한국사회의 청렴성 제고를 위한 법․제도적 방안

- 공직사회의 부패방지 문제를  중심으로 -

김상겸(동국대학교 법과대학 교수)

Ⅰ. 들어가는 말

국가와 사회의 발전은 그 조직과 기관 및 구성원들이 각자의 지위에서 본연의 역할과 기능을 수행할 때 비로소 달성될 수 있다. 국민주권원리를 기본적 공감대로 하고 있는 국가권력은 사회적 정의를 근간이자 목표로 삼고 구성원의 자유와 권리의 실질적 보장이라는 당위적 가치를 끊임없이 추구해 나아가야 할 책무를 가지고 있다. 국가권력을 구성하는 조직과 기관 및 그 구성원들의 역할과 기능은 이러한 국가 본래의 책임과 의무에 스스로 기속될 때 정당성이 보장되는 것이며, 그 정당성은 다름 아닌 국가의 존립기반인 국민에 대한 약속의 이행 내지 신뢰의 확보라고 할 수 있다. 국가권력의 조직과 그 구성원들의 청렴성은 국가의 책무를 실천하기 위한 바탕이 된다고 할 수 있다. 이러한 시각에서 국가의 청렴도는 국민의 국가에 대한 신뢰 정도를 가늠하는 척도가 될 수 있으며, 이를 확보하는 것은 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.

물론, 오늘날 청렴성의 문제는 비단 정치적 조직체로서 국가권력에 대한 국민의 신뢰를 담보하는 내부조직과 구성원의 경우에만 국한되는 것이 아니다. 국가의 발전은 정치적 조직체로서 국가권력의 각성과 함께 자율성과 다양성을 기반으로 하는 시민사회의 성숙성을 전제로 한다. 즉, 국가의 발전을 위하여 국가권력의 청렴성과 시민사회의 청렴성 확보가 모두 중요하다. 시민사회를 구성하는 기업․노동조합․언론기관 등 사회적 집단들이 수행해야 할 업무는 개인의 경우보다 공공성이 강하다. 따라서 이들 집단들이 내부적인 부정과 비리, 국가권력 조직과의 부정적인 유착 등으로 본래의 기능과 역할을 제대로 수행하지 못할 때, 시민사회의 다양성과 자율성이라는 가치는 상실될 것이며, 국가발전의 토대인 사회적 통합이라는 과제 역시 요원하게 될 것이다. 시민사회의 통합과정을 발전과정으로서 국가로 이해한다면, 시민사회의 청렴성은 국가권력의 청렴성 확보의 시작이며 국가 자체의 발전과 국제사회에서 국가의 대외적 발전 가능성의 전제가 된다고 할 수 있다.

이하에서는 ‘국가’ 또는 ‘사회’라는 용어는 서로 국가와 사회를 함께 포괄하는 의미로 사용한다는 점을 일러둔다.

오늘날 부패문제는 국가 내부적으로는 물론 국제적 연대가 결성될 정도로 국제사회의 중요한 관심사가 되고 있다. 예컨대, 국제적인 반부패운동 NGO인 국제투명성기구(TI, Transparency International)가 주도한 UN 반부패협약(UNCAC, UN Convention against Corruption)이 제정되어 발효되었으며, 현재 129개국이 협약에 서명하고 있다. 그러나 한국사회는 아직 부패척도 내지 청렴도에 있어서 대내외적으로 긍정적인 평가를 얻고 있지 못하다. 국민인식도 조사결과(2004년 7월)에 의하면, 59.0%의 국민이 우리나라 공직사회가 부패한 것으로 인식하고 있다. 과거에는 기업의 분식회계, 선거자금과 기업의 비자금 조성, 정경유착 등이 부패의 대명사로서 인식되었으나, 최근에는 사회의 파수꾼이 되어야 할 언론기관이 대규모의 탈세행위를 하고 이에 대한 수사를 언론탄압이라고 주장하는 행태를 보이기도 하고, 사회적․경제적 약자인 노동자의 권익과 지위를 위한 대변인격 역할을 해오던 한국노총과 민주노총의 간부들마저 금품수수와 인사문제 등 비리문제에 연루되는 등 최근의 일련의 사태를 볼 때, 한국사회의 부패문제는 소수 기득권층 어느 한 영역에 국한된 문제가 아니라 총체적․구조적으로 만연한 문제임을 알 수 있다. 그렇다보니 한국사회의 부패는 국제적으로도 부정적인 평가를 받고 있는데, 국제투명성기구(TI, Transparency International)가 실시한 부패인식지수(CPI, Corruption Perceptions Index)에서 조사대상 159개 국가 중에서 한국은 10점 만점 중 5.0(2004년보다 0.5 상승한 수치)으로 40위(아시아․태평양지역에서는 8위)를 기록하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이는 참여정부 출범 이후 계속적인 관심으로 2003년의 50위보다 개선된 것이 사실이긴 하나, 아직까지 부패정도가 심각한 수준에 있음을 말해주는 것이라 할 수 있다.

협약의 주요 내용은 독재자나 기타 공무원이 부정하게 축재한 재산의 환수, 스위스은행 등의 돈세탁 방지와 조사에 대한 협조, 부패에 대한 전 세계적 차원의 사법조치, 외국 공무원에 대한 뇌물제공 금지, 공공부문에 대한 공익제보자 보호 등 국내적 반부패 사법제도 마련 요구, 기업부문에 대한 회계와 감사 기준의 상향 요구 등이다. 서명국의 1/4만이 비준을 하고 있는 상태로 국내법으로의 채택되기까지는 상당한 시간이 소요될 것으로 보인다.

조선일보, 2005. 10. 10, A6면 참조.

한국투명성기수/국제투명성기구한국본부, 국제투명성기구 2005년 부패인식지수 발표자료, 2005. 10, 3-11면 참조.

이처럼 한 국가의 부패문제와 그 정도는 더 이상 국가 내부적으로 해결해야 할 과제에 머물지 않고 국제적으로도 중요한 관심사가 된 것이 오늘날의 현실이다. 한국사회에서 부패문제는 이제 더 이상 정치권 일각에서 국민들의 뜨거운 눈총거리로 치부되는 수준을 넘어 국가권력과 사회 전체에 일반적으로 만연한 문제가 된 시점에서, 이제 부패방지의 문제는 단순히 윤리적․도덕적 차원의 자율적인 해결에만 맡겨둘 문제가 아님을 알 수 있다. 부패를 방지하기 위해서는 청렴성을 확보할 수 있는 합리적이고 실효적인 법․제도적 방안의 마련이 필요하다고 할 수 있다. 따라서 본고에서는 이러한 문제의식을 바탕으로 우선 공공성이 특히 강조되어야 할 공직사회를 중심으로 국가 청렴성을 제고하기 위한 대책으로서 부패방지 방안을 개괄적으로 모색해보고자 한다. 본고에서는 우선 한국사회의 부패문제와 국가 청렴성 확보가 헌법 차원의 국가적 과제라는 점을 지적하였고, 국가 청렴성 확보를 위한 부패방지 관련 법제로서 헌법규정과 개별 법령을 개관하였으며, 마지막으로 사전 예방적 측면과 대내외적인 사후적 통제라는 관점에서 부패방지 방안을 모색해보았다.

Ⅱ. 한국사회의 부패문화와 헌법국가의 과제로써 국가청렴의 확보

1. 국가 청렴성을 저해하는 부패문화

(1) 부패의 정의

부패라는 단어는 언어학적으로 ‘함께(cor)'와 ‘파멸하다(rupt)'의 합성어라고 한다. 로마시대 이후, 부패는 ‘공직자에게 돈을 준다’라는 의미로 사용되어 사실상 ‘뇌물’과 동의어로 사용되고 있다. 법학에서도 일반적으로 뇌물죄를 처벌규정을 통하여 뇌물을 매개로  한 공직자의 부패행위를 규율하고 있다.

뇌물죄는 국가의 기능을 저해하고 국민으로부터 국가의 조립 자체를 의심스럽게 할 수 있다는 점에서 반역죄와 함께 국가적 중대범죄로 간주되기도 한다.

부패라는 용어가 다양하게 사용되고 있지만, 그에 대한 명확한 개념정의는 아직 확립되어 있지 않다. 다만, 부패방지법은“공직자가 공적 지위를 이용하여 재산적 이익을 도모하거나 공공기관에 대하여 재산적 손해를 야기하는 위법행위 및 이와 관련된 행위”로 규정하고 있다. 즉, 동법 제2조 제3호는 ‘부패행위’를 “공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득ּ관리ּ처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위, 이러한 행위나 그 은폐를 강요․권고․제의․유인하는 행위”로 규정하고 있다.

오늘날에는 부패의 개념은 이보다 광의적이고 적극적인 개념으로 사용되어 국가적 차원의 청렴성을 저해하는 요인 내지 행위로 사용되기도 한다. 부패의 개념을 이처럼 광의로 이해할 때, 그것이 갖는 다양하고 복합적인 속성으로 인하여 명확하게 개념정의를 하기는 쉬운 일이 아니다. 그러나 부패를 국가의 청렴성을 저해하는 제 요인 내지 행위라는 측면에서 이해할 때, “국가기관 내지 그 구성원으로서 공적 지위 내지 신분을 자신의 사적 이익을 추구하는 수단으로서 이용하거나 그러한 지위 내지 신분을 이용하여 위법․부당하게 또는 자의적으로 각종의 공적업무를 수행함으로써 국가의 존립목적과 기능의 훼손을 초래하거나 국가기관에 대한 국민의 신뢰를 저해하는 행위”라고 정의할 수 있을 것이다.

2005년 7월 기존의 부패방지위원회는 소극적인 몰표로서 ‘부패방지’보다는 적극적인 목표로서 ‘국가청렴성 제고’를 추구한다는 의도로 ‘국가청렴위원회’로 기관명칭을 변경하였다.

(2) 한국사회의 부패문화

그동안 한국사회에서는 공직이라는 공적 지위가 소위 대가성이 없는 ‘떡값’을 매개로 사회의 특정인이나 특정세력과 친밀한 관계성을 형성하는 수단으로 이용되어 왔으며, 관행으로서 성립할 수 없는 향응이나 금품의 수수 등 일련의 행태들이 사회적 관행이라는 이름으로 합리화되고 국민들 역시 그러한 잘못된 관행을 의심 없이 수용함으로서 잠재적인 부패의 공급자가 되어왔다. 그러나 한번만 되새겨본다면, 공적 지위는 근본적으로 호의적인 관계 형성․유지라는 사적 기능을 수행할 수 없는 것이며 그러한 가능성 자체를 스스로 배척해야 한다는 당위성을 전제로 하고 있음을 알 수 있다. 이러한 관점에서, 한국사회에 만연한 부패현상을 일종의 저속한 문화적 현상으로 분석하려는 시도은 일응 타당성을 가지고 있다고 하겠다.

이서행, 한국사회 부패의 문화적 기저와 그 해체가능성의 모색, 새로운 부패방지 시스템과 국가발전 모델정립, 한국부패학회․반부패특별위원회 공동주최 2000 학술세미나 발표논문집(2000. 12. 15. 숭실대학교 사회봉사관 백마당), 11-13면; 전수일, 한국의 부패문화에 관한 연구, 한국부패학회회보 제9권 2호, 한국부패학회, 2004. 6, 180-198면 참조.

한국사회에서 부패문제를 사회적으로 가치화된 습관인 문화로 접근할 때, 부패문제는 우리 사회의 문화적 환경과 역사적 전통 속에서 형성된 관료문화라고 할 수 있다. 이러한 부패문화 내지 부패현상을 조장하는 관료문화의 기저로서는 일반적으로 유교문화의 전통과 한국 특유의 가족제도 및 이에 바탕을 둔 권력지상주의, 연고관계 중시주의, 정의적(情誼的) 인관관계 중시주의 등이 거론되고 있다. 즉, 유교사상은 한국사회의 정치와 행정의 중요인자를 형성하고 있는데, 유교윤리는 보편주의적인 윤리가 아니라 대인관계에 따라 달라지는 윤리로 인간관계를 중심으로 전개되며, 상하위계질서와 과거지향적인 보수성을 강조하여 사회계층제를 이룩하고 집단화된 권위주의사회를 정당화한다. 또한 이러한 유교문화의 전통은 혈연관계에 중점을 둔 가족 단위에 가장 강하게 침투되어 발전하는데, 이러한 가족주의의 인간관계가 가족 이외의 사회로 확대되어 출신지역이나 출신학교 등 일차적 집단에 대한 충성심으로 확대되어 정치․경제․사회의 모든 공사(公私)의 활동에서 불법적인 행위까지도 눈감아 줄 것으로 믿고 행동하는 역기능적인 작용을 하게 된다.

전수일, 앞의 글, 181면.

전수일, 앞의 글, 183-185면 참조.

이서행, 앞의 글, 12면; 전수일, 앞의 글, 184-187면 참조.

이처럼, 한국사회에서 부패문제는 단순히 개인적 차원의 부패심리에 국한된 것이 아니라 사회적 전통과 가치관념을 기반으로 형성된 관료주의 문화현상의 역기능적 작용으로 파악할 수 있다. 부패가 국가조직의 공적 기능을 저해하는 요인이라는 점을 고려할 때, ‘사익을 위한 공직의 남용’을 아무런 문제의식 없이 수용하는 사회의 의식구조가 그 기저를 형성하고 있다는 점에서 문제의 심각성이 있다.

2. 헌법국가의 과제로서 국가의 청렴성 확보

(1) 청렴의 법적 의의

청렴(淸廉)은 어의적 의미는 ‘마음이 고결하고 재물 욕심이 없음’을 의미한다. 본래 청렴이라는 단어는 우리나라의 전통적인 8덕목(淸白․勤儉․厚德․敬孝․仁義․善政․忠誠․遵法)을 실천하는 바람직하며 깨끗한 공직자상을 지칭하는 말로 사용되던 청백리(淸白吏)에서 유래한다고 한다. 즉, 청렴은 우리나라를 비롯한 동양사회에서 가장 이상적인 관료의 미덕으로 지칭되던 청백리(淸白吏)에서 유래한다.

김  택, 공직윤리와 청백리 사상에 관한 연구, 한국부패학보 제9권 2호, 한국부패학회, 2004. 6, 96-97면 참조.

청백리에 대한 관념에는 단순히 청렴한 품성만을 의미하는 것이 아니라 더 나아가 성심성의로 봉사하는 근면성과 이를 통해 실제 행정에서 효과를 올리는 능력까지 포함하는 개념으로 이해된다고 한다(김택, 앞의 글, 97면).

그러나 오늘날 공적 지위에서 요구되는 청렴 내지 청렴의무는 단순히 공직자 개인이 갖추어야 할 윤리적 덕목 내지 윤리적 소양 정도로 이해되어서는 아니 되며, 윤리적 의무보다 고양된 법적 구속력을 갖는 의무로서 이해되어야 한다. 정치적 조직체로서 국가를 구성하는 국가기관은 공적 기능 수행을 본래적 업무로 하므로 불편부당을 본래적인 속성으로 할 수밖에 없으며, 이를 구성하는 인적 구성원인 공직자 역시 공무담임권이라는 헌법적 권리를 통하여‘국민에 대한 봉사자’로서의 공적 의무를 수행하는 것이므로, 이들에게 요구되는 청렴(淸廉)은 근본적으로 주권자인 국민에 대한 봉사로서 공적 기능에 적극적으로 구속될 의무로 이해되어야 하기 때문이다. 따라서 청렴이 강한 윤리적 속성을 전제로 한 것이 사실이지만, 청렴이 법적인 영역에서 문제될 때 그 의미는 국가의 기능을 저해하지 않고 나아가 이를 위해 적극적으로 노력할 법적 의무로 이해되어야 한다. 이러한 의미에서 부패(腐敗)는 국가기관 내지 그 구성원의 청렴에 반하는 적극적․소극적 형태의 행위를 의미한다고 할 수 있다. 현행 ‘공직자윤리법’은 공무원의 청렴의무를 제도적으로 확보하기 위한 것이라 할 수 있다.

이러한 관점에서 종전의 부패방지위원회가 국가청렴위원회로 기관명을 변경한 것은 단순히 언어 관습상 느껴지는 부정적 이미지를 탈피하는 데에 목적이 있는 것이 아니라, 국기기관과 공직자들이 위법․부당한 방법으로 공적 지위를 이용하는 것을 금지하고 타율적․소극적․수동적으로 공적 기능을 수행하도록 하는 정도에 머물지 않고 자율적․적극적․능동적으로 투명하게 공적 기능을 수행할 수 있도록 감독자적 기능을 다하고 이를 위한 제반 제도적 장치를 만들어가겠다는 의지를 표현이라 할 것이다.

(2) 헌법국가에서 국가 청렴성 확보의 중요성

1) 청렴성 확보와 민주주의의 실현

국가와 사회의 발전은 그 조직과 기관 및 구성원들이 각자의 지위에서 자기 본연의 역할과 기능을 제대로 수행할 때 비로소 담보될 수 있다. 우선, 국민주권원리를 기본적 공감대로 하여 조직된 국가권력은 사회적 정의를 근간이자 목표로 삼고 구성원의 자유와 권리의 실질적 보장이라는 당위적 가치를 끊임없이 추구해 나아가야 할 책무를 가지고 있다. 국가권력을 구성하는 조직과 기관 및 그 구성원들의 역할과 기능은 이러한 국가 본래의 책임과 의무에 기속될 때 정당성이 보장되는 것이며, 그 정당성은 다름 아닌 국가의 존립기반인 국민에 대한 약속의 이행 내지 신뢰의 확보라고 할 수 있다. 국가권력의 기관과 조직 및 구성원들의 청렴성은 국가의 책무를 실천하기 위한 기초가 된다고 할 수 있다. 국가의 청렴도는 국민의 국가에 대한 신뢰 정도를 가늠하는 척도가 될 수 있다는 점에서 중요하다고 아니할 수 없다.

국가 청렴성을 이러한 시각에서 바라볼 때, 청렴성 확보의 진정한 주체 내지 수혜자는 바로 국민이라고 할 수 있다. 청렴성은 ‘국민의․국민에 의한․국민을 위한’민주주의정신으로부터 출발한다고 할 수 있으며, 단순히 정치적 표어에 그치지 아니하고 그 이상의 법적 의미를 가진다고 할 것이다. 따라서 민주주의를 실현하기 위한 전제로서 국가의 청렴성을 확보하기 위해서는 부패요인을 제거할 수 있는 제도적 정치가 정비되어야 하고, 모든 공적 활동 과정에서 내부적인 통제장치와 상호견제적 기능을 통해 부패방지가 이루어져야 하며, 국민이 국가 청렴성 확보를 위한 감시자로서 역할을 수행할 수 있도록 다양한 방법으로 참여가 보장되어야 한다.

2) 청렴성 확보와 법치국가의 실현

시민사회의 발전은 헌법의 규범력을 현실화시키면서 오늘에 이르고 있다. 오늘날 자유민주주의 헌법국가에서 법치국가원리를 부인하는 경우는 찾아볼 수 없다. 우리 헌법은 명문으로 법치국가를 규정하고 있지는 않으나, 기본권보장․권력분립원칙 등 법치국가의 핵심적 요소를 통해 법치국가원리를 헌법의 기본원리로 인정하고 있다. 법치국가는 민주적 정당성을 기초로 하고, 국민의 기본적 인권보장을 목적으로 하며, 궁극적으로는 정의를 그 이념으로 한다. 법치국가는 국민의 기본적 인권보장이라는 목적을 위해 형식적인 면에서 법률의 우위와 유보, 행정의 법률적합성, 권력분립과 법원의 인적․물적 독립, 법적 안정성과 법적 명확성, 국가공권력행사의 예측가능성과 투명성, 신뢰보호와 과잉금지, 그리고 비례성의 원칙 등을 요소로 한다. 또한 오늘날 법치국가는 자유와 평등에 기초한 기본권보장을 내용으로 하는 민주적 법치국가인 동시에, 인간의 기본적 생계의 보장과 공정․공평한 분배의 원리를 적용하여 ‘社會的 正義’를 추구하는 사회적 법치국가로 발전하고 있다.

법치국가원리의 구성요소에 관하여 자세히는 김상겸, 법치국가원리의 역사와 구성요소에 관한 고찰, 아․태공법연구 제5집, 아세아태평양공법학회, 1998, 173면 이하 참조.

법치국가의 이러한 요소들은 기본권보장을 위한 수단으로서 기능한다. Breuer, Staatsrecht und Gerechtigkeit, in: FS für Redeker, 1993, S. 47,

v. Arnim, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, 1984, S. 32ff.;  Badura, Staatsrecht, 1986, S. 204.; Schachtsschneider, Das Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes, JA 1978, 185ff.; 사회적 법치국가의 개념에 대하여 자세한 것은 Forsthoff, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, in: Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatslichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 165ff; Menger, Der Begriff des sozialen Rechtsstaates im Bonner Grundgesetzes, in: Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatslichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 42ff., 64ff.; Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Plannung, 1979, S. 387ff. 참조.

국가의 청렴성 확보는 법치국가의 온전한 실현을 위한 토대이기도 한다. 즉 공직사회의 부패는 법치국가의 실현을 가로막는 요인으로 작용한다. 우선 입법과 행정 및 사법을 포함한 공직사회의 부패는 법에 의한 지배가 아닌 자의적인 인적 지배를 초래한다. 법에 있어서 일반성과 추상성은 국민에게 법적 형평 내지 평등을 담보하고 안정된 법적 생활을 제공하는 기능을 수행하는데, 법을 집행하고 판단하는 업무를 수행하는 공적 지위가 사적 이익을 추구하는 통로로 이용될 때 그러한 법적 기능을 상실되고 말 것이다. 특히 법판단 작용인 사법의 부패는 법집행과정의 오류와 법적생활의 분쟁과 관련하여 국민으로부터 권리구제 최종적인 기회를 박탈시킨다는 점에서 더욱 심각하다. 또한 법치국가의 실현을 저해하는 부패는 또한 사회적 정의의 훼손을 초래한다. 특히 사회적 법치국가에서 국가는 갈등과 분쟁을 해결하여 사회적 평화를 유지시키고, 사회적․경제적 약자를 위하여 법적 근거를 토대로 상호 모순되는 이해관계를 조정하여 구체적 평등을 실현시켜야 하며, 질서를 확립시켜 인간의 공동생활을 보장해야 한다. 그런데 공직사회의 부패는 국가의 공적 지위를 통해 자의적으로 부와 재화를 배분함으로써 갈등과 분쟁을 조장하고 사회적 평화를 깨트릴 뿐만 아니라 사회적․경제적 약자의 법적 지위를 부당하게 악화시킨다는 점에서 사회적 정의를 파괴한다. 결국, 국가의 청렴성 확보의 수혜자가 국민이듯이, 공직사회의 부패의 최대 피해자는 국민이 된다. 요컨대, 공직사회의 부패는 국민의 권리향유와 형평성 있는 권리보장을 가로막는다는 점에서 법치국가와 사회정의의 실현을 위협하는 것으로 민주적 헌법국가에서 적극적으로 배척되어야 하고 그 방지는 헌법상의 국가적 과제라 할 것이다.

만인에게 최대의 행복’이라는 벤담(Bentham)식의 공리주의에 대한 일반적 인식이 확산되면서 평등사상을 배경으로 公共福利 개념이 발전하여 다수의 이익과 개인의 이익간의 형량의 문제를 야기하였고, 사회에서 경제적 가치를 가진 재화를 어떻게 배분할 것인가 하는 문제가 제기되면서 평등과 분배라는 두 요소를 고려하여 社會的 正義의 개념이 등장하였다. Zipellius, in: FS zum 30jährigen Bestehen der Münchner Juristischen Gesellschaft, S. 337.

Zacher, in: HdbStR I, § 25 Rn. 32.

Ⅲ. 국가 청렴성 제고를 위한 관련 법제 개관

1. 헌법상 국가 청렴성 확보를 위한 부패방지 규정

이상에서 살핀 바처럼, 부패는 민주주의와 법치국가의 실현을 가로막는 사회적 병폐로서  헌법은 이를 적극적으로 배척하고 있으며 부패방지를 당면한 국가적 과제로 삼고 있다. 우선 헌법은 전문에서 ‘모든 사회적 폐습과 불의를 타파’함으로써 ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보’할 것을 규정하여 부패방지를 통한 정의실현의 의지를 분명히 하고 있다. 현행 헌법은 부패를 ‘사회적 폐습과 불의’라고 보고 그러한 전근대적 문화행태를 대한민국의 사회공동체를 민주적 조직체로 법제도화 함에 있어서 가장 큰 장애요인으로 인식하고, 전근대적 부패문화를 타파하는 일이야말로 우리의 사회공동체를 근대적 사회로 탈바꿈하게 하는 제1의 과제임을 분명히 하고 있다.

강경근, 부패방지의 법제적 고찰, 아․공법연구 제11집, 아세아․태평양공법학회, 2003, 23-24면.

또한 헌법은 공직자의 의무 관련 규정들을 통해 부패방지 의지를 표현하고 있다. 우선, 헌법은 모든 공직자는 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대해서 책임을 진다는 점을 규정하고 있다(헌법 제7조 제1항). 또한 헌법은 국회의원의 청렴의무(헌법 제46조 제1항), 국가이익의 우선과 양심에 따른 직무수행의무(동조 제2항)를 규정하고, 지위를 이용하여 재산상의 권리․이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하는 행위를 금지하고 있다(동조 제3항). 행정부의 수반이자 공무원 임면권자인 대통령 역시 성실히 직책을 수행할 것을 선서하도록 하고 있으며(헌법 제69조), 법관에게 양심에 따른 독립한 심판을 할 것을 요구하고 있다(헌법 제103조).

부패를 헌법적 기초에서 볼 때, 공직사회의 부패는 특정 국가나 사회의 현실을 반영하는 역사적 개념이 될 수밖에 없다. 이때 제시되는 부패방지의 법제 내지 정책은 개별 법률에 의한 형사법적 처벌 등 개인적 비리의 척결에 머물지 아니 하고, 정부권력의 제한과 남용의 억제 및 공직자 권한행사에 있어서의 월권방지를 통한 민주주의와 법치주의 등 헌법원리가 원칙대로 기능할 수 있도록 하는 유기적 구조를 이루게 된다. 헌법은 부패문화의 척결을 통해 민주주의와 법치주의 등 헌법의 기본원리가 제대로 기능할 수 있게 되어 국민의 자유가 보장되고 자의적인 권력에 대한 통제가 가능하게 된다는 점을 인식하고 있는 것이다.

구체적으로는 개인과 기업의 자유로운 경쟁과 창의(헌법 제119조 제1항)에 기초하여 국민주권주의(헌법 제1조제1항)에 기초한 국가의 형성과 개인의 행복추구권(헌법 제10조제1문) 등을 실현할 수 있는 법제의 정비가 될 것이다. 강경근, 앞의 글, 24면.

2. 부패방지를 위한 일반법으로서 부패방지법

부패행위 방지를 위해 제정된 일반법 내지 단일입법으로‘부패방지법’이 있다. 동법은 부패의 발생예방과 부패행위에 대한 효율적인 규제를 통해 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 목적(제1조)으로 2001년 7월에 제정되었고, 이에 근거하여 2002년 1월에 독립적이고 종합적인 부패방지대책기구로서 부패방지위원회가 출범하였다. 동법은 국가청렴도를 높이고 부패방지업무를 효과적으로 수행하기 위한 제도개선을 위해 2005년 7월에 개정이 이루어졌으며, 부패방지라는 소극적인 목표보다 국가청렴도 제고라는 적극적 목표를 지향하기 위하여 ‘부패방지위원회'가 ‘국가청렴위원회'로 명칭이 변경되었다. 동법의 내용의 대강은 다음과 같다.

(1) 부패행위의 개념

동법은 부패행위에 “공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위” 등 직접적인 부패행위와 “이를 강요·제의·권고·유인하거나 그 은폐를 강요․제의·권고·유인하는 행위” 등 간접적인 부패행위도 포함시키고 있다(제2조 제3호).

동법에서 공직자라 함은 “국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격·임용·교육훈련·복무·보수·신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자, 공직자윤리법 제3조 제1항 제10호의 규정에 의한 공직유관단체의 장 및 그 직원”을 말한다(제2조 제2호).

동법 제50조(업무상 비밀이용의 죄) 제1항에서는 “공직자가 업무처리 중 알게 된 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 때에는 7년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다” 함으로써, 이러한 행위 역시 부패행위로 보고 있다.

(2) 부패방지를 위한 공공기관 등의 책무

동법은 부패방지를 위한 공공기관과 정당의 책무를 규정(제3조, 제4조)하는 외에, 기업과 국민에 대하여 각각 건전한 거래질서와 기업윤리를 확립하고 부패방지 조치를 강구할 것(제5조)과 공공기관의 부패방지시책에 적극 협력할 것(제6조)을 규정하고 있다. 또한 “공직자는 법령을 준수하고 친절하고 공정하게 집무하여야 하며 일체의 부패행위와 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 하여 공직자의 청렴의무를 규정(제7조)하고, 이와 관련하여 ⅰ) 직무관련자로부터의 향응·금품 등을 받는 행위의 금지·제한에 관한 사항, ⅱ) 직위를 이용한 인사관여·이권개입·알선·청탁행위의 금지·제한에 관한 사항, ⅲ) 공정한 인사 등 건전한 공직풍토 조성을 위하여 공직자가 지켜야 할 사항, ⅳ) 그 밖에 부패의 방지와 공직자의 직무의 청렴성 및 품위유지 등을 위하여 필요한 사항 등 공직자가 준수할 공직자행동강령을 대통령령·국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 공직유관단체의 내부규정으로 정하도록 하고 있다(제8조).

(3) 국가청렴위원회의 기능 및 권한

동법은 국가청렴위원회로 하여금 ⅰ) 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립·권고와 이를 위한 공공기관에 대한 실태조사, ⅱ) 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사·평가, ⅲ) 부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행, ⅳ) 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원, ⅴ) 부패방지 등과 관련한 국제협력, ⅵ) 부패행위에 대한 신고의 접수 , ⅶ) 신고자의 보호 및 보상, ⅷ) 법령 등에 대한 부패유발요인 검토, ⅸ) 부패방지와 관련된 자료의 수집·관리 및 분석, ⅹ) 공직자 행동강령의 시행·운영 및 그 위반행위에 대한 신고의 접수·처리, ⅺ) 그 밖에 부패방지를 위하여 대통령이 위원회에 부의하는 사항 등의 기능을 수행하도록 하고 있다(제11조). 동법은 국가청렴위원회에게 부패방지를 위한 제도개선의 권고(제20조), 법령 등에 대한 부패유발요인 검토(제20조의2), 공공기관 또는 이해관계인 등에 대한 의견청취(제21조 제1항) 등의 권한을 규정하고 있다.

위원회는 필요하다고 인정하는 경우 공공기관의 장에게 부패방지를 위한 제도의 개선을 권고할 수 있다. 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 이를 제도개선에 반영하여야 하며 그 조치결과를 위원회에 통보하여야 한다. 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 위원회의 권고대로 조치하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 위원회에 재심의를 요청하여야 하며, 이 경우 위원회는 이를 재심의하여야 한다.

위원회는 법률·대통령령·총리령·부령 및 그 위임에 따른 훈령·예규·고시·공고와 조례·규칙의 부패유발요인을 분석·검토하여 그 법령 등의 소관 기관의 장에게 그 개선을 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다.

(4) 부패행위 신고제도 및 보상․포상제도

동법은 부패행위를 알고 있는 자는 누구든지 이를 신고할 수 있게 하고(제25조), 특히 공직자에 대하여는 부패행위에 대한 신고의무를 규정하고 있으며(제26조), 신고자 등의 신분보장(제32조)과 신변보호(제33조) 및 책임감면(제35조), 신고자가 아닌 협조자의 보호(제34조) 등을 규정하고 있다. 또한 신고에 의하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 포상을 추천할 수 있도록 하고(제36조 제1항), 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있도록 규정하고 있다(제36조 제2항).

공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체없이 이를 수사기관·감사원 또는 위원회에 신고하여야 한다.

(5) 국민감사청구제도

이외에도 국민감사청구제도를 두어 20세 이상의 국민은 공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우 대통령령이 정하는 일정한 수 이상의 국민의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있도록 하고 있다(제40조 제1항).

다만, 국회·법원·헌법재판소·선거관리위원회 또는 감사원의 사무에 대하여는 국회의장·대법원장·헌법재판소장·중앙선거관리위원회 위원장 또는 감사원장에게 감사를 청구하여야 한다.

3. 개별적인 부패방지 관련 법제

이에 대하여 자세는 강경근, 앞의 글, 25-53 참조.

(1) 개관

부패방지법이 제정된 상황에서 부패방지 역시 법적으로 정의하고 이를 집행하는 법제적 과제의 일환으로서 이해되어야 하며, 가장 효율적이고 기본이 되는 부패방지의 제도화가 이루어져야 한다. 동법이 실질적으로 기능을 발휘하기 위해서는 관련 제반 법제가 체계적으로 정비되어야 한다. 직접적으로는 국가공무원법, 형법, 공직자윤리법, 국제상거래에있어서외국공무원에대한뇌물방지법, 특정범죄가중처벌등에관한법률, 공무원범죄에관한몰수특례법 등이 이에 해당한다. 간접적으로 정보공개 관련 법제, 고위공직자 임명시 국회의 필요적 인사청문회 법제, 특별검사법, 정치자금의 투명성 확보를 위한 정치자금법 등도 이에 해당한다.

강경근, 앞의 글, 29면.

강경근, 앞의 글, 28면.

(2) 정치 관련 법제

한국사회에서 정치부패는 부패행위의 대명사격이라고 할 수 있다. 이와 관련하여, 항상 선거자금․정당자금 등 공동체 재원이 정치에 과다하게 유입되는 고비용 정치구조를 개혁하는 문제가 과제로 대두되는데, 이에 관한 법이‘政治資金에관한法律’이다. 동법 제13조는 “ⅰ) 공직선거에 있어서 특정인을 후보자로 추천하는 일, ⅱ) 지방의회 의장·부의장 선거와 교육위원회 의장·부의장, 교육감·교육위원을 선출하는 일, ⅲ) 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁 또는 알선하는 일, ⅳ) 일정한 법인과의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 이를 알선하는 일” 등 특정행위와 관련하여 정치자금을 기부하거나 받을 수 없도록 규정하고 있다. 또한 제14조는 업무·고용 기타의 관계를 이용하여 부당하게 타인의 의사를 억압하는 방법으로 기부를 알선할 수 없도록 하고 있다. 또한 제30조에서는 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받는 행위를 정치자금부정수수죄로 처벌하고 있다. 정치부패 문제에 직접 연결되는 정치비용문제의 해결은 동법에 의하여 포착되는 양성화된 정치자금의 총량이 실제 정치과정에서 쓰이는 자금 총량의 몇 %인가를 파악하고, 양성화된 자금 이외에 음성적인 정치자금의 흐름을 이해할 때 비로소 가능하다. 정치자금제도 개선의 핵심은 정치자금의 투명성 확보, 법정 정치자금 이외의 부패자금 수수에 대한 처벌 강화, 정치자금 중 후원금과 국고보조금 간의 형평성 보장 등에 있다.

국가·공공단체 또는 특별법의 규정에 의하여 설립된 법인, 국가 또는 지방자치단체가 주식 또는 지분의 과반수를 소유하는 법인, 국가나 공공단체로부터 직접 또는 간접으로 보조금을 받는 법인, 정부가 지급보증 또는 투자한 법인

강경근, 앞의 글, 52면.

(3) 공직윤리 관련 법제

1) 공무원법

헌법상 직업공무원제도는 공직자가 헌법과 법률, 공직윤리에 충실해야 함을 전제로 하고 있다. 공직자의 공직윤리는 관련 법률에서‘청렴의무’로 규정되어 있는데, 국가공무원법 제61조와 지방공무원법 제53조는 “공무원은 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례․증여 또는 향응을 수수할 수 없으며, 직무상의 관계 여하를 불문하고 그 소속 상관에 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 공직자의 금품수수행위는 직무관련성이 없다 하더라도 공직자로서 성실의무 내지 청렴의무를 위반하고 품위를 손상하는 공직윤리 배반행위로서 징계사유에 해당할 수 있고 형사처벌까지 받을 수 있다. 외무공무원법이나 경찰공무원법 및 교육공무원법 역시 국가공무원법이 준용된다.

국가공무원법은 각급 기관에서 근무하는 국가공무원 즉 경력직 공무원과 특수경력직 공무원을 포함하여, 일반직 공무원 외에 법관, 검사, 군인, 대통령, 국회의원 기타 고용직 등을 모두 그 규율대상으로 포괄하는 법이다(법 제2조).

2) 공직자윤리법

공직윤리에 관한 법인 공직자윤리법은 공직을 이용한 공직자의 부정한 재산의 증식을 방지함을 그 목적으로 한다(제1조). 동법 제2조의2는 국가 또는 지방자치단체는 공직자가 수행하는 직무가 공직자의 재산상 이해와 관련되어 공정한 직무수행이 어려운 상황이 야기되지 아니하도록 이해충돌의 방지에 노력하여야 하고(제1항), 공직자 역시 자신이 수행하는 직무가 자신의 재산상 이해와 관련되어 공정한 직무수행이 어려운 상황이 야기되지 아니하도록 직무수행의 적정성을 확보하여 공익을 우선으로 성실히 직무를 수행하여야 한다고 규정하고 있다(제2항). 동법에서는 일정 직위 이상의 국가나 지방공무원뿐만 아니라 공직유관단체의 임원(제3조제1항 제10호)이나 그 직원(제11호) 등의 재산등록과 등록재산공개를 제도화하고 있다. 동법은 공무원 또는 공직유관단체의 임․직원이 외국 또는 그 직무와 관련하여 외국인으로부터 선물을 받은 때(이들의 가족이 외국 또는 당해 공무원이나 공직유관단체의 임․직원의 직무와 관련하여 외국인으로부터 선물을 받은 경우에도)에는 지체없이 소속기관․단체의 장에게 신고․인도하고(제15조) 이를 국고에 귀속하도록 하고 있다(제16조). 아울러, 동법은 고위공직자가 직위 또는 직무상 알게 된 정보를 이용하여 주식거래를 하거나 주가에 영향을 미쳐 부정하게 재산을 증식하는 것을 방지하고 국민의 수임자로서 직무전념의무를 다하도록 하기 위하여 일정금액을 초과하는 주식을 보유하고 있는 경우에는 주식백지신탁심사위원회가 직무관련성이 없다고 결정한 때를 제외하고는 그 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하고(제14조의4), 주식백지신탁계약이 체결된 경우 재산공개대상자 등과 그 이해관계자는 신탁계약이 해지될 때까지는 새로이 주식을 취득할 수 없도록 하고 있으며(제14조의6), 주식백지신탁계약을 체결한 경우 재산공개대상자 등 및 그 이해관계자와 수탁기관은 신탁재산의 관리·운용·처분에 관한 정보의 제공을 요구하거나 제공할 수 없도록 하고 있다(제14조의7). 또한 동법은 일정한 퇴직공직자에 대하여 유관사기업체 등에의 취업제한을 규정하고 있다(제17조).

공직자윤리법은 재산의 등록과 공개에 관련한 그 존재 및 가격 등의 엄밀한 실사를 가능케 하는 규정을 미흡하게 함으로써 고의적으로 재산을 은닉하는 공직자의 면책을 주는 등의 역기능도 지니고 있으므로, 공직자윤리위원회의 실사기능 강화를 위해서는, 현재 허위의 재산 등록의 의심이 있는 등록의무자에 대한 조사 의뢰의 권한 등을 법무부장관이나 국방부장관에 주고 있는 규정을 금융기관 계좌추적권이 보장된 감사원에 의뢰하든지 또는 부패방지위원회에 맡기는 것도 한 방법을 고려하여야 하고, 대통령 및 그 인척관계에 있는 사람들의 재산등록 및 공개에 관련된 사항 등에 대해서는 이를 특별히 담당할 특별검사관 제도를 부패방지위원회에 두는 것을 고려하여야 하며, 퇴직공직자의 취업제한과 관련하여 부정비리행위로 해임되거나 파면된 공직자에 대해서는 유관 사기업체에 취업할 수 없는 기간을 늘리고 그 범위도 넓힐 필요가 있다는 점이 지적되고 있다. 또한 재산등록과 관련하여 고지거부가 허용됨으로 인해 이를 악용되고 있어 공직자 재산등록제도 자체의 입법취지가 무색해지고 있다.

강경근, 앞의 글, 33면.

현재 등록대상자의 약 20%, 재산공개대상자의 약 35%가 고지거부를 하고 있다.

(4) 부패처벌 관련 법제

각종 법률에서는 부패행위에 대한 처벌 등에 대한 규정을 두고 있다.

1) 형법에서는 공무원의 부패행위를 직무 관련 범죄로 처벌하고 있다. 제129조 제1항의 수뢰죄(공무원의 부패행위공무원이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 경우), 제129조 제2항의 사전수뢰죄(공무원이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원이 된 경우), 제130조 제3자뇌물제공죄(공무원이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제3자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때), 제131조 제1항의 수뢰후부정처사죄(공무원이 수뢰, 사전수뢰, 또는 제3자 뇌물제공의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때), 제131조 제2항의 부정처사 후 수뢰죄(공무원이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때), 제131조 제3항의 사후수뢰죄(공무원이었던 자가 그 재직 중에 청탁을 받고 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때), 제132조의 알선수뢰죄(공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때), 제133조의 증뇌물전달죄 등이 이에 해당한다.

2) 특정범죄가중처벌등에관한법률은 뇌물죄의 적용대상을 확대하여 정부관리기업체의 간부직원도 공무원으로 보고(법 제4조1항), 뇌물죄와 알선수뢰죄를 가중처벌하고 있다(제2조, 제3조).

3) 공무원부정범죄수익의몰수등에관한특례법은 공무원이 특정 범죄행위를 통하여 취득한 불법수익을 추적․환수할 수 있도록 하고 있다.

여기서 불법수익이라 함은 형법(법 제129조-제132조)상 수뢰죄, 회계관계직원등의책임에관한법률에서 규정된 회계관계직원 등이 국고나 지방자치단체에 손실을 미칠 것을 인식하고 그 직무에 관하여 범한 형법(제355조)상 횡령․배임죄, 특정범죄가중처벌등에관한법률(제2조, 제5조)상의 뇌물 국고손실죄 등에 의한 불법적 수익 등을 말한다.

4) 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률은 특정범죄와 관련된 범죄수익의 취득 등에 관한 사실을 가장하거나 특정범죄를 조장할 목적 또는 적법하게 취득한 재산으로 가장할 목적으로 범죄수익을 은닉하는 행위를 규제하고, 특정범죄와 관련된 범죄수익의 몰수 및 추징에 관한 특례를 규정하고 있다.

5) 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률은 외국환거래 등 금융거래를 이용한 자금세탁행위를 규제하는 데 필요한 특정금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 사항을 규정함으로써 범죄행위를 예방하고 나아가 건전하고 투명한 금융거래질서를 확립하는 데 이바지함을 목적으로 한다(법 제1조).

6) 공무원연금법은 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때, 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 때 등 일정한 경우에 해당하는 때 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 하고 있다.

Ⅳ. 국가 청렴성 제고를 위한 방안

1. 서언

국가 청렴도 제고를 위한 부패방지는 사전 예방적인 측면과 사후 통제적인 측면에서 모색되어야 한다. 한국사회에서 부패문제를 사회저변에서 장기적으로 형성된 문화현상의 일종으로 이해할 때, 우선적으로 부패행위의 조장원인 내지 공급원이 되는 사회의식구조 자체가 개선되어야 하며 제도적인 장치에 의해 지지될 수 있어야 한다. 또한 부패행위가 발생할 수 있는 공적 영역에서의 대내외적인 상호 통제 내지 견제기능이 효율적으로 작용할 수 있도록 제도적 시스템이 마련되어야 한다. 아울러 부패행위가 발생한 경우 체계적인 사후적 통제장치를 통해 이를 발견하고 시정하는 한편, 잠재적인 부패행위의 발생요인에 대한 일반예장적인 기능을 수행할 수 있어야 한다. 따라서 부패문화의 발생요인으로서 사회적 의식구조를 개선하기 위한 방안으로서 체계적인 부패방지교육과 그 활성화를 제도화할 필요가 있다는 점, 부패행위가 문제될 수 있는 모든 공적 영역에서 국민의 참여와 감시를 통한 투명성의 확보와 공적 영역의 구성원 사이의 상호 견제기능으로서 내부신고제도의 활성화가 요구된다는 점, 현실적인 문제로서 현행의 부패방지 관련 제도의 개선 및 합리적 운영방안이 모색되어야 한다는 점을 지적하기로 한다.

2. 반부패교육의 제도화를 통한 부패예방

위에서 살핀 바처럼, 많은 사람들이 한국사회의 부패문제를 한국사회의 가치 관념에 형성하고 있는 문화적 현상의 일종으로 인식하고 있다. 이렇게 볼 때, 국가의 청렴성을 저해하는 사회적 병폐로서 부패현상은 사회적 환경 개선을 통해 해결의 실마리를 찾아야 할 것이다. 따라서 부패방지와 청렴성 확보를 위한 사회적 환경 개선의 일환으로 교육의 중요성은 아무리 강조하여도 지나치지 않다. 특히, 부패문제는 특정인이나 특정분야에 한정되는 문제가 아니라 모든 형태의 공적기관 내지 공적 지위에서 항상 발생할 수 있는 광범위한 문제라는 점에서 더욱 중요하다(예컨대, 오늘날 특히 중요시되고 있는 인권문제가 대국민적 권력행정에서 주로 문제가 되고 있지만, 부패문제는 대국민적 권력작용은 물론 모든 형태의 공행정작용에서 문제될 수 있으며 그 효과는 직접적이든 간접적이든 국민과 사회에 영향을 미치게 된다). 반부패교육을 제도적으로 의무화하는 것은 부패의 근본적인 방지를 위한 출발점이며 사회저변의 관념으로부터 형성되는 부패문화를 일소할 있는 가장 근본적인 대안이라고 할 수 있다.

반부패교육은 공교육의 수혜자, 공교육을 담당하는 자, 그리고 공적 지위에서 업무를 수행하는 모든 공적기관의 담당자들을 대상으로 이루어져야 한다. 특히 공교육 담당자들의 부패문제는 사회적 신뢰관계를 훼손하는 요인이 될 수 있다는 점에서 중요하다. 법관․검찰․경찰 등 사법적 작용을 담당하는 자들의 부패는 국민의 권리구제에 직접적인 영향을 미칠 수 있다는 점에서 더욱 중요하다고 할 것이다. 따라서 정규 교과과정에서 필수적인 내용으로 반부패교육이 시행될 수 있도록 하여야 하고, 모든 공적 기관의 구성원들에게 분기별로 일정시간 이상 반부패교육을 이수할 것을 의무화 하여야 한다. 아울러 시민사회를 대상으로 하여서도 국가적 차원의 홍보활동을 통한 반부패교육이 광범위하게 이루어져야 한다. 이를 통해 모든 국민과 공적 업무 수행자가 부패행위의 당사자가 되는 것을 막고, 사회가 공직사회의 부패행위를 조장하는 공급원로서 역할을 하는 것을 막을 수 있어야 한다.

반부패교육에는 다음과 같은 내용들이 포함되어야 할 것이다. 우선 부패행위가 헌법적 가치질서인 법치주의와 민주주의 및 사회정의를 훼손하고 국민의 권리를 침해하여 국가존립 목적에 대한 국민적 신뢰를 붕괴시키고 국제사회에서 국가의 대외적 신뢰도를 저하시켜 결국 사회 발전 자체를 가로막게 된다는 점과, 따라서 부패방지가 국가의 발전과 사회의 통합을 위해 헌법이 부과한 과제라는 사실을 분명히 하여야 한다. 또한 공적 조직 내부의 구성원의 지위에서 가족의식 내지 한울타리의식이 용납될 수 없고 사회와 국가의 발전에 저해요소가 된다는 점을 분명히 하여야 하며, 공적 지위를 이용한 모든 형태의 사적 이익추구와 불편부당한 행위가 그로 인한 직접적인 피해자가 없는 경우라 할지라도 단순히 윤리적인 비난 차원의 문제가 아니라 법적인 차원의 의무위반 내지 위법행위라는 점을 분명히 하여야 한다. 아울러 반부패교육을 위해서는 학교․공적조직․사회일반 등 각 생활영역에 맞는 실용적이고 실천적이며 체계적인 교재개발과 프로그램개발 등이 이루어져야 한다.

부패방지법 제11조 제3호는 ‘부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행’을 국가청렴위원회의 기능으로 규정하고 있으며, 부패방지교육과 관련하여 동시행령 제5조는 “위원회는 초·중등교육법 제23조의 규정에 의한 교육과정에 부패방지에 관한 사항 등을 반영하기 위하여 교육인적자원부장관과 협의할 수 있으며, 평생교육법에 의한 평생교육단체 또는 평생교육시설에 대하여 그 교육내용에 부패방지에 관한 사항이 포함되도록 권고할 수 있다”고 규정하고 있다. 현행 법령에 의하면 부패방지교육은 임의적 고려사항으로 되어 있는데, 반부패교육을 일반교육 커리큘럼에 의무적으로 포함하도록 하여야 할 것이다.

3. 대내외적 감시체계를 통한 부패행위 감시

(1) 국민의 감시와 참여를 통한 부패방지

부패문제는 대부분 권력이라는 요소를 부정적으로 소유하는 데에서 비롯된다. 권력은 그것이 부정적으로 사용되는지 정당하게 사용되는지와 무관하게 항상 적절한 통제를 필요로 한다. 통제로부터 자유로운 권력은 속성상 필연적으로 부패로 흐를 수밖에 없다. 그런데 공직사회의 부패는 심각성은 그 자체 국가기능을 훼손이며 사회의 분열을 조장하는 요소로서, 헌법적 가치질서에 혼란을 야기한다. 따라서 국민은 헌법질서의 수호자로서 권력조직 내부에 대한 감시자로서 역할을 수행하며, 그러한 감시를 통한 참여를 통하여 부패를 통제할 수 있어야 한다. 민주주의의 실현은 공직사회가 국민의 신뢰를 바탕으로 투명성을 확보할 때 비로소 가능한 것이다. 감시를 통한 국민의 참여는 부패로부터 자유로운 공직사회를 담보하는 가장 강력한 외부적 통제장치라고 할 수 있다.

국민이 부패의 감시자로서 역할을 수행할 수 있기 위해서는 이를 위한 제반 여건이 마련되어야 하는데, 우선 이를 위한 접근 가능성이 보장되어야 한다. 공직사회의 부패방지를 위해서는 행정조직이 보유하고 있는 정보를 국민이 공유하면서 판단할 수 있는 가능성을 열어 주어야 한다. 이런 점에서 정보공개법제는 주권자인 국민이 정부의 정책 결정․집행과정을 감시하여 공직사회의 부패를 원천적으로 통제할 수 있는 가능성을 열어준다는 점에서 중요하다. 따라서 정부는 스스로 정보공개의 주체가 되어 국민의 감시와 참여를 유도하여 공지사로의 부패 가능성을 차단하여야 한다.

또한 국민은 다양한 제도적 장치를 통해 부패방지에 참여할 수 있고, 그러한 참여가 실질적으로 부패방지의 효과로 이어지도록 하여야 한다. 청원이나 진정 등은 국민이 부패방지의 감시자로서 참여할 수 있는 통로가 될 수 있는데, 공직사회의 부패에 관련한 청원이나 진정 등이 관련 기관의 수렴을 통하여 효과적인 부패방지 수단으로 기능을 수행할 수 있도록 제도적 장치가 뒤따라야 한다. 현행 부패방지법 제6조는 국민을 공공기관의 부패방지시책에 대한 협력자로 규정하고, 제25는 누구든지 부패행위를 알게 된 때 이를 국가청렴위원회에 신고할 수 있도록 하고 있다. 그러나 공직사회의 부패에 대한 국민의 감시는 모든 국가기관과 공공기관을 통하여 다양하게 이루어질 수 있다. 따라서 부패방지의 중요성을 고려하여, 모든 공적기관으로 접수되는 공직사회의 부패문제에 대한 신고와 그에 대한 관련기관의 처리결과는 하나의 기관으로 수렴되어 통합적으로 관리됨으로써 국민의 감시․통제기능이 실질적 효력을 발휘할 수 있도록 하여야 할 것이다. 국가청렴위원회가 모든 부패관련 사건을 수렴하여 부패통제기구로서 중추적 역할을 수행하도록 하고 국민의 감시가 실효를 거둘 수 있도록 하여야 할 것이다.

또한 국민이 적극적으로 부패방지에 협력하고 참여할 수 있도록 적극적인 유인장치를 마련하는 것 또한 고려할 수 있다. 부패방지법 제35조는 부패행위 신고자에 대하여 신고와 관련하여 범죄가 발견된 경우 형을 감경 내지 면제할 수 있도록 하고 있으며, 제36조에서는 포상과 보상을 할 수 있도록 하고 있다. 이는 국민의 신고 참여를 유도할 수 있는 방안이 될 수 있는데, 신고자인 국민이 부패행위에 관여된 경우 형의 임의적 감면이 아닌 필요적 감면을 통하여 이를 적극적으로 유도하는 것도 고려할 수 있을 것이다.

(2) 공직사회 구성원간의 상호감시를 통한 부패방지

공적 지위는 전체 국민을 위해 봉사라는 기능을 수행한다는 점에서 의미가 있는 것이며, 본질적으로 사적 이익을 추구하는 수단으로 이용될 수 없다. 그럼에도 불구하고 인간의 이성이라는 것은 항상 내적․외적 요인에 의하여 부패로 흐를 가능성을 가지고 있다. 특히 항상 남용의 위험성이 내재하고 있는 권력조직의 권한행사 담당자는 그러한 유혹으로부터 자유로울 수 없다. 따라서 권력조직이 권한 분장을 통해 상호 견제와 통제를 통해 그러한 위험성을 견제하듯이 공직사회의 조직 내부 구성원들 사이에서도 상호 견제가 가동되어 스스로 부패를 통제할 수 있어야 한다. 물론 그러한 구성원들 사이의 상호 견제적 기능은 각자의 공직윤리의식에 맡길 수도 있겠지만, 공직사회의 구성원으로서의 지위가 자신의 사사로운 이해관계에 의해 좌우될 수 없는 이상 법적인 의무로서 강제되어야 한다. 부패방지법 제26조에서 공직자가 직무를 행하는 과정에서 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 된 경우 이를 수사기관·감사원 또는 위원회에 신고하도록 의무를 지우고 있는 것은 당연한 것이다. 이에 더하여 신고의무를 위반한 공직에 대한 처벌 장치를 마련하여 신고의무가 실효를 거둘 수 있도록 할 필요가 있다.

조직 내부에서 상호 견제작용이 활발히 이루어질 수 있기 위해서는 스스로 ‘한울타리의식’을 버리고 부패감시의 역할을 할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 그러한 제도적 장치로서 내부신고자보호제도를 들 수 있는데, 이는 조직체의 내부사정을 익히 알고 있는 구성원 또는 구성원이었던 자가 조직체의 불법, 부정한 사실에 대한 시정노력과 거부행위 등 절차를 기울였음에도 불구하고 목적을 달성하지 못한 경우, 결국 외부에 이를 전달함으로써 조직체의 건전성을 회복하고자 하는 당사자를 조직체 내부보복으로부터 보호함으로써, 내부고발자의 양심과 표현 그리고 국가에 대한 청원을 보장하는 제도이다. 미국의 내부고발자보호법 제2조는 “정부의 불법, 낭비, 부패를 폭로한 공무원을 보호하는 일을 보다 효과적인 행정으로 나아가는 근본적인 조치이다”라고 규정하고 있듯이, 내부신고자보호는 부패방지를 위한 중요한 요소이다. 다만, 그간 부패방지위원회에 부패신고 접수건수가 137건('02) → 113건('03) → 76건('04)으로 매년 감소하고 있는 것을 통해, 조직 내부의 신고 또한 감소하고 있음을 알 수 있다. 이는 내부신고자의 경우 조직 내지 공직사회의 구성원으로서 더 이상 활동할 수 없게 될 것이라는 우려에서 하나의 이유를 찾을 수 있고, 또한 조직 내부의 신고자보호가 미약하다는 사실에서도 그 원인을 찾을 수 있다. 부패방지법 제3장에서는‘부패행위의 신고 및 신고자등 보호’ 등을 규정하고, 제53조 제1호는 신고 등을 이유로 징계조치 등 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 경우 1천만원 이하의 과태료에 처하도록 하고 있다. 내부신고자의 경우 사실상 해당 조직에서 생활을 할 수 없는 경우가 발생할 수 있다는 사실을 고려하여, 일반 신고자에 비하여 더 많은 적극적 보호조치가 강구되어야 할 것이다. 부패방지법 제32조 제9항은 “공직자인 신고자가 위원회에 전직, 전출·전입, 파견근무 등의 인사에 관한 조치를 요구한 경우 위원회는 그 요구내용이 타당하다고 인정하는 때에는 중앙인사위원회 또는 관련 기관의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 위원회로부터 요구를 받은 중앙인사위원회 또는 관련 기관의 장은 이를 우선적으로 고려하여야 하며, 그 결과를 위원회에 통보하여야 한다.”고 규정하고 있으나, 당해 기관의 장이 인사교류를 원하지 않을 경우 달리 강제할 방법이 없다. 인사교류를 고의적으로 거부하는 것을 막는 자세한 보장절차가 마련되어야 한다.

부패방지법 제35조의2는 제32조 내지 제35조의 규정은 소속 기관 또는 감독기관에 대하여 신고한 경우에 관하여 이를 준용하도록 하고 있는데, 이러한 소속 기관 등에 대한 신고자 보호조항이 어떠한 실효성을 거둘 수 있을지는 의문이다.

4. 효율적인 부패행위 통제를 위한 부패방지조직의 정비

부패방지를 위해서는 실효성 있는 법체계와 관련조직이 정비되어야 한다. 이를 위하여 부패방지법이 제정되고 부패방지 핵심기구로서 국가청렴위원회가 출범하였다. 부패방지를 위한 관련법체계의 정비방향에 대하여는 그도안 정부와 학계 및 시민단체를 중심으로 상당한 논의가 있었고, 법 개정과정에서 상당부분은 수용되었다. 따라서 여기서는 기술적인 세부사항을 제외한 일반론적인 사항과 관련하여 몇 가지만 언급하한다.

우선 부패방지업무의 일원화할 필요가 있다. 부패방지법 제10조는 부패방지에 관한 업무 수행 외에 국가 청렴도를 향상하기 위하여 부패방지위원회를 국가청렴위원회로 기관명을 변경하였다. 여기서 국가청렴도를 향상시킨다는 것은 강한 윤리성을 갖춘 정부를 만들겠다는 의지의 표현이라고 할 수 있다. 그런데 현행 법제도는 부패방지법과 공직자윤리법을 통하여 부패방지와 윤리관리를 각각 분리하고 있다. 따라서 행정자치부에서 당당하고 있는 공직자의 복무관리와 재산등록 관련 업무를 새롭게 출범한 국가청렴위원회로 이관하여 부패방지와 윤리관리를 일원화함으로써 효율성과 체계성을 제고할 필요가 있다.

또한 부패행위에 대한 조사권․수사권을 부여할 필요가 있다. 현행 부패방지법은 국가청렴위원회로 하여금 부패 가능성이 높은 법과 제도의 문제점을 지적하고 이를 관련기관에 권고할 수 있도록 하고 있으나, 관련기관에 의하여 제대로 수용되지 않는다는 문제가 있다. 또한 신고사항에 대하여 조사가 필요한 경우 이를 조사기관에 이첩하거나, 일정한 고위공직자의 경우 필요한 경우에 한하여 고발을 하도록 하고 있을 뿐이다. 현행 제도에 의하면, 사실상 국가청렴위원회는 신고된 부패행위에 대한 접수기능만을 행하고 신고된 부패에 대한 처리에 있어서도 조사나 수사의 권한은 없이 단지 확인만 할 수 있을 뿐이어서, 부패행위의 사실 여부를 제대로 확인할 수 없을 뿐만 아니라 부패행위에 대한 신고 필요성을 마저 반감시키고 있다. 효과적인 부패방지 내지 부패통제를 위해서는 위원회에 신고된 부패행위에 대한 조사권․수사권을 부여할 필요가 있다.

또한 공직자윤리법과 관련하여, 공직자윤리위원회에 대하여는 구성과 기능에 있어서 독립성과 전문성 및 공정성을 확보할 필요가 있다. 특히, 정부공직자윤리위원회 등 일부를 제외하고는 위원회의 활동상황에 대한 보고서의 공개가 이루어지지 않고 있으며, 많은 자치단체의 공직자윤리위원회가 사실상 자치단체 소속으로 되어 있어서 해당 공직자의 재산등록상황에 대한 엄정한 심사를 실시하지 못하고 있다는 점이 지적되고 있다.

Ⅴ. 맺음말

이상에서 국가의 청렴도를 제고하기 위한 공직사회의 부패방지를 위한 방안을 살펴보았다. 한국사회에서 공직사회의 부패문제의 심각성은 그것이 장기간의 사회관념을 통해 형성된 문화현상으로 이해되고 있다는 점에 있다고 할 것이다. 따라서 그러한 문패문화를 형성하는 근본적인 요인을 제거하는 것이 부패를 방지하고 궁극적으로 국가의 청렴성을 확보할 수 있는 첩경이라고 할 것이다.

국가의 청렴성 확보는 강한 윤리성을 전제로 하는 것이다. 그러나 부패현상이 초래하는 부작용을 고려할 때, 단순히 공직사회의 구성원의 윤리의식에만 맡길 수 없는 것이며, 이를 효율적으로 달성할 수 있는 법․제도적인 장치를 마련하는 것이 필요하다. 국가 청렴성을 저해하는 공직사회의 부패문제를 해결하기 위하여서는, 공직사회 구성원들이 부패가 국민의 기본적 인권, 민주주의와 법치주의 및 사회적 정의라는 헌법적 가치질서를 붕괴하는 것이라는 점을 분명히 인식할 필요가 있다. 따라서 부패를 방지하고 국가의 청렴성을 확보하는 것은 바로 헌법적 가치질서를 확립하는 국가적 과제라고 할 수 있다. 그동안 부패방지를 위한 다양한 법․제도가 산재되어 있었으나, 부패문제를 이러한 시각에서 접근하지 못하였다는 데에 한계가 있다.

부패방지는 헌법적 과제일 뿐만 아니라, 사회 현실적으로도 이제 부패문제는 국제사회의  관심사로 대두되었고, 한 국가의 청렴도는 국제사회에서 그 국가의 위상과 결정하는 중요한 요인이 되었으며, 따라서 국가의 청렴도는 국가의 발전 가능성을 가늠하는 척도가 되었다. 한국사회 역시 이를 인식하고 부패방지를 위한 일반법인 부패방지법이 제정되었고, 2005년 7월에는 소극적인 부패방지 차원에서 한 걸음 나아가 대내외적으로 국가를 윤리적 토대 위에 바로 세우겠다는 의지로 국가 청렴도의 향상을 목표로 기존의 부패방지위원회가 국가청렴위원회로 새롭게 출범하였다. 그러나 그 위상에 걸 맞는 조직과 권한이 아직은 미흡하여 효율적이고 체계적인 부패방지의 목적을 달성하기에는 미흡하다. 부패방지와 청렴성 확보라는 목적을 달성하기 위해서는 부패방지 관련 제반 업무를 하나의 기관을 중심으로 일원화 하고, 이를 효율적으로 달성하기 위해서는 부패문제에 대한 조사권 내지 수사권 등 실질적 권한을 부여하는 방안이 적극 모색되어야 할 것이다. 물론 이미 언급한 것처럼, 이러한 법제도의 정비는 부패문화의 사회 환경적 요인을 근절하는 것이 근본적이라 할 것이며, 이는 체계적인 반부패교육을 통해 시정될 수 있다. 또한 공직사회에 대한 대외적․대내적 통제장치가 기능을 발휘할 수 있어야 할 것인데, 국민이 감시를 통해 부패방지에 참여할 수 있는 제반 장치가 마련되어야 하고, 아울러 공직사회 내부의 구성원들이 상호 견제를 통해 스스로 부패방지 역할의 담당자가 될 수 있도록 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

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