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권익위, 지방자치단체 기금의 편법 운영 차단 방안 마련

기금의 여유자금 관리, 보조금 지원, 심의절차 강화 권고

○ 지방자치단체가 특정한 목적을 수행하기 위해 특정자금을 운용할 필요가 있어 별도의 회계로 운용하는 기금자금을 일반회계의 재정 부족분을 메꾸는 데 과도하게 사용하거나 일반 회계로 지급하는 보조금과 별다른 구분 없이 동일한 목적으로 지급하는 일이 없도록 관련 제도의 개선이 추진된다(참고1․2).

○ 국민권익위원회는 전국 지방자치단체가 운영하는 총 2,409개 17조 9,500여억원의 기금에 대한 실태조사를 실시한 결과, 기금의 여유자금을 관리하기 위해 설치한 통합관리기금을 통해 기금자금을 일반회계로 과도하게 빌려주거나 기금에서 지급하는 보조금과 예산 보조금을 중복 지원하는 등의 문제가 드러나자 이 같은 문제를 차단하기 위한 개선안을 마련해 행정안전부와 지방자치단체에 권고했다.

- 참고로, ’11년 말 기준으로 광역지자체 16곳과 기초지자체 62곳에서 통합관리기금을 조성중이며, 전국 지방자치단체의 기금 수는 2,409개, 기금 규모는 17조 9,507억원이나 됐다.

○ 국민권익위가 최근 10개 광역자치단체에 대한 현장 실태조사와 244개 전국 지방자치단체에 대한 서면실태조사를 실시한 결과 일부 지방자치단체의 경우 기금 조성자금의 절반 이상을 일반회계 부족재원 마련을 위해 과도하게 빌려주고 있어 건전한 지방재정 운용을 저해할 우려가 있는 것으로 나타났다(참고3).

* 인천광역시(75.1%), 대구광역시(66.7%), 부산광역시(59.3%), 광주광역시(54.2%)는 각 지자체별 전체 기금조성규모 대비 일반회계 융자비율이 50%를 초과(’12.9월 권익위 실태조사)

* OO광역시는 매년 분기별로 기금운용심의회 심의 없이 관행적으로 기금조성 자금을 일반회계로 융자(’12.9월 권익위 실태조사)

○ 또한 행정안전부 지침에 반하여 회계간 구분 없이 일반회계 보조금과 동일한 목적으로 지자체 기금에서도 보조금을 지급하고 있고, 일반회계 보조금에 준하여 기금 보조금을 집행하거나 관리하지 않는 것으로 나타났다.

* OO광역시 「농어촌진흥기금」은 농업경영인 수련대회 기금 보조사업을 ’08년〜’11년 일반회계와 기금으로 번갈아 지원하는 등 회계 구분없이 사업수행('12.8월 권익위 실태조사)

* OO광역시 「체육진흥기금」, OOO도 「체육진흥기금」은 매년 사업비 전액을 시․도체육회 사업에 지원하고, 체육회는 대학팀육성지원 등 일반회계와 동일한 사업에 기금 보조금 집행(’12.9월 권익위 실태조사)

○ 더욱이 기금을 운용할 때 법정 의무절차인 기금운용심의위원회의 심의를 거치지 않거나 이해관계가 있는 위원의 심의참여를 제한하는 규정이 없는 곳이 대부분이었다(참고4․5).

* 권익위 전국 지자체 실태조사(’12.9월) 대상 1,943개 기금 중 1회 이상 기금운용심의위원회 심의(서면심의 포함)를 거친 기금 수는 1,582개(81.4%), 회의록을 작성한 기금 수는 903개(46.5%)

* 권익위 전국 지자체 실태조사(’12.9월) 대상 1,943개 기금 중 제척규정을 마련한 기금 수는 98개(5%), 기피규정 마련 기금 수는 33개(1.7%), 회피규정 마련 기금 수는 36개(1.9%)

○ 이러한 문제점을 개선하기 위해 국민권익위는 일반회계로 빌려주는 기금자금의 규모가 적정한지, 그리고 빌려주는 경우 자금의 상환가능성 등 재정융자가 타당한지를 사전에 검토하고 통합관리기금심의위원회에 보고하도록 내부 절차를 강화하였다.

○ 또한 기금을 운영하는 부서가 기금으로 지급하는 보조금과 예산으로 지급하는 보조금 간에 유사하거나 중복되는 부분은 없는지 스스로 점검․검토하도록 하였고, 기금 보조금을 집행할 때에도 예산 보조금과 관련된 규정을 준용하도록 하여 일반회계에 준하는 기금보조금 관리가 이루어지도록 하였다.

○ 그리고 「지방자치단체 기금관리기본법」을 개정하여 기금운용심의위원회의 회의록과 의결서를 작성하도록 규정을 마련함과 동시에, 기금 설치 조례에는 기금운용심의위원회 위원 중 직접적 이해관계가 있는 위원은 심의에 참여하지 못하도록 하는 규정을 마련하도록 권고하였다.

○ 국민권익위의 이번 권고는 지방자치단체 기금 관련 법령을 법률부터 행정규칙․자치법규까지 폭넓게 분석하여 법령 상 흠결이 있는 부분을 개선․보완하는 부패영향평가를 실시한 결과 마련된 것으로, 향후 지방자치단체 기금 및 재정운영의 투명성 제고에 기여할 것으로 기대된다.

<붙임> 국민권익위원회 개선권고 방안 요약

<참고1> 지방자치단체 예산과 기금의 비교

<참고2> 지방자치단체 회계간 내부거래 및 통합관리기금

<참고3> 16개 광역자치단체(본청)의 일반회계 재정융자 현황

<참고4> 기금운용심의위원회의 심의 현황

<참고5> 기금운용심의위원회 위원의 이해충돌방지규정 현황

<참고6> 국민권익위원회 개선권고 방안 요약

<붙임> 국민권익위원회 개선권고 방안 요약

문제영역		현행법령		문제점		개선권고
통합관리기금 일반회계 재정융자 관련		기금자금의 일반회계 재정융자 규모의 적정성 검토절차 미비	⇨	일반회계 재정융자 규모 과다	⇨	재정융자 규모의 적정성 검토수행 및 심의절차 마련
		재정융자 타당성 검토절차 미비	⇨	상환가능성 등 재정융자의 타당성 검토 미흡	⇨	재정융자 시 타당성 검토수행 및 심의절차 마련
사업관리기금 보조사업 재정지원 및 집행 관련		일반회계 보조금과 중복성 검토 절차 미비	⇨	일반회계 보조금과 동일목적으로 회계구분 없이 지원	⇨	일반회계 보조금과 유사․ 중복성 검토절차 마련
		기금보조사업 집행․관리 기준 미비	⇨	기금 보조금 집행 및 관리 미흡	⇨	일반회계 보조금에 준하는 기금보조사업 집행․관리 기준 마련
기금운용심의위원회 심의 관련		기금운용심의위원회 회의록 및 의결서 작성의무 미비	⇨	기금운용심의위원회의 심의 기능 약화	⇨	기금운용심의위원회의 회의록 및 의결서 작성 의무화
		기금운용심의위원회 위원의 이해충돌방지 규정 미비	⇨	직접적 이해관계가 있는 위원의 심의참여 가능	⇨	위원의 제척․기피․회피 등 이해충돌방지 규정 마련

<참고1> 지방자치단체 예산과 기금의 비교

❍ 지방의 재정체계는 예산(일반회계, 특별회계)과 기금으로 구성

- 일반회계는 조세를 주된 재원으로 한 일반세입으로 일반지출을 충당하는 재정운영의 기본회계

- 특별회계는 목적세, 부담금, 보조금, 사업수입 등 특정 세입으로 특정 사업 지출을 하기 위해 별도로 설치

※ 예시) 주택사업특별회계, 교통사업특별회계, 도시개발특별회계 등

❍ 기금은 출연금, 부담금 등 특정세입과 지출이 연계되는 점에서 특별회계와 유사하나, 자율성과 탄력성이 보장되는 점에서 차이

구 분	일 반 회 계	특 별 회 계	기 금
설치사유	▪ 자치단체 고유의 일반적 재정활동	▪ 특정세입으로 특정 세출 충당 ▪ 특정사업운영 ▪ 특정자금 보유운용	▪ 특정목적 및 시책추진을 위해 특정자금을 운용할 필요가 있는 경우
재원조달 및 운용형태	▪ 공권력에 의한 지방세 수입과 무상적 급부의 제공이 원칙	▪ 일반회계와 기금의 운용형태 혼재	▪ 출연금, 부담금 등 다양한 수입원으로 융자사업 등 사업수행
수입과 지출의 연 계	▪ 특정한 수입과 지출의 연계 배제	▪ 특정한 수입과 지출의 연계
확정절차	▪ 사업부서 예산요구, 예산부서 예산안편성, 지방의회 심의ㆍ의결		▪ 기금운용부서 계획 수립, 예산부서 협의ㆍ조정, 지방의회 심의ㆍ의결
집행절차	▪ 집행과정에서도 합법성에 입각한 통제가 가해짐 - 예산의 목적외사용 금지원칙		▪ 집행과정에서는 합목적성 차원에서 자율성과 탄력성이 보장
계획변경	▪ 추경예산 편성		▪ 주요항목 지출금액의 50% 초과 변경시 지방의회 사전지출 승인
결 산	▪ 지방의회 심의ㆍ승인

<참고2> 지방자치단체 회계간 내부거래 및 통합관리기금

□ 지방자치단체 회계간 내부거래 개요

❍ 일반회계, 특별회계, 기금은 서로 다른 회계이나 내부 거래를 통해 상호 자금을 융통

	< 회계간 내부거래 및 기금 조성자금의 재정융자 흐름>
일반회계 특별회계 기금 통합관리기금 재정융자 여유자금

□ 통합관리기금 근거 및 운영현황

❍ 법적 근거 : 지방자치단체 기금관리기본법 제16조

제16조(통합관리기금의 설치ㆍ운용) ① 지방자치단체는 각종 기금의 여유자금을 통합관리하고 이를 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용하기 위하여 지방자치단체별로 기금의 여유자금을 통합하여 통합관리기금을 설치할 수 있다.

② 통합관리기금의 설치·운용에 필요한 사항은 조례로 정한다.

❍ 운영 현황 : ’11년 말 기준, 78개 단체에서 통합관리기금 운영 중(광역 16, 기초 62)

❍ 재정융자 시 통합관리기금의 재원을 주로 일반회계로 융자하여 이자를 상환받고 개별기금에 수익을 배분하는 방식으로 활용

기금A 기금B …	⇨ ⓛ여유자금 예탁	통합관리기금	⇨ ②재정융자	일반회계
	⇦ ④이자배분		⇦ ③이자상환

<참고3> 16개 광역자치단체(본청)의 일반회계 재정융자 현황

(단위:천원, ’11년말 기준, ’12.9월 권익위 광역지자체별 실태조사)

구 분	기금 조성총액(A)*	일반회계 융자금액(B)**	기금조성액 대비 융자비율 (B/A)
서울특별시	4,402,915,000	0	0.0%
부산광역시	773,631,552	458,942,300	59.3%
대구광역시	176,974,213	118,000,000	66.7%
인천광역시	245,929,037	184,766,669	75.1%
광주광역시	94,088,562	51,000,000	54.2%
대전광역시	265,340,322	35,861,200	13.5%
울산광역시	169,283,500	3,900,000	2.3%
경기도	817,216,283	380,133,000	46.5%
강원도	328,520,569	24,191,672	7.4%
충청북도	121,930,864	51,069,333	41.9%
충청남도	259,233,606	65,198,400	25.2%
전라북도	274,117,290	25,000,000	9.1%
전라남도	436,630,000	16,227,160	3.7%
경상북도	412,697,645	65,000,000	15.8%
경상남도	458,404,748	0	0.0%
제주도	227,920,502	0	0.0%

* 통합관리기금과의 중복부분을 제외한 개별기금 조성총액 순계규모(’11년 결산기준)

** ’11년 말 기준 통합관리기금 재정융자현액

<참고4> 기금운용심의위원회의 심의 현황

(’11년 기준, ’12.9월 권익위 실태조사)

지 역	조사대상 기금 수	심의개최 기금 수	%	회의록 작성 기금 수	%
계	1,943	1,582	81.4%	903	46.5%
서울특별시	239	198	82.8%	103	43.1%
부산광역시	105	102	97.1%	66	62.9%
대구광역시	59	46	78.0%	16	27.1%
인천광역시	68	62	91.2%	36	52.9%
광주광역시	44	35	79.5%	21	47.7%
대전광역시	52	46	88.5%	10	19.2%
울산광역시	43	42	97.7%	29	67.4%
경기도	330	289	87.6%	151	45.8%
강원도	127	106	83.5%	49	38.6%
충청북도	138	112	81.2%	69	50.0%
충청남도	131	67	51.1%	38	29.0%
전라북도	124	110	88.7%	70	56.5%
전라남도	138	108	78.3%	85	61.6%
경상북도	164	120	73.2%	75	45.7%
경상남도	164	124	75.6%	73	44.5%
제주도	17	15	88.2%	12	70.6%

<참고5> 기금운용심의위원회 위원의 이해충돌방지규정 현황

(’11년 기준, ’12.9월 권익위 실태조사)

지 역	조사대상 기금 수	이해충돌방지 규정마련 기금 수
		제척 규정	%	기피 규정	%	회피 규정	%
계	1,943	98	5.0%	33	1.7%	36	1.9%
서울특별시	239	10	4.2%	2	0.8%	4	1.7%
부산광역시	105	5	4.8%	3	2.9%	5	4.8%
대구광역시	59	1	1.7%	0	0.0%	1	1.7%
인천광역시	68	3	4.4%	1	1.5%	2	2.9%
광주광역시	44	0	0.0%	0	0.0%	0	0.0%
대전광역시	52	1	1.9%	0	0.0%	0	0.0%
울산광역시	43	1	2.3%	0	0.0%	0	0.0%
경기도	330	20	6.1%	6	1.8%	5	1.5%
강원도	127	4	3.1%	2	1.6%	2	1.6%
충청북도	138	11	8.0%	3	2.2%	4	2.9%
충청남도	131	1	0.8%	1	0.8%	1	0.8%
전라북도	124	10	8.1%	3	2.4%	3	2.4%
전라남도	138	14	10.1%	10	7.2%	7	5.1%
경상북도	164	7	4.3%	1	0.6%	1	0.6%
경상남도	164	10	6.1%	1	0.6%	1	0.6%
제주도	17	0	0.0%	0	0.0%	0	0.0%