노르웨이 비영리연구기관 Chr. Michelsen Institute의 U4반부패 자원센터와 국제투명성기구는 공동으로 ‘U4 헬프 데스크’ 운영을 통해 다양한 이해관계자들의 반부패 관련된 질문들에 답변을 해주는 업무를 해오고 있다. 위 기관들이 발행한 보고서 ‘Overview of corruption and anti-corruption in infrastructure development(2023.3.24)’는 U4 헬프 데스크에 접수된 인프라 개발사업(사회∙공공 기반시설 개발산업, infrastructure development) 부패에 대한 질의와 관련 답변 내용을 담고 있으며, 이들 산업에서 나타나는 다양한 부패와 개선 방안을 소개한다.

보고서에 따르면, 인프라 개발산업의 부패는 인프라의 품질, 프로젝트 비용, 완공 및 유지 관리에 소요되는 시간에 중대한 영향을 미친다. 부패로 인한 부정적 영향은 광범위한 반면 프로젝트의 복잡성, 공공조달 영역에서의 불투명성, 감사 과정에 들어가는 많은 비용으로 인해 부패 관행을 적발하기 어렵다는 특징이 있다. 이러한 부패는 인프라의 품질을 저하시키고 작업자를 비롯한 공공의 안전을 위태롭게 한다.

이번 보고서 리뷰에서는 그 중에서도 인프라 개발산업의 부패에서 야기되는 안전과 품질 문제에 대한 내용을 중심으로 정리하였다. 이를 통해 기업 및 담당자가 안전과 연관된 부패 위험을 식별하고 관리하는데 도움이 될 만한 정보를 제공하고자 한다.

인프라 프로젝트의 부패 악영향-안전 및 품질

뇌물수수, 편애, 연고주의와 같은 인프라 프로젝트 내 부패 관행은 ‘부적절한 계약자’와 계약을 체결하는 결과로 이어질 수 있다. 보고서는 ‘부적절한 계약자’에 대해 인프라를 건설하는데 필요한 자격, 전문성, 경험이 부족하거나, 비용 절감을 위해 표준 이하의 자재를 사용할 수 있는 계약자라고 표현하고 있다. 그러한 계약은 인프라 품질 저하를 야기하여 노후화 및 높은 유지보수 비용 발생시킬 수 있다. 또한 이로 인한 구조 불량은 붕괴 사고 및 부상과 같은 안전위험을 초래하여 시민의 삶의 질에도 영향을 줄 수 있다. 예를 들면, 저품질 자재가 사용되어 인프라가 구조적으로 불량한 경우 인해 인명피해와 재산손실이 발생할 수 있다. 이러한 건축물은 특히 자연재해에 취약할 수 있다. 이는 지진 후 발생하는 수 많은 사건 사례를 통해 확인 할 수 있다.

계약업체가 비용을 절감하고 수익을 증대하기 위해 안전규정을 무시하는 경우, 안전규정의 미준수, 인증받지 않은 자재를 사용, 안전 장비 미제공 등 안전 위험의 원인을 제공할 수 있다.

만약, 검사관(inspector)이 뇌물을 받은 경우, 위험요소를 묵과함으로써 안전검사 결과를 훼손할 수 있으며, 안전 검사 자체가 시행되지 않을 수 있다.

마지막으로, 부패로 인해 도로가 가드레일이나 조명 없이 건설되거나 비상구가 설치되지 않은 건축물 등 필수적인 안전장치 없이 기반시설 사업이 완료될 수 있으며 안전 개선도 지연될 수 있다.

인프라 프로젝트의 부패 위험 요소

1. 장기적이고 복잡한 대규모 프로젝트

이러한 프로젝트에서는 작은 비율의 투자로도 상당한 부패 이득을 얻을 수 있기 때문에 부패에 취약하다. 장기적 투자의 경우, 부패의 이익은 초기에 나타나는 반면, 비용은 나중에 발생하여 최종 제품의 품질 평가가 어렵다. 또한 복잡한 프로젝트는 정보의 비대칭성이 높아 모니터링 및 규제가 어렵다. 더욱이, 복잡한 인프라 프로젝트에는 고도로 전문화된 기술과 역량이 필요할 수 있어 품질 저하 및 납품지연, 위법행위 등을 감지하기 어렵다. 전문화된 기술과 역량은 독점력 형성과 가격 책정을 가능하게 한다. 복잡한 재무구조를 이용해 하도급 계약에 잠재적 이해상충 및 부당한 영향력 행사하는 경향도 있다.

2. 시일이 촉박한 프로젝트 기간

인프라 프로젝트는 종종 급하게 진행되는데 이 때문에 예산이 삭감되고 감독기관이 모니터링을 불성실하게 수행할 가능성이 높아진다. 계약 주기의 투명성, 시민의 감시 등 부패방지장치도 종종 무시된다. 특히 조달과정에서의 투명성 부족은 입찰담합, 담합, 특정계약자 또는 공급업체에 대한 편애 등 부패 관행을 야기한다. 이는 결국 가격 부풀리기, 자재 및 제작의 품질 저하로 이어질 수 있다. 조달과정은 ‘국가 안보’와 같은 이유로 그 불투명성이 정당화될 수 있으나, 그러한 프로젝트 운영은 정치적 리더십이나 네트워크, 우선순위의 변화로 중단 및 취소되는 경우가 있으며, 이는 자원의 낭비와 부패의 배경을 제공할 수 있다.

3. 취약한 국가 거버넌스

법률 및 규제 프레임워크와 제도적 역량 측면에서 개발 사업이 진행되는 국가의 취약한 거버넌스 시스템은 공무원, 계약자, 인프라 프로젝트와 관련된 기타 행위자들이 부패할 여지를 주며, 그들에게 책임을 묻기 어렵게 한다. 초국가적 기관이 참여하는 프로젝트의 경우, 정부의 책임과 권한은 더욱 분산되는 경향이 있다.

인프라 프로젝트 주기 전반에 걸친 부패 위험

보고서에 따르면 부패는 인프라 프로젝트 전반에 걸쳐 발생하고 그 위험은 다양하게 나타난다. 일부 유형의 부패 위험에서만 개선 노력이 이루어지면 부패는 다른 단계로 옮겨갈 수 있다. 이에 따라 단계에 따른 다양한 완화 전략이 필요하다. 인프라 프로젝트의 주기는 ‘(1)착수단계-(2)준비단계-(3)물품조달단계-(4)계약이행단계-(5)운영∙유지단계-(6)처분단계’로 진행된다.

보고서에서는 프로젝트 각 단계에 따라 부패 식별과 완화 조치(Mitigation measures)에 대한 내용을 다음과 같이 제시한다. 그 중에서도 안전 및 품질과 연관된 부분을 발췌하여 살펴보면 다음과 같다.

1. 착수단계

프로젝트 착수 단계에서는 공공의 최우선 수요가 충족되도록 프로젝트를 계획해야 한다. 건전한 공공투자 관리를 위해 프로젝트 개발, 평가에 대한 독립적인 검토, 객관적 선정의 프로세스를 거쳐 구성되어야 한다.

• 부당한 영향력 및 정치적 간섭 : 착수단계에서 부당한 영향력과 과도한 정치적 간섭은 인프라 프로젝트의 정책 방향과 전략적 계획을 좌우할 수 있다. 먼저, 정치적 간섭은 공무원이나 정치인이 권력을 이용해 비용 편익 분석 등의 객관적 기준이 아니라 정치적 이해관계, 개인적 이득에 따라 프로젝트 추진 결정에 영향을 미칠 때 발생한다. 때문에 필요성 때문이 아니라 개인적 인맥이나 정치적 영향력에 따라 프로젝트가 진행될 수 있으며, 그 결과 사회적으로 이익이 거의 없는 ‘하얀 코끼리(white elephant)¹⁾’ 프로젝트가 승인되기도 한다.

2. 준비단계

인프라 투자는 적절한 법률에 따라 설계되어야 하고, 광범위한 사전 평가와 투자 계획을 통해 준비되어야 한다. 이 단계는 인프라 투자의 경제적 가치를 보장하는데 중요하지만 여기서도 부패위험이 발생할 수 있다.

• 투자평가 : 인프라 프로젝트는 기술, 재무 타당성 조사, 환경 및 사회적 영향 평가가 필요하고, 이를 통해 전반적인 비용 대비 가치를 평가할 수 있다. 프로젝트에 대한 평가가 불완전하거나 프로젝트의 부정적 영향에 대한 내용을 서류상에서 최소화하려고 조작할 경우 부패가 발생할 수 있으며, 프로젝트의 초과비용이 과도하게 발생하거나 수익이 낮아질 수 있다.
• 과도한 자금 조달 및 부풀려진 예산 : 프로젝트에 대한 자금조달도 부패의 원인이 될 수 있다.
• 불완전하거나 부정확한 프로젝트 설계 : 로젝트는 계약자의 이익을 늘리거나, 특정 계약자에게 유리하게 하거나 부패로 인한 조작이 가능하도록 여지를 남겨두기 위해 의도적으로 부정확하게 설계될 수 있다. 이는 비용 부풀리기, 지연, 품질 저하, 잠재적 부패 위협으로 이어질 수 있다.

3. 물품조달단계

보고서에 따르면 조달 프로세스는 특히, 복잡성과 다양한 취약점 때문에 부패에 가장 취약한 단계로 간주된다. 조달영역에서의 부패는 선호하는 입찰자에게 계약을 몰아주기 위해 발생한다.

• 광범위한 하도급 : 계약에는 하도급 콘텐츠의 극단적인 비중만 포함된다. 기술 또는 재정능력이 약한 계약업체는 자격이 부족한 업체에 하도급을 줄 수 있고, 이로 인해 작업지연, 비용 초과, 품질 문제가 발생할 수 있다.

4. 계약이행단계

프로젝트의 이행단계에서는 기술자와 구매담당자들을 감독하여 계약의 의무를 제대로 이행하는 지 확인하는 것이 중요하다. 감독이 느슨해지면 다음과 같은 부패 위험이 발생할 수 있다.

• 자재의 횡령 또는 유용 : 계약업체가 비용을 절감하고 차액을 챙기기위해 표준 이하의 자재를 사용하거나, 필요한 품질 관리 절차를 따르지 않거나 지정된 것보다 적은 장비를 공급할 수 있다. 이로 인해 안전하지 않거나, 신뢰할 수 없거나, 고장나기 쉬운 인프라가 구축될 수 있다.
• 유령작업자 : 급여명세서에 등록되었으나 실제 프로젝트에는 참여하지 않는 작업자로 부패한 공무원, 계약업체가 근로자 수와 급여지급액을 부풀려 유령작업자의 급여를 챙기는데 이용된다. 이는 전체 비용을 증가시키지만 실제 시공에는 적은 자원이 사용되므로 작업 품질을 떨어뜨리고 일정을 지연시킬 수 있다.

5. 운영ㆍ유지단계

이 단계에서는 다음과 같이 자금횡령, 뇌물, 서비스 제공업체 간 담합과 같은 부패 위험이 나타난다.

• 자금유용 : 인프라 프로젝트의 유지 및 운영자금을 횡령하는 형태로 나타날 수 있다. 이는 유지보수가 제대로 이뤄지지 않도록 할 뿐만 아니라 프로젝트의 완전한 방치로 이어져 심각한 피해나 인명 손실을 초래할 수 있다.
• 유지보수 계약의 부패 : 유지보수 계약에서의 부패는 유지보수 담당자의 태만 또는 무능함을 야기하기 때문에 결과적으로 서비스 수명을 단축하고, 유지보수 비용을 더 증가시킬 수 있다.

안전 위험을 유발하는 유착 등의 부패를 해결하는 데에는 내부 신고가 도움이 된다.
이에 국민권익위원회는 국민의 안전과 부실시공 및 전관유착 근절을 위해 부패/공익신고 접수를 받고 있다.
국민 누구나 본인 인적사항과 신고 취지, 부패/공익침해 행위 관련 증거 자료 등을 기재해 국민권익위에 신고할 수 있다.

<부실시공 및 전관유착 부패/공익신고 접수 안내>

• 고대 태국에서는 하얀 코끼리가 신성한 동물로 여겨져 노동을 시킬 수 없는 반면, 기르는데 많은 비용이 들었기 때문에 왕이 마음에 들지 않는 신하에게 하얀 코끼리를 선물하는 관습이 있었다. 이것이 서구사회로 전래된 용어로 특히, 경제 분야에서는 투자를 했지만 운영이나 유지 및 관리하는 데 비용이 너무 많이 소요되어 수익을 기대하기 어려운 자산이나 사업을 가리킨다.