2012.10.29.(월) 정오 이후 보도해주십시오(조간용)

보도자료

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	담당부서	제도개선총괄담당관
	과 장	안준호 ☏ 02-360-6634
	서 기 관	박혜경 ☏ 02-360-6623
	￭ 총 11 쪽

권익위, 담합 방지 및 피해 구제 위한 제도개선 권고

징벌적 손해배상제․집단소송제 도입, 고발대상 구체화 등

	<제도개선 주요내용>
▷ 징벌적 손해배상제․집단소송제도 도입 검토 ▷ 중대․명백한 담합행위 관련 의무적 고발대상 구체화 ▷ 과징금 산정기준, 가중사유 및 비율 전면 재검토 ▷ 이해충돌 방지장치 강화를 통한 사건처리의 공정성 제고

기업의 가격담합이 있더라도 라면처럼 소비자의 전체 피해규모는 크지만 개개인의 손해액이 적어 배상 소송을 하더라도 실익이 거의 없는 경우가 많은 경우 실제 손해액을 넘어 배상하는 징벌적 손해배상제도를 도입하도록 해 기업의 부당이득이나 담합을 줄이는 방안이 추진된다.

또한, 소액 피해자의 권리를 효율적으로 구제하기 위해 대표 당사자의 소송결과가 피해집단 모두에게 영향을 미치는 집단소송제도의 도입도 검토된다.

그리고, 의무적으로 고발해야 하는 중대․명백한 담합행위를 유형화해 법률에 명시토록 함으로써 담합한 기업의 임직원에 대한 처벌의 실효성을 높이고, 담합으로 오른 가격이 과징금 부과후에도 내려가지 않는 것을 개선하기 위해 ‘담합이 없었다면 존재하였을 가격’이 될 수 있도록 적극적인 가격 시정조치를 내릴 수 있도록 관련 제도가 개선된다.

담합 과징금의 산정기준도 지금보다 더 구체적으로 보완된다.

국민권익위원회는 공정경쟁을 저해하는 중대한 경제범죄인 담합행위로 인한 막대한 국민 피해를 예방하기 위해 담합행위 제재의 투명성과 실효성을 제고하는 이같은 방안을 마련해 공정거래위원회에 권고하였다.

ㅇ 밀가루, 고추장 등 생필품을 포함한 광범위한 품목을 대상으로 담합이 이루어지고, 담합으로 인한 민원이 잦은 상황에서 담합방지 제도 운영 과정에 대한 문제점과 사실상 피해구제가 곤란한 기존의 개별 민사소송에 의존하는 피해배상 방식을 개선하기 위한 것이다.

※ 국민신문고 접수 담합민원 : (’09) 1,465건 → (’10) 2,580건 → (’11) 3,383건

※ 담합 제재 품목(’06～’12년) : 밀가루, 세제, 설탕, 휘발유․등유․경유․LPG, 고추장, 소주, 우유, 라면, 음료, 치약, 벽지, 비료, 학원수강료, TV․냉장고․세탁기 등

공정거래위원회 심결례 분석과 실태조사를 통해 나타난 문제점을 개선하기 위해 국민권익위원회가 마련한 권고안은 다음과 같다.

① 징벌적 손해배상제□집단소송제도 도입 검토

ㅇ 기업의 담합으로 국민의 전체 피해규모는 크지만, 개개인의 손해액 자체는 매우 적은 담합 피해 소송의 특성상, 피해자별 실손해 배상을 원칙으로 하는 현행 민사소송 체계하에서는 손해액 입증을 위한 감정비 등 소송비용에 대한 부담으로 소비자 입상에서는 손해배상 소송의 실익이 거의 없는 것이 현실이다.

※ 담합 피해 손해배상소송이 제기된 것은 ’12.8월까지 총 9건에 불과(’12.8월 권익위 실태조사)

ㅇ (개선방안) 효과적인 국민 피해 구제와 담합 억지력 강화를 위해 ‘하도급거래공정화에 관한 법률’에서 손해의 3배까지 배상하도록 하고 있는 것처럼 실제 손해액의 범위를 넘어 배상하는 징벌적 손해배상제도 도입을 적극적으로 검토하도록 권고하였다.

- 아울러 소송방식과 관련하여 소액 피해자의 권리를 효율적으로 구제하기 위해 대표당사자의 소송결과가 피해 집단 모두에게 영향을 미치는 집단소송제도 도입을 적극 검토할 것을 권고하였다.

② 담합 관련 임직원(법인) 고발과정의 투명성 제고

ㅇ 현재 미국, EU 등을 중심으로 담합 제재를 강화하고 있고, 우리나라 기업 또한 외국에서 엄청난 과징금과 형사처벌을 받고 있다. 특히 미국에서는 담합 억지력을 확보하기 위해 임직원에 대한 형사처벌을 점점 더 강화하고 있는 추세로 나타났다.

※ 미국과 EU는 12건의 국내기업 담합에 대해 벌금․과징금액 2조4천억원 부과하고, 미국은 우리나라 임직원 15명을 기소(12명 징역형)함(’12.8월, 공정위)

ㅇ 공정거래법에서는 위반정도가 중대․명백한 위반행위에 대해서는 의무적으로 고발하도록 되어 있지만, 고발의무 대상 자체가 불명확해 고발 여부에 대한 공정위의 재량범위가 크고, 고발원칙이 무의미해질 수 있는 고발지침이 운용되는 문제점이 있다.

※ 공정위 고발지침(’11.8월) : 위반점수가 2.5점 이상인 경우 고발이 원칙이나, 증거확보를 위한 수사권 발동 필요성 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 고발여부를 달리 결정 가능하다고 규정

※ ’01～’11년간 담합사건 전체 시정실적 542건 중 45건(8.3%)만이 검찰에 고발

ㅇ 또한 공정위의 고발 없이는 형사처벌이 원천적으로 불가능한데도 담합 임직원 고발에 소극적이어서 형사처벌의 실효성 또한 저하된 상태이다.

※ 생명보험 이자율 담합의 경우, 담합 관련 역대 3위에 해당하는 2,525억원에 이르는 과징금이 부과되었으나, 보험회사는 물론 담합 임직원이 1명도 고발되지 않음(’12년 권익위 실태조사)

※ 최근 6년간 임직원이 실제 고발(리니언시로 고발면제된 자 제외)된 것은 7개 사건, 16명에 불과(’12년 권익위 실태조사)

고발대상	고발 사건수	고발 법인, 임직원 수
법인(사업자)	27건	92개
임직원	7건	16명

[최근 6년간(’06~’11년) 실제 고발 현황]

ㅇ (개선방안) 중대한 경제범죄를 행한 담합 임직원에 대한 고발과정의 투명성 확보하기 위해 현행 법률에서 추상적(‘위반의 정도가 객관적으로 명백․중대하여 경쟁질서를 현저히 저해’)으로 규정되어 있는 고발의무 대상 담합행위를 구체화하여 법률에 명시하도록 하였다.

※ 고발의무 대상 구체화(예시)

▪ 부과 과징금액 또는 부당이득액이 일정액 이상인 담합행위

▪ 담합 주도자, 강요자인 경우

▪ 가격 담합, 거래량 한정, 시장 분할, 입찰 담합 등 정밀한 경제분석이 요구되지 않고 행위 존재만으로 위법성이 인정되는 경성 카르텔

- 현재는 임직원(법인)을 고발할 경우에만 의결서에 그 이유를 기재하고 있으나, 고발하지 않는 경우에도 의결서에 고발권 불행사 이유를 반드시 기재토록 해 공정위의 고발 여부 결정에 관한 공정성과 투명성을 제고하도록 권고하였다.

③ 담합 가격에 대한 적극적 시정조치를 통한 불법행위 조기시정

ㅇ 공정위는 담합행위에 대한 광범위한 시정조치 권한이 있으나, 실제로는 대부분 향후 담합 금지 명령 등 소극적인 부작위명령에 그쳐 공정위 제재 처분 이후에도 국민이 체감할 만한 가격에 대한 시정을 위한 조치가 부족한 것으로 확인되었다.

※ 공정위 시정조치 운영지침(’2.3월)에서도 담합가격 시정을 위한 ‘독자적 가격재결정명령’을 인정하고 있으나, 지금까지 실제 적용된 사건은 없음(’12년 권익위 실태조사)

※ 라면 가격 담합사건(’12) 관련, 과징금 부과 이후에도 가격이 그대로 유지되는 등 담합 피해자인 국민을 위한 아무런 조치가 없다는 민원 빈발(국민신문고)

ㅇ (개선방안) 담합으로 상승해 있는 가격이 과징금 부과 이후에도 그대로 유지되는 것을 방지하기 위해 담합이 없었다면 존재하였을 가격으로 조속히 시정될 수 있도록 적극적인 시정조치를 추진할 것을 권고하였다.

④ 담합 과징금 산정과정의 공정성․투명성 제고

ㅇ 담합 과징금은 관련 매출액의 10%를 상한으로 총 6단계에 걸쳐 산정되는데, 기본과징금의 부과기준이 모호하고 추상적이어서 과징금 산정과정이 불투명한 것으로 나타났다.

※ 6단계 산출과정 : 과징금 부과여부 결정 → 기본과징금 → 의무적(1차) 조정과징금 → 임의적(2차) 조정과징금 → 부과과징금 → 리니언시 적용

※ 기본과징금 : 위반행위 관련 매출액×부과기준율로 산정되고, 부과기준율은 3단계로 나누어져 있으나 매우 중대한(7～10%), 중대한(3～7%미만), 중대성이 약한(0.5～3%미만)으로 추상적임

ㅇ 또한, 각 산정단계마다 공정위의 가중․감경재량이 부여되는데, 부과과징금 산정단계에서의 감경재량(0～100%)이 특히 많아 과징금 제재의 실효성을 저해하는 것으로 나타났다.

※ ’11년 과징금 부과 담합사건(28건, 178개 피심인) 중에서 50% 이상 부과과징금 감경을 받은 피심인이 55.6%(99/178개)로 나타남(’12년, 권익위)

ㅇ 또한, 과거 3년 동안 3회 이상 제재를 받고 벌점 5점 이상인 사업자에 대해 과징금을 가중하는 규정을 두고 있으나, 실제 가중제재를 받는 사업자가 거의 없을 만큼 가중기준이 너무 엄격해 반복적인 법위반 사업자에 대한 가중 제재의 한계를 노출하였다.

※ ’11년 의결 담합사건(17건, 입찰담합 제외)의 최초 담합일로부터 심의일까지 기간이 평균 60.4개월(약5년) 소요(’12.4월, 권익위)

※ 최근 5년간(’06∼’11년) 담합 과징금 상위 12개 사건 중 2개 업체에 대해서만 과거 위반횟수에 따른 가중 적용(’12.8월, 권익위 실태조사)

ㅇ (개선방안) 기본과징금 산정에 필요한 중대성 판단과 부과기준율(0.5～10%) 결정을 위한 기준이 제대로 없는 점을 개선해 세부 판단기준을 마련토록 권고하였다.

- 또한 감경 위주의 과징금 부과기준 운용이라는 논란을 해소하고 과징금 제재의 실효성을 확보하기 위해 감경사유 및 감경률의 적정성․타당성에 대한 전반적인 재검토가 이루어지도록 권고하였다.

예를 들어, 감경사유로 많이 활용되고 있는 단순가담자의 경우, 기망․강박에 의한 담합참여자보다 감경 필요성이 훨씬 적음에도 관련 고시에서는 동일한 감경률(30% 이내)을 인정하고 있고, 부과과징금 단계에서의 감경 재량(0～100%)이 지나치게 커 과징금 제재의 실효성이 저하되고 있으므로 이를 개선하도록 하였다.

⑤ 위원회 운영의 공정성․투명성 확보장치 마련

ㅇ 담합 사건은 공정위 직원이 조사를 하고, 공정위 9인의 위원이 결정을 하는 구조로서 양자간의 실질적 독립성이 취약할 수 있고, 위원이 사건 당사자인 조사자나 사업자와 접촉하는 부분과 관련된 기준이 제대로 법제화되어 있지 않아 사건처리의 공정성과 투명성이 저해될 소지가 있는 것으로 나타났다.

ㅇ 또한, 자진시정을 이유로 과징금을 감경하면서 해당 기업의 구체적인 자진시정 내용 기재가 충분하지 않는 등 구체적인 과징금 산정 근거와 이유제시가 누락된 사례도 있었다.

※ 무인교통감시장치 입찰담합(’11), 생명보험 이자율 담합(’11) 등과 같이 구체적인 자진시정 내용이 의결서에 기재되어 있지 않은 사례가 있음(’12년 권익위)

ㅇ (개선방안) 현재 공정위 사건 심의․의결 과정에서 사건 당사자인 심사관 또는 피심인과의 접촉 제한 등과 관련하여 일부 위원에 대해서만 규정을 두고 있는 것을 보완․강화해 공정위 모든 위원(9명)에게 확대하도록 권고하였다.

- 또한, 공정위 직원이 이해관계가 있는 자의 담합 사건의 조사․심리 등에 관여하는 것을 원천적으로 차단하기 위해 이해충돌 방지장치로써 제척․기피․회피 규정을 강화하도록 하였다.

- 과징금 가중․감경의 근거와 이유를 의결서에 구체적으로 명시하여 최종 과징금 산정에 이르는 위원회 의사결정 과정에 대한 투명성도 높이도록 하였다.

※ 의결서에 구체적인 근거와 이유 제시가 강화되어야 할 사항(예시)

▪ 기본과징금의 중대성 정도 판단근거와 세부 부과기준율 적용 근거

▪ 과거 위반전력 산입기간내에 있는 과거 모든 위반전력

▪ 조사협조나 자진시정을 이유로 감경시 그 세부내용 등

권익위 관계자는 “이번 제도개선이 이루어지면 담합 피해로 인한 효과적인 구제장치가 마련될 수 있어 피해배상과 관련한 국민들의 민원이 줄게 되고, 담합을 예방하는 효과도 한층 커질 것이다”고 밝혔다.

<붙임> 담합행위 제재 제도 현황

붙임		담합행위 제재 제도 현황

1		담합행위 제재 현황

□ 부당한 공동행위(담합) : 계약·협정·결의 등의 방법으로 사업자간에 가격 공동결정, 생산제한, 입찰담합 등을 하는 행위

※ 11년(’01～’11년)간 담합은 가격 공동결정이 346건(63.8%)으로 가장 많음

< 담합 유형별 현황(’01∼’11년, 공정위) >

구분	가격 공동 결정유지	입찰 담합	거래지역 상대방 제한	사업활동 제한	공동회사 설립	판매 조건	생산출고 제한	종류규격 제한	계
건수	346	85	38	26	20	16	18	3	542
비율(%)	63.8	15.7	7.0	4.8	3.7	3.0	1.5	0.5	100

□ 담합행위 제재유형 : 과징금 부과, 시정명령, 형사고발 등

○ 담합 과징금 : 공정거래법 과징금의 대부분(71.4%)을 차지하며, 시정명령 또는 형사고발과 병과 가능

※ 공정거래법 과징금 부과실적(’88∼’11년) : 총 1,738건, 3조6250억원 중 담합이 314건(18.1%), 2조5892억원(71.4%)이고, 특히 ’11년에는 과징금액의 95.6%(5710억원/5974억원)를 차지

○ 시정명령 : 당해 행위 중지, 시정명령을 받은 사실 공표, 기타 시정을 위한 필요한 조치로 구분

< 제재유형별 시정실적(’01∼’11년, 공정위) >

구 분	계	시정명령	(과징금병과)	고발	(과징금병과)	경고 등
건수	542	325	(203)	45	(35)	172
비율(%)	100	60.0	(37.4)	8.3	(6.4)	31.7

2		담합행위에 대한 형사적 제재

□ 담합 행위에 대한 법정형

○ 임직원(행위자) : 3년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금형(제66조)

법인(사용자) : 양벌규정(관리감독책임)에 따라 동일 벌금형(제70조)

□ 담합 행위에 대한 고발기준 및 절차

○ 공정거래법 : 담합 행위 중 ‘위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해하는 경우’ 고발을 의무화

○ 내부 고발기준으로서 고발지침(예규)을 운영

※ 고발기준(’11.8월) 제2조 : 위반점수가 2.5점 이상인 경우 고발이 원칙이나(제1항), 증거확보를 위한 수사권 발동 필요성 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 고발여부를 달리 결정 가능(제5항)

○ 전속고발권 : 담합행위에 대한 공소는 공정위의 고발이 있어야만 가능

□ 담합 관련 공정위 고발 현황

○ ’01～’11년 담합 전체 시정실적(542건) 중에서 45건(8.3%)을 검찰에 고발

< 담합 사건 고발 현황 (’01～’11년) >

연도	’01	’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11	계
건수	4	-	5	3	4	3	7	5	5	1	8	45

3		담합과징금 부과기준(’12.3.28. 개정 전 고시)

□ 과징금 상한액 : 관련 매출액의 10% 범위내에서 부과하되, 매출액이 없는 경우에는 20억원을 초과할 수 없음

※ EU는 전년도 세계 총매출액의 10%, 독일은 100만유로 또는 연간 총매출액의 10%, 미국은 관련 매출액의 20%를 피해액으로 추정(셔먼법 연방양형기준표)

□ 6단계 산출과정 : 부과여부 결정 → 기본과징금 산정 → 3회 조정(가중, 감경) → 자진신고 감면(리니언시) 등을 거쳐 최종 산정

< 담합 과징금 부과 기준 및 절차 >

단계

부과요건

부과여부 결정

(제1단계)

○ 위반행위의 내용 및 정도를 우선적으로 고려하고, 시장상황 등을 종합적으로 참작하여 부과여부를 결정

기본 과징금

(제2단계)

○ 기본과징금 = 위반행위 관련 매출액 × 부과기준율

* 부과기준율 : 중대성이 약한 경우(0.5% ∼ 3.0% 미만)

중대한 경우(3.0% ∼ 7.0% 미만)

매우 중대한 경우(7.0% ∼ 10%)

의무적 조정

(제3단계)

○ 기본과징금에 50% 이내를 가산하여 산정

위반기간	기본과징금 산정시 위반기간이 고려되지 않은 경우	1년 이내	기본과징금
		1년 ~ 2년 미만	10% 가산
		2년 ~ 3년 미만	20% 가산
		3년 초과	50% 가산
위반횟수	당해사건 최근 3년간 3회 이상	벌점 5점 이상	20% 가산
		벌점 7점 이상	40% 가산
		벌점 9점 이상	50% 가산
부당이득	부당이득 산정액이 위반기간+횟수 산정금액 보다 큰 경우

※ 벌점 기준 : 경고(0.5), 시정권고(1.0), 시정명령(2.0), 과징금(2.5), 고발(3.0)

단계

부과요건

임의적 조정

(제4단계)

○ 의무적 조정과징금에 50% 이내에서 가중·감경요소를 적용

가중 요소		감경 요소
담합 주도·선동자	30% 이내	담합 미실행, 무효인 입찰담합	30% 이내
미가담자 보복조치	20% 이내	단순가담, 기망·강박에 의한 참여	30% 이내
조사거부·방해·기피·은폐	30% 이내	심리 종결시까지 적극 협력	30% 이내
고위임원 직접 관여	10% 이내	심리 중 새로운 자료제출 등 협조	15% 이내
기타	10% 이내	행정지도가 동인이 된 경우	20% 이내
		심사착수 보고 전 자진시정	20% 이내
		심사착수 보고 후 자진시정	10% 이내
		과실·상당한 주의	10% 이내
		CP A등급 이상	10% ~ 20%
		기타	10% 이내

부과 과징금

(제5단계)

○ 임의적 조정과징금이 과중 또는 현저히 과중하다고 판단되는 경우 감경 또는 면제

50% 이내 감경	50% 초과 감경	100% 면제
현실적 부담능력, 시장에 미치는 효과, 사업여건 변동 미반영으로 과중한 경우	당기 순이익 적자, 자본금 잠식등 납부능력의 현저한 부족, 시장․산업여건의 현저한 변동, 지속적 악화, 경제위기, 납부가 심히 곤란한 경우	지급불능 또는 지급정지, 납부 무능력자 등

자진신고 감면

(6단계)

○ 리니언시 : 자진신고자/협조자에 과징금 면제 또는 50% 감경

<참고> 과징금 부과고시 주요 개정내용(’12.3.28.)

▪ 부당이득액에 따른 의무적 조정 과징금 산정 삭제

▪ 의무적 조정, 임의적 조정을 1차 조정, 2차 조정으로 명칭 변경

▪ 조사 거부․방해․기피 행위의 가중기준 변경(20～40% 이내)

▪ 법 위반으로 조치받은 후 3년 이내에 동일유형(법조 및 각호 동일)으로 조치받은 위반사업자 가중(2차 조정)규정 신설(20% 이내)

▪ 자진 가격인하시 감경(2차 조정) 신설(20～50% 이내)