지역 시민옴부즈만 활동방향

송 창 석

(국민고충처리위원회 전문위원)

1. 시민옴부즈만

옴부즈만 제도의 최초 형태는 1713년 스웨덴에서 북방전쟁에 패퇴하여 터키로 도피한 카를 12세(Karl XII)가 본국을 원격 통치하기 위해 공무원을 감독하고 통솔하는 역할을 담당하도록 국왕의 대리인인 최고 옴부즈만을 임명한데서 찾아볼 수 있다. 그후 스웨덴에서는 그의 사망 이후 의회의 대리인으로, 또한 1968년에는 국민의 대리인으로서 옴부즈만의 개념이 변화되어왔다.

스웨덴어로 옴부즈만(ombudsman)이란 용어는 ‘권한을 부여받은 대리인’(authorized agent)을 의미한다. 옴부즈만은 행정부나 의회에서 위촉되어 독립된 직무를 수행하여 국민의 권리를 보호하거나 구제하기 위해 조사-권고의 기능을 수행하는 대리인이라 할 수 있다. 옴부즈만은 보통 행정기관을 감독하기 위한 일반적 조사권과 권고권을 보유하고 있다. (국가인권위원회, 의문사진상규명위원회, 부패방지위원회 등의 기능과 비교) 특히 스웨덴이나 필리핀의 경우에는 옴부즈만에게 특별검사 또는 고위공직자 비리조사관의 역할을 부여하고 있다.

또한 갈등 해결을 위한 중재의 역할을 담당하도록 하여 법원과 행정기관으로부터의 권리보호와 구제가 가능하게 한다. 프랑스의 경우는 ‘조정관’이란 명칭을 사용하고 있다. 나아가 뉴질랜드와 오스트레일리아의 경우에는 행정 정보의 공개 여부의 결정을 주업무로 담당하고 있다. 우선 간단하게 외국의 ‘옴부즈만’의 유형을 세 가지로 구분해 보면 다음과 같다.

본 내용은 (사)한국투명성기구 시민옴부즈만 네트워크 워크숍교재 중 강성구 사무총장의 글을 참조하였음.

1) 고전적 옴부즈만(classical ombudsman)

옴부즈만의 고전적 의미의 역할에 대해서 세계옴부즈만협회(IOI, International Omb-udsman Institute)는 다음과 같이 정의하고 있다. “옴부즈만의 역할은 권리의 침해, 권력의 남용, 과실, 태만, 불공정한 결정, 그리고 악정으로부터 국민을 보호하여, 공공행정을 개선하고 정부의 행실을 보다 공개적으로 만들고 또한 정부와 공직자들이 국민들에 대해 더욱 책임성 있게 만들고자 하는 것이다”. 이러한 유형의 옴부즈만은 헌법이나 기타 법률적 지위를 통해 신분이 보장되며 절차 또한 의회의 선출 혹은 의회의 자문에 의하거나 이를 거쳐 국가원수 또는 정부에 의해 임명을 받게 된다.

International Ombudsman Institute의 홈페이지 참고: “The role of the ombudsman is to protect the people against violation of rights, abuse of powers, error, negligence, unfair decisions and maladministration in order to improve public administration and make the government's actions more open and the government and its servants more accountable to members of the public."

http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng/about_ioi.html.

우리나라의 경우 국민고충처리위원회가 영어로는 ‘The Ombudsman of Korea’이라는 명칭을 사용하지만, 함께 아시아옴부즈만협회(AOA)에 나오는 필리핀의 옴부즈만은 실은 우리나라의 부패방지위원회보다도 훨씬 강력한 기구로 자체 특별검찰과 특별법원을 보유하고 있는 조직이다. 또 세계옴부즈만협회도 민원처리 업무보다는 훨씬 광범위하게 부패, 인권, 공개행정, 합책임성 등을 다루는 것을 목적에서 밝히고 있다. 그렇다면 고전적(국가) 옴부즈만의 과제는 고충처리의 업무뿐만 아니라 국가인권위원회, 부패방지위원회 등의 업무를 포괄적으로 담당하는 것이라 할 것이다.

http://www.ombudsman.gov.ph/ 참고.

2) 기관 옴부즈만(organizational ombudsman)

두 번째 유형으로 미국 등에서 기업, 공공기관, 대학 등 다양한 기관들에서 활동하는 기관 옴부즈만을 들 수 있다. 이들은 국가 차원의 공식적인 법적 지위를 부여받고 활동하는 것이 아니다. 그 대신에 이들은 기관장의 임명을 받아 유급으로 기관 내에서 활동하며, 과제는 국가 차원의 옴부즈만의 역할과 유사하게 내부 임직원이나 소비자 등 당사자(stakeholder)들이 제기하는 고충사항들에 근거하여 상담하거나 이를 처리하는 역할을 담당한다. 미국의 경우 옴부즈만연합회(The Ombudsman Association)가 조직되어 있어 정기적인 훈련과 상호 정보교류 활동 등을 전개하고 있다. 이들은 활동의 세 가지 원칙으로 기밀성(confidentiality), 독립성(independence), 중립성(neutrality)을 제시한다. 기관 옴부즈만 제도는 우리나라에서 일부 기관이 유사한 형태로 고충처리를 담당하는 부서를 운영하고 있으나 아직까지는 본격적으로 소개, 운영되고 있지 않다.

3) 시민 옴부즈만(citizen ombudsman)

일본의 경우 순수 민간단체들이 ‘시민옴부즈만’이란 이름으로 벌써 11년 이상 일본 각 도도부현 지방자치 각 분야의 투명성과 공정성을 증진하기 위해 노력해오고 있다. 이들의 활동으로 말미암아 거짓 보고서로 출장비를 타내는 이른바 ‘가라 출장’ 사례들이 밝혀진 바 있으며, 최근에도 한 지방의 교육자치기구에서 오르간을 구입해 제공해 주었다는데 받았다는 학교는 이미 폐교된 상태였다는 사실 등을 폭로한 바 있다. 또한 부패의 가장 깊숙한 곳에 자리 잡고 있는 건설과 납품 등 조달관련 비리, 그 과정에서 업자들의 담합 등도 그들의 활동을 통해 속속 드러나고 있다.

일본 전국시민옴부즈만연락회의, 제9차 연차총회보고서 참고.

행정에서 자율성의 가장 큰 걸림돌은 행정 주체의 책임성(accountability)이다. 행정기관의 의사결정과 집행이 공익적 기능을 등한시하거나 이를 배반할 때, 또한 의회의 견제와 균형 역할이 제대로 작동하지 않을 때 대안적으로 중요한 것이 시민사회의 역할이다.

시민옴부즈만은 시민단체의 부패감시활동의 독립성과 적극성을 유지하면서도 동시에 제도화된 공공기관의 수용가능성을 확보한다는 점에서 매우 유용한 부패방지 시민감시와 시민참여의 수단이 된다. 권위주의적 통치하에서는 공공기관과 시민단체가 적대적 관계로 맞서는 것이 시민단체의 선명성을 확보하는 길이 될 수 있다. 그러나 민주화가 진전된 사회에서는 시민단체는 감시와 견제의 방식 이외에 참여와 협력이라는 방식을 함께 동원하는 것이 바람직하다. 따라서 시민옴부즈만을 통한 감시와 참여는 공공 부문의 부패를 막아내고 책임성을 높이는 매우 중요한 통로가 되는 것이다.

이런 맥락에서 시민참여를 통한 부패의 감시와 책임성 제고의 제도화가 바로 시민옴부즈만 논의의 출발점이라 할 수 있다.

2. 행정기관의 시민참여 옴부즈만 운영 실태

한국투명성기구는 2004년 10월중 정부 부처 및 지방자치단체, 교육청 등의 기관을 대상으로 위원회 운영과 관련한 정보공개를 청구하여 이에 응한 기관들의 응답 내용을 정리하였다. 이를 근거로 우리나라의 공공기관에서의 시민참여 옴부즈만 제도의 운영 사례들을 검토해 보고 이를 통해 시민참여 제도의 문제점과 개선방안을 파악하였다.

무엇보다도 시민참여의 수단으로서의 옴부즈만의 활동 유형은 너무도 다양한 것으로 나타났다. 옴부즈만, 시민감시단, 시민감사관, 구민감사관, 국민감사단 등의 서로 다른 이름과 내용의 체계에도 불구하고 서로 비슷한 이름으로 혼용되고 있는 것이 현실이다. 또 각 기관마다 전혀 다른 형태의 시민참여 위원회를 운영하고 있고 그 운영실태 또한 천차만별이다. 민간참여 위원회가 창설 이래 단 한 건도 업무를 처리한 실적이 없는 경우도 적지 않았다.

1) 중앙 및 지방행정기관의 명칭 유형별 옴부즈만 제도 구분

우선 중앙과 지방 행정기관이 운영하고 있는 옴부즈만 형태를 명칭에 따라 구분해보면 다음과 같다.

(1) 중앙행정기관의 옴부즈만 제도 명칭 유형별 사용현황

○ 감사형

시민환경감사관, 청문감사관제, 감사시민고지․감사청구제도, 감사청구심의회

○ 민원조정형

민원조정위원회, 민원조정심의위원회

○ 옴부즈만형

보건복지옴부즈만, 관세청옴부즈만, 징병검사명예옴부즈만, 검찰시민옴부즈만

○ 자문형

벤처기업 법률자문단

○ 명예형

명예연안관리인

○ 모니터 또는 모니터링형

철도고객모니터, 항만건설공사모니터, 어항건설공사모니터, 항만공사모니터링제도, 병무행정주요정책모니터링, 정책모니터링단

○ 부서형

납세자보호과, 민원보호담당관, 지역담당관지정제도

○ 위원회형

클린조달위원회, 병무행정발전시민참여위원회, 생계곤란심의위원회,운전면허행정처분심의위원회, 산업재산권고충민원처리위원회, 특허청자체평가위원회

○ 사후관리형

병무민원 Happy Call제도

○ 불복절차형

수사이의처리제, 집회․시위이의신청재결심사위원회, 교통사고이의조사

○ 도우미형

특허넷서포터즈

(2) 지방행정기관의 옴부즈만 제도 명칭 유형별 사용현황

○ 감사형

시민감사관, 주민감사청구심의회, 감사청구심의회, 주민감사청구제, 대형공사주민감사관제도, 구민감사관(제), 군민감사관, 주민감사청구제,  관급공사구민감시관제도, 대형공사군민감시관제

○ 감시형

대형공사시민감시관제도, 대형공사군민감시관제도. 대형공사군민참관인

○ 민원조정형

민원조정위원회,민원심의위원회, 민원조정시민판관제

○ 옴부즈만형

청렴계약옴부즈만, 시민옴부즈만, 주민옴부즈맨, 주민옴부즈만, 민원청취옴부즈맨, 사이버옴부즈만, 정책자문옴부즈맨, 기업애로해소옴부즈만, 옴부즈만자문위원

○ 지킴이형

애향파수관

○ 상담형

고충민원상담실

○ 감독형

주민감독관제, 시민공사감독관제, 각종공사명예감독관제

○ 배심형

민원배심원제, 민원공개법정배심원

○ 담당관형

시민고충처리관

○ 통신형

e-시정통신원제, 시정통신원

○ 명예형

명예감사관(제도), 명예시민감사관, 명예감시관, 시민명예감사관, 도민명예감사관제, 명예주민감사관, 명예식품위생감시원, 명예․구민감사관제도, 군민명예감사관, 명예시민감사관제, 명예환경감시원, 군민명예감시관, 명예감찰관

○ 모니터 또는 모니터링형

민원모니터제도, 민원모니터(제), 교통모니터,  구정여론모니터, 구정모니터, 민원모니터연합회, 전자민원모니터, 민원모니터요원제도, 물가모니터

○ 후견인형

민원후견인제

○ 위원회형

고충민원처리위원회, 구민고충조사위원회, 청렴계약위원회, 정책자문위원회, 클린행정위원회, 시민고충처리위원회, 청주시민고충처리심의위원회, 민원법정위원회, 투명성위원회

2) 공공기관의 옴부즈만 관련 외부인원 위촉경로별 구분

다음으로 공공기관의 옴부즈만 관련 조직들에서 외부참여 인원의 비율과 외부참여 인사를 위촉경로별로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정부부처

먼저 정부부처의 경우 외부인사 참여기구 위원들 가운데 외부인원들을 기관 내부에서 추천한 경우가 97%였으며, 시민단체에 의뢰하여 추천을 받은 경우는 1%에 불과하였다. 그중 조달청의 경우가 54명의 외부인원 가운데 15명을 시민단체로부터 추천을 받아 가장 모범적이라 할 수 있으며, 그 밖에는 식품의약품안전청의 2명을 제외하고는 시민단체 추천을 받은 경우는 전무한 형편이었다. 따라서 실제로 정부부처들의 경우 직접 시민단체로부터 추천을 받아 위촉하는 경우는 거의 없었다고 할 수 있다.

[표] 정부부처 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
정부부처	1,796	40	17	-	5	1,858
구성비	97%	2%	1%	0%	0%	100%

(2) 광역자치단체

다음으로 광역자치단체의 경우는 시민단체의 추천이 대전광역시 7명, 전라북도 2명으로 총 9명 뿐이었고, 외부인사 총인원 211명의 약 4%에 머물렀다.

[표] 광역단체 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
광역단체	171	19	9	-	12	211
구성비	81%	9%	4%	0%	6%	100%

(3) 기초자치단체

기초자치단체의 경우에도 외부인사 총인원 1,249명 가운데 시민단체 추천인사는 46명으로 광역과 마찬가지로 약 4%에 머물렀다. 강원도 강릉시가 5명, 경기도에서 남양주시 1명, 안산시 6명, 경상남도에서 마산시 3명, 진주시 5명, 창원시 5명, 경상북도에서 구미시 3명, 문경시 4명, 서울특별시에서 관악구 1명, 금천구 1명, 전라남도에서 나주시 2명, 담양시 4명, 순천시 1명, 충청남도에서 논산시 1명, 충청북도에서 단양군 3명, 진천군 1명 등이었다.

[표] 기초단체 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
기초단체	967	121	46	1	114	1,249
구성비	77%	10%	4%	0%	9%	100%

(4) 교육청

교육청에서는 외부인사 총 161명 가운데 서울교육청 3명, 부산교육청 2명, 대구교육청 1명, 대전교육청 1명 등 모두 7명이 시민단체 추천을 받아 위촉되어 약 4% 정도를 차지하였다.

[표 ]교육청 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
교육청	113	16	7	-	25	161
구성비	70%	10%	4%	0%	16%	100%

3) 지방자치단체 옴부즈만 운영 실태

2004년 현재 우리나라 각 지방자치단체들 가운데 시민참여 옴부즈만 운영 실태를 살펴보면 광역 16개 전 기관에서 29개 종류를, 기초 85 기관에서 117개 종류를 운영하고 있는 것으로 나타났다. 이들이 지난 2003년 한 해 동안 처리한 건수는 총 89,925건이었으며, 그 가운데 광역자치단체가 74,935건, 기초가 14,990건이었다.

광역자치단체의 중 업무처리 실적이 가장 높은 것은 서울특별시의 청렴계약옴부즈만으로 총 50,393건을 처리하여 모든 지방자치단체의 옴부즈만 처리 총 건수의 56.6%를 담당하였다. 그리고 충청북도 주민감사청구심의회(2000년 구성) 전라북도 신명이모니터(2002년 구성) 등 처리건수가 전무한 경우를 포함하여 총 10개 민간참여 위원회가 처리건수 10건 미만으로 전체 위원회 숫자의 총 삼분의 일을 넘는 34.5%에 달했다.

□ 총괄:

운영기관별 : 101개 기관(광역16+기초85)

옴부즈만종류별 : (광역29+기초117),

처리건수 : 총 89,925건

□ 광역자치단체 운영 개관

16개 시․도에 29개 옴부즈만

처리건수: 74,935건

[표] 광역자치단체 옴부즈만 조직수

□ 광역자치단체 옴부즈만 운영내용

[표] 광역자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행	실적
서울특별시	시민감사관	조례	3인(비전임 계약직공무원)	1996	84
	청렴계약옴부즈만	규칙	3인(비전임 민간인)	2000	50,393
부산광역시	시민감사관	자체계획	135인(무보수, 전임 민간인)	2003	257
	주민감사청구심의회	조례	11인(비전임 민간인 10, 공무원 1)	2000	8
대구광역시	감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 7, 공무원 2)	2001	4
	명예감사관	지침	82인(무보수, 비전임 민간인)	2003	72
인천광역시	시민감사관	훈령	86인(비전임 민간인)	2003	6
광주광역시	시민감시관	방침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	12
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 9, 공무원 2)	2000	2
대전광역시	시민옴부즈만	훈령	50인(비전임 민간인)	1996	791
울산광역시	대형공사시민감시관제	훈령	17인(무보수, 비전임 민간인)	1997	621
	e-시정통신원제	자체계획	100인(무보수, 민간인)	2003	627
	명예시민감사관	지침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	35
경기도	명예감사관제도	자체계획	93인(비전임 민간인)	2003	120
강원도	애향파수관	자체계획	230인(무보수, 비전임 민간인)	2000	105
충청북도	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	0
	명예감사관	지침	50인(무보수, 비전임 민간인)	1999	11
충청남도	명예감사관	조례	43인(무보수, 비전임 민간인)	1997	40
	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 6, 공무원 3)	2000	1
전라북도	신명이모니터	자체계획	59인(무보수, 민간인)	2002	0
전라남도	민원모니터제도	자체계획	43인(무보수, 비전임 민간인)	2003	200
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 8, 공무원 3)	2002	1
	도민명예감사관제	자체계획	47인(무보수, 비전임 민간인)	2003	11
경상북도	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 민간인 6, 공무원 3)	2000	3
	공사명예감독관제	자체계획	11인(무보수 민간인)	2002	11
	명예식품감시원	법령	116인(비전임 민간인)	1995	20,672
경상남도	대형공사주민감시관제	훈령	5인 이내(비전임 민간인)	1994	529
	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	5
제주도	주민옴부즈만	훈령	58인(무보수, 비전임 민간인)	1999	314
계	29개 옴부즈만				74,935

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
옴부즈만	2	2	2	1	2	1	3	1	1	2	2	1	3	3	2	1	29

기초자치단체의 경우도 총 117개 옴부즈만 가운데 46.2%에 해당하는 54개에서 처리건수가 10건 미만인 것으로 나타났다.

□ 기초자치단체 운영 개관

85개 시군구에 117개 옴부즈만

처리건수: 14,990건

[표] 시도별 기초자치단체 옴부즈만 조직수

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
기관	10	10	4	2	3	2	3	15	1	3	4	6	2	3	16	1	85
수	11	19	4	3	3	2	7	21	1	4	4	6	2	4	25	1	117

(1) 서울특별시 운영사례

서울특별시의 시민감사관 제도나 부천시의 시민옴부즈만의 운영 사례에서 이들의 위상은 고전적 옴부즈만을 지방화한 모습과 유사하지만, 활동 과제는 훨씬 협소한 형태라고 할 수 있다.

먼저 서울특별시의 시민감사관은 각종 행정처분이나 부작위로 인하여 발생하는 공익 또는 시민의 권리 침해사항에 대한 감사활동에 시민대표를 직접 참여시킴으로서 감사행정의 공정성, 시정의 투명성과 신뢰성을 제고하고자 하는 취지로 “서울특별시시민감사관운영및주민감사청구에관한조례”(2000.05.20 조례 제3740호 제정, 2002.07.15 조례 제4018호 개정)에 따라 운영되고 있다.

조례에 따르면 행정기관의 위법, 부당한 행정처분 등으로 침해된 시민의 권익을 구현하고, 시정을 감시하는 제도로 지방자치법에 근거한 기초자치단체(들)에 대한 주민감사청구와 시의 권한사항에 대한 시민의 감사청구 및 고충민원에 대한 감사(조사)의 청구를 다루도록 규정하고 있다. 그리고 시민감사관은 감사원, 검찰청, 지방자치단체 또는 국가기관에서 3급 이상 공무원으로 재직한 자와 변호사 및 주요사회단체로부터 추천받은 자 가운데 3명 이내로 구성되며 임기는 2년으로 중임할 수 있도록 규정되어 있다. 그런데 실제로는 2004년 10월 현재 3명의 시민감사관 가운데 2명은 각기 감사원과 검찰의 요직을 거친 퇴직공무원이며 시민단체의 추천을 통해 활동하고 있는 사람은 단 한 명 뿐이다.

http://oneclick.seoul.go.kr/inspection/010104_1.jsp

그리고 이들의 감사 결과는 당해 기관장에게는 위법 부당한 행정처분에 대해서 시정 및 관련공무원 신분상 조치를 권고할 수 있고, 법령 제도 정책 등에 대한 합리적인 개선권고 및 의견표명을 할 수 있으며,  청구인 대표자에게는 문서로 감사결과를 통지하도록 되어 있다.

다른 지자체들은 서울특별시와 같은 비전임 계약직 시민감사관 제도에 대한 수용을 거부하고 있는 형편임에도 불구하고 서울시의 시민감사관 제도는 다른 지방자치단체들의 모델로 생각되고 있다는 점에서 매우 중요한 의미를 가진다. 그렇지만 시민감사관 3명 가운데 단 한 사람만 시민단체의 추천을 받아 임용되었다는 점에서는 시민단체 입장에서는 만족하기 어려운 구성이라 할 것이다.

또한 서울특별시는 시민감사관과는 별도로 청렴계약옴부즈만 제도를 운영하고 있다. 이들 청렴계약옴부즈만은 2000년 9월 15일 제정된 서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙에 의해 활동하고 있으며, 2004년 10월 현재 3명 모두가 시민단체로부터 추천을 받아 시장이 위촉하여 활동하고 있으며, 각종 계약관련 서류의 검토는 물론 현장점검 등을 통해 위법, 탈법 사항을 찾아내어 시정토록 조치하고 있다. 특히 서울시 청렴계약옴부즈만 제3기의 활동은 매우 정력적이고 의욕적이어서 이전 제1기와 제2기의 활동과 큰 차이를 보이는 발전을 이룩했다고 할 수 있다.

(2) 경기도 부천시 운영사례

이에 비해 부천시의 경우에는, 시민옴부즈만은 소속행정기관이 책임을 다하고 있는가를 조사하여 시정을 권고하고 제도개선을 위한 의견을 표명함으로써 시민의 권리와 이익을 보호하는 것을 목적으로 규정하고, “시민이 시와 소속기관, 시로부터 권한을 위임받은 법인․단체․기관이 행한 행위로 고충을 제출한 사항에 대한 조사 및 처리”와 “스스로의 발의에 의한 사안의 채택조사 및 집단민원 중재, 조정”, “시정을 감시하고 비위의 시정 등의 조치를 강구하도록 권고”, “제도의 개선을 요구하기 위한 의견표명”, “권고, 의견표명 등의 내용공표”등의 직무를 담당하도록 규정하고 있다.

그러나 이러한 적극적인 과제 설정에도 불구하고 실제 부천시 시민옴부즈만의 운영현황에서는 고충처리적 성격의 업무 이외에 옴부즈만이 스스로 제기한 사안의 발의와 채택조사 등의 활동이나 적극적으로 시정을 감시하고 비위의 시정 등의 조치를 강구하도록 권고한 사례, 또한 제도의 개선을 요구하기 위한 의견표명 등의 활동성과를 찾아볼 수 없다.

더구나 시의회 회의록에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 시의회에서는 옴부즈만 제도의 설립취지에 대한 몰이해로 마치 시의회와 같은 업무를 담당하는 옥상옥과 같은 기관으로 여기는 경우도 있으며, 초기 시의회의 이니셔티브로 시작된 옴부즈만 제도는 크게 퇴락한 형편이다. 한 의원은 옴부즈만을 선출하는 회의에서 “그래서 이러한 종합적인 통계를 볼 때 옴부즈만실에 투자한 인력과 예산에 비해 성과도 적고 또한 예산 낭비성이 있어서 어느 한두 사람의 자리매김하기 위해서 만들어진 제도에 대해서 안타깝게 생각을 합니다. 본 의원은 이제는 시민옴부즈만실은 폐지되어야 된다고 생각합니다. 그래서 존경하는 선배 동료의원님들께서 본 의원의 의견으로 시민옴부즈만제도에 대하여 재고하여 주시기를 바라며 투표에 반영하여 주시기를 부탁드립니다”라고 발언하였다. 이를 통해 현재 부천시의 옴부즈만의 경우도 명확한 위상을 확보하지 못하고 마치 한 두 사람의 자리를 만들어 주기 위한 불필요한 행정낭비로 받아들이는 경우도 있음을 알게 된다. 이는 모든 의원들의 동의를 얻지는 못했다 하더라도 지방자치 관련 시민참여에 대한 이해의 부족을 단적으로 나타내주는 일이라 할 수 있다.

(3) 부산시 사상구 운영사례

부산 사상구의 경우는 부산시의 지침에 따른 구민명예감사관 제도를 운영하고 있다. 그렇지만 구의회에서 논의되는 내용은 부천시의회의 경우와 크게 다르지 않다. 구의 간부는 “ 이 분들의 활동은 시의 명예감사관은 모니터가 주입니다. 그런데 구에서는 시에서 권장하는 제도에 의해서 시행하면서 이왕이면 구민들이, 명예감사관이지만 한 사람이 연간 두 번 정도는 우리 구의 사업장이라든지 그 다음에 도시기초시설물을 사후에 관리하는 관계 그 다음에 시공이 제대로 되었는지 확인할 때 같이 보기 위해서 지금 제도를 하는 사항입니다”라고 발언하고 있고, 구의원은 “취지는 좋다고 생각하는데 구의원이 앞으로 철저하게 감사활동을 하겠다고 전해 주십시오. 구의원 활동이 약하다 보니까 아마 감사관을 자꾸 보충을 시키는가 본데 앞으로는 구의원활동을 열심히 하겠다고 전해 주십시오”라고 반박하고 있다.

이를 통해서 집행부 쪽에서도 행정참여의 폭을 넓히기 위한 것이라고 하지만 연간 두 번 정도 현장 확인하는 역할 정도를 주문하고 있음을 알 수 있으며, 마찬가지로 구의원 일부도 앞서 부천시 의회의 경우에서 마찬가지로 구의원의 업무 영역을 침범하는 것으로 생각하고 있다는 점을 확인할 수 있다.

4) 문제점

이상의 현황과 사례들을 통해 확인할 수 있는 바는 시민옴부즈만 제도에 관한 서울특별시와 경기도 부천시의 조례, 또는 부산 사상구의 규정상의 차이에도 불구하고 실질적인 과제 설정과 운영 현실에서는 거의 다를 바 없다는 점이다.

결국 현재의 지방자치 시민옴부즈만의 과제는 실제로는 중앙정부 차원의 국민고충처리위원회와 마찬가지로 수동적인 업무처리 체계로부터 벗어나지 못하고 있으며, 부패방지위원회나 국가인권위원회 등의 능동적인 감시와 문제 발굴, 시정권고, 적극적인 제도개선 제안 등의 활동은 전무하다시피 한 것이다.

이는 옴부즈만의 형태 또는 활동 과제에 대한 소극적이고 제한적인 인식으로부터 비롯된다고 할 수 있다. 달리 말한다면, 시민옴부즈만의 활동을 행정집행자인 자치단체의 입장에서의 효율성, 즉 ‘효율적인 민원처리’의 수단으로 설정함으로써 주민의 입장에서의 ‘자치행정의 투명성과 공정성에 대한 객관적인 모니터링’의 과제를 포기하고 있는 까닭에서 찾아야 할 것이다.

따라서 시민옴부즈만 제도의 활성화를 통해 공직사회의 책임성(accountability) 증진과, 주민들의 행정에 대한 신뢰성 확보를 이끌어내기 위해서는 각종 시민참여와 감시 모델들의 장점을 채용하며, 더불어 현재의 행정 체계상 부족한 점들이나 불합리한 점들을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

더욱이 다음에 수록한 서울시에서 위원회 운영실태에 대한 감사결과에서 볼 수 있는 바와 같이 실제로 다음과 같은 몇 가지 운영상의 문제들이 드러나고 있다.

첫째로, 운영회 개최 또는 처리 실적이 없는 경우.

둘째로, 위원 선정의 부적정성. 특히 내부적 견제와 균형의 원칙이 무시되거나 이해상충의 회피 원칙이 지켜지지 않는 경우.

셋째로, 위원들이 회의에 상습적으로 불참하는 경우 또는 개의정족수 미달임에도 불구하고 회의에서 의결하는 경우.

넷째로, 위원회의 심의의결서를 작성하지 않는 경우.

다섯째로, 위원회 의결사항의 통보를 지연하는 경우.

3. 시민옴부즈만네트워크 활동의 과제

1) 임무영역의 확대

시민옴부즈만네트워크의 활성화를 위해 가장 먼저 해야 할 일은 임무를 재설정하는 일이 되어야 한다. 즉 일반적으로 시민옴부즈만을 효율적인 고충민원의 처리라고 하는 소극적이고 제한적인 과제를 수행하는 조직으로 생각하는 잘못된 인식을 벗어나 발의조사, 시정권고나 개선을 위한 의견 표명 등 적극적이며 능동적인 활동을 시민옴부즈만네트워크의 임무로 다시 설정해야 할 것이다.

또한 범위에 있어서도 단순히 민원인들이 제기한 분야나 사안을 뒤쫓아가는 것보다는 먼저 나서서 부패와 비리의 극복 방안을 제시하며, 부패방지법에 따른 공직자의 부패행위 신고의무 이행을 지원하는 일, 그리고 어떤 주민도 행정의 사각지대에서 소외되는 일이 없도록 적극적으로 인권을 뒷받침하도록 권고하는 일 등이 시민옴부즈만의 활동 임무에 중심적으로 자리잡아야 한다.

2) 공무원행동강령 준수와 관련한 상담 및 처리

특히 공무원행동강령의 준수와 관련된 상담이나 제보 접수와 처리를 지원하는 일은 현재 부패방지 제도에서 ‘행동강령담당관’ 직제의 문제점에 비추어 시민옴부즈만네트워크의 임무로 시급히 요청되는 과제라 할 수 있다.

한국투명성기구가 공무원행동강령 준수실태에 관해 조사한 결과, 지난 2003년 5월 19일 행동강령 발효 후 4개월 동안 전국 257개 지방자치단체들의 행동강령 위반 적발사례는 단 4건에 불과한 것으로 드러났다. 이처럼 미미한 적발 건수는 실제 일선 공직자들의 행동강령 위반에 대한 국민들의 체감 인식과는 엄청난 차이를 보이고 있는 것이다.

한국투명성기구는 행동강령의 실효성을 확보하기 위해서 ▲정기적이고 실질적인 교육과 점검의 실시, ▲ 행동강령책임관 직위의 외부 개방으로 계약직제화, ▲이해관련 직무에 대한 보다 엄밀한 규정의 마련, ▲간부직 공직자들의 행동강령 이해 정도와 준수 여부에 대한 외부 기관(부패방지위원회)의 철저한 검증의 실시 등을 요구하였다.

그 가운데, 순환보직인 감사 부서 직원이 행동강령책임관을 겸직하게 되어 생기는 독립성과 신뢰성 취약의 문제를 해결해내는 일은 현재의 부패방지시민감시단에게 가장 적합하다고 할 수 있다. 특히 부패방지시민감시단이야말로 공무원과 민원인 양편에서 중립적으로 또 독립적으로 기밀을 유지하며 일을 처리해 줄 것이라고 기대를 받을 수 있기 때문에 이 과제를 담당하기에 가장 적임이 되는 것이다.

3) 정보공개청구, 주민감사청구 등의 활성화

그리고 시민옴부즈만네트워크는 앞서 소개한 바와 같이 주민의 입장에서 적극적으로 정보공개를 요구하여 자치행정의 투명성을 증진시켜내며, 부패와 비리의 가능성을 사전에 차단해 나가는 것도 정보공개청구 건의 뒤처리 못지않게 중요한 시민옴부즈만의 임무가 된다. 더불어 지역주민들의 주민감사청구 등의 절차적인 어려움도 시민옴부즈만의 내부에서의 권한을 활용한 적극적인 조사제기 등으로 해결해 줄 수 있어야 한다.

4) 활동영역의 다변화

시민옴부즈만의 활동영역도 반부패, 환경, 인권, 행정, 법률, 군사, 건설, 보건위생, 금융, 교육, 언론, 농업, 노동 등 사회 각 분야에서 다양하게 참여하도록 해야 한다. 물론 이는 개별인사의 능력에만 의존해서는 가능하지 않다. 오히려 이와 함께 네트워킹을 통한 인적 자원의 적재적소에의 배치와 상호간의 정보 및 자원의 교류를 활성화하는 것이 덧붙여져야 이러한 활동영역의 확대를 감당할 수 있게 되는 것이다.

따라서 ‘시민옴부즈만네트워크’는 다양한 부문과 다양한 지역의 각 단체들의 공동 노력으로 구축하는 연대 조직이 되어야 하는 것이다.

5) 공직사회의 합책임성 증진 노력 촉진

또한 시민옴부즈만네트워크 활동의 최종적인 목표는 개별적인 해당 사안에 대한 문제제기 뿐만 아니라 공직자들이 부패나 비리, 낭비적 요소를 스스로 또 미리 통제하게 만드는데 있음을 강조하고자 한다.

특히 지방자치 실시 이후 자치단체의 자율성 증진에 비추어 책임성의 제고는 발맞추어가지 못하고 있는 형편에서 시민옴부즈만의 활동의 가장 중요한 임무는 주민의 입장에서 자치행정의 책임성을 높여나가기 위한 다양한 방식의 활동을 전개하는 것이 되어야 한다.

물론 시민옴부즈만네트워크의 활동이 결코 정부기관이나 지방자치단체, 각급 의회 등의 기관을 ‘대치’하려는 것은 아니다. 오직 이런 조직들에 보완적이며 추가적인 기능을 수행하고, 더불어 다른 한편으로 이들을 자극하여 적극적으로 견인해내는 활성화 기능을 담당하는데 그칠 뿐이다.

그러나 현실적으로는 적지 않은 지방의회가 집행부와 같은 정치적 배경을 가진 조직이거나 혹은 지역 유지들의 조직으로 전락하여 스스로 이권을 추구하는 조직으로 의혹을 받고 있는 상황에서 자치행정의 투명성과 공정성, 나아가 효율성에 대한 주민들의 문제제기를 앞서 하고 또 대신하는 일은 부패방지시민감시단에게 가능한 또 시민옴부즈만에게 특권적으로 주어진 임무가 된다.

따라서 시민옴부즈만네트워크의 적극적인 감시활동은 시민참여를 통한 행정의 투명성과 합책임성의 증진에 중요한 바탕이 되는 것이다.

4. ‘참여인프라’로서의 시민옴부즈만네트워크

1) 시민옴부즈만의 추천 과정

‘시민옴부즈만’은 국가기관과 지방자치단체, 공기업, 각급 의회 등 공공분야의 투명성을 증진하고 책임성을 제고하기 위하여 행정에 대한 감시와 문제 제기 및 정책대안 제시 등의 활동을 전개하기 위한 자발적이고 독립적이며 비정파적인 시민운동에서 근거를 찾아야 한다. 또 민과 관 사이의 교류 활성화를 통해 상호 이해를 깊게 하여 국민친화적 행정을 구현하며 사회통합의 효과를 추구한다는 의미도 담아야 한다.

그러나 지금까지의 대부분 정부기관이나 지방자치단체, 공기업 등 공공기관의 민간인 추진위원회의 구성 경로는 기관장이나 간부 등의 일방적인 선정과 위촉을 통하는 것이 대부분이었다.

특히 한국투명성기구의 정보공개청구에 응답한 기관들 가운데 감사 및 정보공개 등 행정의 책임성 증진과 관련된 분야의 시민참여 위원회의 경우 외부인원 비율이 정부부처는 96.7%, 광역지자체는 81%, 기초지자체는 77.4%, 교육청은 70.2%에 이르고 있어 기관 전체의 평균은 81.3%(인원을 기준으로 하면 87.6%)로 나타났다(아래 표 참고).

물론 시민단체 등의 인원을 내부에서 선임한 경우도 많겠지만 이런 방식으로는 단순한 명망성에 근거한 선임을 벗어나기 어렵다. 직접 시민단체에 추천을 의뢰한 경우는 정부부처는 0.9%, 광역지자체는 4.3%, 기초지자체는 3.7%, 교육청은 4.3%로, 기관 전체의 평균은 3.3%(전체 인원의 5.6%)에 불과한 것이다.

(* 인원대비 구성비율, ** 기관추천비율의 기관별 평균)

[표45] 공개청구 응답기관중 시민참여 관련조직 구성비

구 분	구 성 (명)		외부 인사 선임/추천 방법별 (명)					기관추천율
	총원	외부인원	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타
정부부처	1,950	1,858	1,796	40	17	-	5	96.7%
광역지자체	297	211	171	19	9	-	12	81.0%
기초지자체	2,292	1,249	967	121	46	1	114	77.4%
교육청	280	161	113	16	7	-	25	70.2%
합계	4,819	3,479	3,047	196	79	1	156	87.6%**
총원구성*	100%	72%	63%	4%	2%	0%	3%
외부구성*		100%	88%	6%	2%	0%	4%

이는 한편으로 기관장 등이 자기 사람을 관리하는 수단으로 활용한 때문이거나 또는 민간인 참여 위원회를 일종의 통과의례로 생각하는 행정편의주의의 일환으로 받아들인 때문으로 해석된다.

또한 다른 한편으로는 시민사회 내부에 ‘참여 인프라’가 구축되지 아니한 상태에서 적절한 인력을 추천받기가 어려운 형편에서 부득이한 관행이었다고 항변할 수도 있을 것이다.

따라서 시민옴부즈만 논의는 이제까지의 시민참여를 통한 행정의 책임성 증진 노력이 고립분산적이고 비체계적으로 전개되고 있다는 문제인식에서 출발해야 한다. 그 개념조차 제대로 규정되어 있지 않은 ‘시민평가와 감시’를 일상적 조직적인 운동으로 전개할 수 있는 방안을 강구해야 한다는 점도 중요한 과제이다.

따라서 ‘시민옴부즈만네트워크’를 구성하여 공공기관이 옴부즈만 제도를 채택한다 하더라도 이후 진정 국민을 대변할 인물들을 발굴하지 않거나 못하고 있으며, 또 이에 참여하는 사람들에게도 과도한 전문성만을 요구하여 기존 행정 조직과 중복된 과제를 부여하여 실질적인 옴부즈만 활동이 어렵다는 등의 문제점을 해결해 나가는 것이 필요하다. 시민들이 스스로 이 제도의 도입으로부터 운영에 이르기까지 적극 참여하지 않는다면 단순한 법제의 도입만으로 어떤 효과를 볼 수 있겠는가 하는 것이다.

2) 시민옴부즈만의 선발기준

따라서 주민들 편에서 적당한 사람들을 찾아내는 일이 선결과제가 된다. 적임자의 선발 기준은 우선 도덕성과 합리성이며, 나아가 개혁성까지 갖춘 인물로 검증된 사람들이라면 가장 바람직할 것이다.

3) 시민옴부즈만의 훈련과 교육

더불어 시민옴부즈만 활동에 필요한 훈련과 정보를 제공하는 것이다. 시민옴부즈만의 과제는 전문성만을 기초로 한 행정 실무의 한 축을 담당하는데 있다기보다는 아니라 보편성, 합리성에 근거하여 행정의 잘못된 점이나 빠진 점 등을 지적하고 보완과 발전의 방향을 제시함으로써 국민친화적 행정을 구현하는 데 있다.

또한 시민옴부즈만은 기존의 감사기관이나 지방의회, 사정기구 등을 대체하는 것이나 중복되는 것이 되어서는 안된다. 오히려 보완적 성격이 중요하고 또 본질적이라고 하겠다. 따라서 이들에게 필요한 훈련은 고도의 행정실무나 완벽한 법률 이해와 해석, 최고 수준의 전문성 등은 아니다. 다만 상당한 정도의 전문적 지식이 없어 개념이해조차 부족한 상태에서는 적극적이며 효율적인 활동을 기대하기도 힘들 것이다. 따라서 우선 상식에 따른 판단을 위해 필요한 행정이나 법률의 정신에 대한 개괄적 이해, 해당 분야의 기초적 정보 등을 갖추고 있어야 한다.

4) 시민옴부즈만의 윤리/행동강령

나아가 신뢰성과 중립성, 독립성 등 ‘시민옴부즈만’ 임무 수행의 원칙과 실천 과정에서 지켜야 할 윤리와 행동 강령 등의 영역을 훈련과정에 포함시키는 것이다. 실제로 국민참여를 통한 행정 투명성의 확대와 신뢰성 증진 등의 구호에도 불구하고 많은 경우 이들이 또다시 권력기관으로 전락하여 오히려 로비 대상으로 전락하기도 하였으며, 회의에 참석하였다가 수당만 받아가는 형식적 활동에만 머물러 있기도 하였다. 따라서 어떤 자세로 활동할 것인가에 대한 구체적인 행동강령을 마련하여 이들에게 제공해야 한다.

5) 시민옴부즈만의 활동원칙

시민옴부즈만 활동이 성공하기 위해서 다음과 같은 활동원칙들을 준수해야 한다.

(1) 독립성(independency)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 어떤 특정한 직무관련자(들)로부터 독립적으로 활동한다. 특히 특정 정파에 경도된다거나 기관 집행부 또는 의회 등으로부터 독립적이지 못할 경우에는 시민옴부즈만의 활동은 부패방지와는 무관하고 오히려 유착 등으로 말미암아 부패를 묵인하거나 조장하는 결과를 빚을 수 있다. 따라서 시민옴부즈만의 훈련과 선발, 활동 과정에서 독립성의 확보와 유지는 무엇보다 중요한 원칙이 되어야 하는 것이다.

(2) 비정파성(non-partisan)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 공공의 이익을 수호하도록 하기 위해 어떤 정파적 입장을 띄어서는 곤란하다. 따라서 활동 전반에서 비정파적 원칙을 준수해야 한다. 이와 관련하여 시민옴부즈만 활동이 특정 공직선거에 직간접적으로 이용당하는 일이 발생하지 않도록 충분한 주의를 기울일 것이 요구된다.

(3) 지속성(sustainability)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 장기적이며 지속적인 활동으로 발전되도록 노력한다. 일회적이거나 단기간의 일시적인 활동으로 그치게 되면 시민옴부즈만에 대한 지역 주민들의 기대는 바랄 수 없다.

(4) 참여성(participancy)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 주민들의 참여를 배제하거나 차단하지 아니하며, 오히려 주민들의 적극적인 참여와 감시를 활성화한다. 특히 주민들의 합법적이고 타당한 정보공개청구나 주민감사청구 등의 요구를 조직하고 또 지원한다.

(5) 연대성(solidarity)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 고립된 해당 지역 내에서만의 활동으로 그치지 말고 지역 내에서 또 전국적이며 나아가 세계적인 차원에서 반부패운동과의 연대성을 근거로 보다 발전된 시민참여와 감시의 틀을 구축해 나가는 것을 지향한다.

(6) 투명성(transparency)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 가능한 최대의 투명성의 바탕 위에 진행한다. 회의 내용이나 결과 등은 특정한 제한 요건에 해당하지 않는 한 회의록의 형태로 공중에게 공개한다.

(7) 중립성(neutrality)

부패방지시민옴부즈만의 활동은 일방적으로 지역 주민의 입장을 편든다거나 또는 집행부나 의회 등 특정한 입장을 대변하는 것이 되어서는 안된다. 민약 중립성을 상실하거나 중립성에 의심을 받게 되면 시민옴부즈만의 활동은 급속히 위축당하고 앞에 언급한 여러 가지 활동 원칙들과도 상충하게 되어 활동의 정당성을 상실할 위험에 직면하게 된다.

6) 시민옴부즈만의 네트워킹

더불어 이들의 체험을 상호 공유하며 발전 방향을 생산해내는 확대재교육을 수행할 수 있도록 네트워킹이 필요하다. 이들 상호간의 지역별, 과제별 네트워킹과 아울러 전국적인 네트워킹이 가능하다면 보다 바람직한 참여 인프라가 될 수 있다.

이런 네트워킹은 우선 시민옴부즈만 활동을 위한 훈련 프로그램에서의 유대감 고취를 통해 시작되어야 하며, 이후로 사이버 공간을 통한 상시적 교류나 지역별, 과제별 모임을 통한 정보교류와 계속교육 등을 통해 추진될 수 있다. 이를 통해 사회 각 분야에서 대규모의 준비된 인력 풀을 보유하고 이를 확대해 가는 것이 요청된다.

한국투명성기구는 1999년부터 국민감사단을 활동과제 가운데 하나로 정하고 노력해왔으며, 한국투명성기구, 열린사회시민연합, 행정개혁시민연합, 참교육을위한전국학부모회 등이 지난 2003년부터 시민옴부즈만 전국 조직화를 위해 노력해왔다. 그러나 아직까지 커다란 성과를 내지 못하는 가장 큰 이유는 바로 보다 폭넓은 네트워킹을 성공적으로 이룩해내지 못한 까닭이라 할 수 있다. 각 지역의 YMCA나 흥사단을 비롯한 조직들도 부패방지위원회와 함께 부패방지신고센터를 개설하고 지역별 네트워킹의 노력을 기울여 반부패풀뿌리네트워크를 구축하기 위한 노력을 전개해 왔지만 여러 이유로 큰 성공을 거두지 못하고 있다.

따라서 이처럼 고립적이고 분산적인, 또는 소규모의 네트워킹에서 크게 벗어나지 못하는 현실을 타개하여 보다 폭넓은 네트워킹을 성공하기 위해서는 부패방지와 관련된 활동을 전개하고 있는 모든 시민단체들이 함께 모여 본격적으로 네트워킹에 나서는 노력이 필수적이다.

7) 시민옴부즈만 참여 방식

실질적으로 옴부즈만 네트워크는 시민옴부즈만, 시민감사관, 청렴계약옴부즈만, 각종 위원회 위원, 사외 이사 등의 역할을 위해 국가나 지방자치단체, 공기업 등 공공기관의 추천 의뢰에 부응하는 일차적 추천 대상이 될 것이다.

그러나 이러한 직접적 참여 뿐만 아니라 민간 스스로 독립된 대화와 토론, 연구를 거쳐 각종 제안이나 권고, 정보공개 요구 등의 주체가 될 수 있다. 이런 점에서 시민감시단의 형태는 복합적 모습을 띨 수 있으며, 이에 대한 NGO 차원의 준비와 실천이라고 할 수 있을 것이다.

8) ‘시민옴부즈만네트워크’의 조직화 과제

시민옴부즈만네트워크의 조직화를 위해서는 초창기에 시민단체와 활동가들의 협력과 지원을 필요로 한다. 이는 부패방지위원회나 국가행정옴부즈만(국민고충처리위원회), 국가인권위원회 등이 협력하여 민간 네트워크를 구성하는 것으로부터 출발할 수 있다. 물론 기존의 네트워크를 확대 강화 발전시키는 것도 현실적인 수단이 될 것이다.

이런 이니셔티브가 가능해지면 여기서 준비된 제안서를 기초로 전국적으로 각 지역별 시민옴부즈만 설명회를 개최하는 것이 필요하다. 물론 광역시도 단위로 또는 몇 개 시군구를 연합하여 전국적으로 20-30회 정도의 설명회를 개최하여 시민옴부즈만의 취지 및 활동 방향, 과제, 참여 방법, 준비 교육, 네트워킹 등에 대한 궁금증을 풀어주고 참여를 이끌어 내어야 한다.

특히 이런 준비 과정에 각종 방송이나 신문 등 미디어는 물론이고 시민사회단체의 웹사이트, 포탈(portal) 사이트 등을 통해 이를 소개, 안내하여 참여를 이끌어내며 이후 활동이 본격적으로 진행되는 시점에서는 이들을 통한 사례 발표 등을 진행한다면 더욱 열성적인 국민들의 참여를 이끌어내게 될 것이다.

또한 2박 3일 또는 3박4일 정도의 집합교육 프로그램을 준비, 지속적으로 시행하는 것이 필요하다. 예비 회원은 이 교육 프로그램 이수 후 정회원으로 자격을 부여받을 수 있다.

그리고 모든 회원은 1만원 이상의 월회비를 자동이체하게 하여 이 네트워크의 자발성을 확보하는 것이 요청된다. 이의 조직화는 풀뿌리 민주주의 주체의 역량을 강화하는 것으로 연결된다.

그렇지만 가능한 한 상근활동가나 사무실 등의 유지관리비를 줄이고 대신 볼룬티어 활동 장려 등으로 조직운영 비용은 최소화하는 것도 동시에 요구된다 하겠다.

누구든지 공공분야와 관련된 문제점이나 제안, 의견, 신고, 고충 등이 있을 때 이를 쉽게 제기할 수 있도록 하기 위해서 전국적으로 공통 전화번호인 1588-1258 또는 1282(예) 등의 활용이나 http://www.ombuds.or.kr/ 등의 한 가지 포털 사이트를 활용하는 방안을 검토해야 한다.

5. 시민옴부즈만 설치 및 운영 관련 과제

1) 시민옴부즈만 설치의 단계적 의무화 필요

현재 확정된 국민고충처리위원회의설치및운영에관한법률에서 “제21조(시민고충처리위원회의 설치)①지방자치단체 및 그 소속기관에 관한 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등을 위하여 각 지방자치단체에 시민고충처리위원회를 둘 수 있다.”고 규정하고 있다. 이는 물론 지방자치단체에 이를 강제적으로 요구하기 어렵다는 현실적인 판단에서 비롯된 것으로 이해할 수 있다. 그러나 시민옴부즈만 특히 지방자치단체에서의 옴부즈만 논의의 출발점을 자치행정의 자율성 강화에 발맞춘 책임성 증진의 미비함이라고 한다면 결국 가능한 외부적 통제를  배제하고 의회 또는 주민참여를 통한 내부적 통제로 이를 실현하겠다는 의지마저도 포기하는 것으로 해석할 수 있다.

여러 지방자치단체에서 이미 시민옴부즈만 또는 시민감사관 등이 조례에 근거하여 운영되고 있다. 그런데 단계적 의무화 규정이 빠진 상태로 현행 지방자치단체 시민옴부즈만의 설치근거만을 제공하기 위해 현 법안을 통과시켜야 하는 이유가 어디에 있는가? 이 법안에서 적어도 지방자치단체의 시민옴부즈만 의무화 규정 없이 “둘 수 있다”는 조항을 신설하는 것은 전혀 의미가 없으며, 오히려 이는 지방자치의회의 조례제정 권한을 침해하는 일이 될 수 있을 뿐이다.

따라서 지방자치단체에서 시민옴부즈만의 설치는 의무화하는 것이 당연하다. 다만 현실적으로 참여 인프라가 미비한 문제가 있으며 지방자치단체 등도 이를 위해 준비가 필요한 측면이 있으므로, 이를 당장에 전면적으로 의무화하는 방향보다는 제도 도입의 로드맵에 근거하여 초기에는 자발적으로 원하는 단체로부터 이의 도입과 운영을 시작하되, 단계적으로 일정 규모 이상의 자치단체에 점차 의무화하여 법 시행 3년이 되는 시점에는 이를 전면적으로 의무화하는 수정안이 필수적이다.

2) 시민옴부즈만의 자격

법안 제7조제2항은 자격요건에서 “국민고충처리위원회의 위원장과 국민고충처리위원회의 위원은 고충민원에 관한 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 대통령이 임명 또는 위촉한다. 1. 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 8년 이상 있거나 있었던 자 2. 판사․검사 또는 변호사의 직에 10년 이상 있거나 있었던 자 3. 3급 이상 공무원의 직에 5년 이상 있거나 있었던 자 4. 건축사․세무사․공인회계사․기술사․변리사의 자격을 소지하고 해당 직종에서 10년 이상 있거나 있었던 자 5. 제22조제1항에 따라 시민고충처리위원회 위원으로 위촉되어 그 직에 4년 이상 있었던 자 6. 그 밖에 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자”로 하고 있고, 시민옴부즈만의 경우도 이를 준용하도록 규정하고 있다. 그런데 지역 사회단체의 경우 지역 유지들의 사교 수단에 불과한 경우도 적지 않다. 따라서 동 조항의 제6목은 사회단체에서 근무한 경력은 보다 구체화하여 “사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 비영리민간단체지원법 제4조에 따라 등록을 필하고 1년 이상 활동한 시민사회단체로부터 추천을 받은 자”로 명시하는 것이 바람직하다.

다만 위 각호에 해당하지 않는 일반인의 경우라도 공인된 옴부즈만 양성 프로그램의 일정 과정 이상을 수료한 사람에게 자격을 부여하거나 이 프로그램 주관 기관(단체)의 추천을 받을 수 있도록 제7목을 추가하는 방안을 적극 고려해야 한다. 이는 미국 옴부즈만협회(The Ombudsman Association)의 사례를 참고할 수 있다.

http://www.ombuds-toa.org/ 참고.

3) 시민옴부즈만의 위촉/임명 절차

법안 제22조는 “시민고충처리위원회 위원은 고충민원 처리업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 거쳐 위촉한다 1. 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 자 2. 판사․검사 또는 변호사의 직에 있거나 있었던 자 3. 4급 이상 공무원의 직에 있거나 있었던 자 4. 건축사․세무사․공인회계사․기술사․변리사의 자격을 소지하고 해당 직종에서 5년 이상 있거나 있었던 자 5. 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자”라고 규정하고 있다. 그런데 앞서 지적한 바와 같이 현재 지방자치단체의 대부분의 민간참여위원회들의 경우 위원 선정은 집행부의 독자적인 권한처럼 받아들여지고 있다. 그래서 대부분의 위원은 단체장 또는 간부들의 판단에 의해 ‘가까운’ 사람들로 구성되기 때문에 단체장 또는 집행부로부터 직무상 자유롭고 독립적인 활동은 애초부터 기대하기 어렵다. 지방의회의 동의를 거치도록 한 것은 아마도 이러한 형편을 감안한 것으로 보인다.

그런데 지방의회의 동의와 자치단체장의 위촉 절차는 상호 견제와 균형이라는 측면에서는 바람직한 고려라 할 수 있겠지만, 현실적으로는 이 절차가 지방의회나 단체장의 입맛에 맞지 않는 인사들을 걸러내는 수단으로 악용될 우려가 있다는 점을 간과한 것이 아닌가 하는 염려에 대한 판단이 필요하다.

대안적으로 공인된 옴부즈만 양성 프로그램의 일정 과정 이상을 수료하고 이 프로그램 주관 기관(단체)의 추천을 받은 자를 일정 비율로 위촉하도록 하는 방안도 고려할 필요가 있다. 또한 추천 주체가 되는 시민사회단체도 앞서 언급한 바와 같은 까닭으로 “비영리민간단체지원법 제4조에 따라 등록을 필하고 1년 이상 활동한 단체”로 명시하는 것이 바람직하다.

4) 시민옴부즈만 교육과 훈련, 네트워킹의 법적 제도적 지원

앞서 논한 바와 같이 이들을 위한 교육 훈련이나 수평적인 네트워킹, 그리고 전국적인 연대 사업 등은 시민옴부즈만 활동의 매우 중요한 영역으로 평가되어야 한다. 이를 배제한 상태에서 시민옴부즈만 개개인이 직접 단체장이나 집행부 또는 지방의회와 상대하는 대치점을 기대하기란 거의 불가능한 일이다. 따라서 시민옴부즈만의 네트워킹과 연대사업은 옴부즈만 제도의 성패가 달린 근간이 되는 일이며, 네트워킹과 연대활동을 통해 시민방옴부즈만은 집행부나 지방의회에 대해 개인적으로 상대하는 것이 아니라 옴부즈만네트워크를 통해 떳떳하게 맞서 업무를 공정하게 처리할 수 있게 된다.

또한 이러한 연대 사업의 가능성은 옴부즈만(또는 자원자)을 위한 공동 교육과 훈련의 과정을 통해 열리게 된다. 따라서 국가옴부즈만 또는 시민옴부즈만의 교육이나 훈련과정, 활동원칙(윤리/행동강령), 이들 상호간의 네트워킹과 연대 사업 등에 대한 지원에 대한 명시적 언급은 필수적이다.

5) 옴부즈만(위원회) 회의록 작성과 공개의 의무화

옴부즈만 위원회 운영의 신뢰성과 객관성, 공정성의 확보를 위해 위원회 회의록은 필히 작성토록 하며 정당한 비공개 사유가 없는 한 공개하는 것을 원칙으로 해야 한다.

6) 옴부즈만 활동에 대한 수당 현실화

옴부즈만 활동이 시민단체 쪽에서의 단순한 자원봉사활동 차원으로 받아들여지고 적절한 활동수당이 지급되지 못하는 것이 현실이다. 서울특별시 청렴계약옴부즈만의 경우 1년에 만여 건을 처리하고 있으나 주 일회의 주례 회의에서 모든 사안을 처리하지 못하고 현장 방문 또는 보조자를 동원하여 업무를 처리하고 있는 형편이다. 이들 옴부즈만의 구성은 지방자치대학원장인 교수, 시민단체 사무총장, 기술사회 회장인 회사의 대표이사 등인데, 이들에 대한 활동수당은 단순한 회의참석에 대한 교통비 정도의 사례에 머물고 있다. 이런 조건에서는 정당한 활동에 대한 보상이 이루어지지 못할 뿐만 아니라 활동이 장기적으로 지속가능하지 않을 우려가 크다.

이런 내용을 감안하여 광역자치단체나 기초자치단체 몇 곳에서 시범적인 시민옴부즈만을 자치단체와 시민단체의 협력과 참여를 통해 운영하고 보다 바람직한 방향을 제시할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이런 관점에서 부패방지위원회와 충청북도가 진행하고자 준비해온 충청북도부패유발제도개선청구및운영에관한규칙안과 충청북도민감사관구성및운영에관한규칙안, 충청북도감사위원회구성및운영에관한규칙안 등은 매우 의미 있는 시도라 할 것이다.

4. 맺는 말

부패방지에 가장 효과적인 것은 공공부문과 기업, 시민사회 등 삼자의 협력과 연대를 통해 통전적으로 접근하는 방식이다. 그중에서도 부패 방지를 위해 시민사회가 직접 참여하여 시민통제를 실현하는 것은 우리 사회 공공분야의 책임성을 높이기 위해 매우 중요하고도 빠질 수 없는 요소가 된다. 이러한 시민참여는 행정국가화 현상이나 엘리트민주주의로 빠지는 일을 막을 수 있게 한다. 또한 시민을 행정 서비스의 대상으로만 바라보는 것으로부터 참여의 주체로 이끌어 냄으로써 서비스의 질과 더불어 참여의 질을 높일 수 있다. 따라서 시민참여를 통한 수평적 거버넌스의 실현은 부패 문제의 극복에도 유용한 접근방법이 된다.

시민옴부즈만의 활동은 공공 영역의 시민참여에 대한 적극적인 의지와 더불어 시민사회 측에서의 참여 인프라 구축이라는 두 날개를 통해 가능해진다. 그러나 지금까지 부패방지를 위한 시민참여에 대한 시민사회 자체 내의 준비도 대단히 미흡했을 뿐만 아니라 공공기관의 초청 역시 거의 없었다고 할 수 있다. 부패통제와 관련이 있는 외부인사 참여 위원회에 시민사회로부터 추천을 받는 기관의 숫자는 극히 미미한 형편이다. 거의 대부분의 위원을 공공기관이 자의적으로 위촉하기 때문에 이들의 활동은 독립성을 확보하기 어려웠다.

뿐만 아니라 외부인사의 참여는 거의 대부분 해당 공공기관이 정해놓은 방향을 정당화시켜주는 자의적인 절차적 요소로만 머물렀던 측면도 있다. 시민참여 위원회는 언제 모일지 어떤 사안을 다룰지 하는 내용들이 해당 기관의 의사에 따라 결정되었다. 따라서 시민참여위원회들 가운데 상당수는 거의 회집횟수도 없고, 다룬 안건도 없는 유명무실한 경우도 있었다. 이처럼 시민참여 활동이 형식에 그치지 아니하고 공공영역의 합책임성을 제고하는 효율적인 수단이 되기 위해서는 그 활동을 위한 보다 강력한 법적 제도적인 뒷받침이 요구된다. 또한 이러한 활동에 참여하는 위원(옴부즈만)들의 상호간의 네트워킹을 통해 상호간의 교육과 훈련, 정보교환 등을 이룩할 수 있으며, 연대의 힘을 통해 보다 강력한 시민참여활동이 가능해 질 수 있다.

따라서 시민사회 스스로 참여 인프라 구축을 위한 보다 적극적인 의지와 실천이 절실하다. 특히 참여의지가 강력하고 또 품성이 바른 위원들을 적극 발굴해내고 교육과 훈련을 통해 잘 준비된 참여인력의 풀을 형성해 나가는 것이 요구된다. 또한 이들은 내부적으로 강력한 윤리의식과 행동강령에 따라 독립성, 비정파성, 지속성, 참여성, 연대성, 투명성, 중립성 등의 원칙을 준수해 나가야 한다.

이러한 참여기반의 구축 가능성이 바로 시민옴부즈만네트워크를 통해 실현될 수 있다. 시민옴부즈만네트워크는 기존에 부패방지위원회를 중심으로 각 지역에서 시민단체들이 연대하여 구성하고 활동하기 시작한 부패방지신고센터를 기반으로 하여 구성될 수 있다. 이들은 앞서 언급한 교육훈련과 네트워킹을 담당하고 전국적인 연대활동을 통해 보다 강력한 부패통제의 주체로 나설 수 있게 된다.  과거 시민감사관 등의 소극적이며 사후적인 민원처리에서 벗어나 보다 적극적이고 예방적인 차원의 활동으로 그 활동영역을 확장시켜 나가야 한다. 또한 공직자행동강령책임관의 역할을 담당할 수 있을 것이다. 이런 조건들을 갖추고 적극적으로 실천해 나간다면 시민옴부즈만을 통해 부패방지, 나아가 행정 책임성의 증진에서 큰 진전을 보게 될 것이다.

물론 시민옴부즈만의 활동이 기존 감사기관이나 의회 등의 기능을 대치하고 무력화시키는 것을 지향하는 것은 결코 아니다. 오히려 이들을 보완하고 시민참여를 통해 행정에 대한 신뢰를 확보해 나갈 수 있으며, 사회통합에 기여하는 것도 기대할 수 있다. 이런 이해 속에서 시민옴부즈만의 단계적 의무화를 추진해 나간다면 우리 공직사회의 책임성과 시민사회의 참여의 질 양면에서의 비약적인 발전을 이룩할 수 있을 것이다.