국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

국 민 권 익 위 원 회

의 결

민원표시 2CA-0000-00000 전원마을 조성사업 중지처분 해제 요구

신 청 인 전원마을 정비조합

피신청인 00시장

주 문 피신청인에게 ｢새싹 전원마을 조성사업｣과 관련하여 사업지구외 진입도로의 도시관리계획 시설 결정 절차를 주도적으로 조속히 진행하여, 이에 따라 2014. 9. 11. 신청인에게 한 사업중지 처분을 해제할 것을 의견표명한다.

신청취지 주문과 같다.

이 유 별지와 같다.

의 결 일 2015. 10. .

위원 권태성

위원 이현수

위원 전준경

(별 지)

1. 신청 원인

신청인은 2010년부터 00시 00면 00리 일원 34,962㎡에서 농림축산식품부의 사업지침에 따라 피신청인이 적극적으로 유치한 ｢새싹 전원마을 조성사업｣ (이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 추진하고 있는 중인데, 이 민원 사업과는 별도로 간선도로에서부터 이 민원 사업 부지로 연결되는 기존 마을 현황도로 폭을 넓히는 진입도로(이하 ‘이 민원 진입도로’라 한다) 확장 공사도 구분하여 동시에 추진하고 있다.

2014. 5. 16. 피신청인이 이 민원 사업 시행계획 승인을 하면서 신청인에게 ‘이 민원 진입도로 개설에 대한 도시관리계획 결정과 100% 토지보상을 2014. 7.까지 완료하라’는 민간인으로서는 원천적으로 불가능한 조건을 제시하였으며, 이를 달성하지 못한 신청인에게 2014. 9. 11. 이 민원 사업에 대하여 사업중지 처분(이하 ‘이 민원 처분’이라 한다)을 하였는바, 감정가의 1.5배를 주고 토지면적 69%에 대하여 보상을 하는 등 최선의 노력을 다하고 있으니 이를 조속히 해제하여 공사를 착공할 수 있도록 하여 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 이 민원 사업은 신청인이 2012. 1. ~ 2015. 12.까지 추진한다고 하여 입주자 주도형으로 승인된 사업으로서, 2012. 1. 11. 신청인이 제출한 문서에 의하면 ‘이 민원 진입도로 개설을 위하여 신청인이 편입토지의 80%를 확보하여 주민제안을 통하여 도시계획시설 결정을 제안하고 공사착공은 2012. 5.까지 한다’고 되어 있다.

나. 2013. 10. 31. 신청인과 협약한 협약서에 의하면 단지조성 및 이 민원 진입로에 대하여는 신청인이 매입·공사를 담당하고, 피신청인은 단지내 기반시설을 담당하는 것으로 역할분담 되어 있다.

다. 이 민원 사업 추진을 위하여 필요한 미확보된 이 민원 진입도로를 2014. 7.까지 확보할 것을 조건으로 2014. 5. 16. 사업시행계획을 승인하였고, 신청인이 이를 충족하지 못하여 불가피하게 2014. 9. 11. 사업추진 중단 처분을 한 것으로서, 이 민원 진입도로 편입토지의 권원이 100% 확보된다면 도시계획시설 결정전이라도 이 민원 처분을 해제할 수 있다.

3. 사실 관계

가. 2010. 3. 신청인은 농림축산식품부에서 추진하고 있는 일반농산어촌개발사업 중 밀싹을 재배하는 전원마을을 조성하고자 피신청인에게 제안서를 제출하였고, 2011. 2. 25. 피신청인인 00시농업기술센터로부터 ｢새싹 전원마을 정비조합｣이라는 명칭으로 조합 설립을 승인받았는데, 당초 신청인이 제안한 제안서에는 ‘00시 00면 00리 일원 36,660㎡에 38가구로 구성되는 전원마을을 입주자주도형으로 조성하고자 한다’고 되어 있고, 특이사항에 “기존 마을을 통과하는 사업지역 진입도로 확보를 위해 00시와 협의중” 이라고 되어 있어 본 사업에 이 민원 진입도로 확장 공사는 포함되지 않고 있으며, 폭 6m 정도의 기존 현황도로가 간선도로로부터 기존 마을을 통과하여 이 민원 사업 부지와 연결되어 있고, 기존 마을 옆에 도로가 잘 정비된 문화마을이 조성되어 있다.

나. 2011. 4. 13. 피신청인은 농림축산식품부의 ｢2012년도 일반농산어촌개발사업｣지침에 따라 대전광역시에서 열린 농림축산식품부의 ‘2012년도 신규사업 사업성 검토를 위한 설명회’에 참석하여 사업내용을 설명하고 검증받아 정식 사업으로 선정되었고, 2011. 10. 6. 피신청인은 00도로부터 국비 약 12억 원의 예산도 배정받았다.

다. 이 민원 진입도로는 기존 현황도로 및 추가 편입토지로 계획되어 있으며, 총 토지 소유자 11인의 소유로 구성되어 있다.

라. 2011. 12. 6. 신청인은 마을정비구역 지정 신청을 하였고, 2012. 1. 11. 피신청인에게 이 민원 진입도로와 관련하여 “■ 마을정비구역 지정·고시 후 도시계획시설(도로)로 별도 추진하겠음. ※ 기존의 마을내 진입도로이므로 생활환경개선 차원에서 진입로개설 사업비를 시행사가 전부 부담. ■ 추진일정 - 2012. 04. : 주민제안, - 2012. 05. : 착공 ※ 도시계획 시설(도로) 주민제안요건 - 대상토지(국공유지 제외)면적의 80% 이상을 동의”를 주요 내용으로 하는 향후 추진계획을 제출하였다.

마. 이에 2012. 6. 4. 00도지사는 ｢새싹 전원마을조성사업 마을정비구역지정｣ 승인 및 고시를 하였다

바. 신청인은 2013. 5. 2. 피신청인에게 “진입도로 개설을 위한 주민(조합)제안 입안 신청은 편입토지 권원의 확보가 현실적으로 불가능함에 따라, 00시에서 입안 결정(도시관리계획결정(변경) 승인)하여 주시기 바라며, 진입도로 편입토지 보상비는 저희 조합에서 부담할 계획임을 알려 드립니다.”라고 피신청인에게 요청하였고,

- 이에 2013. 7. 4. 피신청인은 “귀 조합에서 진입도로 공사 및 보상을 추진하는 조건으로 도시계획시설 결정은 우리시에서 추진하여 행정 절차에 소요되는 기간을 단축할 예정”이라고 회신하였다.

사. 2013. 9. 27. 00도 지사는 ｢새싹 전원마을조성사업 마을정비구역지정(변경)｣승인 및 고시하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다

아. 피신청인은 2013. 9. 27. 이 민원 진입도로에 대한 도시관리계획을 입안하였고, 2013. 10. 8. 주민의견 청취 열람공고를 하였으며, 2013. 12. 9. 토지소유자 9명이 제출한 반대의견에 대한 보완 조치계획을 신청인에게 요청하였다.

자. 2013. 12. 11. 신청인과 피신청인은 ｢새싹지구 전원마을 조성사업 추진협약서｣를 체결하여 공증인가 법무법인 00종합법률사무소에서 공증을 하였는데, 이 민원 진입도로 관련 사항은 다음과 같이 되어 있다.

차. 피신청인은 2014. 5. 16. 신청인에게 이 민원 사업 시행계획 승인 및 고시하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다

카. 2014. 9. 11. 피신청인은 시행계획 승인 조건 중 이 민원 진입도로 기한내 미확보를 이유로 신청인에게 이 민원 처분을 하였다.

타. 신청인은 피신청인에게 이 민원 진입도로 개설을 위한 도시관리계획 의견수렴시 반대의견을 낸 주민에 대한 조치계획으로 편입토지주 보상관련 매매계약서 및 동의서 등 현황을 2015. 5. 19. 제출하였으며, 피신청인은 향후 노선변경 등 타당한 자료를 제출받아 보완한 후 00시 도시계획위원회 자문을 받아 00도에 결정 신청할 예정이라고 한다.

파. 현재 신청인은 이 민원 사업 추진 협약서와 시행계획 승인서 및 피신청인의 요청에 따라 이 민원 진입도로 확장·개설을 위해 마을발전기금 5천만 원을 제공하기로 하였고, 토지소유로부터 매입 노력을 하여 69.2%의 권원을 확보하였다.

※ 기존 현황도로에 대하여는 이미 권원이 확보된 것으로 보면 85.3%이고, 국·공유지를 포함하면 90.8%의 권원이 확보됨

하. 신청인에 의하면 2015. 7. 23. 현재까지 이 민원 처분으로 인한 조합와해 위기 등 정신적 고통은 별도로 하고, 마을 조성 직·간접 투자비 30억원, 이 민원 진입도로 보상비 3억원 등의 자금이 투입되었으며, 농업의 6차산업화를 목표로 하는 “밀싹 공동체 마을” 조성 지연에 따른 소득 기회 상실 등으로 약 100억여 원으로 추정되는 손실을 보았다고 주장한다.

4. 판단

가. 관련법령 등

1) ｢농어촌정비법｣

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

10. "생활환경정비사업"이란 농어촌지역과 준농어촌지역의 생활환경, 생활기반 및 편익시설ㆍ복지시설 등을 종합적으로 정비하고 확충하며 농어업인 등의 복지를 향상하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.

가. 집단화된 농어촌 주택, 공동이용시설 등을 갖춘 새로운 농어촌마을 건설사업

제56조(생활환경정비사업 시행자) ① 생활환경정비사업은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 시행한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 생활환경정비사업을 효율적으로 추진하기 위하여 사업의 전부 또는 일부에 대하여 다음 각 호의 자를 사업시행자로 지정할 수 있다.

2. 제57조제1항에 따라 설립된 마을정비조합(제2조제10호가목 및 나목에 해당하는 사업에만 해당한다)

2) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣

제86조(도시·군계획시설사업의 시행자) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는 자 외의 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시·군계획시설사업을 시행할 수 있다.

3) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣

제96조(시행자의 지정) ①법 제86조제5항의 규정에 의하여 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받고자 하는 자는 다음 각호의 사항을 기재한 신청서를 국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수에게 제출하여야 한다.

1. 사업의 종류 및 명칭

2. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소)

3. 토지 또는 건물의 소재지·지번·지목 및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자·권리자의 성명·주소

4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일

4) 도시·군관리계획수립지침 (국토교통부훈령 제551호, 2015.7.7)

제2절 주민의 제안에 의한 도시ㆍ군관리계획 입안

8-1-2-1. 제안요건

(2) 주민은 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하고자 하는 경우에는 다음의 서류를 갖추어 제안하여야 한다.

① 제안서(제안사유와 목적 및 개요를 포함)

② 도시ㆍ군관리계획입안서(도시ㆍ군관리계획 수립지침에 따라 작성)

③ 사업계획서(주민이 도시ㆍ군계획사업을 시행하고자 하는 경우로 시행자, 사업기간, 토지매입·사업시행·재원조달계획 등이 포함되어야 한다)

(3) 시장·군수는 주민제안제도를 활성화하기 위하여 (2)의 각 서류를 제안의 취지와 목적이 드러날 수 있는 정도로 개략적으로 작성하여 제출하도록 하고, 입안단계에서 보다 상세한 계획을 수립하도록 할 수 있다.

(4) 주민이 사업시행을 하고자 제안하는 경우에는 도시ㆍ군관리계획결정 등에 필요한 비용의 전부를 부담하여야 한다.

8-1-2-3. 도시ㆍ군계획시설의 설치제안

(2) 원칙적으로 시설결정 대상토지(국공유지 제외)면적의 80% 이상을 시행자가 확보(동의 포함)하여야 한다(재개발조합 등 관계법령에 의한 조합이 조합원 총회의 결의를 통하여 제안한 경우에는 그러하지 아니하다). 다만, 재원부족이 아닌 다른 사유로 인하여 부득이하다고 인정되는 경우와 관계법령에서 정하는 시설기준상의 최소한의 면적으로 계획하는 경우에는 예외로 한다.

5) 2012년도 일반농산어촌개발사업 추진 매뉴얼 (농림수산식품부)

Chap Ⅳ. 제1장. 1-4. 사업추진 유형

부지확보 및 주택건축 시행주체에 따라 입주자 주도형, 공공기관주도형으로 구분

가> 입주자 주도형

○ 동호회, 지방이전기업 등 입주예정자가 사업부지를 확보하여 제안한 주택건축 등 계획을 시장‧군수가 마을조성계획에 반영, 추진하는 방식

○ 동호회 등 입주예정자는 마을정비조합을 구성하여 시장․군수로부터 사업시행자로 지정받아 시장‧군수가 수립한 마을조성 계획을 바탕으로 부지정리 및 주택건축 등 사업을 주도적으로 추진

나> 공공기관 주도형

○ 시‧군 또는 한국농어촌공사가 사업부지 확보 및 마을조성계획을 수립하여 입주자 모집 등 사업을 주도적으로 추진하는 방식

○ 시‧군 또는 한국농어촌공사가 마을기반시설 설치 및 단지조성, 주택건축 및 분양‧임대사업을 일괄하여 시행

Chap Ⅳ. 제1장. 1-5. 지원대상 및 지원금 사용용도

나> 지원자금 사용용도

○ 마을조성 세부설계 등 계획수립 비용

- ‘10년 신규지구부터 기본계획수립 및 마을정비구역 지정 소요비용은 국고지원대상 제외

○ 마을기반시설 사업비

- 진입도로, 마을내 도로, 상‧하수도, 오폐수처리시설, 전기‧통신시설(단지내 포함), 공동이용시설(공동주차장, 사면‧공원‧녹지포함), 인근 기존마을에 대한 기반시설 정비 등

- 마을공동체 형성을 위한 마을회관 설치 및 마을운영‧관리 프로그램 개발

나. 판단내용

이 민원은 이 민원 사업 지구내의 사업추진에 대하여는 아무 문제가 없으나, 사업 지구외의 진입도로 확장(이 민원 진입도로 확보)에 문제가 발생되어 제기된 민원으로서, 신청인은 이 민원 진입도로 개설을 위한 사유토지 매수 100%는 민간인으로서 하기에는 원천적으로 불가능한 조건이고, 그럼에도 신청인은 진입도로 개설을 위해 감정가의 1.5배를 주고 토지면적 69%를 확보하는 등 최선의 노력을 다 했으니 이 민원 처분을 해제해 달라고 요청하고 있고, 피신청인은 당초 신청인이 이 민원 진입도로를 위해 주민제안 방식으로 편입토지의 80%를 확보하는 계획서를 제출하였고, 협약서에서 이 민원 진입도로에 대해 신청인이 매입 및 공사를 담당하는 것으로 하였으며, 이 민원 사업 시행계획 승인시의 조건이 이 민원 진입도로를 2014. 7.까지 확보하는 것이므로 편입토지 권원 100%가 확보되어야만 이 민원 처분을 해제할 수 있다고 주장하므로 검토하여 보건대,

1) 이 민원 사업은 농림축산식품부의 사업 지침에 따라 신청인의 제안을 받아 피신청인이 2011. 4. 13. 농림축산식품부의 2012년 신규사업 사업성 검토를 받아 선정된 사업으로서 피신청인이 사업비 일부(총 사업비 125억 원 중 15억 원)를 지원하는 사업이므로 피신청인과 신청인이 상호 동등한 입장에서 협력하여 추진해야 할 사업으로 보이는 점,

2) 2012년도 이래 현재까지의 농림축산식품부의 일반농산어촌개발사업 추진 매뉴얼에 의하면 국비 지원자금은 ‘진입도로’에도 사용할 수 있는 점,

3) 2014. 5. 15. 피신청인이 승인한 이 민원 사업 시행계획 승인서에는 ‘민원사항은 조합 책임하에 해결’하도록 되어 있으나, 2012. 6. 4. 및 2013. 9. 27. 00도지사가 지정한 마을정비구역 지정 승인서에는 ‘민원사항은 시장 책임하에 해결’하도록 되어 있었던 점,

4) 신청인이 당초 2012. 1. 11. 피신청인에게 제출한 문서에 의하면 신청인이 이 민원 진입도로 토지 면적의 80%이상의 동의를 받아 제안하는 것으로 되어 있으나, 주민 동의를 받는 과정에서 편입토지 권원의 확보가 현실적으로 불가능하게 되자 2013. 5. 2. 피신청인에게 피신청인이 입안 결정하여 달라고 요청하였으며(진입도로 편입토지 보상비는 신청인이 부담), 이에 2013. 7. 4. 피신청인은 “귀 조합에서 진입도로 공사 및 보상을 추진하는 조건으로 도시계획시설 결정은 우리시에서 추진하여 행정 절차에 소요되는 기간을 단축할 예정”이라고 회신한 점,

5) 신청인과 피신청인의 최종계약이라고 볼 수 있는 2013. 10. 31. 협약서에서는 (이 민원 진입도로에 대한 도시관리계획 수립을 피신청인이 하겠다는 상기 2013. 7. 4. 의사표시가 있는 상황에서) 도시관리계획 수립 주체에 대하여 명시적으로 규정하고 있지 않은 점,

6) 진입도로는 본 사업에 비하여 아주 작은 부분을 차지하고 있는 바, 단지 진입도로가 100% 확보되지 않았다고 하여 본 사업 추진에 대하여 중지 처분을 하는 것 보다는 본 사업 준공시 승인을 하지 않을 것임을 조건으로 제시하여 이를 확보할 수 있는 기회를 주는 것으로도 상생 해결될 수 있는 점,

7) 2014. 5. 16. 피신청인이 이 민원 사업에 대한 시행계획을 승인하면서 붙인 조건인 ‘2014. 7.까지 이 민원 진입도로에 대하여 보상 및 도시관리계획 결정 완료’를 달성하기 위해 신청인은 감정가의 150%를 지불하고 69%의 토지 권원을 확보하였으며, 마을발전기금 5천만 원을 제공하기로 한 사실 등을 보면 이 민원 사업 추진에 대한 실천 의지가 높다고 보이는 점,

8) 피신청인은 이 민원 진입도로 편입토지 권원이 100% 확보되면 이 민원 처분을 해제할 수 있다고 하나, 민간인이 단독으로 편입토지 권원을 100% 확보하기는 거의 불가능한 점,

9) 피신청인도 이 민원 진입도로가 신청인 단독으로는 충분한 권원을 확보하기가 어렵다는 부분에 공감을 하고 신청인의 요구를 받아들인바, 이 민원 진입도로에 대한 도시관리계획이 피신청인 주도로 일정 부분 진행되고 있는 점,

10) 비록 일부 구간에 폭이 좁은 부분이 있다고 하더라도 이 민원 사업 지구내 공사를 일부 진행하기에 충분한 폭 6m의 기존 현황도로가 있고, 옆 문화마을 도로도 있으므로, 환경피해 예방 조치 등을 조건으로 이를 이용하여 공사를 할 수 있는 방법도 있다고 보이는 점

등을 종합적으로 고려하면 피신청인의 이 민원 사업 중지처분 지속으로 인하여 신청인이 받게 될 재정적·정신적 타격은 지나치게 가혹하다고 아니 할 수 없으므로,

피신청인은 이 민원 진입도로에 대한 도시관리계획 결정을 위한 나머지 추가적인 절차를 주도적으로 조속히 추진하여, 이에 따라 이 민원 처분을 해제하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 사업중지 처분 해제를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

2015. 10. .