보도자료

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60년대 사회정화사업 개간농지 개량비 인정하라

권익위, 서산 양대모월지구 장기분할상환 불하토록 의견표명

○ 충남 서산시 인지면과 양대동 일대의 폐 염전부지를 개간한 농지(국유지, 2,638,884㎡, 882필지)에 대해 과거 개간에 참여한 농민들의 요구대로 개량비를 인정하고 장기분할상환 방식으로 불하받을 수 있게 해주라는 의견표명이 나왔다.

○ 국민권익위원회(ACRC, 위원장 김영란)는 1960년대 초 사회명랑화사업때 서산으로 강제 집단이주되어 현재까지 이 농지를 점용하거나 경작하고 있는 농민 등 265세대가 제기한 국유지 불하 요구 민원에 대해 기획재정부에 이같이 의견표명했다고 밝혔다.

○ 해당 국유지는 당초 염전을 조성할 목적으로 제방만 축조해 놓은 폐 염전부지였으나 1961년 11월경 구 보건사회부가 소위 사회명랑화사업의 일환으로 무의탁자들을 강제 집단 이주시켜 농지로 개간한 토지이다.

이후 1960년대 말 당시 서산군수가 이들에게 세대당 1정보씩을 무상으로 가분배했으며, 이후 이들로부터 토지(점용권)를 매수하거나 승계한 자들이 연이어 개간에 참여해 1970년대에 이르러 현재의 모양을 갖추게 되었는데, 전체면적이 2,638,884㎡(882필지)에 달한다.

○ 해당 농지는 1970년경부터 국유화되었으며, 농민들은 ▲ 사회명랑화사업 추진과정의 위법‧부당성 등을 들어 특별법을 제정해 해당 농지를 무상불하해 주든지 ▲ 개량비 상계조로 유리한 조건에 장기분할상환 방식으로 불하해 달라는 요구를 계속해 왔으나, 정부는 근거법이 없다는 입장을 고수해 40여년간이나 미해결된 상태로 이어졌다.

○ 이에 대해 권익위는 ▲ 당시 개간・매각의 예약(국유재산법은 개간 시 매각 등의 예약과 매각을 예약한 경우 개량비 상당액에 대한 공제근거를 규정하고 있음)주체는 사회명랑화사업의 추진주체인 정부나 그 사업의 위임을 받은 지방자치단체로 보는 것이 합당하다고 판단했다.

또한, ▲ 정부가 수차례에 걸쳐 매각이나 분배를 약속한 바가 있고, ▲ 소유권 이전을 전제로 가분배를 실시하고 무상분배의 근거를 규정한 임시조치법을 제정한 점 등도 인정된다고 판단했다.

이에 권익위는 ▲민원인들이 상당 기간 노동력을 제공해 폐염전부지를 농지로 개간해 이득이 생겼는데도 이를 전혀 인정하지 않는 것은 민원인들에게 지나치게 가혹하고, 국가가 부당이득을 취하는 것이 될 수 있다고  판단해 개량비를 뺀 금액에 대해 장기분할상환 방식으로 불하받을 수 있게 해주라는 의견표명을 하게 됐다.

○ 한편, 개량비 인정은 국유재산법에 근거하여 미리 매각이 예약되어 있어야 한다는 기획재정부의 종래입장에 대해 권익위는 사회명랑화사업을 추진한 정부기관이 매각 예약의 주체이므로 이를 이주・정착민들에게 전가한다면 책임회피라고 지적했다.

○ 국민권익위는 이번 의견표명이 서산 양대모월지구 265세대 주민들이 지난 40여 년간 정부를 상대로 제기하여 온 숙원을 해결하는데 새로운 계기가 되기를 바란다.

<붙임>: 국유지 무상불하 또는 (저리) 장기분할상환 방식의 불하요구 건 의결이유

국 민 권 익 위 원 회

의     결

민원표시   국유지 무상불하 또는 (저리) 장기분할상환 방식 불하 요구

신 청 인    별지1과 같다.

대표자 김00

충남 서산시 인지면

피신청인    기획재정부장관

주    문    피신청인에게 별지1의 신청인들에 대하여 별지2의 해당 토지를, 개별 이주경위 및 개간에 참여한 정도 등을 고려하여 매각대금에서 개량비를 빼고 장기분할상환 방식으로 불하할 것을 의견표명한다.

신청취지   주문과 같다.

이    유    별지3과 같다.

의 결 일    2011. 9. 28.

이    유

1. 신청원인

신청인들은 1960년대 초 사회명랑화사업의 대상자로 선정되어 강제로 집단이주하여 서산에 정착케 된 본인들이거나, 이들의 토지점용권(결과적으로 소유권이 인정되지 아니하였으므로 엄밀한 의미에서는 국유지에 대한 점용권이다)을 상속, 매수 등으로 연이어 승계하여 현재까지 경작 또는 점용하고 있는 자들이다(별지1 기재 참조).

별지2 기재 민원 국유지는 당초 폐 염전부지였던 것을 1961. 11.경 구 보건사회부가 소위 사회명랑화사업의 일환으로 전국에서 부랑인 등 무의탁자들을 강제로 집단 이주시켜 자조근로사업(또는 자활사업)에 참여케 하여 농지로 개간한 토지로, 개간 대가로 1960년대 말 당시 서산군수가 부랑인 등 무의탁자들에게 각 세대당 1정보씩을 무상으로 분배한 토지이며, 다른 한편으로는 이들 또는 이들로부터 토지를 취득한 자들이 개간을 계속하여 조성한 농경지(논)이다. 이 농경지가 국유화된 후로 신청인들은 무상불하 또는 저리 장기분할 매각 요구를 계속하였으나 정부(기획재정부)는 신청인들의 민원을 해결하여 주지 못하고 있는바, 사회명랑화사업 추진과정의 위법‧부당성, 자조근로 노력동원 시 정부가 반복적으로 해 온 약속 등을 감안하여 특별법을 제정하여 민원 국유지를 무상불하해 주든지, 1992. 1.경 국무회의에서 의결한 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」(연리 5% 20년 장기분할 상환)에 기초하되 추가로 폐염전 부지를 농경지로 개간하는데 투입한 무상 노력지원을 인정하여 개량비 상계조로 민원 국유지를 유리한 조건에 신청인들에게 장기분할상환 방식으로 불하해 달라.

2. 피신청인(기획재정부) 주장

민원 국유지는 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」(1992. 1. 9. 국무회의 의결)을 반영하여 작성된 1992년도 「국유재산 관리계획」에서 이미 연리 5%에 20년 분할상환납부 방식으로 신청인들에게 매각하기로 결정하고 매수할 것을 촉구하였으나, 신청인들 대다수가 불응하였고, 신청인들이 관련 소송을 통해 민원 국유지에 대한 소유권 이전 등 권리를 주장하였으나 받아들여지지 않은 사안이다. 국유지 개량비에 대한 인정 요구는 「국유재산법」 제45조 및 같은 법 시행령 제42조 제5항에 따라 개척 ‧ 매립 ‧ 간척 또는 조림사업을 예약하거나 다른 법률에 따라 국유재산 매각을 예약한 경우에 그 공제가 가능하므로 수용하기 곤란하다.

3. 관계기관(서산시 및 충청남도) 의견

민원 국유지는 지난 1960년대 초 국가시책인 사회정화 정책의 일환으로 전국의 부랑인 등을 강제로 집단 이주시켜 당시 폐염전 부지였던 땅을 이 이주민들의 자조근로 노력으로 개간한 농경지이다. 1960년대 개척한 사람이 아직 일부 생존해 있고 대다수는 당초 매립에 참여한 본인은 아니지만 그 동안 이곳에서 농사를 지으면서 불모지를 우량농지로 조성하는데 기여하였다. 점유자들이 폐염전 부지를 무상 노력지원으로 개답한 사실을 인정하여 무상양여가 되도록 특별법을 제정하여 주거나 이 요구를 부득이 수용할 수 없을 경우에는 이들의 희생과 애환을 고려하여 개량비를 공제하고 장기분할 상환 방식으로 민원 국유지를 매각할 수 있도록 승인해 달라.

4. 사실 관계

가. 구 보건사회부는 1961. 11.경 사회정화 시책의 일환으로 사회명랑화사업을 추진하였는바, 이를 위해 당시 폐 염전부지가 위치한 현재의 충남 서산시(1995. 1. 1. 행정구역 변경 전에는 서산군이었다.) 인지면 일부 지역에 이주민 정착지(이하 ‘이주・정착지’라고 한다.)를 설치하고, 이때 처음으로 부랑인 68명을 이주시켜  대한청소년개척단(단장 민정식)을 조직한 후, 1963. 9. 26. 712명 추가, 1964. 6. 14. 228명 추가(서울지구 계엄령 선포로 인한 부랑인 등), 1964. 8. 9. 606명 추가(충남도내 부랑인 등), 1964. 11. 24. 157명 추가 등 총 1,771명의 부랑인 ‧ 출소자 등 소위 우범자 또는 무의탁자를 집단으로 이주시켜 정착하게 하였다(이주민들은 1963. 9. 26. 1차 125쌍, 1964. 11. 24. 2차 225쌍의 합동결혼식을 통해 총 350호의 가정을 이루었다). 대한청소년개척단의 조직・구성 및 운영에 관한 정부의 의사결정이나 집행에 대한 당시의 문서나 자료는 현재 보관되어 있지 아니하고 사후 관련 자료를 통해 그 개요만 파악될 뿐이다. 다만, 이주민들이 이주‧정착지로 실제 이주하기 시작한 시기는 1961. 11.경 ~ 1964. 11.경임에도 주민등록초본에는 그들의 등록시기가 1968년경 이후로 표기되어 있다. 이는 「주민등록법시행규칙」이 1968. 9.경 제정・시행되어 이 때 처음으로 서산지역의 주민으로 등록‧표기되기 시작한 결과이다.

정부가 사회명랑화사업을 위하여 우범자 또는 무의탁자를 강제로 이주‧정착케 한 곳은 전국적으로 서산군 인지면 1곳뿐이다. 이 이주・정착지는 현재의 행정구역명칭(동・리)을 따서 ‘양대・모월 지구’라고도 한다.

나. 민원 국유지의 전체개요는 아래와 같으며 각 필지의 번지, 면적 등 부동산의 표시와 세부내역은 별지2 기재와 같다.

주소	번지 및 필지 수	면적
충남 서산시 인지면 모월리 446-1 등	581필지	1,353,621㎡
충남 서산시 양대동751-41 등	301필지	1,285,263㎡
계	882필지	2,638,884㎡

민원 국유지 일단을 구성하고 있는 필지들은 작은 경우 약 2,500㎡(약 750평) 내외에서 큰 경우 약 10,000㎡(약 3,000평) 내외로 필지의 크기가 균일하지 아니하고, 현재 필지 간 표고차가 1m 내외까지 나는 것으로 관찰된다. 이주민의 증언에 따르면 개간당시 삽이나 괭이 등 주로 손 도구를 사용하고 흙을 지게나 손수레로 운반하였기 때문에 이동거리가 제한되어 당시의 전체적인 지형이나 지표의 높낮이에 영향을 받을 수밖에 없었고, 홍수 시 표고차이로 인하여 일단의 토지 내 약 60필지(약 99,000㎡)가 최근까지도 침수피해를 입고 있다.

다. 민원 국유지는 원래 공유수면이었는데, 1952년경 전매청에서 염전을 조성할 목적으로 제방만 축조해 놓은 곳이었으나, 소금 생산과잉에 따른 전매제도 폐지(1961년)로 폐염전 부지로 계속 방치되어 있다가, 1962. 8. 7. 용도 폐지되어 잡종재산으로 대전 관재국에 관리 이전되었고, 1962. 10.경 부동산 등기는 되지 아니한 채 국유지로 등재되었다. 민원 국유지 전체를 촬영한 1967. 5.경 및 1977. 9.경 항공사진에 대한 측량 전문기관(대한측량협회)의 감정결과에 의하면, 1967. 5.경 촬영 항공사진에는 당시 비경작 지역이 민원 국유지의 약 80%(판독불가 지역을 포함할 경우 약97%)에 달하는 것으로, 1977. 9.경 촬영 항공사진에는 민원 국유지의 일부(유지)를 제외하고는 대부분이 경작지역화된 것으로 나타난다. 측량 전문기관의 감정결과는 별첨1과 같다.

관재국은 과거 재무부에 직속한 지방관청으로 서울특별시 및 각 도에 있다가  1963년도에 폐지되었다. 재무부의 관재국과 구별하여 지방관재국이라고도 하였다.

라. 구 보건사회부는 대한청소년개척단을 조직한 후, 구성원인 이주민들에게 「미공법(美公法, U.S. Public Law) 480」에 의한 구호양곡(밀가루)을 노임으로 지급하는 대가로 이들을 자조근로사업에 참여하게 함으로써 위 폐염전 부지를 농경지(논)로 개간하였다. 이 자조근로사업에는 당시 서산군 주변 지역에 이미 거주하고 있거나 전입해 온 영세농민들도 취로자 자격으로 함께 참여하였으나 그 시기 및 참여가구 수 등은 파악되지 아니한다.

이 토지의 최근 공시가격은 약 265억 원(2010년도 10,200/㎡ 적용 기준)이고, 연간 쌀 수확량은 약 10,000석(쌀 80kg당 기준)이다.

마. 1961. 12. 31.「생활보호법(1983. 12. 31. 법률 제 3623호로 개정되기 전의 것)」이 제정되었으나, 대한청소년개척단의 수용시설은 당시 이 법에서 종류별로 정의한 양로시설, 양육시설, 보호시설, 재활시설 또는 의료시설에 속하지 아니하고, 「근로기준법」상 노임의 통화지급 원칙에도 불구하고 1968. 8. 23. 「자활지도에 관한 임시조치법」상 이의 적용제외규정 신설 이전까지 법적 근거 없이 양곡으로만 노임이 지급되는 등 제도상 「생활보호법」및 「근로기준법」의 사각지대에 있었으며, 1967. 1. 13. 인지면 모월리 주민총회 결의문 등 기록에 의하면, 이주민들은 주민의 자유를 구속하는 외출허가제도 폐지, 주민을 감시하는 경비원 철수, 일일 2내지 3차례 집합점호 제도 폐지, 작업장 내외로의 자유로운 출입 요구 등이 있었고 당시 도주하다 붙잡힌 이주민들에 대한 구타 ‧ 구금 ‧ 살해 및 시신유기 등 범죄행위에 관한 당시 이주‧정착민들의 관련 증언이 있음을 볼 때, 이주・정착과 자조근로 명목의 노력동원 과정에 상당한 인권유린 사례도 있었던 것으로 보인다.

바. 자조근로사업의 추진 배경과 근거, 관련제도의 수립과정 및 농지분배 등과 관련된 내용은 아래와 같다.

(1) 「미공법 480, 즉 U.S. Public Law 480 Act(이하 ‘PL480'이라고 한다.)」는 1954. 7. 10. 서명‧발효된 법으로 세계의 기아 및 영양실조 개선, 농업발전을 통한 지속가능한 발전 촉진, 국제교역의 증진, 미국 농산물 수출시장 확대, 민간 기업(시장)의 조성과 참여, 미국 잉여재화의 대외공급 등을 목표로 규정하고 미국정부와 수혜국 정부 간에 체결된 협정(Agreement)에 따라 수혜국에 식량 등을 원조하도록 한 근거 법으로서 원조의 목적에 따라 4개의 관(款) (Title I, II, III 및 V)으로 구성되어 있는바, 각 관에 따르는 관련 모든 협약에는 자조조항(自助條項, self-help provisions)을 포함하도록 하고 수혜국 정부는 그에 따라 자조조치(自助措置, self-help measures)를 취하도록 하고 있다. 대한민국정부는 1956. 3.경 최초로 PL480 관련협정을 체결한 후 1980년대 초까지 관련 협정 또는 수정 협정을 체결하여 미국 잉여농산물(소맥, 옥수수, 원면 등)을 도입하였고, 각 협정의 자조조항에 따른 이행의 단계에서 자조조치의 한 유형으로서 식량증산을 위한 농촌개발 및 영세농가 안정화 등 각종 자조활동(自助活動, self-help activities)을 전개하였다.

법의 본래 명칭은 "Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954"이며 제I관은 Economic Assistance and Food Security, 제II관은 Emergency and Private Assistance Programs, 제III관은 Food for Development, 제Ⅳ관은 Farmer to Farmer Program으로서 각 명칭은 각 관이 의도하고 있는 사업목표나 전략을 반영하고 있음.

1970. 6. 18. 미 백악관 의회보고서 등

(2) 자조근로사업의 추진과 관련하여 1964년경 작성된 「미공법 480 제Ⅱ관 202조 식량에 의한 1964년도 자조근로사업실시요령」(이하 ‘1964년 「자조근로사업실시요령」’이라고 한다.)이 존재한다. 1964년 「자조근로사업실시요령」은 자조근로사업의 목적, 개간대상이 되는 토지, 개간대상 토지의 선정 절차, 취로자 선정방법, 노임, 장차 조성될 농지에 대한 분배기준 등 총 15개 목차로 구성되어 있는 바, 자조근로사업의 목적을 농지의 분배(소유)를 전제로 하여 자조근로사업을 효율적으로 수행하는데 있다고 규정하고, 개간대상 토지에 폐염전 등 국유지를 포함하여 규정하고 있으며, 개간대상 토지의 선정은 보건사회부장관의 승인 하에 도지사가 관할 군・읍 등으로부터 신청을 받아 선정하도록 하고, 노임은 1일 3.3kg의 밀가루로 지급하도록 규정하고 있으며, 농지의 분배와 관련하여 개간대상 토지가 농지로 조성 ‧ 확보되면 이를 무토지 영세민 및 영세농민에게 논 2,400평 이상 또는 밭 3,000평 이상을 기준 면적으로 삼아 분배할 계획임을 명시하고 있다. 1964년 「자조근로사업실시요령」의 세부내용은 별첨2와 같다.

(3) 1964년 「자조근로사업실시요령」 이후 1966. 3. 11. 작성된 「PL480-II호 구호양곡에 의한 자조근로사업 실시요령」(이하, ‘1966년 「자조근로사업실시요령」’이라고 한다)이 존재한다. 1966년 「자조근로사업실시요령」은 농지의 분배와 관련하여 자조근로사업으로 새롭게 조성되는 농지를 무토지 영세민 및 영세농민 등에게 논 3,000평 이내, 밭 6,000평 이내를 기준 면적으로 삼아 분배하도록 규정하고 있으며, 소유권의 보장과 관련하여 시장・군수로 하여금 소유권이 취로자에게 합법적으로 이전될 수 있도록 필요한 행정조치를 취하도록 규정하고 있다. 1966년 「자조근로사업실시요령」의 세부내용은 별첨3과 같다. 또한, 「PL480-Ⅲ 개발사업을 PL480-Ⅱ사업으로 전환하는 절차 및 실시요령」(이하 ‘1966년 「전환절차 및 실시요령」’이라고 한다.)이 1966년「자조근로사업실시요령」의 작성시기와 비슷한 1966. 1.경 작성된 것으로 파악되는바, 농지의 분배와 관련하여 이는 조성되는 농지면적의 70% 이상을 자조근로사업에 참여한 영세민에게 무상분배 한다는 내용을 명시하고 있다. 1966년 「전환절차 및 실시요령」의 내용은 별첨4와 같다.

(4) 구 경제기획원은 자조근로사업의 주관기관과 관련하여 1970. 3.경 「자조근로 간척사업 운영개선」(경제장관회의 의결안건 1970 법무 133., 이하 ‘1970년 「자조근로 간척사업 운영개선」’이라고 한다.)에서 양곡‧자재대의 배정 및 관리는 계속하여 구 보건사회부가 맡도록 하고, 사업 선정과 기술 지도감독 및 사업시행 등에 대하여는 구 건설부가 관장하도록 변경하였다. 1970년 「자조근로 간척사업 운영개선」의 세부내용은 별첨5와 같다.

간척(干拓)의 국어사전상 의미는 ‘육지에 면한 바다나 호수의 일부를 막고, 그 안의 물을 빼내어 육지로 만드는 일’로, 개간(開墾)은 ‘거친 땅이나 버려 둔 땅을 일구어 논밭이나 쓸모 있는 땅으로 만듦.’으로 정의되어 있다. ‘간척사업’이라는 용어가 이 폐 염전 부지를 논으로 일구는 등의 당시 전국적으로 시행되던 ‘개간’사업을 배제할 의도로 사용되었는지 여부는 확인할 수 없으나,  농지분배와 관련하여서는 자조근로사업 대상 토지가 바로 분배대상 토지(농지)이므로 용어상 불일치는 중요하지 아니하다.

(5) 자활지도의 근거, 국가에 의하여 이전에 직접 수용 및 위탁된 자와 관련한 법적 근거 및 보호대상자의 선정 ‧ 위탁의 근거 등의 마련을 위하여 1961. 12. 31.「생활보호법」이 제정(1962. 7. 23. 시행)되었다. 이 「생활보호법(1983. 12. 31. 법률 제3629호로 개정되기 전의 것)」은 보호대상의 범위와 관련하여 “부양의무자가 없거나 있어도 부양할 능력이 없는 경우의 자에 한한다.”라고 규정하고 “기타 보호기관이 이 법에 의한 보호를 필요로 한다고 인정하는 자”를 포함하도록 규정하고 있으며, 법 제정 이전에 국가에 의하여 직접 수용 및 위탁된 자와 관련하여 “이 법 시행 전 보호시설에 수용 또는 위탁된 피보호자는 국가가 직접 수용 또는 위탁한 것으로 본다.”라고 규정하고 있다. 또한 자활의 지도와 관련하여 같은 법 시행령(1969. 11. 10. 대통령령 제 4218호로 개정되기 전의 것)에서 “보호기관은 생계보호를 실시함에 있어서는 그 자활을 위하여 필요한 지도와 함께 이를 행하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 「생활보호법(1983. 12. 31. 법률 제3629호로 개정되기 전의 것)」및 같은 법 시행령(1969. 11. 10. 대통령령 제4218호로 개정되기 전의 것)의 내용은 별첨6과 같다.

자활지도가 자조근로사업을 포괄하는지 여부는 용어의 개념상 명확하지 아니하나, 1966년 「자조근로사업요령」에 ‘자활 가구’・ ‘자활 의식’ 등의 단어가 사용되고 있으며, 「생활보호법」이 국가가 이전에 근거 없이 수용‧위탁한 행위를 사후 보완하는 근거규정을 포함하고 있고, 그 후 제정된 「자활지도에 관한  임시조치법」(1968.8. 23)이 구호양곡(자조근로사업 투입)의 적정한 관리 및 자활 조성 등을 법 제정 목적에 포함하고 있으며, 사업시행으로 생기는 토지에 대한 무상분배 근거를 규정하고 있음을 볼 때, 자활사업은 이전의 자조근로사업을 의미하거나 포함하는 개념의 용어로 보인다.

보호기관은 서울특별시장, 도지사 및 군수이다.(「생활보호법」 제15조 제1항)

(6) 자활지도 및 향후 농지분배 등과 관련하여 1968. 7. 23. 「자활지도사업에 관한 임시조치법」이 제정되었는바, “자활지도사업으로 생긴 분배대상이 되는 토지 기타 권리는 대통령령이 정하는 바에 의하여 근로구호의 대상자에게 우선적으로 무상분배 할 수 있다.”라고 규정하고 있으며,  “사업에 취로한 자에게 지급하는 노임은 근로기준법 ‧ 예산회계법 및 지방재정법의 규정에 불구하고 양곡으로 지급할 수 있다. 그 양곡의 가공에 소요되는 경비에 관하여도 또한 같다.”라고 규정하고 있다. 이 법은 시행령이 제정되지 않은 채로 있다가 1982. 12. 31. 법률 제3619호로 폐지되었다. 1968년「자활지도사업에 관한 임시조치법」의 내용은 별첨7과 같다

당시 「근로기준법」(1975. 1. 1. 법률 제2708호로 개정되기 전의 것) 제36제 제1항은 “임금은 통화로 직접 근로자에게 그 금액을 지급하여야 한다. 단 법령 또는 단체협약에 특별한 규정이 있는 경우에는 임금의 일부를 공제하거나 또는 통화이외의 것으로 지급할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

사. 한편, 충청남도 도지사는 대한청소년개척단의 자조근로사업 대상 토지를 예산・회계상으로 처리하기 위하여 1962. 8. 25. 처음으로 대전 관재국장에게 민원 국유지에 대한 무상대부(양여)를 신청하였는바, 대전 관재국장은 1962. 9. 29. 무상대부는 곤란하다고 회신하였고, 이에 충청남도 도지사는 ‘대한청소년개척단의 사업비 전액을 국고에서 부담하고 있으나 농경지 취득예산이 계상되어 있지 아니하므로 무상대부하여 줄 것’을 재차 신청하자, 1962. 10. 11. 재무부장관은 이를 접수하고 ‘3년의 대부기간 만료 시 개척부분은 개척인에게 매각할 것’을 전제로 하여 무상대부 할 것을 대전 관재국장에게 지시하였고, 대전 관재국장은 1963. 1. 9. ~ 1965. 12. 31.기간을 무상대부 기간으로 하여 충청남도 도지사와 계약을 체결하였으며, 충청남도 도지사는 1963. 3. 19. 그 토지의 관리권을 서산군수에게 이관하였다. 이 무상대부 계약기간이 종료되자 충청남도 도지사는 1966. 7.경 대전지방국세청에 무상대부 기간의 갱신을 신청하였으나 이 신청은 반려되었으며, 기존 자조근로사업은 종전대로 계속 추진되었다. 한편, 대한청소년개척단은 1966. 9.경 민정식 단장의 해임과 함께 해체되면서 그 명칭이 서산자활정착사업장으로 변경되었고 그 운영권이 서산군수에게 이관되었다.

아. 충청남도 도지사는 대한청소년개척단이 해체된 후 이주민들의 참여를 통해 개간사업을 지속하였으나, 이주민들 사이에 자경농지 문제로 인한 내분이 발생하는 등으로 개간사업의 추진이 부진해지자, 이주민들의 내분을 해결하고 자경농지의 효과적인 영농 도모, 영세성 탈피를 통한 자활의욕 고취 및 잔여공사 촉진 등을 위하여 기 조성된 농지라도 우선 조속히 분배하고자 구 보건사회부와 협의 하에 1968. 3.경 ‘매 1세대 당 1정보의 토지 가분배 확정‘을 주요 내용으로 하는 「서산자활정착사업장 농지 및 주택가분배 계획」(이하 ’1968년 「서산자활정착사업장 농지 및 주택가분배 계획」‘이라고 한다.)을 서산군수에 시달하였고, 또한 사실관계 바. (6)에서와 같이 1968. 7.「자활지도사업에 관한 임시조치법」이 제정되어 이주민들에게 민원 국유지의 분배를 위한 법적 근거가 마련되자 서산군수는 ’서산자활정착사업 농지 및 주택분배위원회‘를 개최하고 그 심의를 거쳐 민원 국유지에 대하여 가지번 및  가분배 순위를 정한 후 추첨을 통하여 1세대 당 약 1정보 이내의 토지를 1968. 8. 26., 같은 해 9. 18., 1969. 4. 18., 1971. 5. 13. 및 같은 해 12. 28. 등 모두 5차례에 걸쳐 분배하였다. 1971. 12. 28. 마지막 실시된 가분배는 대상 토지가 총 85,000㎡의 유지인바, 이를 메우는데 필요한 토사의 양이 막대하다는 이유로 유지 상태 그대로 분배하였다.

농지 가분배 조치 이전에도 자조근로사업을 통해 농지로 조성된 토지에 대해 이주민들로 하여금 자경농 방식으로 농사를 짓게 하거나 축사 등을 지어 가축을 기르도록 하고 있었다.

이 법은 시행령이 제정되지 않고 있다가 1982.12.31. 법률 제3619호로 폐지되었다.

가분배 조치 이후 이주민들 간 통작거리를 감안한 토지의 맞교환, 부동산의 표시가 공부상 등재되기 전 및 그 후 30 ~ 40여 년이 경과하는 동안 획지 및 분필 등 토지의 이동이 있었으며, 따라서 신청인별 점유토지의 이동상황에 대한 정밀한 추적은 불가능하다.

자. 농지 가분배 조치에 이어 민원 국유지를 무상불하 하기 위하여 충청남도 도지사(서산군수)가 1970. 10.경 민원 국유지를 지방자치단체에 무상양여할 것을 국세청(홍성세무서)에 건의하였으나, 국세청(홍성세무서)은 1971. 3. 17. “과거 체결한 무상대부 계약은 약 5년 전 계약기간 만료로 소멸되었고 자활정착소도 해산 처리 중이며 수용소에 거주하던 사람은 각처에 분산된 현금(現今)에 무상대부(양여) 및 무상불하는 불가하다.” 라고 충청남도 도지사(서산군수)에게 통보하였다. 이주민들이 각처에 분산되었다는 내용은, 1971. 8. 12. 서산시의 가분배농지 이동실태 현황에 따르면, 335세대 중 117세대가 가분배 받은 농지를 자활정착사업장 입주자간 또는 지방민에게 매매하여 매매를 통한 농지이동 비율이 34.9%에 불과하고, 남은 사람들은 사실관계 카.에서와 같이 가분배 받은 농지를 실질적으로 분배받기 위하여 민원을 제기하는 등 지속적으로 권리주장을 하고 있었음을 볼 때, 이는 사실과 다른 것으로 파악된다.

차. 농지에 대한 실질분배가 아직 이루어지지 아니한 상태에서 민원 국유지 중 서산시 인지면 모월리 및 같은 면 야당리 소재 각 민원 국유지에 대하여는 1975. 12. 12. 또는 같은 달 19.자로, 같은 면 산동리 소재 각 민원 국유지에 대하여는 1969. 4. 29.자로, 서산시 양대동(1989. 1. 1. 행정구역 변경 전에는 서산읍 양대리였다.) 소재 각 민원 국유지에 대하여는 1985. 7. 8.자로 국가 명의의 소유권 보존등기가 각 경료되었다.

카. 신청인들은 1969. 5.경부터 1991. 10.경까지 이 민원 국유지에 대한 무상분배를 요구하는 탄원을 여러 차례에 걸쳐 각급 정부기관에 제출하였으나 계속 거절되다가, 1992. 1. 9. 구 재무부는 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」(국무회의 의결, 이하 ‘1992년 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」’이라고 한다.) 에서 정부의 특수시책인 사회정화사업으로 강제이주가 이루어진 점과 자조근로사업을 통해 폐염전 부지가 농지로 개간된 점 등을 인정하고 「국유재산법(1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것)」상 무상양여는 불가능하지만 당시 이주민들의 강제이주 조치를 같은 법 제40조 제2항 제3호, 즉 “인구의 분산을 위한 정착사업에 필요하다고 인정되는 때”에 포함되는 것으로 간주하여 연리 5%의 이자를 붙여 장기(20년) 분할상환 방식으로 민원 국유지를 매각하기로 의결하고, 신청인들에게 이 민원 국유지의 매매계약 체결에 응할 것을 촉구하였으나, 신청인들은 기존 입장대로 무상불하를 해주거나 또는 「국유재산관리법(1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것)」및 같은 법 시행령(1993. 3. 6. 대통령령 제13869호로 개정되기 전의 것) 제37조 제7항, 즉 개량비의 공제 근거규정을 적용함으로써 더 낮은 금리의 적용을 요구하며 매각계획에 응하지 아니하였다. 1992년 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」은 별첨8과 같다.

1992년 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」에 따라 7명(세대)만이 23필지 65,378㎡에 대하여 매수신청을 하였다. 이들 7명은 모두 민원 국유지가 현재와 비슷한 형태를 갖춘 것으로 확인되는 시기(1977. 9.경 촬영 항공사진) 이후에 토지의 점유권을 취득하여 경작하는 자들이다.

타. 신청인들은 그 후 1997. 10.경 토지소유권 이전등기를 구하는 소송을 제기하였고, 법원은 ‘사건의 공평한 해결 및 당사자의 이익 기타 모든 사정을 참작’하여 정부는 원고에게 각 해당 토지(민원 국유지) 가격의 40%에 대하여만 지급받고 소유권이전등기 절차를 이행하도록 하는 강제조정 결정(대전지방법원 서산지원 민사부 2000. 1. 17. 선고, 99머10753 판결 참조)을 하였으며, 대전고등검찰청은 2000. 2. 9. 이에 대하여 이의신청을 하기로 결정하고 서산시장에게 즉시 법원에 이의신청서를 제출하도록 지시하여 법원은 같은 내용의 사건에 대하여 서산군수가 실시한 농지 가분배 조치에 있어 적법한 권한위임의 증거가 부족하며, 민원 국유지는 분배대상 토지에 해당되지 아니하고, 「자활지도사업에 관한 임시조치법」이 시행령이 제정되지 않은 채 폐지되어 기 가분배 조치가 무상분배로서의 효력을 가질 수 없다는 등의 이유로 토지소유권 이전등기 청구를 기각(대전지방법원 서산지원 민사부 2000. 9. 21. 선고, 97가합2060판결 참조)하였으며, 그 후 신청인들의 항소(대전고등법원 2002. 2. 1. 선고, 2000나6221판결 참조) 및 상고(대법원 2002. 6. 14. 선고, 2002다18725판결 참조)도 모두 원고 패소되었다. 당시 행정권한의 위임이나 위탁에 관한 근거규정 자체가 존재하지 아니하는 상황에서, 사실관계 아.에서와 같이 충청남도 도지사는 보건사회부장관과 협의하여 1968. 3.경 서산군수에게 농지 분배계획을 수립하여 가분배하도록 지시하였고, 1968. 7.경 서산군수에게 가분배를 독촉하였으며, 가분배 받은 농지의 매매처분에 관한 1970. 6.경 충청남도 도지사의 질의에 대해 보건사회부장관이 1970. 7.경 관련 처리지침을 회신한 근거 등이 있으나 법원은 적법한 권한위임의 증거가 부족한 것으로 판단하였으며, 또한 폐염전 부지는 사실관계 다., 바. (2) 및 (3)에서와 같이 당시 제방만을 축조해 놓은 개간사업 대상 토지라는 점과 자조근로사업 추진관련 각종 근거문서에 사업대상 토지는 바로 분배대상 토지라고 명시되어 있지만 법원은 사업대상 토지가 이미 조성되어 있던 토지라는 이유로 분배대상 토지에 해당되지 아니한다고 판단하였다. 신청인들은 그 후 2002. 10. 23. 국유지양여신청 거부 위헌확인 소송을 제기하였고 재판소는 가분배 조치가 효력이 있음을 전제로 하여 민원 국유지의 분배절차를 이행하지 아니하는 부작위에 대해 위헌확인을 구하는 것은 행정소송으로 다툴 사항이라는 이유로 각하(헌법재판소 2004. 7. 15. 선고, 2002헌마676판결 참조)하였다.

정부는 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(대통령령 제4710호)을 1970. 3. 9. 최초로 제정하였다. 권한위임・위탁의 범위와 관련하여 이 규정 제2조는 “중앙행정기관에서 직접 시행하여야 할 사항을 제외하고는 그 권한의 일부를 보조기관이나 하급행정기관, 다른 행정기관, 지방자치단체 또는 그 기관에 위임 또는 위탁한다.”라고 규정하고 있다.

파. 2005. 4.경 서산시장은 폐염전 부지를 개간할 당시 무상 노력지원으로 개답한 사실을 인정하여 점유자들에게 무상양여(불하)가 되도록 특별법을 제정하거나, 특별법 제정 요구를 수용할 수 없을 경우 1992년 「서산지역 자활정착 국유지 매각계획」과 같은 방식으로 매각대금을 장기(20년) 분할 납부하도록 하되 「국유재산법 시행령(1993. 3. 6. 대통령령 제13869호로 개정되기 전의 것)」제37조 제7항에 따라 개량비를 인정하여 저가로 매각하는 방안을 관리계획에 반영하여 줄 것을 충청남도 도지사를 통하여 구 기획재정부에 건의하였으나, 구 기획재정부는 1970년 「자조근로사업 운영개선」(경제장관회의 안건)에서 취로 영세민에게 무상으로 분배할 것임을 의결한 사항은 1968년「자활지도사업에 관한 임시조치법」제5조 및 제6조 규정에 근거한 것으로서 이 법의 시행령이 제정되지 않은 상태로 폐지(1982. 12. 31.)되어 법적 근거가 상실되었으며, 당시 가분배 상태였음을 근거로 국가 소유권보존등기가 이루어졌고, 관련 국유지 소유권이전등기 소송에서도 소유권 이전(무상불하)은 불가하다고 확정된 사항이며, 개량비 인정도 관계법령에 근거하여 예약된 경우에 가능하므로 수용하기 곤란하다고 통보하였다.

4. 판  단

가. 구「국유재산법(1963. 12. 17. 법률 제 1564호로 개정되기 이전의 것)」 제30조 제1항은 “잡종재산은 대통령령의 정하는 바에 의하여 개척, 매립, 간척 또는 조림사업을 하기 위하여 그 사업의 성공을 조건으로 대부, 매각 또는 양여를 예약할 수 있다.”라고, 같은 조 제2항은 “전항의 사업계약자는 사업예정기간 중 그 재산 또는 사업 성공부분을 무상으로 사용 또는 수익할 수 있다.”라고, 같은 조 제3항은 “제1항의 사업계약자가 그 지정기간 내에 사업을 착수하지 아니하거나 예정기간 내에 그 사업을 성공할 수 없다고 인정한 때에는 정부는 그 계약을 해제할 수 있다.”라고, 같은 조 제4항은 “전항의 규정에 의하여 계약을 해제할 당시 성공한 부분이 있을 때에는 공익상 지장이 없다고 인정할 때에는 그 성공부분의 전부 또는 일부를 당해 사업자에게 대부, 매각 또는 양여할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령(1966. 2. 28. 대통령령 제2425호로 개정되기 전의 것) 제32조는 “잡종재산인 토지의 개척, 수면의 매립, 간척 또는 조림의 사업을 하고자 하는 계약을 할 경우에는 당해관리청은 사업자로부터 다음 사항을 구비한 사업계획서를 제출시켜야 한다.”라고 규정(1~5호 생략)하고 있다(매각의 예약에 관해서는 예약 당시의 법률이 적용된다고 보아야 할 것이다. 다만, 현행 국유재산법도 일반재산의 개척,매립,간척,조림을 위한 대부, 매각 또는 양여의 예약에 관해 기본적으로 동일한 내용의 규정을 두고 있다). 다음으로 일반재산의 매각에 관해서는 매각 시점의 법률이 적용된다고 보아야 할 것므로, 현행 「국유재산법(2011. 5. 19.시행 법률 제10682호)」제45조 제1항을 보면,  “일반재산은 개척·매립·간척 또는 조림사업을 시행하기 위하여 그 사업의 완성을 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 대부·매각 또는 양여를 예약할 수 있다.”라고 규정하면서, 같은 법 시행령 제42조 제5항은 “일반재산을 법 제45조에 따라 개척・매립・간척 또는 조림하거나 그 밖에 정당한 사유로 점유하고 개량한 자에게 해당 재산을 매각하는 경우에는 매각당시의 개량한 상태의 가격에서 개량비 상당액을 뺀 금액을 매각대금으로 한다.” 라고 규정하고 있다. 매각대금의 납부와 관련하여, 같은 법 제50조 제1항 단서조항은 “다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 납부기간을 연장할 수 있다.”라고 규정하고, 제2항은 “일반재산의 매각대금을 한꺼번에 납부하도록 하는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 20년 이내에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조 제4항은 “법 제50조제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 매각대금을 20년 이내의 기간에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다.”라고 규정하고 제2호에서 “다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받은 경우”라고 규정하면서 각 목을 “가. 일반재산의 매각이 인구의 분산을 위한 정착사업에 필요하다고 인정되는 경우” 및 “나. 천재지변이나 「재난 및 안전관리기본법」 제3조제1호에 따른 재난으로 인하여 일반재산의 매각이 부득이하다고 인정되는 경우”라고 열거 규정하고 있다.

나. 신청인들이 요구하는 민원 국유지에 대한 무상불하 요구에 대하여 살펴보면, 사실관계 타.에서와 같이 법원이 서산군수가 행한 농지 가분배 조치는 적법한 권한위임의 증거가 부족하고, 민원 국유지는 분배대상 토지에 해당되지 아니하며, 1968년「자활지도사업에 관한 임시조치법」이 시행령이 제정되지 않은 채 폐지되어 기 가분배 조치가 무상분배로서의 효력을 가질 수 없다는 등의 이유로 기각하여 판결이 확정된 사안인 만큼 위원회에서 재론의 여지는 없다고 할 것이다.

다. 다음으로, 신청인들이 요구하는 개량비를 인정한 장기분할상환 방식의 매각요구에 대하여 검토하기로 한다. 먼저, 장기분할상환 방식의 매각요구에 대하여 살피건대, 최초 이주시점에 신청인들이 이 지역에 자발적 의사에 의하여 이주하여 온 것이 아닌 국가시책에 따른 이주라는 점, 이러한 점을 인정하여 피신청인 및 관계 기관들이 이미 1992. 1. 국무회의를 통하여 「국유재산법」(1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것) 제40조 제2항 제3호의 “인구의 분산을 위한 정착사업에 필요하다고 인정되는 때”에 포함되는 것으로 간주하여 매각 결정을 하였던 점, 현행 국유재산법 제50조 제2항 및 같은 법 시행령 제55조 제4항 제2호 가목 또한 ”일반재산의 매각이 인구의 분산을 위한 정착사업에 필요하다고 인정되는 경우로서 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받은 경우 매각대금을 20년 이내의 기간에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다”고 규정하고 있는 점, 신청인들은 계속된 민원과 소송등을 통하여 이 민원 국유지의 권리를 취득하고자 수십년  동안 노력해 왔던 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인들에게 1992. 1. 경 국무회의에서 의결한 내용대로 장기분할상환 방식으로 매각을 하여 주는 것이 바람직하다고 할 것이다.

라. 다음으로, 위 국무회의 의결에 기초하되, 「국유재산법」 제45조 및 제50조 제2항에 따른 개량비를 인정하여 이를 매각대금에서 공제하여 달라는 신청에 대하여 살펴보기로 한다. 개량비를 인정하려면, 같은 법 제45조 제1항의 “일반재산은 개척·매립·간척 또는 조림 사업을 시행하기 위하여 그 사업의 완성을 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 대부·매각 또는 양여를 예약할 수 있다.”는 규정 및 같은 법 시행령 제42조 제5항의 “일반재산을 법 제45조에 따라 개척ㆍ매립ㆍ간척 또는 조림하거나 그 밖에 정당한 사유로 점유하고 개량한 자에게 해당 재산을 매각하는 경우에는 매각 당시의 개량한 상태의 가격에서 개량비 상당액을 뺀 금액을 매각대금으로 한다.”는 규정 등에 따라 매각의 예약이 있어야 하는바, 이 민원 국유지에 대하여 매각의 예약이 있었는지 여부를 살피건대, 이 민원 국유지 무상임대계약 당시 「국유재산법(1963. 12. 17. 법률 제1564호로 개정되기 전의 것)」 제30조 제1항의 “잡종재산은 대통령령의 정하는 바에 의하여 개척, 매립, 간척 또는 조림사업을 하기 위하여 그 사업의 성공을 조건으로 대부, 매각 또는 양여를 예약할 수 있다.”는 규정, 같은 법 시행령(1966. 2. 28. 대통령령 제2425호로 일부개정되기 전의 것) 제33조의 “법 제30조제1항의 규정에 의하여 잡종재산의 매각 또는 유가대부의 예약을 하고자 할 때에는 당해관리청은 매각 또는 대부료를 산정하고 그 기초를 명확히 한 조서를 작성하여야 한다.”는 규정 등에 따르면 매각예약을 하는 경우 당해 관리청은 매각대금을 산정하고 그에 관한 조서를 작성하여야 하나 위 무상임대계약 당시 매각예약에 관한 매각대금을 정한 매각조서의 작성 등 신청인들에 대한 매각의 예약이 이루어졌다고 볼만한 객관적 증거가 있다고 보기는 어렵다. 다만, ① 구「국유재산법(1963. 12. 17. 법 제1564호로 개정되기 전의 것)」제30조 제1항은 “잡종재산은 대통령령이 정하는 바에 의하여 개척, 매립, 간척 또는 조립사업을 하기 위하여 그 사업의 성공을 조건으로 대부, 매각, 또는 양여를 예약할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령(1966. 2. 28. 대통령령 제2425호로 개정되기 전의 것) 제32조는 “잡종재산인 토지의 개척, 수면의 매립, 간척 또는 조림의 사업을 하고자 하는 계약을 할 경우에는 당해 관리청은 사업자로부터 물건의 표시, 사업목적, 사업시행 방법, 성공 예정기간 및 설계도 등을 구비한 사업계획서를 제출시켜야 한다.”라고 규정하고 있는바, 이 민원 국유지에 대한 매각의 예약 주체는 사회정화사업의 추진 주체인 정부(구 보건복지부)나 그 사업의 위임을 받은 충청남도 도지사여야 하고, 그러므로 충청남도 도지사 등이 매각의 예약과 관련한 사업계획서를 제출하거나 이 민원 국유지에 대한 관리청(당시 관리청은 대전 관재국이다)이 충청남도 도지사 등에게 이를 제출하도록 요구하였어야 함에도 불구하고 이주・정착민들한테 매각의 예약 증거를 사후적으로 제시할 것을 요구한다면 이는 책임회피에 해당한다고 볼 수 있고(사법적 원리의 적용을 받는 일반재산의 매각예약은 원칙적으로 당사자의 의사의 합치에 의해 이루어져야 한다는 점에서, 이주・정착민들이 법률상 예약의 일방 주체라고 하더라도 1960년대 초 이주 자체가 강제로 이루어진 당시 상황에서 민원 국유지의 관리청이 민원 국유지(폐염전 부지)에 대한 개간 후 매각의 예약을 위하여 이주・정착민들에게 「국유재산법 시행령(1966. 2. 28. 대통령령 제2425호로 개정되기 전의 것)」제32조 규정에 따라 예약의 합의에 필요한 각종 서류의 제출을 요구하거나 마찬가지로 당시 상황에서 이주・정착민들이 이 규정에 따라 예약의 합의에 필요한 각종 서류를 준비하여 제출할 여건은 아니었다고 보는 것이 합당할 것이다), 당시 정부(구 보건복지부)가 1961. 11.경 사회정화사업에 필요한 이주・정착지로서 민원 국유지(폐염전 부지)를 선정하고 1964. 11.경까지 이주・정착민들을 그리로 집단 이주시켜 자조근로사업을 시행하면서 사실관계 바.에서와 같이 「자조근로사업 실시요령」(1964., 1966. 1., 1966. 3.)과 1968. 7.「자활지도사업에 관한 임시조치법」을 제정하였는데 각 규정은 공히 농지의 분배(매각) 조항을 포함하고 있으며, 1968. 8. ~ 1971. 12. 기간 중 서산군수가 행한 민원 국유지에 대한 가분배는 그 연속선상에서 이루어진 조치로 1968. 7.「자활지도사업에 관한 임시조치법」의 시행을 전제로 미리 분배한 것이므로, (동 가분배 조치가 권한위임의 증거 부족 등을 이유로 무상불하나 소유권 이전등기의 이유는 될 수 없다는 판결은 별론으로 하더라도) 비록 특수상황 하에서 매각의 예약을 위한 절차적 요건은 미필되었다고 하더라도 위와 같이 정부가 제정한 행정규칙이나 국회가 제정한 법률, 서산군수의 가분배조치 등을 통해 표현된 정부의 의사는 실질적으로「국유재산법(1963. 12. 16. 법 제1564호로 개정되기 전의 것)」제30조 제1항에 정한 국유재산 매각의 예약에 해당한다고 해석될 여지도 있는 점, ② 신청인들은 이 민원 국유지를 농경지로 개간하면서 미공법(美公法) 480-2에 의한 구호양곡인 밀가루를 지급받았는바 이는 근로의 대가인 동시에 생존배려차원의 구호양곡수급기회의 성격을 동시에 가지고 있어 노임을 지급받은 것이 개량비 인정에 반드시 장애가 된다고 보기는 어려운 점, ③ 폐염전부지를 경작 가능한 논으로 조성하기까지 정부는 장차의 농지분배를 자조근로사업 추진을 위한 주요 수단으로 삼고 있었으며, 이 약속을 제도적으로 보장하기 위하여 1968. 7. 「자활지도사업에 관한 임시조치법」 제정에 이르게 되었으나, 그 시행령이 제정되지 않은 채 1982. 12. 폐지되어 가분배받은 농지에 대한 실질분배가 최종적으로 무산되었던 점, ④ 위 구호양곡이 미국으로부터 대한민국에 언제까지 그리고 어느 곳에까지 공급되었는지는 정확히 확인되지 않으나 신청인들은 가분배받은 땅이 자기의 땅이 될 것으로 믿고 노임지급이 중단된 이후에도 계속 개간을 하였을 것으로 추정되는 점, ⑤ 신청인들의 이주 및 이 민원 국유지의 개간이 정부의 특수시책에 의한 것임에 비추어 상당 기간 동안 노동력을 제공하여 폐염전부지가 농경지로 개간됨으로써 객관적으로 이득이 발생하였음에도 불구하고 이를 전혀 인정받지 못한다면 신청인들에게 가혹할 뿐만 아니라 국가가 부당이득을 취하는 것이 되는 점 등을 종합하여 볼 때, 신청인들의 노동의 대가로 폐염전부지가 농경지로 개간됨으로써 국가가 객관적으로 이득을 취득한 것이 있다면 국가는 적정한 개량비를 산정하여 정책적으로 이를 인정하여 줌이 바람직하다고 할 것이다. 따라서, 장기분할상환 방식의 매각 시 개량비를 인정하여 이를 매각대금에서 공제하여 달라는 신청은 이유 있다고 판단된다.

5. 결  론

그러므로 신청인들에 대하여 신청인들이 점유 중인 별지2의 해당 토지를, 신청인들의 개별 이주경위 및 개간에 참여한 정도 등을 고려하여 매각대금에서 개량비를 빼고 장기분할상환 방식으로 불하할 것을「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.