지방 투명사회협약운동의 현황과 전망

라 영 재

국가청렴위원회, 행정학박사

yjraa@hanmail.net

Ⅰ. 서 론

매관매직의 공천구조와 청탁의 검은 바람....풀뿌리의 꽃, 지방자치단체장들이 무너지고 있다(한겨레21, 1999. 8). 풀뿌리 민주주의로 불리는 지방자치제가 단체장들의 부패와 비리 온상으로 변질되고 있다(한겨레신문, 2002.5.9). 우리나라 지방자치현장에서 부정부패의 대표적인 형태는 철의 삼각동맹이며, 단체장-의회-기업의 상호협조적인 연고주의가 부정부패로 이어진다(조선일보, 2002. 6.11). 지방자치단체장이나 지방의원의 전횡, 지역 토호세력과의 유착된 각종 부정부패, 선심성 사업 등 이미 수면위에 올라와 있는 폐단을 시정하고, 주민참여 활성화를 통한 실질적 지역자치를 앞당기기 위한 제도보완이 시급하다(참여연대, 2005. 3.31).

지방자치를 본격적으로 도입한지 어언 10년이 지났으며 내년이면 네 번째 지방선거에 주민의 손으로 지방자치단체장을 선출하게 된다. 지방자치의 도입과 더불어 지방분권도 더디기는 하지만 진척되고 있으며, 특히 참여정부에서는 정부혁신지방분권위원회가 ‘지방분권추진로드맵’를 발표하였고(2003.7.4) ‘지방분권특별법’을 제정하였다(2004. 1. 16 공포). 또한 참여정부는 ‘분권과 자율’을 국정지표의 하나로 정하고 있듯이 지방분권은 일관된 정책기조임에는 틀림이 없어 보인다. 그러나 1995년 이후 3기에 이르기까지 지방자치가 상당히 진전된 것과는 달리 지방분권화 정도에 대하여는 입장에 따라 이론이 있어 보인다.

“분권, 분산시대를 담보할 근원적인 과제들은 씨만 뿌리고 논의만 무성했지 정작 가지를 키우고 결실을 보지 못한 채 토양과 환경은 갈수록 왜곡되고 척박해지고 있다” 지방분권의 날 3주년에 즈음하여 국민에게 드리는 우리의 각오 중에서 지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한 지방분권국민운동(2005. 11. 18).

이러한 지방자치의 발전과 지방분권에 대한 논의의 확산은 동시에 지방자치단체의 투명성을 제고하기 위한 지방자치단체장 및 지방의원들의 책임성 확보나 지역부패에 대한 부패방지시스템 구축에 대한 논의도 동시에 확산시키는 결과를 가져왔다. 그러나 일부에서 지방부패에 대한 정확한 분석이나 평가가 없이 지방부패 때문에 지방자치나 지방분권에 대한 추진을 유보해야 한다고 주장하는 것은 지방자치의 양면성, 부정적 측면만을 보려는 편협한 시각인 것 같다. 21세기가 국제화와 지방화의 시기라면 지방자치와 분권을 확대하는 것이 더 이상 불가피하다면 지방자치의 민주성과 지방분권의 책임성을 확보할 수 있는 방안을 마련하는 것이 더 시급한 것 같다.

우리나라 사회전반에서 투명성을 확보하고 실질적인 법치주의를 확립할 수 있을 때에만 선진사회로 진입하게 되고 한 단계 높은 국가경쟁력을 확보할 수 있을 것이다.  중앙이든 지방이든 정부기관만의 노력으로는 국가나 지역의 투명성과 경쟁력을 더 이상 개선하는 것은 무리인 것 같다.  그러므로 사회(국가) 전체 차원에서 부패를 척결하고 투명성을 증진하기 위해서는 종합적이고 다차원적인 접근이 필요하다.  그런 의미에서 사회 각 주체들이 적극적이고 능동적으로 참여하고 실천할 수 있는 국정운영의 새로운 틀을 제시해 볼 필요가 있겠다.  그러나 우리나라 지역 사회가 강한 폐쇄적인 연줄망에 근거하여 지역주의의 정치적 폐해와 지방 토착비리가 여전히 엄존하고 있는 실정을 감안한다면 우리나라 부패의 특성이 동양적 연고주의(cronyism)에 크게 기인하고 있다는 지적은 타당해 보인다.  일면  정부기관 중심, 공직부패 중심에서만 부패문제를 해결하는 즉 수요자 입장에서 접근은 일정한 한계를 보일 수밖에 없다. 이제는 좀 더 다른 시도가 필요한 것이 아닌가 생각해 볼 수 있다.

아시아 국가의 부패원인을 2단계로 나누어 분석하고 있다. 첫 단계의 문화적 요인은 유교적 가치(confucian values), 신뢰의 결여(lack of trust), 집단주의(collectivism), 가부장주의(paternalism)이고 둘째 단계인 연고주의(cronyism)는 사적 관계의 강조, 내부집단 현상(ingroup phenomenon), 충성의 강조 등이다. Naresh Khatri, James P. johnson and Zafar U. Ahmed(2002). "A Two-Stage Model of Cronyism in Organizations.「Corruption and Governance in Asia」 참조.  이러한 분석에 따라 서구 선진국과 다른 대처 방안이 있을 것이다.

사회 구성원들간의 자발적이고 협력적인 수평적 연결망(network)을 사회적 자본(social capital)이라고 규정하였다(Putnam, 1993). 최근 국내 논의를 보면 ‘연줄(망)’에서 ‘연결(망)’까지 분석이 전환되고 있으며, ‘사회자본’으로서의 네트워크, 즉 수직적 위계가 수평적 네트워크로 전환되고 있다. 연줄은 지연, 학연, 혈연 같은 특수주의적이고 폐쇄적인 관계여서 공정성을 해치거나 부정부패의 원인으로 작용한다는 부정적 측면을 강조하는 반면 연결은 보편주의적인 성격에 의해 맺어지는 개방적인 관계라고 구분하고 있다. 김용학(2003), 「사회 연결망 이론」, pp. 110 - 111.

오래전부터 시민사회와 학계에서 국가투명성을 증진하기 위한 제안하고 있는 "국가차원의 청렴성체제(national integrity system)"를, 지역에서는 "지역단위의 청렴성체제(local integrity system)" 구축하고 협력적 네트워크(collaborative network)로 이루어진 거버넌스적 국정관리를 주장하고 있다.  이러한 시도로 2005년 3월 9일 공공, 정치, 경제, 시민사회 각 대표가 체결하고 실천에 옮기고 있는 “투명사회협약”의 추진과정과 부산, 경남, 대구, 충남 등에서 체결한 지방단위의 투명사회협약의 내용과 추진과정을 최근 논의가 활발한 거버넌스적 논리(logic of governance)로 해석해 볼 수 있다.

그러므로 지방부패가 중앙이나 다른 부문의 부패와 비교하여 부패의 정도, 유형 등을 정확하게 분석하고 제도적 장치를 마련하거나 새로운 운동을 펼치는 우리 사회 모두의 노력이 필요한 것 같다.

Ⅱ. 새로운 사회문제해결 양식에 관한 논의

정책과정에서 행위자(또는 참여자)가 상호 영향력을 행사하는 방식을 이익대표체계(김호진, 1990; 김영래, 1990), 이익매개 양식(mode of interest intermediation, 김순양)이라고 한다.

1. 국가사회간의 관계 변화

사회학에서 국가와 시민사회 2원론과 국가․경제․시민사회에 대한 3원론에 대한 이론적 논쟁은 오래전부터 있어 왔다.  그러나 정치과정이나 정책과정에서 행위자로서 상호작용 또는 영향관계를 중심으로 본다면 기업, NGO, 이익집단의 대정부(對政府) 영향력은 확대되어 가고 있으며 오히려 역전되거나 포획(捕獲)되었다는 주장까지도 있는 실정이다.  그러므로 국가, 시장, 시민사회를 구성하는 요소들의 관계는 상호의존적 관계이거나 경쟁적 관계를 이루고 있다.  어느 한 행위자에게만 배타적으로 의존하는 것이 아니라 구성적이고 복잡한 제도적 배열 상태에서 각각의 역할을 인정하고 있다(정용덕, 2001).  현대사회에서 정치과정이든 정책과정이든 다양한 이해관계가 존재하고 동태적이고 정치적일 수밖에 없으므로 개별 행위자들은 다양한 형태의 이익투입 방식을 동원하게 된다.  정책과정에서 이익매개 형태가 매우 복잡하고 동태적이라는 것에는 이미 학계에서는 이의가 없는 것 같다.

기존에 정책행위자간의 이익대표체계는 다원주의 체계와 조합주의 체계로만 대별하고 있었다(김호진, 1990; 김영래, 1990).  그러나 최근 공사(公私)부문의 경계가 모호해지고 기존의 공사(公私)이원론적 사각에서는 정책과정의 실제를 이해하기가 어렵게 되어감에 따라 새로운 거버넌스 관점에서 이익매개 과정, 양식을 바라보고 있다.  이러한 거버넌스 개념은 사회시스템 내에서 집합적인 영향을 만들어지는 방식(Pierre and Peters, 2000)으로, Rhodes(1997)는 자치조직(self-organizing) 또는 조직간 네트워크(inter-organizational networks)로, Clarence Stone(1989)는 사회의 집단적인 목적을 달성하기 위하여 요구되는 자원을 함께 얻기 위한 추진하는 능력을 만드는 것으로 정의하고 있다.  특히, Pierre and Peters(2000)는 유럽에서 거버넌스는 국정을 관리하는 과정에서 사회의 참여(개입, involvement)이라는 측면에서 바라보고 있다.

유럽대륙에서 거버넌스(정책네트워크)에 대한 연구는 주로 독일과 네덜란드 학자들에 의해 주도되고 있다(김순양, 2003). 이에 비하여 미국에서는 조정(steering)개념으로 보고 있고 주로 'new governance'라는 용어로 사용하고 있다(Hill and Hupe, 2002). 그리고 유럽 중 영국에서는 다원주의와 조합주의 모형의 대안이 되는 이익매개양식으로 보고 있다(Bloom-Hansen, 1997).

2. 상호관계를 보는 접근방식

1) 조합주의적 접근

Compston(1998)은 조합주의(corporatism)가 광범위한 정치적 수사 아래 논의되고 있으므로 정책협의(policy concertation)라는 용어가 적합하다는 주장도 있다. 유럽의 사회협의제도(한국노동연구원).

조합주의는 각 이익집단들이 단일적이고 위계적인 전국규모의 이익대표체계를 형성하고 일면 국가이익을 대변하면서 그 대가로 특정범주에 한하여 이익공동체의 욕구를 독점적으로 정책과정에 투입하는 이익대표방식이다(김호진, 1990).  조합주의적 접근방식은 개발도상국가에서는 경제개발과정에서 국가의 이익집단 통제현황을 설명하기 위해서 사용하였고 오스트리아, 스웨덴, 네덜란드, 아일랜드 일부 선진국가에서는 경제위기 등을 극복하기 위하여 활용하였다.

김호진(1990, 김영래, 1990)는 조합주의적 관점에서 1980년대 박정희 정권에서 국가의 노동통제를 실증적으로 설명하고 있다.

오스트리아, 아일랜드뿐만 아니라 독일, 이탈리아를 포함한 서유럽 국가들에서 기업가 조직이나  노조가 1990년대 기간에 사회협약이나 또 다른 형태의 정책결정에 참여해 왔다는 것은 분명하다. Hugh Compston, "The End of National Concertation? Western Europe Since the Single         European Act", Journal of European Public Policy, Vol.5, No.3, 1998, pp. 507-526.

조합주의 유형으로 국가조합주의(state corporatism)와 사회조합주의(societal corporatism)로 분류하고 있다(Schmitter, 1981).  일반적으로 국가조합주의는 후발자본주의 국가에서 흔히 나타나며, 국가가 자본, 노동 등 사회의 주요 세력을 대표하는 이익집단과의 연대를 강화하여 통치력을 증진시킬 목적으로 편성한 이익대표체계이다.  남미에서처럼 지체된 종속자본주의와 비패권적인 계급관계에 의하여 촉진되며, 국가의 기업가적 역할과 밀접히 연관된다. 사회조합주의는 후기자유주의적 선진 민주복지국가에서 나타나는 유형이며, 국가의 통치력 약화에 대한 반작용으로 생성된다.  사회조합주의는 이익집단들이 상호간의 연대를 강화하고 국가공공정책에 대한 영향력을 효율적으로 행사하기 위하여 자발적으로 형성한 이익대표체계를 말하며, 국가에 의한 하향적 통제기능을 배제하고 상향적인 투입기능을 중시한다(김호진, 1990:143-144).

Schmitter(1979)는 조합주의에서 ① 구성단위는 단일성, 강제성, 비경쟁성, ② 기능적 전문성, 계서적인 위상, ③ 국가의 통제권 수용과 독점적인 이익대표권 등의 특징을 갖는다고 정의하고 있다.  이에 대하여 Lehmbruch(1979) 조합주의를 “대규모 이익집단이 이해관계의 표명뿐만 아니라 가치의 권위적 배분 그리고 그 정책을 이행하는 데 있어서 서로 협력하고 공적 권위와 협력하는 정책형성의 제도화된 형태라고 규정하고 있다.

국가조합주의는 국가가 자본․노동 등 사회주요세력을 대표하는 이익집단과의 연대를 강화하여 통치력을 증진시킬 목적으로 편성한 이익대표체계이다.  반면 사회조합주의는 이익집단들이 상호간의 연대를 강화하고 국가공공정책에 대한 영향력을 효율적으로 행사하기 위해 자발적으로 이익집단대표체계이다.

조합주의는 국가를 독립적 행위자로 보고 국가의 책임감을 강조하며, 이익집단은 정책과정에 기능적으로 기여한다(Wynia, 1990).  이후 조합주의적 접근은 후기 자본주의가 직면한 경제적 난관을 극복하여 통치가능성(governability)을 확보하고, 기업에게는 수익률 향상을 노동자에게는 실업률 저하를 소비자에게는 가격의 안정을 가져다주고자 한다(Robinson, 1991). Schmitter는 제안한 조합주의는 전체주의적(heuristic)이고 논리분석적 구성물이기 때문에 경험적으로 완전한 조합주의적 특성을 보인다는 것을 주장하는 것은 아니라고 한다(김순양, 2003).

Compston(1998)은 오스트리아에서 조합주의가 성공할 수 있었던 것은 사회적 파트너십이 조직 구성원들과 일반 국민들을 대표하고 있으며 동시에 이들의 지지를 받았기 때문이라고 설명하고 있으며, 서유럽에서 조합주의가 발생하게 된 이유로 전쟁이나 인플레이션과 같은 문제의 존재, 정치적 행위자들간 경제적 합의 정도, 그리고 이들 행위자들이 협상의 결과를 실행할 능력을 들고 있다.  Berger(1998)는 서유럽국가에서 조합주의(원문은 concertation and consultation으로 쓰고 있음)에 영향을 미친 공통적 요인으로 타협적인 국가(accommodation state), 동질적인 정치문화, 정당들과 밀접하게 연계된 중앙집권적인 강력한 이익집단들, 지지받는 사상과 가치들, 전쟁시기의 정책협의의 경험 등을 들고 있다.

조합주의를 통해서 사회문제를 해결한 나라들을 본다면 미국처럼 시장위주의 자유시장 경제체제나 양당제적 정치구조를 갖지 않은 않고 사회민주주의 정치체제를 갖고 있거나 노조 등으로 대표되는 이익집단 대표체계가 발달한 경우이다.  물론 개발도상국가에서 조합주의를 적용한 사례는 Schmitter가 말하는 국가조합주의적 형태를 띠면서 권위주의적 정부가 이익집단을 통제하거나 유인의 수단으로 활용하고 있다는 것이 특징이다.

2) 다원주의적 접근

다원주의 관점에서 국가와 이익집단과의 제도적 연계는 존재하지 않는다(김호진, 1990). 다원주의에서 국가가 일반이익을 대표할 수 없으며 이해가 상충하는 각종 집단의 교차압력과 타협에 의하여 일반이익이 형성될 수 있다(Bentley, 1967).  정부의 정책방향을 결정하는 유일한 요인은 집단압력이며, 사회공동체의 공공선은 보이지 않는 손에 의해 이룩된다(Olson, 1970).

다원주의에서의 국가의 역할은 다양한 이익집단간의 갈등과 대립을 조정하는 중립적인 중재자적 역할에 치중되고, 공공정책은 국가의 권위적인 결정사항이 아니라 정부와 이익집간의 협상의 산물로 간주되며, 공익보다 사익이 더 중시된다.  또한 국가와 이익집단의 관계는 수평적인 대등성을 지니며 국가 역시 이익집단의 하나로 간주될 뿐이다(김호진, 1990; 139).

이러한 다원주의 이익매개 양식의 특성은 첫째, 개인의 선호와 가치를 중시하고 집단은 개인선호의 집합체에 불과하다.  둘째, 이익집단은 전제적 권력의 등장을 방지하고 개인을 정책과정에 연계시켜주는 역할을 수행하며, 정치적 참여의 증대를 도모하며, 사회갈등을 해결한다.  셋째, 집단들 간에 영향력의 차이는 있으나, 전체적으로 균형을 유지하고 있다.  넷째, 집단들 간에는 상호 경쟁적이지만 기본적으로는 게임 규칙을 준수하는데 합의를 하고 있다.  다섯째, 국가를 권력의 수단이 아닌 다양한 선호를 결집하고 합의를 도출함으로써 사회를 통합하는 중립적인 기제로 인식하고 있다.  여섯째, 정책과정은 모든 집단에게 균등하게 개방되어 있지만 이익집단들 간에 영향력의 차이는 있다.  그러나 이는 이익집단의 내부적 요인에 기인하며, 국가에 의한 차별에 기인하는 것은 아니다.  일곱째, 이익집단은 국가로부터 자율적이며, 양자 간에는 엄격한 경계가 있다.  여덟째, 이익매개 체계는 변동 유발적이 아니라 권력분립, 중복가입, 가치공유, 잠재집단 등의 다양한 안전장치를 통해서 안정을 유지한다(김순양, 2003: 152).

국가와 이기집단과의 관계에 대한 다원주의적 접근은 첫째, 다원주의는 집단성원의 자발성과 사회 집단의 민주적 운영을 강조하지만 현실적으로는 어느 집단이나 과두제적인 속성이 강화하고 있다. 둘째, 다원주의에서는 정책과정의 핵심은 집단들 간의 경쟁이며, 국가는 중재자의 역할을 수행함을 강조하지만 현실적으로 주요 문제는 국가와 지배집단에 의해서 규정되는 경우가 많다. 셋째, 다원주의는 집단들 간에 권력이 비교적 균등하게 분포되어 있다고 보지만 실제로는 그렇지 못하다. 넷째, 다원주의는 집단들간의 경쟁을 긍정적으로 보고 있지만 실제로는 지나친 경쟁은 국가의 무력화를 초래할 수 있다(김순양, 2003, 153).

이념형적인 다원주의에서는 국가도 집단에 불과하다.  또한 미국에서 발전한 다원주의 사고는 극히 개인주의적이거나 집단주의 철학에 기인한다.  최근 국제화나 자유화의 사조에 기인하여 신자유주의라는 자유시장 경제의 확산은 유럽이든 개발도상국가이든 어는 곳에서나 영향을 주고 있다.  아울러 이익집단의 발전과 영향력의 확대는 고전적인 정치과정에서 이익의 표명과 결집에서 정당의 기능을 대체해고 있으며, 1990년대 정책과정에서 NGO의 영향력 확대는 전세계적인 현상처럼 보이고 있으며, 우리나라에서도 예외는 아닌 것 같다.

3) 거버넌스적 접근

거버넌스 개념의 모호성과 정의의 다양성으로 인하여 이론을 체계화하기에는 아직 많은 논의 과정을 거쳐야 할 것이다.  역사적으로 다양한 민족국가들이 하나로 통합되어 가는 과정에 있는 유럽에서도 거버넌스의 의미는 정책결정자, 경제행위자, 시민단체(CSO)가 연구자들과 논의를 통해 확장하는 새로운 개념이라고 한다(Hubert Heinelt, 2002).  이러한 거버넌스 개념정의를 정리하면 공통문제 해결기제로서의 거버넌스, 정부관련 공통문제 해결기제로서의 거버넌스, 신거버넌스로서의 거버넌스로 요약하고 있다(이명석, 2002).

최근에 정치학, 행정학에서 거버넌스에 대한 이론적 논의와 탐색적 연구가 활발하게 이루어지고 있다. 거버넌스의 개념에 대한 자세한 논의 및 경향은 이명석(2002), 김석준(2002) 연구 참조.

추상성이 높은 선행연구들의 개념정의를 살펴보면, 거버넌스는 공적인 관심사와 관련하여 권력이 행사되고, 시민들이 의견을 제시하고, 의사결정이 이루어지는 방법을 결정하는 전통, 제도 및 절차라고 한다(Amin and Hausner, 1997; Pierre, 2000; Newman, 2000; Stoker, 2000).  그리고 국내 학자들이 말하는 거버넌스 개념은 '공통의 문제해결을 위한 사회적 조정기제'(이명석, 2002)라고 정의하고 있다.  국가 내의 최근 급격한 환경 변화와 국가가 외부환경과 교환한다는 시각에서에서 본다면 사회에 있는 자원과 능력의 다른 중심들과 맞대고 있는 상황임에도 불구하고 국가는 여전히 거버넌스의 중심이다(Pierre and Peters, 2003).

광의로 해석하여 거버넌스를 기업 또는 국가의 감사, 투명성, 정보공개 등의 절차를 강조하는 기업지배구조(corporate governance)와 좋은 거버넌스(good governance), 민간경영기법에 의한 정부관료제 관리효율성 제고를 강조하는 신공공관리론(New Public Management), 정부-시민사회-시장간의 경계변화를 강조하는 신정치경제(new political economy), 단일 권력 중심의 부재를 강조하는 국제적 상호관계(international interdependence)와 사회-사이버네틱 체제(socio-cybernetic system), 그리고 네트워크로 정의하고 있다(Rhodes, 2000).  이러한 폭넓은 해석과는 달리 거버넌스를 정부가 주도적인 역할을 하는 구거번너스(old governance)와 정부와 시민사회간의 파트너십 및 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신거버넌스(new governance)로 구분하기도 한다.  그리고 협의의 거버넌스로 신거버넌스는 시민의 역할을 정부서비스 공급과정에 적극적으로 참여하는 주인으로 정의하고 있다(Stoker, 1998; Vigoda, 2002).  이러한 다양한 거버넌스 정의에서 공통적으로 발견된 요소가 정책과정에서 네트워크의 중요성이다(Scharpf, 1978; Kickert, 1997; Jessop, 1997; Peters, 2000; Pierre, 2000).  네트워크는 비공식이고 유동적인 존재로 구성원의 빈번한 교체, 모호하게 규정된 권리의무관계 등을 특징으로 한다(Newman, 2001).  거버넌스의 개념과 모형에 관한 다양한 논의 중 광의나 협의의 거버넌스 그리고 구거버넌스, 신거버넌스에 대한 개념적 논의 중 공통된 요소는 ‘조정(steering)과 '네트워크(network)’라는 것이다(라영재, 2003).

Hill and Hupe(2002)는 독일인인 Scharpf가 1978년 정치학과 사회학에서 사용하는 개념인 네트워크를 정책과정의 설명을 위하여 처음으로 활용한 학자라고 주장하고 있다. 이를 Knoke(1990), M.J.Smith(1993), Klijn(1997)의 글에서 뒷받침하고 있다.

현대 산업사회의 복잡한 문제나 위험사회에 직면한 기존의 대의민주주의의 일정한 한계는 새로운 국정운영 방식을 모색하게 되었다.  신다원주의적 관점에서 정부간 모형(inter-governmental model)과 정책네트워크 모형(policy network model)을 통해서 산업사회에서의 대의민주주의의 파행을 보완하려 하고 있다.  정부간 모형은 기관간 접촉의 네트워크와 권력의존관계의 구조를 통해서 이루어지고 전문적인 행정을 수행하기 위하여 단일사안전담기관(single-issue agency)을 형성한다.  산업사회에서 파행적인 다두제 형태로 나타나는 투입정치과정에서의 집단정치 문제를 극복하고 합리화된 시민참여를 기하기 위해서는 정책네트워크 개념이 필요하다(정용덕 2001).

거버넌스를 네트워크나 네트워크 관리로 좁혀 본다면 정책네트워크(policy network), 이슈네트워크(issue network), 정책공동체(policy community) 등의 형태가 있다.  기본적으로 정책네트워크는 전통적으로 국가와 시민사회의 이분법으로 나뉜다는 것을 전제로 한다.  그런 가운데 다양한 형태의 정책 네트워크 존재하게 되고 변형으로 정책공동체가 형성된다.  정책네트워크 형태의 기원으로 미국의 하위체제론(sub-system)에서 구하고 있고(Smith, 1993) 하위체제를 특정정책영역의 정책과정에 참여하는 행위자들 간의 상호작용 유형이라고 정의하고 있다.  Marsh(1998)는 공생적인 상호작용을 행하는 특정 정부부처, 의회상임위원회, 특정 이익집단 간의 밀접한 관계를 강조하고 있다.  Heclo(1978)가 처음 사용한 이슈네트워크는 정부부처, 의원, 기업가, 로비스트, 학자, 언론인 등을 포함한 특정 정책영역에 이해를 가지는 사람들의 의사소통 네트워크로 정의한다(McFarland, 1987).  Scharpf(1987)는 네트워크가 여러 가지의 집행의 결여(implementation deficit)에 대하여 중요한 역할을 하고 있고, 효과적 집행은 협력적인 네트워크의 개발에 의존하게 된다고 주장하고 있다.  즉 네트워크는 성공적인 정책형성과 집행을 대단히 중요하고 정부는 정책네트워크와 정책공동체를 육성해 왔다고 한다.

네트워크는 공동체에 집착하게 되고 공동체는 네트워크로 분화된다(Jordan ＆ Richardson, 1987).

Smith(1993)는 정부가 네트워크를 중요시 하는 이유로 ①협의적인 정부 형태, ② 정책갈등완화와 이슈의 탈정치화, ③정책의 예측, ④정부의 부문조직화와 관련 등 4가지를 들고 있다.

【표 1】 세가지 접근 모형 비교

		다원주의	조합주의	정책 네트워크
				정책공동체	이슈네트워크
행위자	수	다수	소수	소수	다수
	주요 행위자	이익집단	국가	소수 참여자	가변적
	국가 역할(범위)	중립적 (입법사법행정)	강력함(행정부)	상대적 중요	하나의 행위자
관계구조	동 기	이익집단의 필요	위기적 상황에서 상호 필요	자원의존 필요
	국가/사회집단간 관계	일정한 경계, 압력행사	불명확한 경계 편익의 상호교환	다양한 관계중 하나
	사회집단/성원간 관계	성원의 자율성	성원규제	특별한 논의 없음
상호작용	기본 정향	경쟁적	협력지향	협력지향	경쟁적
	전 략	다양	제도화된 참여	제도적, 개인적 관계	다원주의 모형과 유사
정책변화		변화가 심함	변화정도 적음	변화정도 적음	변화정도 심함

* 김순양(2003, 171) 「세 모형의 차이점 비교」를 참조하여 수정

정책네트워크를 포함 다양한 네트워크 거버넌스 개념은 아직 통일된 견해를 가지기는 어렵기 때문에 학자들의 분석 차원에 따라 다양한 측면의 논의가 가능하다.  그러므로 많은 단점에도 불구하고 융통성 있는 실제 분석이 가능할 수도 있고 기존의 국가중심의 국정운영을 대체하는 다양한 형태의 새로운 국정운영과 관리 형태로도 적용해 볼 여지가 많아 보인다.

그럼에도 불구하고 Kickert(1997)는 정책네트워크를 부정적으로 평가하고 있다. 공공부문의 효과성, 능률성, 민주적 정당성을 위협하고 정책형식을 막는 불투명한 이익대표형태라고 한다.

Ⅲ. 청렴도 향상을 위한 다차원적 접근

1. 부패척결을 위한 종합적인 처방

부패의 원인과 처방에 대한 다양한 수준의 이론적 논의가 있을 수 있으며, 분석수준에 따라 다양한 접근방법이 존재한다.  그리고 역사적으로 그 어떤 국가도 부패로부터 자유롭지 못했으며 해방 이후 우리나라에서도 정치부패 같은 권력형 부패나 일상화된 관료부패가 사라진 적은 없었다. 그렇다고 역대 정부들이 반부패 전략이나 정책이 없었던 적은 없다. 오히려 집권 초반에 대대적인 사정과 반부패 전쟁을 통하여 민심을 수습하곤 했다.  그리고 정부주도의 경제성장이 가져온 정경유착의 그늘은 오히려 적당한 부패는 윤활유라는 인식을 가져오게 되었고 공급측면에서 부패유인은 여전히 문화로서 상존하게 되었다. 정치적 민주화와 정부혁신의 영향으로 정치부문과 공공부문의 투명성을 개선되고 있음에도 민간부패는 반부패 정책의 사각지대로 남아 있는 것 또한 사실이다. 그러므로 우리나라의 부패수준이 그나마 2005년도 국제투명성기구(TI)가 발표한 부패인식지수(CPI)에서 5.0(10점 만점)으로 159개국 중 40위로 개선되었지만 여전히 우리나라 경제수준과는 상당히 괴리되어 있다.  아시아 국가들 중에서도 결코 높은 수준이라고 볼 수 없는 실정이다. 그러면 우리나라의 부패실태의 정확한 수준은 어느 정도이며, 혹시나 현실보다 과대포장된 것은 아닐까?  그것이 아니라면 아시아적인 특수한 원인에 기인한 것은 아닌가?  그것도 아니면 부패에 대한 처방과 대처방안이 문제가 있는 것이 아닌가?  1987년 정치적 민주화의 실현과 시민사회의 성장은 부패방지나 국가의 투명성 확보, 더 나아가 국가경쟁력을 확보하기 위한 새로운 전략과 접근 방법을 찾아보아야 할 때가 되었다고 본다.

OECD  국가(30개국)중 22위로 우리나라는 이탈리아, 헝거리와 같은 순위이고 21위가 포루투길(6.5점)이고 20위가 스페인(7.0)인 점과 TI CPI 점수가 급격하게 올라갈 수 없다는 점을 감안한다면 우리나라 경제수준에 부합하는 7.0점대로 진입하기 위하여는 사회 전체의 노력이 필요하다. 2005년도 기업들의 뇌물공여지수(BPI)도 3.9점(10점 만점)으로 조사대상 21개국 중 18위에 머물고 있다.

우리나라의 경제수준에 비하여 TI CPI는 저평가 되었다고 한다. 2000년말 기준 우리나라 「구매  력 기준 일인당 소득(PPP; per cpita GNI)은 약 15,000$에 상응하는 TI CPI는 6.0  (약 25위) 수준이 되어야 하나 실제 2001년도 TI CPI는 4.2점(42위)로 평가되었다. 부패방지위원회(2002).부패방지 기본계획. p. 15.

노무현의 참여정부가 표방하는 국정지표나 인수위에서 작성한 추진과제, 출범 초기 정부혁신지방  분권추진위원회에서 만든 행정개혁로드맵을 보면 시민참여 등 거버넌스적 과제가 곳곳에 산재하여 있다.

우리나라 역대정부에서 부패방지정책의 내용과 특성을 보면 정부의 정통성 결여를 보충하려는 체제 유지적 수단(김태룡, 2002)으로 활용되었고 부패방지정책은 정치적 논리의 개입(박중훈, 1999; 김병섭, 1999; 김성남, 2002)이라는 지적을 보더라도 우리나라 부패방지 전략이나 접근방식이 단편적이고 정부기관 중심의 전략이라는 것이다.

반부패 전략이 성과를 거두기 위해서는 국가의 구조적 재조직화(reorganization)와 재정향화(reorientation)가 요구된다.  이러한 전략적 접근의 필요는 정부만의 힘으로 부패를 척결하는 것은 오래 전에 이미 한계를 드러내고 있다는 것이고 기업, 시민사회에 다양한 행위자들이 적극적인 참여의 확보만이 그 실효성을 확보할 수 있다는 것이다.  이러한 접근을 위하여 다양하고 모호한 개념이지만 부패방지를 위한 거버넌스적 접근이 필요하게 되었다.  그 중 신거버넌스의 정의 중 정부-시장-시민사회간의 네트워크적인 접근법을 중심으로 새로운 전략을 수립하고 행위자들의 관계를 재정립해야 한다.  그러나 정부-기업-시민사회간의 관계가 일방적인 파트너십이나 협력관계로만으로 의미를 축소하여 해석해서는 국가조합주의적 폐해와 같은 또 다른 함정에 빠질 수 있다.  왜냐하면 우리나라는 기업이나 시민사회가 선진국처럼 국가로부터 상대적인 자율성이 그리 높다고 볼 수 없기 때문이다.  그런 의미에서 시민사회나 시장 중심적인 네트워크 구축과 거버넌스적 국정운영이 더욱 더 중요한 것으로 본다.  그러나 Pierre and Peters(2000)는 거버넌스라는 것이 집합적인 정책목표를 설정하고 그것을 집행하는 일에 시민사회가 좀 더 많이 참여할 수 있는 여지를 제공하지만 정부가 적절한 수준의 권위와 능력을 갖는 것이 무엇보다 중요하다고 지적하고 있다.

UN. OECD, World Bank, TI 등 대부분의 국제기구들이 부패방지를 위한 거버넌스적인  접근을 권고하고 있다.

정부와 시민단체의 관계를 정부의 수용과 거부, 재정지원이나 의사소통채널과 같은 기준으로 관계 유형을 분류하고 있다. 오재일(2000), 라영재(2002) 논문 참조. 그러나 거버넌스를 서구적인 시각에서 정부와 시민단체와의 협력관계 유지나 파트너십만으로 좁게 해석하거나 강조하는 것은 우리나라 기업이나 시민사회의 성장 정도를 너무 높게 평가하는 것이며 정부의 권력 독점성을 약하게 보는 것이다.

어느 나라나 부패와 비리를 척결하는 대표적인 방식으로 국가 사정기관에 의한 적발과 처벌이라는 부패통제방식을 활용하는 것은 공통의 현상이다.  그러나 기업이나 시민사회의 성장과 국가나 정부의 역할의 한계로 인하여 이제는 정부기관만의 부패통제방식으로는 실효성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 부패의 특성상 권력을 쥐고 있는 정부가 통제의 주체가 된다는 것도 국민의 입장에서는 이해할 수 없을 것이다.  또한 UN, OECD, World Bank나 TI 등 국제적인 반부패 노력도 반부패제도, 인식제고, 예방, 평가 등 다양한 처방을 동시에 제시하고 있다.  이러한 세계적 반부패 전략의 추세는 기업 및 시민사회의 적극적 참여와 장기적인 예방책을 위주로 전략이 재편되고 있다고 볼 수 있다.

2. 새로운 논의 틀

1) 부패방지 거버넌스

이념형에 기초한 조합주의와 다원주의 형태는 자연스럽게 네트워크 거버넌스로 결합될 수 있다.  네트워크 거버넌스는 조합주의와 다원주의에서 논의에서의 이익집단의 구조와 행위자, 정치 및 정책 환경적 요인, 그리고 국가의 성격, 역할, 이데올로기 등에 관련 선험적인 지식을 제공하고 있다. 이러한 이론적 배경과 역사적 경험으로 보면 미국을 중심으로 하여 다원주의적 접근은 신공공관리주의를 거쳐 신거버넌스로 발전하였고 유럽은 조합주의적 접근을 기본으로 하여 거버너스 논의로 발전하여 거버넌스 논의는 신거버넌스로 개념이 수렴하고 있다.

이러한 3가지 접근법에 근거하여 다양한 참여자들 간의 네트워크를 기본으로 하여 부패방지를 위하여 적용할 수 있는 새로운 적실성 있는 모델을 구성해 볼 수 있다.  복잡하고 불확실한 현대사회의 효과적인 예방적 부패통제를 위하여 정부를 포함한 공공기관, 기업, 시민단체를 포함하는 시민사회의 다양한 주체들 간에 복잡한 협력과 견제의 상호작용이 일어나고 있다.  복수의 주체들 간에 상호작용 관계인 네트워크는 사람, 사물 또는 사건들 간에 연계가 이루어지는 특정한 관계 유형을 의미한다(Nnoke ＆ Kuklinski, 1882).  이러한 네트워크는 서비스 전달체계에 관여하는 상호의존적인 행위자로 구성되고(Rhodes, 1997), 네트워크는 각자의 목표를 달성하기 위하여 상호간의 자원의 교환을 필요로 하는 주체들로 이루어진다. 이들 참여자들 관계의 내용과 형태에 따라서 네트워크의 성격이 규명된다.

【그림 1】 새로운 네트워크 관계

정부기관

정부기관

기   업

기   업

시민사회

시민사회

* 라영재(2003), 「부패방지 거버넌스에 관한 연구」참조

이러한 반부패 네트워크적인 접근도 조금 더 실천적이고 구체적인 모형과 방식을 찾으려면 정부-기업-시민사회 3주체 및 하위 행위자들 간의 네트워크 방식(유형)을 파악하고 이들 유형 속에서 행위자들 간의 네트워크 관리(network management)까지 분석할 수 있을 것이다.

네트워크 관리는 행위자간의 복잡한 상호작용 여건과 함께 다양한 행위자들 간의 상이한  지각, 선호 및 전략을 다루어야 하며, 행위자간의 상호작용을 촉진하고 보다 높은 협력, 조정을 위한 네트워크 배열의 창출 또는 변화를 포함한다(박상주, 2003).

UN, OECD, World Bank, TI 등 국제기구 반부패 전략을 보면 이러한 다원주의, 조합주의로부터 영향을 받고 거버넌스 논리로 설명할 수 있는 이론적인 개념과 접근법을 바탕으로 하여 종합적이고 다차원적인 접근(multi pronged approach)을 제시하고 있다.

각국가의 반부패 전략은 정부만의 노력으로 이루어지는 것이 아니라 기업을 비롯한 민간부문, 그리고 시민사회의 참여 확대를 포함한 여러 부문으로 나누어서 다각접근을 택하는 것이 효과적이라고 보고 있다(박정수, 2003; Bhargava ＆ Bolongaita, 2004). 국내 대부분의 학자들도 지속적인 정부개혁과 시민의 정책참여 등을 통해서 다차원적인 해결방안을 제시하고 있다.

이러한 다차원적인 해결방안을 성공적으로 추진하기 위해서는 우선 정부기관의 개혁과 제도 도입뿐만 아니라 정부기관 안에서 일하는 공직자 개인(individual)까지 변화가 일어나야 한다.  그리고 이러한 새로운 접근은 기관의 개념(a broad concept of institution building)을 넓게 보아 정부기관뿐만 아니라 사회제도(기관)나 다양한 참여자까지 확대하여 “전사회적인 국가청렴성체제(national integrity system)”를 구축하고 운영하는 것을 의미한다.  이와 같은 광의의 제도나 기관들은 국가의 청렴성체제 내에서 상호작용과 협력과 견제의 기능을 할 수 있다.  이를 위해서는 우선 정부기관간의 관계(inter-governmental relation)를 재설정하는 것이 무엇보다 중요하다.

투명성체제(integrity pillars)는 TI에서 Ibriahim Seushi가 처음으로 사용하였으며, 이후 Jeremy Pope과 Petter Langseth가 개념으로 채택하고 있다. UN Office for Drug Control and Crime Prevention(2002), "Global Programme against Corruption" p. 16.

국가별 부패수준과 일인당 국민소득(GDP) 사이에는 강한 상관관계가 있다는 것이 학계의 통설이다. 2004년 스위스 국제경영개발원(IMD)에서 발표하는 세계국가경쟁력보고서에 따르면 덴마크(7위, 84.378), 스웨덴(11위, 79.578), 핀란드(8위, 83.636)는 작지만 강한 국가로 전 세계의 주목을 받고 있다. 국제투명성기구(TI) 부패인식지수 7.0점 이상 국가(2003년 기준 22국)의 평균 일인당 GDP가 31,421달러라는 조사결과(남궁근, 2003)를 보면 한국의 부패수준은 국민소득 수준이 5천 달러 수준의 나라와 순위를 같이하고 있다고 한다.  우리나라의 투명성은 국민소득 수준에 비하면 상당한 낮은 국가로 볼 수 있다.

최근 북유럽국가들의 사회적 대타협 모델을 부패방지나 투명성을 증진하기 위하여 벤치마킹했다고 볼 수 도 있다. 그리고 투명사회로 한 단계 더 전진하기 위하여 ‘투명사회협약(social pacts for transparency and anti-corruption)’으로 전환점을 만들어야 한다는 주장도 있다(라영재, 2005).  그런 측면에서 투명한 선진사회로 도약하기 위하여 국가나 사회가 위기에 닥쳤을 때 공통의 문제를 해결하기 위해 각각의 주체들이 공통의 목표를 달성하기 위한 새로운 시도나 접근을 고려해 보아야 한다.

이러한 논의는 최근에 거버넌스 논리(logic of governance)로도 설명할 수도 있지만 1990년대 스웨덴, 네덜란드, 아일랜드와 같은 국가에서 국가 위기를 극복하는 과정에서 사회협약 방식은 기본적으로 조합주의적 접근방식에 기인한다.  또한 시민사회 발전과 다양한 이익집단의 정책과정에 참여는 역시 다원주의의 발전과 참여 민주주의의 성숙에 기인해 보인다.  물론 최근 거버넌스 논의의 다양성과 개념의 추상성은 기존 조합주의와 다원주의논의를 대체하는 대안이나 새로운 논리로 볼 수도 있다.  그러나 세 가지 접근법이 각 나라의 정치체제 갖는 전통, 문화 등의 환경 차이에 기인한다면 이념형의 각 접근법에서 특징을 찾아 낼 수 있을 것이다.

참여적 거버넌스 시각에서 부패문제의 해결책을 설명하고 있다. Keun Namkoong(2005),  “Controlling Corruption from a Governance Perspective : The Case of Korean Pact on Anti-corruption and Transparency

2) 국가단위 투명사회협약 적용

1987년 이후 정치적 민주화 진전이후 급속한 정보화와 국제화는 우리사회 모든 분야에 영향을 미치고 있다.  아울러 지속적인 산업화는 외형적인 경제규모는 세계 11위까지 올려 놓았지만 국민소득 1만 불에 머물러 있고 국가경쟁력도 여전히 선진국과는 거리가 있다. 또한 우리사회의 부패수준은 국제투명성기구 부패인식지수를 보나 국내에서의 국민인식조사를 보더라도 여전히 부끄러운 수준이다.

금년 우리나라에서 체결한 투명사회협약은 기존에는 부패통제 대상이었던 정치, 행정, 기업 부문을 부패통제의 주체로 이끌어내고 시민사회의 주도 아래 국가차원 반부패시스템을 구축하고 하는 사회적 약속이라고 정의하고 있다(실천협, 2005).  투명사회협약 진행과정을 보면 시민사회가 제안을 정치, 행정, 경제부문이 수용하고, 각 부문의 실무대표들이 추진과정에 적극적으로 참여하여 수차례의 협의와 공론화를 통하여 협약안을 만들었다. 최종사회협약에는 4대 부문의 대표자들이 서명하고 이행을 약속하였다. 사회협약을 체결한 후에 약속한 과제를 실천하기 위하여 협의체를 만들어서 사회협약의 이행을 점검하고 있다.

【그림 2】 사회협약 체결과 추진 과정

확  산

시민사회

정 부

정치계

경제계

공론화

협약체결

제안

수용

이행

확  산

이행

협의기구

투명사회협약의 제안

ㆍ반부패국민연대에서 협약체결 제안(‘04. 10)

ㆍ부패방지위원회, 투명성포럼, 윤경포럼, 반부패국민연대가 공동 주최한 「반부패          거버넌스로부터 투명사회협약까지」 토론회 개최(‘04.12.8).

투명사회협약 촉구선언

ㆍ 시민사회지도자 146명 참여한 「시민사회 100인 선언」 및 제안서 청와대, 국회,        경제단체 접수(‘05.1.3)

투명사회협약안 마련

ㆍ부패방지위원회, 반부패국회의원포럼, 투명성포럼, 윤경포럼 공동주체로 「투명사        회를 위한 정부․기업․시민사회의 역할」토론회개최(‘05.1.17)

ㆍ부패방지위원회와 반부패국민연대 공동으로 투명사회협약 관련 전문가 설문조사         (‘05.1.25).

부패방지위원회가 ‘05년 1월에 실시한 설문조사에서 각계 전문가 100명중 47%가 부패수준이 심각하고 답하였고 72%가 투명사회협약이 필요하다고 답하였다.

ㆍ3회에 걸친 추진위원회와 3회 소위원회 개최

투명사회협약 체결

ㆍ공공, 정치, 경제, 시민사회 등 각계대표가 참여(‘05.3.9)

투명사회협약 이행․확산

ㆍ투명사회협약실천협의회 발족(‘05.4.7)

ㆍ경제부문 실천협의회 구성(‘05.4.26)

ㆍ국회 투명사회협약특별위원회 구성 의결(‘05.5.6)

ㆍ공기업투명사회협약실천협의회 창립(‘05.6.10)

투명사회협약의 체계는 전문, 총칙, 공공부문, 정치부문, 경제부문, 시민사회, 협약이행과 투명사회협약실천협의회, 부칙으로 구성되어 있다.  그리고 각 부문별 주요 내용을 보면, 공공부문은 부패방지시스템 개선, 각 종 제도개선, 공직자윤리강화, 교육 강화, 행․재정적 지원 등을 약속하고 있으며, 정치부문은 국회의원 윤리, 정치자금청탁과 로비 문화 개선, 입법 지원 등을 약속하고 있고, 경제부문은 윤리경영 강화, 회계 투명성 제고, 지배구조개선, 사회적 책임 강화 등을 약속하고 있다.  마지막으로 시민사회는 시민사회 감시와 참여를 약속하고 있다.  투명사회협약을 이행점검하고 각 부문으로 확산시키기 위한 추진체계로 각 부문 대표들이 참여하는 「투명사회협약실천협의회」를 설치․운영하기로 규정하고 있다.

투명사회협약실천협의회는 비영리사단법인으로 행정자치부 등록하였으며, 각 부문에서 대표자들이 참여하는 의사결정 구조로 집행위원회(정관상 이사회)를 두고 있다. 집행위원장과 상임집행위원은 시민사회 출신이 맡고 정계 3명, 정부 2명, 재계 2명, 시민사회 2명 등 총 11명으로 구성하고 감사로 정계 1명과 재계 1명으로 구성하였다.

이러한 협약을 추진하게 된 이유를 보면 구조적인 부패로 인한 경제발전과 성장의 한계를 지적하고 있으며 부패척결은 정계나 공공부문, 기업 어느 한쪽만을 감시하거나 그들만의 선언으로 해결할 수 없다고 규정하고 있다.  협약이 확산되고 실천을 확보하게 되면 국제적인 대외신인도 제고, 부패근절에 들어가는 사회적 비용 감소 및 기간 단축, 국민통합, 새로운 성장 동력을 창출하고 선진사회로 진입할 수 있을 것으로 발표하고 있다(실천협 자료집, 2005).

협약의 필요성은 전문에 담고 있다.

【그림 3】투명사회협약실천협의회 구성

총     회

집행위원회

운영위원회

사무처

공공부문

시민참여

경제부문

정치부문

Ⅳ. 지역 부패수준과 투명사회협약의 적용

1. 중앙 및 지역의 부패실태

지방자치가 민주주의에 기여하고 있는가? 라는 논쟁은 지방자치에 대한 본질적인 회의에서 비롯된 것이 아니라 정치적 지방자치와 분권화된 지방정부가 다양한 지역주민의 이익을 공평하게 대변하고 있느냐라는 적용의 문제인 것 같다.  그래서 지방자치의 양면성을 말하기도 하고 부정적인 측면을 내세워 지방자치와 분권을 회피하려고도 한다.  그러나 21세기가 국제화와 지방화의 시기라고 한다면 지방자치와 분권은 불가피한 과제랄 수밖에 없으며 국제적인 반부패 흐름에 부합하는 것이기도 하다.

우리나라가 1992년 지방의원 선거, 1995년 지방자치단체장 선거를 실시한 이후 정치적 의미에서 지방자치는 본격적으로 도입되었다. 그리고 좀 더디기는 하지만 행정적 지방분권에 대한 논의도 활발하게 진행되고 있다.  이러한 지방자치와 분권화는 지방자치단체장 뿐만 아니라 지방 공무원의 책임성을 증진시키고 지역 주민의 정치 및 행정참여가 활발해짐으로서 행정의 민주성과 대응성이 증진되고 자연적으로 지방부패도 감소될 것이라는 것을 전제하고 있는 것 같다. 그러나 이러한 정치적 지방자치와 행정적 지방분권화의 진전으로 실제로는 지역사회의 부패환경을 제고하고 있다(이은영, 2005)는 부정적 지적도 존재할 수 있다.  이상적인 이론과 실제현상을 보면 반부패의 도구로서 지방자치는 양면성을 가질 수밖에 없는 것 같다.  그렇지만 이론적으로는 지방자치와 분권과 지방부패와의 상관성에 대하여 긍정설과 부정설이 존재한다.  이러한 논의도 부패와 민주주의 관계와 같이 지방자치와 분권을 제대로 실시한다면 부패는 일시적으로 증가할 수는 있지만 장기적으로는 지방자치단체장이나 지방 공무원의 책임성이 증진되고 주민의 참여가 활성화되면 즉 지방자치나 분권이 정착되면 필연적으로 지방부패는 감소할 수밖에 없다. 그러므로 이론적으로 지방자치, 지방분권과 지방부패와의 일반적인 상관관계를 밝히는 것은 무의미해 보인다.

지방자치, 분권과 부패와 상관관계에서 첫째, 지방자치, 분권화 정도와 지역 부패가 줄어든다는 긍정설을 주장하는 학자들이 들고 있는 예는 인도, 방글라데시, 코트다보르, 가나 등 대부분이 저개발국가들이다. 둘째, 자치와 분권화의 역의 상관성을 주장하는 부정설을 제기하는 예는 프랑스, 이탈리아, 자이레, 튀니지 등 선진국가와 개도국이 혼재하고 있다. 조은경(2005). "지방자치, 분권과 부패“ Vinay Bhargava and Emil Bolongaita(2004), 「Challengeing Corruption in Asia - Case Studies and a Framework for Action」, The World Bank.

재정적 분권화에 대한 비교분석에서 지방자치(분권)와 부패는 부의 상관관계가 있지만, 지방자치가 심화되면 부패는 감소한다(Huther and Shah, 1998). Eduardo T. Gonzalez and Magdalena L. Mendoza, " Anticorruption Initiatives in the Philippines: Breakthroughs, Limitits, and Challenges, pp. 77 - 133.

【표 2】 우리나라 국제투명기구 발표 부패인식지수

연 도	점 수	순위	조사대상국 수
1995	4.29	27위	41개국
1996	5.02	27위	54개국
1997	4.29	34위	52개국
1998	4.20	43위	85개국
1999	3.8	50위	99개국
2000	4.0	48위	101개국
2001	4.2	42위	91개국
2002	4.5	40위	102개국
2003	4.3	50위	133개국
2004	4.5	47위	146개국
2005	5.0	40위	159개국

국가에 대한 부패정도를 평가할 수 있는 조사로는 국제투명성기구(TI)에서 발표하는 부패인식지수(CPI), 뇌물공여지수(BPI), 글로벌부패척도(Transparency International Global Corruption Barometer)가 있으며, 국가경쟁력을 조사하는 기관에서 하위항목으로 부패 관련 지표들이 있다.  국제투명성기구 부패인식지수를 보면 우리나라는 1999년을 제외하고는 꾸준히 개선되고 있는 추세이다. 물론 한국의 경제력에 비하여 저평가되었다는 지적(반부패행정시스템연구소, 2003)도 있지만 우리나라의 부패인식지수는 여전히 GDP 5천불의 국가 수준에 머물고 있다는 분석이다(남궁근, 2005).  그나마 다행인 것은 지난 10월에 발표된 부패인식지수가 5.0에 들어갔다는 것이며, 아시아에서 개선도가 가장 높다는 것이다.  국제투명성기구는 그 이유로 2002년에 ‘부패방지위원회(국가청렴위원회)가 출범하고 2005년도에 ’투명사회협약‘을 체결하는 등 법제도 개선이 있었다고 지적하였다.

TI 글로벌부패척도는 세계 전 대륙의 47개국 일반 대중들을 상대로 조사된 새로운 설문조사 이다. 이 조사는 세계의 주도적 반부패조직인 국제투명성기구 (Transparency International, TI)의 위임에 의하여 갤럽 인터내셔널(Gallup International)이 수행한 것이다. TI 글로벌부패척도는 부패에 대한 태도와 미래의 부패수준에 대한 기대를 측정한 것이다.

【그림 4】<그림> 국제투명성기구 발표 부패인식지수(CPI) 추이

【그림 5】 연도별 종합청렴도 및 금품․향응 제공률 변동추이

* 국가청렴위원회(2005), 2004년도 공공기관 청렴도 측정결과 인용

우리나라에 대한 부패수준에 대한 국제기구에서 발표하는 조사 결과를 보면 큰 폭은 아니지만 조금씩 개선되고 있는 추세이다.  이를 국가청렴위원회가 2002년부터 실시하고 있는 공공기관 청렴도 측정에서도 종합 청렴도는 개선되는 것으로 나타나고 있다.

부패관련 공무원 범죄현황도 범죄유형을 무엇으로 특정해야 하는가에 대하여는 논란이 있는 것은 사실이지만 대체로 전제 공무원의 부패관련 범죄는 증가한다고는 볼 수 없는 것 같다.  공무원 범죄를 18개로 보고 분석한 정부의 분석 결과를 보면, 1999년을 기점으로 공무원의 부패범죄는 전반적으로 감소 추세에 있다.  그리고 1998년과 1999년도의 공무원 부패범죄 기소 증가는 수평적 정권교체와 국민의 정부 출범에 따른 부정부패사범에 대한 기획사정에 기인한다고 추정하고 있다.  전반적으로 참여정부의 연평균 공무원 부패범죄 관련 기소인원은 문민정부나 국민의 정부에 비하여 감소하고 있다고 한다(청와대 국정브리핑, 2005. 10.10).

공무원에 대한 부패관련 통계는 공무원 징계현황, 사법처리현황, 감사결과, 사법처리결과 등 다양하다.

한나라당 주호영 의원은 대통령비서실이 청와대브리핑을 통해 공개한 “공직자 부패범죄 기소현황'자료에 문제를 제기했다. 법무부가 제출한 직무관련 공무원 범죄 기소현황과 청와대브리핑 공개 자료에 대한 차이점은 공무원의 부패범죄 유형을 어느 범죄로 특정하는가의 기준 차이에서 발생하였다고 발표하였다. 청와대는 법무부 자료에 포함된 공무원의 비밀누설, 독직폭행 등은 부패범죄 유형에서 제외하고 공무원의 뇌물공여, 증재 등과 공문서위변조 등은 포함시켰다. ”공직부패 감소 통계는 사실“, 청와대브리핑 제548호, 2005.10.10.

【표 3】 부패공무원 기소현황

년 도	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
국가직	270	344	287	321	268	410	330	262	231	247	214	197	34
지방직	379	448	484	514	458	660	763	380	336	264	281	286	119
총계	649	792	771	835	726	1,070	1,093	642	567	511	495	483	153

* 청와대, 「공직자 부패범죄 기소현황」 참조.

국가 전체의 부패수준은 개선되고 있다는 것은 국제적인 평가나 국내의 조사에서 일관되게 보여주고 있으나 기관별, 지역별 부패정도에 대하여는 좀 더 다른 해석이 필요한 것 같다.  2005년도 공공기관 청렴도 조사 결과를 보면 중앙정부(8.49점)가 지방자치단체(8.45)보다 약간 높으며 또 지방자치단체 중에서는 기초자치단체(8.46)가 광역자치단체(8.42)보다 약간 높은 것으로 나타났다.  그러나 같은 기관별로 비교하는 것은 통계적으로 유의미하지만 성격이 다른 기관간 종합청렴도 측정 결과를 상호 비교하는 것은 통계적으로 유의미한 것으로 보기는 어려울 것 같다.

【표 4】기관유형별 청렴도 개선 폭 비교

중앙행정기관	광역 시․도	기초자치단체	지방교육청	공직유관단체
8.42점→8.75점 (+0.33점)	8.31점→8.46점 (+0.15점)	8.38점→8.68점 (+0.30점)	8.35점→8.67점 (+0.32점)	8.33점→8.68점 (+0.35점)

* 국가청렴위원회(2005), 2005년도 공공기관 청렴도 측정 결과 인용

그러나 지방자치단체장이나 지방의원의 사법처리 현황을 보면 주로 선거법, 정치자금법 위반, 뇌물수수, 횡령 등으로 사법 처리가 되었다.  그 원인은 실제 지방정치인의 부패정도 심화된 경우도 있을 수 있고 반대로 강화된 선거법이나 정치자금법 개정으로 적발된 정치인의 수가 증가하였다고 해석할 수도 있다.  이러한 분석은 민선 지방자치단체장 및 지방의원의 사법처리 현황에 관한 정확한 통계분석이 전제되어야 하지만 기존 발표된 자료만으로 추정해 보다면 부패 관련 범죄도 증가하고 있고 선거법 및 정치자금법 위반자도 증가한 것으로 나타나고 있다.  다만 <표 3> 부패공무원 기소현황을 보면 공무원 범죄관련 전체 기소인원은 줄어들고 있는 추세이다.  이들 자료에서 특징적인 것은 전체 공무원수에 비하여 지방직 공무원의 기소률이 높은 것으로 나타났다.  또 하나의 다른 특징은 지방직 공무원이 감소 추세가 국가직 공무원보다 작다는 것이다.

민선1기, 2기 민선자치단체장 사법처리 현황 참조. 김성호(2003), 지방자치단체장의 행정책임 확보방안, 지방행정연구원, p. 58.

지방직 공무원 정원(31만명)이 국가직 공무원(59만명)의 53%인데 비해 기소인원은 참여정부 기간에 1.7배 많으므로 지방직 공무원이 국가직 공무원보다 부패범죄율이 3배 높은 것으로 분석하고 있다. 청와대브리핑(2005. 10.10), p.2 참조

【표 5】지방자치단체장 사법처리 현황

구분	1기	2기	3기
단체장 수	23명	59명	79명

【표 6】기소 유형별 사법처리 현황

구분	선거법정치자금법 위반	뇌물수수	횡령 등 기타
단체장 수	77명	73명	11명

거주지역에 대한 일반시민들의 부패인식 수준을 보면 심각하다는 응답이 21.4%, 심각하지 않다는 응답이 19.9%로 나타났고 전문가들은 심각하다는 응답이 24.6%, 심각하지 않다는 응답이 14.6%로 심각하다고 인식하고 있다.

투명사회협약 관련 국민인식조사는 투명사회협약실천협의회가 (주)한국리서치에 의뢰하여 2005년 6월 10일부터 6월 13일까지 일반국민 2,000명과 지역 교수, 시민단체 활동가, 언론인, 전문직 종사자 501명을 대상으로 전화면접조사를 실시하였다.

【표 7】거주지역의 부문별 부패수준에 대한 인식

	종교인	시민단체	의료인	교육자	금융인	공무원	기업인	공사직원	경찰	언론인	법조인	단체장	의회의원	평균
일반국민	6.3	6.2	6.0	5.9	5.7	5.7	5.6	5.5	5.4	5.3	5.2	5.2	4.6	5.6
전문가	6.8	6.5	6.1	6.3	5.8	5.8	5.5	5.5	5.3	5.0	5.4	5.2	4.9	5.7

지역에서 분야별로 부패인식수준을 보면 일반국민은 거주지역의 종교인, 시민단체 활동가, 의료인, 교육자 등 민간부문을 상대적으로 깨끗하다고 인식하고 있고 반면에 지방의회 의원, 지방자치단체장 등 지방정치인, 법조, 언론인 등이 상대적으로 부패해 있다고 느끼고 있다.  전문가도 일반국민의 인식수준과 유사하나 일반국민에 비하여 언론인의 부패수준이 더 심각하다고 보고 있다.

【표 8】거주지역의 부패수준에 대한 인식 지역별 비교

	서울	인천경기	대전충청	광주전라	부산경남	대구경북	강원제주	전체
일반국민 평균	5.4	5.5	5.7	5.5	5.7	5.7	5.7	5.6
전문가	5.4	5.8	5.9	5.5	5.8	5.8	5.8	5.7

관선 지자체 대비 민선 지자체(1995년도 이후)의 부패정도에 대하여 일반국민은 민선 지자체에서 부패가 개선되었다는 응답이 51.6%, 차이가 없다는 응답이 42.0, 악화되었다는 응답이 5.6%로 대체로 개선되었다고 인식하고 있다.  전문가는 민선 지자체에서 부패가 개선되었다는 응답이 57.9%, 차이가 없다는 응답이 36.1%, 악화되었다는 응답이 6.0%로 전문가도 일반국민과 같이 개선되었다고 보고 있다.  실제 1995년 민선자방자치 이후 자치단체장의 사법처리 수는 증가한 것으로 나오고 있다.  그러나 일반 주민들의 인식은 부패가 개선되었다고 보고 있다.  이런 국민의 인식과 공직자의 사법처리로 보여지는 부패 실제와의 차이는 어디서 오는 것일까?  부패 적발율로서 모든 부패현황을 다 설명할 수 없지만 이는 우리나라가 정치적 민주주의의 진전이나 국가 투명성의 개선 등의 변화가 지방자치의 민주성이 확대 되거나 지방행정에서 책임성이 더 중요해지는 등의 변화를 동반하고 있다고 보고 있기 때문에 과거에 비하여 지방정치나 행정이 더 좋아졌다고 보고 있는 것 같다. 그럼에도 불고하고 일반 주민들은 지방의원과 지방자치단체장이 가장 부패해 있다고 보고 있다는 점을 주목해 볼 필요가 있다.  국가 전체적으로는 투명성 등이 개선되었지만 지방에서는 여전히 지방정치인이나 이들과 연고에 의한 유착관계가 있는 집단은 여전히 부패하거나 부패할 개연성이 높다고 보고 있는 것이다.

2. 지역 투명사회협약 적용 사례

지방단위에서 중앙에서 추진했던 투명사회협약을 단지 지역단위에서 적용하는 것일 뿐  추진 전략과 경과, 협약내용 등이 모두 국가단위에서 추진 것과 유사할 수밖에 없다.  부산, 경남, 대구, 충남 등 광역지역에서 국가 차원에서 체결한 사회협약과 유사한 방식으로 지방투명사회협약도 추진하고 있다.  그리고 지방 투명사회협약을 체결한 후 약속한 사회협약과 지역의 투명성을 증진하기 위하여 지방정부를 중심으로 추진 주체들은 협의체를 만들고 재정적 기반을 마련하기 위하여 논의를 진행하고 있다.  광역지역 중 부산과 경남의 협약 내용을 보면, 반부패시스템 구축(공공부문), 지방의원 윤리의식 제고(지방의회), 공정한 인사운영 및 학교운영의 투명성제고(교육), 기업윤리제고 및 기업의 사회적 책임성 제고(지역경제), 부패감시운동(시민사회) 등을 약속하였고 협약이행을 확보하기 위하여 지역협의회를 구성하고 운영규정을 제정하기로 하였다.  또한 지역마다 좀 다르긴 하지만 사회협약 체결까지 시민사회, 경제계, 공공부문, 지방의회가 추진위원회를 만들어 서로 협의하는 과정을 거친 것도 또 하나의 새로운 시도인 것 같다.  사회협약을 추진한 지역 마다 협약 내용을 보면 금년 3월 9일 국가단위에서 체결한 투명사회협약문에서 추진하는 주체만 바꾸어 놓거나 그것도 아니면 지방의회, 기업, 시민단체 등 다른 주체들의 참여 없이 행정기관만의 자정결의대회로 끝난 경우도 있다.  다만, 부산, 경남, 대구, 충남 등 지역협약은 교육부문, 경제부문이 참여하고 지방 의회에서 실천할 수 있는 과제를 발굴하고 있다는 측면에서 발전적으로 해석할 부분도 있다.

경남지역은 경상남도 투명사회협약실천협의회 구성․운영규정을 제정키로 하였다. 운영규정은 명칭, 목적, 사업, 협의회, 집행위원회, 권리의무, 탈회, 자료제출 및 협조, 보칙 등 9개 조항으로 구성되어 있다. 협의회 대표는 공공, 지방의회, 교육, 지역경제, 시민사회부문으로 구성하고 집행위원회는 서명한 기관의 실무대표자로 구성키로 되어 있다. 집행위원회는 집행위원장과 간사를 두게 되어 있으며 간사는 경남도가 맡는 것으로 되어 있다.

특히 부산지역은 지역 시민사회단체가 사회협약이 체결되기까지 주도적 역할을 하였다는 점에서 중앙에서의 협약체결 과정과 가장 유사해 보인다.  다만 대구지역은 부산이나 경남보다 조금 늦게 사회협약을 체결하였지만 협약 체결 이후 투명사회협약의 실천을 위하여 ‘대구광역시 투명사회협약 실천에 관한 조례(안)’를 추진 중에 있다는 점이 특징이다. 부산, 경남, 대구, 충남 등 광역지역에서 협약을 추진하는 과정을 보면 지방정부의 적극적인 참여와 지원에 기인하였고 있다.  다만 협약을 체결한 후 협약의 실천을 위한 추진 주체와 재원을 마련하는 과정에서 조례 제정이나 운영규정을 마련하고 있다.

대구지역에서 협약 체결이후 후속조치를 검토하고 있는 것을 보면 첫째, 대구 투명사회협약 실천협의회 구성운영, 분담금 지원사항, 협약실천계획 등을 담은 조례 제정을 추진하고 있다. 둘째, 총회와 운영위원회로 구성되는 실천협의회를 구성하여 운영하겠다는 계획이다. 셋째, 대구시의 주도적인 기여를 중심으로 각 부문이 점차로 분담하기로 하고 초기 참여주체들의 부담을 최소화 하고 운영성과에 따라 상향 조정키로 하고 있다. 넷째, 매년 초에 대구시가 실천계획을 수립하여 공개하고 다른 주체들도 실천계획을 수립하기로 한다.

【표 9】지역 투명사회협약체결 현황(‘05. 11. 30 현재)

지 역	협약식 내용	일 시	참여기관	비 고
충청붇도	충북청렴이행서약식	‘05.4.29	도지사외 기업인 등 87명	지역경제토론회 개최행사와 병행
제주시	제주민관협약조인식	‘05.5.10	제주시와 반부패네트워크	지방정부와시민단체간 협약
구로구	투명구로협약 체결	‘05.6.2	구청장, 구의회, 경제, 시민사회 등 100명
부산시	부산투명사회협약체결	‘05.7.21	공공,정치,교육,경제,시민사회 23인
경상남도	경남투명사회협약체결	‘05.8.12	공공,정치,교육,경제,시민사회 21명	운영규정 마련 중
성동구	성동구투명사회협약 체결	‘05.9.12
대구시	대구투명사회협약 체결	‘05.9.27	공공, 지방의회,경제, 시민사회 등 30명	조례 제정 중
충청남도	충남투명사회협약체결	‘05.10.12		도 지원 예산 검토
송파구	송파투명사회협약체결	‘05.11.2
동대문구	동대문투명사회협약체결	‘05.11.2	공무원, 직능단체, 민간업체 등 500명	자정결의 대회
광진구	광진투명사회협약체결	‘05.11.24

지방에서 투명사회협약 추진을 검토한 전주, 광주, 대전 등에서는 주로 시민단체들은 지방정부, 특히 지방자치단체장에 대한 강한 불신을 가지고 있으며 내년 지방선거 이후에 추진하는 것이 적절하다는 것이 공통된 의견이다.

투명사회실천협의회는 경기, 대전, 광주, 전주, 울산 등에서 투명사회협약 추진에 관하여 시민단체와 간담회 추진

2005년도 국가청렴위원회에서 발표한 공공기관 청렴도에서 부산(‘05.7.21), 경남(‘05.8.12), 대구(’05.9.27), 충남(‘05.12.12)의 체결 시점이 2005년 후반기인 점을 감안한다면 지방에서 투명사회협약 체결이 지방자치단체의 청렴도에 직접적인 영향을 주었다고 보기는 힘들 것이다.  그러나 국민인식조사 결과 중 전문가들이 보는 지방의 부패수준에 대해서 부산, 경남, 대구, 충남 등이 다른 지역보다 조금 높다는 것은 의미 있는 점인 것 같다. 즉 지방자치단체의 기관청렴도가 낮을 경우 지역 시민단체들의 강한 불신으로 대립적 관계가 형성되어 있어 같은 자리에 앉는 것조차 불가능하기 때문이다

그러나 지방의 국민의식을 보면 지방에서 부패를 줄이기 위하여 일반국민은 90.8%, 전문가는 82.8%가 지역의 투명사회협약이 필요하다고 응답하고 있다(투명사회협의회, 2005)고 답한 것은 지방정부나 지역 시민단체도 의미 있게 받아 들려야 할 것 같다.

【표 10】 광역시도 청렴도 측정 결과

기관명	2005	2004	2003	2002	‘05-’04	‘04-’03	‘03-’02
서울시	8.24	8.49	7.16	4.58	-0.17	1.33	2.58
부산시	8.48	8.32	6.78	5.48	0.28	1.54	1.30
대구시	8.41	8.54	7.36	5.14	-0.09	1.18	2.22
인천시	8.46	8.34	6.84	5.79	0.20	1.50	1.05
광주시	8.20	7.82	7.20	5.17	0.58	0.62	2.03
대전시	8.78	8.50	7.90	5.44	0.37	0.60	2.46
울산시	8.31	8.29	7.14	5.00	0.10	1.15	2.14
경기도	8.42	8.40	7.93	5.31	0.11	0.47	2.62
강원도	8.95	8.62	8.29	5.93	0.45	0.33	2.36
충청북도	8.97	8.42	8.14	6.85	0.69	0.28	1.29
충청남도	8.81	8.54	8.12	6.65	0.39	0.42	1.47
전라북도	8.46	8.47	7.01	6.02	0.07	1.46	0.99
전라남도	7.96	8.57	7.18	5.33	-0.56	1.39	1.85
경상북도	8.36	7.70	7.90	6.61	0.97	-0.20	1.29
경상남도	8.07	8.50	7.06	6.06	-0.34	1.44	1.00
제주도 ‘04년도 측정결과 종합청렴도 우수(9.0)한 기관은 다음 연도 측정대상에서 제외하고 있음.		9.20	8.06	6.42		1.14	1.64
평균		8.42	7.50	5.74		0.92	1.76
표준편차		0.33	0.52	0.66		-0.19	-0.14

* 국가청렴위원회(2005.12.9), “공공기관 청렴도 측정결과 발표 참조

2. 부문별 역할 분석과 향후 전망

국가 차원의 투명사회협약을 사회 각 부문에 제안하고 체결하기까지 시민단체가 중심적인 역할을 하였다는 측면에서 지역사회에서 영향력 있는 시민사회단체가 존재하는가가 가장 중요한 요인인 것 같다.  시민사회의 성장 유무는 정부기관 이외에 경제부문이나 이익집단, 공익단체의 성장을 다원주의적 시각으로 설명할 수 있을 것이다.  그러나 공공정책이 국가와 이익집단간의 협상의 산물로 보는 다원주의적인 시각만으로 우리사회에서의 사회문제를 해결하는 방식이나 양식(mode)을 설명하기에는 부족해 보인다.  또한 2005년 3월 9일 체결한 「투명사회협약」에 정치․행정부․경제계․시민사회 대표들이 참여하고 실천을 약속하였다는 측면에서는 전형적인 북유럽식 사회조합주의적 「사회협약」 양식을 본받고 있다고 볼 수 있다.  특히 경제부문은 전경련, 대한상의, 경영자총연합회, 무역협회, 중소기업협동조합 등이 적극적으로 참여한 것은 전형적인 조합주의 이익대표 양식으로 볼 수 있다.  그러나 정치나 경제부문의 대표들이 어느 정도나 단일성과 이익대표권을 확보하고 있는지가 의문이고 시민단체도 시민사회의 대표성을 확보하였다고 보기에는 주요 시민단체의 참여가 부족해 보인다.  그러나 다원주의적 이익집단 간의 갈등과 정책을 조정하고 갈등을 해결하는데 의회나 정부가 제대로 기능하지 못하고 있는 것이 현실이라면 투명사회협약이 사회조합주의적 문제해결 방식을 원용하다는 측면에서 새로운 문제해결 방식으로써 우리에게 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.  우리나라도 IMF 경제위기에서 노사정 대타협과 노사정위원회를 가동한 경험을 갖고 있다는 측면에서 조합주의적 이익대표체계를 경험해 보았다.

투명사회협약실천협의회 자료집에 북구 유럽의 사회협약을 참고하였다고 적고 있다. 자료집과     www.pact.or.kr 참조.

그간 시민사회에서 참여연대, 경실련 등의 주요 시민단체들이 입법청원, 정보공개, 정치개혁 등에      서 반부패운동을 활발하게 전개하였다. 그러나 투명사회협약에 참여연대나 경실련 등의 참여를       확보하지 못했다.

대통령이 제안한 국민대연석회의도 의제를 선정하고 관련 여러 집단과 기관들의 협의를 통해 해결방안을 제시하고 최종적으로 각부문간 사회협약을 채택하고 각 부문이 문제를 해결하고 풀어가는 양식이라면  투명사회협약이 좋은 모델이 될 수 있다.

노사정위원회에서 민주노총과 한국노총이 탈퇴하고 제대로 기능할 수 없게 된 것으로 보아 성공했다고 보기는 힘든 것 같다. 이는 우리사회가 타협적인 국가, 동질적인 정치문화, 강력한 이기집단의 대표성 등이 부족한 것이 원인인 것 같다.

투명사회협약 체결 후 집행위원회를 정치, 공공, 경제, 시민사회 대표들로 구성하고 사무처를 사단법인 형태로 구성하여 보좌하게 하고 있으며, 사무처의 재정도 경제계가 50%, 국회가 25%, 정부가 25%를 지원하기 약속한 것으로 보아 새로운 형태의 협력적 거버넌스 체제를 구성한 것으로 해석할 수 있다.  그리고 각 부문은 협약의 이행과 실천을 담보하기 위하여 자발적으로 추진체계를 구성한다는 면에서도 조합주의적 이익대표와 신거버넌스적 공동문제 해결을 위한 상시적인 협의체를 구성하고 운영하고 있다.

공공부문은 우선 행정부, 지자체, 공기업 대표들이 운영위원회를 구성 할 예정이고 18개 주요 공기업은 ‘05년 6월 10일 공기업실천협의를 구성하여 활동을 시작하였다. 공공부문은 국가청렴위원회 상임위원과 국무조정실 기획차장이 공공부문을 대표하여 실천협의회 집행위원으로 참여하고 있다. 또한 공공부문의 협약의 이행점검과 확산을 위하여 국가청렴위원회에서 T/F을 구성하여 운영하고 있다.

거버넌스도 이슈네트워크로 보기에는 투명사회협약이 담고 있는 약속 내용이 너무 광범위하고 정책공동체로 보기에는 너무 많은 수의 국가 주요 행위자가 모여 있으므로 동질성이나 결속력이 약해 보인다.  투명사회협약의 체결과정과 운영방식을 보면 국가의 부패방지나 투명성 향상을 위해서 국가청렴성체제(national integrity system)를 구축한다는 의미에서 정책네트워크 형태로 보는 것이 가장 유사한 모형 같다.  그러나 이러한 조합주의적 사회 대타협과 네트워크적 거버넌스 체제를 통하여 우리나라 부패방지나 투명성이 개선되었다는 가시적인 거버넌스적 성과(performance)로 평가하기에는 아직 일러 보인다.  2005년 말 국회가 약속한 입법과제들을 각 정당들이 정치적 이해관계와 관계없이 어느 정도 입법화를 추진할 수 있느냐와 복잡한 이해관계로 얽혀있는 재계가 어느 정도 진정성을 가지고 지배구조개선과 같은 윤리경영 문제를 실천에 옮기느냐가 관건인 것 같다.

최근 삼성과 언론사간의 불법정치자금 수수 파문과 두산의 불법비자금 조성과 분식회계 등 형제      간 경영권 파문 등의 예에서 보는 것처럼 재벌기업이 자발적으로 투명경영, 윤리경영을 실천한다      는 것은 어려워 보인다.

국가차원의 투명사회협약 추진과는 달리 지방차원에서 투명사회협약의 추진은 더 의미 있는 지역사회협약을 만들 수도 있으며 사회협약을 통하여 지역의 투명성도 획기적으로 제고할 수 있을 것이다.  최근 지방자치단체장과 지방공무원의 사법처리 현황은 지역부패가 여전히 존재하고 있는 것을 보여주고 있다.  지방자치의 발전이나 지방분권의 성공적인 정착을 위하여는 지역부패를 청산하는 하거나 할 수 있는 방안을 마련하는 것이 더 시급해 보인다. 특히 지역유지와 권력자간의 결탁은 공공연하게 지역부패의 연결고리 역할을 하고 있다.  그러므로 국가단위보다는 기관간 견제와 감시와 네트워크적 관리가 수월한 지역 제반 주체들이 투명사회 구현과 반부패를 향해 사회협약을 만들고 유지해 나가는 체제를 만들 수 있을 것이다. 지역사회에서 지연, 학연, 혈연의 연줄망에 의한 부패관계인 고객-후원자 관계(Patron-Client network)를 단절시킬 수 있어야 한다. 이것이 최근 논의가 활발한 로컬거버넌스(local governance)나 파트너십(partnership) 개념으로서도 지방 투명사회협약을 설명해 볼 수 있을 것이다.

지방의 부패관계 중 공공기관의 청렴도 측정이나 지방자치단체장이나 지방공무원의 사법처리현황만을 가지고 지역의 부패관계를 다 설명할 수 없다. 지역의 주민대표나 기업인과 지방자치단체장과의 관계는 고객-후원자 관계로 설명할 수 있으며 실제 사법처리현황이나 개별 사례에서 그 유착관계를 보여주고 있다.  그러나 주민대표나 기업인과 지방공무원과의 유착관계는 개별 사건들에서 드러나기는 하지만 일반적인 설명모형을 찾기는 쉽지 않아 보인다.  특히 앞에서 분석한 자치단체장이나 지방공무원의 사법처리현황으로는 지방자치단체장과 지방공무원과의 연줄에 의한 부패관계를 설명하기는 어렵다.  다만 개별적인 인사비리 사례를 통하여 자치단체장과 지방공무원의 부패관계의 일부를 볼 수 있을 뿐이다.

지방부패를 어떤 하나의 이론으로 다 설명하기는 좀 힘들 것 같다.  그리고 주로 공직부패 위주의 실증자료들을 가지고 지역부패실태를 설명하기도 곤란하다.  즉 공급자나 수요자 측면에서 부패문제를 다 설명하기도 쉬워 보이지 않는다.  그러나 명백한 것은 지역의 부패는 이런 모든 요인이 연줄로 뒤엉켜 있다는 것이다.  어떤 면에서 비판적이어야할 시민단체 활동가나 언론인도 지역 연고로부터 자유로울 수 없다는 것이다.  그런 의미에서 지역의 투명사회협약 운동은 모든 것을 해결하는 만병통치약은 아니지만 지역 여러 주체들이 부패문제를 해결하는 출발선이 될 수는 있을 것 같다.

【그림 6】 지방정치 참여자간 관계

주민

시장군수

주민대표

지방관료

계급성

지역성

공식성

1) 공공부문

공공부문의 이익대표성은 국가단위에서는 중앙행정기관이 될 것이다.  금년 3월 9일 체결한 11개 공공부문도 공기업을 대표한 주택공사를 제외하고는 부패방지와 투명성 제고와 관련 있는 중앙행정기관이다.  그러나 지역단위에서는 공공부문의 범주는 명백해진다. 광역지역을 보면 공공부문은 도청(광역시청), 교육청이 될 것이며, 정치부문은 지방의회가 되며 지역경제는 지역경제단체, 시민사회는 지역시민사회단체(연대기구)가 될 것이다.

지역사회의 이익대표성은 국가차원보다 명백하고 단순함으로 조합주의적 협상과 통제가 가능해 보이며 지역공동체의 이슈에 쉽게 뜻을 모을 가능성도 높아 보인다.  그러나 이러한 단순성은 지역 공공부문에 대하여 시민사회의 적대적 관계로 인하여 사회협약을 추진할 환경이 되지 않는 지역도 있을 것이다.  그렇다고 하더라도 지역투명성을 획기적으로 향상하기 위하여는 인적․물적자원과 권력을 독점하고 있는 지방정부의 적극적인 거버넌스적 국정관리가 선결조건인 것 같다.

2) 정치부문

정치부문의 참여는 투명사회협약이 성공하는데 가장 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 특히 금년 3월 9일 체결한 투명사회협약은 대부분 입법과제임으로 국회가 여야를 떠나 관련법을 제정하거나 개정해야만 최종적으로 완결된 정책으로 살아날 수 있을 것이다.

지역사회에서 정치집단에 대한 투명성이나 청렴성에 대한 국민들의 인식은 그리 좋지 않은 것이 사실이다.  특히 지방자치의 확대로 인하여 지역유지들이 부정과 부패로 인하여 종종 구속되거나 처벌받는 사례가 발생하고 있는 것 또한 사실이다.  그러나 지역사회에서 지방정부와 지방의회는 조례를 통해 공공부문의 투명성을 확보할 수 있는 제도를 도입하고 시행할 수 있을 것이다. 그리고 지역유지와 지도자로서 선거문화나 지역사회 운동을 주도할 수 있는 세력이 될 수도 있다.  물론 지역 투명사회협약의 근거들을 조례를 통하여 실천협의회 구성하고 각종 과제들을 입법화 할 수 있을 것이다.

필자가 ‘05년 8월 30일에 대구지역에서 정책토론회에서 제안한 조례로 통하여 투명사회협약을 체결을 제도화하고 실천을 담보해야 한다고 제안했다. 이를 대구지역에서 조례제정을 검토하고 있는 것은 다른 지역이 운영규정을 만들고 있는 것을 보면 진전된 방안으로 생각한다.

3) 경제부문

경제부문은 자본주의 심화와 국제화 추세 속에서 정부의 탈규제적 경제정책으로 인하여 대정부 자율성은 상대적으로 높아져가고 있다.  그리고 국가경쟁력에서 기업이 차지하는 중요도는 날로 커지고 있다. 그러나 압축성장과 대기업위주의 경제성장정책으로 인하여 많은 부작용이 있는 것 또한 사실이다.  그러나 국가경쟁력이나 국제기구들에 의한 부패정도에 대한 우리나라 수준은 형편없으며 이런 결과는 정부의 경쟁력 약화와 더불어 국내기업들의 지배구조 개선이나 회계 투명성 결여와 밀접한 관련이 있어 보인다. 우리나라에는 현재 국제적으로 초우량기업이 있지만 이들 기업의 투명성은 그리 높아 보이지 않고 현재도 언론에서 기사거리가 되고 있다.  그러므로 경제부문이 윤리경영과 투명경영, 반부패 노력이 없이는 공공부문의 투명성도 국가경쟁력도 확보할 수 없을 것이다.

지역은 지역경제의 낙후와 서울 등 수도권으로 집중현상으로 인하여 중앙에 비하여 상대적으로 열약한 경제적 구조를 가지고 있다.  그나마 중앙의 경제계의 영향력 아래에 놓이거나 거대기업의 불공정 거래로 인하여 그나마 존재하는 토착경제세력마저도 도산하곤 한다. 그런 반면에 지역경제계도 지방정치인과 부정적(negative) 연줄망을 형성하고 지역토착세력을 형성하고 있는 것 또한 사실이다.  그러므로 지역의 투명성 증진하기 위하여 지역경제계의 적극적인 참여와 실천 없이는 불가능한 목표가 될 것 같다.

3) 시민사회

국가든 지역사회든 시민사회의 참여가 전제되지 않는 정부가 주도하거나 아니면 정부와 경제부문의 협약은 그 정당성을 부여 받기 어렵고 개발독재 시대의 국가조합주의 형태의 이익매개양식이 될 개연성이 높아질 것이다.  이제는 시민사회의 주도나 참여는 국가 정책의 정당성뿐만 아니라 효과성까지 담보할 수 있는 필수조건이다. 특히 지역단위에서 공공, 정치, 경제, 시민사회가 참여하여 투명성을 높이겠다고 사회협약을 추진하는데 다른 부문보다 상대적으로 자원이 부족한 시민사회의 이니셔티브를 가지고 주도적으로 참여할 수 있는 것이 무엇보다 중요한 것 같고 사회협약을 체결하는데 머물지 말고 이러한 틀을 활용하여 지역 거버넌스 체제를 유지하고 발전시켜야 할 것이다.

Ⅴ. 결 론

정부와 경제, 시민사회가 아무리 좋은 협력적 거버넌스 체제를 만들어 놓았더라도 각 부문이 자율적으로 부패방지나 투명성의 향상을 담보해 내지 못한다하면 국민들로부터 상호협력에 대한 정당성을 얻지 못할 것이다.  또한 아무리 강조해도 부족함이 없는 것은 부패방지를 위한 거버넌스의 논리에서 중요한 전제조건은 정부혁신으로부터 시작되는 적극적이면서 유연한 정부의 역할 변화가 있어야 된다.  정부혁신 없는 거버넌스 논의는 수사(修辭)에 불과하고 정치부문의 정치적 논리와 경제부문의 이익에 포획되는 결과만을 잉태할 것이다.  아직도 권위주의 정부시절에 행태를 벗어나지 못하고 국제적 변화에 둔감하면서도 계서제적 전통 속에서 안주하려는 정부 관료제가 개혁되지 않는 한 네트워크적 거버넌스는 허구적 논리에 불과할 것이다.  중앙이나 지역에서 정부기관간 그리고 민관이 협력적 네트워크 관리(network management)와 조정(steering)을 할 수 있는 시스템을 구축하고 각 부문들이 협력할 수 있는 능력을 육성하는 것이 무엇보다 중요해 보인다.

2005년 7월 부패방지법이 개정되어 국가청렴위원회로 바뀌었다. 명칭에 부합되도록 포지티브적인 정책방향 설정과 거버넌스적 네트워크 관리를 할 수 있는 기관으로 변모를 기대해 본다.

실제 중앙이나 다른 지역에 비하여 지역사회가 어느 정도로 지연, 혈연, 학연으로 관계망을 형성하고 있는가? 그리고 이러한 관계망은 과연 거번넌스적 네트워크 관리에 활용하는 긍정적인 역할을 할 수 있는가? 아니면 지역의 부패를 조장하는 폐쇄적 연줄망으로 기능하는가에 대한 보다 면밀한 실증적인 조사가 필요하다고 생각한다.  아울러 지방자치단체장 및 지방의회의원 뿐만 아니라 선출직 교육감이나 교육위원을 포함하여 지방의 선출직 공무원의 부패 사례를 정확하게 분석하는 것이 무엇보다 필요한 것 같다.  이러한 분석은 지방 엘리트의 부패관계를 설명하는 1차적인 분석 자료가 될 것이기 때문이다. 이런 분석을 전제로 하여 정확하고 다양한 처방이 나올 수 있을 것이다.  이번 연구는 앞에서 지적한 연구한계와 같이 지방정치인, 지방 공무원, 그리고 기업을 포함한 지역 유지들과의 부패에 대한 실증적인 인과관계나 상관관계를 정확하게 분석하지 못하고 있다.  단지 지방부패의 실태에 대한 다른 시각에서의 문제 제기와 새로운 대안으로서 지역의 투명사회협약 운동을 제안한 것으로 만족하고자 한다.

사회협약이라는 방식으로 투명성이나 경쟁력을 확보할 수 있다는 성과를 내려면 우선 연고에 의한 부패관계가 비교적 명확해 보이는 지역단위에서 성공을 거두어야 할 것이다.우리는 지방자치를 민주주의의 실험장이라고 한다. 그러므로 제대로 된 지방자치와 지방분권을 위하여 부패를 줄일 수 있는 것을 전제로한 지방자치와 분권이 되도록 해야할 것이다.  지역부패를 척결하지 못하고 지방자치와 지방분권을 논의하는것은 더 이상 국민으로부터 정당성을 얻을 수 없을 것이다.  그리고 지역의 부패를 방지해 내지 못하면 지역의 발전이나 경쟁력은 더 이상 없을 것이다.

“21세기는 거버넌스로의 변환의 시기”라고 했다(Kettl, 2002).  각 사회 주체들이 자기 이익으로부터 양보하는 것을 전제로 하고 끊임없이 변화하는 국제적 환경에서 네트워크적 국정운영을 수행할 수 있는 각부문에서의 거버넌스 운영 능력을 배양하는 것이 무엇보다도 시급해 보인다.  우선 우리부터 생각을 바꾸고 변화를 시작하자.

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