독일에서의 청렴성 제고를 위한 법․제도적 방안

임 종 헌 연구교수 (한양대 아태지역연구소 )

I. 서론

얼마 전까지만 해도 독일의 행정부문이 부패의 면역 지역으로 알려져 왔다. 그러나 최근 잇달아 나타나고 있는 뇌물 수수, 특혜 시비 등은 이러한 상황이 계속 유지되고 있는지 의심하게 만든다. 독일에서는 매년 부패로 인해 2백억 마르크의 손실이 나오는 것으로 추정되고 있다. 60년대 이후로 뮌헨의 하수도 건설에 있어 카르텔 결성이 묵인되어 시장가보다 10-30%까지 가격이 형성되었다. 이 때문에 뮌헨시에 미친 손해는 2억5천만-7억5천만 마르크로 추정된다. 게다가 국민들의 행정에 대한 불신이 심화된다.

각 지자체에서는 이러한 부패에 대처하기 위해 노력하고 있다. 그러나 아직도 포괄적인 예방 정책은 예외적인 경우이고 대개는 특별한 상황이 생길 경우에 이에 대처하는데 급급하다. 특히 공공 수주 부문, 사업 등 허가 부문, 지원금 부문이 이러한 부패에 노출되어 있다.

헬무트 콜(Helmut Kohl) 전 연방총리가 기부금에 대한 법률적 규제를 고의적으로 무시하고 기업으로부터 210만 마르크의 신고하지 않은 기부금을 받았다는 사실이 분명하게 드러난 것은 1999년 11월의 일이다. 물론 그는 이 돈으로 개인적인 치부를 한 것이 아니라 자기의 정당을 위해 지출했다. 게다가 기민련의 기부금 수입 총액과 비교하면 겨우 3%에 불과하다. 하지만 결정적인 문제는 금액의 크기가 아니라 투명성이라는 정당 운영의 대원칙을 훼손했다는 데 있다. 비밀리에 기부금을 받은 행위는 자동적으로 무언가 그에 상응하는 대가를 지불했다는 의심을 불러일으키기 때문이다.

11월 이후 계속된 여러 가지의 폭로를 통해 헬무트 콜이 연방 총리로 있던 1982년과 1998년 사이에 기민련이 리히텐슈타인과 룩셈부르크에 비밀 계좌를 운용했다는 것이 분명하게 드러났다. 기민련이 재계 인사들의 기부금 가운데 상당한 액수(10만 마르크)를 현금으로 받았다는 사실도 아울러 밝혀졌다. 이 돈을 받은 것이 법률적으로 금지된 사항은 물론 아니다. 하지만 이런 방식의 기부금 수수는 무언가 정당하지 못한 목표를 추구했다는 의심을 불러일으켰다. 게다가 추가 조사를 통해서 밝혀진 바에 따르면 이 현찰 기부금은 기민련의 회계 장부에 나타나지 않았다.

Anke Martiny, Korruption- wuchernder Krebsschaden in der Gesellschaft, in: Aus Politik und Zeitgeschichte(B32-33/2001)

본 논문은 독일의 부패문제의 해결을 규제적 차원과 예방적 차원으로 구별하여 이 두 가지가 선택이 아니라 동시에 추구되어야 할 것으로 파악한다. 규제의 수단으로 적발을 강화하고, 처벌을 공정하고 엄하게 하는 한 편 예방적 수단으로 부패유발적인 제도 개선, 교육․홍보, 평가 등 여러 가지 방법들을 함께 추구한다.

II. 부패의 규제적 수단

규제적 수단이란 부패의 적발을 강화하고, 처벌을 공정하고 엄하게 하는 행위라고 할 수 있으며, 예방적 수단이란 부패유발적인 제도 개선, 교육․홍보, 평가 등 여러 가지 방법들을 말한다.

독일의 형법에서는 부패한 행위에 대하여 처벌하는 조항들이 수없이 많다. 또한 외국 공무원의 뇌물 방지법의 영향으로 공여의사 표시만으로도 처벌할 뿐만 아니라 개개인도 처벌하며, 뇌물이익의 2배를 벌금으로 처하도록 하는 국제뇌물공여죄, 공정한 경쟁을 해치는 행위를 처벌하기 위한 카르텔 법, 유럽이사회에서 제정한 부패를 척결하기 위한 여러 가지 형법 및 민법 조항들이 있다.

많은 유형의 부패는 형법의 처벌 대상이 된다. 상대적으로 무해하고 경미한 부패는 공직자가 특정한 공직 행위를 수행할 것을 대가로 한번만 소액의 돈을 받는 경우이다. 이보다 더 위험한 상황은 이러한 관계가 뿌리를 내려 고질적인 구조를 가지고 일회 상납의 문제를 넘어설 때이다. 이렇게 장기적으로 관계 당국의 결정에 영향을 행사하게 되는 구조가 형성되는 즉시, 부패는 화이트 칼라 범죄 또는 조직 범죄의 수준까지 급격히 올라간다. 이런 유형의 범죄의 심각성은 지난 몇 년간 계속 증가되어 왔는데, EU 회원국의 통합과 기업들의 해외 영업 진출 증가와 무관하지 않다. 독일에서도, 특히 부지 매입이나 계약수주 등에 공무원과 기업간의 결탁관계가 더욱 많아지고 있다. 이 맥락에서 행해지는 위반 사례로, 뇌물수수에만 그치지 않고 배임(breach of trust)이나 문서위조에 공무원이 개입하는 범죄가 늘고 있다. 기업 소유자들 간에는 건설 부문 계약을 둘러싼 담합 입찰의 맥락에서 특히 범죄가 많다.

Wolfgang Hetzer, Organisierte Kriminalitaet und Korruption, in: Aus Politik und Zeitgeschichte(B32-33/2001)

최근 몇 년 사이에야 이 같은 문제에 대한 인식이 증가하여서, 형법 개정의 필요성을 두고 논의가 시작되었으며, 다른 법 분야에서 예방 조치를 수립해야된다는 주장도 나왔다. 그 결과 여러 가지 입법 개혁안이 지난 연방 정부 하에서 나왔다. 예를 들면, 1994년 1월22일에는 동월 13일자 28차 형법개정안이 발효되었는데, 여기에는 형법전에 108조 e항을 삽입해서 국회의원에게 뇌물을 주는 것을 범죄로 규정하였다. 1996년 12월 15일에 연방정부는 反부패법 초안을 국회에 제출하였고, 국회는 1997년 8월13일 이것을 통과시켰다.

위르겐 마이어,“독일 연방 공화국의 반 부패 예방 조치 및 형사 처벌”, 『부패의 경제적 비용: 독일과 EU』, 참여연대와 프리드리히 에베르트 재단, 2000.

이 법안의 주요 내용을 살펴보면, ① 이제까지는 뇌물을 주고받는데 있어 소위 "부정 행위 혐의", 다시 말해 "특정한 결과를 원해서 하는 목표지향적 협력"이 입증되어야했는데, 이 법률을 통해 특정 업무와 관련해서 뇌물을 주고받은 자체가 처벌 대상이 되었다. 특히 소위 "미끼", 다시 말해 구체적 목적 없는, 그러나 이러한 '선의'에 대해 후에 보상을 받으려는 목적을 가진, 작은 선물들도 더 이상 용인되지 않는다. ② 뇌물 공여와 수수에 있어서 앞으로는 재산형 등이 강화되어 부패로 얻은 이익에 대한 효율적인 제재가 가능해졌는데, 이는 뇌물 범죄에 대한 경고 효과가 높다. 이를 통해서 공무원의 부패와 민간경제의 부패에 대해 근본적인 차이를 두지 않을 수 있게 되었다. ③ 형법 298조를 통해서 공공수주에 있어 경쟁을 제한시키는 사전 협의에 대한 범죄구성요건이 만들어졌다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

1. 형사 처벌

형사 처벌 면에서, 反부패법(Anti-Corruption Act)은 주로 형법 331항 이하에 의한 뇌물 수수 범죄행위에 대한 변경을 초래하였다. 현실적으로 이 규정들은 불충분하다는 지적을 많이 받아왔다. 초기에 이전 법 상황에서는 형사 책임소재(criminal liability)의 간극을 낳았었다. 이는 형법 11항 (1) 2번(Section 11(1) No.2 Criminal Code) 에 나와 있는 "공직자(official)"의 정의가 협의로 되어, 공공 업무를 민간 기업이 맡는 경우의 문제였다. 이 말은, 유한 회사(GmbH)의 법적 구조를 가진 국영 기업의 전무이사(managing director)의 경우 그가 공직자의 정의에 부합한다고 주장하기가 어려웠다는 것이다. 그러므로 분명하게 할 목적으로 형법 11항 (1) 2번 c)에서는 "업무 수행을 위해 선정된 조직의 형태에 관계없이" 공직자의 위치를 맡은 사람은 언급된 관직 상 공공 행정업무를 수행해야하는 사람을 뜻하는 것으로 확대되었다. 또한 舊法에서는, 어떤 이익을 받거나 준 행위의 유죄 여부는 (약속 또는 요구한) 이익과 (바란 또는 행해진) 공적 행위 사이에 긴밀한 연관이 의도적으로 있는 것에 달렸었다. "불법적 공모(unlawful arrangement)"라고 언급되는 이같은 관계는 독일 뇌물 관련법의 핵심 요소를 이루었으나, 현실적으로는 정의상의 어려움을 야기했다. 예를 들어 상납과 공공 행위가 이루어진 각각의 시점 사이에 시간이 흐른 이유로 두 행위가 분명히 상호 연결되지 않는 경우라던지, 구체적인 공적 행위에 상납이 의도적으로 배정된 것이 아니라 소위 "통행료(sweetener)"조로, "전반적인 거래 환경 개선"을 위한 상납인 경우가 그것이다. 반 부패법에 삽입된 문구는 이제 "공직 의무 수행(performance of official duties)"을 그 자체로 설명하고 있다.

뇌물 수수 범위 내에서 제 3자에게 상납하는 기부액을 특별히 포함시키는 것과 관련해서는 더 이상의 불확실한 요소들은 제거되었다. 舊法에서는, 제 3자에게 주는 기부금이 뇌물이 되려면 이것이 어떤 방식으로든 공직자에게 간접적인 이익이 되어야 했다. 그래서 공직자가 속한 정당 등 조직이나 단체에 기부하는 경우에 해석의 문제가 야기된 것이다. 새로운 개정안에서는 이 같은 문제를 해결하였다.

더불어, 형법 335조는 뇌물 수수 및 부패의 특별 가중 처벌 구성요소를 삽입했는데, 절도, 사기, 배임, 문서 위조에 대한 규칙을 준용하여 10년형으로 하고 있다. Subsection 2에 나온 전형적인 예들은 조직범죄(3번 참고: "범칙자는 상업적으로 또는 이 같은 행위를 계속적으로 할 목적으로 형성된 조직의 일원으로 행동한다.")를 다루고자 한 것이고, 1번과 2번하에서는 대규모 뇌물 상납 행위와 미래에 공적 행위를 수행할 대가로 범칙자(부패 공무원)가 계속적으로 뇌물을 받는 행위도 포함된다. 공직자에 대한 형량은 2년에서 3년으로 약간 증가했고, 판사의 경우는 3- 5년으로 형량이 증가했다.

수뢰 범죄 개혁에 더불어, 완전히 새로운 26장(Part)이 형법에 "경쟁 제한 부정행위"라는 표제 하에 첨가되었다. 이것은 이전에 불공정 경쟁 방지법 12항(S.12 UWG)에 나와 있던 조항(직원의 증수회)을 형법(299, 300 조)에 통합시킨 것이다. 이와 관련해 진술된 법안의 근거는 "기업계의 부패는 사회적 및 윤리적으로 지탄대상이 되는 행동도 되기" 때문이며, 형법의 핵심 법률로 통합됨으로 해서 이것이 더욱 강조되었다. 상기한 규제 내용에 따라, 299조 하의 형량은 3년 징역까지로 증가하였으며, 가중 처벌의 경우(300조) 5년 징역형이 명시되었다. 더욱이, 형법 298조는 "입찰 관련 경쟁 방해 담합"을 단독 범죄행위로 규정하였다. 이것이 필요했던 이유는 이 분야에서 행해지는 불법 관행 -특히 관급 건설 공사 계약경우 - 이 반드시 뇌물 수수와 연결되지 않는 경우도 있었으며, 금전적인 피해를 입증하는 문제로 인해 사기에 대한 형사 책임("입찰 또는 응찰 사기")을 묻지 못하는 경우가 많았다. 이로 인해 결과는 만족스럽지 못해서, 입찰 담합이 형사법 상으로 처벌되지 못하고 단지 행정상의 위반으로 벌금형만 부과하는데 그친 것이다 (불공정 경쟁 방지법 25조, 38조(1)항 No.8을 보라). 이러한 측면에서 대책이 절실히 요구되었다는 사실은 지난 수십 년 간 기업과 책임자들에게 부과된 상당액의 행정 과징금 건수가 많은 것으로도 가늠할 수 있다. 형법 298조항의 범죄 구성요소는 "발주 측이 특정한 입찰 제공을 수락하게 할 목적으로 만든 계약에 기초하여 상품과 용역 입찰과 관련하여 어떤 것이 제공"되는 것을 요구한다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

마지막으로, 형법 302 및 338조는 형사 처벌 부과 권한을 확대해, 이익분을 몰수하고(형법 43조 a 자산 몰수) 특별 가중 처벌대상 증수회 및 부패의 경우 추가 몰수(형법 73조 d)를 가능케 하였다. 이 조항 하에서, 범법자가 상업적으로 또는 이 같은 행위를 계속적으로 할 목적으로 형성된 조직의 일원으로 행동하였다면, 부패 행위로 얻은 이익은 보통 형법 73조 d에 근거하여 추가 몰수된다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

더불어, 1994년 1월13일자 28차 형법개정안은 국회의원에 대한 뇌물공여를 형법전에 추가하였다 (형법 108조 e항). 이것은 국회의원들이 이익 집단에 직무상 가까워지거나 대규모 로비를 통해서, 그리고 부패를 조장하는 다른 상황에 의해 의원들의 임무권한(mandate)과 정치적 의원제도의 자유로운 행사가 위협받는다고 사료되었기 때문이었다. 그런데 새로운 범죄행위를 추가하였지만 심한 비난의 대상이 되었다. 왜냐 하면, 이 조항으로는 단지 의원 또는 국회위원회 소속의원들이 책망 받을 만한 투표 행위만을 처벌 대상으로 하고 있었는데, 이는 의원들의 의정 중 작은 부분에만 형사책임을 묻는 셈이었기 때문이다. 국회의원의 자문역(consultancy work)이나 원내 정당 또는 큰 부분을 차지하는 실무 그룹에서 수행되는 업무는 제외된 것이다. 본 조항은 구체적인 불법적 공모를 요구한 결과, 추가적이고 실질적인 제약을 받고 있다. 그리하여 특정한 방식으로 표결하겠다는 합의를 얻는 것이 아니라, 뇌물을 받은 의원이 향후 공여자의 이익을 관대하게 봐주도록 한다는 전반적인 기대 하에 선물이나 혜택을 준 것("정치적 후광 만들기"용 상납)은 처벌대상이 되지 못하고, 투표를 한 뒤에 그 특정한 표결 행위에 대한 사례금 또한 해당되지 않는 것이다. 그러므로 위 조항이 거의 무의미한 것으로 드러난 것에는 이견의 여지가 없으며, 이 경우 조정을 해야 하는 것이 시급하다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

2. 비 형사적 조치

부패와의 전쟁에서 더욱 큰 효과가 있는 것은 여러 가지 행정 및 세제 조치들로, 최근 독일에서 더욱 철저하게 적용되어 왔다. 본고에서는 부패를 근절하기 위한 행정 및 세제 방안에 특히 초점을 맞추도록 하겠다.

1) 세제 조치

사민당(SPD)은 부패 방지 세법안을 국회에 상정하였다.소득세법(EStG) 4항(5) No.10을 개정한 위 법안은 특히 국내외 음성 자금과 뇌물의 세금 공제대상 지위가 완전히 폐지되도록 하고 있고, 세금 비밀(tax confidentiality) 보장 유지 의무 예외 조항에 부패 행위까지 포함되도록 세법 (AO) 30항(4) No.5를 확대하였다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

그러나 불행히도 당시 정부는 1996년 세법 내에 뇌물의 세금 공제 지위를 제한하는 정도로 미온한 수준의 개혁안을 결정하는 것에 그쳤다. 중재 위원회는 소득세법(EStG) 4조(5) No.10을 1996년 세법에 첨가하도록 하였는데, "이익의 증여와 이에 수반되는 경비 지급은 다음의 경우 세금 공제 대상 회사 지출이 될 수 없다 : ① 이익 授受의 결과로 형사법 상 법적 구속력이 있는 기소가 있는 경우 ②형사소송법(StPO) 153항-154항c조에 따라 소송절차가 일시 정지되었을 경우 ③ 贈收賄의 결과로 법적 구속력이 있는 행정 과태료 처분을 받았을 경우." 그리하여 단지 독일 내에서 증여한 음성 자금 만이 비공제 대상 회사 지출이 되는 것이었다. 이것을 형법 334조에 명시한 뇌물 수수로 인한 형사 기소와 연결 시켜보면, 외국인에게 음성 자금을 주는 행위는 형법 11조 (1) No.2의 "공직자"의 협의의 정의로 인해 여전히 세금 공제 대상이 될 수 있었다. 외국 형법에 의해 기소된 경우, 소득세법(EStG) 4조(5) No.10에 따라 세금 공제가 금지되는지의 여부 또한 불분명했다.

사민당의 법안은 1998년 5월27일 해당 위원회의 집권당들에 의해 확실한 논거도 없이 거부되었다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

이것이 차후 재처리된 것은 1999년 3월24일 조세 경감법(Tax Relief Act) 1999/2000/2002에 와서이다. 정부가 바뀜에 따라, 부패성 지불이 소득세법에 의해 회사 지출로 인정되는 것을 소득세법(EStG) 4조(5) No.10의 개정으로 폐지하였다. 이 조항에 따르면, 부패 행위의 성공여부와 관계없이, 회사의 일정 금액 지불이 형사상 또는 행정상 범죄 행위 구성요소를 갖추는 불법 관행이라면 회사 경비로서의 세금 공제 지위는 이미 부정되는 것이다. 이러한 명령은 소위 공직자들에게 적용될 뿐만 아니라, 민간 부문에도 적용될 수 있다. 민간 부문의 경우는, 경쟁적 규칙의 형사상 위배와 현금 지불, 비행기표 지불과 같은 물납까지 포함된다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

그러나 좀 더 효과적인 부패방지를 위하여 다음과 같은 법의 개정을 해야 할 필요성이 대두되고 있다.

첫째, 부패형 범죄행위에 대해서도 공범 증인(감형을 받을 목적으로 공범자에 대하여 불리한 증언을 하는)규칙을 적용해야 할 것이다.

둘째, 뇌물을 제공한 자연인 뿐 만 아니라 이에 대한 책임이 있는 법인에 대한 처벌도 규정한 OECD뇌물방지 협약을 독일에서도 적용해야 할 것이다. OECD뇌물방지 협약에 따르면 , 해당법인이 해외뇌물 척결을 위한 상당한 주의를 기울이지 않았거나, 동 법인의 고위 책임자가 뇌물행위를 인지하고 있었을 경우에는 법인에게도 책임을 물을 것을 요구한다. 법인에 대하여 형사처벌이 어렵다면 당사국은 재발방지 차원에서 금전상 제재 등의 비형사적 처벌을 가해야 한다.

셋째, 유럽이사회의 민법협약의 요구에 따라 내부고발자에 대한 보호를 수행해야한다. 내부고발은 ‘조직의 전직 또는 현직 구성원이 내부의 불법, 비도덕적 또는 부단한 일을 목격하고 이것을 밖에 또는 내부의 누군가 그 문제에 영향을 줄 수 있는 조직 또는 사람에게 알리는 행위이다. 이러한 내부고발은 그 성격상 부패 사실을 알고 있는 내부자가 그것을 통제할 힘을 갖고 있는 누군가에게 관련 정보를 주는 행위라는 점에서 부패의 적발을 돕고, 그 은폐를 억제 또는 어렵게 하는 효과를 갖는다. 내부고발자를 법적으로 보호하는 목적도 기본적으로 이것이 정부 내의 불법과 낭비, 부패의 외부에의 공개를 통해 이것을 막아준다는 논리와 믿음에 기초한다.

박흥식․이지문,  “내부고발과 부패 심각성간의 관계: 내부고발 인지구조의 이해를 중심으로.” 「한국부패학회보」, 1999.

III. 부패의 예방적 수단

부패를 막거나 적어도 제한하는 규정과 규칙들이 기본법에서부터 연방법과 주법 그리고 지방자치법에 다 기록되어있다. 법적 규칙들이 너무나 조밀하여 일목요연하지 못하다. 실제로 이 법들을 실행하는 것은 만족스럽지 못하다. 강화가 필요하다. 다음에는 암시적으로 현존하는 시스템을 설명하고 개선점을 기술하는데 정치와 행정 분야로 나누어서 설명할 것이다.

1. 정치분야

선거, 선거 자금, 정당 활동, 정당 자금, 의회와 위원회에서의 의결, 가계법, 가계결정, 가계위원회의 작업, 내적․외적 통제 본질적으로 좋다. 정치적 기구의 작동과 기능에 대한 규정들은 부정한 행동을 방해하지는 못하지만 적어도 매우 어렵게 한다.

규정이나 규칙들을 지키지 못하게 하는 근본적인 요소는 독일에서 계속적으로 중요하게 여기는 기밀유지의무(Geheimhaltungspflicht)의 원칙이다. 정치에 대한 정보는 그것이 아직 공개되지 않았다면 비밀로 여겨진다. 미국이나 캐나다 호주 등 현대 민주주의 국가에서 이 의무는 시대에 뒤떨어진 이론으로 여겨지며  누구나 행정정보를 알 수가 있고 예외 사항은 아주 적은 정보공개법에 의해서 대체되었다. 의회에서의 과정이 예외에 속할 수 있으나 정당의 기부금 수령이나 국회의원들의 부수입 또는 이해관계를 공개하지 않으라는 법이 없다.

특히 정당자금의 규칙들은 이해하기 어려운 것이다. 최근의 사건을 통해서 볼 때 정당자금의 규칙들이 잘못 사용되었다. 이 규칙들에 대한 개혁이 절실히 필요하다. 돈이 영향력을 미치지 않는다는 원칙이 지켜진다면 독일의 정당자금체제는 원칙에 충실할 것이다. 기부금의 한계액이 정해지거나 투명성이 보장되거나 엄격한 통제가 있다면 정당자금의 원칙은 보장될 것이다. 기부금의 금액에 따라 커다란 영향력을 보유하는 것이 아니라 한 사람이 한 표의 권리를 갖는 민주주의 원칙이 지켜져야한다.

국제투명성기구(Transparancy International)는 정당자금의 문제에 관한 독립적인 전문가 그룹에게 다음과 같은 네 가지 사항을 건의 하였다. 첫째, 기부금의 적당한 한계를 정해야한다. 정당에 대한 법인이나 자연인의 한계 액은 년당 오만 유러이며 한 후보자에 대한 자연인의 기부액의 한계 액은 년당 2만 오천 유러여야 한다. 법인이 후보자 한 사람에게 기부하는 것은 금지되어야하며 현금으로 기부하는 것은 최대한 100유러여야한다. 둘째, 당에 대한 모든 기부금은 년당 5만 유러부터  개인 후보자에 대한 기부금은 년당 2500유러부터 공개의무를 통해서 투명성을 확보해야한다. 인터넷을 통하여 회계보고서를 공개해야한다. 셋째, 적당한 제재가 필요하다. 당이 어겼을 경우에 벌금을 낼 뿐만 아니라  심하게 위반하였을 경우 각 개인에 대해서도 벌금형이나 구속형을 내려야 하며 의석을 잃거나 소극적 투표권을 박탈해야 한다. 넷째, 연방의회의장아래 설치된 독립적 심의기관의 통제가 필요하다.

더 나아가서 국회의원들과  연방정부의 장관들이나 정치적 관료들은 다음과 같은 규칙들을 수반한 사회 도덕적 통념을 받아들여야한다. 즉 연방 각료들, 주 각료들, 시장들은 가능한 재정적, 직업적, 개인적인 이해관계를 떠나 자신의 직무를 다할 것을 다짐해야한다. 그리고 이  사회 도덕적 통념을 어겼을 경우 벌을 받아야 한다.

부패방지를 위한 연방과 주 차원의 회계감사원의 역할과 영향력에 대해서도 개혁이 이루어져야 한다.  회계감사원이 의회 예산위원회와 함께 보다 적극적인 역할을 해야 할 것이다.

2. 연방행정, 주행정, 자치행정 분야

관리들이 자유재량적 결정을 내리는 분야에 부패의 여지가 잠재해 있다. 매우 많은 법과 규정들이 부패에 대한 통제도구로서 생각되어졌다. 관리권리와 의무에 관한 법, 보통의 통제 기관, 내부적 외부적 감사기관 등이 있다. 그러나 이러한 법과 규칙들이 여러 가지 이유 때문에 종종 효과적이지 못하다. 첫째는 모든 행정사항에 대하여 기밀을 유지한다는 것 때문에 행정에 있어서 투명하지 못하다. 둘째, 내부적, 외부적 통제의 부족. 셋째, 친구들을 위해서나 정치적인 후원자들을 위해서는 규정들을 관대하게 적용하는 행정의 문제. 넷째, 뇌물을 받은 자나 부패한 동료에 대하여 제재를 하지 않으려는 행정의 문제. 다섯째, 부패를 덮으려는 속성이 있는 행정의 문제 등이다.

행정에 있어서 통제기구를 강화하는 것에는 여러 가지 방법이 있다. 그 중에서 가장 중요한 것은 정보공개의법을 지키는 일일 것이다. 행정은 투명해야하며 시민이 행정을 통제할 수 있어야 한다. 공개적인 입찰과 경쟁을 통하여 행정이 투명해져야 한다.

독일에서는 단지 세 곳 (브란덴 부르크 주, 베를린 시, 슈레스비히-홀스타인 주) 에만 정보공개법이 시행되고 있다. 다른 주들도 정보공개법을 시행해야 할 것이다. 그래서 누구에게나 정보가 공개되어져야한다.

위탁자는 모든 신청자들로부터 “뇌물공여금지의무”를 받아내야 하며 계약서에는 공정거래를 위반할 경우에 발생하는 손해액을 보상한다는 것을 기록해야 한다. 공항이나 고속도로 철도사업, 수력발전사업의 경우 위탁자는 모든 신청자들과 정직협정(Integritaetspakt)을 맺어 신청자들은 정직하게 경쟁해야 하며 이것을 어겼을 경우 피해액을 보상해야한다.

그리고 수주사업은 통제되어져야하며 감시되어져야 한다. 부패한 건축회사와 공급업체를 통제하는 중요한 기구는 5개 주에 설치된 중앙기록소에 이름을 올리는 것이다. 1998년의 부패방지를 위한 연방지침에는 연방차원에 그러한 중앙기록소를 설치하는 것을 전제로 했으나 여러 번의 경고에도 불구하고 지금까지 필요한 법적 기반을 만들지 않고 있다.

부패방지에 대한 내부규칙에 주목해야한다. 이 분야에는 특히 위험한 자리에 인사이동을 해야하며 통제팀이 내부적 또는 외부적으로 감시해야한다. 관리들이 뇌물을 받지 못하게 하며 만약 규칙을 어길 경우 분명한 제재를 가해야 한다. 내부에 부패전권 대리인을 두어서 내부에서의 또는 외부에서의 고발이나 질문에 대하여 상담하는 것도 매우 효과적인 방법이다.

익명의 제보자를 위하여 핫라인을 설치하는 것도 중요하다. 독일철도회사(Deutsche Bahn)가 두 명의 변호사를 옴브즈맨으로 고용한 것이라든가 라인란트-팔쯔 주가 변호사를 고용하여 상담자로서 일한 것이 최근의 경험이 될 것이다. 관청이나 기관의 외부인이 상담자로서 일하게 될 때 특히 신뢰할 만하고 중요한 단서들을 얻게 될 것이다.

부패를 방지하는 중요한 기구로서 지도적인 위치에 있는 사람(공기업의 사장과 이사들)을 선출하는 과정을 공개하는 것이다. 지원자의 정치적인 배경보다는 전문가들을 선택해야 한다. 공기업에 낙하산 인사가 아니라 능력 있는 인사를 공개 채용해야할 것이다.

3. 공직과 재취업/부업(Secondary Employment)에 대한 법률

형법 개혁에 더불어, 부패 방지법에는 공무원법의 변경 내용과 공직자 윤리조치가 포함된다. 공무원법의 변경 사항은 주로 공무원이 재임 중에 선물 등을 수락하였는가의 문제와 관련된다. 또한, 이 법은 징계 절차에서 발표된 파면 강제 조건과 관련된 조항들을 담고 있다. 이런 측면에서, 1997년 9월9일자 재취업에 관한 제2법(the Second Law on Secondary Employment)도 중요한데, 이에 따르면 공무원 또는 공기업 직원의 재취업/부업 행사는 제한되며, 이익 상충의 위험이 있을 경우 특히 그러하다. 이 법에는 공무원과 군인이 통보 및 정보 제공을 해야 하는 의무를 확대하고 있으며, 여기에는 하고자 하는 업무의 유형과 범위에 대한 세부 사항이 포함될 수 있다. 부당하게 시간을 요구하는 경우, 행정 당국은 부업의 행사를 금지할 수 있다.

위르겐 마이어, 앞의 논문.

4. 기타 행정 조치

사민당은 부패 방지 가능방안을 심도 깊게 살피고, 일련의 포괄적인 행정 조치 목록을 작성했다. Bundestag Publication No.13/8084에 수록된 사민당 결의안 서론부에서, 본 법안의 입법취지를 다음과 같이 천명하였다: "부패 퇴치 방안은 행정의 효율성을 증진한다. 최근의 부패 및 사기 스캔들 이후, 反부패 조치들은 공직자와 공공 기관 대표자들에 대한 신뢰와 행정부 기능 역량을 회복하는데 기여하였고, 부패가 야기하는 공공 자금 낭비를 예방하는데 일조하고 있다."

위르겐 마이어, 앞의 논문.

IV. 국제적인 反부패 이니셔티브

OECD(경제협력개발기구)를 중심으로 진행되어 온 해외무역에서의 부패 및 뇌물수수 척결 움직임이 97년에 들어서 급진하기 시작하기 시작했다. 97년 5월 OECD 각료이사회는 94년 이후 OECD 각료이사회에서 채택된 권고안을 포괄적으로 강화하는 개정 권고안을 채택하기에 이르렀다. 이와 같이 OECD가 해외 영업거래에서의 부패척결을 목적으로 구체적인 권고안을 마련하게 된 이유는 해외시장에서의 부패 및 뇌물수수행위가 공정한 국제무역을 저해하고 있다는 인식이 선진국사이에 퍼지고 있기 때문이다.

현재 부패방지를 위한 논의는 OECD외에 WTO, UN, OAS, World Bank, IMF 등에서도 활발하게 전개되고 있지만, 지금까지 OECD가 주도적인 역할을 하여 왔으며, 앞으로도 OECD는 보다 심도 있는 전문적인 논의를 통해 다른 국제기구들의 논의를 이끌어 나갈 것으로 예상된다. 이와 같이 OECD, UN 등  국제기구를 중심으로 반부패 및 기업윤리에 대한 지침 규정과 제도를 도입․확산하는 한편, 이를 준수하지 않은 기업에 대하여는 국제시장으로의 유입을 차단하여 더 이상 생존할 수 없도록 규제를 강화해 나가고 있다.

아래에서는 부패문제에 관한 직접적인 발단을 제공한 미국의 해외부패관행법의 입법연혁 및 그 주요내용의 변천에 대해 소개한 후 이너 국제적 차원에서 이에 관한 그간의 논의 전반을 개관하고 결론으로서 향후 국제기구에 있어서 이에 관한 논의의 전개방향 및 우리의 대응 등에 대해 간략히 언급하고자 한다.

국제적 반부패 논의는 당초 미국의 역사적 경험으로부터 파생된 것이다. 미국의 닉슨대통령을 사임토록 했던 워터게이트(Watergate)사건을 수사하던 특별검사는 수사과정에서 미국기업들의 불법선거헌금 사실을 밝혀냈을 뿐만 아니라 이들 미국기업들이 해외영업을 하면서 외국정부의 결정에 영향력을 행사하기 위해 해당 외국공무원들에게 뇌물을 공여한 사실을 적발해 내게 되었다. 이 사건을 거치면서 미국은 자국기업들이 해외에서 수행하는 사업과 관련하여 외국의 공직자들에게 뇌물을 공여하는 행위에 제동을 걸 필요성을 느끼게 되었고, 이러한 일련의 분위기를 반영하여 외국정부의 결정에 영향을 미칠 의도에서 행해진 해당 외국 정부인사에 대한 금전이나 금품의 공여에 대한 규제를 목적으로 하는 ‘해외부패관행법(Foreign Corruption Practices Act)’이 1977년에 제정되었다.

고준성. “국제무역에 있어 부패문제에 관한 논의의 발단 및 그 전개.” 『통상법률』제10권. 1996. p.190.

이후 미국은 자신의 교역대상국에 대하여 같은 입장을 견지해 줄 것을 요청하였으나 별 다른 호응을 얻지 못하였다. 이러한 흐름 속에서 미국은 1970년대 후반부터 OECD, UN 및 GATT 등 다자간 협상에서 해외부패관행을 규제하기 위한 노력의 일환으로 국제규범의 마련에 힘을 쏟아왔다. 미국으로서는 특히 OECD 차원에서의 논의에 각별한 노력을 기울여 왔는데 여기에는 다음과 같은 이유가 존재한다. 이는 국제거래에 있어서 미국기업들과 실질적인 경쟁관계에 있는 외국기업들이라면 사실상 선진국으로 구성된 OECD 회원국 기업들을 의미한다는 점에서 미국의 실질적인 이해관계가 걸려 있기 때문이다.

OECD가 국제투자, 환경, 경쟁정책, 노동, 반부패 등 향후 WTO체제에서 중요하게 부각될 소위 신통상 쟁점들에 대한 규범을 제정하는 데 있어 주도적 역할을 하고 있음은 이미 잘 알려진 사실이다. 1997년 12월 체결되고 1999년 2월 발효된 OECD “뇌물거래방지협약”은 앞으로 있을 다자간 반부패라운드의 획기적인 출발점이라 할 만큼 중요한 의미를 함축하고 있다.

현재 부패방지를 위한 논의는 OECD외에 WTO, UN, OAS, World Bank, IMF 등에서도 활발하게 전개되고 있지만, 지금까지 OECD가 주도적인 역할을 하여 왔으며, 앞으로도 OECD는 보다 심도있는 전문적인 논의를 통해 다른 국제기구들의 논의를 이끌어 나갈 것으로 예상된다. 특히 OECD 논의는 여타 기구에서의 논의와 달리 국제상거래에서 제공되는 뇌물에 초점을 맞추고 있고, 회원국 대부분이 세계 주요 교역국이며, 이들 회원국 기업이 주요 뇌물제공자들이기 때문에 더욱 중요하다고 할 수 있다. 최근 OECD외에 WTO, UN, OAS, IMF, IBRD 등 국제기구에서 해외부패관행의 국제규제를 위한 논의를 추진하고 있는데 이를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지난 1995년 GATT를 대체하여 출범한 WTO에서는 미국 무역대표부의 미키 캔터(M.Kantor) 대표가 R.Ruggiero WTO 사무총장에게 보낸 서한에서 이제 WTO가 전세계의 부패관행을 척결하기 위한 기강을 세우는 역할을 해야 한다고 주장하였다. 이에 대해 WTO 사무총장이 미국이 제안한 부패이슈가 진지하게 검토될만한 가치가 있는 것임을 부인할 수 없다고 언급함으로써 1996년 12월 싱가포르에서 세계 127개 회원국 통상장관들과 대표단, 30여개의 미가입국 대표, IMF‧UNCTAD 등 국제기구의 대표들이 참석한 WTO 제1차 각료회의에서 신통상의제로 부패문제가 논의되었다. 이는 WTO가 무역규범에만 국한하지 않고 무역과 관련되는 문제는 무엇이든 논의하겠다는 것을 의미하는 것으로, 정부조달상의 투명성 부족으로 부패행위 등을 야기시킴으로써 무역 왜곡이 발생한다는 인식하에 현행 복수국간 협정인 정부조달협정과는 별개로 정부조달의 투명성을 보장하기 위한 다자간 협정을 체결하자는 것이 논의되었다. 이게 따라서 사실상 “정부조달 라운드”가 개시되고 있는 것이다.

남금식. “부패라운드의 추진 현황 및 대응에 관한 연구.” 『사회과학연구』. 제3권. 1999. p.79.

둘째, UN에서의 논의를 살펴보면 1978년 부패관행에 관한 조약의 입안을 위한 회의의 개최에 관한 결의가 채택된 후 미국의 해외부패관행법을 모델로 한 초안이 입안된 바 있다. 아울러 1978년에 설치된 UN 국제기업위원회의 국제기업에 관한 행위규약의 입안이 병행되었다. 이 행위규약에는 국제기업은 뇌물을 공여해서는 아니 된다는 것과 외국공무원에 대한 금전공여에 관한 회계기록을 유지할 것 등을 규정하고 있다. 또한 1996년 12월 UN은 국제 상거래에서의 반부패 결의인 ‘국제상거래에 있어서의 부패와 뇌물에 관한 선언’을 공포한 바 있으며, 제55차 UN총회에서는 ‘반부패 및 불법자금 이전방지’ 결의안을 채택한 바 있다.

셋째, 미주기구(Organization of American States; OAS)는 1996년 3월 외국공무원에 대한 뇌물공여의 불법화, 부패관련 해외도주 범법자 인도 및 수사공조 등을 내용으로 하는 반부패협정(Inter-American Convention Against Corruption)을 체결하였으며, 국제통화기금은 최근 국제통화기금 지원기금을 유용한 국가에 대해 자금 제공을 보류키로 하는 등 회원국의 부패척결을 위한 새로운 지침인 부패국에 대한 자금지원 중단에 관한 가이드라인을 발표하였다. 또한 세계은행(IBRD)도 최근 세계은행이 자금을 지원하는 프로젝트에서의 부패척결을 위해 관련 국가 및 기업에 대한 제재방안을 강구하고 있다.

이상환. “부패지수의 국제정치경제학: 국제투명성의 부패지수에 대한 경험적 분석을 중심으로.” 『사회과학논집』. 제19권 1호. 2001. p.28.

넷째, 비정부간 기구인 ICC (국제상업회의소)는 민간차원에서 국제경제활동에서 발생할 수 있는 해외부패관행을 규제하기 위하여 활동을 하여왔다. ICC는 1977년 상거래에서의 금품강요 및 뇌물에 대한 보고서를 발간하여왔다. 이 후 국제상거래에서의 금품강요와 뇌물에 대한 ICC 행위규칙을 발간하고 있다.

또한 부패문제를 가장 직접적으로 대상으로 하고 있는 민간단체는 국제투명성위원회 (Transparancy International)이다. 국제투명성위원회는 1993년에 설립되어 그 역사는 오래되지 않았지만 인권유린, 민주화 역행, 불화조장, 부정부패를 척결하기 위한 임도주의와 민주주의의 생활화와 윤리와 가치 회복을 기치로 하여 부패문제 전반에 걸쳐 국제적인 활동을 활발히 전개하고 있다.

조영정. “국제 뇌물 행위에 대한 제재.” 『산업경영연구』. 제7권. 2000. p.81.

이중 가장 중요한  OECD의 "국제적 영업에서의 외국 공무원에 대한 뇌물방지 협약과"과 EU의 "유럽 공동체의 금융 이익 보호 협약"과 유럽 부정 퇴치국(European Anti-Fraud Office; 불어 약자를 따서 OLAF)을 좀더 자세히 살펴보고자 한다..

1. OECD)가 고안한 "국제적 영업에서의 외국 공무원에 대한 뇌물방지 협약"

OECD는 1976년의 「국제투자 및 다국적 기업에 관한 선언」을 채택한 이후 1989년부터 국제무역에서의 부패척결 운동을 다시 출범시켰다. 그 결과 1994년 OECD각료이사회는 OECD회원원국들로 하여금 “외국공무원에 대한 뇌물공여를 효과적으로 방지하고 척결할 수 있는 수단을 강구할”것을 권고하였다.

OECD의 국제적 상거래에 있어서의 뇌물방지 논의는 국제상거래시 뇌물제공 행위가 공정한 경쟁을 제한함으로써 국제무역 및 투자의 증진을 저해한다는 인식에서 출발한 것이다. 국제상거래의 상당부분이 뇌물비용으로 소요되고 있는 비경제적 현실을 개선하고 WTO체제의 출발정신이라고 할 수 있는 “상품과 서비스 교역의 자유화․활성화”를 견지하기 위하여 국제적 뇌물 공여 행위를 추방하지 않으면 안된다는 것이 「반부패라운드」의 기본정신이다.

이런 면에서 형사처벌, 조세, 기업회계기준, 정부조달의 4가지 분야에 초점을 두어 강력한 국제기준을 적용하게 되었다.

1) 외국공무원에 대한 뇌물제공의 형사처벌

OECD각료이사회는 외국공무원에 대한 뇌물제공을 회원국간에 동일한 방법으로 처벌할 수 있도록 규정하고 있으며 형사처벌과 관련해서 97년 권고안에는 크게 두가지 내용을 함축하고 있다.

첫째, 뇌물공여자와 기업을 처벌하기 위한 현사처벌의 상세한 공동 구성요소로서 뇌물, 뇌물제공자, 뇌물 수령인의 정의, 사법관할권의 적용문제, 뇌물 공여 기업에 대한 제재 수준, 국제 형사 공조 등을 규정하고 있다.

둘째, 형사처벌의 이행 방안으로 협약안에 대한 서명추진과 국내 입법조치를 1998년말까지 완료하도록 규정하고 아울러 자금세탁 금지 등도 강력하게 규지하도록 요구하고 있다.

또한 OECD 뇌물방지 전문가 소그룹회의는 뇌물의 정의 속에 포함되어야 할 요소로 공무원에 이익이 되는 부당한 금전지불 또는 혜택의 약속 또는 제공, 비즈니스를 얻거나 계속 유지하기 위한 목적, 공무원의 기능수행에 영향을 주기 위한 목적(또는 공무원의 직무위반을 유도할 목적), 국제상거래와의 관련성을 제시하고 있는데 회원국들 사이에 대체적인 합의가 형성되고 있다.

정재화. “글로벌 시대의 반부패대책: OECD 부패방지 협약을 중심으로.” 『대진논단』. 제8집. 2000. pp. 114-115.

2) 기업의 회계기준 강화

OECD는 현재 기업회계 기준강화 문제와 관련하여 적절한 회계기준, 독립적인 외부 감사, 내부경영통제의 세 가지 사항을 권고하고 있다. 첫째, 적절한 회계기준을 위하여 정부가 모든 회사와 그들의 지사에게 입출금 관련 내용의 확인을 포함한 입출금된 모든 금액의 정확한 기록을 유지할 것을 요구해야하고 회사는 장부의 거래계좌를 만들어서는 안된다는 사항을 권고하고 있다. 둘째, 독립적인 외부감사를 위해 정부와 회계단체는 외부감사의 독립성을 확보할 기준을 유지해야하고, 정부가 뇌물행위를 발견한 감사에게 동 발견사실을 경영진과 기업 내부통제기관에 보고하도록 요구한다는 내용이 있다. 셋째, 내부경영통제를 위해 정부는 회사의 적절한 내부통제의 발전과 채택을 권장하고, 회사로 하여금 상부의 압력이나 지시로부터 작업기준 및 윤리를 지키려는 자를 보호하는 연락채널을 제공하도록 권장해야 한다는 내용 등을 보이고 있다.

특히, 회계장부 유지 및 공개요건 등과 관련하여 외국공무원에 뇌물공여에 효과적으로 대처하기 위하여 국가는 회계누락, 조작 및 사기에 대해 적절한 제재를 부과한다. 이는 외국 공무원에 대한 뇌물공여와 관계없이 이러한 회계기준상 의무를 준수하지 않는 것 자체만으로 처벌의 대상이 된다는 점에서 주목할 필요가 있는 조항이다.

남금식. 앞의 논문. p. 15.

3) 조세공제 불허

외국 공무원에게 뇌물을 공여하여 획득한 사업에서 발생한 소득 역시 과세대상이 된다는 점에 대해서는 모든 OECD회원국이 같은 입장이다. 그런데 문제는 뇌물 공여자의 본국에서 이와 같이 외국 공무원에게 공여된 뇌물을 일종의 손금으로 처리하여 세액공제대상으로 하여 준 것에 대한 회원국들의 태도는 상당히 다양한 양상을 보여주고 있다.

즉 가령 미국이나 캐나다 등과 같이 뇌물의 불법성을 이유로 그러한 뇌물에 대한 세액공제를 일절 부인하는 국가들이 있는가 하면, 영국과 같이 뇌물, 선물이나 접대비 등을 과세목적상 세액공제 불가의 경비로 분류하여 이를 부인하는 국가도 있다. 또한 이탈리아, 핀란드 등과 같이 뇌물이 세액공제 대상인 사업상 필요경비로서의 요건을 충족하지 못하는 관계로 세액공제가 허용되지 않는 국가들도 있다.

반면에 독일, 프랑스, 오스트리아, 스위스 및 호주 등과 같이 뇌물을 사업상 필요경비로 간주하여 이에 대한 세액공제를 허용하는 국가들도 다수가 있기는 하지만 이들 국가에서도 뇌물이 필요경비에 해당된다는 증빙서류의 미비나 수령자의 신원을 밝히지 않았다는 이유 등으로 인해 그러한 뇌물에 대한 세액공제가 허용되지 않는 경구가 흔히 있다.

이와같이 뇌물의 세액공제에 대해 다양한 입장에 처해있는 국가간의 합의를 도출하여, OECD 회원국들로 하여금 외국의 공무원에게 제공된 뇌물에 대한 세금공제는 국가가 기업의 뇌물제공행위에 대하여 일종의 보조금을 제공하는 결과가 되기 때문에 이를 금지시키도록 하고 있다.

정재화, 앞의 논문. p. 116.

4) 공공구매

공공구매 업무와 관련하여 OECD  회원국들에 대하여 다음과 같은 몇가지 사항을 규정하고 있다. OECD 회원국은 정부조달의 투명성에 관한 협정을 추진하는 WTO에서의 노력을 지지해야하며, 외국 공무원에게 뇌물을 제공한 기업을 정부의 공공구매 대상에서 배제할 수 있도록 해야 하고 자국 공무원에게 뇌물을 제공한 경우에 가하는 제재와 동등한 정도로 외국 공무원에 대한 뇌물제공 기업을 제재해야 한다. 회원국은 상호 원조구매에 있어서, 개발협력위원회의 권고에 따라 관련 법규를 마련토록하고, 개발협력시 부패방지를 위해 상대국과 긴밀히 협조하도록 해야 한다.

정재화, 앞의 논문. p. 117.

5) 국제협력 및 처벌

OECD 부패방지협약은 자신의 관할권 및 법의 기본원칙에 일치하는 범위내에서, 국제상거래상의 뇌물추방을 위한 국제적 협력과 처벌에 관한 사항을 다음과 같이 규정하고 있다. 첫째, 외국 공무원에게 영업과 관련하여 뇌물을 제공한 기업인과 관련기업에 대한 형사처벌 및 제재, 뇌물제공액과 뇌물제공으로 얻은 수익의 몰수, 범죄인에 대한 적극적 관할권 행사를 통한 형사소추와 국제사법 공조, 외국 공무원에게 뇌물을 주기 위한 자금 세탁 행위의 처벌, 뇌물 제공을 은폐하기 위한 허위정부 작성에 대한 민․형사상의 처벌과 관련 회계제도의 보강 등이 포함되어 있다. 둘째, 뇌물제공자에 대한 처벌은 국내법에 상응하는 처벌을 해야 하며 사법공조 및 범인인도가 가능하도록 적극 협력해야한다. 셋째, 관할권은 속지주의와 속인주의를 모두 적용케 함으로써 국가간의 상이한 법체계에 따른 마찰의 소지를 줄였다. 넷째, 외국 공무원에 대한 뇌물제공은 돈세탁관련법에 전단계범죄로 규정되어야 하며 권고안의 부속서에도 각 국이 돈세탁을 불법화하는 법률의 제정을 요구하고 있다.

정재화, 앞의 논문. p. 117-118.

경제 협력 개발 기구(OECD)가 고안한 "국제적 영업에서의 외국 공무원에 대한 뇌물방지 협약"은 1998년 9월10일자 국제적 부패 방지법(IntBestG)에 의해 독일 법으로 대체되었다. 이 협약 제1조는, 국제적 영업에서 자신 또는 제3자를 위한 계약 또는 부당한 이익을 획득 또는 유지하기 위해 외국 공무원이 직무를 행사하는 도중 어떤 행위를 하거나 하지 않음에 대한 대가로 그에게 혜택을 주거나 약속한 사람을 서명국들이 형벌로 위협할 의무가 있음을 명시하고 있다. 그러므로 IntBestG의 주된 조항은, IntBestG 2조 1항에 나와 있는 대로 부패 관행의 경우 외국 관료와 자국 관료에게 동등한 지위를 주고 있으며, StGB에 의거한 적극적인 부패행위(active corruption)가 행해지는 대상 범위는 외국 또는 국제기구의 판사, 관료 및 군인에게로 확대되며 국제적 영업에서 자신 또는 제3자를 위한 계약 또는 부당한 이익을 획득 또는 유지하기 위해 행해진다는 내용을 담고 있다. 하지만 외국 관료와 자국 관료의 동등한 지위 부여 조항은 수동적인 부패행위, 즉 부패에 스스로를 노출하고 뇌물을 수락하는 행위에는 적용되지 않는다.

위르겐 마이어,“독일 연방 공화국의 반 부패 예방 조치 및 형사 처벌”, 『부패의 경제적 비용: 독일과 EU』, 참여연대와 프리드리히 에베르트 재단,2000.

2. EU의 "유럽 공동체의 금융 이익 보호 협약"

1995년 7월26일, EU 회원국들은 "유럽 공동체의 금융 이익 보호 협약"에 서명하였다. 이로써 회원국들은 EC의 금융 이익을 저해하는 부정부패 행위 및 그러한 행위에의 관여는, 각국의 법 체계하에서 충분한 억제책의 기능을 하는 효과적이고 적절한 형벌을 통해 응징할 수 있도록 하였다. 이 협약에는 두 개의 보충 의정서가 수반된다. 첫 번째 의정서는 1996년 9월27일자로, EU의 금융 이익을 저해하는 부정부패 행위의 퇴치를 목적으로 하며, 1998년 9월 10일 EU 부패법(EU Corruption Act)을 통해 독일법으로 되었다. 상기 의정서에서 EU 회원국들은, 특히 EC 관리나 EU 회원국 관료들이 연루된 뇌물이나 부패의 경우, 그 행동이 EC의 금융 이익을 저해하는 한 각국의 법 체계 하에서 형벌을 적용할 책임이 있다. 앞서 이미 언급했듯이, 舊法 하에서는 독일 법 하에서 임명된 관료들만이 뇌물 범죄 구성요소에 해당되었기 때문에 형사 처벌 책임소재에 갭이 생겼다. 그러므로 EU 부패법 하에서는, 다른 EU 회원국 출신의 판사나 EC 법원의 구성원, 지역사회 공무원과 유럽 집행위원회 위원 및 EC 감사원 위원, 그리고 다른 EU 회원국 관료들도 모두 형법전 332조 이하의 처벌 대상 범위에 속하게 된다. 의정서에 따라 나오는 의무사항과 대조적으로, EU 부패법에 의해 범죄 구성요소는 확장되며, 이것은 부패 행위가 EC의 금융 이익을 저해하는지의 여부와 상관없다. 두 번째 의정서는 1997년 6월 19일에 나왔고, 아직까지 독일법으로 대체되지 않았으나, 특히 자금 세탁과 법적 개체의 책임성에 관한 조항들을 담고 있다.

위르겐 마이어,“독일 연방 공화국의 반 부패 예방 조치 및 형사 처벌”, 『부패의 경제적 비용: 독일과 EU』, 참여연대와 프리드리히 에베르트 재단,2000.

3. OLAF(유럽 부정 퇴치국)

EU 회원국들에 있어 특히 중요한 것은 유럽 부정 퇴치국(European Anti-Fraud Office; 불어 약자를 따서 OLAF)의 설립이다. OLAF는 1999년 6월1일에 업무를 개시했다. 이 기구의 임무는 유럽 연합 기구 또는 기관 내에서 부정 행위가 발생했다는 의혹이 있는 경우 조사에 착수하고, 회원국에서 조사를 시행하는 것이다. 이러한 업무는 이전에 집행위원회 산하의 UCLAF(부정 퇴치 조정국)라 불리는 부정 퇴치 태스크 포스가 수행한 바 있었다. 그러나 이 기구의 중대한 약점은 집행 위원회에 조직이 연결되어 있었다는 것이며, 결국 완전히 독립적인 지위의 유럽 부정 퇴치국 OLAF이 창설된 것이다.

위르겐 마이어,“독일 연방 공화국의 반 부패 예방 조치 및 형사 처벌”, 『부패의 경제적 비용: 독일과 EU』, 참여연대와 프리드리히 에베르트 재단,2000.

V. 결론

지금까지 독일의 반부패행정시스템을 살펴보았다. 부패행위는 정치, 행정, 경제, 시민사회에서 찾아볼 수 가 있다. 특히 정치 분야에서 가해자(또는 피해자)는 정치가나 고위 공직자, 정당일 것이다. 정치가들은 선출된 정치가들이거나 유럽, 연방, 주, 지방자치 차원의 정치무대에 진출하려는 정치지망생들을 말한다. 이들은 정당자금법을 위반하거나 정부나 행정결정에 대하여 영향력을 미치거나 위원회에서의 표를 부정으로 얻기도 한다. 정치 분야에서의 부패에의 유혹은 선거기간 뿐만 아니라 평상시에도 많이 일어난다고 볼 수 있다.  행정 분야에서의 부패는 행정관리들의 재량이 작동하는 경우에 장소를 가리지 않고 일어날 수 있다. 건축 허가의 경우, 환경보호 차원의 법 적용 문제 등 여러 분야에서 부패가 일어날 가능성이 많다.

독일에서는 부패를 통해서 많은 이득을 본 반면 손해나 처벌은 약했다고 볼 수 있다. 비정부기구인 독일 국제투명성기구가 부패를 방지하기 위하여 노력해왔다. 독일에서는 많은 대학에서 경제윤리학과를 신설하였으며 특히 콘스탄쯔 대학에 경제윤리를 위한독일 네트워크(Deutsche Nezwerk Wirtschaftethik) 센타를 세운 것이다. 독일은 부패방지를 위하여 법의 강화와 더불어 실질적인 처벌을 시행해야 할 필요성이 있으며 정보공개의무를 강화하여 모든 정보들이 투명하게 처리되게 하고자 노력하고 있다.

결론적으로 독일 정치행정의 반부패 기능을 다음과 같이 요약 할 수 있다.

첫째, 독일은 정치행정상 공개적인 절차와 민주적인 선택을 위한 과정을 중시한다는 것이다. 정치적인 직위에 임명하는 것도 공개적인 선출을 통해 채용하며 연고주의를 배격하는 사회적 룰이 정착되고 있다는 점이다.

둘째, 내부비리나 부패의 경우 고발한자를 철저히 보호하고 신분상의 위험을 제도적으로 보장한다는 것이다. 제보자와의 상담에서부터 결과처리에 이르기까지 개인의 신분상 비밀을 보장하며 법적인 도움을 받기위해 변호사와의 변론권을 보장하고 있다.

셋째, 각종 벌칙이나 규칙을 강화하여 부패예방에 힘쓰고 있다. 정치자금 뿐만 아니라 각종 건설공사라든지 회계업무에는 공개적이고 투명한 절차를 보장하기 위해 재량권을 축소하고 법규범을 시스템화여 작동하고 있다는 사실이다.

참고문헌

고준성. “국제무역에 있어 부패문제에 관한 논의의 발단 및 그 전개.” 『통상법률』. 제10권. 1996.

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