韓國腐敗學會基調演說2005.11.03.木

基調演說 - 국가청렴정책의 방향과 법제

姜 京 根(숭실대 법대 교수․한국부패학회 회장)

Ⅰ. 국가청렴위원회 출범과 부패인지지수의 향상

국가 청렴성을 실현하는 일이야말로 선진한국을 위한 지렛대이며 한국사회의 결속을 위한 토대이다. 그 중심에 ‘국가청렴위원회’가 있다. 국가청렴위원회는 반부패정책 관련 각국의 법․제도를 바탕으로 하는 국가 청렴 정책의 방향과 법제를 바로 잡아나가는 시대적 과제를 지니고 있는 것이다.

국가청렴위원회는 2001년 7월 24일 제정되고 2002년 1월 25일 발효된 부패방지법에 근거하여 직무상 독립성을 가진 대통령 소속하의 합의제 국가 기관인 ‘부패방지위원회’를, 2005년 6월 29일, 국가청렴도를 높이고 부패방지관련 업무를 효과적으로 수행하기 위해서 '부패방지'라는 소극적인 목표보다 '국가 청렴도 제고'라는 적극적인 목표달성을 위해, 부패방지법중개정법률을 국회에서 의결한 후인 7월 21일 새롭게 출범된 국가기관이다.

국가청렴위원회, 『청렴한국으로 나아갑니다!』 참조.

이렇게 부패문제를 종합적․체계적으로 전담하는 독립기관으로 탄생한 국가청렴위원회는 우리 사회의 투명성 실현에의 중추적 역할 수행에 크게 부응하고 있다. 독립적 반부패기구의 설치라는 현대적 부패극복의 추세에 부응한 참여정부의 큰 진전이며, 나아가 ‘국제투명성기구’(Transparency International; TI)에서 1995년부터 매년 발표하는 ‘부패인지지수’(Corruption Perception Index; CPI)의 지속적 상승세와도 궤를 같이 한다. 19개 수출주도국가의 기업들이 국제거래에서 뇌물을 수수한 정도를 조사한 ‘뇌물지수’(Bribery Perception Index; BPI)도 낮아지고 있다.

World Bank는 옴부즈만, 감찰관, 특별검사, 반부패위원회 등 독립적인 특별기구의 창설이 효과적이라 한다.World Bank, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, Sep. 1997, p.44. 또한  OECD가 들고 있는 1991년 미국 대통령 소속으로 설치된 ‘청렴ㆍ능률위원회’(Council on Integrity and Efficiency), 1989년 호주 뉴사우스 웨일즈州의 부정방지위원회(Independent Commission Against Corruption) 등이 같은 예이다. OECD. (1996). Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice, Occasional Papers No. 14, PUMA, OECD, Paris.; OECD. (1998a). What is an "Ethics Infrastructure?, PUMA, OECD, Paris.; OECD. (1998b). Issues and Developments in Public Management: Survey 1996~1997, PUMA, OECD, Paris.

국제투명성기구는 부패방지 목적으로 지난 1993년에 독일 베를린에 본부를 두고 설립된 NGO로 ’95년부터 CPI를 발표하고 2년 주기로 국제반부패회의(IACC)를 개최해왔다.

특히 부패인지지수에서는 1995년에 41개국 중 27위(10점 만점중 4.29점)에서 2002년에102개국 중 40위(4.0), 2003년에는 133개국 중에서 52위(4.3), 2004년에는 146개국 중에서 47위(4.5)로 발표되었지만, 올해는 40위로 작년보다 7단계 상승하였다. 총 159개국 가운데 한국은 10점 만점 기준으로 5.0점을 받아 지난해보다 7단계 상승한 40위를 기록한 것이다. OECD회원국을 기준으로 할 때는 30개국 중 22위로서 2단계 상승한 수치이다.

특히 중요한 것은 부패지수 점수가 5점대에 진입한 것이다. 1997년 이후 처음으로 조사대상 159개국 중 세 번째로 높은 개선도를 보인 것인 데, 이는 정부의 강력한 반부패정책 추진결과라 볼 수 있다. 특히 한국이 아시아 국가 중에서 국가청렴성 추구에 가장 뛰어난 진전을 이루었다고 하면서, 그것이 ‘국가청렴위원회’의 출범에 기인한다는 평가를 한 것이다. 이는 우리의 소득이나 대외교역 수준에 비례적 균형관계를 이루어 국가경쟁력에도 순기능을 주게 된다.

Ⅱ. 국가청렴정책의 방향

부패의 개념을 공직자가 공직과 공권력을 이용한 사적이익의 추구를 의미하는 공직부패 외에 민간부문을 포함하는 사회전반에 걸친 공공이익 파괴의 문제로 포괄하면, 부패 극복은 인간성 극복의 문제와도 같이 원천적으로 불가능한 영역일 것이다. 부패 문제는 인간의 존재론적인 불안과 탐욕(ontological anxiety and greed)의 근원이 되는 인간의 영혼 문제(spiritual problem)와 깊은 관련이 있고 그의 심층적 분석 없이는 부패현상의 이해가 어렵다는 지적 때문이다.

The abuse of public power for private benefit. Banfield(1975)는 부패를 “국민의 이익에 반하는 대리인 즉 관료의 의도적 사익추구 행태”로 정의한다. “intentional failure of agent to serve the interests of principal for her interests”

김영종, 영적부패에 관한 연구, 한국부패학회 정기학술회의, 2004.12.18.(토) 발제문.

그럼에도 불구하고 부패방지법 제2조 3호는 i) 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, ii) 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득･관리･처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위로 정의하고 있다. 이 부패행위 개념이 성립하려면 행위 주체, 직무관련성, 지위･권한 남용 또는 법령위반, 사익도모 또는 공익침해 등의 요건을 동시에 만족하여야 한다.

김성호, 『부패방지를 위한 제도개선에 관한 연구』 건국대학교 법학박사학위논문, 2003.6.

김상식, 『부패방지 정책의 실효성에 관한 연구 - 공직자재산등록제도의 조직학습론적 해석』 고려대학교 행정학박사학위논문, 2005.6.

이렇게 부패개념을 공직자의 직무에 관련하는 것으로 인지할 때, 국가청렴성을 위한 정책은 감사․감찰을 통한 부패의 적발․처벌 중심의 사후통제방식에서 시민 참여와 내․외부 통제를 추진하는 체계적 부패 접근방식을 통한 부패 통제 제도의 점검 및 확산 시행의 방안을 실현하는 것이 되어야 할 것이다.

엄격한 자체감찰 및 지휘관 책임 강화를 통한 부패유발요인 분석 및 제도개선, 투명하고 공정한 인사관리 시스템 강화, 윤리성 검사 및 윤리교육을 통한 공무원 행동강령의 실효성 강화, 민관 반부패 네트워크의 안정적 정착을 위한 시민의 부패방지 정책참여 시스템 구축을 통한 시민참여 활성화, 그리고 연차별 청렴도 측정 및 평가결과의 반영 등이 그것이다.

이 같은 부패 극복을 통한 정의의 실현은, 헌법의 문맥에서 보면 “모든 사회적 폐습과 불의를 타파”(헌법전문) 함으로써 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보”(헌법전문) 하는 일에 다름 아니다. 헌법에서 보는 부패는 ‘사회적 폐습과 불의’이고, 그러한 행태야말로 한국의 사회공동체를 민주적 조직체로 법제도화 함에 있어서 가장 큰 장애가 되는 전근대적 문화라고 인식하는 것이다. 전근대적 부패문화의 타파야말로 우리의 사회공동체를 근대적 사회로 탈바꿈하게 하는 첫 번째 과제임을 현행 헌법은 분명히 말한다. 그때 인격화된 권력은 제도화하여 민주주의와 법치주의 등 우리 헌법의 기본원리가 원칙대로 기능할 수 있게 된다. 시민의 자유는 보장되고 정부 권력에 대한 시민사회적 통제는 가능하게 되는 것이다.

이와 같이 부패를 헌법의 기초에서 바라 볼 때, 특히 공직부패는 특정 국가나 사회의 현실을 반영하는 역사적 개념이 된다. 그때 부패를 공직자의 개인적 행동으로 이해할 때 제시되는 부패방지의 법제 내지 정책은 개별 법률에 의한 형사법적 처벌 등 개인적 비리의 시정에 머물지 아니 하고, 정부권력의 제한과 남용의 억제 및 공직자 권한 행사에 있어서의 월권 방지를 통한 민주주의와 법치주의 등 헌법원리가 원칙대로 기능할 수 있도록 하는 유기적 구조를 이루게 될 것이다. 구체적으로는 개인과 기업의 자유로운 경쟁과 창의(헌법 제119조제1항)에 기초하여 국민주권주의(헌법 제1조제2항)에 기초한 국가의 형성과 개인의 행복추구권(헌법 제10조제1문) 등을 실현할 수 있는 법제의 정비가 그것이다.

부패방지의 헌법적 의미는 또한 부패의 타파가 국민의 공무담임권과 청원권의 실현에 관계된다는 점이다. 예를 들어 공무담임권(헌법 제25조)은 국민 각자가 공직에 나설 수 있는 피선거권과 공무원으로 임용될 수 있는 공직취임권이라고 하는 국민의 기본권임에도 불구하고 공직부패는 공직자가 되고자 하는 국민의 공직참여의 기회를 결과적으로 상실케 함으로써 공무담임권을 침해한다. 공직자가 담당하는 공직을 성적과 능률이라는 직업공무원제도(헌법 제7조)에 기초해서가 아니라 부패 행위를 매개로 금전 등으로 이를 사는 행위이기 때문이다.

부패 행위는 또한 청원권을 침해한다. 청원법(법 제4조제2호)에 따르면 국민은 공무원의 비위의 시정 또는 공무원에 대한 징계나 처벌의 요구를 청원할 수 있다. 하지만 청원을 수리한 관서는 심사․처리한 결과를 청원인에게 통지하여야 할 뿐(법 제9조제4항) 이를 구속력 있게 실현시킬 강제력은 지니지 못한다. 그러므로 부패 방지를 위한 관련 법제 특히 그 일반법으로서의 ‘부패방지법’은 공직자 비리를 구속력 있게 실현할 수 있도록 하는 규범으로서의 기능을 지닌다.

헌법은 이밖에 부패방지를 위한 공직자의 의무를 규정하고 있다. 특히 국회의원은 청렴의무(헌법 제46조제1항)가 있고 국가이익을 우선하여 양심에 따른 직무(동조제2항)를 행하여야 하기 때문에 그 지위를 남용하여 국가, 공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리, 이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다(동조제3항). 또한 정부의 수반이자 공무원 임면권자(헌법 제78조)인 대통령(헌법 제66조제4항) 역시 그 직책을 성실히 수행할 것을 선서하며(헌법 제69조) 부패 범죄에는 형사상소추를 받는다(헌법 제84조의 해석). 법관 역시 양심에 따른 독립한 심판을 하여야 한다(헌법 제103조). 이는 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대해서 책임을 지는 모든 공직자에게도(헌법 제7조제1항) 타당하다.

부패는 이와 같은 행동준칙의 작동을 무력화시켜 그에 기초한 행동질서인 자생적 시장질서의 형성과 진화에 장애요인으로 작용한다. 따라서 부패의 극복은 일정한 원칙에 따라 시스템적으로 접근되어야 한다. 시스템적 접근이란 의식개혁과 더불어 부패를 유발하는 제반 요인을 찾아내 이를 차단할 수 있는 ‘틀과 질서’를 갖추고 이를 뒷받침할 수 있는 부패방지 행동준칙을 마련하는 것이다. 반부패의 거시전략과 미시적 정책을 사전 예방과 사후 처벌의 관점에서 동시에 실현하는 것이 그 한 예이다. 정권이 바뀔 때마다 "서정쇄신" "국가기강확립" "부패척결" "부패와의 전쟁" 등의 구호와 함께 이루어진 부패사범에 대한 형사처벌 반복의 관점과는 다른 것이어야 한다.

그러므로 부패 극복은 경제성(economy), 능률성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 모두 곱하여 얻게 되는 지출 대비 성과인 지출가치성을 중시한 정부개혁에 뒤이어 공직윤리와 투명성에 초점을 둔 윤리성(ethics) 개혁으로 가는 부패 방지 선진국의 예를 벤치 마킹함과 더불어, 합법성과 투명성도 소홀히 하지 않는 것이어야 한다. 정부개혁을 지속하되, 추상적으로 설정되어 있고 느슨하게 집행되는 규칙과 준거, 절차와 제도를 구체화ㆍ내실화 하는 것이 그것이다.

박재완, 반부패의 전략과 전술: 예방과 처벌, 1999년도 특별세미나 발표논문집(새 천년의 비전: 투명하고 부패없는 사회 건설), 한국행정학회, 1999.12.

OECD(1996)는 공직윤리를 확립하기 위한 기반(ethics infrastructure)을 상위체계인 3대 기능과 그 하위체계인 8대 요소로 구분한다. 3대 기능은 통제(control), 지도(guidance) 및 관리(management)로 구성된다. 통제기능은 그 하위체계를 구성하는 3개의 요소 즉 ① 독립적인 조사와 기소를 수행할 수 있는 효과적인 법제(legal framework), ② 효율적인 책무성 담보장치(accountability mechanisms)로서 내부행정절차, 감사, 성과평가, 의회의 통제 및 내부고발 등을 포괄한다. ③ 활발한 시민사회단체와 언론 등에 의한 공공개입과 감시 등에 의해 확립된다. 지도기능은 하위체계로서 ④ 정치적 리더십의 확약(commitment), ⑤ 바람직한 가치와 기준을 수록한 작동 가능한 행동강령(codes of conduct), ⑥ 교육훈련 등 전문직업적인 사회화 등 3개의 요소에 의해 작동된다. 관리기능은 하위체계로서 ⑦ 효과적인 인적자원정책에 기초한 적절한 급여와 직업의 안정성 등 건전한 공공서비스 여건이 마련되고 ⑧ 공직윤리기반의 총괄ㆍ조정기구가 있어야 확보된다. 반부패 전략은 이들 기능과 요소를 포괄하는 체계적 시각에서 수립하고, 사람ㆍ제도ㆍ환경을 망라하는 다양한 메뉴를 동원하는 것이 불가피하다. 박재완 위의 논문 참조.

이는 추상적인 가치와 규범의 자발적인 준수를 기대하는 ‘높은 길’과 구체적인 규칙과 절차의 강제적 이행을 담보하는 ‘낮은 길’을 겸용할 때, 가능하다. 그렇지 않게 되면, 반부패정책이 정권교체에 따른 부패 공직자의 인적 청산과 중ㆍ하위 공직자에 대한 사정을 위주로 전개되고, 제도 개혁은 수시로 돌출된 스캔들에 대응하는 부분적ㆍ산발적으로 추진되는 위험성이 커지게 된다.

김대중정부의 초기 반부패정책을 보면 ‘기아 로비’, ‘경성 비리’, ‘稅風’, ‘유선방송 인가’, ‘PCS 사업자 선정’ 등 김영삼정부 시절의 의혹사건들에 대한 수사를 통해, 정경유착과 관련된 정치인을 비롯한 고위 공직자와 기업인을 응징하였다. 중ㆍ하위 공직자에 대한 사정활동을 통해, ‘불평불만세력’과 ‘개혁냉소세력’ 등에 해당하는 공직자를 퇴출하였다. ‘새정치국민회의 민원실장 비리’, ‘이종기 변호사 전별금’, ‘고관 집 거액현금 도난’, ‘경기은행 퇴출 로비’, ‘고급 옷(값) 로비(대납요구)’ 등의 부패사건에 대응하여 제한적 특별검사제 도입, 대검찰청에 ‘공직자 부정부패사범 특별수사본부‘ 신설, ’공직자 10대 준수사항‘을 제정하였다. 효율성과 대응성에 치중한 개혁의 일환으서의 반부패 효과를 수반하는 제도개혁으로 공기업의 경영공시제도 도입, 정부규제사무의 48%를 폐지하고 22%를 완화, 행정서비스헌장 제정, 공공감사기준 등을 제정하였다. 박재완 위의 논문 참조.

이런 맥락에서 정부회계기준, 행정서비스 헌장, 공직자 행동강령, 내부고발자 보호, 정보공개와 열람, 고위공직자 재산등록ㆍ공개ㆍ소명과 외부감사기관의 실사, 퇴직후 규제, 인사청문회, 검찰의 기소독점권 완화 등은 정당성을 지닌다. 또한 부패의 감시 주체를 부패감시의 임무를 공식적으로 부여받은 정부기구인 감사원, 검찰, 경찰뿐만 아니라, 일반 공직자와 공공서비스의 수요자인 민원인, 정부와의 계약 당사자 및 시민사회단체를 포괄하여야 한다. 감시주체의 다원화는 부패감시기관의 독점성을 완화하고 경쟁적ㆍ대체적인 수행을 구현함으로써 부패감시기관의 비효율을 줄이는 데에 기여한다. 내부고발도 비공식적인 내부감사(informal internal auditing)의 역할을 수행하고, 부패에 대한 처벌의  소멸시효 연장 역시 처벌의 실효성을 제고하는 확실한 위협이 될 수 있다.

Ⅲ. 국가청렴정책 실현을 위한 법제

반부패를 통한 국가 청렴성은 강한 법을 갖는 것이 중요하다. 정직한 정부기관이 법을 공정하게 시행하는 것도 그렇다. 법을 이용해서 도망갈 구멍을 만들어주지 않도록 해야 한다. 권력형 부패의 가장 큰 폐해는 ‘공권력의 사병화’이다. 법의 권위와 ‘법의 지배’(rule of law)를 허물고 국민들 사이에 법과 공권력에 대한 불신과 냉소주의를 확산시키기 때문이다.

공직자 재산백지신탁제 도입을 골자로 한 공직자윤리법 개정, 국민고충처리위원회를 국가행정옴부즈만으로 개편하고 지방자치단체에 시민옴부즈만을 설치하는 내용의 옴부즈만설치, 불법정치자금국고환수 등이 강한 법의 예들이다.

국회법 개정(국회의원 면책특권 및 불체포특권 제한, 국회윤리특위 강화, 국회의원 영리 활동 금지), 로비스트법 제정(로비 양성화), 감사원에 공직자 재산등록 실사권 부여, 돈세탁방지법 제정을 통한 적발기회의 증대, 내부고발자 보호 제도 강화, 주민감사청구제 및 집단소송법, 사정기구 객관성․중립성 보장, 부정부패로 얻어진 이익몰수․추징 - 불법재산몰수법(증식된 재산도 몰수), 부정부패자에 대한 사회적 제재를 위해 관보, 회보, 국정신문 등 각종언론에의 공표, 뇌물제공자와 수뢰자에 대한 처벌 강화, 정치인∙고위공직자의 부정부패 악순환청산을 위한 제도 개선, 부정부패사범에 대한 집행유예제 적용 배제 등의 강한 법집행 및 사면대상에서 제외하는 사면법 개정 등이 그것이다.

최근 일본시민단체들은 시위보다는 ‘제도와 기금’을 통해 일본 사회의 투명성을 높이고 있다. 지난 2000년 이후 일본에 악질적 상술로 피해를 본 소비자들이 속출하자 일본 소비자협회와 생활협동조합연합회 등 시민단체들은 피케팅이나 퍼포먼스 대신 시민들을 대신해 소송을 제기할 수 있도록 한 소비자단체소송제도의 도입에 대비해 소송대행 단체인 ‘소비자기구 일본’을 설립했다. 모금을 통한 ‘사회변화’도 시민단체의 전술이 되고 있다. 생활협동조합에서 일하던 스즈키 도루는 99년 7월 삿포로에서 ‘홋카이도 그린펀드’를 설립, 시민풍차를 성공시켰다. 이슈가 발생하면 뜻있는 개인이 비 유기적으로 모여 다중(多衆)으로 자연스럽게 참가한다.

문화일보, 함께 열어가는 투명사회, 2005.05.12. 이후 게재

싱가포르는 고위 공직자나 정치인들의 부정부패에 대해 가혹하리만큼 엄격하다. 일단 비리 혐의를 받은 공무원은 지위 고하를 막론하고 반드시 처벌받게 한다는 원칙이 있다. 인민행동당(PAP)은 부패방지 전략의 일환으로 기존의 부패행위방지국(Corrupt Practices Investigations Bureau․CPIB)의 권한을 강화했다. 또 최고 행정권자인 총리실 직속 기관으로 하였다. 아무리 총리라 하더라도 CPIB가 임무를 수행하는 것을 방해할 수 없다. CPIB가 막강한 권한을 가지게 된 것은 지도자들의 의지가 뒷받침되었기 때문이다.

문화일보, 함께 열어가는 투명사회, 2005.05.12. 이후 게재

국제적으로도 투명사회 건설을 위한 국제사회 반부패 노력은 OECD를 비롯해 유엔, 국제투명성기구(TI), 월드뱅크 등 국제기구들이 주도하고 있다. OECD는 30개 회원국들의 뇌물방지협약 이행여부를 점검하기 위해 실사단을 파견하고 있다. 우리도 검찰과 경찰의 외국공무원에 대한 뇌물제공 관련규정의 운영현황, 단속실태, 뇌물방지를 위한 기업의 회계․감사규정의 구비현황 등을 집중 점검받았다. 또 기업과 주식시장에 대한 신뢰를 구축하고 유지하기 위해 기업경영의 우수사례 권고안이 추가된 ‘OECD 기업지배 구조원칙’ 개정안을 지난해 4월 승인했다. 이 개정안은 정부에 효과적인 규제의 틀을, 기업에 책임경영을 각각 요구하고 주주들의 역할과 정보공개를 강화하는 내용이 포함돼있다.

부패의 질적 변환에 대응한 극복도 현안이 되고 있다. 정보부패(information corruption)가 그것이다. 이는 정보의 균질성을 흐트러뜨림으로써 공동체 질서 정립 내지 사회 공공정책 결정을 오도하여 그 정보를 접한 소수의 자에게만 일정한 이득을 가져 오게 할 때의, 그 상황을 법제도적으로 포착하는 개념이다. 비록 법적으로는 제재를 받지 않는 범주라도 일반적 윤리감정이나 사회의 보편정서상 용납하기 어려운 범주의 ‘불균형적 특혜’나 ‘우월적 이익’을 先取하는 경우를 정보부패의 범주에 넣는 것이다. 국가 영역의 공직자가 마땅히 살폈어야 할 관계되는 ‘정보를 제대로 처리하지 않았을 경우 또는 처리하지 못했을 경우를’ 과실이나 무능으로 판단하여 이들에게 면책을 줄 것이 아니라, 그로 인하여 사회 구조나 질서에 불합리 내지 실패를 가져 오게 했다면 ‘정보부패’의 대표적 경우로 보아 필요최소한의 책임을 물을 수 있도록 하는 규범적․제도적 대응책을 세울 수 있게 함으로써 부패의 개념 범주를 넓게 하는 것이다. 이로써 情誼가 지배하는 사회에서 법규와 합리성이 지배하는 사회에로의 구조 전환을 강하게 요구할 수 있게 된다.

결국 그렇게 해서라도 한국사회라는 이 공동체가 건강한 조직체로서 발전하고 변화할 때, 국내외적 상황변화에 대한 우리 공동체의 응전은 가능하게 되어 浮動體가 아니라 땅에 깊이 뿌리내리고 성장하게 된다. 건강하고 청렴한 국가․사회 성립의 최소한의 표지를 위한 정부권력의 제한과 남용 억제 및 관료의 월권과 부패 방지는 거기에서 구하게 된다. 공선 공직자들이나 직업 관료들의 청렴성이 보장되지 않는다면, 그 속에서 우리가 지니는 시민적 자유에 기초하는 민주주의와 법치주의라는 헌법적 가치는 실현될 수 없다. 그렇게 해서 공직자 부정을 막을 수 있을 때, 공직자가 국가의 통치구조 내지 국가권력의 형성 구조에 있어서의 모세혈관으로서의 기능을 발휘할 수 있게 된다.

국가청렴위원회를 중심으로 국가 청렴성의 실현이야말로 제1,2공화국의 행정개혁(1948.8-1961.5), 제3, 4공화국헌법(1961.5-1981.2) 내지 제5공화국(1981.5-1987.12)의 사회정화운동과도 다른 진정한 의미의 대한민국이라는 국민공동체를 형성하는(nation building) 결과를 가져와, 제6공화국의 노태우정부(1987.12-1993.2) 및 김영삼 정권(1993.2-1998.2) 그리고 김대중 정권(1998.2.-2003.2)과 구분되는 참여정부의 성공적 제도의 하나로서 기억될 것이다.                               kkkang@ssu.ac.kr