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지방자치단체의 책임성 확보방안

2005. 12. 14(수)

세종문화회관 컨퍼런스홀

소 순 창

(건국대학교)

국가청렴위원회한국행정학회투명성포럼

목 차

Ⅰ. 서론

1. 연구의 의의

2. 연구의 분석틀

Ⅱ. 지방자치의 논의 및 운영에 대한 검토

1. 지방자치에 대한 논의

2. 지방자치제도의 운영

Ⅲ. 현행 지방자치단체의 책임성 확보를 위한 감사제도 및 종합방안

1. 책임성 확보를 위한 전제

2. 감사제도의 정책적 대한을 위한 기본 방향

3. 책임성 확보를 위한 종합적 방안

Ⅳ. 지방자치단체의 책임성 확보를 위한 정책대안

Ⅴ. 결론

참고문헌

Ⅰ. 서론

1. 연구의 의의

1995년 민선 지방자치단체장의 선출을 계기로 지방자치가 본격적으로 다시 시작된 지 10년이 가까워 오고 있다. 그동안 지방자치의 정착을 위하여 다양한 시책의 수행에도 불구하고 아직 지방자치는 안정적으로 정착되지 못하고 있다.

특히 현 '참여정부'가 분권화와 함께 지역균형발전을 동시에 표방하면서 분권의 적정수준을 둘러싼 중앙과 지방간의 갈등, 수도권과 비수도권과의 지역이익을 둘러싼 지방과 지방간의 갈등이 증폭됨으로써 지방자치의 기반이 오히려 불안정하게 되는 모순까지 나타나고 있는 실정이다.

지방자치의 안정적 발전을 위해서는 무엇보다 지방자치가 요구하는 기본적 요건의 확충이 요구된다. 그러나 돌이켜보건대, 지금까지의 시책은 지방자치의 정착·발전이 요구하는 요건들은 충분히 고려하지 못하고 상황에 따라 산발적으로 제기되고 수행됨으로써 지방자치의 안정적 기반을 구축하는데 실패하였다.

지금까지의 지방자치에 대한 시책은 한마디로 지방분권에 경도된 불균형적 정책이었다. 이러한 관점에서 그간 사무 재배분, 권한이양, 재원배분 등과 같은 지방분권을 위한 제도적 요건에 대한 정책논의가 주로 진행되어 왔다. 물론 이러한 정책방향은 지방자치의 실시를 위하여 집권화 된 권한의 지방으로의 분산이 전제되어야 한다는 점에서 타당한 것임에 틀림없다.

그러나 지방분권은 지방자치의 필요조건일 뿐 충분조건은 아니다. 지방자치가 제대로 작동하기 위하여 분권을 전제하더라도 이외에 또 다른 지방자치의 요소인 주민참여, 지방정부의책임성, 지방정부의 역량 등이 아울러 확보되어야 한다. 이중에서도 특히 강조되어야 할 것은 지방정부의 책임성 확보이다.

이와 관련하여 본 연구는 지방정부의 책임성 확보에 관한 논의를 본격적으로 제기함으로써 그간의 지방자치에 대한 논의의 불균형성을 시정, 보완하고자 한다. 그렇게 함에 있어서 본 연구는 지방정부의 책임성 확보방안에 관하여 감사제도에 대한 고찰 및 책임성 확보를 위한 종합적 대안을 제시해 보고자 한다.

따라서, 앞으로는 이러한 지방분권에 대한 당위론적이고, 거대담론에 대한 논의보다는 지방자치단체가 어떻게 책임성을 확보하고 있는지에 대한 연구가 매우 절실하게 제기되고 있는 상태이다.

이러한 연구에 대한 선행연구는 아직 미진한 상태에 있다. 따라서 일본 제도의 연구를 통하여 한국적 상황에 적절한 지방자치단체의 책임성을 확보할 수 있는가에 대한 연구가 필요하다.

현재, 지방자치단체의 통제시스템이 미흡하고, 감사 및 평가의 중복이 이루어지고 있어 비효율적인 측면이 많이 대두되고 있다. 또, 지역주민 등의 참여적 평가시스템이 부족한 상황에 있다.

한편, 지방자치단체의 자율성 증대에 따른 책임성이 절실히 요구되고 있으며, 시민사회의 성숙으로 참여가 확대되고 있으며, 자치행정에 대한 정보공개의 요구가 증대되고 있는 상황이다.

이러한 문제점과 기회요인을 통하여 궁극적으로는 자율과 책임이 조화되는 지방자치단체의 행정을 구현하도록 하여야 할 것이다.

2. 연구의 분석틀

본 연구에서는 지방자치단체 집행부의 책임성 확보를 통하여, 궁극적인 지방정부의 자율과 책임을 조화시키는 방안을 모색하도록 한다.

지금까지 지방분권에 대한 경도된 논의가 자치단체의 집행부, 특히 단체장에 대한 권한강화를 초래하였다. 물론 단체장의 권한강화 자체가 문제는 아니지만, 이로 인한 지방자치단체의 특정 부문(기관)에 권력이 집중됨으로서 야기되는 문제점을 사전에 방지하자는 것이다.

한국의 경우, "약의회 강단체장"(weak council strong mayor)의 형태로 되어있다. 따라서 집행기관과 의결기관이 제대로 견제와 균형(check and balance)을 하지 못하고 있다. 게다가 지방분권을 강력하게 추진하는 과정에서 집행기관의 권한이 압도적으로 강해지고 있다. 또한 이러한 집행기관을 내부·외부에서 적절하게 통제해야 하는데 이것이 제도적으로 아직 미비한 상태에 있다. 이러한 제도적 한계를 극복하고 지방자치단체의 집행부가 책임성을 확보하도록 하기 위해서 다양한 방안을 모색하고, 새로운 정책대안을 제시하고자 한다.

이러한 지방자치단체의 책임성 확보가 궁극적으로 지방을 그야말로 자율적으로 다스리며, 책임도 같이하는 조화로운 지방자치제도의 확립을 가능하게 할 것으로 본다.

Ⅱ. 지방자치의 논의 및 운영에 대한 검토

1. 지방자치에 대한 논의

최근 참여정부에서는 지방분권을 주요 국정과제로 선정한 이후, 정부혁신·지방분권위원회를 중심으로 정부혁신 뿐만아니라, 지방분권에 대한 로드맵을 발표하여 실행 중에 있다. 지난 16대 국회에서는 지방분권특별법이 통과되어 지방분권에 대한 정책적 의지가 그 어느 정부보다 강하다는 것을 알 수 있다.

그런데 문제는 이러한 중앙정부의 강력한 지방분권에 대한 의지에 비해서 과연 지방정부는 어느 정도 지방분권에 대한 역량과 수용태세가 되어 있는지에 대한 논란이 있다. 또한 과도한 지방분권은 결국 지방정부의 권한강화라기 보다는 자치단체장의 권한 만을 강화시켜 결국은 단체장이 독주하게 될 것이라는 것이다.

이렇게 한쪽으로 편중된 지방자치의 논의는 결국 지방의회가 무력화되고, 지역주민의 의견이 무시되는 지방자치단체장의 권력 오·남용으로 지방을 황폐하게 만들 수도 있다.

따라서 지방자치단체장이 자율성를 최대한 보장 받으면서, 책임성도 확보할 수 있는 "자율과 책임"의 조화를 이루는 지방자치를 구현하도록 하여야 겠다. 앞으로 지방분권에 대한 논의도 이러한 측면에서 진행되어야 할 것으로 본다. 지나치게 거대담론에 휩싸여 지방분권의 당위성만을 주장하는 것이 아니라, 지방분권을 통하여 실질적인 국민경제에 도움이 되고, 지역사회가 활성화될 수 있으며, 그리고 지역주민들에게는 다양한 양질의 행정서비스를 제공할 수 있는 "분권형 국가운영"이 요구되어 지고 있다.

지방자치, 지방분권이 시대적 요구이면서, 그 필요성이 강조되고 있는 현실이라 하지만, 이러한 정책적 비젼들이 궁극적으로 국가발전과 지역발전을 저해한다면, 그 의미가 상실될 것이다. 따라서 무엇보다도 중요한 것은 지방자치와 지방분권을 하는 것은 궁극적인 목표와 비전이 현실적인 측면에서 '분권형 선진국가'의 발전에 저해가 되어서는 안 된다.

앞으로 이와 관련하여 지방자치제도의 정착을 위하여 지방분권만을 일방적으로 주장하는 논의보다는 어떻게 하면 지방정부가 책임성 확보할 수 있는 논의도 본격적으로 제기함으로써 지방자치에 대한 논의의 불균형성을 시정, 보완하여야 할 것으로 본다.

2. 지방자치제도의 운영

지방자치제도의 운영은 과거에 중앙집권적인 상황에서 지방분권적인 방향으로 선회하고 있지만, 여전히 성숙한 지방자치제도가 정착하기 위해서는 미흡한 상황이다.

최근의 지방자치제도의 운영상에 한계점 및 문제점을 지적하면 크게 다음과 같다.

첫째, 기관구성에 있어서 기관대립형과 기관통합형이 있는데, 한국의 겨우는 단순한 집행기관과 의결기관이 대립되어 있는 '기관대립형'을 취하고 있다. 지방행정의 다양성과 특수성을 고려하지 않고 일률적인 제도운영은 비효율적인 측면이 부각될 수 있다. 따라서 이러한 일률적인 기관구성형태의 운영을 다양화 할 필요가 있다. 영국은 최근, 기관궁성에 있어서 다양화를 추구하고 있다.

둘째, 이러한 기관대립형을 취하고 있는 상황에서 한국의 경우는 지나치게 자치단체장이 강하고, 반면에 지방의회는 유명무실호되어 가고 있는 상황에 있다. 즉, 강시장 약의회제(strong mayor and weak council)를 채택하고 있어서 집행기관과 의결기관인 양 기관이 제대로 견제와 균형을 이루고 있지 못하고 있다. 이러한 점을 감안 한다면 기관구성 형태를 자유롭게 할 필요는 있다.

궁극적으로 이들 양 기관에서 지방정부의 책임성을 확보할 수 있는 견제와 균형이 제대로만 이루어진다면, 새로운 제도적 운영은 필요하지 않을 것이다. 지방의회가 자치단체장을 제대로 견제하지 못하고, 통제하지 못하니까 발생하는 근본적인 문제라고 생각된다.

세 번째로, 중앙집권적 재정운영이다. 국세와 지방세의 비율이 80대 20이고, 지방세로 공무원의 인건비도 해결하기 어려운 지방자치단체가 151개로 61%나 되고 있다. 이러한 상황에서 국가재정과 지방재정의 불균형을 시정하는 방향설정도 매우 중요하리고 생각된다.

네 번째로, 지방정부의 자치역량 부족이다. 아직 자치의 경험이 부족한 상황에서 공무원들이 충분한 역량을 발휘할 수 있는 상황이 되지 못하고 있다. 그래서 지방정부의 내부혁신을 통하여 공무원의 자치역량을 강화할 필요가 있다.

마지막으로, 지방자치제도의 주인인 지역주민들의 자치역량이 매우 중요하다. 지역주민들이 충분한 자치의 경험부족으로 권리만을 주장하고, 책임과 의무는 다하지 않은 불균형적 상황이 이루어지고 있다. 자치제도의 균형적인 정착은 지역주민들의 자치제도에 대한 올바른 이해와 기반강화를 위해서 노력하는 것이 중요하다.

지나친 지역이기주의와 정부간의 갈등 등을 또다른 국가 및 지방정부들의 재정적 부담으로 연결되고, 자율과 책임을 기본으로 하는 공동체사회의 형성이 어려울 수도 있다.

이상, 지방자치제도의 운영적인 측면을 살펴보았는데, 대부분이 지방정부의 자치권한 강화의 내용이 대부분이다. 그러나 이러한 자치권 강화에 대한 구체적인 논의나 운영상의 제도적 보완장치에 대해서는 여전히 제한적으로 이루어지고 있다.

따라서 본 연구에서는 이러한 지방자치에 대한 논의 및 운영상의 문제점을 중심으로 지방분권화 시대에 지방자치단체의 집행부에게 과도하게 집중된 권한을 어떻게 하면 적절하고, 효율적으로 통제하고 균형화 시킬 수 있는가(check and balance)에 대한 제도적 방안을 연구하고자 한다.

Ⅲ. 현행 지방자치단체(집행기관)의 책임성 확보를 위한 현황과 방향

1. 집행부의 책임성 확보를 위한 제도

여기서는 지방분권화 시대에 있어서 집행기관에 대한 책임성 확보제도의 현황을 살펴보고자 한다. 지방행정의 기능과 역할이 중시되고, 지방분권화의 확대에 의해서 지방자치단체의 단체장을 중심으로한 집행기관의 역할과 권한이 확대되고 있다. 이에 따라서 집행기관의 행정책임성을 확보하기 위한 제도가 중요시되고 있다.

현행 우리나라의 집행기관의 책임성을 확보하기 위한 제도는 크게 외부통제제도와 내부통제제도, 그리고 지역주민에 의한 통제제도로 나누어 볼 수 있을 것이다(이기우,2003; 김성호,2003; 이달곤,2004).

첫째, 외부통제제도로는 국회에 의한 국정감사, 감사원에 의한 감사, 그리고 행정자치부에 의한 감사가 있다.

둘째, 내부통제제도로는 자치단체의 자체감사, 그리고 지방의회가 행한 행정사무감사·조사가 있으며, 또 지방의회의 의결권, 행정감시권, 동의권, 결산심사권 등에 의한 단체장 및 집행기관을 견제할 수 있다.

셋째, 지역주민에 의한 통제제도로 주민감사청구제도, 주민투표제 등이 있다. 최근 또한 주민소송제도, 주민소환제도 등도 지역주민들이 직접 단체장 및 공직자를 통제하는 제도로 보완이 이루어지고 있는 상황이다.

그러나 이러한 제도적 장치들은 급격한 지방분권화 경향에 의해서 지방정부의 권한이 강화되고, 집행기관의 권한이 강해지는 것에 비해서 이러한 경향이 낳을 수 있는 제도적 문제점과 한계를 보완하려는 제도적 보완은 아직 실현되고 있지 못하고 있다.

2. 책임성 확보를 위한 제도의 현황

1) 외부통제제도

외부통제제도로는 국회에 의한 국정감사, 감사원에 의한 감사, 그리고 행정자치부에 의한 감사가 있다.

일반적으로 국가에 의한 외부통제는 전체 국민의 이익을 대표하여 지방정부의 사무 및 역할에 대한 감시와 통제를 가할 수 있으나, 국가의 감독권은 법률을 통해 국민전체의 의사를 표현하고, 국민의 공익을 보장하는 차원에서 이루어져야 한다. 현행 지방자치법 제9장과 개별법을 통해 조언, 지원, 감사, 시정명령, 분쟁조정, 승인의 유보 등, 국가감독수단에 대한 각종 내용을 규정하고 있다.

그런데 이들 국가감독수단이 그 성과에 있어서는 만족스럽지 못하다는 것이 일반적인 평가이다. 국가감독권의 남용, 지방정부의 활동에 대한 지나친 국가승인의 요구, 그리고 감독관청의 다원화가 국가에 의한 감독 및 감사제도릐 개선과제라고 할 수 있다(이기우,2003).

국회의 감사는 정치적·형식적으로 이루어지고 있으며, 지방공무원들이 감사자료준비에 지나친 인력과 노력을 투입해야 한다는 점과 감사의 범위에 대해서 서로 다른 의견을 가지고 있기 때문에 원활한 감사가 이루어지고 있지 못하다.

지방자치단체에 대한 국정감사의 근거규정으로 들 수 있는 것은 "국정감사 및 조사에 관한 법률" 제7조로 지방자치단체가 처리하는 국가사무 즉 단체위임사무나 기관위임사무에 한하여 인정된다. 2001년 서울시 국정감사실태를 보면 국회의 자료요청 가운데 76.3%가 자치사무에 해당하는 것으로 나타났다. 지방자치단체에 대한 국정감사는 법률에 규정된 대로 지방자치단체나 기관이 처리하는 국가사무에 한정해야 할 것이다.

감사원의 감사는 헌법 제97조에 감사원은 국가 및 법률이 정한 단체의 회계감사와 행정기관 및 직무에 대한 감찰을 행하도록 되어 있다. 또한 감사원법 제22조 제1항 제2호와 제24조 제1항 제2호에서 지방자치단체에 대한 회계검사와 지방자치단체의 사무와 그 소속지방 공무원에 대한 직무감찰을 규정하고 있다.

그런데 감사원이 전문성과 정치적인 중립성을 갖고 국가기관이라는 점에서 회계감사를 수행하는 것은 문제가 없으나, 공무원에 대한 직무감찰은 내부감사와 감독기관의 감사가 있기 때문에 중복감사라는 점에서 다소 무리가 있다는 평가이다.

2) 내부통제제도

내부통제제도로는 자치단체의 자체감사, 그리고 지방의회가 행한 행정사무감사·조사가 있으며, 또 지방의회의 의결권, 행정감시권, 동의권, 결산심사권 등이 있다.

먼저, 자치단체에 의한 자체감사는 감사기관이 단체장의 소속하에 있어 인사상, 그리고 직무상 독립성이 보장되어 있지 못하여 감사의 실효성을 확보하기 어렵다.

따라서 감사기관을 피감사기관으로부터 독립시켜야 하며, 이를 위해서는 감사기관을 주민에 의해서 직접 선거로 구성하는 방법이 있으나, 중복된 선거로 낭비가 초래 될 수 있기 때문에 주민에 의해서 구성된 지방의회가 관여하도록 하는 것이다. 특히, 전문감사기구를 지방의회 내에 설치하고, 자체감사요원의 감사직렬화하여 효율적이고, 전문적인 감사를 수행할 수 있도록 한다.

다음으로 지방의회에 의한 통제방법이 있다. 지방자치제도에서 집행기관이 중요한 만큼 이들을 감시하고 통제하는 기관인 의결기관인 지방의회도 그에 못지 않게 중요하다. 이들 두 기관이 가장 적절하게 상호견제와 균형을 한다면 큰 지방자치제도상의 문제는 없을 것이다. 그런데 제도의 운영면에서 현실적으로 그렇지 못하기 때문에 여타 기관을 통하여 감시 및 통제를 수행하고 있는 것이다.

지방의회가 주민의 대표기관으로서 주민의 신뢰를 확보해야 하는 성숙된 정치 행정적 역량에도 문제가 없지 않다. 그런데 더 중요한 것은 제도적으로 집행기관에 대한 통제기능을 수행하기 위해서는 제도적으로 독립된 지위와 권한을 부여받아야 하는데 아직 우리나라는 앞에서도 기술한 바와 같이 강시장 약의회제(strong mayor, weak council)로 제도운영을 하고 있다.

지방의원의 적정한 세비지급이 이루어지고 있지 않는 상황에서는 지방으정활동을 충분히 수행하기 어려우며, 지방의회의 조직, 재정, 인력이 집행기관에 비해서 매우 열악한 상황에 처해 있다. 이러한 상황에서는 집행기관을 제데로 통제할 수 없다.

따라서 이러한 지방의회의 열악한 상황을 개선하기 위해서는 적정한 세비의 지급, 지방의원의 전문성 제고를 위한 보좌관제도 도입, 지방의회 사무처 직원의 인사권 독립이 선행되어야 한다.

이러한 기본적인 사항이 충족이 될 때, 지방의회가 행한 행정사무감사?조사과 지방의회의 의결권, 행정감시권, 동의권, 결산심사권 등이 제대로 실효를 거둘 수 있을 것이다.

3) 지역주민에 의한 통제

지역주민에 의한 통제제도로 주민감사청구제도, 주민투표제, 주민소송제도 등이 있다. 또 최근 주민소환제도도 지역주민들이 직접 단체장 및 공직자를 통제하는 제도로 보완이 이루어지고 있다.

먼저, 주민감사청구제도는 1999년 정부에서 지방자치법을 개정하여 서울시를 포함한 몇몇 자치단체에서 운영하고 있는 '시민감사청구제도'를 모델로 하여 새롭게 도입한 것이며, 2000년부터 전국적으로 시행하였다. "일정한 수 이상의 주민" 20세 이상의 해당 자치단체의 주민 100-500명 이상의 연서를 받은 대표자가 신청하며, 지방자치단체별로 20세 이상 주민의 수는 해당 자치단체 조례로 정하도록 되어 있다. 은 연서를 받아 시ㆍ도에 있어서는 주무부장관에게 예를 들면, 환경관련 업무는 환경부장관에게, 교통, 건축에 관한 업무는 건교부장관에게 감사청구를 할 수 있다., 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 시ㆍ도지사에게 해당 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다(소순창,2004).

그런데 선진국가들은 집행기관의 감사를 강화하기 위하여 독립적인 감사위원회를 운영하거나 공인회계사와 같은 민간단체와 게약을 맺어 외부감사를 강화하는 방향으로 나가고 있다. 특히 미국의 경우는 공인회계사 등을 주로 활용하고 있으며, 영국은 독립적인 감사위원회를 운여하고 있고, 일본의 경우는 독립적인 감사위원을 운영하고 있으며, 더불어 계약에 의한 외부감사제도를 병용하고 있다(이달곤,2004; 소순창,2004).

또한 우리나라 지방자치법 제13조 2항에는 자치단체장은 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 주는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대해서 주민투표를 붙일 수 있도록 하고 있다. 그러나 구체적인 개별법이 제정되지 않다가 최근에 주민투표법이 제정되어 지방정부의 중요한 안건을 주민이 직접 결정하도록 보장하고 있다.

지방분권특별법의 제정과 함께 지역주민들이 다양하게 지방행정에 참여할 수 있는 주민소송제도, 주민소환제도 등, 주민참정제도를 강화하고 있다. 최근 광주광역시의회와 전라남도의회에서 주민소환제도를 조례로 입법화 한 것을 계기로 근거법의 존재여부 등 여러 가지의 논란이 있기 하였으나, 기본적으로 지역주민의 참정권을 보장하는데는 이론(異論)의 여지가 없다.

3. 집행기관의 책임성 확보를 제도의 개선방향

이상과 같이 지방자치단체의 집행기관이 제대로 지방행정을 수행할 수 있도록 제도의 운영이 이루어져야 하는데, 그렇지 못한 점이 적지 않다. 이러한 제도가 바람직한 방향으로 개선되기 위해서 다양한 제도적 감시와 통제장치가 있는데 이 제도들도 완벽한 것이 되지 못하고 있다.

따라서 기본적인 개선방향을 제시하고 그 구체적인 정책방안은 다음 장에서 제시하기로 한다.

먼저, 현재 설치된 제도가 실효성을 거둘 수 있도록 제도의 내실화를 도모하도록 한다. 최대한 집행기관은 의결기관인 지방의회가 감시하고 통제할 수 있도록 하되, 제도적인 보완장치가 필요한 경우는 그 대책을 제도적으로 강구하도록 한다.

두 번째로, 최종적인 제도의 목적은 국가발전, 지역의 활성화, 지역주민에 대한 양질의 행정서비스 제공이 되어야 한다. 이러한 차원에서 집행기관의 책임성을 확보할 수 있도록 제도적 보완이 요구된다. 아무리 좋은 제도라고 하더라도 국가발전, 지역의 활성화, 그리고 지역주민에 대한 양질의 행정서비스를 제공하는데 반하는 경우라면 그 의미가 상실될 수 있기 때문이다.

세 번째로, 무엇보다도 지방행정의 최종적인 정당성의 원천인 지역주민의 참여를 활성화하여 주민의 자기결정과 통제가 이루어지도록 해야 한다. 지방내분의 자체적인 장치를 통하여 지방행정의 합리성을 보장받도록 하되, 이것이 불가능할 경우에 보충적으로 외부기관에 의한 타율적인 통제제도를 보장하도록 하여 지방자치단체의 집행기관이 책임성을 확보하도록 하여야 할 것이다. 그러나 지나친 외부기관에 의한 통제는 지방정부의 자치능력을 훼손할 수 있다. 따라서 과거에 지나치게 중앙정부 및 외부기관에 의한 통제보다는 직접적으로 지역주민에 의한 통제제도가 장기적인 측면에서 지방정부의 자치역량을 강화하는 방향으로 전개될 수 있을 것이다.

이러한 현황검토를 통하여 본 연구에서는 지방자치단체의 집행부가 책임성을 확보하도록 하기 위한 새로운 정책대안을 제시하고자 한다.

Ⅳ. 지방자치단체의 책임성 확보를 위한 감사제도 및 종합방안

1. 책임성 확보를 위한 전제

지방행정에 대한 책임성의 확보는 단체장에 대한 책임성확보로 귀결될 수 있을 것이다. 그러나 잘못하면 무조건 자치단체장을 통제하고 지방자치제도의 문제점으로만 인식될까 걱정이 앞서기도 한다.

그러나 중요한 것은 지방자치제도의 문제점이라기 보다는 이 제도의 운용면에서 문제점과 개선방안을 제기해야 한다고 본다. 지방자치단체의 책임성 확보도 이러한 측면에서 논의되어야 한다. 지방자치제도가 문제가 있기 때문에 이것을 수정 보완해 나가는 것에 초점을 맞추기 보다는 오히려 이러한 문제가 있기 때문에 제도의 철폐 내지는 중앙집권적인 시스템을 새롭게 방향선회를 해야 한다는 주장들의 빌미로 이용되어서는 안된다.

충분한 지방자치단체(장)에게 권한을 부여하고 얼마만큼의 효율성과 효과가 있는가를 평가하는 방향으로 진행되어야 한다. 문제를 오히려 왜곡하여 지방자치제도의 문제점, 지방자치단체장의 오직사건 등을 부각시켜서 이러니까 지방자치제도의 실시를 재고해야 한다는 등, 또 단체장을 철저하게 통제해야 한다는 주장은 잘못된 주장이라는 것이다.

그러기 위해서는 자치단체의 확대실시 및 지방분권을 강화해야 한다는 전제, 그리고 단체장에 대한 자율권을 보장한다는 전제하에서 책임성의 문제를 제기해야 한다고 본다.

2. 감사제도의 정책적 대안을 위한 기본방향

(1) 독립성 확보를 위한 방향

감사는 그 결과를 지방의회나 집행기관의 정책결정에 반영하고 나아가서 주민들의 참여나 통제를 위한 기초자료로 활용하려면 감사기관의 독립성이 전제되지 않으면 그 신뢰성을 확보하기 어렵다. 따라서 정책의 결정과 집행이 적법하게 이루어 졌는지, 타당하게 이루어 졌는지를 통제하기 위해서는 감사기관의 독립성이 전제되어야 한다.

또한, 감사기관의 독립성은 조직체계상 제도적 독립성, 업무처리에 간섭받지 않는 사물적인 독립성, 감사담당 직원의 신분을 보장하는 인적인 독립성으로 구분하여 논의되어야 한다.

① 감사기관의 제도적 독립성

감사기관이 원활하게 감사업무를 수행을 하기 위해서는 감사기관과 피감기관이 상호간에 독립되어 있어야 한다. 왜냐하면 양자가 결합되어 있는 경우에 감사의 객관성을 담보하기 어렵기 때문이다.

특히 지방행정에 대한 감사기관이 지방자치단체장 소속하에 있게 되는 경우에 감사기관의 독립성은 약화되며, 이러한 감사기관과 피감기관의 결합은 근본적인 모순가능성을 내포하고 있다.

감사기관의 독립성을 보장하기 위해서는 감사기관이 그 업무를 수행함에 있어서 한편으로는 외부의 간섭을 받지 않아야 하고, 다른 한편으로는 개별감사관이 감시기관 내부의 간섭으로부터 자유로워야 한다. 외부로부터의 독립성은 감사기관이나 감사관이 그 소속기관(예컨대 지방의회 또는 지방자치단체장)의 지시를 받지 않을 경우에 보장될 수 있다.

지방행정에 대한 통제기관으로서 지방자치단체의 감사기관의 독립성을 부여하는 방법으로는 여러 가지 방안이 있을 수 있다.

감사기관이 지방자치단체장에 소속하는 경우보다는 지방의회에 소속하는 경우가 보다 강한 독립성이 보장된다고 볼 수 있다.지방의회에 소속되는 경우에 합의제 의사결정에 의해야 하기 때문에 지방의회의 감사기관에 대한 영향력은 지방자치단체장보다는 훨씬 약하다. 더구나 단체장이 감사관에 대한 직무감독권까지 갖게 되면 감사기관의 독립성은 매우 약화된다.

감사기관과 피감기관을 별개로 제3의 기관으로 구성하는 방법도 있다. 즉, 지방의회 소속도 아니고 지방자치단체장의 소속도 아닌 별개의 통제기관인 감사기관을 구성하는 방안이다. 지방자치단체장 뿐만 아니라 지방의회도 피감기관이 될 수 있다는 점에서 제3기관 유형이 가장 독립성의 측면에서는 강력하다고 할 수 있다.

② 인적 독립성

감사기관장이나 감사관의 신분보장은 감사기관의 독립성에 상당한 영향을 미친다. 감사관의 활동으로 인하여 신분상 불리한 처분을 받을 가능성이 있다면 내적 혹은 외적인 독립성은 지켜지기 어렵다. 승진이나 진급 등이 소속기관에 의하여 결정되는 경우에 감사관은 독립적인 업무수행을 하기가 어렵게 된다.

(2) 전문성 확보를 위한 방향

감사기관의 전문성을 확보하기 위해서는 감사기관 구성원의 행정 및 행정통제, 회계 등에 대한 전문지식을 확보할 수 있는 자격요건을 설정함으로써 가능하다.

또한, 감사기관에 종사하는 공무원을 순환보직으로 하여 일시적으로 근무시키는 것보다는 감사직렬화 함으로써 전문성을 확보할 수 있다.

(3) 책임과 효율성의 확보를 위한 방향

감사기관의 모델 구성과 선택에 있어서 앞에서 제시한 독립성, 전문성도 중요하지만 감사결과에 대한 책임을 명확히 하고 효율성을 증대시키는 것도 중요하다. 어느 한 가지 방향뿐만이 아니라 상반된 방향의 고려도 조화될 수 있도록 제도가 모색되어질 수 있다.

우리나라의 실정을 고려하면, 감사의 책임성과 효율성을 증대시키기 위해서는 감사기관을 합의제로 하는 것 보다는 독임제로 하는 경우에 더 잘 보장될 수 있다.

또한, 감사직렬을 독립시키는 경우에 순환보직으로 보하는 경우보다 독립성과 책임성이 더 잘 확보될 수 있다.

2) 정책적 제언

(1) 외부감사기구의 설치 및 운영

감사인 및 감사담당직원의 독립성과 전문성을 확보하고, 성과(업적)감사를 철저하게 할 수 있는 체제를 확립하기 위하여 예를 들면, GAO나 일본의 회계검사원과 같은 행정부 및 입법와는 독립된 외부감사기구를 설치하는 것이다.

즉, 감사위원제도 및 감사위원 사무국을 발전적으로 검토하고, 감사기구로 자치단체 감사인과 그 업무를 보좌하기 위한 감사국을 신설하는 것이다.

감사기구의 설치주체는 기본적으로는 시도, 시군구로서 구성하지만, 자치단체가 작은 규모인 경우는 시도 또는 다른 시군구와 공동으로 설치할 수 있도록 한다.

또한 외부감사기구의 설치 및 운영에 대한 지출은 해당 자치단체의 세입예산으로 충당하도록 한다.

(2) 감사인의 선임방법과 자격요건

단체장이 지방의회의 동의를 얻어서 감사인을 선임하도록 하는 방식보다는 단체장과 함께 감사인도 주민의 직접선거에 의해서 선출하든지, 아니면 지방의회의원의 선거로 선임하는 방식을 검토할 수 있다.

물론, 직선에 의한 경우는 단체장이나 지방의회의원과 함께 주민투표에 의해서 감사인의 해직청구를 할 수 있도록 규정할 필요가 있다.

선출된 감사인으로서는 공인회계사 등 감사에 관한 전문적인 능력과 실무경험을 가진 자로서 한다. 그리고 앞으로 자치단체의 감사업무를 전문적으로 할 수 있는 인재육성이나 양적인 확충을 위하여 다양한 방법을 충분히 검토한다.

감사국에 소속하는 전문직원의 채용, 승진, 고용 등에 관한 일체의 권한은 감사인에게 위임하고, 감사국이 고유의 전임직원을 채용하여 집행기관과의 인사교류는 원칙적으로 인정하지 않는다. 또한 전문직원의 채용 후에도 감사원 등과의 인사교류 및 연수 등에 의해서 직원의 자질향상를 도모하며, 급여나 승진 등을 포함한 직원의 신분보장을 보증하여 근로의욕을 고양시키도록 조치하여야 한다.

(3) 감사인의 임무와 감사기준

감사인 및 이것을 보좌하는 전문직원에 대해서 재무감사 및 성과(업적)감사의 양자를 실시할 수 있도록 필요한 모든 권한과 책임을 부여한다. 따라서 주민의 권리로서 인정되고 있는 선거인의 요구감사나 주민감사청구 등은 감사인에 대해서 청구하도록 한다.

단, 재무무감사 등에 대해서는 독립성과 전문성을 확보하기 위해서 외부의 제3자인 공인회계사, 변호사, 회계감사법인에게 업무를 위탁할 수 있도록 하고, 그 감사결과를 감사인이 평가하는 방식을 채택할 수 있다. 물론 앞으로 전문직원이 업무의 수행에 필요한 전문적인 능력과 충분한 실무경험을 축적한 단계에서는 재무감사도 담당하도록 한다.

그러나 전문직원의 중심적인 임무는 감사인의 지도감독하에 능률적인 행정운영을 체크하고, 업적감사의 수행에 중점을 두도록 한다.

(4) 통일적인 감사기준의 설정

모든 자치단체에 적용할 수 있는 통일적인 감사기준을 신속하게 작성한다.이러한 감사기준을 설정하는데 있어서는 행정자치부가 중심이 되어 지방4단체 및 회계감사 관련기구, 전문가집단 등과의 의견교환을 통하여 한국의 실정에 알맞은 기준을 신속하게 작성한다.

3. 책임성 확보를 위한 종합적 방안

지방자치단체(장)에 대한 책임성의 확보는 아래의 그림과 같이 제도의 체계적인 운용에 있다고 본다.

<그림4-1>

책임성 확보를 위한 제도적 연계

1) 외부통제

외부통제제도로는 국회에 의한 국정감사, 감사원에 의한 감사, 그리고 행정자치부에 의한 감사가 있다. 이러한 감사의 내용이 통제지향적인 감사방법이었다면, 앞으로는 성과평가 내지는 포지티브(positive)한 감사방향으로 개선되어야 할 것으로 본다.

예를 들면, 잘못에 대한 처벌과 제재도 필요하지만, 이것은 최소화 하고,잘하고, 성과를 많이 창출한 자치단체(장)에 대한 적극적 지원과 협조를 하는 제도적 보완이 필요하다.

2) 내부통제

현재의 지방의회로는 집행기관을 제대로 통제하고 감시하기에는 역부족인 상황이다. 다시말해서 집행기관과 의결기관의 관계가 매우 집행기관의 방향으로 권력관계가 치우치고 있다.

이러한 관계를 소위 강시장 약의회(stron mayor, weak council)라고 할 수 있다. 이러한 권력관계 속에서 지방의회는 집행기관을 견제하고, 감독, 통제하는 기능을 제대로 수행할 수 없을 것이다.

따라서 내년부터 새롭게 지방의원들에 대한 보수가 주어진다면 다시 한번 지방의회에 대한 제도적 보완을 근본적으로 단행하여야 한다. 지역주민이 나서기 이전에 지방의원와 단체장이 지역주민의 대표라는 점에서 지역문제를 자율적으로 이끌어가고, 서로 견제와 균형(check and balance)을 이루어낼 수 있는 제도적 보완이 필요하다는 것이다.

지방의회와 자치단체가 자율적으로 지역문제를 이끌어갈 수 있는 지방자치제도의 본질적 제도보완이 이루어져야 할 것으로 본다.

3) 주민통제

지역주민에 의한 통제는 최후의 수단으로 작용하는 것이 필요하다. 그러기 때문에 그 강도도 매우 높아야 한다. 다시말해서 국가기관 등에 의한 외부통제 및 지방의회에 의한 내부통제로 인하여 옳바른 지방행정을 구현하기 어려운 상황에서 최후의 수단으로 지역주민이 나설수 밖에 없다는 것이다.

주민투표, 주민소송제도가 확보된 상황이고, 주민소환제도에 대한 도입을 강구하고 있는 상황에 있다. 이러한 3개의 제도적 보완이 있다면 지방자치단체(장)의 책임성 확보에 대한 마지막 보루가 제도로 구축된 것이라고 볼 수 있다. 오히려 단체장이 어느 정도의 자율성을 갖고 지방행정을 이끌어 갈 수 있을 것인가에 대한 의문이 있을 정도이다.

4) 종합적 운용

지방자치단체(장)의 책임성 확보는 매우 중요하다. 먼저, 내부적인 통제에 의해서 이루어지고, 그래도 어려우면 지역주민에 의한 통제, 그리고 마지막으로 중앙정부가 개입하는 단계로 이루어져야 할 것으로 본다. 처음부터 국가가 관여하여 지역문제를 중앙정부에 의하여 좌우되는 것은 지방자치의 본래 취지에도 맞지 않는다.

그래서 지역의 문제는 지역에 맡기고 최후에 문제가 될 경우에 국가가 개입하는 것이 바람직하다. 그래야 지방자치단체는 자치역량을 강화할 수 있으며, 지역주민들은 성숙한 시민사회의 일원으로서 책임성을 확보할 수 있을 것으로 본다.

지금까지의 제도적 장치를 최대한 활용운용하면 충분한 책임성을 확보할 수 있을 것으로 본다. 제도를 운용하는 자들이 이러한 제도를 어떻게 운용하는가에 달여 있다.

Ⅴ. 결론

앞으로는 이러한 지방분권에 대한 당위론적이고, 거대담론에 대한 논의보다는 지방자치단체가 어떻게 책임성을 확보하고, 실제적으로 지방에 얼마만큼 효과가 있는가에 대해서 논의해야 할 것으로 본다.

현재, 지방자치단체의 자율적 통제시스템이 미흡하고, 감사 및 평가의 중복이 이루어지고 있어 비효율적인 측면이 많이 대두되고 있다. 또, 지역주민 등의 참여적 평가시스템이 부족한 상황에 있다.

한편, 지방자치단체의 자율성 증대에 따른 책임성이 절실히 요구되고 있으며, 시민사회의 성숙으로 참여가 확대되고 있으며, 자치행정에 대한 정보공개의 요구가 증대되고 있는 상황이다.

이러한 문제점과 기회요인을 통하여 궁극적으로는 자율과 책임이 조화되는 지방자치단체의 행정을 구현하도록 하여야 할 것이다.

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