주택재개발․재건축 투명성 제고방안(발제자료)

2006. 7. 21

< 목    차 >

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 제도 현황	2

Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석	7

1. ‘先시행-後계획’으로 초기 자금소요 가중	7

2. 시공사, 정비업자, 철거업체 등의 음성적 자금 지원	8

3. 참여업체 선정기준 및 절차의 미비	10

4. 정비사업관리업자의 비전문성 및 시공사 선정 개입	12

5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 불투명성	13

6. 위법행위자에 대한 제재 미흡	14

7. 분쟁, 사업 장기화 등으로 조합원 피해가중	16

Ⅳ. 제도개선방안	17

1. 주민제안제도 남용방지 및 추진위 승인시기 명확화	18

2. 사업 초기비용 조달방안 마련	19

3. 참여업체의 선정시기․기준․절차 등 명확화	20

4. 정비사업전문관리업자 사업능력 강화	22

5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 투명성 제고	23

6. 추진위, 조합임원 등에 대한 교육	25

7. 위법행위자에 대한 제재 강화	26

Ⅰ. 추진 배경

□ 국민의 주택수요 변화에 따른 주거환경 개선욕구, 도시 낙후지역에 대한 균형개발정책 등으로 수도권을 중심으로 하는 주택재개발․재건축 사업 등 각종 도시정비사업의 증가 추세

※ 향후 2010년까지 주택재개발․재건축을 추진하는 지구는 재개발 812개 지구, 재건축 692개 지구로 예상(’06.6월 도시주거환경정비기본계획)

□ 도시정비사업은 도시계획 사업의 일환으로 추진되는 공익성이 강한 사업임에도 불구하고 각종 위법행위에 대한 소극적 관리로 일관

ㅇ 재개발․재건축 사업 사업을 규제하는 법령의 불명확성, 절차 미비 등으로 시장의 혼란을 초래

ㅇ 특히, 건설회사 선정시기와 계약방식이 수시로 변경되어 정부 정책의 신뢰성 저하는 물론 부패유발의 주요 요인으로 작용

□ 사업주체간 갈등과 금품수수 등으로 사업추진 지연 비용이 일반조합원에 전가되고, 분양가격 상승 등 주택공급에도 부정적 영향

ㅇ 사업주도권 확보를 위해 시공사, 철거, 정비업체 등이 음성적인 자금을 지원하고 조합 등이 각종 이권사업에 개입

ㅇ 추진위․조합설립, 사업인가, 관리처분계획인가, 준공허가 등 여러단계의 인허가 과정에서 감독 공무원의 부패행위도 빈발

□ 도시정비사업 추진과 관련된 부패실태, 문제점 등을 검토․분석하여 사업주체간 비리행위와 사업추진과정의 갈등과 혼란을 방지하는 등 재개발․재건축 사업의 투명성을 제고하기 위한 제도개선 필요

Ⅱ. 제도 현황

1. 주택재개발․재건축 현황

□ 재개발․재건축은 도시의 압축적 성장에 따른 노후화, 지역간 불균형 문제 개선 차원에서 도시정비사업의 일환으로 추진

ㅇ 재개발은 도로 등 기반시설이 열악하고 노후․불량건축물이 밀집되어 있는 서울 강북, 수도권, 부산 등 도심 낙후지역에서 추진

ㅇ 재건축은 정비기반시설은 양호하나 노후․불량건축물이 밀집되어 있는 서울 강남 등 수도권을 중심으로 확대

<도시정비사업 세부내용 비교>

구 분	주택재개발 사업	주택재건축 사업	도시환경정비사업	주거환경정비사업	시장정비 사업	도시계획시설사업	도시개발사업
추진주체	민간(공공)	민간	민간(공공)	공공	민간(공공)	공공	공공(민간)
재원조달	민간(공공)	민간	민간(공공)	공공	공공	공공	공공(민간)
사업내용	노후화된 단독주택	노후화된 아파트, 주택단지	도심내 노후상가, 공장밀집	영세민 거주지역, 달동네 등	재래시장 지역	도로,공원, 상․하수도	택지조성
관련법률	도시및주거환경정비법				재래시장 특별법	국토법	도시 개발법

□ ’03년 까지 재개발을 통해 293천호, 재건축을 통해 226천호의 주택이 주거환경 정비사업을 통해 공급됨

< 재개발․재건축사업 추진현황 >

구 분	추진중	사업완료	공급주택(가구)
재개발(‘73～’03)	941개 단지	304개	293,053호
재건축(‘89～’03)	302개 지구	911개	225,612호

※ 시장재개발․재건축(96~’05)은 16개 사업이 완료되고, 96개 사업이 진행중

□ 재개발과 재건축은 토지 등 소유자가 조합을 설립하여 추진하는 민간사업으로 추진 방식은 유사하나, 시공사 선정시기 등에서 차이

구 분	재개발	재건축
안전진단	필요없음	조합설립 인가 전
시공사 선정시기	조합 설립인가 이후(’06.7월시행)	사업 시행인가 이후
미동의자 처리	조합에 토지수용권 부여	조합이 매도청구 소송 제기
예산 지원	도로 등 기반시설 일부 지원	없음

□ 사업추진 절차

정비기본계획 수립, 정비계획 수립, 정비구역 지정		▪ 정비기본계획 : 10년 단위, 시․도지사가 수립 ▪ 정비구역 : 시․군․구청장이 계획수립 후 시․도지사가 지정 ▪ 주민공람, 의회 의견수렴, 지방도시계획위원회 심의
⇩
추진위원회 구성	─	▪ 소유자 과반수 이상 동의 ▪ 시군구청장 설립 승인 ▪ 설계사, 정비사업전문관리업자 선정, 안전진단신청, 조합설립준비
⇩
안전진단 실시(재건축)	─	▪ 시기조정 및 사전평가가능 ▪ 예비평가 위원회→안전진단기관 선정→정밀안전진단 및 검증
⇩
조합설립 인가	─	▪ 토지등소유자 4/5이상의 동의를 얻어 시군구청장에게 신청 ▪ 재개발 사업 시공사 선정(총회의결)
⇩
사업 시행 인가	─	▪ 사업시행계획서 및 동의서 등 첨부 시군구청장에게 신청인가 ▪ 도시계획위원회 심의 : 건축물 높이·층수·용적률 등 결정 ▪ 재건축사업 시공사 선정(총회의결)
⇩
관리처분계획 인가	─	▪ 정비사업비 규모, 분양설계 등 권리명세를 시군구청장이 인가
⇩
철거⋅착공, 준공검사 입주, 조합 해산	─	▪ 준공 인가 후 소유권 이전

2. 조합설립추진위원회 및 조합의 구성․운영

□ 설립요건 : 토지등 소유자 동의, 시․군․구청장 설립 승인(인가)

구 분	추진위 설립요건	조합 설립요건	승인기관
재개발	토지등 소유자 과반수 이상	토지등소유자 4/5 이상	시․군․구
재건축	“	토지등소유자4/5(동별2/3)	“

※ 주민대표회의 : 시장․군수 또는 주택공사 등이 사업시행자인 경우 토지등 소유자 5~15인으로 주민대표회의를 구성하여 사업시행자가 행하는 철거, 보상, 정비사업비 부담, 주민이주 등에 대한 의견을 제시

□ 임원 결격사유 및 해임

ㅇ 결격사유(도정법 제23조) : 미성년자, 금치산자, 파산자, 금고 이상 형의 종료․면제 2년 이내자 또는 집행유예기간 중에 있는 자

ㅇ 해임 : 조합원 과반수 출석, 출석 조합원 과반수 이상 동의

□ 추진위 및 조합의 주요 기능

구 분	주요 기능	근거규정
추진위	∘조합설립인가 준비, 추진위 운영규정의 작성 ∘정비사업전문관리업자 선정, 안전진단 신청 ∘토지등 소유자 동의서 징구, 창립총회 개최 준비 등 ※ 추진위가 행한 업무와 권리관계는 조합에 포괄승계	도정법 제14조
조합	∘시공회사, 설계업체, 철거업체 선정 ∘사업의 회계 및 계약에 관한 사항 ∘토지 등 관리처분계획에 관한 사항 ∘기반시설 등 부담금에 관한 사항 등	도정법

3. 정비사업전문관리업 현황

□ 추진위․조합의 전문성 부족으로 인한 사업지연 등을 방지하기 위해 기존의 컨설팅 업체를 도정법 제정시(’02.12월) 도입하여 양성화

※ 등록업체 현황(’06.6월 현재) : 총344개(서울 226, 경기 42, 부산 22 등)

□ 등록기준

구 분	세부 등록기준
자본금	∘ 개인사업자는 10억원, 법인은 5억원 이상
상근 인력	∘ 전문인력을 5인 이상 확보 ※ 감정․회계․법무법인과 업무협약 체결시 2명 까지 인정 ∘ 전문인력 범위 - 건축사, 도시계획 및 건축분야기술사, 특급기술자(1인 이상) - 감정평가사, 공인회계사, 변호사(1인 이상) - 법무사, 세무사, 공인중개사, 기타 업무관련자 등

□ 업무범위 : 추진위․조합의 각종 업무 지원․대행

ㅇ 정비사업 동의 대행, 조합설립인가․사업인가 신청 대행, 정비사업 시행계획서 작성, 관리처분계획 수립 대행, 시공자 선정 지원, 설계도서 및 공사비 변동내역 검토 등

※ 추진위 및 조합의 권익 보호를 위해 정비업자는 철거, 설계, 시공, 회계감사, 안전진단 등의 업무는 동일한 사업장에서 수행할 수 없음(도정법 제70조)

□ 대한주택공사와 한국감정원은 별도의 등록절차 없이 정비사업 수행 가능(도정법제69조)

4. 재개발․재건축 참여업체 선정시기 및 방식

□ 재개발․재건축사업 사업계획 수립부터 설계․시공․분양과정에서  다양한 건설관련 업종 및 전문직이 참여

<각종 참여업체 선정시기 및 절차>

참여업체		시기	선정주체	선정방식	조합총회	비 고
시공 회사	재개발	조합설립 인가 후	조합	건교부장관이 정하는 경쟁계약	총회의결	경쟁계약의 세부기준 미제정 상태
	재건축	사업시행 인가 후	조합	건교부장관이 정하는 경쟁계약	총회의결	경쟁계약의 세부기준 미제정 상태
정비사업 전문관리업		추진위 승인 후	추진위	경쟁계약	총회의결	선정방식은 조합정관 에서 규정
설계회사		조합설립 인가 후	조합	경쟁계약	총회의결	선정방식은 조합정관 에서 규정
철거업체		조합설립 인가후	조합	-	총회의결
감정 평가	재개발	사업시행 인가 후	기초단체	복수추천	-
	재건축	-	-	-	-	재개발방식 준용가능 (실제 추진위, 조합 선정)
시공감리 회사		관리처분 인가 후	기초단체	국가계약법 (경쟁입찰)	-	주택법(제24조)

※ 기타 샤시업체, 변호사, 법무사, 건축설계사, 공인회계사, 소방감리회사, 지질조사업체, 분양대행업체 등은 추진위 또는 조합에서 선정하나 구체적인 기준은 없음

Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석

1. ‘先시행-後계획’으로 초기 자금소요 가중

□ 정비기본계획 수립전에 주민제안 형식으로 사실상 사업이 시행되는 『先시행-後계획』으로 초기 자금부담 가중

ㅇ 정비기본계획도 없이 사업을 추진할 수 있도록 용인하는 주민제안 제도가 도정법상의 근거없이 대부분 지자체가 조례로 규정

※ 강원, 충남, 전북을 제외한 광역자치단체에서 조례로 반영된 상태

ㅇ 주민의 사업의사와 관계없이 개발이익 과장홍보를 통해 사실상 정비업체 등이 편법으로 자금을 지원하면서 주민제안을 유도

※ 추진위 설립도 안된 A 재개발 사업장(298세대)은 3억1천만원의 정비구역 용역을 별도로 체결(‘06.3월, 위원회 실태조사)

□ 불명확한 추진위원회 승인시기가 부패유발요인으로 작용

ㅇ 지자체별로 정비기본계획이 확정(‘06.6월) 되어 정비예정지역에서 사업 선점을 위해 정비업체 등이 준비위 등에 사전 개입

※ 도정법에 추진위 승인시기가 명확하지 않고, 정비구역이 지정된 후에 추진위를 승인하는 것이 원칙이나, 정비기본계획에 반영된 경우 정비구역 지정전이라도 승인할 수 있도록 건교부 지침(‘03.8월) 운영 중

ㅇ 정비기본계획의 단계별 추진계획과 별개로 사전 승인된 추진위는 사업 조기 추진을 목적으로 사전에 유착된 각종 업체를 선정

ㅇ 추진위가 신청한 정비구역 반영을 위해 자치단체장 및 지방의회에 로비 및 압력 행사 소지

2. 시공사, 정비업자, 철거업체 등의 음성적 자금 지원

가. 사업 초기자금 조달방안 부재

□ 사업기간 장기화(10년 내외)로 인한 불확실성 등으로 정비사업을 시행하는 추진위․조합이 필수경비의 자체조달 곤란

ㅇ 사업 초기비용(조합총회 개최, 추진위․조합설립, 동의서 징구, 설계, 안전진단, 지질조사, 영향평가 등)이 총사업비의 약 5~8%가 소요되나 일반조합원은 비용부담을 기피

※ 서울 K지구 재건축사업 경우 추진위 구성부터 분양계약까지 4년3개월 동안 총사업비 약 2,750억원 중 약184억원(6.7%)을 집행

ㅇ 사업추진과 관련한 시중은행의 대출이 어렵고, 프로젝트 파이낸싱(P/F)과 같은 금융상품도 활성화 되지 않은 상태

□ 정비사업에 사용할 목적으로 도시및주거환경정비기금이 설치되어 있으나, 적립 및 집행실적이 저조하여 실효성 상실

ㅇ 인식부족 등으로 도시계획세, 개발부담금 등을 기금으로 미적립

- 울산, 충청, 경상 등 7개 시도는 3년(’03~’05)간 적립실적 전무

※ ’04~’05년 미적립으로 행자부 종합감사 지적 : 수원시(56억), 부천시(45억), 고양시(42억), 안산시(33억), 안양시(31억), 용인시(36억)

ㅇ 기금의 집행목적이 포괄적으로 규정되어 집행실적이 저조하고, 집행되는 경우 정비사업 이외에 목적으로도 일부 집행

- 대구, 인천, 광주는 최근 3년간 적립된 35억원 집행실적이 전무

나. 시공사 등의 음성적 자금 지원

□ 시공사, 철거업체, 정비업자는 정비사업 선점을 위해 추진위원회 설립 이전 단계부터 경쟁적으로 개입

ㅇ 건설업체는 건산법상의 영업정지 처벌을 회피하기 위해 철거업체, 정비업체 등에 음성적 자금을 지원

※ 정비업체 ○○는 전국 00개 현장에 컨설팅 업무를 수행하고 있으나, 정비업체의 영세한 자본금을 고려하는 경우 사업 불가능한 실정

ㅇ 토지등소유자 과반수 이상 동의서를 받으면 추진위 설립이 가능하므로 준비위가 난립하고, 준비위별로 동의서 확보경쟁 치열

※ 천호1구역 4개, 광명 7-1(철산4-1)구역에 6개 준비위 난립(’06.3월, 한국경제)

※ 사업동의서 확보를 위해 외주요원을 고용하여 동의자에 1매당 15~20여만원 지급하고 있으며, 서울 ○○동은 정비업체 J사가 추진준비위원장에 150만원의 급여를 지급하고 동의서 징구 독려(’06.3월, 위원회 실태조사)

□ 토지등 소유자도 개인별 갹출 보다 시공사 등으로 부터의 자금차입(가계약, 금전소비대차)을 통한 사업추진 방식을 선호

※ ○○ 조합은 시공사로부터 250억원 차입(’06.3월, 위원회 실태조사)

<○○조합(2,500세대) 자금 차입 현황(단위 : 백만원)>

구 분	대여금	구 분	대여금	구 분	대여금
조합운영비	995	영향평가비	300	등기비용	4,478
설 계 비	3,697	인허가비	200	컨설팅수수료	739
감 리 비	4,437	소송지원	400	이사비용	2,311
측량, 지질조사	200	시설 분담금	2,570	보증, 수수료	3,118
안전진단비	100	감정평가료	350	민원처리비등	1,000

3. 참여업체 선정기준 및 절차의 미비

가. 건설업자 선정

□ 건설업자 선정방식의 잦은 변경 및 불명확성으로 인한 시장혼란

ㅇ 사업성격이 유사한 재개발과 재건축의 시공사 선정시기가 상이하고, 재개발 사업의 경우 시공사 선정시기와 계약방식이 수시로 변경

<사업별 시공사 선정방식 변천과정>

구 분	~’03.6(법 시행전)	’03.7～’05.3	’05.4～’06.7	’06.8~
재개발	규정없음	사업인가 이후 (경쟁입찰)	규정없음	조합설립 이후 (경쟁입찰)
재건축			사업인가 이후 (경쟁입찰)	사업인가 이후 (경쟁입찰)

※ 시공사 사전선정시 형사처벌 : 재건축(’05.4월 이후), 재개발(’06.8월 이후)

ㅇ 재개발 사업의 ‘공동시행자’와 ‘시공사’ 선정시기가 수시로 변경되어 왔으며

- 불명확한 법령을 유권해석으로 보완하고 있으나 오히려 사업시행 주체간의 혼란을 야기(‘선정’과 ‘참여’의 구분 모호)

	◇ 건교부 유권해석 ◇
∘재개발사업의 시공자, 공동사업시행자는 조합설립인가 후 선정해야 함 ∘조합설립인가 전 단계에서의 참여에 대해서는 도정법상에 구체적으로 정하고 있지 않으므로 당사자간 계약문제로 해결(’05.8.19, 11.4)

※ 유권해석과는 다르게 추진위 단계에서 시공사가 사실상 선정되고 있어, 최근 조합총회 의결(’06.8월 시행)과 관련하여 건설사 반발(’06.6월, 한국경제신문)

ㅇ 재건축 사업의 시공사를 ‘건교부장관이 정하는 경쟁입찰’로 선정토록 규정하고 있으나 ’05.3월 법개정 이후 현재까지 미제정 상태

□ 공공기관이 시행하는 재정비촉진사업(뉴타운사업)의 시공자 선정 과정의 특혜 및 부패발생 소지

※ 도시재정비촉진특별법(’06.7월 시행)은 공공기관이 사업시행자인 경우 주민대표회의가 추천한 시공사를 사업시행자가 수의계약(법 제15조)

ㅇ 주민대표회의(5~15인)의 추천을 받기 위해 시공사의 금품 제공 가능성이 높으나, 이를 통제할 수 있는 구체적 수단이 없음

※ 특별법에 주민대표회의 구성시기․방법, 추천방법․범위․효력 등 미규정

ㅇ 공공시행자(주공, 토공, 지방공기업)는 추천된 시공사와 임의로 수의계약을 할 수 있으나, 세부절차가 미비된 상태

나. 기타 참여업체(감정평가, 설계, 철거, 은행 등) 선정

□ 참여업체 선정 기준 및 절차 미비로 편법공고, 입찰방식 수시변경, 특정업체에 유리한 참여기준 제시, 금품수수 등 빈발

ㅇ 추진위가 사전에 설계사, 도시계획 용역업체, 감평업체를 선정(’06.4월 실태조사)

ㅇ 철거 등 부대사업을 시공계약과 별도로 분리 발주하여 조합임원이 사전 유착된 업체와 계약하고 리베이트 수수

※ 잠실 시영아파트 재건축사업장에서 70억원의 철거공사비를 110억원으로 부풀리고 차익을 조합장과 철거업체가 수수(’05.4.23, 동아일보)

ㅇ 재건축 관련 감정평가업체는 조합이 직접 선정하는 과정에서 금품 수수는 물론 감정평가의 독립성, 공정성 저해 소지

□ 조합과 시공사간의 표준도급계약서는 강제성이 없어 기피하고 있으며, 불공정한 계약으로 조합원에 재산상 손해를 야기

4. 정비사업전문관리업자의 비전문성 및 시공사 선정 개입

□ 조합을 지원하는 정비업체의 자본력 및 전문인력 부족

ㅇ 정비업자 등록시 사채업자를 통해 조달한 자본금(5~10억)을 등록 직후 회수하는 자본금 납입을 가장하는 행태가 일반화

※ 등록관청에 급행료(통상 건당 1백만원) 제공 후 4～5일 이내 업체 등록을 마무리 하고, 납입자본금은 즉시 회수(’06.4월, 위원회 실태조사)

ㅇ 5인 이상의 상근 전문인력 확보 요건 중에서 업무협약을 체결하는 변호사, 회계사, 감정평가사 등 2인은 실제 비상근 상태

※ 업무협약을 체결한 변호사, 감평사, 회계사가 소송 등의 업무를 전담하고 리베이트를 조합 등에 제공(’06.4월 위원회 실태조사)

- 상근하는 3인 내외의 인력도 자격증 명의대여, 비전문가로 구성

□ 사업전반의 기술적인 자문 보다 시공사 선정에 주도적으로 개입하는 등 부패행위의 연결고리 역할

ㅇ 건산법상의 영업정지, 도정법상의 시공사 선정 처벌을 회피하기 위해 전직 건설업체 직원이 정비업체 설립 후 조합상대로 로비

※ J사(S건설), R사(G건설), S사(D건설) 등

ㅇ 정비사업 관련 인허가 부서에 근무한 공무원이 퇴직 후 정비업체를 설립하고, 해당 행정관청의 인허가 과정 등에 개입

※ J사(○○구), H사(○○구), S컨설팅(○○구) 등

□ 자치단체에서 감정평가업체를 추천하는 재개발 보다 조합이 선정하는 재건축의 경우 정비사업을 통해 감정평가도 편법으로 수주

5. 추진위․조합 등 주민대표기구 운영과정의 불투명성

□ 조합, 추진위 운영과정에 대한 감독, 통제기구 미비

ㅇ 사업방향 결정, 참여업체 선정을 주도하는 조합에 대해 감사 1인, 외부 회계감사 3회로는 내․외부통제에 한계

ㅇ 일반 조합원 등의 전문성 및 관심 부족, 정보공개 거부 등으로 조합임원에 대한 민주적 감시 및 견제역할 수행 곤란

ㅇ 의결기구인 대의원회 설치가 임의규정으로 되어 있으며, 설치된 경우에도 조합임원의 의사결정을 사후추인하는 기구에 불과

※ 건교부 점검결과(’05.4~8월) 대의원 수가 법정기준 미달하거나(11/43개), 조합원총회 의결 없이 시공사 등의 업체를 선정하거나 시공사로 부터 자금 차입 후 대의원회에서 사후 추인(3/43개)하는 사례 빈발

□ 중요 의사결정의 서면결의 및 주민동의 관련 금품수수 빈발

ㅇ 직접참석을 통한 결의에 비해 서면결의 비율이 지나치게 높음

< 총회 직접참석자 비율 >

한국주택학회 연구보고서(‘05.12월)

총회안건	시도	총회시기	총조합원수	직접참석	서면결의	직접참석율
관리처분	경기	’05	2,588	20	1,850	0.8
관리처분	경기	’04	3,263	62	1,670	1.9
조합장신임	인천	’04	500	12	244	2.4
관리처분	경북	’05	726	36	616	5.0

ㅇ 서면결의서의 인정범위, 접수방법, 효력 등에 대한 명확한 기준이  없어 서면결의서 매수행위 및 징구비용 과다 발생요인

□ 조합임원 등은 인터넷 등에 관련서류를 공개하고, 조합원 등이 요청하는 경우 공람토록 의무화 하고 있으나, 처벌규정 미비로 비공개

6. 위법행위자에 대한 제재 미흡

□ 비위 관련 조합임원 등에 대한 제재 미흡으로 분쟁, 사업지연 초래

ㅇ 직무 관련 비위행위로 기소된 경우 주민총회에서 직무정지 및 해임을 할 수 있으나, 기소 사실을 조합원이 알기가 사실상 불가능

※ 잠실3단지 조합장은 조합비 횡령, 업무상 배임으로 기소 후에도 자격이 정지되지 않고 직무를 계속 수행(’05.4월 헤럴드 경제)

ㅇ 금고 이상 형의 확정판결시 당연퇴임토록 하고 있으나(도정법 제23조), 사후관리 시스템 부재로 계속적으로 조합업무를 수행하는 경우 빈발

※ ○○구 K 조합장은 징역형 확정 이후에도 직무수행(’06.5월, 위원회 실태조사)

ㅇ 감독관청이 조합임원의 직무집행을 정지할 수 있는 근거가 없어  직무정지 소송이 민사소송으로 처리되어 사업지연 심화

□ 조합임원 등의 결격사유 규정의 실효성 저하

ㅇ 조합임원, 추진위, 정비업자는 금고이상의 실형선고를 받고 집행종료 후 2년 경과 후 조합임원으로 선임되거나, 정비업에 재참여

ㅇ 주민대표회의, 대의원회의 경우 결격사유가 없어 도정법 위반으로 처벌받는 비위행위자도 관련 직무를 수행 가능

□ 재개발 공동시행자(민간건설업자) 사전선정시 처벌조항 미비

ㅇ 도정법(제84조의2)은 시공사 사전선정과 관련한 금품수수 등을 방지하기 위해 시공사를 법에 정한 시기 이전에 선정시 형사처벌 규정

ㅇ 그러나, 민간건설업자가 재개발사업의 공동시행자로 조합설립 인가 이전에 선정되는 경우 처벌조항 부재로 악용 소지

□ 추진위, 주민대표회의는 업체선정 등과 관련한 실질적인 역할을 하고 있으나, 금품수수 행위 처벌시 공무원으로 의제하지 않음

<도정법상의 위법행위에 대한 제재현황>

구분	위법행위 내용	벌칙상한 (징역, 벌금)	비 고
추진 위원회	∘추진위 승인전 추진위․조합 구성 ∘조합설립 후 추진위 계속 운영 ∘회계장부 및 관계서류 조합 미인계 ∘총회등 관련 속기록 미보관	2년, 2천만원 2년, 2천만원 1년, 1천만원 1년, 1천만원	∘추진위원 신분 공무원 미의제 ∘정보 미공개시 처벌규정 미비
조합	∘조합인가전 재개발시공사 선정 ∘사업시행인가전 재건축시공사 선정 ∘총회의결 없이 사업 시행 ∘총회등 관련 속기록 미보관 ※ 조합임원 신분 공무원 의제	3년, 3천만원 2년, 2천만원 1년, 1천만원 1년, 1천만원	∘공동시행자 사전선정시 처벌규정 미비 ∘정보 미공개시 처벌 규정 미비
주민대표회의	∘주민대표회의 임의 구성후 사업추진	2년, 2천만원	∘위원신분 공무원 미의제
정비 업체	∘무등록 또는 등록취소 후 영업 ∘총회등 관련 속기록 미보관 ※ 정비업체 임직원 신분 공무원 의제	2년, 2천만원 1년, 1천만원

7. 분쟁, 사업 장기화 등으로 조합원 피해가중

□ 이권을 둘러싼 조합원 상호간 법정분쟁, 비상대책위 설치 등으로 사업이 장기지연 되는 사례 빈발

※ A 재건축사업은 ’○○년 이후 수개 추진위가 난립되어 왔으며, 최근 ○년간 ○○건의 소송이 제기되고 소송비용도 수억원 지출

※ ○○시 전체 19개 재건축 사업장 중 18개에서 비상대책위가 구성되어 있음(’06.2월, 위원회 실태조사)

※ ○○ B 재건축사업은 불만세력을 견제할 목적으로 사업시행인가 전에 이주케 하여 이자만 1백억원 이상 발생(’06.5월, 위원회 실태조사)

□ 각종 비위행위로 인한 비용과 피해가 일반조합원에 전가되고, 일반 분양가격 상승으로 연결

ㅇ 조합과 시공사 등 참여업체가 유착하여 설계변경 등을 통하여 공사비 등 계약금액을 부풀리고 리베이트를 사업비에 전가

※ 잠실 시영아파트 재건축사업장에서 70억원의 철거공사비를 110억원으로 부풀리고 차익을 조합장과 철거업체가 수수(’05.4.23, 동아일보)

※ 마포 대림아파트 재건축사업장은 조합임원등이 설계변경 댓가로 금품을 수수하고, 조합원에 80억원의 추가 공사비 부담(’05.4.26, 문화일보)

Ⅳ. 제도개선 방안

	◇ 기 본 방 향 ◇
□ 재개발․재건축사업에 대한 시공사 등의 음성적 자금지원 등 부패유발 소지 차단을 위한 사업 초기비용 조달방안 마련 □ 각종 참여업체 선정기준 등을 명확하게 하여 조합등의 업체선정과정의 공정성 제고 ㅇ 시공회사, 공동시행자의 선정방식 및 절차 구체화로 법령상의 불확실성과 일선 행정기관 및 시장의 혼선 방지 ㅇ 감정평가, 법무사 등 기타 참여업체 선정시 감독관청 추천, 국가계약법 준용 등 업체 선정절차 보완 □ 정비사업전문관리업체의 컨설팅 기능 실질화를 위해 등록기준을 강화하고 업무영역 등 책임한계를 명시 ㅇ 사업등록기준 강화, 감정평가업무 겸업제한 등 정비업체와 각종 참여업체간 비리 유착방지 방안 마련 □ 조합 등 집행부의 의사결정 과정의 투명성을 제고하고 각종 위법행위를 방지하기 위해 인허가 관청의 관리감독 강화 ㅇ 조합임원 승인 및 직무정지 절차 마련, 정보공개 확대, 부패방지 및 윤리교육 실시 의무화 □ 위법 행위자에 대한 제재 강화를 통해 공정하고 투명한 정비사업 추진을 유도

1. 주민제안 제도의 남용방지 및 추진위 승인시기 명확화

가. 주민제안제도 폐지 또는 남용방지 방안 강구

ㅇ 주민제안에 의한 사업추진 과정에서 나타나는 문제점을 시정하기 위하여 원칙적으로 정비기본계획 수립 후 5년마다 시행하는 타당성 평가시 주민의견을 수렴하여 반영하는 방안으로 제도개선

ㅇ 주민제안 제도를 불가피하게 인정하는 경우에도 시행면적, 세대수 등을 엄격히 제한하여 소규모 정비사업에 한해 운영하는 등 제도의 남용을 방지할 수 있는 방안 마련

나. 『先계획-後시행』원칙에 따라 추진위원회 승인시기 명확화

ㅇ 정비기본계획에 따른 계획적 추진을 위해 추진위 승인시기를 도정법에 명확히 규정

※ (예시) 정비구역이 지정된 후 추진위원회 승인

ㅇ 재개발․재건축 사업은 공공적 성격이 강하므로 도시계획 수립 주체인 자치단체가 도시및주거환경정비기금 또는 재정을 통해 일정 단계까지 행정업무 전담

※ (예시) 정비기본계획상 단계별 추진계획에 따라 정비구역지정까지 소요되는 비용(설계비 등)을 지자체에서 부담하여 수행

ㅇ 추진위원회 승인시기와 연계하여 ‘추진위원회설립동의서’의 징구주체 및 시기 등을 구체화하여 사업선점을 위한 업체들의 사전 개입 및 편법적인 동의서 징구 차단

※ (예시) 추진위원의 자격이 있는 자가 정비구역 지정후 동의서 징구

2. 사업 초기비용 조달방안 마련

가. 『도시및주거환경정비기금』을 통한 사업비용 지원 확대

ㅇ 시공사 사전선정, 운영자금 선지원 등 위법행위를 방지하기 위해 정비기금에서 사업초기비용을 대여 또는 지원

- 정비기금이 미적립 되지 않도록 관리를 강화하고, 포괄적으로 명시된 정비기금의 사용용도를 구체화(도정법 제82조 개정)

※ 현행 : 정비사업, 임대주택 건설․관리 등으로 규정

- 기금에서 지원하는 비용과 대여하는 비용을 구체화

※ 사용용도 세분화 예시

▪ 지원 : 정비구역 지정까지 소요되는 설계용역비 및 최소경비 등

▪ 대여 : 추진위․조합 초기 운영 자금, 안전진단비용, 사업시행인가에

필요한 설계․영향평가 등 소요비용, 교육 재원 등

나. 프로젝트 파이낸싱(P/F) 상품 개발․보급 확대(중․장기 추진방안)

ㅇ 재개발․재건축은 자금소요 규모가 크고, 사업지연으로 인한 불확실성이 큰 점을 감안하는 경우 일반 금융상품으로는 자금지원이 곤란하므로

- 사업리스크 관리 및 수익성 판단 등을 통해 사업자금을 지원하는 금융상품의 개발과 활성화 필요

※ 프로젝트 파이낸싱은 터미널, 도로 등 SOC 관련 사업분야에서 이용되다가 최근에 주택사업분야로 확대되는 추세(영국의 그리니치반도 재개발 사업, 일본의 아오야마 재개발 등)

3. 참여업체의 선정시기․기준․절차 등 명확화

가. 건설회사(시공사․공동시행자) 선정 관련 유권해석 삭제 검토

ㅇ 법률상의 시기와 다르게 추진위 단계에서 참여를 허용한 유권해석이 건설회사 사전개입 및 금품제공의 주요 요인

※ 법률에서 정한 시기가 재개발사업 추진에 비현실적인 경우 추진위 단계에서 건설회사가 선정될 수 있도록 선정시기 재검토 필요

나. 건설업자 선정기준 및 절차상의 불명확성 제거

ㅇ 건설업자 선정방식 및 절차를 구체화하여 법령상의 불확실성, 일선 행정기관 및 시장의 혼란 방지

- 재개발, 재건축사업의 시공사 선정과 관련한 ‘건설교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법’(도정법 제11조제2항)을 조속히 구체화

※ 공고방식(중앙일간지, 지방지, 자치단체 홈페이지) 입찰방식(일반․제한․지명경쟁 등), 낙찰방식(최저가, 제한적최저가, PQ방식 등)

- 재개발 사업과 관련한 공동시행자도 재개발, 재건축 시공사 선정방식과 같이 경쟁입찰 방식, 낙찰방식 등을 구체화

다. 재정비촉진사업(’06.7.1 시행) 관련 특혜소지 차단방안 강구

ㅇ 주민대표회의 시공사 추천 : 단수추천 ⇒ 복수추천(2개 이상)

- 주민대표회의의 추천시공사 선정기준, 추천방법, 추천시기 등 세부절차를 도시재정비촉진특별법 시행령에 마련

ㅇ 주택공사, 지방공기업 등의 계약방식 : 수의계약 ⇒ 지명경쟁계약

- 주민대표회의 추천업체와의 수의계약 조항을 삭제하고, 복수추천한 업체와 경쟁계약을 통해 시공사 선정(특별법 제15조 개정)

< 현  행 >

< 개  선 >

경쟁입찰

복수추천

라. 재건축 관련 감정평가업체를 감독관청(시․군․구청)에서 추천

ㅇ 조합과 감정평가업체의 유착, 금품수수 등 부패요인을 제거하기 위해 관할 감독관청에서 추천토록 선정절차 보완

※ 재개발사업은 시장․군수가 조합에 업체 추천하여 선정(도정법 제48조)

마. 기타 업체선정 절차의 명확성 제고

ㅇ 대출은행, 소방감리, 법무사, 변호사, 공인회계사, 세무사, 지질조사, 분양대행업체 등은 국가계약법을 준용하여 선정

4. 정비사업전문관리업자 사업능력 강화

가. 사업등록기준 강화를 통한 컨설팅 능력 강화

ㅇ 감정평가법인, 회계법인, 법무법인 등과의 업무협약 제도 폐지

- 상근인력 확보요건 회피 수단으로 악용되고, 감평법인․법무법인 선정과정의 부패유발요인으로 작용(도정법시행령 제63조 별표4개정)

ㅇ 도정법 위반 또는 뇌물죄 등으로 형사처벌시 등록제한 기간을 연장(예 : 5년)하여 사업 재참여 제한 강화

ㅇ 등록기준 준수여부에 대한 관리시스템 구축하고, 자본금 납입 가장죄(상법 제628조) 해당시 수사기관 고발 의무화

- 재무제표(대차대조표, 손익계산서, 현금흐름표) 등을 주기적(6월 또는 1년 단위)으로 조사하여 사업수행 능력이 없는 업체 배제

※ 서울시는 특별조사(’05.8~12월)를 통해 271개 업체 중 44개를 등록취소

나. 정비사업전문관리업의 업무범위 재조정

ㅇ 감정평가의 객관성․공정성 제고, 조합원 재산권 보호 등을 위해 정비사업전문관리업과 감정평가 업무의 겸업을 제한

※ 동일사업장에서 겸업이 금지되는 설계, 감리, 안전진단에 감정평가 업무를 추가(도정법시행령 제65조 개정)

ㅇ 시공사 관련 업무 영역의 범위를 명확하게 규정하고 책임한계를 명시하는 등 정비업체와 시공사간의 유착 방지방안 마련

※ (예시) 시공사 선정 ‘대행’과 ‘지원’의 업무범위를 명확하게 구분

추진위등에서 선정된 업체만 시공사 선정 관련 업무 담당 등

5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 투명성 강화

가. 조합 임원 자격요건(결격사유) 강화

ㅇ 조합임원이 도정법 위반 또는 뇌물죄 등으로 형사처벌되는 경우 조합임원 결격사유로 규정하여 재참여를 장기간(예 : 5년) 배제

※ 변호사, 법무사, 공인회계사 등 : 금고 이상의 형 종료 후 5년간 등록 제한

선거범, 정지차금법 위반자 : 5~10년간 피선거권을 제한(공선법 제18조)

ㅇ 추진위, 주민대표회의 위원도 결격사유를 조합과 동일하게 규정

나. 조합운영의 투명성 강화

ㅇ 대의원회 설치를 의무화하여 조합임원의 독단적 의사결정 방지

※ 대의원회 의결사항 : 총회의결안건 선정, 감정평가 등 업체선정, 총회 정족수 미달시 총회의결 대행, 조합임원 해임 발의 등(조합표준정관 제25조)

ㅇ 조합원 등의 이해관계에 영향을 미치는 자료는 게시판 공개를 지양하고, 조합․감독관청 홈페이지 등 인터넷 공개를 의무화

※ 공개가 필요한 필수자료(예시)

- 감정사, 세무사, 법무사 등 참여업체별 계약서

- 공사비 변경 등 계약금액 변경 세부 내역서

- 감정평가서, 관리처분계획 자료 전체

- 추진위, 대의원회, 조합 등의 정비사업 관련 세부 공문서

- 총회, 대의원회 등의 서면결의자 명부

- 금전출납을 포함한 회계관계 서류 등

※ 도정법상 공개대상 자료(법시행령 제70조) : ①정관등, ②설계자․시공자․정비업자 선정계약서, ③추진위․총회․대의원회등 의사록, ④사업시행계획서, ⑤관리처분계획서, ⑥공문서, ⑦회계감사보고서

ㅇ 조합표준정관상의 중요내용을 건교부 고시형식으로 제정하고, 감독관청의 시정명령 등을 통해 실질적인 이행 유도

- 참여업체별 표준계약서도 고시내용에 포함하여 조합에 불리한 계약체결을 사전에 방지

※ 조합 보다 중요도가 낮은 조합설립추진위원회는 운영규정이 건교부 고시

다. 조합 등에 대한 관리감독 강화

ㅇ 조합설립인가와 조합임원 승인 절차를 분리하여 조합장 등에 대한 결격사유 확인 등 감독권한 부여

- 조합장 해임 관련 소송을 민사소송 보다 행정소송으로 처리토록 하여 사업의 장기적인 지연을 방지

※ 조합장 승인 관련 처분행위가 없어 행정소송 제기가 곤란하며, 조합장지위무효확인소송 등 민사소송 제기시 2년 이상의 장기간 소요 불가피

ㅇ 조합임원에 대한 직무집행 정지 근거 마련

- 도정법 위반, 뇌물수수 등 조합직무와 관련하여 기소된 경우 직무집행을 판결 확정전 까지 부적격 조합임원을 직무에서 배제토록 하여 조합원의 피해를 사전에 방지

- 공무원으로 의제받는 조합임원 등이 기소된 경우 감독관청에 통보하는 장치를 도입하여 부적격자의 조합직무 수행 사전 방지

ㅇ 부패방지를 위해 조합장의 처우를 현실화하고, 조합장 선거를 선택적․제한적으로 중앙선관위에 위탁하는 방안 검토

	◇ 조합업무의 공공성 ◇
도시정비사업은 도시계획의 일환으로 추진되는 사업으로 조합에 토지수용권(재개발) 및 매도청구권(재건축)이 부여되고, 소요비용의 국가보조 또는 융자 및 부과금․청산금 강제징수 등 공익성이 강한 사업

6. 추진위, 조합임원 등에 대한 교육 강화

가. 사업추진 단계별 교육시스템 구축

ㅇ 교육재원 마련 등 사업여건을 감안하여 건교부, 대한주택공사, 광역 시․도, 기초자치단체 등 공공기관에서 교육 담당

- 조합임원은 공공기관이 교육을 주관하고 교육경비도 공공기관이 부담하고, 일반조합원은 희망자에 대해 조합부담으로 실시

- 정비업체 임직원, 조합임원의 역할이 중요한 점을 감안하여 정비업체와 조합임원은 교육을 의무화 하는 방안 강구

※ 현재는 한국생산성본부, 건국대행정대학원, 주거환경연구원, 재건연, 매일경제신문(부동산센터), 중앙일보(부동산아카데미), 부동산114 등에서 소수 전문가 양성 위주의 교육을 담당하고 있음

※ 대한주택공사는 수도권 재건축조합 임원교육(’02.11월), 지방무료 순회교육(’04.10월) 등을 개최함

ㅇ 사업추진 주체별 전문성 및 윤리성 제고를 위해 조합설립, 사업시행인가, 관리처분, 청산 등 사업추진 단계별로 교육

나. 전문교육 외에 부패방지 및 윤리교육도 강화

ㅇ 도시정비사업 세부절차 및 사업추진 방식, 사업 주체별 역할 등

- 인허가 공무원, 조합임원, 협력업체 등 참여주체별 업무 특성에 부합하는 업무편람, 해설서 등 각종 프로그램 개발 필요

ㅇ 도정법에서 허용되는 행위와 금지되는 행위 등을 중점 교육

7. 위법행위자에 대한 제재 강화

가. 공동시행자(건설업자) 사전선정시 처벌

ㅇ 시공사 사전선정 관련 처벌대상에 공동시행자(건설업자)를 사전선정하는 경우도 포함하여 추진위․조합과 건설사간 유착 차단

※ 현행 도정법은 시공사의 선정 위반시 3년이하 징역 또는 3천만원 이하 벌금형에 처하나 공동시행자 선정 관련 처벌조항은 입법상 미비

나. 추진위, 주민대표회의 위원의 공무원의제 규정 적용

ㅇ 추진위의 업체선정 등 행위효과가 조합에 포괄적으로 승계되므로 추진위 임원의 위법행위에 대한 처벌 강화 필요

※ 현재 조합 임원, 정비사업전문관리업체 대표자․직원만 공무원의제 적용

ㅇ 주민대표회의의 건설회사 추천과 관련한 부패행위 방지를 위해 주민대표회의 위원(5~15인)에 대해서는 공무원 의제적용 필요

다. 주민동의서 매수행위에 대한 처벌규정 신설

ㅇ 주민동의서, 서면결의서 징구를 둘러싼 매수행위를 방지하기 위해 매표금지 규정 및 위반행위시 형사처벌 규정을 신설

라. 정보공개 의무 위반에 대한 과태료 부과 등 제재규정 신설

ㅇ 정비사업관련 각종 자료 공개를 의무화 하여 조합운영의 투명성 제고 및 집행부의 독단적인 운영에 대한 통제

※ 도정법상 과태료 부과대상 : 관리처분계획 인가통지 태만(제49조), 관계서류 인계 태만(제81조), 정비업자의 공무원 조사 기피(제74조) 등