2012.11.28.(수) 정오 이후 보도해주십시오(조간용)

보도자료

홍보담당관실 (T) 02-360-2723∼5, 2727 (F) 02-360-3520	자료배포	2012. 11. 28.(수)
	담당부서	부패영향분석과
	과 장	박재용 ☏ 02-360-6581
	서 기 관	홍철호 ☏ 02-360-6584
	￭ 총 17 쪽(본문 5쪽 포함)

공공 건설공사 불공정 하도급계약 체결 제동

권익위, 하도급계약 자료 외부 공개 등 관계 법령 개선 권고

	<부패영향평가 주요 개선권고 내용>
▷ 하도급계약 자료를 일반에 공개하는 규정 마련 ▷ 하도급계약 질서·의무 위반자에 대한 합리적 제재 규정 마련 ▷ 하도급관리계획 변경 요건 등에 대한 구체적 규정 마련 ▷ 하도급계약을 부실 검토한 감리원에 대한 구체적 벌점 규정 마련 ▷ 발주기관별 하도급계약심사위원회 설치·운영 규정 마련

앞으로 공공기관에서 발주하는 모든 건설공사(2011년 기준, 53조원 규모)의 하도급계약 자료가 일반 국민들에게 공개된다.

공공기관에서 시행하는 공사를 맡은 건설업자가 하도급을 주는 과정에서 비자금을 조성하지 못하도록 하기 위해서이다.

국민권익위원회는 공공기관에서 시행하는 공사를 맡은 건설업자가 하도급계약 자료를 투명하게 외부에 공개하도록 하고, 하도급업자와 저가․이중계약을 체결한 후 발주기관에 적정하게 계약한 것처럼 거짓 통보하거나「건설산업기본법」상의 하도급계획을 이행하지 않는 건설업자에 대해 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 관계 법령을 개정하는 권고안을 마련했다.

건설․통신․전기․소방․문화재공사업의 개별 법령에서 동일한 위반 행위(하도급계약 자료 거짓․미통보)인데도 서로 다른 제재 수단과 수준으로 처분이 부과되고 있는 것도 개선하고, 하도급계약 자료를 부실하게 검토한 감리원에 대해서는 보다 구체적이고 명확한 벌점을 부과토록 하는 개선안도 같이 마련해 권고했다.

국민권익위는 공공기관의 공사를 맡은 건설업자가 하도급계약을 체결하는 과정에서 공무원들의 친인척이나 무면허의 하수급자 등을 불공정하게 공사에 참여시키는가 하면, 이익 확대를 위해 하수급자와 불공정한 저가·이중계약을 맺어 비자금을 마련하는 도덕적 해이가 생기는 일을 줄이기 위해 이 같은 내용의 개선안을 마련해 기획재정부 등 8개 부처와 지방자치단체에 권고했다.

국민권익위가 지방자치단체 등에 대한 실태조사와 관계전문가의 의견수렴 등을 거쳐 마련한 주요 개선방안은 다음과 같다.

○ 하도급계약 자료를 외부에 공개하는 규정을 마련

【문제점】공공기관에서 시행하는 공사를 맡은 건설업자가 하도급 계약 자료를 투명하게 외부에 공개하지 않고 계약당사자들만 서로 공함으로써 하도급자의 선정과정이 투명하지 않고, 건설업자는 이 과정을 통해 비자금을 마련하는 등 부패발생 요인이 되고 있다.

						발주기관
하수급인 알선, 청탁□						□도급계약 체결 및 공사감독 →불법하도급등 묵인·금품수수				□저가·불법하도급 묵인 (무능력·무면허 업자)
공사감독 편익제공□ (뇌물 및 향응 제공)										□사업자 선정 청탁 (수주 대가 뇌물 제공)
수 급 인 (대기업)									하수급인 (중소기업)
□하도급계약 체결 및 공사 관리 →공사금액 부풀리기, 뇌물 제공 등						저가․이중 하도급계약 ➜□ 이중계약 차액 반환			□공사의 실제 시공업무 전담 →저가·불법하도급으로 인해 안전사고 발생 및 부실공사

【개선안】 하도급계약 자료를 외부에 투명하게 공개하는 규정을「건설산업기본법․정보통신공사업법․전기공사업법․문화재수리 등에 관한 법률․소방시설공사업법」및「국가․지방계약법」상의 ‘공사계약일반조건’에 신설하도록 권고했다.

○ 하도급계약 질서·의무 위반자에 대한 합리적 제제 규정 마련

【문제점】「건설산업기본법」상의 하도급계획서를 이행하지 않거나 하도급계약 자료를 거짓으로 통보하는 등 중대한 계약질서 위반을 해도「국가․지방계약법령」에 제재 규정이 없으며,  개별 하도급 사업법령에서 하도급계약 통보의무 위반자에 대한 처분 규정을 서로 달라 제재의 형평성이 부족하고, 도덕적 해이가 조장돼왔다.

<하도급계약 질서 위반자에 대한 제재규정>

위반유형 제재유형	일 괄 하도급	미등록 자에게 하도급	발주기관 미승인 하도급	재하도급 금지위반 하도급	불리한 조건으로 하도급	하도급 계약자료 거짓	하도급 계획서 불이행
영업정지 등 (건설산업기본법)	영업정지 (6~8개월) 과징금 (도급액의 6~30%)	영업정지 (6개월) 과징금 (도급액의 6~24%)	영업정지 (4개월) 과징금 (도급액의 4~16%)	영업정지 (4개월) 과징금 (도급액의 4~16%)	영업정지 (2~3개월) 과징금 (2~3천만원)	영업정지 (3~4개월) 과징금 (4천만원)	과태료 (3백만원)
입찰참가 제한 (국가·지방계약법)	7~13개월	7~9개월	5~7개월	3~5개월	3~5개월	규정없음	규정없음

<하도급계약 의무 위반자에 대한 제재규정>

구 분	건설산업기본법	정보통신법	전기사업법	문화재수리법	소방시설법
거짓통보자	영업정지(3~4개월) 또는 과징금(4천만원)	규정없음	규정없음	규정없음	과 태 료 (50만~200만원)
미통보자	과 태 료 (100만~150만원)	-	과 태 료 (300만원)	과 태 료 (100만원)	1차: 시정명령 2차: 영업정지1개월 3차: 등록취소

【개선안】건설업자가 하도급계획서를 이행하지 않거나 계약 자료를 거짓으로 발주기관에 제출하면 입찰자격을 제한하는 규정을「국가·지방계약법령」에 신설하도록 했다.
하도급계약 의무(거짓·미통보) 위반자에 대한 처분 규정도「건설산업기본법․정보통신공사업법․전기공사업법․문화재수리 등에 관한 법률․소방시설공사업법」에 각 개별 업종의 특성과 여건에 따라 합리적인 제재 수단과 수준으로 규정을 신설·강화하도록 권고했다.

○ 하도급관리계획 변경 요건 등에 대한 구체적 규정 마련

【문제점】건설업자가 하도급관리계획서를 공사 수주를 위한 점수 획득의 수단으로만 활용하고 정작 계약을 체결한 후에는 당초 제출했던 계획서대로 이행하지 않고, 감리원 등의 검토만거친 후 하도급계획이나 하수급자를 변경해 하도급계약 질서를 어지럽히는 문제점이 있었다.

<하도급관리계획 이행실태>

구 분	계	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주시	김해시	LH 공사	한국 도로공사	SH 공사	경기 도시공사
변경공사 (대상공사)	224 (294)	10 (13)	46 (46)	2 (33)	27 (30)	14 (14)	10 (12)	56 (68)	24 (24)	23 (38)	12 (16)
변경비율	77%	77%	100%	6%	90%	100%	83%	82%	100%	61%	75%

【개선안】건설업자가 공공기관의 공사를 낙찰받기 전에 낸 하도급관리계획서를 변경·추가할 때는 발주기관에 승인을 얻는 등 변경 요건 및 절차 규정을「국가·지방계약법령」상의 ‘공사계약일반조건’에 명문화 하도록 권고했다.

○ 하도급계약 부실검토 감리원에 대한 벌점 규정을 구체적으로 마련

【문제점】공사를 발주한 공공기관은 감리원에게 하도급계약의 적정성을 검토하는 업무를 위임하고 있지만, 공사 현장에 상주하는 감리원은 건설업자와 유착될 가능성이 높아 검토를 부실하게 할 우려가 있고, 이런 일이 생겨도  벌점 부과규정이 명확하게 없다.

【개선안】공공기관의 공사감독 업무를 위임 받은 감리원에게 명확한 책임을 부여하기 위해 하도급계약 자료의 부실검토시 벌점 부과 규정을 보다 구체적이고 명확하게 마련토록 권고했다.

○ 발주기관별 하도급계약심사위원회 설치·운영 규정 마련

【문제점】지방자치단체 등 공공 공사의 발주기관은 지역여건 및 특성에 맞는 ‘하도급계약심사위원회’를 의무적으로 설치․운영하도록 되어 있다. 공공사업에서 중소건설업체를 보호하고 양질의 시공품질을 확보하기 위해서이다.

하지만, 설치근거 규정이 불명확해 발주기관마다 설치․운영 실적이 매우 저조하고, 설치된 기관도 위원회 개최 실적이 없거나 내부위원으로만 구성․운영해 저가 하도급계약을 양산하는 등 실효성 있고 공정․투명한 심사가 이루어지지 못하는 실정이다.

【개선안】발주기관마다 ‘하도급계약심사위원회’가 조기에 설치․운영될 수 있도록「건설산업기본법령」에 위원회 설치근거를 명확하게 규정하도록 하고, 지방자치단체 등 발주기관은 기관 실정에 맞는 위원회 설치․운영 규정을 마련토록 권고했다.

국민권익위 관계자는 “이번 권고에 따라 관계법령이 개선되면, 건설공사 하도급 관계가 훨씬 더 공정하고 투명하게 집행되어 중소건설업체를 보호하고, 공공 건설사업의 안전과 양질의 시공품질 확보 효과가 있을 것이다”고 밝혔다.

※  붙임 1. 건설공사 하도급계약 공정․투명 제고 방안(요약)

붙임 2. 건설공사 하도급계약 관리․운영 실태조사 사례

붙임 3. 건설공사 하도급계약 관련 법령에 대한 부패영향평가 결과

붙임 4. 건설산업 통계자료

[붙임 1] 건설공사 하도급계약 공정․투명성 제고 방안(요약)

개 선 과 제		문 제 점		국민권익위원회 개선권고(안)
하도급계약 자료 일반에 미공개	⇰	☞ 하도급계약 당사자 간 부패 고리 형성 ▸하수급인 선정과정 불투명 ▸발주청↔건설업자 간 계약과정 개입 등 부패발생 만연	⇰	하도급계약 자료 공개 규정 마련
하도급계약 질서․의무 위반자에 대한 제재규정 불합리	⇰	☞ 부처 간 하도급 관련 제재 처분 규정 제각각 ▸중대의무 위반자(거짓통보자 등), 입찰참가 제한 제외 ▸통지의무 위반자에 대한 제재 수단․수준이 상이	⇰	형평성 있는 제재수단과 제재수준으로 처분 규정 마련
하도급관리계획서 제출․이행 제도 불합리	⇰	☞ 계획서 이행실적 저조 및 임의적 변경 ▸낙찰자 선정을 위한 점수 획득 수단으로만 활용 ▸실제공사시 대부분 변경, 저가계약 예방 역할 미흡	⇰	하도급관리계획 변경 요건․절차 규정 마련
하도급계약 부실검토 감리원에 벌점부과 규정 불명확	⇰	☞ 하도급계약 적정성 검토 책임성 확보 곤란 ▸불법하도급 묵인 또는 건설업자의 하도급계약 관련 제재처분에 대한 감리원의 처분 규정은 부재	⇰	부실검토 감리원에 대한 벌점부과 규정 마련
하도급계약심사위원회 설치․운영설적 저조	⇰	☞ 저가계약 예방 등 심사의 실효성 미흡 ▸위원회 설치에 대한 책임성을 담보하는 규정 미흡 ▸발주기관의 여건․특성에 맞는 위원회 규정 부재	⇰	발주기관 여건과 특성에 맞는 위원회 설치․운영 규정 마련

[붙임 2] 건설공사 하도급계약 관리․운영 실태조사 사례

□ 하도급계약 자료 공개 규정 마련

❍ 최근 지방자치단체의 경우 공공건설공사 계약과정의 부패와 부조리 발생 예방 및 행정의 공정성과 투명성 확보를 위해 하도급계약 자료 공개제도를 시행하고 있음

<지자체 하도급계약 자료 공개 현황>

구 분	서울-강남구	경기-성남시	서울시교육청	비 고
공개형태	홈페이지 (공사정보공개시스템)	홈페이지 (하도급알림시스템)	홈페이지 (열린서울교육시스템)
시행근거	내부방침	공사계약특수조건	내부방침
시행시기	2012.04.～	2010.10.～	2011.04.～
하도급계약 자료 공개내역	공사명/업체명/금액/ 대표자/연락처	공사명/업체명/금액/ 대표자/연락처/ 업종·등록번호/ 하도급부분도급액/하도급비율/ 공사기간 등	공사명/업체명/금액/ 대표자/연락처/ 공사기간/공종/ 직불여부

❍ 하도급계약 자료 비공개로 인해 계약당사자간 알선․청탁․금품수수 등 부패발생 고리를 형성

	< 부패발생 사례 >
① △△시 B과장은 ○○호수공원 조성사업을 진행하면서 수급인에게 특정 하도급 업체를 지정하도록 압력을 행사한 사실이 감사원 감사에 의해 적발 (○○○경제, 감사원) ② ○○도 공사감독 공무원인 A씨 등 4명은 건설업자 B씨 에게 특정업체에 하도급을 주지 않으면 불이익(설계변경 등)을 줄 것처럼 하며 하도급을 강요(○○일보)

❍ 폐쇄적인 하도급계약 과정이 수급인-하수급인 간의 불공정 거래를 만연시켜 사회적 불평등 심화 및 공생발전을 저해

	< 불공정 거래 만연 사례 >
① ○○○도 전문건설업체 설문조사(24개 업체) 결과 (2012. 6. 21. 대한전문건설협회, 권익위) □ 하도급 불공정거래 정도가 심하다→17개 업체(71%) □ 특정 업체와 저가하도급을 체결하는 사항→15개 업체(58%) □ 불공정 하도급 근절을 위해 계약 관계법령 보완․개정 및 강력한 처벌이 필요→17개 업체(66%)가 응답 (권익위) ② 대한전문건설협회 인천시회가 지난 3월까지 인천지역 회원사 216곳을 대상으로 불공정 하도급 실태조사를 실시한 결과 전체의 41%가 종합건설사로부터 이중계약서 작성을 요구 받고, 이중 절반 이상이 원도급사 비자금 조성이나 차기공사 수주를 조건으로 울며 겨자 먹기식 이중계약을 강요받았던 것으로 조사 (인천일보) ③ 대한전문건설협회가 최근 16개 시·도회의 모니터집단을 통해 조사한 ‘2010년 12월 전문건설업 실태조사’ 결과에 따르면, 하도급업체들은 부당감액 경험과 재입찰, 이중계약서 작성 경험 등 불공정 행위가 여전한 것으로 조사 (아시아투데이)

	< 소 송 사 례 >
① 대법원 2009.11.27. 선고 2009두14262판결 → 최종 : 시민 승소 서울～춘천민자고속도로 건설시 토지를 수용당한 시민이 국토부를 상태로 하도급계약 자료 공개를 요구하는 소송을 제기하여, 법원은 ‘하수급인의 경영․영업상 비밀에 관한 정보로 공개할 수 없다고 정보공개를 거부한 사실에 대해, 하도급 내역서가 공개되어도 회사나 하수급인의 정당한 이익이 침해된다고 볼 증거가 없다’고 판결 (원고 : 함○○, 피고 : 대한민국, 국토해양부장관, 서울지방국토관리청장) ② 서울고법 2009.9.18. 선고 2008누32425판결 → 최종 : 경실련 승소 상암동 등 22개 지구 아파트 공사와 관련하여 경실련은 아파트 분양원가가 적정히 산출되었는지 여부를 확인하기 위해 SH공사를 상태로 하도급계약 자료 공개를 요구하는 소송을 제기하여, 법원은 ’하도급 내역서 등은 아파트 분양원가가 적정하게 산출됐는지 여부를 확인하기 위한 자료에 불과해 사업을 수주한 업체의 정당한 이익을 침해한다고 볼 수 없다‘고 판결 (원고 : 경실련, 피고 : SH공사)

❍ 하도급계약 자료 비공개 결정으로 인한 행정소송 제기로 소송 업무 수행에 따른 행정력 낭비와 소송 패소로 인한 불필요한 재정적 손실을 초래

□ 하도급계약 질서 위반자에 대한 제재 규정 합리성 제고

❍ 수급인은 하도급예정자로부터 미리 공사포기 각서를 받아 놓고 낙찰 후 일방적으로 하수급인을 변경하거나, 계획변경에 대한 발주기관의 별도의 승인절차 없이 감리원과 협의를 통해 하수급인을 변경

	< 불공정 사례 >
① ○○시 △△△건립공사의 경우 수급인이 하도급관리계획서와 실제 하도급 계약 내역과 9건의 하도급공사 모두 발주기관의 사전승인 절차 없이 하도급관리계획을 변경한 것으로 조사됨 (감사원) ② ○○공사에서 추진 중인 △△△건축공사는 당초 제출한 하도급관리계획서를 변경하면서 수급인의 하도급계약 통보서에 대한 발주기관의 검토․승인 절차 없이 하도급관리계획을 변경한 것으로 조사됨 (권익위)

❍ 지자체 및 공공기관에 대한 실태조사 결과, 대형공사(50억 이상～300억 미만) 294건 가운데 224건(77%)이 낙찰자 결정 전 제출된 하도급관리계획이 실제 계약내역과 실태조사 대상기관 대부분 상이한 것으로 확인되었고 특히, 전남도, 전주시, 한국도로공사의 경우 대상공사 모두 변경 계약이 이루어짐

<하도급관리계획 이행실태>

구 분	계	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주시	김해시	LH 공사	한국도 로공사	SH 공사	경기도시공사
변경공사 (대상공사)	224 (294)	10 (13)	46 (46)	2 (33)	27 (30)	14 (14)	10 (12)	56 (68)	24 (24)	23 (38)	12 (16)
변경비율	77%	77%	100%	6%	90%	100%	83%	82%	100%	61%	75%

□ 하도급계약 의무 위반자에 대한 처분 규정 합리성 제고

❍ 하도급계약 자료 미통보는 수급인이 체결한 하도급계약의 타당성(저가 계약체결 및 공공사업 시공품질 확보 등) 검토를 발주기관에서 할 수 없도록 하여 하도급계약 질서 문란과 부실공사의 원인을 제공

	< 미통보로 인한 부실사례 >
① ○○도▴▴본부가 발주한 “▵▵-▿▿간 도로확포장공사”를 도급 받은 수급인이 파일항타공사와 현장타설말뚝공사를 하도급 함에 있어 각각 32%, 63%의 초저가 하도급계약을 체결, 계약체결 내용으로 계약의 적정성을 심사할 경우 2건 모두 56점이 되어 심사기준점수에 크게 미달하는 실정인데도 발주기관에 하도급계약 미통보 및 부실공사 초래로 감사 지적 ② ○○도▴▴본부가 발주한 “□□～◊◊간 도로 확․포장공사(245억원)”의 수급인 A는 공사 내역 중 보강토 옹벽공사를 하도급하지 않고 직접 시공하는 것으로 하고서도 저가 하도급계약[62.5% (300/465백만원)]을 체결하여 시공, 발주기관의 관리소홀 및 하도급계약 미통보로 감사 지적(감사원)

❍ 지자체·공공기관의 하도급계약 관리 실태를 조사한 결과, 전체 대상공사 13,714건 중 4,451건(32%)이 미통보·기간초과 통보되었으나, 의무 위반자에 대한 발주기관의 행정처분은 4,451건 중 293건(6.6%)에 불과하여 매우 미흡한 것으로 확인됨(‘12.6～9. 권익위)

<공사대장 및 하도급계약 자료 통보 관리현황>

(단위 : 건,%)

구 분	계	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주시	김해시	LH 공사	한국도 로공사	SH 공사	경기도시공사
미통보등 (대상공사)	4,451 (13,714)	408 (760)	631 (1,477)	76 (347)	437 (1,297)	288 (946)	269 (873)	854 (3,836)	1,230 (2,980)	69 (474)	189 (724)
비 율	32	54	43	22	34	30	31	22	41	15	26
행정처분	293	14	83	60	95	-	-	1	-	39	1

❍ 또한, 건설공사정보시스템(키스콘)상의 공사 관리내역과 실제 계약공사 관리내역이 조사 대상기관 모두가 상이하여 공사대장 통보․관리․행정처분 업무가 체계적으로 이행되지 않고 있음(‘12.6～9. 권익위)

<공공 건설공사 등 관리현황>

(단위 : 건)

구 분	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주 시	김해 시	LH 공사	한국도 로공사	SH 공사	경기도시공사
시스템상 건설공사	321	1,168	570	912	578	513	3,836	3,787	1,456	687
실제관리 건설공사	760	1,477	347	1,297	946	873	3,729	2,957	474	724
미관리 건설공사	439 (58%)	309 (21%)	223 (64%)	385 (30%)	368 (39%)	360 (41%)	107 (3%)	830 (28%)	982 (207%)	37 (5%)

□ 하도급계약 타당성 및 적정성 심사 통제장치 마련

❍ 지자체·공공기관에 대한 실태조사 결과 : ①지자체는 서울시 등 일부 기관이 기관장 방침을 근거로 설치되었으나 위원회 개최 실적은 없었고, ②위원회가 설치된 공공기관은 내부기준(요령)을 근거로 내부위원으로만 구성·운영하고 있는 것으로 확인됨(‘12.6～9. 권익위)

(단위 : 건)

구 분	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주시	김해시	LH 공사	한국도 로공사	SH 공사	경기도시공사
설치여부	×	×	×	×	×	×	○	○	○	○
운영실적	-	-	-	-	-	-	11	-	3	3
설치근거	-	-	-	-	-	-	내부 기준	내부 기준	내부 기준	내부 기준
위원구성	-	-	-	-	-	-	내부 위원	내부 위원	내부 위원	내부 위원

→ 위원회가 설치된 지자체 : 서울시, 부산시, 울산시, 제주도

(부산광역시 사례) 최근 ‘부산광역시 지역건설산업활성화 촉진에 관한 조례’에 하도급계약심사위원회 설치․운영 근거를 마련하기 위해 입법예고(‘12.9.5.～) 절차가 진행 중에 있음

→ 공공기관의 경우는 심사기준표에 의해 85점 미만인 공사에 대하여만 하도급계약심사위원회에 상정하도록 운영하고 있어 하도급계약 적정성 심사 목적과 일치하지 않음

❍ 지자체 및 공공기관에 대한 실태조사 결과, 전체 대상공사 294건 중 224건(77%)이 감리원의 검토를 거쳐 하도급관리계획과 실제 하도급계약이 변경되었고, 법정 하도급비율 이하로 498건이 계약된 것으로 확인됨(‘12.6～9. 권익위)

<하도급관리계획 이행 및 저가 하도급계약 승인현황>

(단위 : 건,%)

구 분	계	광주 광역시	전라 남도	전라 북도	경상 남도	전주시	김해시	LH 공사	한국도 로공사	SH 공사	경기도시공사
변경계약 (대상공사)	224 (294)	10 (13)	46 (46)	2 (33)	27 (30)	14 (14)	10 (12)	56 (68)	24 (24)	23 (38)	12 (16)
변경비율	77	77	100	6	90	100	83	82	100	61	75
저가계약 승인현황	498	6	48	1	14	9	5	128	85	16	186

[붙임 3] 건설공사 하도급계약 관련 법령에 대한 부패영향평가 결과

□ 하도급계약 자료 공개 규정 마련

문 제 점

❍ 하도급계약 자료가 일반에 공개되지 않고, 계약당사자(발주기관·수급인·하수급인)들만 서로 공유하고 있어

하도급공사 사업자 선정과정이 불투명하고, 수급인은 하수급인과 저가·이중계약을 통해 비자금을 조성하는 등의 부패발생 고리를 형성

⇒ 저가·불법하도급으로 인한 공공사업의 안전사고 발생과 부실공사 초래, 하도급계약 자료의 공개와 계약질서 위반자에 대한 처분 강화 등이 필요

<공공사업 하도급계약·관리 당사자간 부패발생 고리>

① 발주기관 ↔ 수급인 관계

- 발주기관 : 무능력·무면허 하도급업체 알선·청탁 → 금품 등 수수

- 수 급 인 : 공사금액 부풀리기 등 → 금품 및 향응 제공

② 발주기관 ↔ 하수급인 관계

- 발주기관 : 저가·불법하도급 묵인 및 관독 소홀 → 금품 등 수수

- 하수급인 : 공사수주 청탁 → 수주 대가 제공 → 공사금액 부풀리기 등

③ 수급인 ↔ 하수급인 관계

- 수 급 인 : 알선된 하수급인과 저가·이중계약 체결 → 계약차액 비자금 조성

- 하수급인 : 저가·이중계약에 따른 차액 반환 → 공사금액 부풀리기

						발주기관
하수급인 알선, 청탁□						□도급계약 체결 및 공사감독 →불법하도급등 묵인·금품수수 등				□저가·불법하도급 묵인 (무능력·무면허 업자)
감독 편익제공□ (뇌물 및 향응 제공)										□사업자 선정 청탁 (수주 대가 뇌물 제공)
수 급 인 (대기업)									하수급인 (중소기업)
□하도급계약 체결 및 공사관리 →공사금액 부풀리기, 뇌물 제공 등						저가․이중 하도급계약 ➜□ 이중계약 차액 반환			□공공사업 실제 시공 전담 →저가·불법하도급으로 인해 안전사고 발생 및 부실공사

	< 부패발생 사례 >
① △△시 B과장은 ○○호수공원 조성사업을 진행하면서 수급인에게 특정 하도급 업체를 지정하도록 압력을 행사한 사실이 감사원 감사에 의해 적발 (○○○경제, 감사원) ② ○○도 공사감독 공무원인 A씨 등 4명은 건설업자 B씨 에게 특정업체에 하도급을 주지 않으면 불이익(설계변경 등)을 줄 것처럼 하며 하도급을 강요 (○○일보)

❍ 발주기관의 하도급계약 자료 비공개 결정으로 인해 이해관계자(주민 등)의 행정소송이 제기되고 있으며 소송패소로 행정적․재정적 손실 초래

	< 법원판례 및 재정손실 사례 >
① 대법원 2009.11.27. 선고 2009두14262판결 → 시민 승소 서울～춘천민자고속도로 건설공사 : ‘하도급 내역서가 공개되어도 회사나 하수급인의 정당한 이익이 침해된다고 볼 증거가 없다’고 판결 (국토부) ② 서울고법 2009.9.18. 선고 2008누32425판결 → 경실련 승소 상암동 등 22개 지구 아파트 공사 : ‘하도급 내역서을 공개해도 사업을 수주한 업체의 이익을 침해한다고 볼 수 없다‘고 판결 (서울 SH공사)

개선방안

❍ 하도급계약 자료, 발주기관 홈페이지에 공개하는 규정 마련

‣「건산법」등「개별하도급사업법령」에 공개 관련 규정을 신설

‣「계약법」의 공사계약일반조건에 공개 규정 신설

- 일반인에 대한 자료 공개는 주민의 알 권리와 자율통제를 강화시켜 불공정 거래행위 및 계약당사자간의 부패발생 고리를 차단․예방할 수 있음

- 하수급인의 보호와 양질의 시공품질 확보가 가능하며, 발주기관의 불필요한 행정력과 재정 낭비를 방지할 수 있음

□ 하도급계약 질서 위반자에 대한 제재 규정 합리성 제고

문 제 점

❍ 하도급계약 자료 거짓 통보자 및 하도급계획서 불이행자에 대한 입찰참가자격 제한 규정이 없어 하도급계약 질서 혼란 야기

- 거짓 통보 등은 공정․투명한 하도급계약 심사의 실효성 확보 저해로 공공사업의 부실시공 및 예산낭비 초래

- ‘하도급(관리)계획서’가 낙찰자 결정 이후 수급인 등의 자의적 변경으로 하도급 관계 규제제도의 실효성을 저하시켜 시공품질 확보 저해

<하도급계약 의무 등 위반자에 대한 영업정지 등 제재 사항>

위반유형 제재유형	일 괄 하도급	미등록 자에게 하도급	발주기관 미승인 하도급	재하도급 금지위반 하도급	불리한 조건으로 하도급	하도급 계약자료 거짓·미통보	하도급 계획서 불이행
영업정지 등 (건산법)	영업정지 (6~8개월) 과징금 (도급액의 6~30%)	영업정지 (6개월) 과징금 (도급액의 6~24%)	영업정지 (4개월) 과징금 (도급액의 4~16%)	영업정지 (4개월) 과징금 (도급액의 4~16%)	시정명령 ↓ 영업정지 (2~3개월) 과징금 (2~3천만원)	영업정지 (3~4개월) 과징금 (4천만원) 과태료 (1~4백만원)	과태료 (3백만원)
입찰참가 제한 (계약법)	7~13개월	7~9개월	5~7개월	3~5개월	3~5개월	규정없음	규정없음

개선방안

❍ 하도급계약 질서 위반자에 대한 형평성 있는 제재 규정 마련

‣ 국가·지방계약법령 상에 하도급계약 자료 거짓 통보자 및 하도급계획서 불이행자에 대하여 입찰참가자격 제한 규정 추가

❍ 하도급관리계획서 제출 제도의 실효성 확보를 위해 변경 요건 및 절차 규정 마련

‣ 국가·지방 공사계약일반조건 변경 요건 및 절차 규정 구체화

□ 하도급계약 의무 위반자에 대한 처분 규정 합리성 제고

문 제 점

❍「건산법」등 5개 건설사업 법령에서 분야별로 하도급계약 관계 규정을 거의 동일한 방식으로 두고 있으나, 개별 법령에서 의무 위반행위 대한 행정처분은 달리 규정하고 있음

❍ 하도급계약 의무 위반자에 대하여 개별하도급사업법령에서 서로 다른 제재 수준으로 처분이 이루어져 행정처분의 형평성을 저해

<하도급계약 통보의무 위반자에 대한 제재규정>

구 분	건 산 법	정보통신법	전기사업법	문화재법	소방시설법
거짓통보자	영업정지(3~4개월) 또는 과징금(4천만원)	규정없음	규정없음	규정없음	과 태 료 (50~200만원)
미통보자	과 태 료 (100~150만원)	-	과 태 료 (300만원)	과 태 료 (100만원)	1차: 시정명령 2차: 영업정지 1개월 3차: 등록취소와 과태료(50~200만원)

개선방안

❍「개별하도급사업법령」에서 하도급계약 의무 위반자에 대하여 합리적인 행정처분 규정을 마련

① 제재 수단 → 제재 규정 일원화 (개별업종간 형평성 유지)

□거짓 통보자 :「영업정지」처분

□미 통보자   :「과 태 료」부과

② 제재 수준 → 상한선 제시 (업종별 여건 등을 감안하여 부처별 자율 개선)

□거짓 통보자 : 위반 횟수에 따라 4개월 이내 차등 처분

□미 통보자   : 위반 횟수에 따라 300만원 이내 차등 부과

□ 하도급계약 타당성 및 적정성 심사 통제장치 마련

문 제 점

❍ 발주기관은 감리원에게 하도급의 타당성 검토 등의 업무를 위임하고 있으나, 부실검토 감리원에 대한 감독 규정 미흡

- 수급인과 감리원은 서로 유착될 가능성이 높아 수급인이 제출한 하도급계약의 타당성 검토를 부실하게 수행하는 등의 부패요인 상존

❍ 지자체의 경우 ‘하도급계약심사위원회’ 설치실적이 저조하고, 지역특성에 맞는 심사기준 부재로 심사제도의 실효성 저하

- 심사위원회를 의무적으로 설치하도록 건산법령에서 규정(‘11.11.25. 시행)하고 있으나, 설치·운영 실적이 매우 저조한 실정

- 현행 심사기준의 불합리한 평가항목과 배점기준으로 법령에서 정한 하도급비율(82%)보다 낮은 저가 하도급이 가능하고, 기준 점수(85점이상)에 미달해도 적정성 심사를 통과하는 것으로 간주하는 예외규정 등을 두고 있어 저가 하도급계약 양산

개선방안

❍ 하도급계약 자료 부실검토 감리원에 대한 벌점 부과 규정 신설

‣「건설기술관리법」

❍ 하도급계약 적정성 심사 실효성 확보장치 마련

‣ 하도급계약심사위원회 설치근거 규정 명확화 및 지방자치단체 등에는 위원회 설치·운영 가이드라인(자치법규안)을 마련·제공

[붙임 4] 건설산업 통계자료

건설투자 민간․공공 구성비 추이

(단위 : 조원, %)

구 분	2006		2007		2008		2009		2010		2011
	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중	금액	비중
계	160.9	100.0	170.9	100.0	185.0	100.0	194.6	100.0	195.0	100.0	196.4	100.0
공 공	41.1	25.5	43.3	25.4	47.6	25.7	60.8	31.2	54.7	28.1	53.3	27.1
민 간	119.8	74.5	127.6	74.6	137.4	74.3	133.8	68.8	140.3	71.9	143.1	72.9

※ 자료 : 한국은행 통계자료(당해년가격, 원계열 자료)

전문건설업체 수주액에서 하도급공사가 차지하는 비율

(단위 : 억원, %)

구 분	전문건설업체 도급액(A)	원도급액(B) (발주자↔전문건설)	하도급액(C) (종합건설↔전문건설)	비율 (C/A)
2010년	747,578	204,661	542,917	72.62
2005년	579,723	158,483	421,240	72.66
2000년	350,097	115,041	235,056	67.14
1995년	285,819	108,336	177,482	62.10
1990년	80,728	35,576	45,152	55.93

※ 자료 : 국토해양 통계연보(2010년 기준)

GDP내 건설투자 비중

(단위 : 10억원, %)

구 분	GDP	건설투자		설비투자
			비 중		비 중
2011년	1,237,128	196,337	15.9	122,108	9.9
2010년	1,173,275	194,990	16.6	117,450	10.0
2009년	1,065,037	194,627	18.3	96,262	9.0

※ 자료 : 한국은행 통계자료(국민계정, 당해년가격, 원계열 자료)

건설업체수 현황

(2012. 1월말 기준)

구 분	합 계	종 합	전 문	기계설비	시설물
업체수	60,208 (100%)	11,489 (19.1%)	38,058 (63.2%)	6,330 (10.5%)	4,331 (7.2%)
등록수	84,594 (100%)	13,337 (15.8%)	60,182 (71.1%)	6,774 (8.0%)	4,331 (5.1%)

※ 자료 : 대한건설협회, 전문건설협회, 설비건설협회, 시설물유지관리협회 자료

건설업 취업자 현황

(단위 : 천명, %)

구 분	취업자	건 설 업		제 조 업		실 업 자
			구성비		구성비		구성비
2011년	24,244	1,751	7.2	4,091	16.9	855	3.4
2010년	23,829	1,753	7.4	4,028	16.9	920	3.7
2009년	23,506	1,720	7.3	3,836	16.3	889	3.6

※ 자료 : 통계청 자료인용