불법․음성적 청탁방지를 위한

로비활동 법제화 추진방향

‘07. 5

정   기   창

(국가청렴위원회 제도개선단장)

= 목   차 =

I. 추진 배경 …………………………………… 1

II. 불법․음성적 로비실태 및 원인분석…… 3

III. 로비활동 공개 및 법제화 필요성에 대한 검토 … 9

IV. 해외사례 분석 …………………………… 13

V. 제도도입시 주요쟁점사항 및 대안검토 … 23

VI. 기존 타 법령과의 상충성 여부 및 보완방향 … 42

[참 고] 관련 법조문 발췌 ………………………… 45

I. 추진배경

○ 사회 전반적으로 부패문제가 상당히 개선되고 있으나 불법 로비 및 게이트성 사건이 발생하면서 대내적으로는 정부정책에 대한 국민의 신뢰성이 저하되고 대외적으로는 국가 청렴이미지 실추요인으로 작용하고 있음

※ 최근 발생한 법조브로커 ○○○사건, 금융로비스트 ○○○사건, 사행성 게임물 ‘바다이야기’ 관련사건 등

○ 불법․음성적 청탁 문제는 현행법상 영리 로비행위가 금지되어 있으나 우리 사회의 연고․온정주의문화와 결부되어 실질적으로 다양한 형태로 발생하고,

- 이러한 현상이 정부신뢰와 국가경쟁력을 저하시키는 요인으로 작용하는 데 그 심각성이 있음

○ 로비활동 공개 및 법제화 필요성에 대한 문제 제기와 찬반 논의가 활발하게 이루어지고 있음

※ 정몽준․이승희․이은영의원 등 3개의 의원입법안이 현재 국회계류중

※ ‘06.10월~’07.3월 기간중 로비활동 법제화 관련 언론보도 중 긍정적 내용 24건, 부정적 내용 22건, 국내․외 로비동향기사 96건 보도

○ 정책결정과정의 투명성 강화, 자원배분의 효율성 제고, 국가청렴도의 획기적 개선을 위해서는 불법․음성적 청탁을 근절할 수 있는 근본적인 대책을 검토할 필요가 있음

	<국내 입법 동향>
□ 정몽준의원(무소속) ‘외국대리인로비활동공개법안’(‘04.8월) ○ 외국정부･기업 등의 이익을 대변하는 ‘외국대리인’의 로비활동 합법화 ○ 외국대리인으로 등록하고자 하는 사람은 법무부장관에게 등록, 6개월마다 법무부장관에게 활동보고서 제출 - 등록시 기재사항․진술서․보충자료의 허위작성․제출시 청문을 실시하여 등록취소 및 1년 이내 업무중지 명령 가능 - 활동제한 위반시 3년이하 징역 또는 5천만원이하 벌금(병과 가능) ○ 업무관련 자료의 전달 및 제출은 우편 또는 전자매체로만 가능 - 회계장부 및 활동기록을 사무소에 비치 일정기간 보존 - 회계장부 및 활동기록 비치․보존․자료제출 의무 불이행시 1년이하 징역 또는 3천만원이하 벌금(병과 가능) □ 이승희의원(민주당) ‘로비스트등록및활동공개법안’(‘05.7월) ○ 정책결정, 입법 등에 영향력을 행사하기 위해 공무원을 대상으로 로비활동을 하고자 하는 개인, 법인 또는 단체의 로비활동 합법화 ○ 로비활동을 하고자 하는 사람은 법무부장관에게 매년 등록, 매6개월마다 법무부장관에게 활동보고서 제출 - 등록시 기재사항․진술서․보충자료의 허위작성․제출시로 유죄선고를 받을 경우 등록취소 가능 - 보고의무 위반시 1천만원 이하 벌금 ○ 업무관련 자료의 전달은 우편 또는 전자매체로만 가능 □ 이은영의원(열린우리당) ‘로비활동공개및로비스트등록에관한법률안’(‘06.10월) ○ 입법부 및 행정부의 의사결정 및 집행에 영향을 미치려는 로비스트 등록 및 활동 공개 ○ 로비활동을 개시하려는 사람은 국회사무처에 등록, 연2회 국회사무처에 활동보고서 제출 - 등록 또는 변경신고를 하지 않거나 등록취소 후에도 로비활동시 1년이하 징역 또는 3천만원 이하 벌금(병과 가능) - 활동제한 위반시 3년이하 징역 또는 5천만원이하 벌금(병과 가능) ○ 국회사무처는 로비스트 등록서류 및 활동보고서를 일반에 공개

II. 불법․음성적 로비실태 및 원인분석

1. 불법․음성적 로비 사례

□ 입법과정에서 나타난 로비

○ 주체 : 협회, 단체, 민간기업, 개인 등 다양한 로비주체에 의해 영향력이 행사됨

○ 단계 : 법안 발의, 상정, 심의, 보완, 수정, 의결 등 제 입법단계에서 직․간접적인 의사표현이 이루어짐

○ 대상 : 의원, 의원 보좌관, 전문위원, 정당간부 뿐만 아니라 법안소관 정부기관의 고위공무원에게도 로비가 이루어짐

○ 수단 : 로비대상 방문․설득, 설명회, 기자회견, 낙선운동, 후원금 제공 등 정치적 성격의 로비수단이 활용됨

	<입법과정 로비사례>
① 체육복표사업 시행을 위한 입법(‘02.4월, ’로비의 제도화(삼성경제연구원)‘) ▪ 월드컵 경기장 건설재원 마련을 위한 체육진흥법 개정과정에서 특정업체에 독점적 지위 부여 ▪ 국회(문광위) 입법과정에서 의원입법을 추진한 몇몇 국회의원을 대상으로 한 로비의혹 제기 ▪ 의원접촉 및 설명, 후원금 제공 등의 로비수단 활용 ② 농업협동조합 개혁을 위한 입법(‘99.3월, ’로비의 제도화(삼성경제연구원)‘) ▪ 협동조합 통합 등을 골자로 한 농협개혁입법과정에서 사실상 공개적인 의견수렴을 거친만큼 사후적인 의혹제기 부재 ▪ 농협․축협 등 관련 단체가 농림부와 국회를 대상으로 로비 ▪ 의원방문 및 설득, 낙선운동 등 직접적 압박과 함께 시위․파업․지역구민설명회․기자회견 등 간접적 형태의 로비 병행

□ 정책결정과정에서 나타난 로비

○ 주체 : 금융․부동산 등 정책결정의 직접적인 수혜자인 특정업체가 전문성을 활용하여 직접 또는 제3자를 통해 접근함

○ 단계 : 정책입안, 사업타당성 평가 및 검토, 정책결정 등 전 과정에서 직․간접적인 청탁이 이루어짐

○ 대상 : 정책결정기관의 고위공무원 및 실무자, 산하연구기관, 지방의회 및 정당간부 등을 대상으로 영향력이 행사됨

○ 수단 : 금품제공, 전․현직 공무원 영입 등 인적 네트워크를 활용함

	<정책결정과정 로비사례>
① 외환은행 매각 비리(‘06.11월, 주요 언론보도) ▪ 외자유치를 통한 부실은행 정상화 목적의 정책결정과정에서 외환은행의 자산은 저평가하고 부실규모는 부풀려 정상가격보다 최대 8,252억원의 낮은 가격에 매각한 의혹 ▪ 외국계 사모펀드기업(론스타 펀드)이 정부 관계부처를 대상으로 로비 ▪ 로비역할을 담당한 변호사(제3자)에 대해 특가법상 알선수재죄로 구속영장 청구 ※ A, B 등 전직 경제부총리들이 법무법인과 회계법인의 고문인 것으로 알려지면서 견제받지 않는 비공식적 로비에 대한 논란 가중(‘06.9월 언론보도) ② 청계천 재개발 비리의혹(‘05.5월, 전남일보 등 주요 언론보도) ▪ 청계천 주변 부동산개발정책 입안․결정과정에서 중요과정에 관여한 인물들에 대한 금품로비 의혹 제기 ▪ 특정 부동산개발업체가 자치단체(서울시) 고위간부, 정책입안을 담당한 산하기관(C 연구원) 연구원, 지방의회(서울시의회) 사무처장, 정당 지구당위원장 등을 대상으로 로비 ▪ 연구원․지구당위원장․부시장 등에 대한 금품제공, 업체 고문을 맡은 지방의회 사무처장을 통한 담당공무원 접촉 등 로비

□ 집행과정(금융기관대출, 정부인․허가, 사업권획득 등)의 로비

○ 주체 : 금융대출․건설개발․방위사업 등 정책집행의 직접적 수혜자인 전문가 개인, 국내․외 영리기업 등이 주체가 됨

○ 단계 : 기본적인 정책방향 결정 후 업체선정, 지원규모결정 등 세부집행단계에서 주로 발생함

○ 대상 : 중앙․지방의 고위공직자, 국회의원․정당간부 등 정치인, 금융․감독기관 고위층 등이 대상이 됨

○ 수단 : 정․관․재계 고위층과 친분 활용, 컨설팅비용․자문료 명목의 금품 제공, 선물․향응 제공 등의 수단을 활용함

	<집행과정 로비사례>
① 김재록 로비의혹(‘06.3월, 연합뉴스 등 주요 언론보도) ▪ 금융계 ‘마당발 인맥’을 활용하여 은행대출 및 사모펀드투자 알선, 채무감면 청탁 ▪ 정․재계 고위관료, 금융기관 고위층과의 친분을 내세워 형식적인 컨설팅 계약체결 후 대출 커미션을 컨설팅 비용으로 위장 ② 오포개발비리(‘05.11월, 조선일보 등 주요 언론보도) ▪ 정부의 개발규제정책결정(개발승인불가)을 번복하여 아파트 건축 인․허가를 획득하기 위한 로비의혹 ▪ D건설․E건설 등 이익집단이 관계부처와 지자체 대상 로비 ▪ D건설은 권력기관에 인맥이 있는 로비스트를 고용하여 주무부처 접촉, E건설은 지자체 도시계획위원들에게 자문료 명목의 금품 제공

	<집행과정 로비사례(계속)>
③ 린다김 로비사건(‘98.9월, 주요 언론보도) ▪ 한국군의 독자적 대북정보수집능력 향상을 위한 통신감청용․영상정보수집용 정찰기 구매사업자 결정 관련 로비 ▪ 미국의 ○○○社 등 외국방산기업이 공무원, 정치인을 대상으로 로비 ▪ 미국 ○○○社의 로비스트인 린다김은 금품․향응 제공, 국방장관․국방위위원장․전환경부장관 등과의 인적 네트워크를 활용하는 형태로 로비

□ 정책결정․집행 등 다단계에 걸친 로비

○ 주체 : 협회, 단체, 개별기업․업소 등 정책결정․집행의 직접적 수혜자인 이익집단이 영향력을 행사함

○ 단계 : 정책결정단계에서 집행까지의 연계를 예상하고 정책입안․결정, 사업자 선정까지 관련 권한행사 주체에게 전방위적으로 영향력을 행사함

○ 대상 : 국회의원․정당간부 등 정치인, 장관․차관․국장 등 정부고위관료, 관련 산하기관 등이 대상이 됨

○ 수단 : 지역구 행사지원, 해외출장경비 지원, 워크숍․토론회 개최, 정치후원금 지원, 유력한 퇴직공무원 영입 등의 수단을 활용함

	<정책결정․집행과정 로비사례>
○ 사행성 게임물 비리의혹(‘06.8월~, 주요 언론보도) ▪ 경품용 상품권제도 도입(정책결정), 경품용 상품권 발행업체 선정 및 사행성 게임단속(정책집행)과정에서 최대 15조원(추정)의 사회적 자원낭비 초래 ※ 성인용 게임산업정책 실패에 따른 매몰비용 6조6천억원과 사회적 기회비용 8조3천억원 손실(김종법 국민대 교수 ‘정책실패와 매몰비용’) ▪ 컴퓨터게임 관련 특정이익단체가 국회․정부부처․관련산하기관 등을 대상으로 전방위 로비한 의혹 ▪ 지역구의 게임산업 관련 행사지원, 의원 및 보좌관의 해외산업박람회 참석지원, 입법보좌관 초청 워크숍 개최, 정치후원금 제공 등 로비 ※ F의원은 게임산업에 유리한 입법 청탁과 함께 로비 자금 명목으로 관련 게임업주모임 회장으로부터 3천만원을 받은 혐의로 불구속기소(‘07.2월 연합뉴스) ▪ G 전 문화관광부장관이 상품권 허용 로비주체인 오락 관련 협회 고문직을 맡았다가 바다이야기 사태가 확산되자 ‘06.7월 사퇴

2. 시사점

○ 입법과정, 정책결정․집행과정 등 제반 정치․행정 과정에서 의회 및 행정부를 대상으로 영향력을 행사함

○ 접대 및 뇌물제공, 행사경비지원, 해외시찰, 후원금 납부 등 경제적 이익 공여와 기자회견, 사업설명회, 낙선운동 등을 통한 강력한 의사표시 등 다양한 형태로 로비가 발생함

○ 법률분쟁, 금융대출, 인․허가 취득 등 전문성을 요하는 이른바 ‘지식기반 서비스분야’에서 다년간 유관분야 근무 전직관료 영입을 통한 영향력 행사 사례가 빈발하고 있음

○ 다국적 기업 등 국경을 초월한 이해관계의 다변화에 따라 외국정부 및 외국이익집단의 이익을 위한 해외로비가 증가하는 추세임

3. 원인 분석

○ 수요적 측면 : 사회 전반에 걸쳐 의사결정상 공정성․투명성이 미흡하고 그 허점을 활용하여 청탁․알선을 하게 되면 목적달성이 용이할 뿐만 아니라 이익을 획득할 수 있다는 인식과 기대가 존재함

○ 공급적 측면 : 인적네트워크․전문성 등을 통해 의사결정에 실질적 영향을 미치는 유력인사들이 존재하고 이러한 유형의 사람들이 법조․회계․금융․건축 등 분야에서 양산되고 있음

- 특히 공직자들이 퇴직 후 공공기관 또는 영리기업에 취업하여 사실상 로비스트로서 활동하는 ‘회전문 현상’이 발생하고 있음

○ 제도적 측면 : 제3자를 통한 로비활동이 금지되어 있는 현행 제도 하에서 로비행위시 대개 불법․음성적 청탁형태로 표출되고 있음

- 현재 변호사법, 특정범죄가중처벌법 등을 통해 공무원의 직무에 속하는 사항에 대한 영리 로비활동을 금지하고 있음

※ 자신의 이익을 위한 직접 로비, 소속회사를 위한 로비, 제3자를 위한 로비를 하더라도 대가를 받지 않는 경우는 불법행위를 하지 않는다면 가능

○ 환경적 측면 : 학연․지연․혈연․직연 등 부패친화적 연고주의․정실주의를 바탕으로 한 사적관계가 로비에 비공식적으로 연계되어 청탁․로비에 유리한 환경을 조성하고 있음

▷ 현재의 불법․음성적 청탁은 수요․공급․제도․환경적 요인이 복잡하게 결합하여 나타나는 현상

▷ 따라서 단순히 현행 제도를 부분보완하거나 단속을 강화하는 것으로는 불법․음성적 로비를 차단하는 데 한계

III. 로비활동 공개 및 법제화 필요성에 대한 검토

1. 필요하다는 시각

○ 음성적․불법적 청탁문화 개선 및 법질서 확립에 기여(전경련 등 재계)

- 개인․기업․이익단체 등이 정책과정에서 합법적인 의견 제시 및 영향력 행사가 가능하고,

- 음성적․불법적 로비행태는 물론 폭력시위나 과격한 집단행동도 개선될 것으로 기대됨

※ 일반국민 73%, 공무원 70%, 전문가 79%가 로비스트 등록, 로비과정 공개를 내용으로 하는 ‘로비활동 법제화’의 부정부패 차단효과에 대해 긍정적으로 응답(‘06.12월 한국행정학회 인식도조사)

○ 정책과정의 투명성 및 자원배분의 효율성이 향상(한국투명성기구)

- 정책의 수요자와 공급자를 연결시키는 정책유통시장이 양성화되고 정책결정시 건전한 정책경쟁이 유도될 수 있음

- 다수 이해관계자의 이익을 조정하는 과정에서 사회 전체적으로 자원의 효율적 배분이 가능함

○ 불법정치자금 및 사회적 자원낭비 문제를 시정

- 정치자금 제공내역과 로비내역을 상호 점검함으로써 관련성 유무를 검증할 수 있음

- 대규모 집회․시위 준비 및 참여경비, 인력동원비용 등 세력 과시용의 자원낭비적 활동도 감소할 것으로 기대됨

○ 정책연구개발 기능이 활성화(정몽준․이승희․이은영 의원)

- 정책과정에서 다양한 이해집단의 의견과 정보수집이 가능하므로 정책결정권자 또는 집행자의 이익에 의한 정책왜곡 및 정책실패 가능성이 감소됨

- 합법적 로비기관과 전문 로비스트의 활동으로 국회의 정책연구개발기능을 지원하는 부수적 효과도 기대할 수 있음

- 분권화된 정당구조와 정책선거 강화경향 속에서 정당의 정책결정기능을 보완할 수 있음

○ 외국법인과 내국인간 법적용상 역차별도 해소

- 동일한 로비임에도 외국인․법인에게 합법적으로 인정되는 활동이 내국인에게는 범법행위로 취급되는 역차별 문제를 해결할 수 있음

2. 불필요하다는 시각

○ 정책유통시장의 원활․공정한 작동이 제한(참여연대, 경실련)

- 중요하고 시급한 국가의사결정과정이 주요 로비대상이 되면서 정책결정이 지연되고 이에 따라 자원낭비 및 사회적 비효율성이 발생될 것으로 우려됨

- 전체 국민의 이익보다는 압도적․지배적 지위의 특정 이익집단이 독점이익을 관철할 가능성이 있음

※ “부유층이 입법을 좌우할 가능성이 농후하므로 정책입안과정을 투명하게 하는 보완장치 마련이 더 시급”(‘06.10월 참여연대)

○ 우리 문화 및 국민 인식을 고려할 때 부패 조장이 우려

- 서구사회와 한국사회의 정치․문화적 여건이 상이한 상황에서 부패방지를 위해 도입된 시스템이 오히려 연고주의 등 부패친화적 문화와 연계되어 부패를 조장할 가능성이 큼

- ‘로비행위’ 자체에 대한 부정적인 인식이 크고, 로비스트 양성화가 결국 연줄정치를 더욱 심화시켜 소외계층의 상대적 박탈감을 가중시킬 우려가 있음

- 불법로비문화는 정책과정의 투명성과 민주성 강화, 불법행위에 대한 엄정한 처벌 및 감시체계 구축, 공직사회의 윤리정립을 통해 근절하는 것이 바람직함(경실련)

○ 불법행위에 대한 제재 및 제도의 실효성에 의문을 제기하는 경우도 있음

- 이익집단이 자신의 이익을 관철시키는 과정에서 음성적인 거래라는 불법수단을 여전히 사용할 가능성이 농후(공성진 의원)

- 로비활동 양성화 이후 음성․불법적 로비에 대한 엄격한 법집행이 뒷받침되지 않을 경우 종래의 문제는 해결되지 않으면서 제도와 현실상 괴리만 심화될 수 있음

※ “정책결정과정과 입법과정 등에서 로비스트 제도를 도입해야 할 필요성이 없을 뿐만 아니라 동 제도 도입으로 불법적 음성적 로비문화를 근절할 수 있다는 근거 또한 희박”(‘06.10월 경실련)

- 부패친화적 연고주의 문화나 관행이 함께 개선되지 않는 상태에서 제도 도입시 실효성있게 운영될지 의문임

○ 기존 법률규정에 따른 이해관계인의 반대 우려(대한변협 등 전문가집단)

- 변호사법(제111조 벌칙) 및 특정범죄가중처벌법(제3조 알선수재죄)에서 공무원을 상대로 한 로비활동을 금지함으로써 영리 로비스트의 인정가능성을 부정하고 있음

- 변호사법, 공인회계사법, 세무사법, 관세사법 등에서 전문직의 고유 업무영역을 정하고 있어 로비활동 법제화를 통해 이들의 업무범위가 침해될 수 있다는 주장도 제기됨

3. 국민의 인식

○ 로비활동 또는 로비스트에 대한 인식은 부정적 의견이 다수임

- ‘06.8월 한국사회여론연구소의 국민여론조사(전국 성인남녀 700명 대상) 결과 로비활동 또는 로비스트에 대한 부정적 인식이 77%를 차지함

○ 로비스트 등록 및 로비활동 공개 법제화에 대해서는 긍정적 의견이 다수임

- ‘06.8월 국회 열린우리당 보좌진협의회의 여론조사(열린우리당 보좌진 106명 대상) 결과 ‘로비스트등록 및 로비활동공개에 관한 법률안’ 제정 필요성에 대해 85%가 긍정적으로 답변함

- ‘06.9월 투명사회협약실천협의회의 여론조사(기업체․정부부처 공무원 500명 대상) 결과 로비활동 공개 및 법제화 찬성의견이 80%를 차지함

- ‘06.11월 한국행정학회의 여론조사(일반국민․공무원․전문가 1600명 대상) 결과 로비스트등록 및 로비활동공개를 내용으로 하는 로비활동 법제화 필요성에 83%가 긍정적으로 답변함

IV. 해외사례 분석

○ 로비활동을 법적으로 허용하면서 단일 법률의 형식으로 등록, 공개, 위법행위 관련 제재 등 규율함(미국․캐나다)

○ 로비스트의 존재는 인정하면서도 관련 제도를 별도로 두지 않고 의회규칙, 로비스트협회 행동강령 등을 통해 불법로비를 예방하기 위해 노력함(EU․영국․독일)

○ 공식적으로 로비스트를 인정하지 않음(일본 등)

1. 로비스트 제도 인정

(1) 미국

□ 외국대리인의 로비활동 투명성 확보를 위한 제도를 도입함(외국대리인등록법 제정, 1938)

○ 이스라엘계 인사들에 의한 Israel Lobby, 장개석․송미령에 의한 China Lobby 등으로 미국의 대외정책이 영향을 받자 외국(개인 및 기관)을 위한 미국내 로비활동의 투명성 확보 필요성이 제기됨

※ 로비활동공개법(1995) 제정 등으로 수차례 수정

□ 다양한 국내이익단체의 로비활동을 ‘규제’하기 위한 제도를 도입함(연방로비활동규제법 제정, 1946)

○ 2차대전 종전후 노동조합, 총기연합, 변호사연합, 의사연합 등이 전직고관 출신 변호사들을 동원하여 정부 및 의회를 상대로 해당단체의 이익을 정책․법률에 반영함에 따라 로비활동을 규제할 필요성이 대두됨

□ 로비대상․공개범위를 행정부까지 확대함(로비활동공개법 제정, 1995)

○ 연방로비활동규제법(1946)의 문제점이 노출됨

- 의원만을 로비대상으로 삼아 의회내 참모진, 백악관 및 행정부 공직자들에 대한 로비활동을 규제하기가 불가능했음

- 극소수 전업로비스트 이외 대다수의 사실상 전문로비스트에 대한 규제도 불가능했음

- 로비활동의 목적과 범위에 대한 공개도 투명하지 않았음

○ 로비대상․로비스트개념․활동공개범위 등이 확대․명확화됨(V. 제도도입시 주요쟁점사항 및 대안검토에서 상술)

※ 로비활동공개법 제정으로 연방로비활동규제법 폐지(1996.1.1)

□ 의회를 중심으로 의원윤리 강화차원에서 로비활동에 대한 통제가 강화되는 추세임(상․하원 윤리개혁법안 통과, ‘07.1월)

○ ‘06.11월 중간선거 이후 상․하원을 모두 석권한 민주당은 정부정책결정에 대한 국민신뢰 회복을 위해 강력한 의원 윤리․로비개혁을 추진하고 있음

○ 윤리개혁법안 주요 내용

▴ 로비스트에 의한 선물․여행 제공 금지

- 로비스트에 의한 의원 여행경비 지급 금지, 의원의 여행시 윤리위원회 서면 승인, 여행 후 30일 이내 출장결과에 대한 윤리위원회 서면승인 및 인터넷 공개

- 의원들은 로비스트 및 로비스트 고용기업으로부터 선물수수 불가

- 의원들은 스포츠 및 오락행사 입장료 전액 지불

- 전세기로 여행하는 상원의원은 1등석 요금 상당액이 아닌 전세기 요금 전액 지불

▴ 의원의 퇴직후 활동 및 가족의 로비활동 제한

- 의원 퇴직후 로비스트로서의 활동금지기간 연장(1년→2년)

- 상원의원급 의회직원 퇴직후 로비스트로서의 활동금지기간 설정(1년)

- 의원의 민간분야 취업관련 교섭시 일반에 공개

- 현직의원 배우자 및 직계가족의 상원 대상 로비활동 금지

▴ 의회운영절차 개선

- 상․하원에서 제출하지 않은 내용이 의회 회의록에 삽입된 경우 의원이 공식으로 이의제기할 수 있도록 허용

- 특정용도 자금지정(지역구 특별예산 배정, 특정대상 세금우대 등)에 관해 법령에 명시하고자 할 때 이에 관해 일반에 공개

▴ 로비활동공개 강화

- 활동 보고서 제출주기 단축(반기→분기), 보고서 전자화

- 선물 관련 분기별 보고(1회당 20불 또는 연간합계 100불)

- 해외로비스트 관련사항 전자화 및 DB구축

- 인디언이 고용한 로비스트에 대한 법적금지 면제사항 축소

▴ 로비공개법 실효성 강화

- 로비공개법 위반시 벌금 증액(5만불 → 10만불)

- 로비공개법 위반 로비스트 및 로비스트 회사 연2회 공개

- 회계감사원이 로비활동 등록 및 보고사항 연1회 감사 후 법 실효성 제고를 위한 평가․권고 등이 포함된 보고서를 4.1일까지 의회에 제출

- 의회 윤리위원회는 위원들의 윤리위반 관련 연례보고서 발간

(2) 캐나다

□ 정실주의 차단 차원에서 로비스트 등록 및 공개를 위한 제도를 도입함(로비스트등록법 제정, 1985)

○ 미국과 달리 로비스트 활동의 폐단 때문이 아니라 연고주의, 정실주의에 의한 정부요직의 충원을 규제하려는 노력의 일환으로 시작됨

○ 1989년 로비스트등록법이 발효되면서 로비의 개념 정의, 등록 면제, 로비스트 유형, 등록정보 등 규정을 규정하게 됨(V. 제도도입시 주요쟁점사항 및 대안검토에서 상술)

※ 캐나다의 경우 5년간 법안을 시범 시행한 후 본격 발효

□ 로비스트 등록․관리 기능이 강화됨(로비스트등록법 수정, 2006)

○ 로비스트등록법에 대한 개정 내용을 포함하여 ‘연방책임법’ 개정안을 제출함(‘06.4월)

- 일정한 공직보유자 퇴직 후 5년간 로비활동 금지

- 위법행위에 대한 조사기간 연장(10년)

- 로비스트의 고위관료 접촉 관련 월별보고 의무화

- 성공수당의 수령과 지급 금지

- 법위반 로비스트의 2년간 로비활동 금지 등

○ 온라인 등록시스템 강화, 로비스트 윤리강령 적용 감독 등 로비스트등록처의 역할과 기능을 제고하는 방향으로 나가고 있음

2. 로비스트 관련 별도의 법제는 없으나 기타규정(의회규칙, 로비스트 행동강령 등)을 통해 불법로비활동 예방

(1) EU

□ 유럽의회 로비스트 활동을 규율함(유럽의회 절차규칙, ‘87.7월)

○ 로비스트들에 대한 최장1년 유효기간의 출입증 발급, 본인이 대리하는 이해관계의 서면신고, 정보취득을 위한 부정직한 행위의 금지, 행위규범 불이행시 출입증의 회수 등을 규정함

□ 유럽집행위원회 관련 자문기준을 제시함(유럽집행위원회 자문에 관한 일반원칙과 최저기준, ‘03.1월)

○ 자문과 관련된 모든 발언의 명확화, 공개적인 대중자문의 인터넷 공표, 서면의 공개자문에 대한 충분한 참여시한(최소 8주) 보장 등을 규정하고 있으나 법적 구속력은 없음

□ 고속 성장중인 로비산업의 투명성 제고를 위한 새 행동강령 등 로비스트 규제안을 마련중에 있음(‘06.5월)

○ 로비스트들이 인터넷을 통해 자발적으로 등록시스템에 등록하고 공동의 새 행동강령에 서명하도록 요구하고 있음

○ 이는 등록을 강제하는 경우 로비스트들의 반발을 무마하는 데 장시간이 소요되고 법적 소송에 말릴 위험성도 있다는 점을 들어 임의적 규정으로 절충한 결과임

※ EU의 로비감시단체인 `로비의 투명성과 윤리규칙을 위한 동맹'(ALTER- EU)은 동 규칙이 기존의 임의 규칙을 보완하는 수준이어서 로비스트들이 누구를 대변하고 어떻게 돈을 벌며 EU 관리들과 어떤 관계인지 등을 의무적으로 등록토록 하는 강제법규와는 거리가 있다고 비판

(2) 영국

□ 의원에 대한 이익추구활동내용을 등록하도록 함(상원에서의 행위기준, ‘02.3월)

○ 의원들은 자신들의 행동에 영향을 미칠 수 있는 재정적․비재정적 이익을 상원이익등록부에 등록해야 함

※ 의정활동과 무관한 조언 등의 대가로 받은 수입은 원하는 경우에만 등록

□ 하원의원에 대해 이익공개의무를 부여함(하원의원의 행위에 관한 지침, ‘05.7월)

○ 하원의원은 자신의 이익을 등록, 선언, 공탁으로 공개하여야 함

- 등록 : 유급의 기관장직, 유급의 고용 또는 사무직․전문직, 의원에게 보수․혜택․편의를 제공하는 후원 또는 재정지원, 의원연봉의 1%를 초과하는 선물․혜택․편의, 해외방문, 주식보유 등 등록

- 선언 : 본회의․상임위․특위 절차 중의 이익, 질의․조기동의 등 서면통지시의 이익, 각료․정부공무원과의 의견교환에서의 이익을 공개 선언

- 공탁 : 의원의 권한 내에서 서비스 제공시 고용협정 공탁

※ ‘직업정치자문가협회’, ‘공공관계연구소’라는 2개의 의회로비스트협회에서 그들의 업무를 규율하기 위한 자발적 행위규범을 발효시키고 직업로비스트 등록부 마련

(3) 독일

□ 이익단체를 등록하도록 하고 그 리스트를 공개함(연방하원 의사규칙 부속서 2)

○ 연방하원 또는 연방정부에서 자신의 이익을 표현하거나 옹호하기를 원하는 모든 단체들은 연방의회에 등록되거나 의회출입증을 발급받아야 하며, 연방하원 또는 연방정부 차원에서 매년 상기 이익단체 리스트를 작성․공개함

○ 공․사기업 임직원직 보유, 경영 관여, 재단․단체 가입 등 의원들의 의회 외부활동 일체를 의장에게 보고하고 의원들의 등록자료는 인터넷에 공개하여야 함

※ 이익단체의 의견수렴의무를 정부에게 부과함으로써 국민의 알권리를 보장하는 대신 이익단체 등록․공개 등 관련 법제는 부재

※ 다만 독일로비스트연합, 독일언론인협회, 독일로비스트에이전트협회, 독일경제연합이 참여하는 ‘독일로비스트협회’가 자발적인 자율규제기관으로서 로비스트 행동강령을 제정하고 로비스트의 부정행위시 경고나 공개질책 등의 제재조치

4. 국가 차원에서 로비활동 불인정 또는 무시

(1) 일본

○ 현행 우리 법제와 유사하게 ‘공직에 있는 자 등의 알선행위에 의한 이득등의 처벌에 관한 법률’에 따라 공무원에 대한 알선․청탁을 금지하고, 법위반시 1~3년간 징역 또는 250만엔 이하 벌금에 처함

○ 로비 관련 직접규제책은 없으나 정치자금조성, 정치윤리, 선거부정 등을 다루는 정치개혁법을 통해 기업 등 이익집단의 불법적 로비활동을 축소시키려는 방안을 지속적으로 마련하고 있음

- ‘00.4월 제정된 ’공무원윤리법‘ 제정으로 중앙부처 과장보 이상이 이익집단 관련자로부터 5천엔 이상 선물․접대를 받았을 경우 상사에게 보고하고 2만엔 이상은 공개, 자신이 비용을 지불하더라도 이익집단 관련자와는 골프나 식사를 할 수 없도록 규정함

(2) 프랑스

○ 사실상 로비스트가 존재하지만, 국가는 로비활동과 그에 대한 규제를 무시하는 방관적 태도를 견지하고 있음

- 로비활동 관련 행위․윤리규범은 없으나 부적절하게 행동하는 자는 누구라도 구두권고의 대상이 되거나 상원의원들의 요청으로 ‘기피인물’로 선언할 수 있음

- 로비스트나 압력단체 리스트 또는 등록부는 없음

※ 국민의회 의사규칙을 통해 사적․지역적․직업적 이익 옹호 목적의 단체 설립 금지

5. 우리나라 도입을 위한 시사점

□ 로비제도 인정여부 및 운영형태는 국가의 정치체제 및 정당제도와 밀접히 연관되어 있다고 볼 수 있음

○ 미국의 경우 중앙당의 존재가 미미하고 의원에 대한 정당의 기율이 미약해 개별의원들의 성향이 의회내 표결에 결정적인 역할을 하는 등 의회 중심의 로비가 주를 이룸

○ 그러나 대통령제 하에서 행정부의 영향력이 강해지면서 로비대상이 의회뿐만 아니라 행정부 공무원으로 확장되는 경향이 있음

- 개별의원이나 행정부 공무원에 대한 이익집단의 영향력 행사가 활발해지면서 로비스트의 활동에 대한 법적규제의 필요성이 대두됨

○ 의원내각제에 기반한 정치체제를 운영해 온 유럽국가에서는 로비활동이 상․하원 의원에게 집중되는 현상이 나타남

- 비례대표제 등으로 정당의 기율이 강해 당론이 중요하며 개별접촉을 기본으로 하는 로비의 영향력은 다소 미흡함

□ 청원권 보장, 알권리 증진 등 연혁적 측면을 고려, 로비활동에 대한 법률적 통제는 상대적으로 느슨한 편임

○ 의원 등 로비대상과 이익단체 등 로비주체 각각의 활동이 활발한 미국․캐나다의 경우 정책과정의 투명성 제고에 중점을 두고 있음

- 즉, 의원은 의원윤리를 강화하고, 행정공무원은 정책관련 정보공개 책임을 지며, 로비스트는 등록 후 그 활동을 공개하도록 함

○ 역사적 산물로 보통선거가 정착된 유럽은 의원들의 공적 대표 성격이 강조되어 정책과정의 투명성 제고 책임을 의원에게 부여하는 것으로 판단됨

- 의원의 이해관계는 상세히 등록․공개토록 하면서도 로비스트의 등록은 아예 외면하거나(영국), 출입증 발급 정도의 문제로 인식하는가 하면(독일), 국가 차원에서 이를 무시하는 분위기임(프랑스)

□ 최근 부패방지, 의원윤리 차원에서 로비관련 규제가 강화되는 추세임

○ 미국은 의회를 중심으로 의원윤리 강화 차원에서 로비스트에 의한 선물․여행 제공금지, 로비활동공개 강화 등을 추진하고 있음

○ 캐나다․EU 등도 로비산업 성장에 발맞추어 로비활동 투명성․책임성 제고를 위한 통제를 강화하는 추세임

▷ 우리나라의 경우 주요 선진국에 비해 로비활동의 유혹이  클 수 있는 정치․행정․문화적 구조를 가짐

▪최근 중앙당의 기율이 상당히 약화되고 상임위 중심의 의정활동이 강화되는 등 각 분야에서 의원 개인의 영향력이 상당한 것으로 보여짐

▪대통령제 하에서 행정부의 영향력이 강하고, 실제로 제반 정책과정에서 명망 높은 사회지도층의 영향력 행사를 통한 로비 실현가능성이 높음

- 연고주의 문화, 정책과정의 투명성 미흡 등

V. 제도 도입시 주요 쟁점사항 및 대안검토

1. 로비활동의 정의 및 범위

□ 로비활동의 정의

○ ‘제3자를 통해 입법부․행정부의 의사결정에 영향을 미치기 위해 공무원․정치인 등과 접촉하는 행위’

□ 로비활동의 범주(로비스트의 직무범위)

○ 로비대상의 범주는 기준에 따라 다양하게 나눌 수 있겠으나, 로비단계 또는 최종목표물을 기준으로 입법과정, 정책수립․집행과정으로 구분할 수 있음

<1안> : 입법과정만 포함

- 법안의 제․개정 발의, 상정, 심의, 의결 등

<2안> : 입법과정 뿐만 아니라 정책결정․집행과정도 포함

- 정부규칙 제․개정, 행정계획․정책 등 수립․조정․채택․시행, 공직 임명․인준 등 인사, 보조금 지급 등 경제적 이익부여, 계약결정․인허가승인 등 행정처분

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 입법과정만 대상	▪사회복지․안보비용 등 엄청난 재정수요 대비 재정능력 제한 고려시, - 입법과정만 로비대상으로 인정하는 것이 현실적	▪현대국가의 행정입법 강화 추세 감안시, - 로비활동대상을 의회에 국한하기 곤란 ▪정부주도 정책결정사항에 대한 이해관계인의 자유로운 의견개진 및 이익표출 제한
<2안> 입법과정 및 정책과정 포함	▪행정입법 강화추세에 합당 ▪입법․행정 등 제반 공익결정과정에 광범위한 이익표출 제도화 가능	▪정책과정에 대한 로비 허용시 한정된 재정능력과 경제규모를 대상으로 하는 국가정책결정구조 왜곡 우려 ▪외국로비에 국가정책 노출 위험

※ 해외사례

▪미국은 일정 범주를 정하지 않고 인적대상(특정한 행정부․입법부 공무원)과 의사교환수단(구두․서면․전자적 방법)만 정의

▪캐나다는 <2안>과 동일

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <2안>과 유사하게 열거하고 있으나 계약결정․금전지원 등 일부내용 미포함

□ 조직차원의 대상범위

○ 로비활동의 무대 또는 접촉대상 공무원을 기준으로 구분할 수 있으며, 입법부에서 행정부로 확대되는 추세임

<1안> 입법부에 한정

- 국회의원, 의원보좌진, 전문위원․입법보좌관 등 국회․지방의회 사무처 직원 포함, 단 정당인 등 정치인 포함 범위에 대해서는 사회적지위․실질적영향력 등을 고려하여 구체적인 검토 필요

<2안> 입법부에 행정부까지 포함

- 지자체․공공기관 포함, 단 대상공무원의 범위에 대해서는 업무성격․지위 등을 고려하여 구체적인 검토 필요

<3안> 입법부․행정부․사법부 포함

- 사법부의 경우 등기․호적․경매 등 사법행정업무에 한정

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 입법부에 한정	▪의회의 특성상 다수 의원들이 상이한 입장에서 다양한 의견을 개진 - 특정집단의 절대적 영향력행사를 방지하면서도 이견 조정 및 제3의 결론 도출 가능	▪법률 구체화 및 집행으로 로비활동이 집중되는 행정부에 대한 음성적․불법적 영향력행사 차단 불가능
<2안> 입법부에 행정부까지 포함	▪국가정책결정에 영향을 미치는 주요 주체의 로비활동 등록․공개로 정책과정의 민주성․투명성 제고	▪의회의 입법안 마련과정과 달리 특정업무를 수행하는 특정인에 대한 직접 로비의 집중을 허용하게 되어 국가정책의 객관적 추진 곤란 우려
<3안> 입법부․행정부․사법부 포함	▪국가기관의 일체 입법․행정행위를 모두 공개․감시할 수 있어 국민적 호응 기대	▪제도도입 초기단계에서 등록기관 업무 과중으로 인한 형식적 관리 우려

※ 해외사례

▪미국은 <2안>과 유사하며 행정공무원에 지자체, 공기업 포함

▪캐나다는 <2안>과 유사하지만 지자체, 공기업, 외교관 및 국제기구 공무원 제외

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <2안>과 유사(법률에 따라 공무원으로 인정된 자)

2. 로비스트의 개념 및 자격

□ ‘로비스트’의 정의

○ ‘입법 또는 정책과정에서 대리인의 이익을 위하여 공무원․정치인 등과 접촉하는 자’

- 자신의 이익을 위해 활동하는 자, 자국의 이익을 위해 외교활동을 수행하는 외교관, 별도의 관계법에 따라 수행하는 소송․심판대리인 등 전문직 제외

※ 미국․캐나다, 3개 의원제출법안 모두 보상을 전제로 대리하는 경우만을 규정

□ 로비스트 자격 및 결격사유

○ 로비스트의 자격과 관련하여 시험합격․자격증보유․유관업무경험 등 전문성이 필요한지 여부에 따라 구분가능함

<1안> 누구에게나 동등한 자격으로 개방

- 전문성에 상관없이 누구에게나 개방

※ 다만 개별법에 전문자격증 소지자에게만 인정되는 대행․대리는 그대로 존속

<2안> 고도의 전문성이 요구되는 분야의 경우 분야별 전문가에게만 인정

- 시험합격․자격증보유․유관업무경험 등 타 전문직종에 준하는 전문성 필요

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 누구에게나 개방	▪청원권행사 확대 및 알권리 증진이라는 로비스트 법제화 취지에 부합 ▪그동안 금지되었던 공무원직무관련 영리로비가 허용되는 것이므로 전문직들의 업무영역도 오히려 확대 - 법률로 정해져 있는 전문직들의 고유업무영역이 침범된다고 보기 곤란 ▪실제 로비스트 고용은 결국 시장원리에 의해 결정	▪시험합격․연수 등을 요구하는 타 전문직종과의 형평성 문제 대두 ▪전문직들의 고유업무영역과 새로이 허용되는 공무원 직무관련 업무영역간 불명확한 경계가 있어 이에 대한 해석 내지 논란 여지 존재 ▪일정 자격을 요구하지 않으므로 로비스트 등록 남발로 인한 행정낭비 우려
<2안> 전문성 필요	▪자격증 또는 업무경험을 보유한 전문가들에 의한 로비활성화 기대	▪자격요건을 제한함으로써 청원권 행사 및 알권리 제고라는 로비활동 법제화 취지에 다소 위배

○ 로비활동의 신뢰성․윤리성 제고를 위하여 특정 분야․지위에 있는 자나 문제가 되는 과거 전력보유자는 제한할 필요가 있음

○ 퇴직공직자(법조계 포함)의 로비활동을 제한할 것인가의 여부에 따라 대안구분이 가능함

<1안> 특별히 제한하지 않는 방안

- 현행 공직자윤리법의 퇴직자 취업제한 규정 적용

<2안> 퇴직후 일정기간 자신이 근무한 기관에 대한 로비활동 제한

<3안> 분야별 또는 직위별로 제한을 강화하는 방안

- 특정분야업무(예: 무역, 조약협상)나 일정직위(예: 장․차관, 일정호봉 이상 공무원)에 대해 제한

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 특별히 제한하지 않는 방안	▪퇴직공무원의 해당분야 전문지식이나 경험을 활용함으로써 국가전체 차원의 이익 증대	▪현재 만연한 회전문현상의 폐해 심화 ▪지배적 지위의 특정이익집단이 독점이익을 향유함으로써 소외계층의 상대적 박탈감 가중 ▪공직을 ‘몸값 올리기’ 수단으로 사용하는 일부로 인해 공직에 대한 국민의 불신 축적
<2안> 재직했던 기관에 대한 로비활동 제한	▪퇴직관료에 대한 전관예우 차단 가능 ▪사익을 목적으로 공직을 활용하는 폐해를 차단함으로써 공직에 대한 국민신뢰 회복 ▪연고주의 등 부패친화적 문화 개선 기대	▪퇴직공무원의 해당분야 전문지식이나 경험을 적절히 활용할 기회 제한
<3안> 분야별 또는 직위별로 제한하는 방안	▪현재 가장 심각한 문제라 할 수 있는 퇴직관료에 의한 로비 통제근거 마련 ▪사익을 목적으로 공직을 활용하는 폐해를 차단함으로써 공직에 대한 국민신뢰 회복 ▪연고주의 등 부패친화적 문화 개선 기대	▪퇴직공무원의 해당분야 전문지식이나 경험을 적절히 활용할 기회 제한 ▪퇴직공무원에 대한 직업선택의 자유 침해 내지 역차별 논란

※ 해외사례

▪미국의 경우 윤리개혁법에 따라 무역 또는 조약협상 관련 퇴직 후 1년간 로비접촉 금지, 부통령․17호봉이상 전직공무원(군장교․입법부직원 포함)․대통령비서실 일정직급 이상 전직공무원․의회의원의 경우 퇴직후 1년간 이들 기관에 대한 로비접촉 금지

▪캐나다는 별도 규정 없음

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 관련 규정 없음

○ 위법행위 전력자 자격제한에 대해서도 대안 구분이 가능함

<1안> 뇌물수수 등 부패 관련 위법행위 전력자 제한

<2안> 로비관련법 위반으로 확정판결을 받거나 등록취소된 후에도 제한

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 부패 전력자 제한	▪부패 전력자의 로비활동 제한을 통한 로비스트의 청렴성․윤리성 보장 가능	▪로비법 위반자에 대한 적절한 조치가 없어 제도의 실효성 크게 저하
<2안> 부패 전력자 및 로비법 위반자 제한	▪로비법 위반자의 활동결과 역시 개인적 권리 남용 차원을 넘어 국가정책결정에 미치는 영향이 지대하다는 점에서 엄격한 제한 타당 ▪부패통제 및 로비스트법 실효성 증대	▪로비법 위반에 대한 과도한 제재시 로비활동 위축 및 음성화 우려

※ 해외사례

▪미국은 별도로 규정하지 않음

▪캐나다의 경우 ‘06.4월 ｢연방책임법｣에 따라 로비법 등을 위반한 로비스트는 2년간 로비활동 금지

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <2안>과 유사한 결격사유 규정

□ 로비스트의 국적문제

○ 외교․국방정책, 다국적기업활동 등 국경을 초월한 로비활동이 증가하고 있어 로비스트의 국적을 제한할 것인가의 여부에 따라 대안을 구분할 수 있음

<1안> 한국인에게만 허용하는 경우

- 이중국적자는 외국인으로 간주하여 불허

<2안> 외국인에게도 허용하는 경우

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 한국인에게만 허용	▪국내입법․정책과정에 대한 외국인의 간섭 및 영향력 행사 차단	▪국제화․세계화 시대에 비추어 외국인과 한국인의 동일한 활동을 국적으로 차별하는 것은 평등의 원칙에 반하고 불필요한 입법의 과잉
<2안> 외국인에게도 허용	▪로비활동의 국제화 추세에 부합 ▪외국인에 대한 법적용의 형평성 제고 가능	▪외국인의 로비활동을 허용하는 경우 국내 입법과정과 정책결정과정이 외국의 영향권 하에 노출되어 중대한 국익 노출 우려

※ 해외사례

▪미국은 <1안>과 유사, 캐나다는 <2안>과 유사

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <2안>과 유사(외국인 배제 규정 없음)

□ 등록의무가 있는 로비스트의 범위

○ 일시적 로비행위까지 관리하는 데에는 무리가 있으므로 등록의무가 있는 로비스트 범위를 한정할 필요가 있음

<1안> 소득․활동시간을 불문하고 등록

- 등록면제 불인정

<2안> 소득에 상관없이 일정 활동시간 이상인 경우 등록

- 특정고객을 위해 사용된 업무시간 중 20% 이상의 시간이 그 고객을 위한 로비활동에 사용된 경우

<3안> 일정 소득․활동시간 이상인 경우 등록

- 특정고객을 위해 사용된 업무시간 중 20% 이상의 시간이 그 고객을 위한 로비활동에 사용되고,

- 고객 1인당 총소득금액 5백만원 이상 또는 전체로비활동에 대한 총소득금액 2천만원 이상인 경우

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> 소득․활동시간 불문하고 등록	▪로비활동에 대한 국민의 알권리 보장 극대화 ▪제도도입 초기 혼란상황에서 예외없는 등록원칙을 수립․이행함으로써 법의 실효성 제고 기대	▪제한된 행정력 하에서 현실적으로 부패발생 가능성이 적은 부분까지 등록의무를 부과하는 것이 실효성 있는지 의문
<2안> 소득 불문하고 일정 활동시간 이상 등록	▪명망있는 시민단체, 활동가 등 수입은 없지만 상당한 영향력을 행사하는 다양한 로비스트에 대해 국민의 알권리 충족 ▪공개가 무의미한 로비활동 관련 합리적인 수준의 등록면제를 인정함으로써 행정의 효율성 제고	▪등록면제사유를 인정함으로써 등록회피 수단으로 악용 가능
<3안> 일정 소득․활동시간 이상 등록	▪소득과 활동이 많아 상대적으로 이슈화될 가능성이 큰 로비스트에 집중․주목함으로써 사회지도층 영향력행사의 투명성제고 및 불법로비 통제 기대 ▪한정된 행정력의 효율적 사용 기대	▪등록면제사유를 인정함으로써 등록회피 수단으로 악용 가능 - 제도도입단계에서 불필요한 예외를 인정함으로써 법의 실효성 저하 ▪대가의 이전가능성 고려시 비영리 로비스트라 하여 부패가능성이 없다고 볼 수 없으므로 관리상의 사각지대만 형성되는 부작용 발생

○ 협회․단체의 자체 로비활동은 등록대상

※ 해외사례

▪미국은 <3안>과 유사, 캐나다는 <1안>과 유사

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 특별한 규정이 없으므로 <1안>과 유사

□ 외국 정부․단체의 이익을 위한 로비(해외로비) 별도관리 여부

○ 외국 정부나 단체의 이익을 위한 로비활동과 내국인 또는 단체의 이익을 위한 로비활동을 구분할 필요성이 있는지에 따라 구분가능함

<1안> 국내로비와 통합관리

- 해외로비스트 자격요건, 등록․공개 등을 국내로비와 통합하여 관리

<2안> 국내로비와 별도로 관리

- 이중국적자의 경우 외국인으로 간주하여 국내로비와 구분 관리

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 국내로비와 통합관리	▪동일한 목적의 활동을 이익의 소재에 따라 차별하는 것은 평등의 원칙에 반하고 불필요한 입법의 과잉 ▪통합관리를 통한 행정의 효율성 증대	▪관리과정에서 국익과 특정이익간 구별이 모호해지면서 국가기밀 누출 등 부작용 발생 우려
<2안> 국내로비와 별도로 관리	▪해외로비는 단순한 정책결정의 합리성 제고 관점이 아니라 국익 관점에서 접근할 필요가 있기 때문에 국내로비와 별도로 규율하는 것이 타당	▪별도관리에 따르는 행정상의 비효율 ▪통상 국내로비에 비해 해외로비에 가해지는 규제가 상대적으로 미약해 형평성 문제 대두

※ 해외사례

▪미국은 <2안>과 유사

- 국내로비는 ‘로비활동공개법’에 따라 의회사무처에서, 해외로비는 ‘외국대리인등록법’에 따라 법무부에서 관리

▪캐나다는 <1안>과 유사

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 특별한 규정이 없으므로 <1안>과 유사

3. 로비스트 등록 및 활동보고

□ 로비스트 등록시기 및 등록내용

○ 로비스트가 사안별로 즉시 등록하고 그 등록내용을 일반에 공개하도록 하는 것이 동 제도 도입의 요체임

○ 로비활동 개시후 일정기간(예컨대 30일) 이내 등록하는 것이 바람직함

※ 해외사례

▪미국은 로비스트가 최초로 로비접촉을 했거나 로비접촉을 하기 위해 피고용 또는 수임된 날 중의 빠른 날로부터 45일 이내 등록

▪캐나다는 로비행위 개시 후 10일 이내 등록관에게 신고서 제출

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 특별한 규정 없음

○ 로비스트 등록내용은 등록자 및 의뢰인 관련사항, 의뢰인 이외 로비활동에 관련된 조직․외국단체, 해당 로비스트의 전 근무기관 직위 등 가급적 구체적으로 규정하는 것이 바람직함

※ 해외사례

▪미국․캐나다 모두 위와 유사

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 해당 로비스트의 전 공공기관 직위는 미포함

□ 등록․관리 주관기관

○ 등록․관리 주관기관은 로비스트 등록 및 활동실적 접수, 등록 및 활동내용 사실 확인, 위법행위 여부 확인․조사, 위법행위시 제재 등의 역할을 수행하게 됨

○ 등록․관리 주관기관에 대해서는 크게 행정부와 입법부 중 어디로 할 것인가, 행정부로 하는 경우도 어느 기관으로 할 것인가에 대해 대안 개발이 가능함

○ 행정부와 입법부 중 어디로 할 것인가에 따라 구분이 가능함

<1안> 행정부

<2안> 입법부

<3안> 제3의 독립기관

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 행정부	▪로비활동이 행정부를 주요대상으로 한다는 점에서 국회보다는 행정부에서 관리하는 것이 더 효과적 ▪행정부내 반부패관계기관간 업무분담으로 로비활동의 투명성 제고 ▪회계사․세무사․건축사 등 기타 전문직들도 해당 행정기관에 등록	▪로비관계법을 부패방지 차원에서만 운영하여 입법과정에서 로비활동이 갖는 독자적 역할을 무시할 우려
<2안> 입법부	▪궁극적인 정책결정이 입법에 의해 이루어지므로 국회를 등록기관으로 하는 것이 타당	▪국회사무처의 업무영역 고려시 광범하고도 다양한 형태의 행정부 대상 로비 관리․감독 불가능
<3안> 제3의 독립기관	▪로비스트 관련사항을 새로이 전담함으로써 업무의 전문성․효율성 증대	▪조직 신설에 따라 인적․재정적 지원이 필요하므로 국민부담 가중

※ 해외사례

▪미국은 <2안>(상․하원 사무총장), 캐나다는 <3안>(등록장관), 독일은 직능단체인 로비스트협회에서 주관

※ 국내 제출법안

▪이은영의원은 <2안>, 정몽준․이승희의원은 <1안>

○ 행정부내 기관으로 할 경우 불법․음성적 청탁방지 및 정책투명성 제고 등 제도도입 취지와 우리나라의 반부패 청렴대책 추진체계 등을 종합적으로 고려하여 주관부서(청렴위 또는 법무부)를 결정할 필요가 있음

□ 로비활동내역 보고

○ 먼저, 보고내용의 범위와 관련하여 두 가지 안으로 구분가능함

<1안> 로비활동과 수입․지출내역 등 구체적인 사항

- 로비활동의 대상․목적․주요인적사항, 활동내용 및 진술, 비용 및 소득, 지출내역, 정치자금 및 기부금내역(현금․금품․향응 포함) 등

<2안> 로비활동 및 의뢰인과 관계되는 기본사항만 보고

- 비용 및 소득, 지출내역, 정치자금 및 기부금내역은 개괄적인 추계액으로만 보고

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 로비활동내역 일체	▪이익추구 관련 로비활동 일체의 투명성 보장	▪과도한 금전관계 정보공개로 사생활 침해 논란 ▪보고내용 관리부담도 필요이상으로 증가 우려
<2안> 기본사항만 보고	▪로비활동의 공개 및 투명성 확보에 충실하면서도 개인정보 특히 보수․금전관계에 대한 적절한 보호 가능	▪1안에 비해 상대적으로 금전․이익추구 공개의 선명성 미흡

※ 해외 사례

▪미국은 <2안>과 유사(특히 총소득 또는 총경비 관련 10,000불 초과시 20,000불로 계산, 10,000불 이하인 경우 관련된 진술 포함)

▪캐나다는 로비스트의 활동보고서 제출의무 부재

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <1안>과 유사하나 정몽준․이승희의원은 정치자금 및 기부금내역 미포함

○ 한편 보고주기는 로비스트의 책임성 제고를 위해 짧게 하는 것이 바람직하겠으나, 사실여부 파악과 제재조치 발동 등 현실적 행정력을 고려할 필요가 있으며, 해당사안 관련 로비활동의 종료를 명확히 하기 위해 종결보고도 필요함

<1안> 반기별 또는 연1회

<2안> 분기별

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 반기별 또는 연1회	▪현실적인 행정력 고려시 합리적인 수준의 보고주기	▪보고주기가 짧은 경우보다는 로비스트의 책임성 및 로비활동의 투명성 확보 다소 미흡
<2안> 분기별	▪로비스트의 책임성 및 로비활동의 투명성 제고 노력	▪로비스트의 보고의무 형식화 우려 ▪제한된 행정력 고려시 등록기관의 사실여부 파악도 형식화될 우려

※ 해외사례

▪미국은 <2안>(반기별 보고에서 최근 분기별 보고로 강화)

▪캐나다는 <1안>(연1회)

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 <1안>(반기별 보고)

4. 로비활동의 공개 범위와 방법

○ 등록․보고내용의 공개여부, 공개범위, 공개방법에 따라 여러 가지 대안을 도출할 수 있음

○ 로비활동 법제화의 핵심이 일반국민에 대한 ‘공개’인 만큼 등록․보고내용을 공개해야 한다는 데에는 이론의 여지가 없음

- 다만, 로비활동의 투명성 제고와 국민의 합리적 판단을 위한 자료제공이라는 입법목적에 충실하면서도 로비스트 본인 및 의뢰인의 명예 또는 프라이버시가 직접 침해되지 않는 방향으로 공개할 필요가 있음

○ 공개범위에 대해서 활동내용의 구체성 정도에 따라 구분가능함

<1안> 기본사항만 공개

- 등록․보고된 사항과 별개로 로비주체․객체․단계․수단 등 기본사항만 공개

<2안> 모두 공개

- 등록․보고된 사항 그대로 모두 공개

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 기본사항만 공개	▪개인의 정보를 보호하면서도 주요영향력 행사과정의 공개를 통한 정책과정의 투명성 확보	▪불확정 개념에 의한 예외 인정시 공개제외사유가 지나치게 광범위해져 ‘로비활동 공개 및 투명성 제고’라는 입법취지 무색 ▪공개사항과 비공개사항 구분관리에 따르는 행정부담 발생
<2안> 모두 공개	▪로비활동의 투명성 및 국민의 알권리 극대화	▪접촉대상자 실명공개, 소득노출 등의 과정에서 본인 및 의뢰인의 명예 또는 프라이버시 침해 우려

※ 해외사례

▪미국은 별도 규정이 없고, 캐나다는 ‘위협을 초래할 합리적 이유가 있는 경우’ 등록사항 공개제한

※ 국내 제출법안

▪이은영의원법안은 ‘국익에 현저한 침해가 발생할 우려가 있거나 개인 또는 기관의 명예를 훼손할 우려가 있는 경우’ 제한 가능, 정몽준․이승희의원은 특별한 규정 없음

○ 공개방법에 대해서도 두 가지 대안으로 구분 가능함

<1안> 일반인에게 언제든지 공개

- 공개 요구가 없더라도 상시적으로 로비스트 등록부 및 활동보고서 열람이 가능하도록 관련 자료 비치

<2안> 요청시 공개

- 개인이나 기관에서 요청할 경우에만 제한적으로 공개

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 일반대중에게 언제든지 공개	▪로비활동 공개 및 투명성 제고라는 동 제도 도입 취지에 부합 ▪OPEN 시스템 등 정보기술을 활용한 부패통제 수단으로 행정의 책임성․신뢰성 제고 가능	▪공개 관련 행정수요 증대로 인해 문서관리 소홀시 정보 멸실 가능성 존재
<2안> 요청시 공개	▪관할기관의 행정편의 증대	▪공개를 목적으로 하는 제도도입 취지에 위배

※ 해외사례

▪미국은 <1안>(공개 검사, 사본화 가능, 인터넷 공개, 등록․보고 종료 이후 최소 6년간 보관)

▪캐나다도 <1안>에 유사(등록관이 등록부 관리, 일반국민은 등록관이 정하는 적절한 장소․시간에 등록부 열람, 등록관은 요금을 징수하여 복제 교부 또는 기타 서비스 제공)

※ 국내 제출법안

▪이은영의원법안은 <1안>, 정몽준․이승희의원은 <2안>

5. 불법로비 및 의무위반행위에 대한 제재장치

□ 위법․불법행위 제재 필요성

○ 로비활동 법제화의 실효성을 확보하기 위해 위법․불법행위에 대한 엄격한 제재장치를 마련할 필요가 있음

○ 제재의 강도는 제도의 취지 및 실효성 담보, 외국사례, 타 법률과의 관계 등을 고려하여 적절한 수준으로 결정

- 외국은 대체로 처벌규정 자체가 미약하고 해당규정마저도 엄격하게 적용하지 않고 있음

- 다만 최근 들어 미국․캐나다 등에서도 불법로비로 인한 국민들의 정부정책 불신이 심화되면서 위법행위에 대한 제재가 강화되는 추세에 있음

□ 위법행위 확인․조사

○ 위법행위에 대한 확인이 전제되어야 처벌이 가능하므로 확인․조사는 실효성 확보의 관건임

○ 확인․조사를 어떻게 할 것인가에 대해서 두 가지 대안도출이 가능하며 이는 추후 주관부서 결정에 따라 해결될 것임

<1안> 위법행위 신고접수․확인기관과 조사․처벌기관 분리

- 위법행위 신고접수․사실확인까지는 로비스트 주관기관이 담당하고, 구체적인 조사와 처벌은 사법기관에서 수행

<2안> 로비스트 주관기관에서 위법행위 조사후 사법기관에 고발

- 신고접수기관에서 위법행위 조사후 일정 범위의 제재(과태료)까지 담당(단, 행정형벌의 경우 사법기관에 고발조치)

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점(논리)	단점
<1안> 접수․확인기관과 조사․처벌기관 분리	▪기왕의 업무소관 분장에 따라 당연히 사실확인과 조사업무를 분담함으로써 등록주관기관(정책결정 투명성 제고)과 사정기관(불법행위 제재) 각각의 목적과 권한에 부합하는 제도 운영 가능	▪위법행위 신고․사실확인 후 그 결과를 사법기관에 이첩하는 데 그칠 경우 불법행위에 대한 신속한 조치 지연
<2안> 사법기관은 제재․처벌만	▪위법행위에 대해 등록주관기관의 신속하고도 즉시성있는 조치 가능	▪등록주관기관에 조사권 및 일정범위의 제재권한까지 부여하는 경우 유관기관․일반국민의 반발 우려

※ 해외사례

▪미국은 상․하원에서 등록․보고내용 불일치시 연방검사에게 통지하는 시스템에서 최근 회계감사원이 연1회 로비활동 등록․보고사항을 일제 감사(조사)하는 시스템을 도입하는 등 위법행위 확인․조사기능 강화

▪캐나다는 특별한 규정 없음

※ 국내 제출법안

▪3개 의원제출법안 모두 특별한 규정 없음

□ 위법행위 유형 및 제재의 강도

<위법행위의 유형(예시)>

① 등록하지 않고 로비활동을 한 경우(미등록 로비활동)

- 자유형, 자격상실․정지 등의 병과를 통한 강력한 처벌

② 등록은 하였으나 허위신고․활동기록 제출의무위반․비밀누설 등 고의적으로 의무를 위반한 경우

- 재산형 또는 자격정지(병과)

③ 일정금액이상의 접대, 선물 등 로비활동의 특성상 허용될 수 없는 금지행위를 한 경우

- 재산형 또는 자격정지(병과)

④ 기타 등록․공개 관련 법률상 의무를 경미하게 위반한 경우

- 재산형 또는 과태료 처분

<위법행위별 제재의 강도>

구분	제재의 강도
미등록 로비활동	▪자유형, 자격상실․정지 등의 병과를 통한 강력한 처벌 - 미등록로비스트의 활동 허용은 동 제도 도입취지에도 위배 - 금전적 제재를 가하는 경우 일정한 금전 부담을 통해 추구하는 사익 달성을 사실상 방조하는 폐해 발생
각종 주요 의무의 고의적 위반	▪재산형 또는 자격정지(병과) - 미등록 로비활동에 비해 죄질이 더 나쁘지는 않지만 건전하고 투명한 로비활동의 정착을 위해 엄격한 제재 필요
로비활동 특성상 불허되는 금지 행위를 한 경우	▪재산형 또는 자격정지(병과) - 미등록 로비활동에 비해 죄질이 더 나쁘지는 않지만 건전하고 투명한 로비활동의 정착을 위해 엄격한 제재 필요
기타 등록 및 공개와 관련된 법률상 의무를 경미하게 위반	▪재산형 또는 과태료 처분 - 과실, 오류에 의한 법 위반의 경우도 위법행위에 걸맞는 적절한 제재 필요

※ 해외사례

▪미국

- 등록, 보고, 보완 관련 고의적 위법행위시 5만불 이하 민사벌금 부과(최근 10만불로 상향조정)

- 외국대리인등록법에 따른 법 위반행위, 허위진술, 고의적 누락시 5천불 이하의 벌금 또는 6월 이하의 징역 또는 병과(경우에 따라 추방)

▪캐나다

- 즉결심판시 6월 이내 징역형과 2만5천불 이내 벌금 또는 양자 병과

- 정식재판시 10만불 이내 벌금 또는 2년 이내 징역 또는 양자 병과

※ 국내 제출법안

▪이승희의원법안은 1천만원 이하의 벌금으로 약한 제재, 정몽준․이은영의원은 위법행위 유형에 따라 1~3년이하 징역, 1천만~5천만원이하 벌금, 1백만~2천만원이하 과태료로 강한 제재

6. 기타 검토사항 : ‘로비스트’ 명칭 관련 문제

○ 실제 수행하는 역할, 용어가 국민에게 주는 이미지, 이해의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 명칭 설정 필요

<1안> ‘로비스트’

<2안> ‘청원대리인’

<3안> ‘정책관리(중개)사’

【대안별 장․단점 분석】

구분	장점	단점
<1안> ‘로비스트’	▪국내외에서 광범위하게 통용되는 개념 ▪‘정부의사결정에 대한 영향력 행사’라는 로비 본래 취지를 가장 적절하게 표현 ▪현재 국회계류중인 법안에서 이미 사용중	▪‘로비=불법청탁’이라는 인식으로 인해 법제화 추진에 부정적인 영향 우려
<2안> ‘청원대리인’	▪‘로비스트’가 가지는 기존의 부정적 이미지 탈피 가능 ▪정몽준법안에서 유사한 ‘외국대리인’ 표현 사용	▪‘청원’과 ‘로비’의 대상이 상이하므로 제도도입 취지를 충분히 반영하지 못할 우려 ▪우리나라는 정책투명성 제고, 청렴성 증진 차원에서 동 제도도입이 검토되고 있어 청원권의 확대 차원에서 로비스트 법제화가 이루어진 미국과 배경 상이
<3안> ‘정책관리 (중개)사’	▪‘로비스트’가 가지는 기존의 부정적 이미지 탈피 가능 ▪주요 로비대상이 특정전문직종의 업무가 아니라 일반적 정부정책임을 명확하게 나타내주는 이점	▪개념이 생소하여 익숙해지는 데까지 시간이 소요될 뿐만 아니라 불확정 개념에 대한 구체화 과정에서 상당한 논란 예상

VI. 기존 타 법령과의 상충성 여부 및 보완방향

□ 변호사 활동범위 관련 ｢변호사법｣ 등 개정

○ 변호사의 영리 로비활동을 금지하고 있는 현행 변호사법 개정 필요(제111조)

- 합법적인 로비활동을 규정하는 로비관계법이 제정되면 이는 일종의 특별법이어서 변호사법에 저촉되지 않으므로 변호사법 개정이 불필요하다는 견해도 있음

□ 영리로비활동 허용 관련 ｢특정범죄가중처벌법｣ 개정

○ 대가를 받고 공무원의 직무관련사항을 알선하는 경우 처벌하는 현행 특가법 개정 필요(제3조)

- 등록된 로비활동은 합법적인 활동이 되도록 관련규정 개정 필요

□ 뇌물수수 등 불법행위 규제 관련 ｢형법｣ 규정 유지

○ 형법에서는 공무원의 직무관련 각종 유형의 뇌물죄를 규정하고 있음(제129조~제133조)

- 로비관계법이 제정되더라도 뇌물죄가 합법화되는 것은 아니므로 공무원의 불법행위에 대한 제재는 유지해야 함

□ 퇴직공직자 재취업 제한 관련 ｢공직자윤리법｣ 개정 검토

○ 공직자의 퇴직후 로비활동은 등록여부에 상관없이 그 자체로서 공직사회의 청렴성․공정성에 부정적인 영향을 줄 소지

- 따라서 일정기간 로비스트로서의 취업 자체를 제한하거나 일정범위 내에서 로비접촉을 통제하는 방안을 검토할 필요가 있음

※ 현행 공직자윤리법은 퇴직일로부터 2년간 퇴직전 3년 이내 소속부서업무와 밀접한 관련이 있는 사기업에의 취업 제한(제17조)

□ ｢정치자금법｣ 개정 문제

○ 공무원이 담당․처리하는 사무에 대한 청탁․알선 행위 관련 정치자금 기부 및 수수를 금지하고 있음(제32조)

- 로비관계법이 제정되더라도 대가성 있는 불법정치자금 수수가 허용되어서는 안 되므로 당해 조항은 유지되어야 함

○ 다만 순수한 정치후원금과 특정행위 관련 대가성 있는 기부행위를 구분할 수 있는 장치 검토 필요

□ 청원권 행사수단 강화를 위한 ｢청원법｣ 개정

○ 청원의 방법과 절차를 정하고 있는 청원법도 ‘로비행위’를 적극적으로 인정하고 활용하는 방향으로 개정할 필요가 있음

- 청원법 제4조(청원사항)에 로비행위에 관한 정의를 추가함으로써 로비행위가 청원권의 행사방법임을 명시토록 함

※ 현행 청원법은 청원사항으로 피해의 구제, 법률․명령․조례․규칙 제․개정 및 폐지, 공무원의 위법․부당한 행위에 대한 징계 및 시정요구 등을 규정

□ 국회의원에 대한 윤리규범 강화

○ 국회의원의 자율적인 윤리규범 및 이의 실효성 확보를 통해 불법로비를 차단하고 의원의 윤리성을 제고하는 장치 병행 검토 필요

※ 현행 국회의원 윤리실천규범은 ‘법률안 기타 의안과 관련해 직접적인 이해관계가 있는 자로부터 직접 또는 간접으로 금품, 기타 재산상의 이익을 취득하거나 정치적인 목적으로 이를 공여해선 안 된다’고 선언적으로 규정하고 있으나 실효성 낮음

[참 고]

관련 법조문 발췌

<형법>

제129조(수뢰, 사전수뢰) ①공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

②공무원 또는 중재인이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원 또는 중재인이 된 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.

제130조(제삼자뇌물제공) 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제삼자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰) ①공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때에는 1년 이상의 유기징역에 처한다.

②공무원 또는 중재인이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에도 전항의 형과 같다.

③공무원 또는 중재인이었던 자가 그 재직중에 청탁을 받고 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.

④전3항의 경우에는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있다.

제132조(알선수뢰) 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.

제133조(뇌물공여등) ①제129조 내지 제132조에 기재한 뇌물을 약속, 공여 또는 공여의 의사를 표시한 자는 5년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. [개정 1995.12.29]

②전항의 행위에 공할 목적으로 제삼자에게 금품을 교부하거나 그 정을 알면서 교부를 받은 자도 전항의 형과 같다.

<특정범죄가중처벌등에관한법률>

제3조 (알선수재) 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 금품이나 이익을 수수․요구 또는 약속한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.<개정 1990.12.31>

<변호사법>

제109조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 7년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하거나 이를 병과할 수 있다.

1. 변호사가 아니면서 금품․향응 기타 이익을 받거나 받을 것을 약속하고 또는 제3자에게 이를 공여하게 하거나 공여하게 할 것을 약속하고 소송사건․비송사건․가사조정 또는 심판사건․행정심판 또는 심사의 청구나 이의신청 기타 행정기관에 대한 불복신청사건, 수사기관에서 취급중인 수사사건 또는 법령에 의하여 설치된 조사기관에서 취급중인 조사사건 기타 일반의 법률사건에 관하여 감정․대리․중재․화해․청탁․법률상담 또는 법률관계 문서작성 기타 법률사무를 취급하거나 이러한 행위를 알선한 자

2. 제33조 또는 제34조의 규정(제57조․제58조의16 또는 제58조의30의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)에 위반한 자

제111조(벌칙) 공무원(법령에 의하여 공무원으로 보는 자를 포함한다)이 취급하는 사건 또는 사무에 관하여 청탁 또는 알선을 한다는 명목으로 금품․향응 기타 이익을 받거나 받을 것을 약속한 자 또는 제3자에게 이를 공여하게 하거나 공여하게 할 것을 약속한 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하거나 이를 병과할 수 있다.

<정치자금법>

제32조(특정행위와 관련한 기부의 제한) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위와 관련하여 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다.

1. 공직선거에 있어서 특정인을 후보자로 추천하는 일

2. 지방의회 의장․부의장 선거와 교육위원회 의장․부의장, 교육감․교육위원을 선출하는 일

3. 공무원이 담당․처리하는 사무에 관하여 청탁 또는 알선하는 일

4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법인과의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리․이익 또는 직위를 취득하거나 이를 알선하는 일

가. 국가․공공단체 또는 특별법의 규정에 의하여 설립된 법인

나. 국가나 지방자치단체가 주식 또는 지분의 과반수를 소유하는 법인

다. 국가나 공공단체로부터 직접 또는 간접으로 보조금을 받는 법인

라. 정부가 지급 보증 또는 투자한 법인

<청원법>

제4조(청원사항) 청원은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 한하여 할 수 있다.

1. 피해의 구제

2. 공무원의 위법․부당한 행위에 대한 시정이나 징계의 요구

3. 법률․명령․조례․규칙 등의 제정․개정 또는 폐지

4. 공공의 제도 또는 시설의 운영

5. 그 밖에 국가기관 등의 권한에 속하는 사항

※ 붙임 : 토론자별 토론자료

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

- 로비활동 법제화,

투명선진사회로 가는 필수조건인가 필요악인가 -

열린우리당 국회의원 이 은 영

Ⅰ. 로비의 의미

토론을 시작하기에 앞서 간단한 퀴즈 하나를 풀어보기 바란다.

다음에서 공통적으로 연상되는 것은 무엇인가?

1) 바덴바덴의 기적, 88년 서울올림픽 유치.

2) 2007년 3월, 미 하원의 ‘일본군 위안부 결의안’ 채택을 두고 실시된 CNN 여론조사에서 ‘일본이 사과할 필요가 없다’는 의견이 압도적으로 나옴.

3) 2004년 2월, 참여연대의 신용불량자 문제 해결을 위한 개인회생제도의 도입을 위한 입법운동의 결과로 채무자개인회생법이 국회 통과.

4) 김흥주(57) 삼주산업회장은 1996년 7월부터 자신이 전체 회비를 부담하고 맏형으로서 종신 회장을 맡아 `작은 사랑을 실천하는 형제들의 모임'을 주도해 왔고, 2001년 골드상호신용금고 인수 시도 등 자신의 사업에 이 같은 네트워크를 활용함.

정답이 로비인 것에 대하여 의아해할지도 모른다. 그렇다면 ‘로비=불법로비’라고 생각하고 있지는 않은지 스스로에게 되물어보기 바란다.

물론, 언론을 장식하는 각종 게이트나 비리 사건엔 늘 ‘로비’가 수식어처럼 따라다닌다. 카펫 수입업자 출신의 브로커가 관련된 법조비리, 브로커가 심의 과정에서 각종 청탁과 금품을 제공하여 이득을 취한 사행성 게임의 파문, 90년대부터 각종 대형 국책 사업과 행정부 등의 각종 인․허가 비리 등 굵직굵직한 사건의 뒤엔 역시나 불법 로비를 일삼는 브로커의 검은 손길이 있었다. 그렇다고해서 ‘로비’를 불법로비로 규정하고 ‘로비’자체를 인정하지 않는 것은 바람직하지 않는 것 같다.

굳이 ‘브로커’라고 표현을 한 것은 로비스트와 브로커를 구분함으로써 합법적인 로비와 불법적인 로비에 대한 경계를 긋고자 하는 필자의 의식적인 노력이다.

‘로비’란 단어 자체는 ‘권력자들에게 이해 문제를 진정하거나 탄원하는 막후교섭의 의미’ 또는 ‘의원에게 각종 운동을 하는 원외단(院外團)’이란 의미 등 단순히 가치 중립적인 뜻을 지녔을 뿐이다. ‘로비’는 의견을 상대방에게 설득시키거나 반영하기 위해 영향력을 행사하거나 의견교환을 하는 단순한 행위일 뿐이라는 것이다.

표준국어대사전, 국립국어원  http://www.korean.go.kr/06_new/index.jsp

로비 [lobby]

1 호텔이나 극장 따위에서 응접실, 통로 등을 겸한 넓은 공간. ‘휴게실’, ‘복도’로 순화.

2 국회 의사당에서 의원들이 잠깐 동안 머물러 쉴 수 있도록 마련하여 놓은 방. ‘휴게실’로 순화.

3 권력자들에게 이해 문제를 진정하거나 탄원하는 일. ‘막후 교섭’으로 순화.

김진원, 「로비&로비스트」, 어드북스, 2005, 14P

로비란 단어의 어원은 고대 독일어의 ‘Lauba'에서 유래하였으며 낙엽을 모아 두는 곳을 의미했다. 이 단어가 영어로 사용되면서부터 포장된 길, 넓은 복도, 찾아온 손님과의 면담이나 휴식 장소, 대기실, 의원에게 각종 운동을 하는 원외단(院外團) 등을 뜻하게 되었다. 특히 원외단의 경우, 영국에서 궁정의 넓은 방을 겸한 통로로 쓰인 로비에서 많은 귀족과 큰 상인들이 국왕이나 여왕이 나타나는 것을 기다렸다가 국왕이나 여왕을 알현하여 자신들이 뜻한 바를 이루어내곤 했던 것에서 유래하였다. 그 성격으로 말미암아 일종의 청원권 역할을 했다고 볼 수 있는 것이다. 물론 문화적 차이도 있겠지만 우리나라에 있었던 ’신문고‘라는 제도적 장치가 이를테면 로비의 역할을 한 셈이다.특히 원외단의 경우, 영국에서 궁정의 넓은 방을 겸한 통로로 쓰인 로비에서 많은 귀족과 큰 상인들이 국왕이나 여왕이 나타나는 것을 기다렸다가 국왕이나 여왕을 알현하여 자신들이 뜻한 바를 이루어내곤 했던 것에서 유래하였다. 그 성격으로 말미암아 일종의 청원권 역할을 했다고 볼 수 있는 것이다. 물론 문화적 차이도 있겠지만 우리나라에 있었던 ’신문고‘라는 제도적 장치가 이를테면 로비의 역할을 한 셈이다.

이처럼 로비는 불법로비를 연상시킬 수도 있지만, 앞서 제시한 문제의 예시에서 볼 수 있듯이 국가의 이익이나 국민의 이익을 위해 로비가 사용될 때 그 효과는 매우 긍정적일 수도 있다. 그 행위가 합법적이냐 불법적이냐는 로비행위와는 별도로 관습이나 자율적인 지침, 법률 등 기준을 정하면 되는 것이다. 따라서 로비가 긍정적이냐, 부정적이냐는 판단을 하기에 앞서 일단 ‘로비’란 단어는 가치중립적이라는 전제에서 시작하는 것이 필요하다.

로비에 대한 또 하나의 오해는 일반 국민들과는 전혀 상관없는 행위라고 인식하는 것이다. ‘로비’하면 사람들은 제일 먼저 부패정치인, 군수업자, 법조비리브로커 등을 떠올린다. 다시 말해서 개인이나 단체의 이익을 얻기 위해서 브로커를 고용하여 정치인에게 뇌물을 제공하는 것이 로비라고 흔히들 생각하고 있다.

일부 맞는 표현도 있다. 주변에서 가장 흔히 볼 수 있는 로비활동의 사례가 정책결정 또는 입법과정에 영향력을 행사할 의도로 의회 의원에게 의견을 제시하는 것이기 때문이다. 그러나 의원에게 의견을 제시하는 주체가 항상 특정인에게 국한되어 있지 않다는 것을 알아야 한다. 국민들에게 주어진 청원권도 로비라 볼 수 있으며, 시민단체의 각종 입법 활동, 정책제안도 로비의 하나이기 때문이다.

Ⅱ. 로비활동 법제화의 필요성

현대 민주주의 정치과정은 다양한 이해관계를 가진 개인과 집단들이 자신의 이익을 실현하기 위해 적극적으로 의회의 입법과정이나 정부의 정책결정 과정에 영향력을 행사하고, 의회 및 행정부는 이들의 다양한 이해관계를 수렴․조정하는 방향으로 입법 및 정책을 수립함으로써 사회 제 집단의 이익을 실현시키며, 또한 이를 통해 갈등적 이해관계를 평화적인 방법으로 해소하고 국민통합을 이룩하는 과정으로 이해된다. 따라서 사회의 다양한 이익집단의 이해관계를 효과적으로 대변하기 위한 로비스트의 역할은 자연스러운 정치과정의 일부로서 평가되며, 이러한 이익정치과정이 활성화될 때 민주주의 역시 정착된다고 할 수 있다. 그러나 우리사회의 경우 민주화 이후 이익집단들의 이익추구 활동이 다양화되는 추세에 있지만, 법적근거 없이 음성적으로 로비가 이루어져 왔고 그로 인해 로비에 대해 부정적인 인식이 팽배한 것이 현실이다.

지난 2006년 9월에 있었던 「로비활동공개 및 로비스트등록에 관한 법률안 제정을 위한 세미나」에서 “학연, 지연, 인맥으로 관계가 유지되는 우리나라의 특성상 로비활동을 공개하고 아무리 양성화한다고 해도 현재 이루어지고 있는 비공식적인 로비 활동을 막을 수는 없을 것이다”라는 우려가 제기되었다.

로비스트 법제화를 통해 얻고자하는 것은 로비활동의 투명성 강화를 통해 우리나라가 투명선진사회로 나아가기 위한 또 하나의 가교를 건설하는 것이라고 생각한다. 현재는 로비에 대한 기준이 없고 법적 근거도 없어 불법로비의 경우 이를 처벌하려면 뇌물수수나 불법정치자금 수수 등으로 처벌할 수 밖에 없다. 따라서 로비스트법이 법제화 된다면 불법로비의 범위를 규정할 수 있게 되고 불법로비를 했다는 것만으로도 더욱 강력한 처벌이 가능하게 될 것이다.

로비스트를 육성하고 투명한 거래를 유도하는 정책적 방향을 통해 합법적인 범위 내의 선의의 경쟁을 유도하는 것이 한국 사회의 투명성을 한 단계 높이고 국제경쟁력도 높이는 길이라고 본다.

Ⅲ. 맺음말

로비활동의 법제화는 우리나라가 투명선진사회로 나아가기 위한 필수조건이다. 정당한 절차를 거쳐 공개적이고 투명하게 진행되는 로비는 개인이나 집단이 자신들의 의사를 입법부나 행정부에 전달하기 위한 적극적인 청원권인 것이다.

로비제도가 활성화된 미국, 유럽 등 다른 선진국에서는 로비제도를 통해 다양한 의견수렴 및 전달 방식을 통해 정치에 역동성을 불어넣고 있다. 음성적인 불법로비만이 로비의 전부로 인식되는 우리의 현실은 세계화․국제화 시대에 대외적으로 우리나라의 로비력을 약화시켜 국제정치에서 우리의 입장을 전달하는 것을 어렵게 하고 있다. 물론 비공개적이고 비공식적으로 이루어지는 수많은 로비활동의 폐해는 반드시 시정되어야 하지만, 로비의 긍정적 기능은 적극 활용되어야 한다. 로비활동을 법제화하여 로비활동의 합법과 불법의 경계를 명확히 하고 등록․보고를 통해 로비활동 전반을 국민에게 공개한다면, 그리고 불법로비를 근절함으로써 로비스트 활동을 건전하고 투명하게 할 수 있다면 이는 곧 투명선진사회로 나아가는 길이고 민주정치의 실현이 될 것이며 국제경쟁력을 제고시키는 방안이 될 것이다.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

전경련 상무 박 찬 호

불법적인 로비 관행을 근절하기 위한 방안으로 이에 대한 규율 장치를 보완, 마련하자는 데는 기본적으로 동의함. 투명사회협의회가 실시한 설문을 보면 기업체, 단체, 정부, 국회의 관련 담당자들은 불법로비의 심각성을 지적하고 있음. 그러나 로비 행위를 규율하는 법제를 도입할 때는 제도 도입의 비용과 편익을 면밀하게 분석해 보아야 하고 우리나라 풍토에 무리 없이 착근할 수 있는지 해외사례와 함께 비교, 검토하는 작업이 선행되어야 함. 제도는 한번 도입되면 사람들이 적응하는 과정에서 기존의 행태나 관행을 바꿀 수 있는 힘을 가지고 있음.

투명사회협약실천협의회, ‘로비스트 합법화 여론조사 결과보고서’ 2006. 10 - 한국에서 불법로비의 심각성이 어느 정도라고 생각하십니까? 라는 질문에 대해 67.9%가 심각하다고 응답한 반면, 23.7%는 심각하지 않다고 응답함.

첫째, 로비활동을 규율하는 제도를 도입하는 목적을 분명하게 해야 함. 동 법제가 불법적인 로비관행을 우선 근절시키자는 것인지 아니면 로비활동을 공개해 절차의 투명성을 확보하려는 것인지 구분해야 함.  투명성에 강조점을 둔다면 자칫 동 법제가 로비활동에 대한 과도한 투명성을 요구해 국회나 정부의 의사결정과정에서 비효율과 낭비를 초래할 수 있음. 동 법제가 건전한 로비활동을 조장한다는 취지보다는 국민의 알 권리와 투명성을 지나치게 강조할 경우 국민의 참정권이나 청원권 같은 기본권에 대한 규제법으로 작용할 소지가 큼. 이렇게 되면 법 제정 취지와는 다르게 건전한 로비활동을 제약하거나 위축시키는 결과를 낳을 수 있음. 동 법제가 불법 로비만을 규제하려 할 경우에는 현행법으로 충분히 규제가 가능하므로 새로운 제도도입의 필요성이 크지 않을 것임. 변호사법, 특정범죄가중처벌법, 형법, 정치자금법, 국회법 등이 불법적인 로비를 규제할 수 있는 장치로 이미 기능하고 있음.

둘째, 우리나라의 정치문화, 사회적인 배경을 고려 할 때 동 법제의 도입이 필요하고 시급한 것인지 따져보아야 함. 로비스트에 대한 규제 제도는 미국, 캐나다와 같은 법률 형, 유럽 국가들과 같은 의회규칙 형,

프랑스, 덴마크와 같은 자율규제 형으로 대별할 수 있고 일본은 공식적으로 로비스트를 인정하지 않고 있음. 미국은 로비스트를 규율대상으로 삼고 있으나 유럽은 로비스트를 직접 규제하기보다는 정책결정권자에게 엄격한 행위기준을 설정하고 이를 준수하게 해서 투명성을 확보하고 있음. 두 가지 상반되는 유형 중 어느 유형이 효율적인지 판단하기 힘들지만 정책결정과정의 투명성이나 불법로비 예방측면에서 볼 때 유럽이나 미국 어느 일방이 더 효율적이라고 판단하기 어려움. 우리나라에서 동 입법을 추진할 경우 과연 어떤 접근법이 우리 실정에 더 적합할 것인지 먼저 심사숙고해야 함. 우리와 정치 환경, 관행이 비슷한 일본은 로비에 대한 직접적인 규제는 없고 정책결정권자를 규제하는 방향으로 나가고 있음.  우리나라의 경우 최근 드러난 불법 로비와 관련한 부정부패 사례들의 원인이 정책결정자들의 투명성에 대한 인식이 부족한데서 비롯된 측면이 더 큰지 아니면 정책결정자들을 대상으로 벌이는 이른바 불법 로비스트들의 로비 관행에서 비롯된 것이 더 큰 지 먼저 판단해야 함.

이런 판단에 따라 로비스트를 규율할 것인지 로비를 받는 정책결정권자를 규율할 것인지 결정해야 함. 둘 다 규율하는 것이 이론적으로 부정부패를 뿌리 뽑는 완벽한 방법이라고 말할 수도 있으나 한쪽만 규제해도 규제목적을 달성하는데 큰 지장이 없고 유사한 외국의 운영사례도 있다면 새로운 규제의 도입은 신중해야 함. 정치권과 고위 공무원들의 부정부패를 근절하기 위해서는 현행 공직자 윤리법을 강화하고 음성적인 정치자금 차단 등 정책결정권자에 대한 외적 통제가 효과적임. 금융실명제, 금융 전산화 등 우리사회의 투명성을 담보하는 기술적인 인프라가 이미 구축되어 있고 앞으로 이 분야는 더욱 발전 할 것이기 때문에 정책결정권자만 통제해도 부정부패 적발 시스템은 효율적으로 작동할 것임. 지금까지 제안된 로비관련 법안들은 로비스트들의 로비활동 규제에만 초점이 맞추어져 있는데 부정부패는 근본적으로 정책결정권자로부터 시작되는 것으로 보아야 함.

불가피하게 로비활동을 규제하는 법률을 도입할 경우에는 새로운 규제도입에 따른 부작용을 최소화하는 수준에 그쳐야 함. 새 법제는 민간의 로비 활동을 규제하는데 초점을 맞추기 보다는 국민의 참정권, 청원권의 한 형태로서 건전한 로비활동을 조장, 촉진하는 방향으로 이해되고 제정되어야 함. 즉, 국민의 알 권리와 참정권, 청원권간의 조화가 필요함. 또 로비활동에 대한 규제가 과도하게 되어 행정부나 입법부의 정책생산 기능이 위축되지 않도록 유의해야 함. 새 법제를 도입하는 목적은 불법적인 로비관행을 근절하는데 맞추어야 하며, 행정부나 입법부가 정책을 결정하는 과정에서 일상적으로 행해지는 정상적인 로비활동은 조장, 촉진되어야 함. 동 법제의 적용대상을 지나치게 광범위하게 적용할 경우 이익단체가 정부나 국회를 대상으로 일상적으로 하고 있는 정책건의나 협의까지 위축될 개연성이 있음. 로비활동의 내역보고에 대해서도 지나치게 포괄적으로 규정할 경우 로비활동이 위축될 수 있으므로 현실을 감안한 접근이 필요함.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

대한변협 기획이사 이 정 한

1. 들어가면서

로비활동 법제화 추진의 근거로서는 의사협회 사건에서 보여지듯이 불법․음성적 청탁을 수반하는 불법 로비 및 게이트성 사건의 발생으로 정부 정책에 대한 신뢰성이 저하되고 국가청렴이미지가 실추되고 있으나,  이러한 불법․음성적 청탁문제는 현행법상 영리 로비행위가 금지되어 있으나 우리 사회의 연고․온정주의 문화와 결부되어 실질적으로 다양한 형태로 발생하고 있으므로, 정책결정과정의 투명성 강화, 자원배분의 효율성 제고, 국가청렴도의 획기적 개선을 위해서 로비활동 공개 및 법제화가 필요하다는 점이 지적되고 있으나, 여기에는 여러 가지 문제가 있습니다.

2. 현재 주장되고 있는 로비활동 법제화는 두 가지 내용을 담고 있습니다. 즉, 현재 법적으로 허용되지 않는 로비활동을 허용한 다음, 로비활동을 공개하도록 한다는 것이므로, 이 두 가지를 분리하여 볼 필요가 있습니다.

현재 법적으로 로비활동이 허용되지 않는다는 것은 잘못된 주장입니다. 공무원에게 금품, 향응, 기타의 이익을 제공하고 그 대가로서 직무에 영향을 미치고자 하는 행위는 우리 법상 처벌되는 행위이므로, 로비활동의 허용이 이러한 행위를 허용하는 것이 될 수는 없으며, 그러한 것이 되어서도 아니됩니다. 그렇다면, 로비활동 법제화로서 허용되는 로비활동은 공무원에게 당해 공무원이 행하는 특정한 의사결정이 가져오게 되는 법적, 제도적, 사회적 결과 및 문제점 등을 설명하고, 설득을 통하여 의사결정에 영향을 끼치고자 하는 행위 정도가 될 것입니다. 현재 이러한 로비활동을 이해관계자 본인들이 직접 하거나, 제3자의 입장에서도 별다른 대가를 받지 않고 하는 경우에는 아무런 법적인 제한이 없습니다. 또한 변호사는 아무런 제한 없이 제3자의 위임을 받아 대가를 받고 법률사무를 처리할 수 있는바, 이러한 로비활동이 법률의 해석, 적용, 집행 등 법률사무로 인정되는 경우에는 제3자를 대리하여 대가를 받고 하는데 아무런 지장이 없습니다. 현실적으로 민주국가의 입법, 행정, 사법작용은 모두 법률에 근거한 것이 되어야 하고, 공무원들의 의사결정 및 행위준칙은 법률이므로, 공무원의 의사결정에 관한 설득행위는 모두 법률사무로서 변호사가 제3자를 대리하여 할 수 있는 것으로 보아야 합니다. 그러므로, 현재 로비활동이 허용되지 않으므로, 로비활동을 허용하여야 한다는 주장은 변호사 아닌 자가 제3자로부터 대가를 받고 로비활동을 할 수 있도록 허용할 수 있도록 하자는 주장에 불과한 바, 그 문제점에 관하여는 뒤에서 다시 봅니다.

나아가, 로비활동의 공개가 필요하며, 이러한 공개를 통하여 정책결정의 투명성을 강화할 수 있다는 점은 당연합니다. 그러나, 이러한 로비활동의 공개가 반드시 변호사 아닌 자의 영리 목적의 제3자 대리 로비활동의 허용을 전제로 할 필요는 없습니다. 현재로도 본인로비와 대가관계 없는 제3자 로비, 대가관계 있는 변호사의 로비가 가능하므로, 이러한 로비활동들을 공개하도록 함으로써 정책결정의 투명성을 확보할 수 있습니다. 이러한 공개는 로비스트법과 같은 형태가 아니라 공직자윤리법 등에서 공무원들이 스스로 이해관계인을 면담하거나, 접촉한 경우 이를 자진 신고하도록 하는 방식으로도 가능할 것입니다.

3.  로비활동의 법제화로서 현재 음성적으로 이루어지고 있는 불법적인 로비들을 없앨 수 있는지는 의문이 있습니다.

로비의 목표는 공무원들의 의사결정에 영향력을 행사하고자 하는 것인데 불법적인 로비만큼 그 목적을 쉽게 달성할 수 있는 것이 없기 때문에 말로 설득하는 로비를 허용한다고 하여 이렇게 바로 효과를 볼 수 있는 불법로비가 근절될 것이라고 보기는 어렵습니다. 또한 우리나라의 현재 정치문화가 대화와 토론을 통하여 각 이해집단간의 이해관계의 조정 및 타협에 의하여 정책결정 또는 입법이 이루어진다고 보기는 어려우므로, 이 상황에서 로비활동을 전면적으로 허용하는 것 보다는 오히려 정책결정과정 또는 입법과정에서 정보와 의견의 자유로운 교환, 토론이 이루어지고 이해집단간의 이해관계의 타협이 이루어지는 제도적, 문화적 기반을 만들기 위하여 노력하는 것이 필요하며, 이를 위하여 행정절차법, 국회법 등에서 공청회, 청문회, 이해관계인의 의견진술, 청원 등의 제도를 보다 구체화하고, 이를 통하여 이해관계인의 제반 주장들이 실질적으로 주장되고, 토론될 수 있도록 하는 것이 필요합니다.

4. 로비활동 법제화라는 미명하에 변호사 아닌 자에게 대가를 받고 제3자를 대리하여 로비활동을 하도록 허용하는 것은 많은 문제를 가지고 있습니다.

첫째로 변호사가 아니면서 대가를 받고 제3자를 대리하여 공무원을 접촉하여 청탁을 하는 사람들은 소위 ‘브로커’라 불리며, 이러한 브로커들의 행위는 현재 법으로 엄격하게 규제되고 있는 바, 로비활동 법제화를 통하여 변호사 아닌 자가 제3자를 대리하여 로비활동을 하도록 허용하는 것은 브로커를 양성화하는 결과가 되며, 결국 브로커를 별도의 전문직으로 인정하게 되는 결론이 되게 됩니다. 그러나, 법이 이러한 브로커들의 제3자 대리 로비행위를 규제하는 이유는 이들은 법률에 대한 전문지식이 없으므로, 이들의 청탁은 법적 논리에 기초하지 못한 연고나 온정을 기초로 한 것이거나, 아니면 불법적인 것이 될 가능성이 많으며, 이들의 활동은 결국 오히려 정부 정책에 대한 국민의 신뢰를 저하시키게 된다는 점에 기초한 것으로 보입니다. 그런데 이러한 브로커의 규제 이유가 갑자기 현 시점에서 사라진다고 볼 수도 없고, 이러한 규제를 해제함으로써 정부정책의 투명성이 강화된다거나, 자원배분의 효율성이 증대된다고 볼 수도 없으므로, 브로커의 양성화를 의미하는 로비스트 법제화는 허용되어서는 아니된다고 할 것입니다.

둘째로, 로비스트 양성화에 의하여 로비스트가 될 사람들 중에는 전직 공무원들이 많을 수 있는 바, 이들은 필연적으로 재직시의 인맥을 통하여 영향력을 행사하게 될 것이므로, 전관예우의 문제를 발생시킵니다. 변호사들의 경우에도 판, 검사 출신 변호사들의 전관예우 문제가 여러 가지로 비난을 받고 있고, 이러한 문제를 해결하기 위하여 개업제한 등의 대안이 모색되고 있는 상황인데, 로비스트를 양성화하여 전직 공무원들이 로비스트가 되는 경우의 전관예우 문제는 걷잡을 수 없게 될 수 있습니다.

셋째로, 대안으로 로비스트가 되려는 사람의 자격을 일정 정도 제한하려고 하는 시도가 있을 수 있으나, 이 경우에는 로비스트 자체가 별도의 직역이 될 뿐 아니라, 그 자격조건을 어떠한 기준에서 어떻게 정하여야 하는지도 의문이고, 또한 어떠한 교육과정이 필요한지 등의 문제도 발생할 수 있으나, 엄격한 자격심사와 사후 활동 규제가 이루어지고 있는 변호사외에 별도의 로비스트의 직역을 만들어야만 하는 필연적인 이유를 설명하기 어렵습니다. 변호사의 숫자가 너무 적어 로비스트가 필요하다고 주장할 수도 있으나, 현재 변호사의 숫자는 매년 1,000명 정도씩 급속히 늘어나고 있고, 현재 국회에 계류되어 있는 로스쿨안 등에 따라 향후 매년 3,000명까지 늘어날 가능성도 있으므로, 숫자 문제로 로비스트라는 직역을 새로 창설할 이유로 하기는 어렵습니다. 또한 변호사에게는 법률 부문 외의 전문성이 없으므로, 다른 분야의 전문적인 능력을 활용하기 위하여 로비스트의 직역이 필요하다는 주장이 있을 수 있으나, 공무원의 행동의 준칙은 제반 법령이고, 이러한 공무원에게 이해관계인의 주장을 대신 전달하고 공무원을 설득하는 것이 로비라고 본다면, 이러한 설득은 법률적인 지식에 기초하지 않게 하는 것은 위험할뿐더러 다른 전문적인 지식은 변호사의 업무 수행중 얼마든지 다른 전문가의 도움을 받을 수 있으므로, 이 역시 변호사 외에 로비스트 직역을 인정할 근거는 되지 못한다고 할 것입니다.

5. 결론적으로, 로비활동 법제화를 통하여 달성하려고 하는 목적의 대부분은 로비활동의 공개를 통하여 이루어지는 것으로서, 로비활동을 공개하여 정책결정과정의 투명성을 강화하여야 한다는 점에 대하여는 별다른 이론이 없습니다. 그러나, 이와 관련하여 변호사 외의 로비스트 직역을 창설하여 제3자를 대신하여 대가를 받고 로비활동을 할 수 있도록 허용하는 것은 이것이 로비활동 법제화를 통하여 달성하려고 하는 정책결정과정의 투명성을 강화하는 등의 목적과 별다른 관련이 없을 뿐 아니라, 오히려 전직 공무원의 전관예우 문제, 학연, 지연 등 연고를 이용한 로비, 금품을 이용한 로비 등의 문제를 심화시킬 수 있으므로, 허용되어서는 아니될 것입니다.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

서울신문 논설위원 진 경 호

1. 로비활동 법제화 필요성

- 로비스트 양성화, 또는 청원대리인 법제화는 다음의 두 가지 측면에서 논의돼야 할 사안.

① 정책 결정과 집행의 투명성(부정부패 방지)

② 정책 결정과 집행의 적합성(최적의 공익성, 공정한 여론수렴, 이해관계의 조화)

- 국회 입법과정과 정부의 정책결정 및 집행 과정에서의 갖은 비리사건과 로비 의혹 감안할 때 불법적, 음성적 청탁을 근절할 법적, 제도적 장치 불가피.

로비활동을 투명화함으로써 음성적, 불법적 청탁문화 개선. 또한 다양한 이해집단의 참여를 유도함으로써 음성적 영향력 행사에 따른 정책 왜곡 방지

- 정책 결정과 집행의 투명성 측면에서 로비활동 법제화의 당위성은 충분.

2. 로비활동 법제화의 문제점

① 로비 양극화

정책 결정과 집행의 적합성 측면에서 볼 때 로비활동 법제화, 즉 로비스트에 의한 이익집단의 영향력 행사로 인한 자칫 입법 및 정책결정에 있어서 양극화가 초래될 가능성.(참여연대, 경실련- 전체 국민의 이익보다는 압도적, 지배적 지위의 특정 이익집단이 독점이익 관철) 특히 한국적 문화를 감안할 때 연고주의와 결합해 정책 왜곡 심화시킬 가능성. 특히 사회적, 경제적 약자의 경우 국회에서의 입법 논의 과정이나 정부의 정책 입안 단계에서의 논의 내용을 효과적으로 접할 능력이 취약해 효과적 대응 원천적으로 불가능.

② 로비 기회의 불균형

정책사안에 따라서는 그 정책의 효과가 특정집단의 이익에 직결되는 반면 이로 인한 손실은 다중이 분담해야 하는 경우가 적지 않음. 이럴 경우 특정집단에 의한 로비활동은 집중되는 반면 손실을 분담해야 하는 다중의 경우 특정 정책을 저지해야 할 필요성에 대한 인식 부재와 함께 특정정책에 대한 반대의사를 결집하고 효과적으로 실천할 주체의 부재로 인해  효과적 대응 원천적으로 불가능.

③ 불법로비 적발장치 부재

불법행위를 원천적으로 차단하고, 나아가 이를 실효성 있게 적발해 낼 장치 미비. 국회에 제출된 이승희, 이은영, 정몽준법 모두 로비스트법을 위반할 경우의 처벌조항만 있을 뿐, 불법로비활동을 어떻게 차단할지, 어떻게 실효성 있게 이를 적발해 낼 지에 대해서는 뚜렷한 방안이 제시되지 않음. 이는 국가청렴위가 제시한 로비활동 법제화 검토방안도 마찬가지. 공성전 의원이나 경실련이 우려한 것처럼 로비스트법이 불법적 로비나 음성적 거래를 원천적으로 차단하고 근절할 것이라는 근거 희박.

3. 로비활동 법제화 선결요건

① 로비활동 신고 강화

로비 활동의 투명성 확보가 중요. 국회 제출된 3개 법안 및 법무부 검토안 모두 로비활동 상황을 6개월마다 등록기관에 보고토록 의무화. 반면 로비를 받은 국회의원이나 공무원은 신고의무 없어.

로비활동의 투명성 확보 차원에서 보고의무를 3개월로 단축하고, 로비를 받은 국회의원 및 공무원의 경우 구체적 청탁 내용을 즉각 상부 또는 로비스트 등록기관에 보고하고 이를 공개토록 의무화하는 한편 이를 위반했을 경우 처벌할 근거 만들어야.

이는 로비의 주체와 대상을 상호 점검함으로써 음성적 로비행위를 적발해 낼 기회를 넓히는 효과와 함께 특정집단만의 로비로 인해 정책이 왜곡될 가능성을 줄이는 효과.

② 정보공개 강화

특정집단의 로비에 의한 정책 왜곡을 차단하기 위해 국회와 정부는 이해관계자 청문제도를 의무적으로 실시. 특히 특정집단의 로비 독점과 이에 따른 정책 왜곡을 막기 위해 특정집단의 로비만 이뤄지는 사안의 경우 로비를 받은 국회의원 및 공무원은 반드시 이를 공개함으로써 반대집단 및 다중의 반론 기회 보장해야.

아울러 행정절차법과 정보공개법을 정비, 입법 논의 및 정책 입안 단계에서의 투명성을 보다 강화할 수 있는 방안 필요. 현행 행정절차법의 경우 ‘해당 정책의 이해 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 사전통지하고, 청문 등을 통해 의견을 청취하고 처분의 근거와 이유를 제시해야 한다. ’고 돼 있으나 과연 이 조항이 실효성 있게 준수되고 있는지 의문.

정보공개법에 있어서도 제9조 비공개대상정보에 1. 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 7. 법인·단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 8. 공개될 경우 부동산 투기·매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보

③ 정치자금 및 재산신고제 강화

- 통상적으로 특정 이해집단이 국회 로비력 강화를 위해 직원들을 동원해 정치후원금을 법적 한도 안에서 개별적으로 기부토록 함으로써 사실상 대가성 로비자금 건네는 편법 횡행.

따라서 이 같은 정치후원금 기부를 통한 편법 로비자금 제공 행위를 차단할 장치 강구해야.(ex, 국회 윤리위 등을 통해 한 상임위의 복수 후원자 스크린)

- 아울러 불법 로비행위를 감시하고 적발할 행정력 강화가 필요.(경실련-로비스트의 불법행위 및 불법 로비가 사법 당국에 의해 드러나지 않더라도 충분히 정책결정자와 불법으로 유착할 가능성이 있으므로 사회적 검증장치 마련이 필수적) 공직감찰 강화 등.

4. 결론

- 정책결정 및 집행 과정의 투명성과 공정성을 높이고, 이해당사자의 합법적인 의견 개진을 위해 로비활동을 법제화함으로써 음성적이고 불법적인 로비를 근절해야 함은 마땅할 것임. 갈수록 사회가 다원화되고, 이에 따른 집단간 이해관계가 복잡하고 첨예해지는 상황에서 건전한 청탁문화 구축을 위한 제도적 장치는 필요하며, 따라서 로비활동 법제화 작업은 이같은 시대상황에 비춰볼 때 바람직한 방향임.

- 다만 로비활동 법제화는 불법, 위법 행위 근절만을 목표로 하는 소극적 개념을 넘어 정책 입안과 결정, 집행 과정에서 보다 다양한 이해당사자의 의견과 주장을 합법적 틀 속에서 활발하게 수렴하기 위한, 적극적 개념의 방안으로 추진돼야 할 것임. 특히 불법행위 근절에만 초점을 맞출 경우 자칫 로비 활동의 양극화로 인해 경제적, 사회적 약자의 권익이 훼손될 우려가 큰 만큼 반드시 로비활동 합법화에 앞서 이에 대한 보완책이 필요함.

- 또한 지금 논의되고 있는 여러 로비스트법 모두 법망을 원천적으로 벗어난 불법 로비활동에 대한 감시와 단속, 처벌에 대해서는 취약성을 드러내고 있는 만큼 향후 법제화 과정에서 정치자금법 및 정보공개법, 행정절차법, 공직자윤리법 등 관련 법령도 함께 정비해 불법적이고 음성적인 로비활동을 원천적으로 차단할 장치를 강구해야 할 것임.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

중앙대 국가정책연구소 연구위원 조 승 민

1. 현행 시스템의 문제점

01 비공개의 문제

02 제3자에 의한 청원권 행사 금지

2. 한국에서 로비의 제도화는 어떤 의의를 가지나?

01  정치 시장의 자유화를 통한 자원 배분 효율화

02  국민 권리 증진

3. 로비의 제도화를 위한 제언

01  로비 제도화의 주요 내용

02  함께 추진되어야 할 과제

1. 현행 시스템의 문제점

-우리 헌법 제26조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가지며, 국가는 청원에 대해 심사할 의무를 진다.”고 규정.

-그런데 이 규정은 미국민의 청원권을 규정한 미국수정헌법 제1조의 내용, 즉 “의회는[...중략...] 불만의 시정을 위해 정부에 청원할 권리를 제한하는 어떤 법률도 제정할 수 없다.”에 비해 상당히 제한적임. 실제로 한국에서는 변호사법, 특가법 등에 의해 로비행위가 사실상 금지되어 있음.

-이 같은 현행 제도의 문제점으로 비공개의 문제와 제3자에 의한 청원권 행사 금지를 들 수 있음.

01 비공개의 문제

-끊임없이 제기되는 로비의혹사건은 대체로 다음의 패턴으로 진행됨. (1)어떤 정책이 아무 문제가 없는 것처럼 결정된다. (2)결정에 따라 집행된다. (3)몇 년 후 집행과정에서 문제가 생기면서 로비의혹이 제기된다. 때로는 우연한 계기로 로비의혹이 불거질 때도 있다. (4)사회적 이슈가 된다. (5)검찰이 수사에 착수한다. (6)의혹이 완전히 해소되는 경우는 많지 않다.

-「외환은행 헐값 매각 로비의혹」도 론스타의 외환은행 주식 지분 51%를 인수한 2003년에는 아무 문제없는 듯이 지나감. 3년 후인 2006년 론스타의 외환은행 매각추진을 계기로 로비의혹이 제기되는 패턴을 반복함.

-의협로비의혹도 우연한 계기가 없었다면 그냥 묻힐 수 있는 사안이었음. 막상 문제가 되자 몇 년 전 로비자금까지 거론되고 있음. 의협로비는 소속원이 직접 로비를 한 경우이므로 현행법으로도 문제가 없으나 비공개의 문제가 심각함을 보여줌.(물론 불법적 금품거래는 당연히 처벌대상임)

-현행 시스템에서는 이 같은 뒷북치기식 로비의혹 제기가 되풀이될 수밖에 없음. 현실적으로 로비가 행해지고 있으나  전혀 공개되지 않기 때문임.

-로비에 부정적인 법조항, 사회 분위기 때문에 당사자들이 공개를 꺼리는데다 공개의무규정도 없으니 공개할 이유가 없음. 따라서 실체가 파악되지 않고 묻혀버리거나, 어떤 계기가 있으면 뒤늦게 문제가 되는 패턴이 반복됨.

-국가정책과정에 대한 국민의 알 권리 제약, 검은 거래의 가능성이 높아짐. 그리고 이것이 단순히 개인이나 집단의 부정부패 문제를 넘어 국가 자원 낭비로 이어짐. ex)「외환은행 헐값 매각 로비의혹」

02 제3자에 의한 청원권 행사 금지

-한국에서 로비가 불법이라고 하는 것은 특가법, 특경가법, 변호사법 등에 의해 제3자를 통한 로비가 금지되어 있는 것을 말함.

-이는 청원권 또는 표현의 자유를 제약하는 것으로 볼 수 있음. 왜냐하면 이 같은 권리나 자유는 제3자를 통해 행사하는 경우에도 보장되어야 하기 때문임.

-능력(인적 네트워크, 경제적 능력 등)있는 집단에 의한 로비 독과점화현상 초래: 제3자 로비는 불법이므로 당연히 비공개됨. 유력인사 영입을 통한 직접로비는 합법적이나 공개 의무는 없음. 유력 집단의 활동에 더 없이 좋은 환경이라고 볼 수 있음.

-결과적으로 실체 파악없이 의혹만 무성. 비공개의 문제와 함께 정부정책결정 과정에 대한 불신을 초래.

2. 한국에서 로비의 제도화는 어떤 의의를 가지나?

-로비는 정부의 의사결정에 영향을 미치기 위해 공공 관리들과 직접 접촉하여 자신들의 견해를 전달하는 이익추구 활동임. 가령, 자신들의 견해를 뒷받침할 자료나 정보를 제공하거나 차기 선거에서의 지지나 반대를 암시하는 방법으로 압력을 행사할 수 있음. 이 과정에서 뇌물 제공이나 퇴직 이후의 자리 보장과 같은 불법적인 방법이 동원되기도 함.

-우리나라에서는 주로 불법적 방법에 의한 로비가 부각되면서 ‘로비=검은 거래’라는 부정적 인식이 일반화됨. 그러다 보니 로비 법제화 라고 하면 검은 거래를 용인해주는 것으로 오해하여 반대하는 경우도 적지 않음. 따라서 로비 법제화의 순기능에 대한 이해를 높이는 것이 무엇보다 중요함.

01  정치 시장의 자유화를 통한 자원 배분 효율화

-로비의 제도화는 국민권리의 차원에서도 중요하지만, 이 제도의 확립이 사회적 효율성을 높이는 데 얼마나 기여할 것인가의 관점에서 볼 필요가 있음.

-이 같은 정치경제학적 분석은 크게 두 가지 관점에서 새로운 문제를 제기함. 첫째, 민주적 정당성이나 공정성의 측면도 중요하지만 사회적 효율성을 기준으로 하여 정치를 재조명할 필요가 있다는 것과, 둘째, 정치 현상을 규명할 때 공익이나 공동선보다는 자기이익의 개념에 기초한 분석이 타당하다는 것임. 대표적인 이익추구행위인 로비의 경우 이 같은 분석이 필요함.

-로비 같은 개별이익추구행위에 대한 견해는 크게 두 가지로 나눌 수 있음. 즉, 개별이익추구행위가 사회 전체적으로도 긍정적이라는 견해와 그렇지 않다는 견해임.

-전자는 개별이익추구가 국가자원의 효율적 배분으로 귀결된다고 봄. 이익집단의 수가 많을수록, 경쟁이 균형을 이룰수록 효율적 결과를 낳는다는 것임. 입법과 정책결정을 통해 자원을 배분하는 정치시장도 경제시장과 같은 원리가 작동한다는 주장. 따라서 개별이익추구행위가 사회 전체적으로도 긍정적이라고 봄.

-후자는 개별이익추구행위가 사회적 효율을 저하시킨다고 봄. 왜냐하면 정부로부터 유리한 결정을 얻기 위해 로비같은 비생산적인 일에 자원을 낭비하기 때문임. 또 이익집단간의 경쟁이 효율적 결과를 낳는다는 주장에 회의적임.(담합 등)

-이들은 비효율의 근본적 원인이 정부에 있다고 봄. 왜냐하면 정부로부터 유리한 결정을 얻기 위해 이익추구행위가 더 심해지고 따라서 자원낭비도 더 많아진다고 보기 때문임.

-따라서 이들이 제시하는 근본적 해결책은 정부로부터 이익창출을 결정하는 권한을 원천적으로 제거하는 것임. 그러나 이는 비현실적임. 따라서 정부권한(또는 규제)의 최소화, 이익집단의 과도한 이익추구 규제(로비공개 등)가 현실적 대안으로 제시됨.

-언뜻 보아 두 견해는 반대인 것 같으나 정치시장에서도 과도한 정부의 권한이 바람직하지 않다는 점에서 근본적으로 일치함. 결과적으로 정치 시장의 경쟁을 높이는 동시에 과도한 로비의 폐해를 줄이기 위해 ‘허용과 공개’를 원칙으로 하는 ‘로비의 제도화’가 필요하다는 결론을 얻을 수 있음.

-이 같은 관점에서 볼 때, 로비가 사실상 금지된 한국의 정치 시장은 자유경쟁 시장과는 거리가 먼 독과점적 시장으로서 자원 배분이 왜곡될 가능성이 많다고 평가할 수 있음. 따라서 로비의 제도화는 정치시장의 자유화를 통한 자원배분의 효율성 제고에 기여할 것으로 기대할 수 있음.

02  국민 권리 증진

-로비의 제도화는 청원권 행사를 보다 적극적이고도 다양하게 보장하고, 국민의 알 권리를 신장하는 데 기여할 것으로 기대됨.

-청원권/표현의 자유에 대한 적극적 보장: 로비의 제도화는 자신의 권리를 능동적으로 주장하고 관철하도록 제도적으로 보장하는 것을 의미함. 또한 국민에게 청원권 행사의 다양한 통로를 제공해 줄 것으로 기대됨.

-알 권리 증진: 국민은 정부의 정책결정 과정에 대해 알 권리가 있음. 로비의 제도화는 로비 활동의 공개를 포함하기 때문임. 부정부패 방지 기능은 알 권리 증진의 과정에서 효과적으로 발휘될 것임.

3. 로비 제도화를 위한 제언

-로비 제도화의 기본적인 원칙은 ‘허용과 공개’가 되어야 함. 이 같은 원칙을 바탕으로 구체적 대안마련 필요. 그러나 로비의 제도화만으로는 충분하지 않음. 부당한 영향력 행사와 결과적으로 나타날 수 있는 영향력의 불균형을 최소화하기 위한 노력도 병행해야 함.

01  로비 제도화의 주요 내용

-로비활동의 정의: 제3자를 통한 경우뿐 아니라 직접로비의 경우도 포함하는 것이 바람직하다고 봄. 또 단순히 공무원이나 정치인을 접촉하는 행위로 할 것이 아니라, 좀 더 구체적으로 정의할 필요가 있음.

-로비 활동의 범주: 입법부는 물론 행정부도 포함해야 함. 우리나라는 행정부의 역할이 매우 크므로 행정부의 정책결정에 영향을 미치는 행위도 포함해야 한다고 봄.

-로비스트 자격 및 결격사유: 기본적으로는 의뢰인의 판단과 선택(즉 시장의 기능)에 맡겨야 한다고 봄. 굳이 자격제한이 필요하다면 제3자 로비의 경우에만 한정해야 할 것임. 하지만 이 경우에도 적극적인 자격제한보다는 소극적인 자격제한이 바람직하다고 봄.

-해외 로비의 공개: 외국의 이익을 위해 국내에서 행하는 모든 로비도 당연히 공개되어야 함. 해외 로비 공개를 위한 별도의 입법은 필요 없다고 봄.

02  함께 추진되어야 할 과제

-이익집단간 자원의 차이에 의한 불균형 문제: 현재는 불균형의 실태조차 파악할 수 없음. 따라서 의혹만 무성한 채, 불균형문제가 전혀 통제되지 않는 상황임.

-로비가 제도화되면 자유시장 논리에 따른 불균형이 나타나겠지만, 이에 대한 파악이 가능함. 따라서 실태를 근거로 해결책을 모색할 수 있음.

-궁극적으로는 시민사회(시민단체)의 역량 강화가 그 대안이 되어야 함. 구체적으로는 직접 소외계층의 이익을 대변하거나, 이익집단들의 과도한 로비 활동에 대한 견제 등이 될 것임.

-사적 이익추구의 문제에 국가가 직접적으로 개입하는 것은 바람직하지 않으나, 이 같은 시민사회의 역량을 강화하기 위한 지원은 검토할 수 있을 것임.

-공직자윤리법의 강화: 현재 시행되고 있는 공직자윤리법에도 로비의 부작용에 대비한 내용이 반영되어 있음. 회전문 효과 방지를 위한 퇴직 공직자의 취업 제한, 직무 수행의 공정성과 중립성을 확보하기 위한 주식백지신탁제 등이 그것임.

-그런데 현행 제도가 충분치 않다는 지적이 있음. 공직자윤리법의 경우, 취업 제한 규정 예외 인정 등 예외 규정이 이 법의 효과를 반감시키고 있음.

-주식백지신탁제도의 경우, 직무 관련성을 지나치게 좁게 해석하도록 규정하고 있다는 점, 직무 관련성과 무관하게 보유 가능한 주식 기준금액(3,000만원)이 너무 높다는 점, 명의를 직계 존비속의 이름으로 바꾸어 고지를 거부하거나 (국회의원의 경우) 소속 상임위만 바꾸면 빠져나갈 수 있다는 점 등의 문제가 지적되고 있음.

-이런 규정들을 좀 더 효과적으로 바꾸는 노력이 필요함.

-국회 운영제도의 개선: 법안의 제정과 개정 시 공청회 등의 개최 의무화, 상임위 표결 내용 공개, 겸직 규정 강화 등을 들 수 있음.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

한국법제연구원 연구위원 김 재 광

Ⅰ. 한국에 있어서의 로비행위의 함의와 문제점

1. 한국에 있어서의 로비행위의 함의

오늘날 “로비( lobby)”라는 용어에 대해, 또한 “로비스트(lobbyist)”라는 용어에 대해 대다수 국민들은 정확한 인식을 가지고 있지 않다.

로비는 개인이나 그가 속한 집단 또는 국가의 이익을 위해 정책결정자에게 접근해 자신에게 유리한 의사결정이 내려지도록 설득하는 행위를 지칭한다. 김병무, “로비제도 도입 활용 서둘러야”「국회보」(2002. 2), 46면.

그런데 “로비”에 대해, 또한 “로비스트”에 대해 우리 국민들의 “텅 빈 인식(개념)"을 가득 채워준 사건이 이른바 박동선씨 로비사건이라고 생각한다.

박동선씨의 로비행태에 대해서는 김병무, “로비제도 도입 활용 서둘러야”「국회보」(2002. 2), 48면 참조.

암튼 박동선씨 로비사건으로 인하여 우리 국민들에게 로비라는 말이 “구체적인 실체”를 가진 것으로 다가왔고, 국민들이 가진 느낌은 ‘매우 불쾌하고 좋지 않은 것’, 다시 말해서 ‘질적으로 나쁜 그 무엇’이었다. 물론 이 일로 미국인들에게 한국이 “추한 나라”로 각인된 것도 우리에게 그다지 유쾌한 기억은 아니지만 말이다.

그리고 무엇보다도 로비에 대한 인식을 본질적으로 아주 고약하게 변질시킨 것은 戀書파문을 일으킨 “린다 김 사건”이라고 볼 수 있다. “린다 김”이란 이름은 상당히 세간에 회자되었고, 한때 코미디프로에도 등장할 정도로 국민들에게 깊은(?) 인상을 미친 것이 사실이다.

문제는 이 사건으로 인하여 로비와 로비스트는 ‘음습하고 부도덕한 그 무엇’으로 낙인이 찍혔고, 그것으로 로비에 대한 긍정적인 인식은 끝 모를 추락을 하고 말았다는 점이다(그 이외에도 한보로비사건, 백두로비사건, 옷 로비사건, 고속철로비사건 등은 그러한 부정적 인식에 기름을 부은 격이 되었다).

그러면 현 시점에서 로비에 대한 국민들의 인식은 과연 어떨까? 아직도 로비활동을 부당한 이익을 취하기 위한 ‘은밀한(부정한, 정실에 의한) 거래 또는 접촉’으로, 로비스트를 브로커(broker)로 인식하고 있을까? 한 마디로 단정하기는 매우 어려울 것이다. 그러나 과거와는 많은 차이를 보일 것으로 추정할 수 있을 것이다. 아마 그러한 변화에 대한 긍정적 판단이 최근에 와서 로비의 합법화에 대한 입법노력으로 이어진 것이 아닌가하는 생각을 할 수 있기 때문이다.

김용우, “로비활동공개법의 입법에 있어 고려하여야 할 문제점”「국회보」2002. 2, 72면.

다만 한 가지 분명한 것은 이제 로비의 제도화에 대한 논의가 필요한 시점이며 그러한 노력이 입법을 통해 결실을 보아야 하지 않을까 하는 것이다.

이러한 입법노력은 이미 2000년의 참여연대의 법안, 2004년 8월의 정몽준의원의 「외국대리인로비활동공개법안」, 2005년 7월의 이승희의원의「로비스트등록및 활동공개법안」, 2006년 10월의 이은영의원의「로비활동공개및로비스트등록에관한법률안」을 만들어 나름대로 진지한 입법방향을 모색한 것에서 잘 나타나고 있다고 본다. 그렇다고 로비와 로비스트에 대한 부정적인 생각이 완전히 사라진 것은 아니라는 것은 주지의 사실이다. 법제화를 부정적으로 보거나 법제화의 필요성을 인정하는 논자들이 주로 염려하는 것은 법률의 공공성 확보문제, 우리의 독특한 정치문화로 인한 입법에 대한 사회적 이익집단의 특수이익의 관철 등에 모아지고 있다.

김승조, “로비스트제도의 법제화를 위한 제언”「국회보」2002. 2, 67면.

지금 우리는 투명화를 그 화두로 삼아 전국가적으로 노력을 경주하고 있다. 인식과 정책 그리고 제도 모두를 투명화하기 위한 노력이 부단히 전개되고 있는 것이다 로비 또한 예외가 될 수 없다. 그것은 로비야말로 가장 투명성이 요청되는 것이기 때문이다. 여기에 로비의 제도화가 필요한 이유가 있는 것이다.

2. 한국형 로비의 문제점

유능한 로비스트의 첫째 조건은 ‘상대방을 설득할 수 있는 투철한 논리’라고 할 수 있다. 미국의 경우에 로비스트 중에는 의원보다 훨씬 해박한 전문지식을 갖춘 사람이 많은 이유가 여기에 있다. 로비의 기능 중의 하나가 입법부와 행정부의 정책결정이나 입법과정에 정보제공을 통한 이익실현에 있다고 한다면, 이러한 조건은 중요한 의미를 가지는 것이다. 문제는 우리의 경우에는 이러하지 않다는 점이다.

또한 미국에서 로비활동이 성공적으로 자리잡고 있는 것은 미국정치의 철저한 타협과 합의정신에서 찾아볼 수 있다. 문제는 우리의 경우에는 이러하지 않다는 점이다.

윤횽근, “미국의 ‘로비공개법’ 제정 배경과 법률적 특징”「국회보」(2002. 2), 55면.

정재영교수는 우리 로비의 문제점을 세 가지로 지적하고 있다. 즉 첫째, 로비를 있는 사실 그대로 밝히지 않는다는 점, 둘째, 의원이나 행정부관료는 전문가집단으로부터 양질의 정보를 충분히 받지 못하고 있다는 점, 셋째, 국회의원은 지역이익의 대변자로서의 한계를 갖고 있다는 점 등이다.

참여연대가 주관한 2000년 5월 16일에 열린 음성로비 근절을 위한 “로비활동공개법”의 올바른 입법방향 모색 1차 토론회 자료를 참조

정재영교수가 밝히고 있는 우리나라 로비의 문제점은 일반의 동의를 받을 수 있을 것으로 생각한다. 다만, 여기에 몇 가지를 더한다면 다음과 같다. 첫째, 혈연, 동창관계라든가 개인적 인간관계를 이용한다는 점, 둘째, 금품과 향응을 앞세워 고위공직자나 정치인들에 대한 로비를 한다는 점, 셋째, 이른바 로비스트로 고용된 사람이 아무런 제한없이 중요한 정책결정자들을 접근하고 이들에게 금품과 향응을 제공하였음에도 전혀 비밀리에 이루어짐으로써 불법, 부당한 결정이 이루어진다는 점, 넷째, 각종 정책에 대해서 각 집단이 시위, 농성 등 파행성 행동을 통해 의사 내지 이익을 관철한다는 점 등을 추가로 들 수 있을 것이다,

Ⅱ. 주요 쟁점사항에 대한 토론

1. 로비활동의 정의문제

로비(lobby)라는 말은 17세기경부터 영국에서 국회위원들이 의사당의 휴게실(lobby)에서 외부 사람들을 면화한데서 유래했다고 한다. 오늘날 로비는 일반적으로 “개인이나 이익집단 또는 압력단체가 국회의원이나 정부 공무원들을 대상으로 그들의 의사결정에 영향력을 행사하기 위해서 의사결정에 필요한 정보 등을 제공하는 행위”를 말하는데, 발제문에서 “제3자를 통해 입법부․행정부의 의사결정에 영향을 미치기 위해 공무원․정치인 등과 접촉하는 행위”로 로비활동을 정의하는 것과 일치한다고 본다. 여기서 공무원이나 정치인이라는 개념이 상당히 포괄적이기 때문에 이들에 대한 구체적이고 한정적인 개념정의가 필요하다고 본다.

참고적으로 임종훈, “로비법제화의 순기능”「로비스트 법제화 꼭 필요한가」(2005. 5. 4, 이승희의원 주관 로비스트 법제화를 위한 제1차 토론회 자료), 40면.

2. 로비스트의 개념

(1) 로비스트 개념

로비스트의 개념을 명쾌하게 정의하기가 쉽지 않다. 특히 로비스트에 관해 직접적으로 규율하는 법률이 없는 우리의 처지로선 딱히 누구를 로비스트라고 해야 할지 막막한 것이 사실이다. 지금 우리사회에서 논의가 되고 있는 로비는 범법이지 원래의 의미의 로비가 아니기 때문에 더욱 그러하다.

같은 견해로는 양선모, “보좌진과 로비스트제도 : 누구를 위한 제도인가”「국회보」2002. 2, 59면. 그는 이런 로비를 개선하지 않는 것은 우리 모두에게 불행한 일이며, 특히 납세자인 국민들이 가장 큰 피해자가 될 것이라고 주장하고 있다.

결론적으로 발제문에서 로비스트를 “입법 또는 정책과정에서 대리인의 이익을 위하여 공무원․국회의원 등과 접촉하는 자”로 정의하고 있는데, 미국의 입법례처럼 보다 구체적으로 규정할 필요가 없는지를 검토하여야 할 것이다. 참고로 미국은 로비스트를 “제3자를 위한 로비접촉을 2회 이상 하고, 6개월간 업무시간의 최소한 20% 이상을 특정 제3자를 위하여 사용한 경우”로 한정하고 있다.

(2) 로비스트 자격

1) 로비스트 자격의 범위

한국의 로비현실을 ‘불법적 암거래시장’이라고 혹평하는 견해도 있다. 암거래시장의 속성상 소수의 참여자가 독점하는 독과점시장의 형태를 가지고 있으며, 이 독과점 시장에서 수요자와 공급자가 직접 비밀리에 만나다보니 공익보다는 사익이 우선시되고 그 비용 또한 매우 높을 수밖에 없다는 것이다. 게다가 암거래시장을 없애고 자유경쟁시장으로 만들지 않은 상태에서 규제일변도의 법률만을 고집하고 있다고 비판하고 있다. 그 예가 형법상 뇌물죄, 변호사법 및 특가법을 제시하고 있다. 상당히 일리 있는 한국로비 현실을 분석한 것으로 평가할 수 있다.

양선모, “보좌진과 로비스트제도 : 누구를 위한 제도인가”「국회보」2002. 2, 60면.

발제문은 로비스트 자격에 대해 분명한 입장을 제시하지 않고 있다. 로비의 성격이나 로비스트의 역할을 적극적으로 정치문화의 향상이나 정부정책결정에 대한 객관적 정보의 정책판단자료제공이라는 측면에서 볼 때, 일정한 제한이 필요하지 않을까 한다.

2) 퇴직공직자(법조계 포함) 로비활동제한문제

한 주간 경제전문지에 따르면 국회 주변에 이른바 로비스트들이 대략 200여명 정도 있다고 한다.

그리고 국내의 경우 로비자체가 합법화되어 있지 않기 때문에 그 로비나 로비스트 현황에 대해 정확한 자료를 구할 수는 없는 실정이다. 그런데 대체로 기업으로 간 전직고위관료나 법조인, 그리고 대형 법무법인이나 회계법인으로 간 전직고위관료가 비슷한 일을 하는 것으로 추측하고 있는 것 같다.

재벌들의 법무팀 강화는 여러 원인이 있겠지만, 사법부와의 원활한 관계, 즉 로비를 위한 것이 아니냐는 세간의 의혹어린 시선도 없지 않다.

얼마 전 한 중앙일간지에 “전직 관료들, 법무․회계법인 고문 취업 … 두 갈래 시각”이란 타이틀의 기사가 실렸다. 이 기사에 따르면, 2005년 4월 15일 현재 국내 10대 법무법인과 회계사 100명 이상 회계법인에 변호사․회계사 자격없이 고문직함으로 몸담고 있는 전직 관료․금융인은 33명으로, 거쳐간 사람까지 합하면 70여명에 이른다고 한다. 그리고 국내 10대 법무법인 가운데 관료 출신 고문을 변호사협회에 등록한 곳은 하나도 없고, 금융감독원에 사업보고서를 제출해야 하는 회계법인도 고문의 명단이나 보수 등을 신고하지 않고 있는 것으로 조사되었다고 한다.

중앙일보, 2005. 4. 25

이에 대해서는 두 가지 견해로 갈리고 있다. 시민단체나 개인 변호사 등은 법무․회계법인이 전직관료를 일감따기 위한 로비스트로 활용하고 있다며 이를 제한해야 한다고 주장하고 있는 반면, 전직 관료의 공직시절 지식과 경험을 사장시키는 것은 바람직하지 않다는 반론도 제기되고 있다.

발제문에서는 퇴직공직자(법조계 포함) 로비활동제한문제에 대해 분명하게 제시하고 있지 않은데, 이 문제는 정책의 투명성과 입법의 공정성 그리고 지식자원 활용측면에서 접근하여야 할 것이다. 현행 공직자윤리법을 보다 강화하는 방향으로 개정하여 3가지 표지들이 실현가능할 수 있도록 입법화할 필요가 있다고 본다.

3) 위법행위 전력자 자격제한

위법행위 전력자 자격제한은 일반적으로 자격관련 법령에서 인정되고 있으므로 국가법령의 일치성과 형평성 차원에서 적절한 제한을 하는 것이 타당하다고 본다.

4) 로비스트의 국적문제

최근 미국 정부의 무역정책과정에 있어 자국내 산업단체의 로비활동에 대한 논의뿐만아니라 미국 내 외국인의 로비활동과 이들이 정책형성과정에서 차지하는 비중에 대한 관심이 커지고 있다.

일반적으로 외국인의 미국내 로비활동은 미국 경제에 이익이 되지 않는 결과를 낳는다고 인식되고 있었으나, 최근 미국 내에서 상당한 영향력을 지닌 연구소인 NBER이 “무역정책 측면에서의 외국인의 로비활동은 오히려 미국경제에 순기능적인 역할을 하기도 한다”고 주장하는 등 인식의 변화도 다소 눈에 띈다. 즉, 무역정책 형성과정에서 외국인의 로비활동이 없다면 무역장벽이 증가하여 미국내 소비자의 이익에 반하는 결과를 초래할 곳이며, 외국인의 로비활동을 통하여 무역장벽이 제거되고 소비자에게 이익이 돌아감에 따라 경제복지에 이바지하는 긍정적인 측면이 있다고 주장한 것이다.

현재 이스라엘, 일본 등 세계 주요국의 미국내 로비활동은 매우 활발하며 지출비용도 천문학적인 수준으로 알려지고 있다. 미법무부의 FARA 등록자료에 의하면 2002년말 현재 총 453개의 미국내 로비단체가 559개의 외국정부 및 기업을 대표하여 활발한 로비활동을 벌이고 있는 “Active Registration”으로 분류되어 있으며, 이 외에도 1,718개의 미국내 단체 및 개인이 로비활동에 있어 보조적인 역할을 하는 “Active short-form registration”으로 등록되어 있는 상태이다.

한 보고서에 따르면, 우리나라의 2002년 미국내 로비활동관련 지출금액은 5천5백45만 달러로 집계되었다. 산업구조가 단순한 남미 국가들과는 달리, 우리나라 대미 로비활동의 주체는 한국정부 및 대사관, 정부투자기관, 협회 등 민간단체, 사기업 등으로 다변화되어 있는 것으로 나타나고 있다.

외국대리인등록법(The Foreign Agents Registration Act of 1938. "FARA")에 나타난 우리나라의 2002년 미국내 로비단체 및 활동내역은 다음과 같다. 이 중 큰 비중을 차지하는「삼성전자」와「한국관광공사」는 미국내 광고비 지출과 방송 및 프로그램 판매가 실질적인 주 활동내역으로, 로비활동과는 거리가 있다. 삼성전자의 연간 활동 지출내역인 3천2백만 달러는 미국내 광고비 지출이 대부분으로, 정책에 대한 로비활동과는 관계가 없다. 삼성전자, 포스코 등 주요 한국기업은 워싱턴에 통상사무소를 두어 통상현안 모니터링 등의 활동을 하고 있는 것으로 알려졌으나 구체적인 활동내역과 지출금액은 알려지지 않고 있다.

위 통계는 美 법무부 제공 FARA 자료에 근거한 것이며, 외국인 또는 외국계 단체가 FARA 법조항에 의하여 신고한 내역 및 금액만을 기준으로 하였다.  따라서, 각 기업 및 단체가 실제로 로비활동에 지출한 금액이 포함되지 않거나, 로비 이외의 활동에 지출된 금액이 포함될 수 있다.

로펌 등 전문 로비스트를 고용하여 미국의 통상정책 분석활동을 전개한 단체는 「주미한국대사관」과「한국무역협회」뿐이다.「주미한국대사관」의 미국내 로비스트로 등록된 「McGuire Woods Consulting」(연간 활동지출금액 3만3천 달러)은 미국내 의회 관계자들을 직접 접촉하여 대사관 관계자들과의 미팅 주선 및 미 주요 정책 브리핑 등의 활동을 한 것으로 알려졌으며,「KCI Inc.」(연간 활동지출금액 4만3천 달러)는 한국 홍보 월간 간행물 발간작업 및 대사관내 연설원고 작성업무가 주 활동 내역이다.

「KEI」는 미국내 한국 국가이미지 홍보, 경제동향 및 정책홍보물 발송 등이 주 활동 내역으로서, 정책과정에서 영향을 행사하려는 전통적 의미의 로비와는 거리가 있으며, 「KOTRA」의 경우도 무역투자진흥사업 이외의 전통적 로비활동에 대하여 알려진 바 없다.

한 마디로 요약하자면, 우리나라의 대미로비는 입법부나 행정부 등의 정책과정에서 영향을 행사하려는 전통적 의미의 로비와는 거리가 있다는  점이다. 구체적으로 분석을 하지 못한 관계로 자신있는 발언을 할 수는 없지만, 아마도 이러한 현상은  국내에서 로비가 합법화되어 있지 않은 점과 어느 정도 관련이 있지 않을까 하는 생각을 하게 된다.

김재광, “한국에서의 로비현황 및 문제점”(2005. 5. 4, 이승희의원 주관 로비스트 법제화를 위한 제1차 토론회 자료), 24면-26면 참조.

결론적으로 글로벌시대에 걸맞게 정책과 입법을 가져가야 하므로 외국인에게도 허용하도록 하여야 할 것이다.

3. 로비스트 등록 및 활동보고

(1) 로비스트 등록시기

발제문은 등록시기를 미국의 45일 이내와 캐나다의 10일 이내의 중간선인 30일 이내를 예시적으로 제안하고 있다. 이것은 입법정책적 사항이라고 본다.

(2) 로비스트 등록내용

발제문은 ① 등록자 및 의뢰인 관련사항, ② 의뢰인 이외 로비활동에 관련된 조직․외국단체, ③ 해당 로비스트의 전 근무기관 작위 등을 구체적으로 규정하는 입장을 가지고 있는데, 로비스트의 활동의 투명성 못지 않게 로비스트 및 의뢰인 관련사항도 중요하므로 가능한 한 구체적으로 규정하여 투명성을 확보할 수 있도록 하는 것이 타당하다.

(3) 등록․관리 주관기관문제

등록․관리 주관기관문제는 로비제도의 역사와 깊은 맥락을 가지고 있다. 따라서 미국이 의회를, 캐나다가 제3의 기관을, 독일이 민간기구가 로비에 관한 사항을 주관하는 것은 그러한 측면에서 이해되어야 할 것이다.

다만, 우리나라의 경우에는 정책결정 및 입법의 투명성과 관련하여 추진되고 있고, 위법사실의 실태 및 확인조사 등을 감안하면 행정부에서 담당하는 것이 효율성과 구체적 타당성 측면에서 장점이 있다고 본다. 그러면 행정부가 담당하는 경우에는 어느 부처로 하는 것이 적정하느냐 하는 문제가 남는다. 이 문제는 여론을 존중하여 국가청렴위원회가 담당하도록 하고, 위법행위 조사 등 부수적인 문제는 다른 유사 입법례를 참고하여 이첩처리하는 방향으로 입법화하는 것이 타당하다고 본다.

(4) 로비활동내역 보고문제

보고내용의 범위는 로비활동에 대한 국내의 부정적인 국민감정을 고려하여 투명성을 확보하는 것이 관건이라고 보아지므로, 로비활동내역 일체에 대해 보고하도록 할 필요가 있다. 다만, 보고내용의 범위를 지나치게 강화하게 되면 개인정보침해 및 로비할동의 위축이 초래될 수 있으므로 규범조화적인 방향에서 보고내용의 범위를 확정할 필요가 있다고 본다.

Ⅲ. 결론 및 전망

우리는 로비활동을 합법적으로 보장하고 있는 미국 등 선진국과는 달리 모든 로비활동을 불법으로 규정하고 있다. 로비에 따른 대가를 받기로 한 순간부터 특가법상 알선수재죄 등을 범하게 되는 셈이다. 이처럼 현행 법체계가 선진국 제도나 사회적 관행과 동떨어져 있어 정치인, 공직자와 로비스트, 업자간 유착이 더욱 음성화되고 은밀한 뒷거래를 양산시키는 악순환을 거듭하고 있는 것이 엄연한 현실이다.

현행법상 이익집단의 의사를 반영할 수 있는 제도로 청원이나 공청회가 있지만 실효성이 거의 없다. 그러다보니 시위 등 물리적 방법을 동원해 의사를 표시하는 일이 관행화되다시피 하고 있다.

다시 말해 우리 사회 역시 민주화 이후 이익집단의 이익추구활동이 다양화․활성화되는 추세에 있지만, 사회적 이익집단이 합법적으로 자신의 주장을 입법과정에 반영시킬 수 있는 길이 제한되어 있고, 의회가 이들의 요구를 입법과정에 정당하게 수용할 수 있는 메카니즘이 부족한 실정이다.

로비활동의 폐해를 먼저 인식하고 이를 규제하고자 한 미국이 한 일도 결국은 로비활동을 음지에서 양지로 유도하여 그 실체를 만천하에 드러나도록 하자는 것이었음은 주지의 사실이다.

미국에서 로비활동을 헌법상 청원권 차원에서 보장해 주는 이면에는 중요한 전제조건이 있다. 사익을 배제한 공공성 수호이다. 로비는 허용하되 특수이익(special interest)집단의 영향력이 정부의 정책과정에 적정수준 이상으로 부당하게 많이 가해져서 본질을 왜곡시키는 일이 있어서는 안된다는 점이다. 즉, 로비활동은 공익을 거스르는 방향으로 이루어져서는 안된다는 관점에서 로비활동에 투명성을 요구하는 것이다. 이러한 공공성 또는 공익성과 관련하여 생각할 수 있는 것이 공익적 로비스트 또는 입법사 제도의 도입문제이다. 이 중에서 공익적 로비스트에 대해서는 비교적 최근에 많이 회자되는 명칭이기도 하다.

김병무, “로비제도 도입 활용 서둘러야”「국회보」(2002. 2), 47면.

로비활동에 대한 평가는 대체적으로 로비주체의 이기적 성격과 공익에 대한 논쟁으로 점철되어 왔다. 이와 관련한 철학적 문제는 공익이 사회 내의 독립된 여러 집단의 상호경쟁 또는 합의의 결과로 나타나는 산물인가, 아니면 각 집단의 특수이익을 초월한 것인가 하는 것이다. 즉 집단들의 활동과 상호작용이 공공이익에 긍정적인가 하는 물음이다. 이정희, “미국의회 로비스트의 실태”「국회보」(2002. 2), 54면.

이에 대해서는 양선모, “보좌진과 로비스트제도 : 누구를 위한 제도인가”「국회보」2002. 2, 61면 참조.

우리도 로비활동을 양성화하여 정책결정자들에게 보다 더 충분한 정보가 제공될 수 있는 민주적인 통로를 가질 필요가 있다. 로비를 합법화하는 대신에 로비활동에 대한 규제를 매우 엄격하게 하여야 할 것이다. 로비스트의 내역을 의회에 정기적으로 보고하도록 하고 자료를 원하는 국민들에게는 언제든지 정보를 공개하여 투명성을 확보하여야 할 것이다.

결론적으로 말해서, 현재의 한국형 로비행태(로비문화)는 그다지 건전하지를 못하다. 그러나 이대로 방치했다가는 행정의 투명성, 국가의 경쟁력 뿐만아니라 국민들의 정신건강지수마저도 현저히 떨어뜨리고 말 것이다.

다만, 한국형 로비행태문제의 근저에는 로비입법화를 통해 문제해결을 적극적으로 도모하지 않고 마냥 내버려두고 수많은 로비 관련 범법자를 양산하고 있는 立法不作爲도 한몫하고 있다고 본다.

불법로비를 근절하기 위해서는 로비의 법제화가 필요하다고 본다. 또한 로비의 법제화에는 불법로비에 대한 단호한 제재, 로비활동의 전면적 공개 등이 그 전제조건이란 것도 유념하여야 할 것이다.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향 공개토론회 토론자료

한국투명성기구 사무총장 강 성 구

(사)한국투명성기구/국제투명성기구한국본부(Transparency International Korea) 사무총장

http://ti.or.kr      sgk@ti.or.kr

1. 발제에 대하여

발제문은 로비활동 공개와 법제화의 필요성에 대한 검토, 해외사례 분석, 그리고 주요한 쟁점과 대안에 대한 검토에 이르기까지 로비활동 법제화에 대한 제반 사항을 잘 정리하여 주고 있다. 그러나 발제는 어떤 특정한 입장을 주장하기보다는 여러 사실과 관점을 객관적으로 정리하는 방식을 취하고 있어서, 발제 자체에 대한 토론을 전개하는 것은 의미가 적다고 보인다.

따라서 본 토론은 로비활동 법제화에 대한 기본 관점을 제시하고, 이에 근거하여 몇 가지 주요한 쟁점 사항에 대한 입장을 전개하고자 한다.

2. 부패에 대한 국민 인식의 한 단면

로비활동의 법제화 자체와 성공의 관건 가운데 하나는 국민 일반의 부패 관련 인식이다. 국제투명성기구에서 조사 발표하는 자료들 가운데  부패에 대한 일반 국민의 인식을 다루는 것으로, 세계부패바로미터(Global Corruption Barometer, GCB)가 있다. GCB2006은 국민 일반의 직접 부패 경험과 분야별 부패 인식 두 측면 모두를 조사하였다. 이를 통해 구체적 개선의 노력 우선순위를 정할 수 있다.

먼저 긍정적 측면으로서 구체적 부패 경험이 낮게 나온 것을 들 수 있다. 한국은 “지난 1년간의 구체적(뇌물 수수 등의) 부패 경험”을 묻는 질문에 2%만이 그렇다고 응답하였다. 이는 세계 최고 청렴국가군에 속하는 수준이다. 2005년의 4%에서 2%로 낮아진 점 역시 매우 고무적인 현상이다.

지난 1년간 당신(가족 포함)은 공공기관에 뇌물을 준 경험이 있는가?	있다	없다
한국	2%	98%
세계	9%	91%
아/태	7%	93%

[표] 직접적 부패 경험

부정적 측면으로서는 정부의 반부패 정책에 대한 국민 일반의 불신이 팽배해 있다는 점이다. 아래의 표에서 보듯이 정부의 반부패 정책에 대한 신뢰 정도를 묻는 질문에 대해 긍정적 답변은 14%에 불과하였고, ‘효과적이지 않다’는 부정적 답변이 45%에 달했다. 더구나 ‘반부패 대책이 도대체 있기는 한가’, ‘정부가 오히려 부패를 조장한다.’는 등의 비관적이고 냉소적인 답변도 41%에 달하여 극심한 국민의 불신을 드러내었다.

(단위/%)	매우 효과적	효과적	효과적이지 않다	반부패 추진안함	오히려 부패조장	모름/ 무응답
한국	2	12	45	24	17	0
세계	5	17	38	16	15	8
아/태	4	15	34	18	15	15
남동유럽	6	21	30	19	9	14
EU/서유럽	4	18	42	14	14	8
남미	7	18	29	19	23	4
북미	2	17	50	9	19	4

[표] 정부의 반부패 정책에 대한 평가

지난 3년간 부패문제의 해결 정도에 대한 평가와 향후 3년간의 해결 전망을 묻는 2005년도 조사에서는 아래와 같은 결과를 보이고 있다. 역시 구체적 부패의 경험과 인식 사이의 괴리와, 비관적 평가와 인식을 보여주고 있다.

지난 3년간 부패는?	많이 증가	다소 증가	그대로	다소 감소	많이 감소	모름/무응답
South Korea	16	29	34	16	1	4
향후 3년간 부패는?	많이 증가	다소 증가	그대로	다소 감소	많이 감소	모름/무응답
South Korea	10	22	38	22	2	6

[표]부패의 평가와 전망(2005)

3. 로비활동 법제화 논의의 출발점이자 문제 인식은 부패방지

로비활동 법제화의 필요성에 대해서는 국민의 청원권과, 정책 결정 과정에 대한 국민의 알 권리 보장이 주요한 논거로 거론되고 있다. 그러나 이상 살펴본 바와 같은 국민의 부패 인식은 불법로비-청탁과 깊은 관련이 있으며, 로비활동의 법제화 논의를 기본적으로 제한하고 있다.

3-1) 즉 로비활동 법제화 논의는 기본적으로 ‘불법청탁과 불법로비의 금지를 통한 부패방지’를 그 논의의 출발점으로 해야 하는 것이다.

2005년 3월 9일 정치-정부-기업-시민사회 사이에 체결된 반부패 사회협약인 ‘투명사회협약’은 이를 이미 명시하고 있다. 즉,

투명사회협약 제15조(청탁과 로비) 부패를 양산하는 불법청탁과 불법로비를 금지하고 투명한 로비문화를 정착시키기 위한 제도화를 추진한다.

따라서 법제화의 기본 방향과 제반 쟁점 사항에 대한 논의는 (1) 기존 불법청탁과 불법로비를 어떻게 막을 것인가 (2) 정책 결정 과정의 투명성 제고를 통해 국민의 알 권리를 증진하는 방안은 무엇인가 (3) 이러한 관점에서 기존 법-제도상의 미비점은 무엇이고 그 보완 방법은 무엇인가에 대한 검토를 그 핵심으로 해야 할 것이다.

3-2) 이러한 바탕 위에 정부의 반부패 정책에 대한 국민 일반의 신뢰상실을 또 하나의 조건으로 고려해야 한다. 즉 부패 척결-방지와 관련한 많은 법과 제도가 그 실효성과 가시적 성과를 보여주고 있지 못하다는 점이다.

따라서 부패방지를 기본 관점으로 하는 로비활동의 제도화는, 그 실효성과 가시적 성과를 높이기 위한 대책 마련을 하나의 패키지로 마련해야 한다. 이러한 대책 없는 로비활동의 법제화는 ‘또 하나의 법과 제도’에 불과하게 될 것이다. 대책의 핵심은 엄격한 법집행과 (옴부즈만과 같은) 시민참여 모니터링이 될 것이다.

3-3) 마지막으로 이 문제를 ‘로비의 합법화’로 인식할 경우 제기되는 여러 비판점과 우려에 대해 답할 수 있어야 하며, 예상되는 문제점을 최소화할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 즉 로비의 제도화가 특정 이익집단(특히 부유층)의 독점적 이익 관철을 위한 수단으로 기능할 것에 대한 국민 일반의 이유 있는 우려가 상존하고 있다.

이익집단의 이해관계를 정치와 정책결정에 반영하는 다원주의적 갈등 해결 방식으로서의 ‘로비’가 장기적으로 마련되어야 할 것이다. 그러나 이의 대전제인 사회적 신뢰와 합의의 토대가 매우 취약한 우리의 현실에서 그 접근은 단계적이고 신중할 필요가 있다. 그 대책의 핵심은 정책과정의 투명성 강화, 불법행위에 대한 엄정한 처벌과 모니터링, 자정노력의 병행이 될 것이다.

4. 주요 쟁점사항에 대한 검토

위와 같은 관점과 전제 위에서 로비활동 법제화를 둘러싼 주요 쟁점사항에 대하여 검토를 해보면 아래와 같다.

- 퇴직공직자의 로비활동 제한 요건 강화(공직자윤리법 실효성 제고와 병행)

- 부패행위 전력자(블랙리스트)의 엄격한 활동 제한

- 로비행위자의 전원 등록

- 로비활동 내역 일체의 일반 국민에 대한 상시적 공개

- 불법로비에 대한 강한 제재와 실효성 확보

- 불법로비 금지를 통한 부패방지와 정책결정의 투명성 제고를 기본 출발점으로 하고 있으므로, 국가청렴위가 등록과 관리의 주관기관으로 적합

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향

공개토론회 토론자료

참여연대 운영위원장 손 혁 재

행정기관의 행정작용이나 국회의 의정활동 과정에서 로비에 의해 국가기관의 의사결정이 왜곡되어 왔다. 그러나 이에 대한 대응은 미흡하였다. 특히 혈연, 동창관계라거나 개인적 인간관계를 이용하고 금품과 향응을 앞세워 고위 공직자들이나 정치인들에 대한 로비행위의 결과 법안이 부당하게 처리되거나 중대한 행정조치가 부당하게 결정된 사례가 많았다. 그런데도 밀실에서 이루어지는 이러한 로비활동과 그 폐해에 대해 적절한 입법적 대안을 마련하지 않았다. 국회와 행정부의 각종 입법활동 및 추진사업을 둘러싸고 치열한 로비활동이 벌어지고 있는 것이 현실이다. 따라서 이를 양성화, 투명화, 공개화함으로써 음성적인 뒷거래를 차단해야 한다. 또 그 동안 있었던 비리 사건에서 검찰의 자의적 판단에 따라 처벌여부가 결정되는 불공평을 시정하기 위해서도 로비활동을 구체적으로 규율할 근거가 있어야 한다.

따라서 로비활동을 보장하되 이를 투명하게 공개함으로써 국가의 중요한 결정내용이 공정하게 이루어지게 할 필요가 있다. 미국 등 다른 나라에서 로비스트의 등록과 활동방식에 대한 규제의 법제를 발전시켜 온 까닭도 이 때문이다. 로비활동을 합법적으로 보장하고 있는 미국 등 선진국과는 달리 우리나라에서는 모든 로비활동이 불법으로 규정되어 있다. 로비에 따른 대가를 받기로 한 순간부터 특가법상 알선수재죄를 범하게 되는 셈이다. 이런 상황에서 정치인, 공직자와 로비스트, 업자간 유착이 더욱 음성화되고 은밀한 뒷거래를 양산시키는 악순환을 거듭하고 있는 것이 현실이다. 그러므로 로비스트로 스스로 활동하거나 고용한 기관, 단체, 기업 등이 이들을 등록하게 하고 이들의 활동을 보고하며 일정한 가이드라인을 정해 로비를 하도록 하는 것이 바람직하다. 과거 어둠속에서 은밀하게 활동하던 로비스트를 공개된 장소에서 공개적으로 활동할 수 있도록 해야 불법 로비를 제대로 규제할 수 있은 것이다. 또 자신을 위하여 또는 고객을 위하여 로비한 활동내역과 지출한 비용, 수임한 비용 등의 내역을 보고하고 이를 일반에게 공개하도록 해야 로비활동의 투명성을 확보할 수 있다. 로비활동의 규제 및 가이드라인 설정이 필요하다. 로비스트가 할 수 있는 내용과 할 수 없는 내용을 분명히 규정함으로써 과거의 음성적인 로비활동을 금지하는 대신 공개적인 접촉을 보장함으로써 새로운 로비문화가 싹틀 수 있도록 해야 한다. 불법적 로비활동은 엄정하게 처벌해야 한다.

국민은 누구나 국가를 상대로 로비 활동을 할 수 있다. 국민 기본권 가운데 하나인 청원권(The right to petition)이 이를 보장하고 있다. 다시 말하면 로비는 헌법으로 보장된 국민의 권리를 행사하는 것이기 때문에 무작정 규제하기도 어렵다. 그러나 로비활동을 지금처럼 방치하게 되면 음성적인 로비에 의해 국가기관의 의사결정이 왜곡되고 이 과정에서 부패가 심해진다. 따라서 로비활동을 햇빛 속으로 드러냄으로써 정부의 정책 결정이 공개적으로 이루어지도록 해야 한다.

로비활동을 공개하도록 하면 대중의 이익에 더 부합되는 의사결정이 가능해진다. 대부분의 입법에는 찬성하는 측과 반대하는 측이 있기 마련이다. 찬성과 반대를 하는 양측이 공개적으로 자신들의 주장을 하게 되면 비공개적으로 의사결정을 하는 것보다 대중의 이익에 더 가까운 결정을 내릴 수 있다. 최악의 로비는 불법로비이며, 최선의 로비는 정직한 로비이다.

오늘날 선진국에서는 과거와 같이 향응이나 금전과 같은 부정한 방법의 로비는 더 이상 통하지 않는다. 대부분의 국가에서 향응이나 금전을 사용하는 방식의 로비는 범법으로 규정되어 있다. 따라서 오늘날의 로비는 자신의 주장이 반대자의 주장보다 대중의 이익에 더 합치하며, 국가에 더 큰 이익을  줄 수 있다는 것에 관한 논리적 근거의 제시가 더 중요하게 되었다. 제대로 로비의 성과를 올리기 위해서는 많은 연구를 통해 정책 결정자를 납득시킬 수 있는 논리를 개발하여야 한다. 그 개발된 논리를 여론지도층 인사들에게 지지해 주도록 분위기를 만드는 것이 로비활동의 주류를 이루고 있다. 로비스트도 자신이나 자신의 소속단체의 주장을 정책에 반영시키기 위해서는 사회와 국가에 이익이 되는 논리적 근거를 마련해야 한다. 로비는 부정한 뒷거래가 아니라, 의사소통이다. 로비는 정책결정권자가 사회나 국가에 보다 큰 이익을 줄 수 있는 결정을 내릴 수 있도록 전문적 조언을 하는 것이라는 인식의 전환이 필요하다.

로비를 양성화하면 정책결정자는 공개적으로 더 많은 정보를 얻을 수 있다. 로비스트가 공직자에게 접근하여 설득하려 해도 그 주장이 국민과 사회의 이익에 합치되지 않으면 정책 결정에 고려되지 않는다. 따라서 로비공개법을 만들어 로비활동을 공개하면 특정분야의 전문가들인 로비스트로부터 정책 결정자는 양질의 정보를 확보하여 국가에 더 이익이 될 수 있는 결정을 할 수 있다. 미국의 조사에 따르면 실제로 정책 결정자들은 로비스트의 의견은 경청은 하나, 의사 결정시에는 영향을 거의 받지 않고 있다는 결과도 나와 있다.

좀 오래된 자료이기는 하나 미국의 경우 1998년 공식적으로 보고된 로비금액은 14억2천만 달러였다, 로비스트에 로비를 의뢰한 건수는 1998년 15,705건으로 전년에 비해 21%가 증가하였다. 등록한 로비스트는 1998년 9월30일 기준으로 14,949명이었다. 미국의 상하양원의 의원이 535명인 점을 감안할 때 의원 1인당 38명의 로비스트와 2백70만 달러의 로비비용이 사용된 셈이다. 백만달러 이상의 로비자금을 쓴 단체 및 기업은 98년 43개에 불과하던 것이 99년에는 261개사로 증가하였다.  그중 39개사는 5백만 달러 이상을 썼으며, 9개 조직은 1천만 달러 이상을, 3개사는 2천만 달러 이상을 각각 지출하였다.

우리 로비의 문제점은 첫째 로비를 있는 사실 그대로 밝히지 않는 것이다. 거대한 이권이 있는 국책사업에 국내외 기업인들이 가능한 모든 방법을 동원하여 이익을 챙기려하는 것은 자연스런 현상이다. 로비활동이 양성화되어 있지 않기 때문에 로비활동은 밀실에서 이뤄지고 있다. 국내외를 막론하고 각종 이익단체와 기업인은 이익을 위하여 뛰고 있다. 특히 외국기업은 자국에 돌아가면 사법권이 한국에 없기 때문에 가능한 모든 방법을 다 동원하려 할 것이다. 우리나라는 전통적으로 인맥, 혈연, 지연, 학연 등이 중시되었던 사회라 계약사회인 서양보다 로비가 훨씬 많을 것이라는 점은 쉽게 짐작할 수 있다. 다시 말하면 우리 사회가 로비가 만연되기 쉬운 환경인데 기업인이나 이익단체들에게 도덕성만을 강조해서는 음성적 불법로비를 막을 수 없다. 따라서 공정한 규칙을 만들어 그 규칙에 따라 로비를 하게 함으로써 부정의 소지를 없애는 것이 정부 의사결정의 투명성을 높일 수 있는 지름길이다.

둘째, 의원이나 행정부 관료는 전문가 집단으로부터 양질의 정보를 충분히 받지 못하고 있다. 아무리 유능한 국회의원이나 행정관료라도 모든 입법사항에 대해 정통할 수는 없다. 의원이 보다 나은 입법활동을 하고, 행정관료가 보다 좋은 정책결정을 하기 위해서는 많은 이해당사자들로부터 광범위하고 정리된 정보를 받을 필요가 있다. 지금은 로비가 인정되지 않아 한정된 사람들만이 정책 결정자들과 접촉할 수 있다. 정책결정자에게 제공되는 정보가 제한된다면 정보의 양과 질은 떨어질 수밖에 없다. 일정한 기준을 세워 누구나 로비를 할 수 있도록 하면 정책 결정자들이 보다 많은 정보를 접할 수 있을 것이다. 로비활동을 양성화하면 관료는 많은 로비스트들로부터 공개적으로 다양한 정보를 제공받아 좋은 정책을 결정 할 수 있다. 전문적 지식을 갖춘 로비스트의 조언이 양성화되면 의원들은 현재보다 훨씬 더 많은 보좌진을 두는 효과를 얻을 수 있다.

셋째, 국회의원은 지역이익의 대변자로서의 한계를 갖고 있다. 출신지역의 숙원사업 등에 관해서는 잘 알고 있지만 국가전체의 일이라던가 국제문제, 경제문제, 환경문제, 기술문제 등등 복잡한 주제에 관해서는 지역의 일보다 이해의 정도가 낮을 가능성도 있다. 의원은 이런 문제점을 보완해 줄 수 있는 사람들의 도움이 필요하다. 그런 도움을 주는 사람가운데 하나로 로비스트가 그 역할을 할 수 있다. 의원은 로비스트로부터 복잡한 특정 현안에 관한 전문적 지식과 정보를 제공받을 수 있다.

하루 빨리 로비활동 공개법을 제정하여 국민들에게 누가, 언제, 어떻게, 누구를 상대로, 얼마를 받고, 어떤 내용의 로비활동을 하였는지에 관한 정보를 공개시킴으로서 밀실에서 이루어지는 의사결정을 없애야 한다. 이렇게 함으로서 우리사회를 지금보다 훨씬 더 투명하게 만들 수 있다.

불법․음성적 청탁방지를 위한 로비활동 법제화 추진방향

공개토론회 토론자료

법무부 검사 김 영 기

ꏚ 로비활동 법제화에 관한 기본적 제안

○ 로비활동 법제화의 필요성

- 음성적․불법적 로비로 인한 국가 의사결정의 투명성․공정성 시비

- 다원화된 사회구조와 경제규모에 걸맞는 합리적인 국가 의사결정 시스템 구축 필요

○ 법제화의 기본방향

- 우리나라 로비실태의 분석을 통해 제도도입의 필요성․실효성의 요청에 가장 적합한 법제 연구 필요

- 로비스트제도 법제화에 따르는 경제성, 사회적 안정성도 우선적 고려

- 외국 입법례의 참고

☞ 국민들의 광범위한 동의를 획득할 수 있는 합리적 제도 마련

ꏚ 로비스트의 등록

○ 로비스트의 정의

- 법률상 금지되어 있는 유상 대리의 허용이라는 관점에서 파악

- 본인로비 또는 무상대리에 대한 추가 규제의 곤란

○ 로비스트의 자격

- 퇴직공직자의 로비스트 등록 허용여부는 공직자윤리법과의 조화 속에서 검토

- 로비 의뢰인의 보호, 로비질서의 확립, 로비제도 도입에 따른 부작용의 방지 차원에서 로비스트의 전문성․윤리성 요건 논의 필요

○ 위법행위 전력자의 진입 차단

- 뇌물 등 부패범죄 전력자의 차단은 필요

- 로비관련법 위반 전력자의 경우에도 경중을 고려하여 등록거부 사유로 규정할 필요 있음

ꏚ 로비스트의 활동과 공개

○ 로비활동의 범위

- 로비제도 도입에 대한 반대 및 우려, 타 법률에 의한 전문영역과의 충돌 방지 필요 등을 고려할 때, 로비활동 범위는 치밀하고 신중하게 검토할 필요 있음

○ 로비접촉의 범위

- 연고관계를 이용한 로비활동의 제한

○ 활동보고 및 공개의 범위

- 제도의 취지를 최대로 살리되, 다른 기본권의 침해를 최소화 할 필요

ꏚ 로비스트의 관리

○ 관리의 주체

- 미국(법무부, 의회), 캐나다(내각) 등의 입법례 참조 필요

- 로비스트 입법화는 변호사법, 특가법에 대한 예외를 허용하는 것으로서 등록 및 활동감시에 있어 양자의 경계에 관한 판단작용이 불가피하므로, 변호사법, 특가법에 관한 소관부서인 법무부에서 통일적으로 관리

- 국가기관의 조직원리에 따른 기능적 업무분담 차원에서 볼 때도 법무부 주관이 적절

○ 불법로비 및 위무위반자에 대한 제재

- 위법행위 확인기관과 조사․처벌기관을 분리하는 것은 합리성과 효율성 측면에서 신중검토 필요

- 일정 금액 이상의 이익 공여자에 대한 처벌조항은, 마치 일정 금액까지의 공여가 허용되는 것으로 해석되어 현행 법률체계와 마찰 우려