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정책홍보

고충민원 의결정보

2015년 10월 이전 의결정보 보기

개발제한구역 지하수 이용

분야
도시수자원민원
담당부서
도시수자원민원과 
게시자
조혜현
게시일
2017-07-11
조회수
2,414
게시물 상세내용
민원표시 2BA-0000-00000 개발제한구역 지하수 이용
 
신 청 인 ○○○
피신청인 경기도 ○○시장
 
관계기관 ○○○○○장관
 
주 문 1. 피신청인에게 경기 ○○시 ○○동 46 가스충전소부지내 지하수 개발에 대하여 「지하수법」에 따른 과태료부과외 시정을 위한 행정을 중지할 것을 의견 표명한다.
 
2. 관계기관에게 개발제한구역내 도로변에 설치되는 가스충전소 포함 주유소에 대하여 관할 자치단체장이 인정하는 경우 지하수 개발이 가능하도록 개발제한구역 관리 제도를 개선할 것을 의견표명한다.
 
신청취지 주문 1과 같은 취지
 
의 결 일
이   유
1. 신청원인
개발제한구역을 관통하는 대로변에 위치하는 경기 ○○시 ○○동 00-1외 1필지 2,646㎡(이하 `이 민원 토지`라 한다)에 세차시설을 포함하는 가스충전시설(이하 `이 민원 충전시설`이라 한다)을 허가를 받아 설치하고, 상수도 연결이 곤란하여 이 민원 토지내에서 지하수 관정을 개발하여 화장실 및 세차장의 용수로 이용하고 있는데, 이 민원 토지내 지하수 이용이 위법하다고 하여 지하수를 이용하지 못하게 하는 것은 부당하다.
 
2. 피신청인 주장
이 민원 토지에서의 지하수의 이용은 「지하수법」에 따라 지하수 개발‧이용에 대하여 신고를 하고 이용하여야 하는데, 관련 신고가 없어 지하수법에 따른 과태료를 부과할 예정이다. 다만, 이 민원 토지가 개발제한구역내에 위치하고 있어 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 `개발제한구역법`이라 한다)에 따라 개발제한구역내에서 설치에 대한 양성화가 가능하다면 지하수법상 양성화 조치하고, 이게 곤란하다면 지하수법에 따른 원상복구를 명령할 계획이다.
 
3. 사실관계
가. 이 민원 토지는 개발제한구역내에 위치하는 지목이 `답`인 토지였으나, 이 민원 충전시설이 설치되어 지목이 2011. 12. 27. `주유소 용지`로 변경되었다.
 
나. 이 민원 충전시설은 2011. 6. 3. 건축허가(건축주 ○○○), 2011. 12. 9. 사용승인되었는데, 주용도는 위험물저장 및 처리시설(액화석유가스충전소)이며 건축면적은 572.08㎡, 연면적은 857.82㎡이다. 건축허가 당시 도면을 보면 세차장 62.4㎡를 설치하는 것으로 되어있다.
 
다. 이 민원 충전시설 설치 전과 후 토지 현황을 보면 다음과 같다.
 
라. 위원회 조사관, 신청인, 피신청인 관계 부서원(개발제한구역법 및 지하수법 담당)과 현지에서 확인한 내용은 다음과 같다.
- 지하수 취수를 위한 모터 등은 지하에 매립되어 있고, 지표상에 관정의 위치를 표시하는 금속 표지판만 확인되며, 이 민원 충전시설은 화장실을 일반 공중에 개방하여 이용 중임
- 이 민원 토지 일대는 상수도 시설이 없는 지역이었으나 인근 현황도로에 80mm상수도관이 최근 매설되어, 이 민원 토지내 세차시설까지 급수관 연장공사(약 L=87m)를 하면 상수도 공급이 가능함
- 급수관 연결을 위해서는 이 민원 토지에 접한 타인의 토지(○○동 00-1 등)를 이용하여야 하는데, 신청인은 인접 토지주에게 토지이용 동의를 받지 못하는 상황이라고 하며, 피신청인은 인접 토지주 동의가 없다면 기 매설된 상수도관에서 이 민원 토지로 상수도 공급은 불가능함을 인정함
- 지하수개발을 위한 시설은 직경 20㎝의 관정인데, 그 면적이 미비하여 개발제한구역법령상 관정에 대한 이행강제금은 부과 검토의 실익이 없음
- 피신청인은 이 민원 토지에서 지하수개발을 위한 행위신고(신고자 ○○○, `11. 6. 17.)가 있었는데 취하(`11. 6. 24.)된 기록이 있다고 하며, 신청인은 이 민원 충전시설을 설치할 때 위치를 정하여 관정을 설치한 것이 아니라 농지였을 때부터 관정이 있던 위치라고 함
 
마. 이 민원 충전시설에서 세차에 따른 폐수발생에 대하여 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에 따른 폐수배출시설 설치를 2011. 11. 3. 피신청인으로 부터 허가를 받았으며, 폐수배출시설의 운영에 대하여 피신청인의 지도 점검을 받고 있다.
 
바. 신청인 설명에 따르면, 개방형 화장실, 사무실, 세차장에서 1년 기준 8,578톤(1일 기준 23.5톤)의 지하수를 이용한다고 한다.
 
4. 판 단
 
가. 관계법령 등
1) 개발제한구역법 제1조(목적)는 “이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.”라고, 같은 법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 `도시·군계획사업`이라 한다)의 시행을 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 `시장·군수·구청장`이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. ~ 라. <생략> 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 1의2. ~ 9. <생략>”라고, 같은 조 제3항은 “제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있다.”라고, 같은 조 제4항은 “제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다.”라고 하고,
개발제한구역법 시행령(대통령령 제23147호로 2011. 9. 16. 일부개정되기 전의 것) 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)는 “① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.(이하 생략)”라고 하고,
 
 
[별표 1] <개정 2010.10.14>
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
 
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
 
 
5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
마. 주민 공동이용시설
10) 휴게소(고속국도에 설치하는 휴게소는 제외한다), 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소
가) 시장·군수·구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자가 국도·지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우만 해당한다. 다만, 도심의 자동차용 액화석유가스 충전소(자동차용 액화석유가스 충전소 외의 액화석유가스 충전소를 겸업하는 경우를 포함한다. 이하 같다)를 이전하여 설치하는 경우에는 해당 사업자만 설치할 수 있다.
나) 지정 당시 거주자가 설치하는 경우에는 각각의 시설에 대하여 1회만 설치할 수 있다. 다만, 공공사업에 따라 철거되거나 기존 시설을 철거한 경우에는 그러하지 아니하다.
라) 휴게소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 부지면적은 3천300제곱미터 이하로, 주유소의 부지면적은 1천500제곱미터 이하로 한다. 이 경우 시장·군수·구청장 또는 지정 당시 거주자만이 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소에는 세차시설을 설치할 수 있다.
마) 휴게소는 개발제한구역의 해당 도로노선 연장이 10킬로미터 이내인 경우에는 설치되지 아니하도록 하여야 하며, 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 시설 간 간격 등 배치계획의 수립기준은 국토해양부령으로 정한다.
 
 
같은 령 제19조(신고의 대상 및 기준)는 “법 제12조제2항 및 제7항에 따른 신고의 대상 및 세부 기준은 다음 각 호와 같다. 9. 영농을 위한 지하수의 개발·이용시설의 설치”라고 하고, 같은 령 제22조(허가의 기준)은 “법 제12조제7항에 따른 허가의 세부 기준은 별표 2와 같다.”라고 하고 있다.
 
[별표 2] <개정 2009.8.5>
허가의 세부기준(제22조 관련)
2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
마. 도로ㆍ상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
 
 
2) 지하수법 제1조(목적)는 “이 법은 지하수의 적절한 개발·이용과 효율적인 보전·관리에 관한 사항을 정함으로써 적정한 지하수개발·이용을 도모하고 지하수오염을 예방하여 공공의 복리증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”라고, 제7조(지하수개발·이용의 허가)는 “① 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장(특별자치시장을 포함한다. 이하 같다)·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <생략> ② <생략> ③ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 제1항에 따른 허가를 하지 아니하거나 취수량을 제한할 수 있다. 1. 지하수 채취로 인하여 인근 지역의 수원(水源)의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우 2. 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려가 있는 경우 3. 지하수의 적정 관리 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획, 그 밖에 공공사업에 지장을 줄 우려가 있는 경우 4. 그 밖에 지하수를 보전하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우”라고, 제8조(지하수개발·이용의 신고) “① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제7조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장에게 신고하고 지하수를 개발·이용할 수 있다. 1. 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조에 따른 국방·군사시설사업에 의하여 설치된 시설에서 지하수를 개발·이용하는 경우 2. 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제1호에 따른 농업과 「수산업·어촌 발전 기본법」 제3조제1호가목에 따른 어업을 영위할 목적으로 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발·이용하는 경우 3. 재해나 그 밖의 천재지변으로 인하여 긴급히 지하수를 개발·이용할 필요가 있다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우 4. 전쟁이나 그 밖의 비상사태 발생에 대비하여 국가 또는 지방자치단체가 비상급수용(非常給水用)으로 지하수를 개발·이용하는 경우 5. 제1호부터 제4호까지의 규정 외의 경우로서 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발·이용하는 경우 ② <생략> ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 지하수개발·이용이 제7조제3항 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제27조에 따른 지하수영향조사기관이 실시한 지하수영향조사를 받아 그 결과를 토대로 취수량 및 취수기간을 제한할 수 있고, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시정명령·이용중지명령 또는 공동이용명령 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니한 자에게는 해당 개발·이용시설의 폐쇄를 명할 수 있다”라고 하고,
지하수법 시행령 제13조 제4항은 “법 제8조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 규모 이하"란 1일 양수능력이 100톤 이하인 경우(안쪽 지름이 40밀리미터 이하인 토출관을 사용하는 경우만 해당한다)를 말한다. <후단 생략>”라고 하고 있다.
 
나. 판단 내용
현행 개발제한구역법령은 개발제한구역내에서 토지의 형질 변경등을 포함하는 토지 이용 행위에 대하여 원천적으로 금지하되, 시행령이나 시행규칙으로 정하는 사안에 대하여만 허가나 신고를 하고 또는 허가나 신고없이 행위를 할 수 있도록 되고 있는데, 이 민원 충전소가 설치될 당시에는 개발제한구역에서 영농목적의 지하수 이용‧개발만 신고를 하고 할 수 있도록 되어 있었으며, 지하수법은 지하수의 개발‧이용에 대하여는 특정 지역에 상관없이 모두 허가나 신고를 하고 하도록 되어 있으므로, 개발제한구역내에 위치하는 이 민원 충전소부지내에서 지하수 이용에 대하여는 관련 법령에서 정한 행위신고 등이 없었던 사안이어서 위법한 행위라는 피신청인의 주장이 위법하지는 아니하다.
그러나, 개발제한구역을 관통하는 도로변에서는 현재 주민 공동이용시설로 하여 주유소나 가스충전소(이하 `주유소등`이라 한다)의 설치가 허가를 받아 가능한 사안이고, 도로변에 설치되는 주유소등은 차량이 이용하는 시설이어서 ○○○○○장관은 이런 점을 반영하여 개발제한구역에서 설치되는 주차장등에 있어서는 그 부지에 부속시설로 하는 세차장을 설치할 수 있도록 제도개선 한 점 및 주유소등은 화장실 운영에 있어 일반 공중에게 개방하는 점 등에 비추어 본다면, 주유소등은 용수의 이용이 필수적인 시설로 보아야 한다. 그런데 이런 주유소등이 개발제한구역을 관통하는 도로변에 설치되는 경우 상수도를 통한 용수 공급이 곤란하다면 지하수의 이용이 가능한지 살펴야 할 것인데, 상수도 설치가 곤란한 곳에서 주유소 등 용수이용이 필요한 건물이 건축되는데 지하수 개발의 허용 여지를 전혀 두지 아니하는 것은 개발제한구역 내에서 행위허가에 수반되는 필수시설간의 상관관계를 살피지 못한 규제로 보인다. 한편 지하수법은 허가를 받고 또는 신고를 하고 이용하는 지하수라 하더라도 `인근 지역의 수원(水源) 고갈 또는 지반의 침하 우려, 지하수 오염이나 자연생태계 위해 우려 등`이 있는 경우 취수제한 또는 이용중지를 명령할 수 있도록 되어 있는 점 및 개발제한구역법은 개발제한구역에서 관할 자치단체장이 건물 건축의 필요성을 인정하는 경우에는 도로‧상수도‧하수도의 설치가 없는 곳에서도 건물의 건축이 가능하도록 하고 있는 점 등에 비추어 보면 법률간의 균형을 고려하지 않은 과도한 제한이라고 보이므로 개발제한구역에서 주유소등과 같이 용수이용이 필요한 시설에 대하여 지하수 이용의 불가피성을 관할 자치단체장이 인정하는 경우에는 지하수 개발이 가능하도록 하는 제도개선이 필요하다고 보인다.
또한, 이 민원 시설이 이용하는 지하수는 지하수법에 따른 신고대상으로 보이는데 신고를 함이 없었던 것은 사실이므로 그에 대한 과태료를 부과하겠다는 피신청인의 의견은 타당하다고 보이지만 위와 같은 제도개선의 취지, 이 민원 충전소 설치 허가시 세차장이 포함되어 있었던 점, 공중을 위한 개방화장실이 위치하고 있는 점, 실제 상수도 연결이 곤란한 점 등을 종합하여 본다면 지하수법에 따른 과태료 부과 이외에 지하수 이용을 금지하는 행정은 관련 제도개선이 이루어질 때까지 중지하는 것이 바람직하다고 보인다.
 
5. 결 론
 
그렇다면 신청인의 이 민원 충전소 운영을 위한 지하수 이용을 하지 못하게 하는 행정은 부당하다는 취지의 신청은 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 개발제한구역에서 주민편의시설로 도로변에 주유소 등이 설치되는 경우 관할 허가권자가 인정하는 경우 개발제한구역에서 지하수 개발이 가능하도록 하는 방안을 마련하도록 같은 법 제47조에 따라 관계기관에게 제도개선 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
 
 
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