조사하고 증거를 수집할 수 있는 권한, 그리고 정부 문서에 접근하고 증인을 신문할 수 있는 권한, 공직자 재산 형성 과정에 대한 조사, 부패 공직자에 대한 감찰권이 포괄적으로 부여되어야 한다고 생각됨.

이러한 측면에서 우리나라의 경우 국무조정실이나 행정자치부 등 여러 기관에 흩어져 있는 공직윤리, 공직자 감찰 기능을 통합적으로 조정할 필요가 있음. 아울러 검찰에서 기소를 거부할 경우 사법부가 기소 검사를 선임하는, 이른바 재정신청 제도가 실제적으로 운영될 수 있도록 제도적 보완이 필요하다고 보며, 현재 국회에서 논의되고 있는 특별검사제도와 관련하여 만약 검사가 고의적으로 수사를 거부하는 등 특별한 경우 특별검사 임명을 요청할 수 있도록 하는 것도 하나의 방안이 될 수 있을 것임.

세 번째로 제도개선 권고와 관련하여 부패방지기구가 권고하는 모든 제도개선 사항이 100% 이행되기 어려운 측면이 있을 수 있다고 생각됨. 이와 관련하여 말레이시아에서 운영하고 있는 청렴성관리위원회(Integrity Management Committee)가 우리에게 많은 것을 시사한다고 생각함.

부패방지기구가 권고한 제도개선사항에 대해 해당 기관이 이를 이행할 수 없는 경우 이러한 종류의 위원회에서 이를 객관적으로 심의하여 이행 여부를 결정하는 것이 의미있다고 생각함. 아울러 장기적으로 부패방지기구가 국회에 제도개선 권고 이행 실태를 보고하도록 하고 국회가 행정부에 대해 이를 통제하는 것도 좋은 방안이라고 생각함.

※ 방청석 질의

【 서울시립대 반부패행정시스템연구소장 곽태운 교수 】

한국의 경우 부패방지위원회에 대한 조사권 부여 문제가 중요 현안임. 현재 이에 대해 국회 심의중인바, 조사권 부여에 대해 검찰 등 사법기관의 저항으로 어려움에 처해 있음. 홍콩의 경우 조사권 부여에 대해 어떠한 저항도 없었는지 궁금함. 있었다면 어떻게 극복했는지, 홍콩의 경험이 한국에 주는 시사점은 무엇인지 말씀해 주시기 바람.

【 반부패국민연대 김거성 사무총장 】

싱가포르 CPIB 청장께 질문하고자 함. 다른 발제자들은 부패방지를 한꺼번에 해결해 주는 만병통치약이 없다고 말하고 네트워킹의 중요성을 강조했음. 싱가포르의 경우는 NGO 활동이 매우 미약하고 한국의 경우 다른 기관들이 적절히 작동되지 못하는 상태인 반면 NGO는 매우 적극적인 활동을 하고 있음. 이 차이점에 대해 어떻게 설명할 수 있을지 말씀해 주시기 바람.

【 한동대 안우영씨 】

홍현선 제도개선심의관께 질문하겠음. 국민공동위원회를 통해 국민의 지지를 받는다 하더라도 정치권과 구체적으로 연결되는 것이 쉽지 않을 것으로 봄. 현재 입법화 지지 기반은 정치권에 어떻게 연결할 것인지 궁금함. 그리고 정치권과 연결된다 하더라도 그것이 정치권의 지지로 이어지기 위해서는 또 다른 변수가 필요하다고 보는데 이에 대한 견해는?

【 한동대 김경미씨 】

부방위 자체의 부패 사례는 없는지, 부방위의 부패는 어떻게 견제할 수 있는지? 한국에서 부방위가 새로운 권력기구로 변하는 데 대한 우려는 없는지?

※ 보충 답변

【 웡 홍콩 염정공서 부처장 】

본인 발표 내용 중에 염정공서가 1974년에 창설되었다고 말씀드렸음. 1974년 경찰총경이 부패를 저지르고 도주한 사건이 발생하면서 염정공서가 창설되었음. 이 사건으로 모든 국민이 경악했고 학생들은 집결해서 항의를 하기도 하였음. 이로써 경찰총경을 귀환시켜 기소하라는 주장이 나왔음.

이러한 주장 하에 입법부에서는 동 문제를 재검토하고 고등법원의 인사를 등용, 위원회를 구성하기로 결정하였음. 이 외에도 공공인사, 사회 각계 각층의 인사들이 부패를 척결하기 위한 사회적 여론을 조성해 나갔음. 물론 당시는 경찰에 의해서만 부패방지활동을 할 수 있었고 경찰 내에 부패방지국(Anti-Corruption Office)을 두고 부패 문제를 총괄하고 있었기 때문에 경찰로부터의 저항에 직면하기도 하였음.

그러나 행정부는 입법부에 염정공서가 필요할 것이라는 제안을 하였고 이는 홍콩의 경찰과는 별도의 조직으로 구성되었음. 정치적 신념이 있었기에 가능한 일이라고 생각하며 그보다 더 중요한 것은 국민의 지지였음. 국민의 지지를 바탕으로 정부가 무엇인가를 해낼 수 있었고 정치인들이 책임의식을 가질 수 있었음. 이렇게 염정공서가 만들어졌음.

홍콩의 시나리오를 한국에 적용할 수 있는가에 대해 질문하셨음. 홍콩은 common law 체계를 가지고 있어 근본적으로 한국과 다르다고 생각함. 우리는 조사권을 가지고 있음. 그러나 기소권은 검찰청에 있음.

한국의 경우 조사권과 기소권을 모두 요구하기 때문에 저항이 심한 것이라고 생각됨. 이러한 권한을 부방위에 준다는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것임. 다시 한 번 말씀드리지만 우리는 정치적 신념과 국민의 강력한 요구를 바탕으로 조사권 획득을 이루어냈음.

【 폴튼 호주 뉴사우스웨일즈 부패방지청 교육국장 】

간단히 두 가지에 대해서 말씀드리겠음. 첫째, 검찰과 조사권에 대한 것임. 뉴사우스웨일즈 경찰은 원래 경미한 죄에 대해 기소권을 가지고 있었음. 그런데 바로 이것이 부패의 원인이 된다는 것을 알게 되었음. 그리하여 반부패 조치가 취해졌는바, 기소권을 조사권과 분리하게 되었음.

처음 뉴사우스웨일즈에 부패방지청이 설치되었을 때, 뉴사우스웨일즈 정부가 의회를 상대로 매우 긍정적인 연설을 하였음. 즉, 궁극적으로는 부패가 사라질 것이므로 부패방지청이 조사를 할 필요가 없을 것이라고 하였음. 그래서 부패가 완전히 사라지면 교육에만 초점을 맞추면 될 것이라고 하였음. 하지만 탄탄한 교육과 홍보를 기반으로 한 엄격한 조사가 필요함. 적발될 것에 대한 두려움이 있어야 부패가 척결될 수 있기 때문임.

【 추아 싱가포르 부패조사청장 】

NGO, 시민단체가 충분한 권력을 가지고 있느냐는 문제가 아니라고 생각함. NGO가 로비 활동을 통해 반부패 활동에 앞장서는 것은 전체적인 부패방지 노력 차원에서 평가되어야 한다고 생각함. 상황에 따라 다르게 반응해야 할 것임. 부패방지를 위한 시민연합을 가지고 있는 것으로 충분하지 않음. 싱가포르는 그러한 형태의 연합을 가지고 있지 않음.

【 줄키플리 말련 반부패청장 】

말련의 경험을 토대로 말씀드리면 우리는 세 가지를 갖추고 있음. 반부패청은 첫째, 반드시 앞으로 어느 방향으로 나갈 것인가를 정확히 알고 있어야 하고, 둘째, 감독할 수 있는 능력을 갖추어야 하며, 셋째, 통제 능력을 갖추어야 함. 토론자들께서 질의하신 부분에 대한 답변임. 우리는 이러한 능력을 가지고 있기 때문에 제대로 된 역할을 할 수 있음. 정치적인 의지 뿐만 아니라 실행능력이 중요함. 정치적 의지는 사실상 수사에 불과함.

조사권과 관련하여 우리의 경험에 비추어 말씀드리면 조사권을 갖는 것은 반드시 필요함. 우리는 이를 매우 중요하게 생각함. 억제는 우리의 주요 전략임. 조사는 억제에 있어서 큰 부분을 차지함.

물론 교육, 홍보, 예방이 다 중요함. 홍콩과 마찬가지로 우리는 절차와 관행을 감시하고 이에 대해 제안 및 권고를 할 수 있으며 해당 기관은 이를 이행할 의무가 있음. 이러한 의무를 다하지 않을 경우 죄를 짓게 되는 것임. 교육홍보에 있어서 파트너십도 매우 중요함. 반부패 캠페인은 결코 쉬운 일이 아니며 시간이 많이 걸림. 대국민 의식을 향상시키고 태도를 바꾸어야 함.

【 채일병 부패방지위원회 사무처장 】

첫째, 정치권과의 합의에 의한 국민공동체라는 것은 이미 정치권에서 이를 수용한다는 전제가 깔려 있는 것이므로 정치권을 설득하는 일은 불필요하다고 생각함. 합의가 되면 입법화될 것이고 우리는 사전에 합의를 도출하고자 정치권에 제도개선을 요청한 것임. 이것이 NGO와 국민의 지지를 받으면 힘을 발휘할 것임.

둘째, 지난 10여개월의 운영기간동안 부방위 내 부패는 발견된 바가 없음. 만약 발견된다면 위원장님과 본인을 포함하여 모든 직원이 엄정하게 법의 심판을 받을 것이며, 그 자리에서 물러나 사법적인 제재도 당연히 받게 될 것임. 우리는 깨끗함을 지향하고 있으며 국민의 지지를 받기 위해서 앞으로도 계속 노력해 나갈 것임.

【 홍현선 부패방지위원회 제도개선심의관 】

정치제도개선을 위한 공동위원회 부분과 관련하여, 그동안 정치권에서 수많은 노력이 있었지만 사실 아직까지도 국민의 기대를 충족할 만한 결과를 낳지 못하고 있음. 정치제도 개혁은 근본적으로 정당이나 정파가 처해 있는 위치에 따라 이해관계가 다양하므로 쉽게 합의에 도달하기 어려움. 또한 국민 전체에 미치는 영향이 지대하므로 아무리 대의민주주의를 채택하고 있는 나라라 해도 전문가, 각계의 의견을 수렴하는 것이 바람직함. 다만 정치권의 결단을 어떻게 획득할 것인가의 문제는 이미 국민 모두가 합심해서 이루어내야 할 몫이라고 생각함.

4. 제2회의(SessionⅡ)

■ 주제발표

■ 패널토론

□ 김병섭 서울대 교수

□ 하승창 함께하는시민행동 사무처장

【부패방지위원회의 미션, 기능, 그리고 구조】

김병섭 (서울대학교 행정대학원 교수)

Ⅰ. 연구목적과 필요성

본 연구는 부패방지위원회(이하 부방위로 표기)가 부여된 미션을 달성하기 위해 필요한 기능과 조직구조를 진단하고 재설계하는 것을 그 목적을 한다. 이러한 연구가 필요한 이유는 다음 몇 가지로 정리하여 볼 수 있다.

첫째, 부패통제의 제도화를 위한 정책의 창이 열리고 있기 때문이다. 부패 없는 맑은 사회 건설이 필요하다는 것은 어제 오늘 강조된 것이 아니다. 부패청산은 정부 수립 이후 지금 까지 학계와 시민단체에서 지속적으로 제기해온 대중의제(public agenda)이자, 정부의제(governmental agenda)이다. 선거라는 역사적 계기가 있을 때는 더욱 부각되는 의제이기도 하다. 금년 6□13 지방선거와 8□8재□보선 선거에서도 □부패 정권 심판□은 야당의 핵심적 슬로건으로 등장하였고, 유권자들은 야당을 압도적으로 지지하여 부패청산이 반드시 해결해야할 이 시대의 정부의제임을 분명하게 제시하였다.

대통령 선거는 국회의원 선거보다 Kingdon이 말하는 정책의 창(policy window)이 더욱 활짝 열리는 계기이기 때문에 정권을 유지 또는 획득하려는 정당이나 제도개혁에 관심을 가지고 있는 시민단체와 학계 등의 관심집단(interest group)은 다양한 부패청산 프로그램을 제시하고 있다. 이런 부패청산 개혁 프로그램들은 부방위와 직접적으로 관련되어 있을 뿐만아니라 개혁프로그램의 핵심적인 이슈가 부패통제기구의 개혁에 대한 것이다.

둘째, 권력형 부패로 인해 사정기구에 대한 개혁이 강하게 요구되고 있다.  각종 게이트에 청와대비서실, 검찰, 경찰, 국정원, 국세청, 금융감독원, 국회의원 등 사정기구 관계자와 고위공직자가 직·간접적으로 연루된 것으로 수사결과 드러나 사정기구 개혁에 대한 요구가 드세다. 특별수사검찰청이나 특별검사제의 상설화, 대통령 친인척 관리기구의 소속변경 등의 논의는 부방위의 역할과 기능 변화와 직접적으로 연결되어 있다.

셋째, 부방위의 운영에 대한 평가 필요성이다. 2001년 7월 24일 제정된 부패방지법을 근거로 2002년 1월 25일부터 출범한 부방위는 그간 기대와 우려를 동시에 받고 있다. 사정기관에 대한 견제와 감시가 주요한 기능의 하나인 부방위가 헌법기관에 종사하는 현직 장관급 한 명과 사정기관에 소속된 두 명의 전.현직 고위간부를 고발한 사건이 검찰의 불기소처분에 이어 법원의 재정신청까지 기각결정됨으로써 부방위가 그 역할을 수행하는데 있어서 중요한 한계를 지니고 있음이 드러났다.

따라서 부방위가 그 설립취지와 목적달성을 위해서는 기능과 조직구조상의 어떤 변화가 도모되어야 하는지를 찾아보고자 한다. 이를 위해서 먼저 국가전체의 부패통제체계상 부방위의 역할과 미션을 살펴보고, 둘째 이러한 미션을 달성하기 위한 부패방지법상 부방위의 기능과 권한을 살펴본 다음, 바람직한 부방위의 기능과 조직구조를 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 부패방지 대책과 부패방지위원회의 미션

부방위가 모든 종류의 부패와 그 원인을 다 관할할 수는 없다. 정부 수립 이후부터 부패통제를 위한 기구들이 존재해왔기 때문에 이들 기구들과 차별적인 부방위의 영토(turf)와 역할을 설정할 필요가 있다. 기존 부패통제들이 관할하여 왔던 영역 중에서도 그 개선이 지속적으로 제기되고 있는 부분도 있고 중요하지만 그동안 관심을 집중하지 않은 영역도 있다. 부방위의 미션은 바로 중요하지만 간과되어온 부분과 기존 통제기구들이 주어진 역할을 잘 할 수 있도록 하는 부분이라고 할 수 있다.

1. 통제대상

우리나라의 부패는, 외국인 학자(Shleifer & Vishny, 1993)의 지적처럼, 일종의 관행으로 지속되고 있다.

정치와 행정 뿐만아니라 기업과 기업관계(예: 하도급 비리), 은행과 기업(예: 대출비리), 언론과 기업관계(예: 사이비기자), 문화예술계(예: 연예비리), 의료계(랜딩비. 리베이트비 등의 비리), 교육계(예: 촌지 및 입시부정), 법조계(예: 독직사건 등) 우리 사회의 부패는 그 뿌리가 깊고 광범위하다는데 거의 이견이 없다. 이런 다양한 유형의 부패 중 감사원, 검찰, 경찰, 행자부 및 자체 감사실의 관심사는 주로 공직부패(public official's corruption)의 통제에 치중하여 왔다. 그러나 사회전반에 부패가 만연한 가운데 공직만이 깨끗해질 수 없으며, 반대로 공직이 부패하면서도 사회의 다른 부문이 맑을 수 없다.

첫째, 따라서 부패통제의 관심은 Rose-Ackerman(1999)이 제시하는 것처럼, 공직과 부패(corruption and government)로 이동하여야 한다. 수뢰자와 공여자가 공히 통제의 대상이어야 한다. 부패행위를 통해서 이익을 얻는 집단에 대한 통제가 없이 부패가 사라질 수 없다. OECD의 부패방지협약이나 미국의 해외부패방지법 등에서 무엇보다 강조되는 것이 기업인들의 뇌물제공의 금지이며, 이를 담보하기 위해서 모든 회계처리의 기록을 의무화하고 있음을 주목할 필요가 있다.  반부패라운드에서는 뇌물이나 부패 자체보다는 부패가 발생할 수 있는 인센티브 구조를 개선하고 사후 제재보다는 사전적 환경개선이 더 효과적이라는 전제에 기초한 부패통제 대책을 마련하고 있다. 그런 의미에서 정부와 업체간 상호 신뢰를 바탕으로 입찰, 계약 및 이행과정에서 업체는 담함 및 금품·향응을 제공하지 않고 이를 위반시 상응한 제재를 받으며, 관계공무원은 업체로부터 뇌물을 요구하거나 받지 않겠으며 이를 위반시에는 상응한 징계조치 등을 받겠다는 청렴계약제(integrity pact), 기업 차원의 회계 투명성 제고를 위한 기업지배구조(corporate governance) 개선, 회계제도의 선진화 및 기업경영 감시제도 강화, 그리고 사외이사 확대, 사외이사·감사 임명시 소액주주 참여 강화 등의 제도 개선 등에 대한 지속적 관심이 필요하다.

물론 이러한 기업 측면의 제도개선은 재경부나 금융감독위원회, 또는 공정거래위원회 등에서 관장하고 있기는 하나, 부패통제 차원에서 제도들을 점검하고 제시하는 것도 또한 필요하고 이러한 영역이 바로 부방위의 중요한 미션이라고 여겨진다.

둘째, 정부 영역 가운데에서도 부패통제는 주로 정치와 행정부에 국한되어 왔다. 그러나 사법부와 함께 감사원, 검찰, 경찰, 국정원 등 사정 또는 권력기구들에 대한 통제가 필요하다. 특히 사정기구들의 부패행위가 지속적으로 드러나고 있고 이러한 기구들의 신뢰가 확보되지 않고서는 법질서는 물론 다른 정부정책의 수용성(policy acceptance)도 유지하기 어렵기 때문에 권력기구들에 대한 견제와 균형이 절실히 요구된다.

셋째, 상위직과 하위직의 문제이다.  비리공직자의 직급별 부패실태를 살펴보면 정권에 관계없이 6급이하가 절대 다수를 차지하고 있다(전체의 90% 이상). 일반직 공무원에서 하위직(6-9급)이 차지하는 비중이 90%가 채되지 않기 때문에 상대적으로 하위직 공무원이 더 부패했다는 증거가 된다(박중훈, 1999). 그리고 일선 하위관료들의 경우 대국민 접촉점에 있다는 점에서 국민이 느끼는 부패인지도를 결정지을 가능성이 많기 때문에 이들 일선하위관료들의 부패통제가 필요하다고 할 수 있다. 그러나, 박중훈(1999)의 연구에 의하면, 다양한 공직의 직종 가운데 부정부패의 만연정도가 가장 심각한 분야로 응답자의 절반이상인 54%가 정치인을 지적하고 있으며, 다음으로는 경찰직(17%), 세무직(10%) 등이 비교적 높게 지적되고 있는 것으로 나타났다.

따라서 부패통제는 하위직과 상위직 모두 대상이 되어야 하나, 하위직의 경우에는 기존의 부패통제기구들 가령 감사원, 검찰, 경찰, 그리고 자체 감사실 등에서 관장하고 있기 때문에 부방위가 직접 감찰활동을 하는 것보다는 이들 기구들이 제대로 감찰활동을 할 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하는 것이 더욱 중요하다. 가령 자체 감사실의 경우는 기관장의 관심 결여 또는 온정주의적 사고와, 감사직원들의 순환보직 등으로 인해서 제 기능을 다하지 못하고 있다는 지적이 많은데, 이것은 사람이 아닌 기관을 단위로 하는 기관별 청렴도 평가를 하게 되면 기관장의 부패통제에 대한 관심을 자연스럽게 유도할 수 있을 것이다.

이에 비해 상위직의 경우는 부패청산을 위한 제도개혁은 개혁당사자인 정치인들이 담당하는 경우가 많고, 또 사정도 정치검찰의 정치적 고려에 의해서 휘둘리는 경향이 많다는 것이 일반적인 지적이기 때문에 정치 권력형 부패통제를 위한 제도개혁과 사정에 대해서는 부방위가 일정한 역할을 수행해야 할 것이다.

2. 시간: 사후적 통제와 사전적 통제

역대 정부가 취한 부패통제전략의 또 다른 특징 중의 하나는, 그 어느 정권이든지 예외 없이 □부패개입 비용증대□ 전략을 실행하여 왔다는 것이다(강성남, 1999; 박영호, 1999). 즉 비위자들에 대한 단속과 처벌에 부패통제의 초점을 맞추었다. 다만, 단속과 처벌대상의 범위를 어떻게 설정하느냐에 일정한 차이가 있었다. 어떤 때는 극히 전형적인 부패관련자들에 대한 단속과 처벌에, 또 어떤 때는 주로 고위관료층에 있는 부패 관련자들에 대한 단속과 처벌에 중점을 두었고, 문민정부 시절에는 권력층 비위자들에 대한 적발 □ 처벌에 중점을 두었다.

그러나 앞으로는 적발과 처벌 등 사후적 통제장치 못지 않게 어쩌면 그 보다 더 부정부패를 유발될 수 있는 기회를 사전적으로 제거하는 부패방지전략을 추구할 필요가 있다(김병섭·백승빈, 2001). 부패가 발생하는 기회는 여러 가지 측면에서 살펴볼 수 있는데 첫째, 과다한 정부 영역, 둘째, 과다한 정부개입, 셋째, 과다한 재량성 등을 들 수 있다. 따라서 정부영역 및 정부개입의 축소와 업무처리 절차의 투명성 및 구체화 제고 등이 요구된다. 그런데 이러한 영역은 일반적인 정부개혁의 영역으로 기획예산처, 행정자치부를 중심으로 각 기관이 공히 추구해야할 사항이기도 하다. 그러나 정부영역, 활동, 그리고 절차와 이것들의 개혁이 부패청산과 어떤 관계가 있는지를 규명하고 이를 제도화하는 부문에 관심을 가지는 기관은 없기 때문에 이것을 부방위의 중요한 미션으로 설정할 필요가 있다.

가령, 정부영역이 비대한 경우 부패의 발생가능성이 상대적으로 많아진다는 것이 일반적인 지적이기 때문에(Tullock, 1996) 장기적으로 보면 작은 정부가 부패의 소지를 줄일 가능성은 높지만, 단기적으로 가령 민영화나 민간위탁의 경우에 부패가 발생하는 경우가 외국의 경우에는 많이 나타나므로(Celarier, 1997) 우리의 경우는 어떠한지, 추진과정상의 부패를 줄이는 방법은 무엇인지 등을 지속적으로 관심을 가지고 연구하며 대책을 제시할 필요가 있다. 그리고 규제완화가 부패를 줄인다는 지적은 있지만 김대중 정부의 폭넓은 규제완화 이후에도 일선관료들의 부패가 줄어들고 있다는 보고가 없기 때문에 연구가 없는 것인지, 가정이 잘못된 것인지, 집행전략이 잘못된 것인지 등등에 대한 분석과 대책이 요망된다. 그리고 또 모호한 법령에 대한 공무원의 재량적·자의적 해석에 의해서 부패가 발생하기 때문에 구체적인 업무처리절차를 제도화할 필요가 있는데, 문제는 이것이 곧잘 내부규제로서 레드테이프로 작동하는 측면이 있다는 점이다.

이러한 레드테이프 때문에 발생하는 비용이 실제로 부패에서 잃게 되는 비용보다 더 많기 때문에 선진국에서는 개혁의 과제로 레드테이프 혁파(cutting red-tape)를 채택하고 있으나 부패가 선진국에 비해서 심각한 우리나라의 경우 이 문제를 어떻게 해야할지도 관심을 가지고 연구분석할 필요가 있다. 바로 이러한 부분들이 부방위가 담당해야할 중요한 미션이라고 판단된다.

3. 통제의 기간: 단기적 통제와 장기적 통제

사전적 부패통제전략에 관심을 가진다는 것은 부패청산의 시간을 길게 잡는다는 말이 된다. 사실, 부패통제의 효과는 단기간에 가시적으로 드러나지 않는다. 그럼에도 불구하고 단기간의 가시적 부패통제 성과를 요구하면 여러 가지 문제를 낳게 된다. 강성남(1999)이 지적하는 바와 같이 지나치게 단기간에 일정한 성과를 국민들에게 제시하고자 하는 압박감은 가시적인 성과로써 다분히 □건수위주□의 부패통제실적을 추구하도록 하는 경향을 보이게 된다. 이러한 경향은 곧바로 사소한 비리자를 처벌하거나 의욕적인 업무수행과정에서의 실수로 인한 불법행위자를 척결하는 등의 수준에 머문 채 권력형 부패 등에 대한 통제에 소홀하도록 하는 등의 문제점을 낳게 된다. 그럼에도 불구하고 역대 거의 모든 정권에서 부패통제를 정권유지적 차원으로 접근하였기 때문에 사정이 집권 초기에 충격적으로 이루어지나, 후반기에는 약해진 것이 사실이다. 그리고 잦은 사면으로 부패행위자의 처벌 강도가 떨어진 것도 많은 학자들이 지적하는 바이다. 따라서 부패통제는 일시적이 아니며 지속적으로 이루어진다는 인식이 중요하며, 아울러 부패행위자는 사회에서 영원히 매장된다는 인식이 필요하다.

이런 점에서 단기간의 성과를 내려는 부패통제 정책은 지양하고 장기적인 관점에서 부패를 통제하는 전략을 수립할 필요가 있다. 바로 이 부분이 앞으로 부방위가 담당해야할 중요한 정책영역이라고 여겨진다.

4. 통제전략 : 단일성에서 종합성으로

역대정부의 부패통제정책 변화를 분석한 학자들(예: 강성남, 1999; 박영호, 1999)에 의하면, 단일한 전략으로부터 다양한 전략으로, 단편적인 전략으로부터 보다 포괄적인 전략에로 점차 개선되고 있는 것으로 나타나고 있다. 사정기구에 의한 집권적이고 타율적인 사정 일변도에서 개인 스스로의 자율적 자정 노력을 병행해나가는 전략으로 변화되고 있다. 그리고 처벌위주의 부정적 통제 프로그램에서 긍정적 프로그램(예: 보수현실화, 자긍심 제고 등)으로 변화될 필요가 있다. 그리고 행태 중심의 부패통제에서 제도 중심의 통제전략으로 변화되고 있는 것도 주목할 변화로 여겨진다. 이러한 종합적인 부패통제전략이 필요한 것은 부패가 체제적이고 구조적인 성격을 지니고 있기 때문이다. 즉 부패는 특수한 개인의 상황과 행태라기 보다는 정치와 행정체제, 사회구조, 그리고 각종 제도가 복잡하게 얽혀있는 문제로 보는 것이 더욱 타당하다. 우리사회의 부패가 개발연대에 형성된 정부 주도적 자원배분정책 과정에서 형성된 복잡한 규제나 특혜가 고비용 저효율적인 정치구조와 맞물리면서 부패고리를 형성하고, 여기에 연고주의, 접대문화 등 부패친화적인 관행과 의식이 부패의 온상구실을 하면서 사회전반에 부패구조를 형성하고 있다는 것이다(홍현선, 2002). 때문에 우리 사회의 부패를 청산하기 위해서는 종합적이고도 장기적 안목의 접근이 필요하다. 이러한 종합적 부패통제정책을 체계적으로 도시화한 것은

〈그림1〉반부패정책의 體系

	부패구조의 형성요인
행정·제도적 요인 ·비현실적인 규제 ·불명확한 집행기준 ·복잡한 행정절차 ·공무원 처우미흡		인적 요인 ·공직윤리의식 미흡 ·이기주의적 행태		환경적 요인 ·정·관·경 유착관행 ·접대·촌지 문화 ·왜곡된 경조사 문화 ·불투명한 기업회계

부패의 총체적 해결

										부 패 방 지 종 합 대 책
			예 방																			적발·처벌
행정·제도 개혁						공무원·국민 의식개선								부패유발 환경개선							부패자적발 강화									처벌의 확실성 제고
·규제 개혁 ·집행기준명료화 ·정보공개 확대 ·인센티브 강화 ·공직자 처우개선						·공무원 행동강령 제정·운용 ·학교 및 사회교육 강화 ·부패추방 국민운동 전개								·정관경 유착구조 단절 ·퇴직공무원의 부패연결고리 차단 ·정치제도 선진화							·시민참여 확대 ·적발활동 강화 ·고발보상제 강화 ·고발보호제 도입									·형사처벌 강화 ·몰수금 강화 ·취업제한 강화 ·사면복권 제한
	추진체계 정비 : 부패방지기구 신설, 부패방지기본법 제정

자료: 국무조정실 「부패방지 종합대책」. 1999. 8.

위 <그림1>과 같다. 위 그림은 국무조정실(1999) 주관으로 정부와 민간이 함께 참여하여 만든 것으로 장기적이고 종합적인 부패방지 대책이다. 무엇보다도 부패의 근원이 되고있는 행정제도를 개선할 수 있는 정책적 접근이 필요하다. 불필요한 행정규제의 해소, 행정처리 절차의 투명성 확보, 합리적인 행정기준의 마련과 공개 등 모든 행정과정의 제도개선 노력이 기울여지지 않고서는 부패문제의 해결이 어려운 것이다. 또한 행정환경과 관행을 바꾸기 위해서는 사회구조의 개편방향과 올바른 관행에 대한 일종의 사회적 합의가 전제되어야 하며, 이를 이행할 수 있는 제도적 방안과 교육이 이루어져야 한다.

그런데 이러한 노력을 추진하기 위해서는 장기적인 안목에서 계획적이고 전략적인 노력을 기울일 수 있는 종합적인 기능과 기구가 필요하다. 즉, 정책의 수립과 제도개선, 평가, 적발과 처벌, 교육홍보의 기능을 포괄하는 법과 조직이 하나의 법적 체계 안에 포함되어야 하며, 이러한 기능을 종합적으로 수행하는 기구가 필요하다는 것이다. 부패문제를 해결하기 위한 기능과 기구의 예를 살펴보면, 대개 부패문제가 해결된 선진국의 경우 미국과 같이 수사, 회계감사, 직무감찰, 인사관리 등 관련기능이 해당기관에 분산되어 있는 반면, 홍콩, 싱가포르, 호주 등과 같이 부패문제 해결을 계획적으로 그리고 단기간에 해결하려는 국가일수록 종합적인 기능을 가진 기구를 설치한 것을 알 수 있다. 국가적으로는 다양한 기능이 있다고 할지라도 이를 의도적, 계획적으로 추진하기 위해서는 한 법령체계와 한 기관에 집중시키는 것이 바람직한 전략인 것이다. 우리나라의 경우 부패방지법 제정 이전에는 부패통제를 위한 장치와 기능이 개별법령과 기관에 분산되어 있었으나 법 제정에 따라 부패방지위원회에 집중시킨 것은 이러한 전략에 따른 것이라고 할 수 있을 것이다. 그런 의미에서 부패통제정책의 종합적 추진이 부방위의 주된 미션이라고 판단된다.

Ⅲ. 부패방지위원회의 기능과 구조: 실태와 개선방안

1. 현 황

부패방지위원회 설치 전 우리나라의 부패통제체제는 사정위주의 기능으로 구성된 사정형과 각 기관에 통제기능이 분산된 분산형의 두 가지로 요약될 수 있었다. 그러나 부패방지위원회의 신설로 정책기능과 범정부적 포괄성이 크게 보강되었다. 우리나라의 현행 부패방지 체제의 특성으로 다음 사항을 들 수 있을 것이다.

첫째, 부패통제체제의 종합성이다. 부방위가 부패방지 시책의 수립 및 제도개선 기능을 수행토록 함에 따라 정책, 수사 및 조사, 감사, 공직 복무관리 및 기강확립 등 종합적인 기능을 갖추게 되었다.

〈 표1 〉정부의 부패방지기관 및 기능

기 관 명	기 능	비 고
부패방지위원회	시책수립 및 제도개선 권고 부패방지시책 평가조사 교육홍보 민간단체 활동지원 국제협력 부패행위 신고의 접수 등 신고자 보호·보상	정책기관 조사기관 견제기능
감사원	회계감사 직무감사	국민감사 청구
검찰·경찰	수사·조사
국무조정실 행정자치부	공직기강 공직자 복무관리
국세청, 공정위, 금융감독원	보완직 부패통제기능 수행
각 부처 및 지방자치 단체(감사관실)	자체감사 직무감찰	주민감사청구

둘째, 종래 행정부 위주의 부패통제에서 부패방지법에 따라 위원회의 부패통제 범위를 입법, 행정, 사법부와 중앙선거관리위원회, 헌법재판소 등 헌법기관을 포괄하도록 하고 있고, 위원 구성에 있어서 3부에서 각 3인씩 추천함으로써 형식상 정책적인 측면에서도 국가적인 부패통제기능을 갖추게 되었다.

셋째, 부패방지위원회에 공공기관의 부패방지 시책에 대한 실태조사 및 평가권을 부여하고, 부패신고에 대한 재조사요구권, 고위공직자 고발권과 재정신청권 등 기관간 견제기능을 강화함으로써 부패통제의 실효성을 강화하게 되었다.

넷째, 부패방지위원회를 내각기구가 아닌 국가기구로 설치하고, 위원회 위원의 2/3을 민간위원으로 위촉함으로써 시민단체, 기업 등 민간분야와의 협력이 용이하게 되는 길을 열었다.

이러한 특성을 지닌 부방위의 부패방지법상 기능을 소개하면 다음과 같다(법제11조)

1. 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립·권고

2. 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사·평가

3. 부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행

4. 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원

5. 부패방지 등과 관련한 국제협력

6. 부패행위에 대한 신고의 접수 등

7. 신고자의 보호 및 보상

8. 그 밖에 부패방지를 위하여 대통령이 위원회에 부의하는 사항

그리고 이러한 기능을 수행하기 위해서 위원회에 다음과 같은 권한을 부여하고 있다. 그리고 이러한 기능과 권한을 정리하면 다음 <표2>와 같다.

1) 제도개선 권고권(법제20조)

2) 의견청취권(법제 21조)

3) 조사결과 설명요구 및 재조사 요구권(법제30조)

4) 재정신청권(법제31조)

5) 신분보장 요구권(법제32조)

6) 신변보호 요청권(법제33조)

〈 표2 〉부패방지위원회의 기능과 권한

부패방지위원회 기능	기능수행을 위한 권한
□ 정책결정 및 평가기능 - 부패방지 시책의 수립 및 제도개선 사항의 수립·권고 - 공공기관 부패방지시책·추진상황에 대한 실태조사·평가 □ 교육 및 홍보기능 - 부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행 - 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원 - 부패방지에 관련한 국제협력 □ 적발 및 처벌기능 - 부패행위에 대한 신고의 접수 등 □ 신고자 보호 및 보상기능 - 신고자의 보호 및 보상	□제도개선 권고권(제20조) □의견 청취권(제21조) □조사결과 설명요구 및 재조사 요구권(법제30조) □재정신청권(법제31조) □신분보장 요구권(법제32조) □신변보호 요청권

다음 절에서는 이러한 기능 중 문제점과 개선방안을 크게 정책결정 및 평가기능, 적발 및 처벌 기능, 신고보호 및 보상기능을 중심으로 살펴보고 아울러 이러한 기능 수행과 관련된 부방위의 조직구조상의 개선점을 다루고자 한다.

2. 정책결정 및 평가 기능

앞에서 부패통제와 관련하여 대상의 확대, 사전적 통제전략, 장기적·종합적 전략의 수립이 필요하고 이것이 가장 주된 부방위의 기능임을 지적하였다. 사실 부방위가 설립되는 과정에서 여러 가지 변화가 있었지만 부패방지를 위한 민관합동회의, 반부패특별위원회를 거치면서 지속적으로 강조되어온 것이 바로 정책기능이다. 그리고 이러한 기구들의 이론적 토대가 되었던 문신용(1999)의 「국가 부패통제체계의 개선 방안」연구보고서에도 기존 부패통제체계가 집행위주의 부패통제체계로 구성되어 있어 부정부패 통제에 대한 전반적 정책수립 및 부패통제기관간의 조정역할을 수행하는 선도기관이 없으며, 또한 부정부패 통제에 대한 정책 및 평가기능이 미약한 상태이고, 부정부패 통제를 위한 홍보 및 교육 등 예방기능도 결여되어 있다고 지적하고 있다. 그리고 부패통제기관간의 연계성 결여되어 있어 각 부패통제기관간에 유기적 연계관계를 강화시켜주는 정책네트워크가 형성되어 있지 않다고 지적하고 이를 개선하기 위해서는 부패방지정책위원회의 신설이 필요하다고 지적하고 있다. 이와 같이 종합적 부패통제 정책수립과 이의 평가기능이 중요함을 알 수 있다.  따라서 부방위는 이러한 정책결정 및 평가를 위한 여러 가지 활동을 수행하고 있다. 가령 각종 세미나 등을 통해서 다양한 부패방지제도의 수립에 노력하고 있다.

예를 들어 정치부패를 근절하기 위한 정치자금법 개정이나 선거법, 정당법 등의 개정 제안이 그러한 한 예로 볼 수 있다. 그러나 부패통제를 위한 제도개선과 관련하여 일반시민이나 시민단체, 또는 관련전문가들의 참여를 확대하는 정책공동체 또는 정책네트워크의 수립 및 활성화가 요망된다.

제도개선의 보다 효율적인 집행을 위해서, 부패방지법 제20조(제도개선의 권고)는 ① 위원회는 필요하다고 인정하는 경우 공공기관의 장에게 부패방지를 위한 제도의 개선을 권고할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 이를 제도개선에 반영하여야 하며 그 조치결과를 위원회에 통보하여야 한다. ③ 제1항의 규정에 의하여 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 위원회의 권고대로 조치하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 이를 위원회에 통보하여야 한다 라고 규정하고 있다.

그런데 문제는 제도개선에 대해서는 기관간 입장의 차이가 있을 수 있고, 해당기관 입장에서는 치부이자 이권의 소지가 되기 때문에 자발적인 노력을 기대하기 어려운 것이 사실이다. 그러므로 위원회의 제도개선 권고를 받은 기관이 권고대로 조치하기 어렵다고 판단할 경우 현행 규정대로 위원회에 통보만을 하는 것은 제도개선 권고의 취지에 맞다고 할 수 없다. 따라서 제도개선 권고권의 취지를 살리기 위해서는 해당기관이 위원회에 일방적으로 통보만 할 것이 아니라 위원회에 재심을 요청토록 하여야 할 것이다.

이외에도 제도개선 권고를 위해서 활용할 수 있는 제도 중의 하나가 바로 기관에 대한 평가기능이다.

기관별 부패지수 측정 및 발표 제도는 노태우 정부 때 이미 사용한 적이 있었으나 제대로 집행되지 못하였는데(박영호, 1999), 측정지수의 조작화에 대해서 신중을 기하고 있기 때문에 앞으로는 이 방식을 채용할 수 있을 것으로 보인다. 이것이 중요한 것은 부패는 개인적인 문제로서 기관의 책임자는 부패행위를 통제하는데 대한 인센티브 메카니즘이 작동하지 않았으나 기관에 대한 청렴도 측정 및 발표를 통해서 기관과 최고책임자의 관심권으로 이동하는 계기가 되었다. 따라서 부패가 개인적 부패도 있지만 기관적 제도적 부패도 많고 또 이것이 더욱 심각하기 때문에 이 방법을 이용하는 것은 중요하다고 생각된다. 다만 측정상의 문제로 인해서 저항을 할 수 있는 가능성이 많기 때문에(예를 들어, 서울시의 측정에 대한 구청의 반발과 같은) 측정지수 개발에 보다 많은 노력을 기해야 할 것으로 보인다. 그리고 측정기관과 발표기관을 단일한 데서 할 것이 아니가 여러 NGO들이 서로 다른 척도를 가지고 측정을 하게 된다면 반발가능성도 줄어들 수 있지 않을까 여겨진다. 그리고 평가항목에 기관의 제도개선 이행 정도를 포함시킬 경우 제도개선의 이행을 촉진할 수 있을 것으로 기대된다.

다음, 제도개선과 관련하여 또 다른 방안 중의 하나는 구제척인 법령을 관할하는 것이다. 대표적인 것이 공직자윤리규정이다. 각국에서  부패방지법이라 불리는 법안은 공직자윤리규정을 정하고 있지만, 현행 부패방지법의 경우 공직자 윤리규정이 제외되어 있다. 부패방지법 심의 과정에서 시민단체들이 이러한 문제를 제기하자 국회 법사위는 관련 규정을 부패방지법에 포함시키지 않는 대신 해당 상임위(행자위)에 공직자윤리법 개정의견을 전달하겠다며 어물쩡 넘어가고 말았다. 그러나 공직자윤리법을 세세하고 철저하게 개정하여 이를 종합적 부패방지법으로 통합일원화하는 것이 여전히 필요하다(장유식, 2002).

공직부패의 상당부분이 재산과 관련된 사항이므로 부패방지법상의 내용과 공직자윤리법의 내용상 연계성이 매우 중요한 요소가 되는 점을 고려할 때 공직자윤리법의 내용을 부패방지법에 포함하는 방안을 강구할 필요가 있다고 할 것이다. 다만, 부패방지법이 기본법적인 성격을 가지고 있는 반면, 공직자윤리법은 절차법적인 성격을 가지고 있어 현행 절차적 규정 중 상당부분을 시행령으로 위임하는 방안도 아울러 검토할 필요가 있다고 본다. 이렇게 되면, 현재 거의 형식적으로 운영되고 있는 공직자재산등록도 보다 실질적인 심사가 강화될 수 있어 공직윤리를 개선할 수 있을 것으로 여겨진다.

3. 적발 및 처벌기능

부방위는 현재 부패행위의 적발 처벌기능과 관련하여 부패행위 신고의 접수·처리 권한, 조사기관에 대한 재조사 요구권, 고위공직자에 대한 고발권을 부여받고 있다. 즉 부방위는 위원회는 부패행위 신고의 접수를 받아 신고사항을 확인하여 이를 조사기관(감사원, 수사기관, 해당 공공기관의 감독기관)에 이첩하도록 하고 있다.(부패신고의 접수·처리권, 법제25조, 제29조)

그러나 부패혐의의 고위공직자인 경우에는 단순 이첩에 그치지 않고 검찰에 고발해야 한다(부패혐의 고위공직자의 고발, 법제29조제4항). 고위공직자에는 차관급 이상의 공직자, 특별시장·광역시장 및 도지사, 경무관급 이상의 경찰공무원, 법관 및 검사,  장관급(將官級) 장교, 국회의원 등이 포함된다.

그런데 이첩 또는 고발한 사안에 대해서  조사기관의 감사·수사 또는 조사가 충분하지 아니하다고 인정되는 경우에는 위원회는 그 결과를 통보받은 날부터 14일 이내에 새로운 증거자료의 제출 등 합리적인 이유를 들어 조사기관에 대하여 재조사를 요구할 수 있다.(재조사 요구권, 법제30조 제4항)

그리고 고위공직자의 혐의범죄가 뇌물이나 횡령·배임 등의 범죄에 해당하는 경우로서 위원회가 검찰에 고발한 사건에 대하여 검사가 공소를 제기하지 않은 경우 위원회는 고등법원에 재정신청을 할 수 있다.(재정신청, 법 제31조)

이와 같이 부패행위에 대해서는 부방위에 조사기관의 조사결과에 대한 견제기능을 부여함으로써 적발 및 처벌기능의 개선을 이루고 있다고 할 수 있다. 특히 고위공직자에 대하여는 부방위에 재조사요구권과 재정신청권의 이중적 견제기능을 부여하고 있다. 그러나 이러한 견제장치에도 불구하고 고위공직자에 대한 부패통제에 있어 문제점이 드러나고 있어 이의 개선이 요망된다. 다시 말해서 일반적 부패행위에 대하여는 검찰 등 조사기관이 중립성을 유지하는데 제도적 장애요인은 없다고 볼 때 부방위에는 신고내용에 대한 사실확인권만을 부여하고 이를 보완하는 장치로서 조사결과에 대한 재조사 요구권을 부여하고 하고 있는 현행제도는 나름대로 타당성을 가지고 있지만(홍현선, 2002), 고위공직자의 경우는 현재의 제도가 통제의 한계를 보이고 있다. 지난해와 금년 각종 게이트가 온 나라를 뒤흔들었다. 4대게이트(예: 진승현 게이트, 정현준 게이트, 이용호 게이트, 윤태식 게이트), 5대게이트(최규선 게이트), 6대게이트(백궁지구분양사건)라 명명되다가 대통령 아들들의 비리문제인 소위 □弘3非理□ 가 드러나면서 N게이트로 칭해지기도 하는 각종 권력형 부패스캔달과 관련하여 검찰의 수사가 미진하여 많은 국민들로부터 지탄을 받았으나 부방위가 이 문제에 개입하여 부패통제의 효력을 기하기 어려운 사정에 있다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보고 그 대안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 고위공직자의 정의와 관련된 문제이다. 각종 게이트들은 권력형 부패로 정의되지만 대통령 아들과 각종 게이트에 연루된 사람들 중 부패방지법이 정의하는 고위공직자에 포함되는 인사들은 많지 않다. 예를 들어 진승현 게이트의 경우 권노갑 전 민주당 고문, 정성홍 국정원 과정 등이 이 건 관련 구속된 적이 있지만 부패방지법상의 고위공직자에 포함되지 않는다. 따라서 대통령의 친인척을 포함한 대상의 확대가 요망된다.

둘째,  일반적인 부패행위 신고에 대하여 위원회에 조사권을 부여할 것인가의 문제이다. 위원회는 신고사항을 확인하여 조사기관(수사기관, 감사원, 행정기관의 감독기관)에 이첩하도록 하고 있는데 조사권을 행사하여 혐의자에 대한 부패행위 여부까지 확인할 경우, 조사기관의 조사절차와 중복되는 문제점이 있다. 이 경우 위원회와 조사기관의 조사내용이 같다면 중복조사의 문제점이 발생하고 만약 다른 결과가 나온다면 어느 기관의 조사가 올바른 것인지에 대한 국가기관의 신뢰성 문제가 제기될 것이다(홍현선, 2002).

셋째, 고위공직자에 대한 조사권의 문제이다. 부패방지법은 고위공직자에 대하여는 위원회에 직접적인 고발권을 부여하고 있다. 이 고발권과 함께 조사권을 부여하는 문제에 대하여는 필요하다는 입장과 불필요하다는 양론이 엇갈리고 있다.

조사권이 불필요하다는 입장은 위원회의 신고처리 과정에서 조사권을 행사할 경우 나중에 수시기관의 조사와 중복되는 점이 있고, 피신고자의 증거인멸·도주 등 수사방해 결과를 초래할 가능성도 있다는 것이 그 근거이다.

그러나 고발권을 부여하면서 조사권을 부여하지 않을 경우 또 다른 문제를 낳게 된다. 우선 고위공직자의 경우, 고발을 당했다는 사실 자체만으로도 개인적으로는 커다란 명예의 실추가 될 뿐만 아니라 공권력에 대한 불신을 유발하는 요인이 되기 때문에 고발에 신중을 기해야 한다. 그러나 조사권이 없을 경우 피신고자에 대한 사실 확인이 불가능하게 되므로 부실한 고발이 발생할 소지가 매우 높다. 또한 관련 입법례에 비추어 볼 때에도 예외가 없이 고발권을 부여할 때에는 조사권을 동시에 부여하고 있다. 선거범죄의 고발, 조세범 조사, 불공정거래행위에 대한 조사와 국가인권위원회의 조사권 등이 그러한 예이다.

그럼에도 불구하고 현재는 신고된 사건에 대하여 신고자만을 상대로 신고자의 인적사항, 신고경위 등 기초적 사항에 국한하여 확인기능만 형식적 조사권에 불과하여(제29조 1항) 실질적 조사에 있어서는 다른 기관에 이첩해야 하므로(제29조3항) 그 실효성이 의문시되고 있으며, 실제 특정 사건과 관련하여 이점이 문제로 지적되어 언론과 대상자의 비판을 받은 바 있다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해서는 부패방지위원회가 신고 내용에 대한 실질적 조사가 가능하도록 해야 할 것이다. 이를 위해서 신고인은 물론 피신고인에 대한 자료 제출 요구 및 조사 권한, 이해관계인□참고인 또는 관계 공직자의 출석 및 의견진술 요구권 부여 등이 필요하다. 즉 피신고인에 대한 직접 조사를 통하여 피신고인의 조사내용과 관련하여 모든 자료나 물건의 조사가 가능하도록 해야 할 것이다.

한편 부패방지위원회가 고위직 비리에 대해 내부적으로 인지하였을 때 직권으로 조사가 가능하도록 인지조사권한 부여할 필요성이 제기되고 있다. 현재 부방위는 피동적으로 신고된 사항에 대해서만 제한된 확인과정을 거쳐 관계기관에 이첩하게 되어 있고 신고되지 않은 부패행위에 대해서 적극적으로 적발·조사할 수 있는 기능이 부여되지 있지 않아 부패행위의 적발 기능에 한계를 보이고 있기 때문에 적극적 부패통제를 위해서 인지조사권이 필요하다는 지적이다. 심지어 검찰기능이 국민적 기대에 미흡하고 있기 때문에 고위공직자들의 비리, 부패행위뿐만 아니라 이들이 관련된 정치적 사건, 일반 형사사건까지를 모두 포함하는 비리조사처의 신설이 정치권과 시민단체 일각에서 제기되고 있기도 하다.

이러한 검찰권의 이원화가 검찰에 대한 견제와 분권화를 이루는 방법이기는 하나, 그 실현가능성 측면에서 볼 때 국민들이 이미 그 정당성을 충분히 인식하고 있는 특별검사제의 도입으로 해결하는 것이 순리가 아닌가 생각된다. 즉, 인지수사는 여전히 검찰의 기능으로 하되, 고발을 활성화할 수 있는 장치를 마련하고 이 고발 사항에 대하여 부방위가 충분한 조사를 하도록 이를 검찰에 이첩한 다음 이 사항에 대한 수사가 미진할 경우 재조사요구권을 발동하고 이것도 다시 미진하면 특별검사를 요청할 수 있도록 하는 방안이다. 부패방지위원회가 고위 공직자 비리 사건에 대해 검찰총장에 수사 촉구를 통지하여도 수사에 착수하지 않거나, 범죄에 대한 수사 또는 그 결과에 대한 검사의 처분이 상당하지 않다고 판단될 때 특별검사를 요청하는 방안이다.

부방위가 특검을 요청하는 방안과 관련하여 현재 정치권에서는 국회의 동의를 거치도록 하는 방안이 논의되고 있으나 대상자가 국회의원인 경우 등 실효성이 의문시 될 수도 있기 때문에 부방위가 직접적으로 특검을 요청할 수 있도록 하는 길이 열려야 할 것이다.

현재 한나라당 의원들은 부방위 기능을 강화하기 위해 부방위가 국회에 특별검사 임명을 요청할 수 있는 권한을 부여할 것을 주장했으나 민주당 의원들은 특별검사제 법안을 먼저 제정, 특검 대상을 규정한 뒤 부방위에서 요청할 경우 이를 적용해야 한다고 맞서 합의에 이르지 못한 것으로 보도되고 있다. 국회에 특검을 요청하면 이를 개별적 특검법을 적용하여 발동여부를 국회가 결정하는 방식이 아니라, 특검을 제도화한(제도적 특검제)한 다음 부방위가 요청하면 바로 발동할 수 있도록 하는 것이 요망된다.

4. 신고자의 보호 및 보상

부패방지법은 제보자 보호제도 등 내용을 담고 있다는 점에서 긍정적이다. 제보자의 보호는 부패를 예방하고 내부적 비리를 적발하는데 핵심 중의 핵심이다. 사실 거대하고 전문적이며 조직화된 은밀한 비밀은 내부자의 제보가 없이는 밝혀질 수 없고 내부제보자가 보호된다는 사실만으로도 부정부패를 어느 정도 예방할 수 있기 때문이다. 그러나 통과된 법은 공익제보자 보호장치가 불충분해서 그 실효성이 의심되고 있다.

현재 부패방지법은 신고자의 신분비밀보호를 위하여 먼저, 위원회와 신고사항을 이첩받은 조사기관의 종사자는 신고자의 동의 없이 그 신분을 밝히거나 암시하여서는 안 된다(법제 33조)라고 규정하고 있고, 이의 시행을 위하여 ①신고접수 시 신분공개의 동의여부를 묻도록 하고(시행령 제20조), ②신고자가 신분공개에 동의하지 않은 경우 그 인적사항을 제외하고 조사기관에 이첩하도록 하고 있으며(시행령 제22조(4)), ③조사기관은 신고자의 신분이 공개되지 않도록 필요한 조치를 강구(시행령  제24조)하도록 하고 있고, ④위원회나 조사기관의 종사자가 신분비밀을 공개한 경우 징계조치(시행령 제33조)를 하도록 함으로써 여러 가지 보장장치를 두고 있다.

그러나 문제는 조사기관의 조사과정에서 신고자의 인적사항을 파악하게 되는 경우, 이러한 규정만으로는 조사상의 편의에 의한 신분비밀 보장이 어려울 수 있다는 점이다. 더구나 공개재판의 원칙이 적용되는 재판과정에서는 적어도 법적으로는 이러한 신분비밀 보장장치가 적용되지 않을 수 있다. 따라서 신고자의 신분비밀을 보장하기 위한 특단의 조치가 마련되어야 할 것이다. 이를 위해서 현재 마약범죄, 조직폭력 범죄 등에 적용되고 있는 특정범죄신고자 등 보호법에서 규정하고 있는 바와같이 검사 또는 사법경찰관의 조서에서 인적사항의 기재생략(동법 제7조), 조서에서 인적사항이 제외된 신고자에 대한 신원관리 카드의 작성·관리(동법 제9조), 법원의 증인소환 및 신문의 특례 (동법 제11조), 법원의 소송진행 과정에서 검사 및 변호인과 협의 (동법 제12조)등 보호장치가 적용되는 것이 바람직하다.

그리고 신고자의 신분보장과 관련하여 신고자 보호제도가 실효성이 있으려면 보복행위에 대한 통제가 확실해야 한다. 제보자의 신원을 함부로 발설하거나 제보자의 신분을 불안하게 하거나 제보행위에 대해 보복행위를 용인해서는 실효성이 없다. 그런데 통과된 법은 제보자 보복행위에 대한 처벌 규정이 없고 다만 경미한 과태료만 부과하도록 한  반면 '고의적 허위신고'에 대해서는 1년 이상 10년 이하의 가중처벌을 하도록 해(제49조) 온갖 외압을 딛고 실명으로 비리를 제보하는 이들을 부당하게 옭아맬 위험이 제거되지 않고 온존하게 되었다. 공익제보자 보호를 위해 보복행위자에 대해서는 형사처벌이 요망된다.

또한 보복행위를 당했을 때, 그 입증책임을 제보자가 지도록 하고 있는 점도 문제다. 통상 제보자에 대한 보복은 □평소 근무태도가 불성실하다□, □상사의 명령에 불복종했다□ 등등의 논리로 교묘히 포장되는 경우가 많다. 이 경우 이의 사실여부를 판명할 수 있는 인사자료들은 모두 관계기관장이 보유하고 있으므로 제보자가 이를 입증하는 것은 대단히 어렵고 시간이 걸리는 일이다. 보복행위에 대한 입증은 보복피해자(제보자)가 아닌 보복가해자(관계기관장 등)이 입증하는 것이 타당하다.

그리고 부패행위의 신고로 인해 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있도록 하여 내부고발자에 대한 보호와 함께 내부고발에 대한 유인제공의 필요성 때문에 지속적으로 제기되었던 보상에 관한 규정도 마련하였다.

조직내부에서 은밀히 이루어지는 부정부패의 적발과 사전적 부정부패예방을 위하여 내부고발자의 보호는 필수적인 제도라고 할 수 있다. 특히, 조직의 목표나 가치를 중시하는 우리나라에서는 내부고발자가 조직내에서 이단시·경원시되어 불이익을 받을 가능성이 매우 높기 때문에 내부고발자에 대한 보호를 제도적으로 마련하는 것은 매우 시급한 문제로 여겨졌다. 그리고 신고자에 대한 경제적 보상을 명문화하고 있어 내부고발의 제도적 정착을 가능하게 하는 기반이 될 것으로 기대된다.

문제는 신고에 관한 보상액수이다. 시행령에서는 예산 부정 신고에 대한 보상금 상한액을 2억원으로 하고 있어 이 제도의 실효성을 의심받고 있다.

정부가 상한액을 2억원으로 설정한 것은 마약류관리에 관한 법률은 5천만원, 국가보안유공자 상금 지급 등에 관한 규정은 1억원 이하인 점 등 다른 보상금과의 형평성 문제, 지키기 어려운 규제가 많고, 부정비리가 관행화 된 기업현실을 감안할 때 기업활동에 대한 충격을 줄 수 있다는 우려, 부패신고 보상금으로 일확천금하려는 보상금 사냥꾼 양산에 대한 우려 등의 이유 때문으로 알려지고 있다.

그러나 마약사범이나 간첩신고의 경우와 달리 부패신고는 국가에 대한 재정적 수입이 전제되어 있다. 시행령안이 규정하는 2억원은 신고만 하면 지급하는 것이 아니라 부패행위자로부터 회수된 금액이 있을 때에 한하여 지급되기 때문에 전체적으로 볼 때 국가는 재정수입이 회복되는 셈이다. 신고가 없었으면 잃었을 공공재산을 찾은 데 대한 보상이라는 점을 인식할 필요가 있다.

그리고 기업에 대한 충격을 우려하고 있으나 부패 행위 기업을 보호해야할 아무런 이유가 없을 뿐만아니라 국가경쟁력을 제고하기 위해서는 오히려 더욱더 깨끗한 기업을 만드는데 노력해야 할 것이다. 해외뇌물거래법의 제정 등으로 기업환경이 급격하게 바뀌고 있고, 기업의 윤리강령 제정 등이 강하고 요구되는 시점에 이들을 보호하려는 발상 자체가 잘못되었다. 그리고 또 보상금 사냥꾼이라는 언어의 유희를 통해 신고자를 매도하는 것은 문제가 아닐 수 없다. 은밀히 이루어지는 부패의 속성으로 볼 때 내부고발자 없이는 부패 행위가 공개되기가 어렵다. 특히 몇 천억의 예산이 소요되는 군수, 건설분야 등의 대형 부패는 대개가 비밀리에 이루어지므로 증거입수가 용이하지 않다. 그래서 미국은 일찍부터 내부고발자를 장려하고 이를 보호하는 장치를 마련했다.

그럼에도 불구하고 고발자가 많지 않자 도입된 제도가 예산 부정의 신고 및 그 보상에 관한 규정이다. 그런데 우리는 조직에 대한 충성과 직장 동료간의 의리를 소중히 여기는 조직문화 속에 살고 있기 때문에 내부고발이 더욱 어렵고 따라서 보상을 통해서라도 신고자를 장려해야지 이를 부정시해서는 안될 것이다. 신고보상제도는 전국민을 부패행위에 대한 감시자로 만드는 대단히 중요한 의미가 있다. 따라서 예산 부정 신고에 대한 보상금은 회복된 액수의 15%로 하되 상한액은 철폐되어야 한다. 이것은 새천년민주당의 전신인 국민회의가 강하게 주장했던 바이기도 하다.

다음 지급시기와 관련된 사항이다. 재판의 확정판결 등의 사유로 보상이 확정된 시점부터 재정수입이 확보되기까지 상당한 시간이 소요되는 것이 현실이고, 확정되었다고 하더라도 부패기업의 도산 등으로 재정수입의 확보가 어려운 경우 보상을 받지 못하게 되는 문제점이 발생할 수 있다. 특히, 보상관계가 확정된 이후 재정수입을 확보하는 문제는 정부의 책임이라는 점을 감안하면 신고자에게 그러한 책임을 전가하는 것은 부당한 측면이 있다. 따라서 보상금의 신청과 지급시기를 재정확보시점이 아닌 판결 등으로 환수액이 확정된 시점으로 하는 방안이 강구되어야 할 것이다.

Ⅳ. 부패방지위원회의 구조와 권한: 독립성 강화 방안

앞에서 논의된 부방위의 기능 및 권한 강화는 부패통제의 효율성을 기하기 위한 조치들로서, 부방위의 기능 및 권한을 강화하는 이유는 이 조직의 독립성과 중립성이 전제되어야 한다.

위원회형 조직이 독임형 조직보다는 독립성을 담보할 수 있는 것은 의사결정이 한 사람에 의해서 결정되는 것이 아니라 다수의 위원들에 의해서 결정되기 때문이다. 그러나 이러한 위원회의 독립성과 중립성이 유지되기 위해서는 다음 몇 가지 사항이 요구된다. 김영호(2002)는 이를 세가지 관점에서 제시하고 있다. 즉, 기능적 독립성(수평적 독립성), 의사결정의 독립성(외부적 독립성), 기관운영상의 독립성(내부적 자율성)이 그것이다.

기능적 독립성은 위원회의 소관업무를 수행하는 과정에서 관계부처 및 단체로부터 독립하여 독자적인 결정을 내릴 수 있는가의 문제이다. 위원회와 타기관간 업무영역의 충돌, 의견대립이 많을 경우 독자성·독립성이 손상될 우려가 있다고 한다. 이런 맥락에서 볼 때 부방위의 정책결정 및 평가, 제도개선 권고 등에 있어서 권한 강화가 요망되며 아울러 적발 및 처벌 기능에 있어서도 실질적인 조사권한이 요망된다.

다음 의사결정의 독립성과 관련하여 위원회의 구성과 임명이 중요한데, 부방위의 경우 9인의 위원 중 위원장과 상임위원 및 기타 일인은 대통령이 임명하고, 3인은 국회가, 3인은 대법원장이 추천하는 자로 임명하게 되어 있어 구성상의 독립성은 보장되고 있다고 할 수 있다. 아울러 위원장과 위원의 임기는 각각 3년으로 하고 위원의 결격사유, 심신장애로 인한 직무수행 곤란의 경우를 제외하고는 본인의 의사에 반하여 면직 또는 해촉되지 아니한다고 규정하고 있어 제도적으로는 상당한 독립성이 갖추어져 있다고 할 수 있을 것이다. 다만 위원장을 위원들의 호선으로 선출하는 방송위원회와 같은 식으로 운영하면 더욱 독립성이 이루어질 것으로 여겨진다. 아울러 위원구성과 관련하여 법률전문가 중심이 아니라 부패문제에 대해서 전문성을 가진 자의 비율을 높이는 것은, Mitchell(1997)이 지적하는 바와 같이, 위원회의 성격을 볼 때 중요하다고 생각된다.

마지막으로 기관운영과 관련된 독립성이다. 이는 인사, 조직, 예산, 법령 제출 등과 관련된 사항이다. 가령 부패방지법에 대한 위원회의 관할권이다. 부패방지법이 정부 각 부처를 포함해서 모든 공공기관에 적용되는 법률이라는 점에서 소관기관이 어느 기관이 되어야 할 것인가에 대해서는 다양한 견해가 있을 수 있다. 그러나 법에서 규정하고 있는 제도 중 국민감사 청구제도를 제외하고는 모든 제도와 기능이 부패방지위원회가 행사하도록 되어 있다는 점을 감안할 때 위원회가 이 법의 소관기관이 되는 것이 바람직하다고 할 것이다. 그런 점에서 볼 때 부방위에, 국가인권위원회(법제6조)나 방송위원회(법제22호)처럼  국무회의 의안제출권이 부여될 필요가 있다. 또한 독립성 못지 않게 책무성도 중요하기 때문에 부방위의 국회출석 발언권도 필요할 것으로 여겨진다. 한편 조직 및 인사관리와 관련하여 직원들의 전문성을 살릴 수 있는 채용과 타부처출신의 파견 문제 등에 대해서도 관심을 기울일 필요가 있다.

【부패방지 시책의 효율적 추진을 위한 ICAC의 기능정립 방안】

하승창 (함께하는 시민행동 사무처장)

1. 머리말

부패방지를 위해 필요한 제도적 장치에 대한 사회적 공감대는 새삼 설명할 필요도 없을 것이다. 지난 10여년간 부패방지를 위한 제도적 장치가 무엇이고 각각의 장치가 왜 필요한지에 대해서는 더 이상 이야기 하지 않아도 좋을 정도로 많은 논의가 있었다.

필자가 원고를 작성하고 있는 지금도 이번 대통령선거에 나서는 유력한 정당의 후보들은 이구동성으로 자신이 깨끗한 대통령이 될 것임을 공언하고 있다. 그러나 대통령선거전에 관련 입법을 완료하여 실천의지를 입증해 보이라는 국민들의 요구에 대해서는 여전히 선언적 답변만 반복하고 있는 것이 현실이다.

그나마 국민적 요구를 일부 수용했다고 하는 것이 현재의 부패방지위원회지만 현재의 부패방지위원회가 그 의의에도 불구하고 많은 한계를 가지고 있음은 또 익히 알고 있는 사실이라 할 것이다.

이번 토론회의 목적은 부패방지위원회의 성과와 한계를 공유하고, 그 기능 강화방안을 외국의 사례에 비춰 모색해보고자 하는 것으로 알고 있다. 다른 토론회에서 부패방지위원회의 성과와 한계, 외국의 사례를 살펴보았으므로 필자는 간략하게 부패방지위원회 탄생의 배경과 한계를 살펴보고, 부패방지위원회의 위상과 기능을 올바로 정립하는 방안을 시민사회단체의 요구를 중심으로 살펴보고자 한다. 아울러 다른 제도적 장치가 부족한 상태에서 그나마 부패방지위원회가 실질적인 역할을 할 수 있는 방안은 무엇인지 모색해 보고자 한다.

2. 부패방지위원회는 시민의 요구와 시민단체 투쟁의 결과물이다.

부패방지위원회의 탄생은 그야말로 시민단체들의 끊임없는 요구의 산물이었다고 할 수 있을 것이다. 전두환, 노태우정권의 권력형비리에 대해 시민단체들은 투명한 금융거래와 공평한 과세를 위한 금융실명제 실시 등 금융개혁과 정치부패를 근절하기 위한 특별검사제 실시, 정치자금법 개정, 공직자윤리법 개정 등 정치개혁을 간단없이 요구해 왔다.

각각의 개별적 요구들이 일부 반영되기도 하였으나 여전히 근본적인 대책이 마련되지 못하였고, 결국 뒤를 이은 김영삼정권은 나라 전체가 부패로 가득 찬 상황, 이른바 □신한국병□을 치유하는 것을 국정의 최대과제 중 하나로 공언하기까지 하였다. 그러나 1994년 성수대교 붕괴와 95년 삼풍백화점 붕괴 등 부패가 개입된 부실공사 폐해, 95년 전두환·노태우 대통령 비자금 사건과 97년 한보비리 사건 등 고위직의 뇌물스캔들 등의 대형 부정부패사건은 급기야 직접적으로 국민의 생명을 위협하고 국가 경쟁력과 위신을 하락시키기에 이르렀으며 부패척결에 대한 국민적 요구는 최고조에 달했다.

1995년 부패방지를 위한 개별적 제도의 정착을 요구하던 시민단체들은 이를 부패방지법이라는 단일한 법체계로 묶어 요구하기 시작하였다. 참여연대가 처음 시작했던 이 요구는 이후 여러 시민단체들의 공동의 요구가 되었고 의회도 더 이상 이러한 요구를 거부하기 어렵게 되었다. 이에 따라 15대와 16대 국회에서 200명이 넘는 국회의원들이 이 법안에 대한 지지를 표명하기도 하였다. 이 법안에는 공직자윤리법 보완, 내부고발자 보호와 돈세탁 금지, 독립적인 수사기구의 설치와 같은 새로운 제도들을 비롯한 종합적인 내용이 포함되어 있었다.

부패방지에 대한 개별적 요구들을 부패방지법이라는 단일한 법체계로 모은 시민단체들의 요구는 김대중정부하에서도 계속되었다. 결국 2001년 7월 정부와 국회는 부패방지법을 제정하였고, 이 법에 기초해 지금의 부패방지위원회가 2002년 출범하였다.

3. 부패방지법, 부패방지위원회의 한계

그러나 시민단체들의 오랜 요구에 기초해 부패방지위원회가 출범하였는데도, 막상 시민단체들로부터는 그리 환영받지 못한 것이 사실이다. 시민단체들이 90년대 내내입법을 주장해 온 부패방지법안과 지금의 부패방지위원회 설치의 기초가 되는 현행 부패방지법과는 많은 차이가 있기 때문이다.

애초 시민단체들이 요구하였던 부패방지법에는 세세한 공직자윤리규정, 특별검사제도와 같은 독립적인 고위직 부패 수사기구, 공익제보자에 대한 보호와 포상, 효과적인 돈세탁 방지대책 등이 모두 포함되어 있었다.

그러나 정작 통과된 법은 공직자윤리규정, 특검제 등이 빠져 있고, 부패신고 접수와 제보자 보호, 부패정책 입안·조정을 담당하는 부패방지위원회를 신설하는 것을 골자로 하고 있어 사실상 내부비리제보자 보호법 정도에 머물고 있고, 그나마도 내부비리제보자 보호장치나 부패방지위원회의 권한이 매우 미흡하다는 것이 시민사회의 평가이다. (박원순, 제대로 된 부패방지입법을 위한 시민운동은 중단 없이 계속된다, 2002)

<표> 시민단체 요구안과 제정된 부패방지법 비교
핵심내용		시민단체 최종 요구안	부패방지법 본회의 통과안
공직자윤리규정		상세히 법제화 요구	제외
특별검사제		특별검사제 포함	제외 - 관급이상의 공직자에 대해 부패방지위원회에 고발권 인정 - 검찰의 무혐의 처분시 뇌물죄 등에 한해 재정신청권 인정
공익제보자 보호	포상 및 보상	보상의무조항 (예산절감액15%내)	원칙적으로 인정 광범위한 재량과 예외규정 둠 - 공직자의 경우 보상 안할 수 있음 - 보상범위를 대통령령에 위임
	보복 금지	보복행위자 형사처벌	형벌 인정 않고 과태료(행정처벌)
	부패방지위원회의 조사권	조사권 인정	조사권 없음 보복행위에 대한 조사권만 일부 인정
	보호대상자에 민간인 포함	민간인 포함 시정 요구권	민간인 포함 (단, 보호권고로 제한)
	보복행위에 대한 입증책임	보복행위자(국가기관, 단체)	제보자 본인
부패방지위원회		독립적 국가기구	대통령 직속기구
*출처 : 박원순, □제대로 된 부패방지입법을 위한 시민운동은 중단 없이 계속된다□(2002),

현 부패방지위원회의 법적 설립근거는 부패방지법 제2장 제10조 "부패방지에 필요한 법령, 제도 등의 개선과 정책의 수립·시행 등을 위하여 대통령 소속 하에 부패방지위원회를 둔다"는 내용이다. 이에 따르면 부패방지위원회의 위상은 내부고발자 보호와 고위공직자를 포함한 권력주변 및 권력기관에 대한 견제의 역할을 하는 국가차원의 종합적인 부패방지대책기구이고, 이러한 역할을 수행하기 위해 부패신고접수, 제도개선, 교육·홍보, 점검·평가 등 4대 기능을 수행하게 된다.

그러나 현 부패방지위원회의 4대 기능을 어찌 부패방지위원회를 설치하려고 할 때 그 근본취지에 걸맞는 것이라고 할 수 있겠는가? 현재의 부패방지위원회의 권한과 역할은 시민단체들이 요구해온 내용에 비하여 매우 미흡하다 하지 않을 수 없다.

첫째, 무엇보다 신고된 부패행위를 조사할 수 있는 권한이 없다는 것이 문제이다. 부패방지위원회의 가장 기본적인 기능이 부패행위를 신고받아 접수하는 역할에 그치고 있다는 것은 부패를 방지할 아무런 권한도 부패방지위가 갖고 있지 못하다는 사실을 보여준다. 현행 제도는 제보자에 대한 보복행위 이외에 다른 부패신고에 대해서는 일절 조사권을 행사하지 못하고 관계기관(예컨대 감사원, 검찰)에 이첩하도록 하고 있다.

실제로 지난 8월 부방위가 전·현직 장관급 고위공직자 3명의 비리혐의에 대해 검찰에 고발 조치하였으나, 검찰이 불기소처분하고, 이 결정에 대해 법원에 재정신청을 하였으나 기각된 사례는 부방위에 실질적인 조사권을 부여하는 것이 필요하다는 점을 확인시켜주고 있다. 조사권 없이 단순히 신고 접수한 내용만으로 행하는 고발이라는 것이 아무런 실효가 없음을 확인한 것이다.

둘째는 부패방지법의 핵심적 내용인 고위공직자 비리를 근절할 아무런 수단도 갖고 있지 못하다는 것이다. 부패방지법이 제정된 이후에도 김대중 정부하의 권력형비리는 계속 드러나고 있다. 그럼에도 이같은 비리에 대해 부패방지위가 아무런 역할도 할 수 없게 되어 있다. 현재의 법체계로는 부패방지위가 고위공직자들의 비리에 대해 조사하거나 대응할 아무런 방법이 없기 때문이다. 부패방지의 핵심은 고위공직자들의 비리, 권력형비리에 대해 독립적 수사가 가능하게 하는 것이다. 이를 위해 시민사회단체들은 부패방지법에 특별검사임명요청권이 있어야 한다고 줄기차게 주장해 왔다. 부패방지위에 고위공직자들의 비리를 조사할 수 있는 권한이 없다면 어느 고위공직자가 부패방지위를 두려워하겠는가?

일부에서 말하는 고위공직자 비리조사처의 경우에도 그것이 고위공직자들의 비리 조사를 위한 상설 수사기구라면 이를 별도로 만들어 현행 부패방지위의 기능과 중복되게 하기보다 그 기능을 현 부패방지위에 부여하거나 아니면 시민사회단체들이 주장하는 대로 특별검사임명요청권을 부여하는 것이 바람직하다는 것이 필자의 의견이다.

고위공직자들의 비리 근절은 □부패방지위원회에 고위직비리에 대해 직접 고발□(법안 29조 4항)하도록 하고 □재정신청권을 부여□(법안 31조)하는 등의 장치로 해결될 성질이 아니라는 것은 이미 주지의 사실이 아닌가?

셋째는 내부고발자에 대한 보호를 좀더 강화할 필요가 있다는 것이다. 공직자들의 부패가 내부고발에 의해 드러나지 않고는 그 행위를 적발하기가 어렵다는 것은 새삼스런 일이 아니다. 따라서 내부고발자에 대한 보호는 부패를 방지하기 위한 핵심적인 대책의 하나이다.

그러나 현행법은 제보자 보복행위에 대한 처벌규정이 없고 다만 경미한 과태료만 부과하도록 한 반면 '고의적 허위신고'에 대해서는 1년 이상 10년 이하의 가중처벌을 하도록 해놓았다.  또한 보복행위를 당했을 때, 그 입증책임을 제보자가 지도록 하고 있다. 모든 책임을 내부고발자가 지도록 해놓은 상태로는 내부고발 자체를 기대하기 어렵다. 현재의 법 조항은 내부고발자에 대한 선언적 보호조항 이상의 의미가 없는 것으로 보인다.

4. 부패방지위원회인가? 부패경고위원회인가?

현재 연말 대선을 앞두고 주요 정당의 대선 후보자들은 모두 부패청산을 핵심 정책과제로 채택하고 있다. 글을 작성하고 있는 현재 한나라당의 이회창 후보는 상임위에 계류되어 있는 관련법안을 올 정기국회 회기내에 처리할 것을 시민단체와 약속하였고 민주당 노무현 후보도 회기전 처리를 약속하고 있다. 그러나 현재로서는 그같은 약속에도 불구하고 실제로 가능할지는 여전히 불투명하다. 한나라당 이회창 후보만 하더라도 비록 시민단체들과 약속하였다 하지만 본인 스스로 제도가 아니라 대통령의 의지를 강조하고 있기 때문이다. 역대 어느 대통령도 그 의지를 강조하지 않은 적은 없다는 점에서 이번에도 공약에 그치지 않을지 우려가 적지 않다. 시민단체들은 이번 대선에 임하여 반부패 5대 입법과제를 제시하고 후보들이 이를 실현할 것을 요구하고 있는데, 그중 부패방지위와 관련된 사항은 다음과 같다.

- 부패방지위원회에 특별검사임명 요청권 부여

- 부패방지위원회에 피신고인에 대한 자료제출 요구 및 직접 조사권한, 이해관계인·참고인 등 관련자에 대한 출석 및 의견 진술 및 자료제출 요구권, 금용기관에 금융정보요구권 등 실질적 조사권한 부여

- 부패방지위원회가 보복행위를 직접 조사할 수 있도록 하고 보복행위에 대한 처벌조항 신설, 제보에 대한 보상액 정률제 도입 등 내부고발자에 대한 실질적인 보호장치 부여

- 부패방지위원회 이외 기관에 대한 신고 혹은 신고과정에 있는 내부고발자에 대한 보호장치 부여

(2002 대선유권자연대, 국민과의 약속 문건 중)

애초 시민단체들은 부패방지법에 공직자들에 대한 윤리강령과 관련규정을 포함하도록 요구했지만 정부는 이를 공직자윤리법의 개정을 통해 실행하겠노라 했다. 그러나 실제로는 공직자윤리법의 개정이 이루어지지 않았다. 따라서 현행 부패방지법에 관련조항이 포함되지 않는다면 기존의 공직자윤리법이 개정되어야 한다고 시민단체들은 주장하고 있다. 그 조항들은 아래와 같다.

- 업무외 취업제한과 업무외 소득제한, 본인 또는 친인척의 경제적 이해와 연결되는 직무로부터의 배척, 금품·선물·향흥 등 제공 금지 및 금지된 선물의 처리절차 명시 등의 내용이 포함된 공직자 윤리규정 구체적 신설

- 고위공직자 직계존비속의 재산등록 고지 거부조항 철폐

- 공직자 주식거래 내역 완전 공개와 주식거래 관련자료 제출 의무화

- 공직자윤리위원회의 외부인사 참여 확대

또한 부패방지법에 특별검사임명요청권을 부여하려면 특별검사제가 도입되어야 하므로 이를 위해 상설특별검사제를 도입할 것을 요구하고 있다.

- 수사대상

국회의원을 포함한 차관급 이상의 공직자와 판사, 검사, 경무관급 이상의 경찰공무원 및 장성급 장교, 정부투자기관장과 관련된 사건

- 발의절차

국회가 특별검사의 수사가 필요하다고 판단하는 사건과 부패방지위원회가 국회에 특별검사 임명을 요청한 사건에 대해 본회의 의결을 통해 특별검사를 임명할 수 있도록 함.

- 임명절차

대한변호사협회의 추천으로 대통령이 임명

- 특별검사의 권한

형사소송법상 검사에게 부여되어 있는 모든 권한을 행사할 수 있도록 함

- 수사기간

6개월로 하고, 필요한 경우 3개월마다 수사기간을 연장할 수 있게 함

이 외에도 자금세탁방지법과 검찰청법의 개정 등 관련조항들의 개정 없이 부패방지를 위한 최선의 대책이 마련되었다고 할 수 없다.

마지막으로 재차 강조하건대 현행 부패방지법이 개정되지 못한다면 부패방지위원회는 부패를 방지하기 위한 실질적인 권한 없이 신고접수와 교육, 제도개선을 위한 제언만을 담당하는 부패경고위원회 정도의 기능만을 하게 될 것은 너무나 분명하다.

지금이라도 부패방지위원회가 실질적으로 기능하기 위해서는 이상과 같은 법개정이 반드시 필요하다. 부패방지와 관련한 여타 제도와 함께 고위공직자들의 비리를 근절할 수 있도록 실질적인 조사권한과 특별검사임명요청권, 내부고발자에 대한 보호조항의 강화가 없다면 현 부패방지위는 차기 정부 아래서는 유명무실한 조직이 되고 말 것이다.

【 헬렌 OECD PUMA 윤리담당관 】

오늘 오전 및 이어지는 세션에서 한 두 가지 매우 중요한 이슈가 대두된 것으로 보임. 지금까지 들은 바로 한 가지 강조된 것은 부패와 관련하여 예방이 사후적 조치보다 훨씬 중요하다는 것임. 물론 사후 조치를 해 주는 제도를 갖추는 것도 중요하지만 이를 사전에 예방해 주는 조치나 제도가 더 중요하다는 것임. 예방을 위해서는 제도뿐만 아니라 전체적으로 윤리적 사회를 구축해야 함.

이러한 사회를 갖추기 위해서는 일정한 조치를 취해야 함. 예컨대 공무원들에 대한 교육을 실시한다든가 전반적으로 도덕적인 관행을 뿌리내리는 것임. 사실 부패를 척결하는 것은 끝없는 싸움임. 1, 2, 3년에 걸쳐 여러 기관에 소속된 사람들이 말하기를 30년 전 했던 말과 똑같다는 것임. 부패에 대한 싸움은 계속되어 왔고 앞으로도 계속될 것이라는 것임. 부패 관련 업무를 담당하는 사람은 이를 명심해야 함. 이는 단기적인 투쟁이 아니라 장기적인 투쟁임. 이것이 반드시 승리할 지도 장담할 수 없음.

두 번째로 강조된 점은 반부패 당국이 강력해야 한다는 것임. 이를 위해서는 정치적인 뒷받침이 있어야 한다는 것임. 정치적 뒷받침이 없으면 권한이 있더라도 실행할 수 없음. 뿐만 아니라 리더십이 있어야 함. 입법 활동에 대한 모니터링을 할 때 이러한 요소가 필요한 것임.

이를 갖추게 되더라도 한계가 없어지는 것은 아님. 어떤 분야는 부방위가 건드릴 수 없는 분야일 것임. OECD는 부패에 대해 오랫동안 다루어 왔으며 2000년 □정부 신뢰□에 관한 보고서를 발표했음. 한국어로 번역되어 있기도 한 이 보고서를 보면 OECD 회원국들이 가진 여러 제도가 나와 있음. OECD에서 회원국을 평가하는 방법이 있는데 국가간 비교분석을 함.

2003년초 이전의 보고서를 보완한 새로운 보고서를 발간할 예정임. 이해상충을 관리하기 위한 방안을 다루는 보고서임. 이해상충 문제가 부패의 일부를 형성함. 따라서 이해상충을 제대로 관리하는 것이 부패를 척결하는 데 필수적이라고 할 수 있음.

동 보고서는 OECD 권고로 이어질 것임. OECD 권고는 회원국에 법적 구속력이 있어 상당히 중요성을 가짐. 상황을 지켜봐야 할 것임. 향후 2년동안 이론과 실제간 격차를 줄이기 위한 노력이 있을 것임.

부패 척결을 위한 제도와 조직이 있음에도 불구하고 부패는 계속 존재하고 있음. 이론과 실제 사이 괴리가 무엇인지 OECD에서 분석하고자 함. 자발적으로 참여한 호주, 프랑스가 적극 협조하고 있음. 이를 통해 해결책을 도출하고자 하며 해결책이 도출될 경우 다른 회원국들에게 제시할 계획임.

오전에 비리를 저지르는 사람들이 점점 더 영리해지고 있기 때문에 그들보다 앞서가야 한다는 얘기가 나온 바 있으며 OECD는 이러한 내용들을 향후 2년간 연구하게 될 것임.

본인이 개인적으로 중요하다고 생각하고 아침에도 강조된 사항을 다시 한 번 말씀드리면 세계화의 물결 속에서 부패는 더 이상 한 국가에 한정된 문제가 아님. 부패를 저지르는 사람과 부패자금이 자유롭게 국가간 이동되고 있음. 그 외 다국적 기업도 많이 있음. OECD 협약이 이러한 부분에 상당한 효력을 가지고 있음. 뇌물을 공직자에게 제공하는 것에 대해 처벌하는 규정을 담고 있기 때문임.

국제협력도 중요함. 오늘 개최된 포럼과 같은 국제협력을 통해 기관간, 조직간 부패 척결 경험을 공유해야 할 것임. 제도와 기관에 대한 논의 뿐만 아니라 어떻게 부패를 척결할 것인가를 논의해야 함. 자금세탁, 정보통신 분야 등 심도있는 전문성이 필요한 영역에 대해 성공담은 물론 실패담도 공유해야 할 것임.

본인이 조금 실망한 것은 모든 분들이 성공담에 대해서만 말한다는 것임. 우리는 실패한 경험을 통해 더 많은 것을 배울 수 있음. 앞으로 실패 경험에 대한 공유도 기대하겠음. 사실 여러 분야에 걸쳐 있는 사람들의 기술을 알아야만 부패 행위를 적발할 수 있음.

결론적으로 OECD는 Outreach Activity를 전개하고 있음. OECD 회원국은 아니나 경험 공유에 관심을 가진 국가들을 위해 내주 중국에서 중요한 세미나가 개최될 예정임. 부패 척결을 위한 세미나인데 오늘 회의에 참가하신 분들 가운데 몇몇 분도 참가하실 예정임. 이번 포럼에 이어 국제협력과 경험 공유를 잘 보여 주는 매우 중요한 회의가 될 것이라고 믿어 의심치 않음. 이는 다른 사람들에게 나의 시각을 강요하는 것이 아니라 경험을 자유롭게 공유하는 것임. 또한 양질의 사례를 공유하고 이러한 노력을 통해 문제를 해결하고자 하는 것임.

다시 한 번 이렇게 흥미진진한 회의를 마련해 주신 데 감사드림. 본인에게 이러한 기회를 주셔서 감사드림.

【 황성돈 한국외국어대 교수 】

오늘 토론은 많은 사람들이 옥동자 탄생을 기대하였으나, 애석하게도 불구의 모습을 가지고 태어난 아이를 이제 어떻게 정상적으로 만들 것인가를 논의하기 위한 자리로 비유될 수 있을 것임.

대부분의 참석자들이 강력한 사정권, 조사권과 내부고발자 제도의 실효성 등을 강조하셨음. 제대로 된 부패방지기구의 모습으로 아마도 홍콩의 염정공서나 싱가포르의 부패조사청을 기대하였을 것임. 즉 강력한 수사권 또는 조사권 확보 및 철저한 처벌, 부패 유발 제도 개선, 예방 차원의 교육□홍보의 세 가지 구성 요소(three pronged approach)가 강조되고 있음.

이러한 측면에서 우리 부방위는 첫째, 조사권을 갖지 못하고 있고 둘째, 수사와 긴밀하게 연계되는 행정 프로세스상의 제도 개선 가능성이 적으며 셋째, 막대한 예산과 전문인력을 필요로 하는 교육홍보 분야에 있어서도 탄생 때부터 열악한 형편임.

본인은 이상론과 현실론을 구분하여 말씀드리고자 함. 특히 시민단체에서 말씀하시는 내용들이 이상론이라 생각됨. 수사권, 조사권 부여, 특검제 도입, 싱가포르식 내부고발제도 도입, 정치인에 대한 부패 통제에 대한 대안들이 제시되었음.

본인은 이상론적 관점에서 새로운 몇 가지를 제안하고자 함. 대통령을 비롯한 정당 지도자, 주요 정부기관장 및 간부들의 기록물 관리법을 가져야 할 때가 됐다고 생각함. 미국의 클린턴 대통령 성추문 사건이 밝혀지게 된 것은 특검제를 가지고 있었기 때문이 아님. 물론 특검제도 중요하지만 특검이 실제 활용할 수 있는 자료가 존재했다는 사실이 훨씬 중요함. 다시 말해 대통령 부속실의 비서가 대통령의 하루 일정을 모두 정리하여 근무 종료시간이 되면 정부 기록물 보존소에 보내도록 되어 있는 것임. 모른다, 기억나지 않는다는 발뺌이 원천적으로 불가능한 것임. 조사할 수 있는 기록이 없다면 조사권, 수사권이 무의미한 것에 지나지 않음.

싱가포르에 87년에 도입된 제도로 부정축재재산몰수법이 있음. 우리나라에는 형사법에 일부 존재하나 부패와는 무관함. 핵심 내용은 부패 문제에 대해서는 이른바 무죄추정의 원칙을 적용하지 않는 것임. 즉 부패범의 경우 수사 도중 자살하거나 해외로 도피하는 경우 유죄추정의 원칙을 적용해서 정당한 방법으로 재산을 축적했다는 것을 입증하지 못하는 한 남아 있는 가족들의 재산을 부패와 연루되었다고 간주하고 정부 차원에서 몰수하는 것임. 이러한 제도 역시 이상론적 입장에서 도입되어야 할 제도일 것임.

또 하나 우리나라에서 희대의 코미디라 할 만한 것은 검찰이 부패에 연루된 검찰을 조사하고 정치인 부패 문제를 다루는 법률을 정치인들에게 맡겨 두고 왜 조치가 이루어지지 않는가에 대해 성토하고 있다는 점임. 이와 같은 코미디가 없음. 이해 상충의 전형적인 사례가 아닐 수 없음.

본인이 감히 제언컨대 부패 문제에 관해서는 제척제도를 도입해야 한다는 것임. 즉 국회의원을 감시하는 법률은 국회의원이 만들어서는 안 되며, 국민투표에 붙이거나 별도의 시민위원회를 구성하여야 함. 검찰이 관련된 사례 역시 검찰이 수사하는 일이 있어서는 안 될 것임.

그러나 이러한 대안들은 현재 우리나라 상황에서 대단히 실현하기 어려운 것들이라고 생각함. 부방위는 전략적인 사고를 해야 함. 엄청난 비용을 수반하는 이러한 일들은 국민들, 시민단체가 분노하고 실력 행사해서 정치 문제화해야 해결 가능함.

이제는 현실론적 대안을 제시하고자 함. 부방위는 전략적인 측면에서 첫 번째 적으로 너무 강한 상대를 골랐다고 생각함. 물론 검찰이라는 거물을 상대함으로써 반향을 일으킨 것도 사실임. 그러나 작지만 많은 성공의 사례를 많이 남기는 것이 중요하다고 생각함. 다음으로 적과의 동침이 필요함. 감사원과 검찰의 연대 반발로 인한 부방위의 어려움은 누구나 아는 비밀임. 그들과 대립하기보다는 협력할 수 있는 반부패 과제를 발굴할 필요가 있음.

또한 현재 부여된 권한을 제대로 활용하는 시스템을 갖자는 것임. 즉, 제도개선 및 교육홍보 기능과 관련하여, 감사원과 검찰이 관련된 반부패 수사 문제의 경우 그들과 협력하여 제도개선팀이 투입되고 검토가 이루어지는 것이 필요함. 교육홍보의 경우도 홍콩의 사례를 참고하여 더욱 적극적으로 추진할 필요가 있음. 또한 요란하기보다는 조용하지만 단호한 정책 추진 전략이 필요함.

나아가 그다지 관심의 대상이 되고 있지 않으나 너무나 중요한 전자 부패(e-corruption) 문제에 대해 부방위 차원에서 관심을 기울여야 할 때임. 전자정부를 추진하는 현 상황에서 예상치 못한 매우 새로운 형태의 부패가 등장하고 있으며 부방위가 정보통신기술을 활용한 부패척결 방안을 강구해 줄 것을 당부드림.

이와 더불어 부방위 위원들은 예컨대 정부혁신추진위원회, 규제개혁위원회, 정보화추진위원회 등 업무상 관련된 다른 위원회 위원들과 함께 복수 멤버십제도(dual membership)를 가질 필요가 있음.

결론적으로 부방위의 출범 및 진행 과정을 보면 우리나라의 전형적인 문제 해결 방식을 볼 수 있음. 일단 문제가 생기면 흉내는 내지만 실속 없이 텅 비어 있음. 또 한 가지 무엇보다 대통령을 잘 선출하는 것이 중요함. 부패로부터 자유로운 대통령이 선출된다면 감사원, 검찰, 부방위의 갈등 문제가 근본적으로 해결될 수 있을 것이라고 생각함.

【 장준오 형사정책연구원 실장 】

참가하신 모든 분들이 부방위의 기능 강화나 발전 방안에 대해 유사한 생각을 가지고 계신 것으로 생각됨. 황 교수께서 이상론과 현실론을 말씀해 주셨음. 현실론 가운데 중복되는 것은 가능한 빼고, 혹시 중복되는 경우 좀더 구체적으로 말씀드리고자 함.

헬렌 OECD 담당관의 말대로 어느 나라나 부패 척결을 위해 노력해 왔음. 우리나라도 부방위가 생기기 이전부터 역대 정권들이 많은 노력을 해 왔음.

역대 정권의 반부패정책은 크게 세 가지 종류로 나누어질 수 있음. 첫째, 법 제□개정, 둘째, 법을 집행□적발□감시하는 기구나 조직의 구성, 셋째, 공공기관 주도 하 반부패활동이나 사회운동을 들 수 있음. 이 세 가지를 모두 다루어야 부방위 기능 강화에 대해 말씀드릴 수 있을 것이나 시간상 둘째 파트에 대해 말씀드리고자 함.

먼저 주제발표자인 김병섭 교수님께서 지적하신 몇 가지 사항을 짚어 보고자 함. 김 교수님께서 정책 결정이나 평가 기능, 적발□처벌, 부방위 독립성 등 여러 가지를 말씀하셨음. 부방위 통제 대상 가운데 민간 부문이 현재 빠져 있으며 국무조정실의 부패방지종합대책에도 여전히 이 부분이 누락되어 있음. 8, 90년대 우리나라 고위직 부패사범 중 2/3가 경제인에 의해 이루어졌음. 결국 민간인 부패를 논하지 않고서 공직자 부패를 논하는 것은 어려움. 사실 공직사회의 부패는 민간사회 부패문화의 연장선상에서 발생하는 것임. 민간부문의 부패를 다루어야 한다는 말씀에 적극 동감함.

구체적인 신고 대상으로서 정치인, 대통령의 친인척을 말씀하신 것에도 동의하나, 정당인 등 권력 주변인은 여전히 빠져 있음. 현 부패방지법에서 누락될 수 있는 신분에 있는 사람들이 정책 결정과정에 엄청난 영향을 미치고 있음. 이 사람들도 신고대상에 포함되어야 한다고 생각함.

조사권 문제는 매우 민감한 부분임. 고위공직자 비리조사처 설치, 특검제 상설화, 특별수사청 설치 등이 언급되고 있음. 이러한 모든 내용들이 틀린 것은 없음. 그러나 현실적으로 가능한지는 별개의 문제임.

많은 분들이 지적하신 바와 같이 감사원, 검찰, 행자부 등이 부방위에 견제를 가하고 있음. 이러한 상태에서 조사권을 확보하는 것이 현실적으로 얼마나 가능한지 의문임.

그래서 본인은 다른 대안을 제시하고자 함. 부방위는 제도개선 뿐만 아니라 실태조사와 평가 기능을 하도록 되어 있음. 본인은 이 기능이 대단히 중요하다고 생각됨. 청렴도를 평가하고 부패지수를 측정하는 데에는 각 기관의 반발이 수반됨. 그러나 부방위 고유 권한으로서 부패방지노력지수를 만들어 그 측정 결과를 공표한다면 대상 기관에서 관심을 기울일 것임. 또한 다른 분들의 지적과 마찬가지로 부방위가 제대로 기능하기 위해서는 역시 타 기관과의 마찰을 줄이는 것이 중요하다고 생각됨.

【 김거성 반부패국민연대 사무총장 】

우선 여러분께 질문을 먼저 드리고자 함. 조사권 부여, 특검제 도입 등과 같은 법적 권한 강화 없이는 우리 부방위나 다른 나라의 부패방지기구가 별다른 활동을 할 수 없는지에 대한 질문임.

제1회의의 발제자들이 지적한 바와 같이 흔히 부패방지법을 제정하거나 부패방지위원회를 설치하면 큰 효과를 볼 수 있는 것처럼 생각하지만, 여러분이 다 알고 계시는 바와 같이 그런 법률이나 조직 자체로 마법적인 효험이 있는 것은 아님. TI 등 여러 단체들의 요구와 노력으로 OECD 협약이 만들어졌고 이것으로 해외공무원에 대한 뇌물 수수 관행이 크게 줄어들 것이라고 기대했음. 그러나 이를 위반하여 기소된 사례는 거의 없는 것으로 알고 있음.

또 다른 예로 본인이 아는 한 세계에서 가장 부패가 적은 나라로 알려지고 있는 핀란드에는 부패방지법이나 별도의 부패방지위원회도 없음. 우리 주변의 나라 가운데에는 특별검사제도와 특별법원제도를 포함한 옴부즈만 시스템을 갖춘 국가도 있지만 아무도 그 나라가 더 깨끗하다고 말하지 않음. 그 차이가 어디에서 오는 것인지 여러분께 반문하고자 함.

본인은 다른 토론회를 통해 그동안 부방위에 조사권을 부여할 필요성에 대해 발표한 바 있음. 오늘의 논의는 조사권과 특검제 외에 그다지 논의되지 않는 영역에 대해 거론하고 있음.

국제투명성기구는 국가적 반부패 시스템(National Integrity Systems)의 개념을 창안하여 주장하고 있음. 즉, 한 두 가지 법제가 아니라 입법 사법 행정을 비롯하여 시민사회에 이르기까지 종합적인 요소들로 구성되는 반부패 시스템을 통해서 문제의 실질적인 개선이 가능해진다는 것임. 언론의 자유, 공정한 사법제도, 공직사회의 합책임성(accountability), 투명성에 기초한 기업경영 등 사회 각 영역에 강고한 반부패 시스템이 구축될 때 이러한 청렴한 사회가 가능한 것이라고 생각함.

부패방지 기관들의 가장 큰 책무가 부패 문제의 실질적인 개선이라면 결국 어떻게 국가적 차원에서 효율적인 반부패 시스템을 구축해나갈 것인가 하는 과제를 늘 염두에 두어야 함. 지속 가능하지 않은 단편적인 몇몇 정책들만으로 문제를 해결할 수 없음. 마찬가지로 부패 사범에 대한 사후적인 적발과 처벌의 강화 역시 문제의 해결에 도움이 될 수는 있지만 문제를 해결해 줄 수는 없음.

김병섭 교수님의 지적대로 예방적 접근이 더 중요함. 따라서 부패방지 기구들의 과제도 이러한 국가적 차원에서의 반부패 시스템 구축에 최우선적인 관심을 쏟아야 한다고 생각함. 헬렌 담당관의 지적대로 부패 문제가 장기적인 싸움임을 고려하여 예컨대, 제1차 반부패 5개년 계획과 같은 장기적□국가적 전략이 필요함. 이를 위해 반부패를 위한 사회적 합의를 이끌어내는 것이 중요함.

일부에서는 법률에 대한 합의를 말하지만 우리 사회는 부패불감증에 걸려 있음. 지난 연말 TI-Korea는 서울 지역 중고등학생 1,000명을 대상으로 반부패의식에 대한 조사를 실시하였음. □감옥에서 10년을 살아도 10억을 벌 수 있다면 나는 부패를 저지를 수 있다□는 문항에 긍정한 응답이 17%에 달했음. 또한 □내가 어른이 될 때쯤 우리 사회에서는 부패가 많이 줄어들 것이다□는 문항에 대한 부정적인 응답률이 82%를 차지하였음. 이러한 비관주의는 반부패에 대한 사회적 합의가 얼마나 어려운 일인지를 말해주고 있음.

이것은 지금까지의 학교교육, 가정과 사회에서의 도덕교육이 얼마나 허구이고 실질적으로 가동하지 않는 내용인가를 알려주는 경보신호라고 생각함. 다른 분들도 지적하셨듯이 홍콩이나 호주에서 교육 프로그램에 비중을 두고 있는 것은 상당히 중요함. 부패친화적 의식을 개혁하고 반부패를 위한 사회적 합의를 이루어낼 것인가에 대한 고민이 늘 필요함.

두 번째 질문을 드리고자 함. 정치적 의지의 중요성이 수차례 언급되었음. 그러나 대통령, 정치권의 의지가 없거나 약한 나라에서는 희망을 가질 근거가 없는 것인지, 그렇지 않다면 이러한 희망이나 힘은 어디에서 나오는 것인가에 대해 질문하고자 함.

부방위의 권한이 미약하다고 지적하고 있으나 사실 부방위의 미약한 힘은 법적□제도적 측면에서만 나오는 것은 아님. 이를 극복하기 위해 네트워킹, 즉 Coalition Building이 대단히 중요하다는 점을 강조함. 예컨대 부방위가 직접 담당하고 있는 일 뿐만 아니라 다른 사회 각 영역들이 반부패 활동에 참여하도록 촉진하는 역할(enabler)을 담당하는 것이 중요함. 언론, 학교, 종교 등 모든 영역이 함께 참여 가능함.

앞서 지적된 바와 같이 제도개선 권고 기능을 부방위에서 자체 해결하려고 한다면 수천명의 직원이 필요할 것임. 그러나 각 영역에서 직접적으로 정책을 생산□실천□반성□개선하도록 독려한다면 부방위 현재 조직으로도 대단히 중요한 역할을 할 수 있을 것임.

내부고발자 관련 조항의 강화가 필요하다는 논의가 있음. 그러나 현행 부패방지법에 명시적으로 규정되어 있는 □모든 공직자가 부패행위를 인지했을 때는 이를 신고할 의무를 진다□는 규정이 일반 공무원들에게는 왜 알려져 있지 않은지에 대해서는 아무도 지적하고 있지 않음.

이러한 의미에서 선량한 공직자들을 잠재적인 내부고발자로, 부방위의 동지로 만들어 내고, 기업 분야의 협조를 함께 유도하는 노력 없이 앞선 논의만 반복하는 것은 충분하지 않음. 이러한 측면에서 홍콩이 윤리발전센터(Ethics Development Center)를 만들어 네트워킹을 하고 있는 것은 본받을 만한 점이라고 생각함.

본인은 호주 NSW 부패방지기구에서 발간한 □뇌물수수=범죄□라는 브로셔를 본 적이 있음. 우리나라의 경우 주는 부패에 대해서는 관용을 베풀고 있으나 동 브로셔에는 □주는 부패□와 □받는 부패□에 이중 잣대가 아닌 하나의 잣대를 적용하고 있음.

이처럼 사회 모든 영역이 함께 실천에 나서도록 하는 것이 중요하다고 생각함. 특히 각 기관들이 스스로 부패 유발 환경을 개선하려는 노력을 강화하도록, 예컨대 조달청의 클린조달위원회, 서울 중구청의 투명성위원회 등이 실질적으로 가동되어 조직 내에서 반부패 프로그램을 생산해 내고 부방위와 함께 사회적인 힘을 만들어 내는 것이 법 개정과 더불어 매우 중요한 한 영역이라고 생각함.

이제 지구화의 진전에 따라 부패 문제는 국내의 문제일 뿐만 아니라 국제적인 문제임. 특히 빈곤의 극복과 정의의 실현에서 중요한 열쇠를 부패 문제의 극복으로부터 찾을 수 있음. 지구적 차원에서의 부패 문제에 대한 여러 가지 합의들이 □문서□로부터 □실천□으로 이어지도록 시민단체 등과 더불어 힘을 모으는 것도 필요함.

□립 서비스□(lip service)는 비관주의를 불러오며 낙관주의와 미래에 대한 희망은 오직 실천을 통해서만 나옴. 모든 영역에서 건강한 삶을 추구하는 노력들이 함께 모여 □지구적 반부패 시스템□(Global Integrity Systems)도 가능할 것이라고 보며 이는 더 이상 불가능한 꿈이 아님.

【 손혁재 참여연대 운영위원장 】

두 발제자의 발표에 전적으로 공감함. 부방위는 국가 차원의 종합적인 부패방지기구로, 부방위가 실질적인 구실을 하기에는 권한이 부족하다는 생각을 갖고 있음.

좀전 김 총장께서는 부족하지만 지금의 권한으로도 상당한 정도의 성과가 있을 것이라고 말씀하셨지만 김 총장 역시도 현재의 권한이 충분하다는 의미는 아닌 것으로 판단됨. 하승창 처장은 지금의 부패방지위원회가 실질적으로 □부패경고위원회□가 아니냐고 지적한 바 있음. 본인은 더 나아가 부방위가 현 상황에서는 부패를 보고도 손을 쓰지 못하는 □부패방치위원회□가 되는 것이 아닌지 우려됨. 이는 결정적으로 권한의 부족에 기인하는바, 권한의 강화가 상당히 중요하다고 생각함.

현행 부패방지법을 보면 부방위가 할 수 있는 역할로 신고 접수, 교육홍보, 점검평가, 제도개선을 들고 있는데 이렇게 점잖은 방법만으로는 부패를 방지하기 어렵다는 생각을 가지고 있음. 이는 미래에 일어날 수 있는 부패를 예방하는 효과는 있을지 모르나 현재 만연하고 있는 부패를 찾아내고 막는 데는 부족함.

부패방지법을 고쳐서 권한을 강화하자는 논의가 정치권에서 이루어졌음. 특히 12월 대선에 출마할 후보들이 한결같이 부패방지를 약속했음. 그러나 결국 부패방지법 통과는 무산되었음. 국회 법사위가 부패방지법 개정안을 지난 주에 보류했으며, 이렇게 되면 다음 정부에서나 동 사안이 논의될 수 있을 것임. 이는 다음 정부에서 처음부터 다시 논의를 시작해야 한다는 의미이며, 결국 지금까지의 노력이 무위로 돌아간다는 것임.

무엇보다도 큰 문제는 법안 심사에 참가했던 위원들이 여야를 막론하고 부패방지법 개정에 소극적이었다는 것임. 따라서 현 대선 후보들이 대통령이 되기도 전에 거짓말쟁이가 되는 일이 벌어질지도 모르는 상황임. 이는 부패 척결을 최대 과제로 생각하고 있는 국민의 요구를 무시한 처사임.

특히 법사위 법안 심사 소위원회 소속 위원들의 논리가 참으로 어이없었음. 예컨대 법사위 의원들이 부방위에 대해 공통으로 가지고 있는 인식은 부방위가 사실 관계를 규명하는 기관이 아니라 관련 신고 내용을 검토하는 기관이라는 것임. 검토 결과 추가적인 수사가 필요하면 관련기관에 넘겨주는 정도의 역할을 하는 것으로 생각하고 있기 때문에 부방위에 권한을 주는 것을 탐탁지 않게 여기고 있는 것임.

부방위 권한을 강화하기 위해 시민단체에서 내 놓은 요구 가운데 하나는 피신고인에 대한 자료제출요구권, 진술요구권인데 의원들은 오히려 이것이 해명의 기회를 주어 증거인멸의 우려가 있다며 거부하고 있는 상황임. 다시 말해 부방위 권한 강화에 대해 전혀 동조하고 있지 않은 것이 현재 법사위 위원들의 기본적인 인식임.

그러나 사실 부방위 위상과 역할이 처음부터 작았던 것은 아님. 부패방지가 제대로 되기 위해서는 적어도 내부고발자 보호제도, 고위공직자 비리조사처 설치, 특검제 도입, 돈세탁 방지 등이 종합적으로 부패방지법 내에 포함되고 이와 관련된 기능이 부방위 기능에 추가되어야 함.

돈세탁 방지 문제의 경우 별도의 법으로 만들어지는 과정에서 정치 부패와 관련된 것은 빠져 버리고 말았음. 특검제, 비리조사처는 도입되지 않았고 내부고발자 보호제도는 부방위의 주요 기능 가운데 하나이지만 실질적인 장치는 미흡한 상태로 선언적 의미만을 가지게 되었음.

작년부터 올해까지 우리 사회에는 게이트와 리스트가 유행하였고 이것이 우리 정치를 움직였음. 게이트는 권력과 관련된 부정부패를 말하고 이와 관련된 사람들의 명단이 시중에 떠도는 것을 리스트라고 함. 게이트와 리스트의 공통점은 어디에도 어김없이 검찰 고위직이 들어 있다는 것임.

부패를 막는 사정기능을 담당하는 검찰 자신이 부패에 한 몫을 담당하고 있어 검찰에만 사정 기능을 맡겨서는 부패 문제를 해결할 수 없음. 고위공직자, 검찰, 국정원과 같은 국가권력기관이 관련된 부패 문제는 검찰이 제대로 다루지도, 처벌하지도 못했음. 부패방지법 입법 과정에서 이를 해결할 고위공직자 비리조사처 설치 문제가 빠짐으로써 부방위에 해당 기능이 없는 것임.

보다 확실한 내부고발자 보호, 비리조사처 설치, 특검제 도입, 돈세탁 방지 기능 강화 등을 내용으로 부패방지법을 개정하여 권력형 부패 문제를 해결하는 방안이 추가되어야 함.

김병섭 교수님이 말씀하신 독립성 강화를 마지막으로 언급하고자 함. 지금까지 부패방지법 개정, 부방위 권한 강화 등을 논의해 왔는데 권한 강화도 중요하지만 부방위의 독립성을 강화하는 것도 상당히 필요하다고 생각함. 현재 방송위원회는 인원, 예산을 스스로 책정할 수 있음. 부방위도 방송위원회와 같은 정도의 위상을 가져야 한다고 생각함.

【 김현일 중앙일보 논설위원 】

본인은 부방위가 일반 국민 또는 제3자의 눈에 비치는 모습을 정리해서 말씀드리고자 함. 본인이 10년전 청와대 출입기자로 활동하던 중 YS 정부가 출범했음. 당시 연두 회견시 아들 비리에 대해 질문했음. 당일 대통령은 찡그리며 대답했고 불평하는 목소리가 우회적으로 들어 왔음. 다음해 연두회견에는 청와대로부터 같은 질문을 피해 달라는 협조 요청이 들어 왔음. 같은 질문을 하는 경우 연두회견을 하지 않겠다고 할 정도였음. 그 이후 대통령을 견제하는 사정기관은 아무도 없었고 결국 이는 YS의 비극으로 끝났으며, 이는 국가의 불행에 다름 아님.

유사한 불행이 지금에도 이어지고 있음. 그 와중에서 시민단체에서 부패방지위원회의 필요성을 적극 주장하고 가까스로 기구가 탄생한 것은 매우 다행스러운 일이라고 생각함. 문제는 현재 부방위가 제 기능을 하고 있는가임.

오늘 포럼에서 주로 권한의 미비에 대해 논의하고 있는바, 결론부터 말씀드리면 개인적으로 부방위의 권한 강화 요구는 지극히 맞다고 생각함. 부패를 막아야 할 당사자들이 부패의 핵심 내지는 핵심 연결고리로 작용하는 상황에서 부방위같은 새로운, 부패에 물들지 않은 기구가 작동하는 것은 매우 바람직함.

이를 전제로 부방위의 문제점을 지적하고자 함. 본 국제회의가 그렇게 중요하고 부패방지를 위해 각계 많은 분들이 진지하게 논의하고 있는 것으로 알고 있는데 위원장 이하 위원들의 얼굴은 그다지 많이 보이지 않고 있음. 솔직히 말해 그 열정을 조금 의심하고 있음. 사실 본인이 그냥 한 번 지적해 본 것이긴 하나 이는 때로는 매우 중요한 것임.

그리고 수많은 게이트 속에서 부방위가 과연 그 사례들에 대해 무엇을 수집하고 고민했는지를 나중에라도 국민 위무 차원에서 밝혀 주었으면 좋겠는데 본인이 보기에 별로 없는 것 같아 유감임.

그리고 본인이 지난번 부방위 세미나에서 지적하였고, 오늘 토론에서도 많은 분들이 지적하신 바와 같이 지난 번 장관급 1명, 전현직 차관급 2명을 고발한 결과 기각된 사례와 관련하여 부방위는 조사권한이 없어 그런 것처럼 얘기하고 있으나 부방위의 잘못이라는 점을 지적하고자 함.

물론 조사권한의 제한도 문제임. 그러나 본인이 몇몇 기자들을 통해 알아본 바에 의하면 장관급 1명의 경우는 전혀 근거가 없는 것이고 차관급 2명 역시 사전에 충분한 내부 조사를 가지고 있었어야 한다고 봄.

아까 황 교수께서 지적하신 전술적 접근을 했어야 함. 국민들 사이에 부방위를 부각시키고 사회적인 반향을 얻으려고 했다면 보다 철저한 내부조사를 거쳤어야 하며 성급한 조치로 오히려 국민들로부터, 그리고 부방위의 기능 강화를 우려하는 사정기관으로부터 오해를 받았던 것은 부방위의 잘못임. 앞으로 국민들에게 어필하기 위해서는 전술적인 노력이 필요하다는 점을 다시 한 번 강조함.

물론 재차 말하지만 본인이 부방위의 권한 강화에 반대하는 것은 아님. 그러나 기존 사정기관은 조사권한을 다른 조직과 나누기를 절대 좋아하지 않을 것임. 어느 조직이건 기득권의 침탈을 반기지 않음. 그렇다면 부방위 차원에서 국민에 대한 이해를 구하고 권력을 나누어 쓰는 데 대한 치밀한 연구가 있어야 하는데 그러한 부분이 부족하다고 봄.

본론으로 들어가서 부방위가 권한을 강화하기 위해서는 왜 권한이 필요하고 이 권한을 어디에 쓸 것인가에 대한 확실한 연구와 국민에 대한 설득이 필요함. 그러나 본인이 생각하기에 140여명의 인원과 현재의 예산은 적절하지 못하며 현재 부방위는 향후 어떻게 직원을 더 충원하고 교육시킬 것이며 부패방지를 위해 어떻게 일할 것인가에 대한 청사진을 제시하지 않고 있음. 그저 권한 강화만을 말하고 있음. 이것만으로는 예산□조직□기능 강화라는 소기의 목적 달성을 기대하기 어렵지 않나 하는 아쉬움이 듬.

김병섭 교수님이 발제시 말씀하셨던 소속 문제와 관련하여 부방위는 현재 파견 공무원 제도를 운영하는 것으로 알고 있는데 친정을 생각하고 있는 그들과 함께 어떻게 부방위가 소기의 역할을 할 수 있는지 의심스러움. 내부적으로 부방위 자체의 인력을 확보해서 역량을 키우겠다는 연구가 있다면 적극적으로 언론에 알려 주시기 바라며 이는 국민의 기대가 큰 상황에서 굉장히 큰 도움이 될 것이라고 생각함.

한국의 부패는 많이 개선되었음. 92년 대선 당시와 비교해 보아도 이를 잘 알 수 있으며 특히 정경유착에 의한 부패는 눈에 띄게 나아졌음. 그러나 권력 주변의 부패는 여전하며 이것이 대통령 아들들의 부패 연루로 다시 한 번 확인되었음.

이처럼 아직도 대통령 주변에서 부패가 발생하고 있음에도 불구하고 부방위가 대통령 직속이라는 점이 마땅치 않음. 때문에 부방위가 독립기구가 되어야 한다는 것이 매우 절실함.

부방위를 지지하고 지원하는 입장에서 잔소리를 몇 가지 했지만 본인이 지적한 노력들이 없으면 안 된다고 생각함. 다른 분들의 지적에 대해서도 본인 역시 충분히 공감함. 차제에 부방위를 강화해야 한다면 유사기능 중복이라는 논란이 계속되고 있는 권한 강화 측면보다는 공직자 재산등록 업무를 부방위로 가져와서 접수□심사하고 감찰하는 기능을 담당하는 것이 어떻겠는가 하는 대안을 제시함.

【 김경중 부패방지위원회 정책기획실장 】

우선 오늘 포럼에 참석해 주신 모든 분들께 감사드림. 헬렌 윤리담당관께서 말씀하신 대로 부패 문제에 있어서는 정치권, 리더의 역할이 가장 중요함. 이는 이미 싱가포르 이광요 수상이 이를 간파한 바 있음. 또한 세계화 추세에 의해 정치□군사 등 high politics에서 부패□환경 등 low politics의 문제가 심각하게 제기되고 있음. 이 문제에 대해서 어느 나라도 예외가 없음.

그럼에도 불구하고 모든 나라는 각기 다른 환경과 상황에 따라 특색을 가지고 있음. 부방위는 부패 척결에 성공한 나라들의 장점을 우리 환경에 맞게 벤치마킹해 만들어진 조직으로, 만족스럽지는 못하지만 나름대로 우리 현실에 적절한 조직이라고 생각되며, 국제기구에서도 이 부분을 높게 평가하고 있는 것으로 알고 있음.

지금까지 부방위에 대해 많은 말씀을 해 주셨고 감사하게 생각함. 10개월간 운영하면서 장단기 전략을 치밀하게 세워가고 있음. 예방적인 차원이 물론 중요하지만 출범 초기 단계에서는 국민의 관심이 지대하기 때문에 적발□처벌 문제도 중요하게 다루어져야 함.

김현일 위원님의 지적처럼 일부 문제는 보는 시각에 따라 달라질 수 있음. 본인이 부방위에 있기 때문에 변명하는 것이 아님. 고위공직자 고발 문제는 우리 나름대로 몇 개월간 치밀하게 준비한 결과였음. 본인도 위원장님과 함께 법 개정을 위해 많은 사람들을 만났지만 고위 공직자 고발 문제는 가치 판단의 문제라고 생각함. 모든 진실은 사실과 가치 판단으로 구분되며 우리 위원회는 지금 사실보다 가치에 치중하고 있음. 생각에 따라 잣대를 기울여 이를 진실로서 발표하는 경우가 있음. 동 문제는 아직도 실체적 사실이 확인되지 않았다고 생각함. 그러나 권위있는 국가기관으로서 우리 위원회는 고발건에 대한 기각결정을 받아들일 수밖에 없었음. 우리 위원회는 앞으로도 이번 사안을 거울 삼아 열심히 노력할 것임.

동 문제를 검찰이나 사정기관에서 대단히 두렵게 생각하는 것으로 알고 있음. 중국 고사에 타초경사라는 말이 있음. 뱀을 놀라게 하려면 풀을 쳐야 한다는 뜻임. 고발 자체는 실패했으나 고위 공직자들이 경계하고 있다는 측면에서는 엄청난 효과를 가져왔다고 생각함.

시간 제약을 고려하여 오늘 논의된 내용을 바탕으로 몇 말씀만 드리고자 함. 우선 어떤 토론자께서 우리 위원회가 전략이 없다고 말씀하신 데 대해 개인적으로 책임감을 느낌. 우리 위원회는 사전 예방과 사후 적발 처벌 기능을 수행하기 위해 4대 시스템을 바탕으로 철저하게 장단기 기본계획을 수립해 놓은 상태임. 이것이 개괄적으로는 언론에 보도되었으나 세부적으로는 홍보를 하지 못했기 때문에 잘 알려지지 않은 것으로 생각됨.

평가 부분과 관련하여 OECD와 TI에서 각 국가에 권고를 하고 있는바, 부방위에서는 우리나라에 맞는 과학적인 청렴도 평가 모델을 개발했으며, 두 차례의 pilot test를 마친 상태임. 앞으로도 지금의 결과를 분석하여 치밀하게 보완하는 방향으로 나갈 것임.

부방위의 독립성과 관련하여, 여러분도 잘 아시다시피 우리나라는 영미법 계통이 아니라 대륙법 계통을 따르고 있음. 방송위원회를 예로 들어 말씀하셨는데 부방위 설치시부터 이에 대해 많은 논의가 있었음. 우리 법 체계상 헌법 또는 법률에 의한 기관이 아닌 이상 독립 기관을 설치할 수 없음. 그래서 부방위는 대통령 직속기구로 만들어졌고 독립성 부분을 보완하기 위해 입법□사법□행정부에서 3인씩 추천받아 위원을 임명토록 하고 있음. 이를 더 보완하기 위해 국회에서는 각 당에서 1인씩 추천함으로써 상호 견제할 수 있도록 투명하게 운영하고 있음. 이를 보완하면 독립성과 관련하여 큰 문제는 없다고 생각함.

운영과정에서도 너무 성급하게 생각할 필요는 없다고 봄. 손혁재 위원께서 말씀하신 부분과 관련하여 법 개정 문제는 법사위에서 무산된 것이 아니라는 점을 말씀드리고자 함. 법사위에서는 합의되어 통과되었고 본회의에서 상정을 보류했을 뿐임. 시간상의 문제임.

법 개정 내용을 간단히 소개해 드리면, 부방위 신고 대상인 대통령의 친족 범위로 배우자, 직계 존□비속 및 형제□자매를 규정하고, 이를 처리하기 위해 부방위 산하에 대통령 친족 비리를 전담하는 기구를 신설한다는 것임. 이 부분은 그동안은 생각하지 못했던 사항으로, 외부적 여건 변화에 따라 우리 위원회의 권한이 아닌 의무로 부가된 내용임. 여러분께서 염려하신 바와 같이 본인도 이 부분에 대해 염려하고 있으며 세계 각국의 실패 사례를 심도 있게 연구하여 치밀하게 벤치마킹해야 할 것이라고 생각함.

고발대상과 관련하여 현행 법령에 포함되어 있지 않은 시□도의 시장□군수□교육감, 그리고 정부투자기관의 임직원 역시 포함시켜 확대하였음. 매우 큰 성과라고 생각함. 또한 대통령 친인척 및 기타 권력형 비리에 대해서는 특검 임명을 요청하는 규정도 두었다는 점을 말씀드림.

이는 향후 추진될 내용이고, 그동안 일반 공직자의 부패 문제는 제도적으로 상당히 개선되었다고 생각함. 그러나 권력형□고위층 비리가 계속 드러나고 있어 개선된 부분이 묻히는 것이라고 생각함.

조사권과 관련하여 우리 위원회는 인지조사를 할 수 없게 되어 있음. 이에 따라 언론에 노출되는 또는 자체 정보에 의해 파악되는 여러 가지 문제들을 직접 손댈 수 없음. 그러나 제도개선 차원에서 참고할 수 있다고 생각함. 향후 감찰 기능이 우리 위원회에 주어진다면 치밀한 전략 하에 추진해 나갈 것임.

직원 교육 문제 역시 현재도 엄격하게 선발하고 있으며 앞으로도 철저한 교육을 통해 여러분이 우려하는 어리석음을 범하지 않도록 노력할 것임. 앞으로도 많은 관심 가져 주시기 바라며 부방위가 열심히 일할 수 있도록 격려해 주시기 바람.

※ 방청석 질의

【 서울시립대 반부패행정시스템 연구소 윤종설 연구원 】

발제자 두 분의 발표내용 잘 경청하였음. 질문이라기보다 본인의 견해를 간단히 말씀드리면 부방위에 대한 수사권□조사권 부여와 관련한 대안을 제시하고자 함.

현재 수사권□조사권을 가진 검찰□경찰이 정치부패□권력형 부패, 특히 친인척에 대한 부패를 제대로 통제하지 못하고 있음. 따라서 부방위가 완전한 정치적 중립성, 업무처리의 독립성을 갖추기 위해 법□제도적 보완이 요청됨.

이를 위해서는 첫째, 부방위를 헌법기관화하고 부패방지법에 수사 및 조사권을 부여해야 한다고 생각함. 둘째, 반부패 교육 연구에 대한 체계화를 통해 국민의 의식□인지도를 제고시켜야 한다고 생각함. 즉, 학교교육, 시민단체를 통한 활동, 광역□기초자치단체에 대한 교육이 체계적으로 이루어져야 한다고 봄. 셋째, 감사원□검찰□경찰□공정위 등의 사정 기관들과 상호간 역할□기능 배분이 명확해야 하고 동시에 업무 협조에 있어서 유기적 관계를 가질 수 있게 해야 한다고 생각함.

【 한동대 최용한씨 】

부방위가 모범으로 삼고 있는 홍콩 염정공서의 경우 염정공서 내에 L-Group이라는 자체 사정기구를 두고 내부 부패 발생시 법무부장관으로 하여금 수사권을 염정공서에 줄지, 검찰에 줄지를 결정하게 하고 있음.

현재 부방위가 조사권을 요구하고 있어 검찰이나 감사원과 같은 기구들은 또 하나의 권력기관을 만드는 것이라며 반발하고 있음. 이런 주장을 반박하기 위해서는 부방위에도 L-Group과 같은 자체 사정기구가 필요한 것이 아닌지? 단순히 기존 정치인들처럼 □우리는 깨끗하다□라고 반복하기보다는 이러한 구체적인 행동과 노력이 있을 때 국민들도 부방위의 주장에 더욱 힘을 줄 것이라고 생각함. 이와 관련하여 현재 부방위는 어떤 노력을 하고 있는지?

【 한동대 김경민씨 】

부방위 9인의 위원은 현재 대통령□대법원□국회의 추천을 받아 각가 3인씩 9명으로 구성되어 있음. 그러나 대통령□대법원□국회 모두 기존 권력 구조 하에 있는데 이들에 의해 추천된 9인의 위원들이 기존 권력 구조 하에서 자유로울 수 있는지 의문임. 이들에 대한 확실한 신뢰 확보를 위해 제4, 5부라 불리는 언론, 시민단체들을 위원 선정 과정에 참여시킬 의사는 없으신지?

※ 사회자 중간 발언

부방위에 조사권을 부여하는 문제가 핵심과제로 떠오르고 있는바, 각 나라마다 사정이 다르지만 민주주의 국가의 가장 기본인 견제와 균형 시스템, 특히 권력기관 및 사정기관에 대한 중첩적 견제 장치를 설치하지 않고는 부패 척결은 물론이고 모든 사회적 문제들을 한 단계 뛰어 넘기 어려울 것이라고 생각됨. 이러한 차원에서 부방위에 특검제나 조사권이 도입되어야 한다는 생각임.

물론 이러한 권한이 없어도 부패가 잘 척결되고 있는 나라도 있음. 그러나 우리 나라와 같은 특수한 사정을 고려할 때 반드시 필요한 것이라고 생각함. 또한 부방위 자체의 인적 구성과 관련하여 언론이나 시민단체 출신을 채용하는 것도 한 방법이 될 수 있을 것이라고 생각함.

※ 보충 답변

【 김병섭 서울대 교수 】

몇 가지 사항에 대해서 말씀드리고자 함. 특히 김거성 총장님께서 기구 확대, 권한 강화, 대통령의 정치적 의지 없이는 부패가 청산될 수 없는가에 대해 의문을 제기하셨음.

우선 기구 확대와 관련하여 부패가 많기 때문에 부패를 청산하기 위해서는 어쩔 수 없이 기구를 만들고 권한을 확대할 수밖에 없다는 생각임.

둘째, 조사권한 강화 없이 부방위 현재 기능만으로도 상당한 기능을 할 수 있을 것이라고 생각함. 이미 말씀드린 바와 같이 사전적□장기적 기능은 지금의 정책 결정□평가□집행, 제도개선 권고 기능으로 가능하다고 생각함.

그러나 장기적 통제 못지 않게 단기적 통제, 사후적 적발□처벌도 대단히 중요하기 때문에 조사권은 필요한 것임. 특히 고위직 공직자에 대해서는 단기적 통제가 중요하므로 실질적 조사권이 필요하다는 말씀을 드림.

그리고 본인 생각에 상당한 논쟁거리가 될 것으로 예상했으나 그다지 언급이 없었던 사항에 대해 말씀드리고자 함. 조사권을 강화하는 경우 조사 후의 조치를 어떻게 할 것인가임. 정치권에서는 국회를 통로로 하여 특검을 활용하자는 의견이 제시되고 있음. 그러나 당사자인 국회의원이 스스로를 통제하는 것이 용이하겠는가 의문이 듬. 부방위가 직접 특검을 요청하는 메커니즘이 되어야 한다는 점을 다시 한 번 강조함.

또 한 가지 특검과 관련하여, 부방위의 권한 강화도 중요하지만 검찰 개혁을 어떻게 할 것인가에 대해서도 접근해야 함. 검찰 개혁 또는 부패 통제와 관련하여 일반 국민 다수가 특검의 유용성에 공감하고 있으므로 잘 활용할 필요가 있을 것임.

그리고 특정 권력기구의 권한이 강화되면 해당 기구가 자기 이익을 추구할 위험성과 도덕적 해이의 발생 가능성이 있음. 본인은 가능하다면 임시기구에 의해 사정이 이루어지는 것이 좋겠다는 생각임. 특검과 같은 상설기구보다는 임시기구를 운용할 때 기관의 이익이 반영되지 않을 것임.

그리고 모든 부패 통제의 궁극적인 주체는 시민이 되어야 함. 국민감사청구제, 신고보상액 상한선 철폐를 통해 국민이 적극적으로 고발하고 비판하고 통제하는 메커니즘이 우선되어야 한다고 생각함.

【 하승창 함께하는시민행동 사무처장 】

부방위가 지금 권한으로는 기능을 제대로 할 수 없겠다는 점에 대해 거의 동일한 견해를 표명해 주셨음. 이는 아마도 부방위를 만들 때부터 부방위가 일정한 기능과 권한을 갖기 바라고 그렇게 될 것이라고 믿었던 측면이 있기 때문이라고 생각됨.

토론자들께서 지적하신 몇 가지 요소들은 지금의 부방위가 귀기울일 만하다고 생각함. 김현일 위원님께서 잘 정리해 주신 바와 같이 권한 강화와 관계 없이 현 권한을 활용할 필요가 있음. 의문사진상위 역시도 조사권은 없으나 진술권만을 가지고도 상당한 사회적 반향을 일으킨 바 있음. 이처럼 적극적인 활동 덕분으로 한시기구인 동 위원회는 활동기간을 1년이라도 더 연장할 수 있었음. 부방위 직원들도 이를 진지하게 고민해 주실 것을 저 역시 부탁드림.

한편으로 조금 다르게 제기된 것으로서 제도나 권한 강화로 부패가 방지되는가 하는 지적이 있었음. 전체적이고 종합적인 반부패시스템이 있어야 한다는 의견에 대해 당연한 것이라고 생각함. 그러나 여러 가지 시스템 가운데 부방위가 주요 기능을 잘 수행할 만큼의 꼴을 갖추고 있느냐의 문제를 논의하고 있기 때문에 초점이 약간 다른 주장이라고 생각함.

또 한편으로 예방□교육이 중요하다는 의견이 많았음. 반부패 의식교육은 결국 정보를 효율적으로 전달하는 것을 의미함. 어떤 것이 공직자 윤리에 위반되는 것인지를 알려 주는 것이 정말 중요한 교육이라고 생각함. 그래야만 공직자들이 스스로 부방위에 자신의 처한 상황이 공직윤리에 합당한 것인가에 대해 자문을 구할 것이라고 생각함. 결국 윤리강령이 일상 생활에서 구체적인 경우의 수로 제시되지 않으면 쉽게 이해되지 않을 것이고 구호에 불과할 것임. 부방위가 현 상황을 적극적으로 돌파해야 한다는 주문을 다시 한 번 하고자 함.

※ 사회자 정리 발언

예전 YS 정부 때 사정기관을 사정해야 하는 것이 아닌가라는 논의가 있었음. 현 정부에 들어서 발생한 수많은 게이트도 결국 권력기관과 사정기관 관계자들이 연루되어 있는 것으로 밝혀졌음. 일반 공무원의 부패 문제는 기존의 사정 제도로 해결 가능하며 부방위가 필요없을 정도임. 이러한 점에서 사실상 부방위의 핵심은 사정기관에 대한 견제 기능임.

(포럼 종료)

5. 폐  회  부

■ 폐회사 (국·영문)

제1차 ICAC Forum

閉  會  辭

2002. 11. 15(金)

腐敗防止委員會

事務處長  蔡日炳

줄키플리 말레이시아 반부패청장님!

추아 싱가포르 부패조사 청장님!

그리고, 이 자리에 함께 하신 국내·외 귀빈 여러분!

먼저, 오늘 하루동안 진지하게 주제발표와 토론을 하여 주시고, 다양한 질문과 함께 토의내용을 경청해 주신데 대하여 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

오늘 개최된 제1차 국제 ICAC 포럼은 여러분께서 보신 바와 같이, 우리 위원회 출범이후 처음 개최된 국제행사임에도 불구하고 국내·외의 반부패 관련 주요 인사들께서 깊은 관심을 표명해 주시고 많이 참석해 주심으로써 기대 이상의 큰 성과를 거둘 수 있었습니다.

오늘 포럼을 통해서 우리나라보다 먼저 부패방지기구를 설립하여 성공적으로 운영하고 있는 홍콩, 싱가포르, 말레이시아 및 호주의 경험을 공유할 수 있었으며,

또한 국내·외의 저명하신 반부패 전문가들로부터 우리 위원회의 발전방안에 대한 매우 유익한 말씀을 들을 수 있는 기회가 되었습니다.

특히 금번 제1차 국제 ICAC 포럼에서는 5개국 반부패당국들이 향후 지속적인 반부패 국제협력 강화에 합의하고 이를 확인하는「서울 ICAC 포럼선언」을 채택함으로써 아시아·태평양 지역 반부패 국제협력에 새로운 전기를 마련하였습니다.

합의내용을 말씀드리면, 첫째로, 제1차 국제 ICAC 포럼은 □아·태지역의 호주, 홍콩, 대한민국, 말레이시아, 싱가포르 5개국 반부패 당국들의 부패방지 노력에 대한 상호 이해와 협력의 장□임을 확인하였으며

둘째로, 부패방지를 위한 국제적 공동 노력이 매우 필요하고 이를 위해 연례적인 국제 ICAC 포럼을 개최하는 것이 매우 유익하다고 판단되어 앞으로 5개국 부패방지 당국은 ICAC 포럼을 연례적으로 개최하기 위해 계속 협의하기로 하였습니다.

이상 말씀드린 바와 같이, 금번 포럼을 계기로 앞으로도 각국 반부패 당국간의 보다 긴밀한 협력과 교류가 이루어지기를 바라며, 부패척결이라는 당면한 공통과제 해결을 위한 국제적 차원의 협조와 노력이 한층 강화되기를 희망합니다.

다시한번, 오늘 이 자리에 참석하여 애써주신 국내·외 귀빈 여러분께 감사의 말씀을 드리며, 한국 사회의 부패 개선을 위해서 우리 위원회가 중요하고도 의미있는 역할을 할 수 있도록 관심과 격려를 부탁드립니다.

감사합니다.

1st ICAC Forum

Closing Address

November 15, 2002

Il-byung Chae

Secretary General

K I C A C

Mr. Zulkipli, Director General of ACA, Malaysia,

Mr. Chua, Director of CPIB, Singapore,

Mr. Wong, Assistant Director from ICAC, Hong Kong,

Mr. Poulton of NSW ICAC, Australia,

Ms. Helene from OECD,

distinguished guests, ladies and gentlemen!

First of all, I would like to extend my deepest gratitude to speakers, panelists, and audience for showing so much enthusiasm.

Thanks to the attention and participation of prominent figures and experts in the field of anti-corruption, this Forum resulted in a great success for the 1st such international event since the establishment of KICAC. It's more than we anticipated.

Today, KICAC was able to learn from the valuable experiences of Hong Kong, Singapore, Malaysia, and NSW Australia -- all of which have fully established anti-corruption authorities.

We have had the opportunity to gain expertise and insight directly from experts who are actively engaged in the movements against corruption as well.

In particular, during this 1st International ICAC Forum, anti-corruption agencies from five countries agreed to strengthen international cooperation in fighting against corruption. And they have gone to adopt the 'Seoul ICAC Forum Statement', therefore, opening a new chapter in international cooperation for anti-corruption in the Asia-Pacific region.

Let me introduce you to the contents of the agreement.

First of all, the 1st International ICAC Forum confirmed that five countries in the Asia-Pacific region, namely Australia, Hong Kong, South Korea, Malaysia and Singapore consider this Forum to be a venue for promoting mutual interesting cooperation regarding anti-corruption efforts of anti-corruption agencies.

Secondly, recognizing the dire need for international effort toward anti-corruption and realizing that an annual international ICAC Forum will be meaningful. The anti-corruption agencies of the five attending countries have agreed to continue dialogue in order to make this Forum a regular and annual event.

As I have already mentioned, I hope this Forum will lead the tighter cooperation and exchange among anti-corruption agencies and to help to forge a stronger collective action against corruption in the international community.

Once again, allow me to thank you for coming here today and let me close by asking for your continued attention and encouragement toward the KICAC so that we may assume a more substantial and meaningful role in fighting social corruption.

Thank you very much.

6. 서울 ICAC 포럼 선언

서울 ICAC 포럼 선언

호주, 홍콩, 한국, 말레이시아, 싱가포르 반부패 당국들은 2002. 11. 15일 제1차 국제 ICAC 포럼에 참석하여 다음 사항을 합의하고 선언한다.

1. 제1차 국제 ICAC 포럼은 아·태지역 5개국 반부패 당국들의 부패방지노력에 대한 상호 이해와 협력의 장이었음을 확인한다.

2. 우리 반부패 당국들은 부패방지를 위한 국제적 공동노력이 매우 필요하고 이를 위해 연례적인 국제 ICAC 포럼을 개최하는 것이 매우 유익하다고 판단되어 앞으로 가능한 한 국제 반부패 포럼을 연례적으로 개최하는 것을 계속 협의하기로 한다.

강철규

한국 부패방지위원회 위원장

추아 춰 약

싱가포르 부패조사청(CPIB) 청장

줄키플리 빈 매트 누어

말레이시아 반부패청(ACA) 청장

그랜트 폴튼

호주 뉴사우스웨일즈 부패방지청(ICAC) 교육국장

라이언 웡

홍콩 염정공서(ICAC) 집행처 부처장

Seoul ICAC Forum Statement

Australia ICAC NSW, Hong Kong ICAC, KICAC, Malaysia ACA, Singapore CPIB, the five anti-corruption authorities participating in the International ICAC Forum held in Seoul on 15 November 2002, agree and affirm that:

1. The Forum served as a venue for enhancing mutual understanding and cooperation among the five anti-corruption authorities in the Asia Pacific region.

2. There is a substantial need for the five parties to muster collective efforts for the global fight against corruption and (that) it is in the interest of such cause to hold the International Anti-Corruption Forum every year, if possible. To this end, follow-up consultation among the five parties will continue.

Chul-kyu Kang

Chairman, Korea Independent Commission Against Corruption

Chua Cher Yak

Director, Corruption Practices Investigation Bureau, Singapore

Dato' Zulkipli Bin Mat Noor

Director General, Anti-Corruption Agency, Malaysia

Grant Poulton

Executive Director of Corruption Prevention, Education and Research, NSW ICAC, Australia

Ryan Wong

Assistant Director, Operations Department, ICAC, Hong Kong

1. 제1차 한·말련

반부패 정책협의회

1. 회의 개요

□ 일시·장소 : 2002. 11. 14(목), 10:00, 위원회 대회의실

□ 참석자

ㅇ 위원회측 : 사무처장, 홍보협력국장, 제도개선심의관, 총무과장, 대외협력과장

ㅇ 말련측 : 줄키플리 청장, 말렉 정보과장, 사이풀 기소담당관, 하지 만두스 조사과장

2. 주요 토의내용

<위원회>

□ 그 동안 추진되어온 우리 정부의 주요 반부패 시책과 노력 및 성과에 대해 설명하고, 우리 위원회의 주요 기능과 역할 및 10개월간의 성과에 대해 설명

ㅇ 우리나라의 경우 그간 금융실명제, 돈세탁방지법 제정 등 반부패 인프라 구축으로 Petty Corruption(소부패)은 어느 정도 해결되고 있으나,

- 권력형 비리 및 정치부패인 Grand Corruption이 아직도 여전히 큰 문제임을 설명

ㅇ 위원회의 주요 4대기능인 신고심사, 제도개선권고, 시책·청렴도 평가 및 교육·홍보 기능과 검찰고발, 재정신청, 제도개선사례 등 추진 성과를 설명

<말레이시아>

□ 우선 KICAC의 초청에 감사드리며, ACA도 KICAC과 동일한 목표를 추구하고 있으며, 이를 위해 국제적 공조노력을 강화하자는 KICAC의 제안에 전적으로 동의함

ㅇ 사실, ACA는 부루나이와 양자협정을 체결한 바 있으며 이와 같은 상호 협력방안 논의를 환영함

□ 현재 세계 17위 경제규모와 2천3백만 인구를 가진 국가로서 향후 선진국 진입을 위한 □비젼 2020 프로젝트□를 달성하기 위해 온 국민이 노력중이며, 특히 청렴국가 건설을 위해 말레이시아 반부패청(ACA)이 핵심적인 역할을 맡고 있음

ㅇ 반부패노력에 있어 정치권의 의지, 관련 법제의 구축이 중요한 데, 이러한 기반이 말레이시아에는 잘 구축되어 있으며 국제협력의 동반 관계도 공고함

□ 부패 종류를 구분하면, 크게 ①문화적 부패, ②제도·기관적 부패, ③개인적 부패로 대별할 수 있는데, 말레이시아의 경우 문화적·제도적 부패는 없으며, 오직 개인적 부패(이른 바 Petty Corruption)만이 문제되고 있음

□ TI CPI 순위는 36위에서 33위로 개선되었으며, 향후 이를 향상시키는 것이 KICAC과 찬가지로 우리의 목표임

ㅇ 이와 관련 말레이시아 자체적으로 청렴도 평가를 한 바 있는데, 대학교수 등 각계 전문가가 참여하여 전국적 규모의 Survey를 실시하였는데 2003년 초에 발표할 예정임

□ ACA 조직에 대해 설명드리면,

ㅇ 1967. 10. 1일 ACA 설립 이후 35년간 ACA는 총리실 산하 독립기구로서 누구든지 조사할 수 있는 권한을 가지고, 예산·인력 등 모든 지원을 받고 있음

- 말레이시아 공직자는 1만여명이며 청렴성 증대를 위해 ACA가 중요한 역할을 수행

ㅇ 청장은 왕이 임명하고 왕 앞에서 선서를 행함

- 청장, 부청장이 있고 본부에 9개 부서가 있으며, 직원규모는 1,200여명으로 각 부서는 국장(Director)이 담당

· 지방에는 State Director(지방 국장)들이 있는데, 각 주를 포함하여 쿠알라룸푸르 등 모두 15개 지방국이 있으며 각 지구별로 관할 출장소가 있음

- 기소담당관은 검찰청에서 파견된 검찰관이 임무를 수행하고 있는데, 이는 기소와 수사가 헌법에 의해 엄격히 분리되어 있기 때문임

· 13명의 파견 검찰은 ACA 소속임

□ ACA는 수사, 기소, 부패예방교육 등의 기능을 담당하고 있음

ㅇ Anti-Corruption Act(1997) 이 이 모든 기능들을 규정하고 있으며 특히 정보수집활동에 대해서도 규정하고 있음

- 정보수집은 적발, 인지수사를 위해 필요한 기능임

ㅇ 요약컨대, ACA는 부패에 대해 적극적 척결 뿐 아니라 사전 예방 활동도 모두 수행하고 있는 것임

- 고발접수도 하고 나가서 인지, 직권조사도 병행하고 있으며, 지역사회에 나가 교육, 시스템 개선 등을 하고 있음

ㅇ 우리의 목적은 부패 불관용(0-Tolerance to Corruption)이며 부패관행을 철저하게 뿌리 뽑는 것임

□ 국제협력과 관련하여, ACA는 UN 반부패 협약(비엔나) 제정논의에 검찰청과 함께 주요 참석 기관으로서 적극적인 역할을 수행하고 있으며, 헤이그 제2차 GF에 참여하였고, 내년 한국 반부패국제회의에 참여할 계획임

ㅇ 말레이시아는 아시아 태평양 지역 국가간 돈세탁방지와 반테러 연대협력에 참여하고 있음

ㅇ 17개국이 서명한 OECD/ADB 반부패 행동강령에 참여하고 있음

□ 현재 추진중이거나 향후 예정인 ACA의 반부패 전략을 말씀드리면,

ㅇ 말레이시아 지역중에서도 부패가 만연된 곳에 직원 증파를 위한 ACA의 조직확대 논의를 중앙정부와 협의중임

ㅇ ACA 직원들의 전문성 함양과 회계사, 법률가 등 반부패 전문가들의 ACA 영입을 위해 노력을 강화할 것임

ㅇ 이미 과학수사 담당 컴퓨터 Unit과 압류 담당 부서를 만들었으며, 수사 보고서 작성 담당 직원을 확충하고 있음

ㅇ 반부패 법안관련, 돈세탁방지법 및 국제사법공조를 위한 법안을 만들었음

3. 질의답변 내용

【 위원회 질의(사무처장) 】

ㅇ 청장님의 설명에 감사드리며, 말련이 먼저 조직을 설립하여 반부패 노력이 발전되어 있다는 사실이 고무적이라 생각함

- 우리 강철규 위원장께서 현재 KICAC의 권한보강과 관련 국회활동중이신 관계로 참석하지 못하심을 이해해 주시기 바람

ㅇ 말레이시아는 문화적, 제도·기관적 부패가 없다고 했는데, Grand Corruption이 문제된 적은 없었는지, 그리고 그 척결과정에서 겪은 어려움은 무엇인지?

【 말련 답변(청장) 】

∀ 말련은 개인차원의 부패문제 해결에 대해 노력중임

- 이는 세관, 경찰 등 민원관련 인허가 담당 공무원들의 부패를 의미하는데, 이를 막기 위한 다양한 프로그램·제도가 진행중

· 가장 중요한 것이 재산 등록제도 운영인데, 과다한 재산 보유시 조사를 하고 법적 조치를 취함

· 부패 예방과 관련하여 여러 정보원 출처를 두고 있으며, 감사원과 각부처의 소스를 통해 정보를 파악하고 있으며, ACA는 어느 부처라도 조사할 수 있는 막강한 권한을 가지고 있음

- 집행부와 상호 협력과 조언을 하고 있어 업무추진의 시너지를 극대화하고 있음

【 위원회 질의(사무처장) 】

ㅇ ACA 설립후 35년 동안 경찰, 검찰 등 타 사정기관과의 업무중복 등 갈등 관계에는 어떤 것이 있었는지, 이를 어떻게 지혜롭게 해결했는지, 지금은 어떤 상태인지에 대해 질의

【 말련 답변(청장) 】

∀ 법적 기소관점은 사이풀 기소담당관이, 그리고 수사관점은 만두스 조사담당관이 대답을 해주도록 하는 것이 좋을 것 같음

【 말련 답변(사이풀 기소담당관) 】

∀ 말련은 연방헌법에 의해 수사와 기소가 엄격히 분리되어 있어 상호 갈등이 없으며 상호 존중하는 것이 관행화 되어 있음

- 갈등이 있다해도 해결이 가능하므로 문제가 없음

- (청장 부연) 본인이 청장이지만, 기소담당관에게 기소를 하지 말라고 지시할 수 없음

【 위원회 질의(사무처장) 】

ㅇ (부연질문)  지금은 그렇지만, 처음부터 그렇게 수사와 기소가 분리되어 있었는지,  홍콩의 경우 분리 과정에서 어려움이 있었는데...

【 말련 답변(청장) 】

∀ 처음부터 아무런 갈등이 없었음.  상호 존중의 문화가 형성되어 있었음

【 위원회 질의(제도개선심의관) 】

ㅇ 말레이시아의 경우 개인적 부패만이 문제된다고 했음. 말레이시아의 경우도 정부주도의 개발을 한 것으로 아는데, 그럴 경우 부패가 존재할 수 밖에 없는데 ACA의 특별한 노력으로 그러한 부패가 없었는지, 아니면 어떤 이유가 있었는지,  둘째로 제도개선에 대해 ACA가 권고시 권고 이행을 담보할 수 있는 장치가 있는지?

【 말련 답변(청장) 】

∀ 말레이시아의 경우 수많은 종교가 있으며, 부패는 대부분의 말레이시아인들에게 나쁜 악으로 인식되고 있으며, 사람들은 깨끗해지려고 노력하고 있으며, 부패한 자는 소외시키는 분위기임

- 공공분야, 민간분야 모두 부패에 대해 대항하는 분위기가 있으며, 부패에 대한 처벌도 20년의 징역, 부패 액수의 5배 배상 등 매우 무거우므로 강력한 부패억제기능이 있는 것임

- 따라서 부패는 제도 문화적인 것이 아니라 개인적인 부패이며, 이러한 부패는 인지하기가 어려우며, 금융정보검색이나 재산에 대한 검색을 통해 인지하는 노력이 진행되고 있음

∀ 부패예방 부서가 제시한 권고안에 대해 이행하지 않는 것(6개월간)이 감지되면(ACA는 monitoring 할 수 있는 권한이 있으므로), ACA는 법 57조에 의거, 연방과 주를 구분하지 않고 어떤 부처라도 해당부처의 불이행을 내각에 보고할 수 있으며, Integrity Management Committee를 구성하여 불이행을 상정하고,

- 내각은 Special Cabinet Committee를 구성하여 IMC를 감시하게 되는데, ACA 청장이 간사가 됨

- 이에 따라 적절한 조치가 취해지게 되어 있음

∀ 더불어, 공무원의 성실성(Integrity)를 확보하기 위한 장치로, ACA는 공무원의 승진시 그 명단과 당사자의 재산을 ACA에 통보하여 승진심사를 거치는데, ACA가 거부하면 승진이 불가함

- 이것이 정부에서 매우 중요한 역할을 담당하고 있으며, 공무원의 상훈시에도 그 적정성 여부를 ACA에서 검토하고 거부하면 상훈이 불가함

· 판사임용의 경우도 ACA가 거부하면 판사가 될 수 없음, 즉 모든 부처의 인사시 ACA가 관여하고 있음

【 위원회 질문(제도개선심의관) 】

ㅇ 일반적으로 검찰은 권력의 도구가 될 수 있어 사정기관의 청렴성이 중요한데, ACA가 조사한 사항을 검찰이 기소하지 않는 경우가 있는지, 그 경우 제도적으로 부당 불기소를 방지할 수 있는 장치가 있는지?

【 말련 답변(사이풀 기소담당관) 】

∀ 불기소 case 관련하여 우리는 증거를 기준으로 기소여부를 결정하고 있으며 증거 불충분시 불기소를 하는 것이며,

- 국민들이 부당 불기소시 의회에 요청하여 case를 다시 수사할 수도 있는데, 최근 불기소한 것을 신문에서도 나고 여론이 안좋아 다시 수사한 사례도 있음

- 검찰의 경우도 최근 기소된 사례가 2건이 있었음

- (청장 부연) 그 외에도 의회, 미디어, NGOs 등이 활발히 모니터링을 하고 있어 투명성이 제고 되고 있음

【 위원회 질의(홍보협력국장) 】

ㅇ 교육훈련과가 있는 것으로 아는데, 자체직원의 전문성 향상을 위해서 자체교육 기관을 가지고 있는지, 아니면 다른 기관에 위탁을 해서 교육을 하는지,

- 둘째로 ACA 교육 담당부서에서 일반 공직자, 일반 시민을 대상으로 부패예방을 위한 독립적인 프로그램이 있는지 여부를 질의

【 말련 답변(청장) 】

∀ 두 가지 트레이닝으로 구분되어 있는데, basic training은 신입 직원에 대한 6개월간의 교육프로그램이며, 다른 하나는 능력개발 프로그램으로 기존 직원을 대상으로 수사, 부패예방 등 다양한 분야에 대한 교육을 실시하고 있음

- 민간 대학에 3개월간의 교육과정을 개설하여 회계, 금융 등에 대해 직원들을 대상으로 집중교육을 실시하고 있으며, 그 외에 고위 간부를 위한 교육 프로그램 등이 있음

· 고위 간부에게 3가지 지시훈련, 감독훈련, 통제훈련 등을 실시하여 리더 능력을 함양하고 있음

∀ 2천3백만의 인구중 40세 이상을 대상으로 반부패 세미나, 스포츠, 캠페인 등을 실시하고 학생들을 대상으로 교육하고, 지방청 Director들에게 이러한 교육을 위임하고 있음

【 말련 질의(청장) 】

ㅇ 조사권은 우리의 경험상 매우 중요한 데, 조사권도 없이 KICAC이 일을 할 수 있는지 질의

【 위원회 답변(사무처장) 】

∀ 조사권이 전혀 없는 것은 아니고, 미약한 편임

- 신고인에 대하여는 조사할 수 있으나, 피신고인에 대한 조사가 불가한 것이며, 현재 국회에서 논의가 진행되고 있어 향후 구체적인 조치가 취해질 것으로 기대됨

- 국제적인 논의도 그런 방향으로 진행된다면 국민적 공감대 속에서 조사권 확보도 유리해질 것으로 판단됨

【 말련 질의(말렉 정보과장) 】

ㅇ 개청 이래 2,000여건의 사건을 처리하였다고 하셨는데, 구체적으로 어떤 사건을 어떻게 처리 하셨는지?

【 위원회 답변(사무처장) 】

ㅇ 예를 일일이 들 수는 없지만, 대체적으로 분류해서 검찰에 이첩한 건, 감사원에 이첩한 건들이 원만히 협조가 잘 되고 있으며, 그 중 약 30여명이 구속 또는 불구속 되었고, 면직, 해임된 사람도 수십명에 이름

- 예산절약도 약 6억원에 이르고 있으며, 기타 필요한 자료는 원하신다면 별도 자료로 정리해서 드리도록 하겠음

ㅇ 아울러, 우리 위원회 출범이후 고위 공직자들은 모두 몸 가짐을 조심하고 있어 위원회 출범이 부패예방의 새로운 전기가 되고 있음을 말씀드림

2. 제1차 한·싱가포르

반부패 정책협의회

1. 회의 개요

□ 일시·장소 : 2002. 11. 14(목), 16:00, 위원회 소회의실

□ 참석자

ㅇ 위원회측 : 위원장, 사무처장, 정책실장, 홍보협력국장, 대외협력과장

ㅇ 싱가포르측 : 추아 청장

2. 주요 토의내용

< 위원회 >

□ 위원장이 우리 정부가 그간 추진해온 주요 반부패 시책과 노력에 대해 설명하고, 대외협력과장이 우리 위원회의 주요 기능과 역할에 대해 Presentation 실시

<싱가포르>

□ 싱가포르는 부패가 만연한 도시국가였으나 권력자의 강한 의지와 국민들의 노력으로 최근 가장 청렴하고 깨끗한 국가중의 하나로 거듭나게 되었음

ㅇ TI CPI 순위는 최근 2년 연속 세계 5위안에 랭크되었으며,  PERC(정치경제위험컨설팅사) 선정 아시아에서 가장 투명한 나라로 선정되었음

□ 싱가포르의 부패척결 성공사례는 정부가 부패통제를 국가존립의 근본 문제로 인식하고 부패척결을 국가제일의 정책과제로 삼아 확고한 의지를 가지고 노력해 온 결과임을 자신있게 말씀드릴 수 있음

ㅇ 1960년 싱가포르 정부는 부패의 기회를 줄이고 부패적발을 쉽게하며, 부패에 연루되는 자를 처벌하기 위해 필요한 모든 법적 행정적 조치를 취할 것을 피력하였고,

ㅇ 1979년 이광요 수상은 국가의 최고 지도자들이 높은 윤리의식을 바탕으로 행정부의 청렴성을 드높일 때만이 외국인들이 싱가포르에 투자할 것이며, 국가 경제도 발전할 수 있을 것임을 천명

ㅇ 1999년 이광요 수상은 싱가포르에서의 부패통제를 인민행동당의 6대강령 중의 하나로 선택하고 부패해결은 선악의 문제만이 아니라 생존의 문제로서 인식되어야 함을 강조

□ 사견이지만, 부패척결에 있어 정치적 의지가 거의 모든 것을 좌우한다고 생각됨

ㅇ 정치적 의지는 모든 반부패 노력의 기초로서 반부패정책들의 자양분 역할을 함

- 좋은 반부패기관을 갖는 것보다 훌륭하고 깨끗한 시스템을 관리하는 훌륭하고 깨끗한 정부를 가지는 것이 훨씬 중요

· 아무리 좋은 반부패기관이라 할지라도 권력자가 마음대로 이를 주무를 수 있기 때문임

□ 부패조사청(CPIB)은 1992년 그 독립성이 헌법으로 보장되었으며, 수상사무처 소속으로 어떤 위협이나 특혜도 받지 않고 본연의 임무를 수행해 옴

ㅇ 싱가포르의 정치 지도자들은 모두 투명한 유리집 안에서 살 듯 투명해야 했는데, 그들의 도덕적 권위는 정직한 행동에서 나왔음

ㅇ 행정부, 사법부를 막론하고 그 어떤 부패한 엘리트들도 법망을 빠져 나가지 못하도록 법을 강화하였음

- 부패조사청은 정부의 강력한 정치적 의지에 의해 조성된 구조와 시스템 속에서 성공적으로 부패척결 임무를 수행해 올 수 있었음

□ 부패척결의 비결이 있다면, 좋은 사람과 좋은 법을 결합시키면 가능할 것인데, 그 기초는 효율적인 반부패기관, 효율적인 법, 그리고 효율적인 판결이라고 생각됨

3. 질의답변 내용

【 위원회 질의(위원장) 】

ㅇ 싱가포르의 법개정이 언제 이루어졌는지, 그리고 몇 차례나 이루어졌는지?

【 싱가포르 답변 】

∀ 196년부터 법개정이 논의되어 왔으며, 잡기 어려운 부패행위(non-seizable offense) 등에 대한 법강화를 위한 법개정이 여러 차례 있었음

【 위원회 보충설명(위원장) 】

ㅇ KICAC이 설립된 지 10여개월이 지나고 있는데, 현재 대통령 친인척 비리 등을 감시하는 권한 등 위원회 권한 강화노력이 국회에서 진행되고 있어, 이 법안이 본회의만 통과하게 되면 巨步를 내딛게 되는 것임

【 위원회 질의(사무처장) 】

ㅇ 우선 우리 위원회 방문을 환영한다는 말씀을 드리고, CPIB가 영장없이 압수·수색을 할 수 있는 막강한 권한을 가지게 됨에 있어, 기존의 사정기관과의 갈등은 없었는지, 성공배경은 무엇인지 여부?

【 싱가포르 답변 】

∀ 그런 권한은 경찰도 가지고 있는데, 이는 좀전에 말씀드렸다시피, 잡기 어려운 범죄(non-seizable offense)의 경우 한정되어 인정되는 것이고, CPIB가 부패 사범에 대해서 그런 권한을 갖는 데 대해서 타 기관과 갈등은 없었음

- 이런 권한은 CPIB에만 독특한 것은 아닌데, 예전에 수상도 교통경찰에 음주단속시 잡힌 적이 있음

∀ CPIB는 지위 고하를 막론하고 어느 누구에 대해서나 조사하고 수사할 권한이 있으며 정치인의 부패는 곧 정치적 자살로서 바로 다음 선거에서 패배하게 되므로 CPIB에 대한 정치적 압력은 불가함

【 위원회 질의(정책실장) 】

ㅇ 두 가지를 묻고 싶은데, 먼저 검사, 변호사 등 특수계 직원을 활용하고 있는지 그리고 교육은 어떻게 하는지 궁금하고, 둘째, 부패사건에 대한 인지를 할 수 있는지 여부?

【 싱가포르 답변 】

∀ CPIB 직원도 경찰 공무원과 차이는 없으며, 모집은 인터뷰를 통해 적격자를 선발하고 교육을 실시하고 있음

- 변호사나 회계사는 필요치 않으며, 정직하고 강한 의지를 가진 사람이면 3개월간의 훈련을 거쳐 우리 조직의 사람으로 활용할 수 있음

· CPIB는 62명의 작은 조직으로서 퇴직이나 결원이 있을 때 충원하는 시스템을 택하고 있음

∀ 두 번째 질문에 대해서 우리는 신고자가 익명으로 신고를 하는 경우가 70% 이상으로서 우리는 내부고발자나 신고자를 알 필요는 없다고 판단하고 있으며,

- 그간의 경험과 know-how를 통해 익명신고의 진위를 파악하고 적정한 조치를 취하게 되는데, 이러한 신고 등은 하나의 문화적 관행으로 굳어짐.  한편, 우리가 직접 정보 소스를 찾기도 함

【 위원회 질의(정책실장 추가질의) 】

ㅇ 영장없이 체포시 인권 문제는 없는지?

【 싱가포르 답변 】

∀ 이미 말씀 드렸다시피, non-seizable offense의 경우 warrant 없이 압수, 수색, 체포를 하고 있는데, 아마도 그런 피의자들의 경우에 항의가 있을 수 있다고 생각됨

- 하지만, 그런 인권 항의는 거의 없었으며, 부당한 직권행사로 인한 압수, 수색, 체포시 관련자는 처벌을 받게 되어 있음

【 위원회 질의(위원장) 】

ㅇ CPIB 직원은 일반 경찰보다 보수 등 대우가 더 나은지?

【 싱가포르 답변 】

∀ 월급은 동일함

- 군인이 1위이고, 다음으로 장관들이 2위, 그리고 전문직인 의사, 엔지니어 등과 경찰, CPIB 등 공무원들이 비슷한 수준의 월급을 받고 있음

【 위원회 질의(홍보협력국장) 】

ㅇ 우리나라에는 제도개선 권한이 있는데, CPIB에도 그런 권한이 있는지, 그리고 그 범위는 공직 내부에만 미치는지 아니면 민간까지 가능한가?

【 싱가포르 답변 】

∀ 제도개선 관련 발언권은 있는데, 전체적으로 Public Service Management에서 결정을 하고 있으며 정부 전체를 총괄하고 있음

- 민간 부문에 대해서는 약간 방식이 다른데, 직접 간섭할 수는 없으나 부패행위와 관련하여 혐의가 포착되면 처리할 수 있음

【 위원회 질의(홍보협력국장) 】

ㅇ 다른 아시아 태평양 지역 반부패 당국과 meeting이 있었는지?

【 싱가포르 답변 】

∀ 전혀 없었다고 할 수 있는데, 과거 15년전에 부루나이와 한번 informal 한 방문이 있었음

【 싱가포르측 질의 】

ㅇ 부패방지법 제정 이전에 뇌물 수수가 범죄행위로 규정되어 있었는지 여부

【 위원회 답변(위원장) 】

∀ 형사법에서 이미 범죄행위로 처벌해오고 있음

- 특별히 OECD convention에서 해외 관리들의 뇌물수수 방지를 위한 국내법적 조치를 하였으며, 부패방지를 위해 위원회는 사후적 적발 처벌뿐 만 아니라 제도개선 권고 등 예방적 조치들도 강화하여 나갈 계획임

【 싱가포르 부연 】

∀ 추아 청장은 싱가포르는 단지 CPIB 뿐만 아니라 정부 전체가 반부패 문제를 다루고 있어 유일한 반부패 기관은 아님

【 위원회 부연(위원장) 】

ㅇ 검찰이 강력한 기구로서 일반 부패행위에 조치를 취할 수 있으나,  부방위는 고위층에 대한 부패문제를 다루고 있어 견제와 균형 시스템을 도입한 의미가 있는 것임

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