부패방지의 국민적 참여방안에 관한 연구

강  현  철 박사 (한국법제연구원 부연구위원)

목  차

I. 서론

1. 부패개념의 다의성

2. 부패의 실태와 특성

II. 행정의 공정성과 투명성 및 공직환경의 개선

1. 행정의 공정성과 투명성

2. 공직환경의 개선

III. 부패공직자에 대한 처벌의 확실성 제고

1. 사면권남용의 문제

2. 부패이익의 환수

3. 국민소환제의 실시

IV. 부패방지를 위한 사회적 기반구축

1. 민간기업의 투명성 제고

2. 반부패교육과 홍보의 강화

3. 언론의 비판기능강화

4. 시민단체의 활동

5. 내부신고자 보호의 문제

V. 결론

I. 서론

1. 부패개념의 다의성

부패 또는 부정부패는 일반국민이나 언론 등을 통하여 매우 보편적으로 사용되는 개념이지만 법률용어로써의 ‘부패’ 또는 ‘부정부패’는 그 개념의 추상성과 다의성으로 인하여 도덕적․규범적 내용을 한정하는 넓은 개념으로 사용되고 있다. 즉, 법률적 관점에 있어서 부패 또는 부정부패의 개념은 그 목적적 규범력에 기초한 선언적 규범력을 가지는 것이며, 그 구체적 내용에 있어서는 형법상의 직무범죄인 뇌물수수, 직무유기, 직권남용, 불법체포감금, 가혹행위, 공무상 비밀누설, 선거방해와 특별형법인 “특정범죄가중처벌 등에 관한 법률”, “병역법”, “조세범처벌법” 등의 직무범죄에 의하여 구체적 규범으로 나타나고 있다. 하지만 이러한 구체적 규범을 포괄하는 개념으로서의 부패 또는 부정부패의 개념은 매우 다의적으로 사용되고 있으며, 그 용어도 비리, 부조리, 비위, 독직, 오직 등으로 다양하게 사용되고 있는 실정이다.

이에 ‘부패’ 혹은 ‘부정부패’의 개념은 형사법상의 범죄행위에 한정하지 않고, ‘사적인 이익을 위한 공적 지위 또는 권한의 남용’이라는 포괄적 개념으로서 공직부패는 물론 정치적․사회적 부패를 근절하기 위한 국민적 참여방안을 폭 넓게 살펴보고자 한다. 따라서 부패는 주체에 아무런 제한이 없이 자기 또는 제3자의 부당한 이익을 위하여 자기에게 부여된 권한 또는 지위를 오용하는 일체의 행위를 말하며, 반드시 불법행위에 국한하지 않고 부당행위 또는 사회상규에 위배되는 행위도 포함함을 의미한다. 따라서 합리적으로 기대되는 자신의 역할을 이탈하여 사회적으로 용인되지 않는 정도의 개인적인 형태의 이익이나 대가 또는 만족을 추구하는 행위로써 부동산 투기, 환투기, 주가조작, 불공정거래, 사기업종사자의 배임수재는 물론 배임, 공무원과 관련된 사기 등도 포함된다.

김용세, 공직부패의 개념․유형과 구조, 형사정책연구 제9권 제13호(1998. 가을), 79-82면 참조.

현행 부패방지법 제2조는 부패행위를 공직자가 직무와 관련하여 그 직위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위와 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약을 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위 등 두 유형으로 정의하고 있다.

2. 부패의 실태와 특성

부패의 원인은 그 양상과 종류가 매우 다양하기 때문에 이를 하나의 원인으로 규명하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 첫째, 정치․행정적 원인을 들 수 있는 바, 1) 정치적 이데올로기에 대한 합의의 결여, 2) 고비용의 정치구조, 3) 권위주의적 독재정권, 4) 관료제의 확대, 5) 행정법규와 절차상의 미비․혼란, 6) 직업공무원제의 미흡 등이 있다. 둘째, 사회․문화적 원인으로는 1) 가치관의 문제, 2) 시민의 부패에 대한 안일한 의식, 3) 의리의식, 4) 가족주의와 연고주의 등이 있다. 셋째, 경제적 원인으로는 1) 경제적 불평등, 2) 정경유착의 관행화, 3) 낮은 보수 수준, 등이 있으며, 넷째로 부패에 개입된 사람의 품성, 성격, 탐욕 등의 개인적 원인이 있다.

자세한 내용은 김성호, 공직부패방지를 위한 제도개선에 관한 연구, 건국대 박사학위논문, 2003., 23-32면 참조.

이러한 원인에 기초한 우리나라의 부패의 특성을 몇 가지로 나누어 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 조직부패․체제부패로의 구조화 경향을 들 수 있다. 개인차원의 부패는 조직적 부패에 비하여 국가나 사회에 미치는 영향이 비교적 적은 편이기는 하지만, 장기간 반복될 경우 조직내의 비호 내지 협조 없이는 유지하기 어려우므로 광범위한 공범관계를 형성함으로써 조직부패로 발전하여 구조적으로 정착되는 위험성을 지니고 있다. 따라서 조직부패는 개인부패의 순환구조가 복합적으로 결합되어 형성되고, 개인부패에 비하여 규모의 대형화, 수법의 대담성, 범죄행위의 영속성, 관민유착관계의 형성 등을 특징으로 하고 있으며, 체제부패로 발전하려는 속성을 지닌다.

이에 비하여 체제부패는 조직부패의 순환구조보다 규모가 훨씬 크고 복합적이다. 부패조직이 상하․수평적으로 관계를 맺으면서 협동하고, 사법통제조직을 역통제함으로써 부패규제는 원천적으로 곤란해지며, 규제권한을 가진 자도 부패의 공범이므로 부정행위는 거의 노출되지 않고 노출되어도 축소․은폐를 위한 조직적 노력이 행해진다.

둘째, 총체적 부패로의 확산양상을 들 수 있다. 우리나라의 부패의 양상은 특정분야에 한정된 것이 아니라 사회 전분야에 편재된 현상으로서 신분별로는 정치인, 재벌총수 등의 지도층 인사에서부터 말단공무원에 이르기까지, 분야별로는 선거, 인사, 인허가, 세무, 건설․건축, 토지, 보건, 환경, 교통, 소방, 단속․수사, 교육, 병무, 법조, 의약, 납품, 금융, 언론, 기업 등 전분야를 망라한 총체적 부패라 할 만하다. 이러한 부패의 확산양상은 정부에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 뿐만 아니라 행정작용을 왜곡시킴으로써 효율적인 정책집행이나 정상적으로 결정된 정책목표의 달성마저 불가능하게 한다. 나아가 계층간의 갈등과 황금만능주의 등 부작용으로 도덕성의 마비현상을 일으켜 더불어 사는 사회 자체의 존재의의까지 소멸케 하는 등 심각한 문제점을 안고 있다.

셋째, 청탁문화와 사익지향적 가치관들 들 수 있다. 청탁은 한국사회에 있어서 이미 관습화된 공고한 사회현상으로 자리잡고 있으며, 연고주의와 정의적 인간관계는 지연, 학연, 혈연 중심의 가치체계를 형성하고 있다. 이는 공익이 개인적 이익보다 우선하지 못한다는 사회적 평가로 나타나고 있다.

넷째, 부패의 은밀성과 은폐성을 들 수 있다. 부패행위는 그 개념 및 행위태양이 다양하며, 그 척결을 위한 형사입법과정에서 정치적 고려 등 여타 외부적 요인이 많이 작용하기 때문에 범죄와 비범죄의 경계가 애매한 특성을 지닌다. 이는 부패사범의 빙산적 성격과 호혜적인 공범 네트워크에 의하여 그 은밀성과 은폐성이 나타나는 것이다.

다섯째, 낮은 문제의식과 관용적 처리를 들 수 있다. 부패행위는 대개 ‘화이트칼라범죄’ 즉, 사회적으로 높은 지위와 명망을 갖고 있는 사람이 직업상의 업무수행과정에서 범하는 범죄에 속하기 때문에 피해자가 개인보다는 대부분 국가, 지방공공단체, 기업 등이어서 일반국민의 법감정이나 저항의식이 희박하고 행위자에 대해 관대하며, 행위자가 자신의 행위에 대하여 죄의식을 갖는 정도가 상당히 약하고, 범죄를 통하여 행위자가 얻는 이익은 대단히 큰 데 반해서 형사소추되어 유죄판결을 받는 비율은 낮기 때문에 범죄유인의 작용이 강하다는 점 등의 특성을 가진다.

이러한 부패의 실태와 특성에 기초하여 부패방지를 위한 다양한 국민적 참여방안을 살펴보고자 한다.

II. 행정의 공정성과 투명성 및 공직환경의 개선

1. 행정의 공정성과 투명성

부패방지를 위한 전제로서의 행정의 공정성과 투명성은 반드시 제고되어야 할 중요한 요소로서 기능하고 있다. 뿐만 아니라 행정의 공정성과 투명성은 부패방지를 위한 행정참여의 기본적 전제조건으로서 작용한다. 즉, 행정의 공정성과 투명성은 공정한 게임의 룰을 창출함으로써 부패문제를 근본적으로 해결하는 기초가 되며, 사회 전분야에 있어서 파급효과를 유발할 수 있다. 이는 일반국민의 행정참여를 통한 공정성과 투명성 확보수단으로 기능하는 것으로 행정행위에 대한 재량권의 축소방안과 상호 관련성을 가지고 있다. 즉, 행정의 공정성과 투명성을 위하여 1) 행정법규의 명확화, 2) 과도하고 비현실적인 규제의 축소, 3) 절차의 간소화와 신속화, 4) 행정정보의 공개범위의 확대, 5) 전자정부 구현을 통한 행정서비스의 개선 등이 있다.

행정법규의 명확화는 공무원의 재량권을 축소하고 법규의 자의적 해석을 방지하기 위하여 그 내용을 가능한 구체적이고 명확하게 하여야 한다는 원칙이다. 이는 재량권의 축소를 통하여 객관적으로 명시된 기준에 따라 의사결정이 이루어짐으로서 공정한 경쟁을 통한 거래질서를 구축할 수 있음을 의미한다. 이러한 법규범의 명확화를 통하여 일반시민이나 민원인이 자신이 수행하고자 하는 업무에 적용되는 법체계를 명확히 인지함으로써 업무와 관련된 법규의 적용과 해석, 집행 등에 있어서 양자간의 관계가 일방적인 불평등 관계가 아니라 대등관계가 됨으로써 부패문제에 있어서 보다 자유로울 수 있음을 의미한다.

이상과 같은 행정법규의 명확화에 기초하여 행정행위에 있어서 과도하고 비현실적인 규제를 축소하고 절차의 간소화와 신속화를 통하여 보다 부패방지를 위한 국민의 참여를 유도하는 노력이 이루어져야 할 것이다. 이는 기업의 경영자나 관리자가 행정관료와 함께하는 시간의 길이와 부패의 정도는 비례하며, 동시에 행정규제의 재량권의 정도와 부패의 정도가 함께 비례하는 것으로 나타나고 있다는 연구결과에서도 잘 나타나고 있다. 이를 위하여는 근본적으로 행정절차법상의 적용배제대상의 축소, 행정계획의 확정절차, 공법상의 계약절차, 행정조사절차, 행정집행절차 등의 규정과 확약, 행정처분의 취소의 제한과 철회의 제한, 행정처분의 재심사에 관한 규정을 보완하여야 하며, 당사자의 신청에 의한 청문제도의 도입을 검토하여야 할 것이다. 특히, 당사자의 신청에 의한 청문제도는 현행 행정절차법 제2조 제5호의 청문제도가 행정청의 필요에 따라 행하여진다는 점에서 당사자의 참여권 보장을 통한 행정의 민주화를 위하여 필요한 제도라고 생각된다.

문정인․모종린, 한국의 부정부패-그 비용과 실태, 오름, 1999., 81면.

또한 행정정보의 공개와 행정서비스의 개선노력을 통하여 일반국민과 민원인이 행정의 내용에 보다 쉽게 접근하고 국민의 알권리를 충족시키는 노력을 기울여야 할 것으로 생각된다. 그러나 여전히 행정정보공개에 있어서 비공개대상정보가 너무 광범위하다는 것과 공무원의 정보공개에 대한 인식의 부족으로 인하여 그 제도적 정착에 많은 걸림돌이 있다. 따라서 공개정보의 범위를 확대하고, 공개정보와 비공개정보의 내용을 규범적으로 명확히 하여 비공개정보를 제외한 모든 정보를 공개할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 노력이 필요할 것이다. 또한 각 행정부처마다 정보책임자를 두어 국민의 정보공개요구에 적절하게 대응할 수 있는 시스템을 갖추는 노력과 전산화를 통하여 공개정보의 내용을 일반국민에게 적극적으로 알리는 노력도 병행하여야 할 것이다.

2. 공직환경의 개선

부패문제를 근본적으로 해결하기 위하여는 규범적 노력과 함께 국민적 인식의 변화를 통한 신뢰회복이 무엇보다 중요하다고 하겠다. 즉, 공무원 조직의 내부적 규범와 환경을 개선함으로써 이에 대한 보다 근본적인 접근이 가능할 것으로 생각된다.

(1) 공직자 윤리규정의 정비

공직자의 윤리규정의 정비는 공무원의 직업윤리를 정립하고, 국민전체의 봉사자로서 공익을 추구하는 지위를 확립함으로써 공무원 직업적 자긍심을 높이고 이를 통하여 부패문제에 근본적으로 자유로울 수 있음을 의미한다. 이를 위하여 공직에 특유한 행동규범을 법제화함으로서 보다 엄격한 직업윤리의 확보에 노력하여야 할 것이다. 또한 재산등록과 공개를 보다 내실화하고, 선물수수에 대한 신고제도도 규범적으로 확립되어야 할 것으로 생각된다. 나아가 퇴직공직자 및 비위공직자의 취업제한에 있어서도 이를 보다 엄격하게 적용하는 노력이 필요하다고 하겠다.

(2) 공직자 우대제도의 강화

공직환경의 개선은 부패공무원에 대한 처벌만을 목적으로 하여서는 그 규범적 목적을 달성하기에는 미비하다고 하겠다. 따라서 부패하지 않은 공직자에 대한 우대제도를 통하여 보다 근본적으로 부패문제를 해결하는 노력이 뒷받침되어야 할 것이다. 이를 위하여 공무원의 보수를 현실화하고, 공무원의 후생복지제도를 개선하며, 신분보장과 합리적인 인사제도의 확립을 통하여 직업적 안정과 근로의욕 및 사기를 진작시키며, 행정의 일관성과 전문성을 및 능률성을 유지․향상시키는 노력이 이루어져야 할 것이다.

III. 부패공직자에 대한 처벌의 확실성 제고

현행법상 부패행위자에 대한 제재로서는 형사처벌, 징계처분, 취업제한규정 등이 있다. 즉, 일정한 형의 선고가 있으면 당연 퇴직되고(국가공무원법 제33조, 제69조, 지방공무원법 제31조, 제61조), 자격상실 또는 자격정지의 효력이 생기며, 피선거권의 제한을 받게된다(공선법 제19조). 또한 공무원의 의무위반이나 비행이 있는 경우에는 파면, 면직 등 징계가 가능하며(국가공무원법 제78조), 부패행위로 퇴직한 경우 상당기간 취업이 제한되기도 한다(부패방지법 제45조, 제46조, 변호사법 제5조, 제8조 등). 여기에서는 부패공직자에 대한 처벌의 확실성을 제고하기 위하여 사면권 남용의 문제, 부패이익의 환수, 국민소환제의 실시, 양형의 적정화에 관하여 살펴보고자 한다.

1. 사면권 남용의 문제

대통령의 사면권은 법원이 행한 일정한 사법작용의 효력을 제한하는 것으로 그 행사에 엄격한 기준과 요건 그리고 절차상의 제약이 따른다. 그러나 사면권의 행사에 있어서 법적 제한의 미비로 인하여 그 남용이 문제되고 있으며, 사면의 대상이 불균형하게 적용됨으로써 법에 대한 일반국민의 불신을 가중시키는 한 요인으로 작용하고 있다. 특히 권력형 비리사범이나 부패사범에 대한 광범위한 사면권의 행사는 국민적 법감정과의 괴리를 유발시키고 있으며, 자의적인 사면권의 남발로 법치국가적 절차의 의미마저 손상시키고 있다고 하겠다.

따라서 사면권의 행사를 대통령의 권한과 판단으로 행사할 것이 아니라 대통령이 반드시 사전에 ‘대법원장의 의견’을 청취하도록 하거나 ‘사면심의위원회의 심의’를 거치도록 하는 등의 사전통제제도가 필요하다고 생각된다. 즉, 사면에 대한 실체적 통제의 기준을 마련하기 어렵다는 점에서 절차적 통제방법을 보다 효율적이고 실효성있게 담보하는 것이 필요하다. 이러한 사면절차에 따라 사면의 필요성 및 공정성․형평성에 대한 국민적 공감대를 형성하고, 법적 정의 및 교정적 정의에 적합하도록 하여야 할 것이며, 대통령의 권력남용의 유혹을 사전에 방지할 수 있을 것이다.

이금옥, 대통령의 서면권 행사의 법적 문제와 통제, 헌법학연구 제5권 제2호, 444면.

뿐만 아니라 국회의 동의를 필요로 하지 않는 특별사면의 경우에는 사면법을 통하여 일정한 자-예를 들면, 탄핵결정으로 파면된 자, 탄핵소추대상자 및 권력형 비리를 저지른 고위공직자 등-에 대하여는 사면을 배제하는 입법적 노력을 기울여야 할 것으로 생각된다. 비록 대통령의 사면권을 법률로서 제한하는 것이 권력분립의 원칙에 어긋날 수도 있으나, 사면권에 대한 국회의 통제가능성은 사면권을 규정한 헌법 제79조 제1항에 명시적으로 법률유보조항을 두고 있으므로 입법을 통한 통제방안은 위헌은 아니라고 생각된다.

또한 사면권 행사의 남용은 사법권의 독립성을 훼손하는 중대한 위협으로 작용할 수 있다는 점에서 적절한 사법적 통제의 방법을 강구하여야 할 것이며, 대통령의 정치적 책임에 대한 비판도 아울러 제기되어야 할 것으로 생각된다.

2. 부패이익의 환수

부패공직자들에 대한 실질적인 제재는 부패로 인하여 취득한 수익의 철저한 환수를 통하여 이루어져야 할 것이다. 이러한 부패이익의 법적 환수의 방법으로는 몰수와 추징이 있지만, 실질적으로 부패에 제공된 금품은 자금세탁이나 소비 등으로 인하여 본래의 형태가 아닌 상태로 판결선고시에 존재하는 경우가 많으므로 부패범죄에 대한 부가형으로서의 실질적인 제재는 몰수보다는 추징이 의의를 가지는 제도이다. 그러나 전국의 추징금 집행현황은 형벌집행기관인 검찰의 집행의지의 부족과 이를 회피하기 위한 피고인의 다양한 탈법행위에 제대로 대응할 수 있는 제재장치가 미흡하기 때문이다.

추징금의 경우, 대인적인 강제가 불가능하므로 종국적으로는 재산에 대한 강제집행을 통하여 그 목적을 달성할 수 있다. 이러한 강제집행의 실효성을 담보하기 위하여 추정보전명령을 적극적으로 활용하고, 추징금 구형시 가납판결의 청구를 통하여 적극적으로 추징에 임하여야 할 것이다. 또한 징수명령, 강제경매신청 전 자동차 등 인도명령, 부동산 강제경매 등 다양한 방법의 강제집행절차를 적극적으로 활용하여야 할 것이다.

추징과 관련하여 그 제도적 장치 중의 하나로서 환형유치제도의 도입을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다고 생각된다. 물론 추징은 형법 제41조에서 규정한 형벌이 아니므로 이 제도의 도입에 보다 신중한 접근이 필요할 것이지만, 추징이 가지는 재산형으로서의 성격에 비추어 볼 때, 적절한 법적 절차를 통하여 추징의 실효성을 담보하는 것이 필요하다고 하겠다. 또 하나의 방법으로는 추징액을 벌금형으로 병과하여 부과하는 방법도 고려해 볼 수 있을 것이다.

3. 국민소환제의 실시

국민소환제는 부패공직자를 국민이 직접 퇴출시킬 수 있다는 점에서 그 제도적 의의를 가진다. 부패방지법에서는 일정수의 국민이 감사청구를 하면 감사원은 그 청구의 적부를 심사하여 감사를 개시하는 감사청구권을 인정하고 있으며, 이 제도는 현행법상 유일한 국민소환의 기능을 수행하는 제도이지만 그 실효성에 의문이 제기되는 것 또한 사실이다. 따라서 적극적으로 국민이 직접 부패공직자를 소환청구하여 파면할 수 있는 국민소환제의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다고 하겠다.

IV. 부패방지를 위한 사회적 기반구축

1. 민간기업의 투명성 제고

(1) 기업회계의 투명성 강화

대규모 부패의 주공급원이 되고 있는 대기업의 투명성 제고를 위해서 음성적인 자금의 조달과 사용을 차단할 필요가 있다. 이를 위해서는 일반적으로 대기업 계열사간의 연결재무제표의 도입, 내부기업지배구조의 개선, 회계감사제도와 공시제도의 강화 등이 논의되고 있다. 특히, 법령의 효과적인 집행을 위해서는 소액주주의 권리신장을 통한 기업지배구조의 개선이 시급하며, 기업의 투명성을 가장 확실하게 향상시킬 수 있는 방법으로 회계장부열람권의 요건을 더욱 완화하여 단독주주권으로 조정하여야 한다. 이와 동시에 투명하고 공개된 기업문화를 정착시키기 위해서는 기업의 공시의무도 철저하게 강화해야 할 필요성이 있다. 기업의 주주와 지분보유현황, 사업계획, 주요투자사업 등과 같은 내용의 주요 변경사항이 있을 경우에 지체없이 공시를 해야 할 의무를 강화해야 한다.

(2) 외부감사제도의 강화

‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’은 소정 규모 이상의 회사에 대해서는 회사의 임원이나 종업원이 아닌 회계전문가의 감사를 강제하고 있는 바, 이는 회사의 규모나 업종에 따라 공익성이 뚜렷하고 국민경제에 미치는 영향이 커서 고도로 적정한 회계처리와 공정하고 객관적인 감사가 요구된다는 것을 의미한다. 외감법 제2조 및 동법 시행령 제2조 제1항에 의하면 외부감사를 받아야 하는 법인은 직전 사업년도말을 기준으로 자산총액 70억원 이상인 회사로 한정하고 있지만, 그 기준을 낮추어 외부감사를 받는 기업의 범위를 확대할 필요성이 있다. 또한 외감법 제20조 제1항에 의하면 외부감시인이나 회계사가 감사보고서에 기재하여야 할 사항을 기재하지 아니하거나 허위로 기재할 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있으나, 허위감사로 인한 주주들의 피해가 천문학적이며, 피해자도 다수 발생하는 상황에서 제재를 더욱 강화하여야 할 것이다.

2002년 미국 의회는 엔론 사태 이후 회계부정사건의 재발을 막기 위하여 ‘공개기업의 회계개혁 및 투자보호법’을 제정하였다. 이 법의 골자는 회계감독위원회를 설립해 기업의 회계부정을 방지하고 회계법인의 업무를 제한하는 것으로 그 동안 업계가 자율적으로 처리하던 기업회계감독을 독립된 회계감독위원회가 맡아서 하도록 한 것이다. 우리나라에서도 은행이나 증권사와 마찬가지로 회계법인들에 대해 금융감독원이 검사를 하는 제도를 도입하여야 할 것이다. 이는 회계투명성에 관하여 금융감독원이 ‘사후감독’에서 ‘원천봉쇄’로 방향을 전환하여야 함을 의미하는 것이라 하겠다.

(3) 사외이사제도의 활성화

사외이사제도란 일반 상근 사내이사와 대비되는 것으로 주주총회에서 선임되며, 업무집행결정권 및 이사의 직무집행에 대한 감독권을 본질로 하는 이사회의 한 구성원으로서 법률상 상근이사와 동일한 권한과 책임을 가지는 비상근 이사를 말한다. 종래 우리나라 대부분의 기업은 지배주주가 자기에게 우호적인 인사들을 이사와 감사로 선임하여 경영권을 장악하였기 때문에 내부감시기능은 매우 취약한 편이었으며, 이러한 이사회와 감사기능의 한계점을 보완하기 위한 것이 사외이사제도의 도입취지라고 하겠다. 그러나 사외이사의 선임비율과 자격요건은 강화된 반면 인력풀은 크게 부족한 실정이며, 대부분의 사외이사들이 지배주주와 연고가 있는 인물로 선임되기 때문에 그 독립성과 전문성을 기대하기 어렵다는 문제점을 가지고 있다.

국내의 사외이사 중 경영인과 금융인을 제외한 약 50%가 기업경영의 경험이 거의 없는 인사들로 구성되어 있으며, 기업경영 마인드를 갖춘 관련전문가의 부족이 사외이사□□□도 운영의 가장 큰 어려움으로 대두되고 있다(대한상공회의소, 사외이사제도 개성방안에 대한 업계의 건의서, 2002. 3. 5.).

따라서 사외이사제도를 활성화하기 위해서는 첫째, 사외이사들의 독립성을 확보하여야 한다. 즉, 사외이사 취임시 회사와의 관계에서 독립성을 저해할 만한 특별한 관계가 없음을 증명해야 하며, 회사는 이를 공시하여야 한다. 또한 소액주주들의 집중투표제를 통한 사외이사 선출도 사외이사의 독립성 확보의 중요한 수단이 될 것이다. 둘째, 사외이사를 회사경영에 보다 적극적으로 참여하게 하고, 주주들의 이익을 위해 봉사하도록 하기 위하여 사외이사의 보유 주식수를 확대하는 것이 바람직하다. 이는 사외이사들로 하여금 회사경영에 책임감을 느끼고 적극적으로 이사로서의 기능을 수행하도록 유도할 수 있을 것이다. 즉, 사외이사에 대한 대우도 사내이사 수준으로 상향하고 대신 회사경영 실패나 경영진의 비리를 감시하지 못한 것에 대해서는 사내이사와 똑같은 책임을 지도록 제도화하여야 할 것이다.

셋째, 사외이사의 권한을 강화할 필요성이 있다. 이를 위하여 사외이사들이 기업의 경영목표나 전략결정 등에 관한 의견을 제시하는데 필요한 회사정보에 용이하게 접근할 수 있어야 하며, 회사의 누구에라도 정보제공을 요구할 수 있어야 할 것이다. 또한 사외이사가 기능을 적극적으로 수행하는 것을 가능하게 하기 위해 법률전문가, 재무전문가 기타 전문가들의 자문을 받을 수 있는 권한을 명시할 필요가 있다.

(4) 주주권한의 강화

기업의 투명성 제고를 위해서는 기업의 실제 주인인 주주들의 권한을 강화하여 주주들이 경영진의 비리와 부정을 용이하게 통제할 수 있어야 하며, 전자통신시대에 부응하여 주주들의 의사를 집약할 수 있는 제도를 도입할 필요가 있다. 또한 기업이 정치자금을 기부할 때에는 반드시 이사회의 의결과 주주총회에의 보고를 의무화하여 기업의 정치자금 기부의 투명성을 확보하여야 하며, 주주나 채권자들의 제소요건을 완화하여 기업운영에 대하여 사회적 감시책을 마련해야 한다. 그리고 집단소송제의 도입을 통하여 기업의 회계부정에 대한 주주의 감시를 강화하여야 할 것이다.

(5) 기업윤리의 강화

기업의 사회적 책임의 증가와 투명경영에 대한 국내외의 압력이 증가하고 있으며, 이로 인한 기업윤리의 중요성이 커져가고 있다는 점에서 모든 기업들이 기업윤리를 확립하고 이를 실천해 가는 풍토가 조성되어야 할 것이다. 이를 위하여 윤리강령의 제정이나 윤리전담부서의 설치 등 윤리경영의 확대를 위하여 전경련이나 대한상공회의소 등 경제단체들의 노력과 상호공조도 요청된다. 또한 소비자들 또는 주주, 기업들은 상품의 품질이나 기업의 수익성, 가격 등만이 아니라 기업의 윤리경영이나 사회적 기여 등도 함께 평가하여 소비나 거래 등에서 이를 반영하도록 하는 것이 필요하며, 시민단체나 언론 등도 기업들의 윤리경영에 대해 더욱 관심을 기울이며, 모범사례들을 선전하고 지원하는 사회적 분위기를 마련해야 할 것이다.

2. 반부패교육과 홍보의 강화

(1) 국민의 의식개혁의 필요성

부패에 관한 국민의 의식구조는 각종 여론조사에서 나타나는 바와 같이 청소년이나 기성세대 모두 부패문제에 대하여 매우 관대한 입장을 보이고 있는 것으로 나고 있으며, 나이의 많고 적음을 불문하고 부패에 관련한 윤리의식이 매우 심각한 것으로 나타나고 있다. 우리 사회의 경우 온정주의에 바탕을 둔 접대문화로 인하여 선물과 뇌물간의 경계가 모호하고, 비공식적인 물물교환 및 상호부조에 의한 인간관계의 형성을 긍정적으로 평가하게 한다. 이러한 온정주의에 입각한 사회적 관념은 부패활동을 명시적으로 조장하는 역할을 하기도 한다. 또한 부정한 청탁을 관행이니 양속이니 하여 합리화하며 죄의식을 갖지 않는 것은 큰 문제가 아닐 수 없다.

일반적으로 우리나라 국민들은 다른 사람의 부패에 대하여는 극히 부정적이고 과대평가하고 적대적인 태도를 취하는 반면, 자기 자신의 이익에 관련되는 부패에 대하여는 배우 관대한 입장을 보이고 과소평가하는 이중적 사고방식을 가지고 있다. 뿐만 아니라 부패현상을 하나의 ‘스캔들’ 혹은 ‘추문’이라는 관점에서 하나의 관심거리 혹은 호기심의 대상으로 인식하고, 실질적인 부패를 통제하기 위한 구체적인 연구와 분석은 이루어지지 못하고 있으며, 알반 국민들은 부패의 문제에 대해 체념 내지는 냉소주의 정도의 주의만 불러일으킬 뿐 구체적으로 비난 또는 통제하려고 하지 않는 경향이 강하다고 할 수 있다.

이러한 부패에 대한 일반적 인식은 자신의 행위 중 많은 것들이 부정과 부조리임에도 불구하고, 부패로 평가하지 않고 있으며, 이것이 부패라는 의식조차 못하고 있는 실정이다. 따라서 의식의 변혁이 없는 부정부팽의 척결은 단지 형식적이고 일과성이 될 수밖에 없다. 따라서 너무도 당위적인 결론으로서 대폭적인 국민적 의식개혁이 필요하며, 그 시작은 반부패교육과 홍보를 통하여 이루어져야 할 것이다.

(2) 반부패교육의 내용

(가) 기초교육의 정비

우리 사회의 부패의 심각성을 고려할 때, 부패교육은 어린시절부터 하여야 한다. 유치원이나 초등학교 때부터 부정한 방법에 의한 목적추구의 부당함을 가르쳐야 하며, 중고등학교의 사회교과과정에서는 본격적으로 반부패운동의 중요성과 필요성을 반영하고 가르쳐야 할 것이다. 즉, 기초교육을 통한 반부패교육은 일등주의 혹은 성적지상주의에서 탈피하여 도덕성과사회성을 갖춘 윤리적 인간을 양성하는 것으로 학생시절부터 체화될 수 있도록 가르쳐야 할 것이다. 이러한 기초교육인 윤리교육을 통한 국민의식의 개조는 장구한 시일을 요하며, 그 효과도 서서히 나타나겠지만 절대로 포기할 수 없는 사회적 명제라고 하겠다.

(나) 시민교육의 강화

시민의 의식과 제도의 개혁은 장기적으로 제도개혁이 성공하여 정착하기 위해 필요한 조건이며, 의식개혁을 위해서는 생애의 전단계에 걸쳐 끊임없는 교육이 필요하다. 이를 위한 구체적인 전제요건으로는 첫째, 모든 사회교육기관에서 반부패교육을 정규과정 외에 일정한 비율로 실시하도록 제도화하여야 하며, 둘째 언론이나 기업의 자발적인 참여도 추구하고, 셋째 시민단체의 참여가 요망된다. 언론과 기업 및 학교는 교육과 사회운동 및 켐페인 등을 통하여 부패의 심각성과 폐해를 널리 홍보하고, 시민단체 등은 반부패교육과 홍보에 필요한 교재와 교육방법 및 내용을 제시하는 역할분담도 필요할 것이다.

(다) 공무원에 대한 교육

부패문제는 정부의 강력한 조치로 부패공직자를 단호히 적발하여 처벌한다고 쉬게 해결되는 것은 아니다. 즉, ‘치료보다 예방이 낮다’라는 격언과 같이 부패방지를 위한 조치는 예방적 조치가 수반되어야 실효를 거둘 수 있다. 여기서 예방적 조치란 공공업무의 특성에 비추어 공무원에게 기대되는 바람직한 행동규범을 직업윤리로 승화시키는 작업을 의미한다. 이를 위하여는 공무원들에 대한 특별한 교육훈련이 강화되어야 하며, 교육훈련을 통하여 공무원 스스로 국민의 공복으로서 국가와 국민에게 책임을 지는 막중한 위치에 있음을 인식하여 부패불감증과 부패건망증에서 탈피하고, 무사안일․보신주의․형식주의․정실주의․권위주의 등의 병폐를 청산하도록 하여야 한다.

공직자의 행동과 결정은 국민생활에 직접적인 영향을 주고 있으며, 조그마한 비리도 막대한 손실을 가져다 준다는 사실을 감안할 때, 부패를 방지․억제하기 위해서는 외적인 제도적 통제방식보다도 공무원의 내면적이고 자율적인 통제로서 윤리적 가치를 행동규범화하고 이를 실천하려는 노력이 무엇보다도 중요하고 실효성이 있음을 일깨워 주어야 한다. 또 하나 공무원 교육에 있어서 강조되어야 할 것은 정부의 사정의지로써, 부패청산이 국정의 최우선과제라는 정부의 일관성 있는 의지를 주지시킴으로써 공직자들에게 경각심을 불러일으키고, 부패에 가담할 생각을 근저에서부터 포기하게 만들어야 할 것이다.

(3) 홍보의 강화

부패문제의 심각성과 이로 인한 사회적 비효율 등에 대한 대국민 홍보는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이라 생각된다. 이는 우리 사회의 부패의 심각성과 그 부자굥ㅇ을 계속적으로 홍보를 통하여 국민들에게 주지시켜야 할 것이며, 이를 통하여 국민들의 일상에 있어서의 부패근절노력을 강화할 수 있을 것이다. 단순한 부패신고전화나 포상금제도의 마련과 홍보물의 배포 등과 같은 소극적인 방법보다는 교통광고나 금연광고 등과 같은 적극적인 매체활용을 통한 홍보에 보다 치중하여야 할 것으로 생각된다.

3. 언론의 비판기능강화

전체 사회발전의 과정뿐만 아니라 부패문제에 있어서 언론의 역할은 매우 중요함은 주지의 사실이다. 특히 부패문제에 있어서 언론은 외부의 비판과 통제기능을 담당함으로서 지나치게 자의적이고 무책임한 권력추구에 대한 가장 효과적인 외부견제장치의 하나로써 기능하고 있다. 즉, 언론은 정치인들과 정부에 대한 필수적인 외부견제장치로서 공조직의 부패상을 고발하고 국민여론을 선도하는 부패방지의 마지막 보루라 할 수 있다. 그러나 우리의 언론은 언론사 자체의 문제로 인하여 부패통제를 기대하기 어려운 상황이라는 점에서 사회윤리적 통제라는 바람직한 부패규제수단을 언론 스스로 박탈당하고 있다는 것은 매우 심각한 현실이라 하겠다.

하지만 언론의 부패감시기능을 전면적으로 부정할 수 없다는 점에서 언론의 취재의 자유는 헌법상의 기본적 권리로서 당연히 보장되어야 할 것이며, 이를 통하여 언론 스스로 사회적 감시기능의 올바른 방향성을 정립하는 노력이 필요할 것으로 생각된다. 이를 위하여 최근에 언론사와 기자를 상대로 늘어나고 있는 명예훼손에 대한 사법적 판단의 범위와 내용이 보다 폭넓은 취재의 자유를 보장하는 방향으로 정립되는 것이 바람직하다고 하겠다. 이와 마찬가지로 언론사의 내․외부적 감시기능을 활성화함으로써 언론의 부패와 정경유착 등의 부조리와 부패는 적절한 제도적 장치를 통하여 근절하는 노력도 병행하여야 할 것이다. 또한 언론사와 기자의 윤리강령 등을 통한 자체적 노력도 게을리하여서는 아니된다고 할 것이다.

특히 언론의 윤리강령은 ‘신문윤리강령’을 비롯한 각종 윤리강령이 존재하지만 여전히 그 한계를 나타내고 있으며, 단순히 일반적․훈시적 규정에 머물 것이 아니라 구체적인 금지규정과 함께 이를 위반한 경우 해고 등의 벌칙규정을 포함하는 사고의 전환이 필요하다고 생각된다. 윤리강령은 부패문제에 있어서 이를 사전예방적으로 방지할 수 있다는 점에서 매우 유용한 수단으로 인식되고 있으나, 이를 단순한 강령 내지는 선언만으로 그치게 되면 그 실효성을 담보할 수 없다.

4. 시민단체(NGO)의 활동

최근 들어서 시민사회의 기능이 어느 때보다도 중요하게 인식되고 있다. 자체조직과 재원을 가지고 있는 시민사회단체가 그 수와 영향력으로 국가기관을 견제하고 국가기능을 보완해야만 국가의 권위주의적 성향을 억제하고 사회의 전체적인 발전을 도모할 수 있다. 그 동안 부패방지에 관한 시민단체의 활동은 크게 두 가지 형태로 나타나고 있다.

첫째, 공직자 선출행위에 대한 참여로서 소위 ‘낙천․낙선운동’ 등의 활동이 있다. 과거의 공천에 의한 선거가 아니라 국민경선방식에 의하여 공직선거의 후보가 결정되는 것도 시민단체의 이러한 노력의 결과라고 하겠다. 둘째, 정책에 대한 영향력을 행사함으로써 행정에 직접 참여함으로써 부패방지를 위한 사회적 공감을 도출하고 있다. 대표적인 것이 ‘부패방지입법시민연대’의 활동으로써 부패방지법의 제정을 이끌어 내고, 시민고발 및 감시센터를 운영하여 세무부정, 예산낭비, 입찰비리의혹, 사법감시와 의정감시 등에 대한 제보와 고발 및 수십억원대의 예산절감효과를 거두고 있다.

시민사회집단이 부패방지에 참여할 때 두드러지는 이점이 있다. 시민사회집단은 민주적이고 가치중립적이어서 신뢰할 수 있고, 정당성을 확보하면서 특정한 이슈에 여론을 형성하고 움직일 수 있는 힘이 있다. 또한 유연하고 혁신적이며, 정부의 간섭을 받지 않으므로 정부의 통제를 받지 않고 부패행위에 신랄한 문제제기와 냉철한 평가가 가능하다는 점이다. 뿐만 아니라 시민사회는 인권을 존중하고 부패희생자들의 이익을 대표하거나 부패행위 고발자에 대한 바람막이의 역할을 수행할 수 있다는 점도 매우 중요하다고 하겠다.

현재 우리나라의 시민사회단체가 그 수나 규모면에서 크게 발전한 것은 사실이지만 국가기관을 견제하고 부패척결에 기여하는 입장에서는 그 기능이 상대적으로 미흡하다고 하겠다. 첫째, 시민단체의 활동이 몇몇 상근 활동가와 전문가에 의해서만 집중되어 이루어지고 정작 다수의 시민으로부터 외면받고 있어 ‘시민없는 시민단체’라는 비판을 받고 있다. 이는 예산상에 있어서 시민단체의 독립을 심각하게 위협하고 있으며, 정부나 기업의 보조금이나 거대후원자에 의한 시민운동은 건전한 비판의식을 발휘하기 어렵다는 지적이 제기될 수 있다. 특히 정부보조금은 모든 시민단체가 투명성과 책임성이 보장되지 않는 상황에서 시민단체의 활성화를 유도하는 측면보다는 보조금을 타기 위한 사이비 시민단체의 생성을 통한 또 다른 형태의 부패유발요인으로 작용할 수 있다.

둘째, 시민단체의 비전문성이 문제로 지적되기도 한다. 정책의 제안과 평가에는 고도의 전문성이 요구되지만 시민단체는 몇몇의 전문가와 소수의 상근직원에 의해 운영되는 경우이 많고 일반시민이 참여하여도 전문적인 정책평가가 어려운 실정이다. 시민단체가 관료부패의 감시자로서 그 역할을 담당하려면 시민단체에 소속된 시민이나 활동가들이 전문지식과 전문역량을 자체적으로 배양시켜야 할 것이다. 즉, 시민단체의 반부패활동이 단순한 국정감시자 혹은 부패감시자의 역할에서 벗어나 구체적인 대안을 제시하고, 실질적인 정책을 요구하기 위하여는 그 전문적인 역량과 책임이 요구된다고 하겠다. 특히, 통일, 환경, 예산감시, 교통, 과학기술정책, 교육문제, 경제, 무역 등 사회적 특수영역을 파헤치고 감사기능과 반부패기능을 제대로 수행하려면 지금의 체제로는 한계를 지닌다고 하겠다.

셋째, 시민운동을 이끄는 지도자들의 도덕성의 결여이다. 최근들어 시민운동 출신들이 개각에 등용되거나 국회의원으로 공천을 받아 제도권으로 진출하면서 시민운동 경력이 제도권 등용의 하나의 이력으로 활용하거나, 일부이지만 성추행사건 등 불미스러운 도덕적 결함으로 보이기도 하는 등 시민운동을 출세의 수단으로 이용하거나 도덕성에 흠집을 드러내기도 하였다. 소수의 인원이 시민단체라는 명칭을 사용하면서 사실상으로는 공익성과 가치중립성을 이탈하여 자신들의 정치적 야심이나 사익추구의 수단으로 이용하는 이른바 ‘사이비시민단체’도 시민운동의 순수성을 훼손시키는 원인이 되고 있다.

이상과 같은 문제점에도 불구하고 시민단체의 반부패활동의 효과와 장점은 매우 중요한 의의를 가지는 것으로 시민단체가 운영하는 시민고발창구 및 감시센처의 운영은 시민단체의 반부패활동에 중요한 시사점을 준다고 하겠다. 다만 인력과 예산 등의 한계로 체계적으로 운영하기 어려운 속성은 있지만, 특정 사안별로 제보와 자체조사를 통하여 파악된 부패와 비리사건들에 대한 활발한 대응활동을 전개해 오고 있다. 또한 시민단체는 보복과 사회적 불이익 등으로 인하여 부패고발에 어려움을 느끼는 개인에 대한 우려를 불식시킬 수 있다는 장점이 있다. 뿐만 아니라 장기적인 관점에서 부패지수조사발표 및 시민교육활동의 역할을 시민단체가 담당함으로써 시민사회의 역량과 전문성을 담보하는 노력을 기울여야 할 것이다.

5. 내부신고자의 보호의 문제

부패방지를 위하여는 부패사건의 내부고발을 유도할 수 있도록 내부자가 부패행위의 내용을 제보하였을 경우에 그 조직에서 어떠한 불이익도 받지 않도록 적극적으로 보호하는 방안이 필요하다. 내부신고자 보호제도는 법적인 측면에서 보면 내부자가 해당 조직의 부정한 활동을 거부할 권리를 보호하는 제도로서 행정기관 자체의 감사기관이 조직에서 차지하는 위상 때문에 발생하는 감사활동의 한계 또는 원칙적으로 감사대상에서 비리소재를 제외할 가능성이 존재하는 무자위적 표본감사의 본질적 한계, 감사공무원의 독립성과 전문성 결여를 극복할 하나의 대안으로 제시되고 있다.

현행 부패방지법은 “누구든지 부패행위를 알게 된 때에는 이를 위원회에 신고할 수 있다”고 규정하고 있으나, 공익정보제공자를 세분해 보면, 하나는 공직자가 아닌 사인으로서 자신이 소속한 단체 또는 기업의 부패정보를 제공하는 자이고, 다른 하나는 공직자로서 소속기관의 내부정보를 제공하는 자이다. 양자는 신고의 방법, 신변보장, 포상․보상 등에서 대부분 동일한 취급을 하고 있다. 그러나 제공자가 공직자인 경우라 하더라도 해당 소속기관의 장은 위원회의 적절한 신분조치요구에 있어 정당한 사유가 없는 경우에만 따르도록 하고 있어 해당 소속기관이 자의적 판단을 할 수 있는 여지를 두고 있다. 또한 비공직자의 경우 위원회의 권고는 말 그대로 단순 권고만으로 그쳐 실질적으로 위원회의 권고조치 후 제공자의 신분보장조치의 결정여부는 해당 단체․기업의 장의 판단에 전적으로 일임되어 있어 위원회의 권고가 유명무실해진 것은 물론 정보제공자의 신분상 불이익처분의 구제에 실효성을 갖지 못할 수 있다. 따라서 현행법상 위원회의 신분보장조치에 강제성을 부여하고, 위원회의 요구와 권고를 따르지 않을 경우 위원회가 일정한 행정제재를 가할 수 있는 권한을 부여해 위원회가 실질적인 역할을 담당하도록 하여야 할 것이다.

또한 현행 부패방지법은 부패행위를 신고하고자 하는 자는 신고자의 인적사항과 신고취지 및 이유를 기재한 기면의 문서로써 하여야 하며, 신고대상과 부패행위의 증거를 함께 제시하도록 규정하고 있다 이 규정은 부패방지의 복적달성을 위한 불가피한 내용으로 볼 수 있으나 신고자의 보호를 규정하면서 신고자에게 수행하기 어려운 많은 부담을 주어 부패신고행위를 방해할 우려가 있다. 따라서 신고자에 대하여 신고하는 행위 이외의 부담을 부과하여서는 아니되며, 신고자에 대하여 부패행위의 증거까지 함께 제시하게 하는 내용은 신고행위를 방해하는 규정으로 판단된다.

끝으로 정보제공자에 대한 신분상 불이익의 원상회복에 있어서 많은 문제점을 가지고 있다. 따라서 보복행위자에 대한 형사처벌규정의 필요성을 전향적으로 검토하여야 할 것으로 생각된다.

V. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이 부패방지를 위한 국민적 참여는 하나의 제도적 장치나 법령을 통하여 이루어지는 것이 아닌 사회적․국가적 역량을 집중하여야 할 문제임을 알 수 있다. 즉, 어느 특정 개인이나 조직 혹은 집단이 부패방지를 위한 노력을 기울인다고 하여 부패방지의 성과를 달성하기는 어렵다는 것을 잘나타내고 있다. 따라서 국가는 공직자의 부패방지를 위하여 처벌과 우대의 정책적 배려를 고려하고 지속적인 부패방지교육을 통하여 국가적 정책사안으로서 지속적으로 그 역량을 집중하여야 할 것이며, 행정의 공정성과 투명성 확보를 위한 노력도 함께 기울여야 할 것이다. 뿐만 아니라 부패공직자에 대한 처벌과 환수제도를 보다 정밀하게 정비하여 부패를 통한 부의 축적이 불가능함을 꾸준히 적시하여야 할 것이다.

기업은 투명성제고에 노력하고, 언론은 감시와 비판기능을 강화하여야 할 것이며, 시민단체의 활동은 전문화와 독립성에 기초한 반부패활동을 적극적으로 전개하여야 할 것이다. 또한 일반국민들은 반부패교육을 통하여 부패방지를 위한 적극적인 의식의 전환과 노력이 함께 이루어져야 할 것으로 생각된다. 이러한 사회적․국가적 노력의 결과를 통하여 장기적으로 부패방지를 위한 사회적 합의가 이루어지고, 이를 기초로 보다 깨끗한 사회와 국가로 거듭나는 노력을 기울여야 할 것이라 생각된다.